LA DESCENTRALIZACIÓN DE LA CIUDAD DE BARCELONA

Lic. Claudia Pereyra

Universidad de Buenos Aires
Facultad de Ciencias Sociales

Esta es una parte de una ponencia comparativa con la Ciudad de Buenos Aires. La
versión completa: http://www.saap.org.ar/esp/docs-congresos/congresos-
saap/V/docs/geary/claudia-pereyra.pdf

La ciudad de Barcelona: un proceso gradual de descentralización

La transición democrática y la descentralización en España

El proceso de democratización política en España iniciado en 1978 no puede

explicarse sin analizar el importante papel jugado por las demandas populares de base
local y regional. En el caso de la Comunidad Autónoma de Cataluña (cuya capital es la
ciudad de Barcelona) encontramos una fuerte tradición en movimientos sociales que se
remonta al siglo diecinueve, los cuales se desarrollaron con la industrialización y el
crecimiento de las ciudades. Existían desde movimientos sindicales (objetos de una
fuerte represión) hasta federaciones y asociaciones de gremios que conformaron
cooperativas de producción y consumo. Durante los últimos años de la dictadura, el
conflicto obrero y urbano se materializó en las fábricas y los barrios. Las asociaciones
de vecinos canalizaron reivindicaciones políticas y también estrictamente urbanas. Esto
significa que ya en ese momento las demandas giraban en torno al derecho a la ciudad. 3
Dichas demandas respondían a: reivindicaciones urbanas sobre el suelo, la vivienda, los
equipamientos y los servicios; la voluntad de recuperar elementos de identidad y de vida
colectiva; la aspiración a conseguir libertades y derechos de carácter democrático,
especialmente en el ámbito municipal.
Con la sanción de la Constitución de 1978, que abre el proceso de
democratización en España, el Estado se organiza según los principios de la
descentralización y desconcentración basado en Comunidades Autónomas como la de
Cataluña, y en municipios y provincias cuya autonomía reconoce y protege la misma
Constitución. Pero una vez recuperada la democracia en el país, pronto surgieron
demandas a favor de la descentralización y la participación ciudadana ya no en el
ámbito regional sino en el ámbito municipal. Para ello se plantearon como exigencias
ineludibles y se convirtieron en objetivos inmediatos en Ayuntamientos como los de
Barcelona, Madrid, Valencia, La Coruña, Córdoba, etc la descentralización municipal.
Esto aparece en mucho mayor grado en España que en el resto de Europa y se debió a
una serie de factores:
- Como se señaló anteriormente, los movimientos populares urbanos generaron
una cultura urbana y municipal de carácter democrático y progresista que con la
democratización insistirá en los aspectos participativos y en la proximidad de los
poderes locales respecto de los ciudadanos.
- La demanda de descentralización y participación se dará con mayor fuerza en
aquellas zonas con grupos que exigen una atención especial dado los efectos
segregacionistas y desequilibradores que tuvo el crecimiento urbano desde
finales de los años 50 hasta finales de los setenta.
3 Martínez,
Andrés W., “Descentralización y participación en la Barcelona post-olímpica” en GAPP, n°
13-14, INAP, Madrid, Sep 1998/ Abril 1999.
- La victoria de las candidaturas de izquierda en la mayoría de los municipios
grandes y medianos en 1979, llevó a los Ayuntamientos a fuerzas políticas y
candidatos provenientes del asociacionismo ciudadano o que se identificaban
con las propuestas descentralizadoras y participativas.
- La lógica de las autonomías genera una crítica sistemática al centralismo y
legitima todas las ideas y aspiraciones descentralizadoras y participativas. 4

El modelo de Barcelona
Es en este contexto, que el municipio de Barcelona inicia un proceso de
democratización de la vida local y de descentralización. La originalidad del modelo de
Barcelona no reside en las características de cada uno de los procesos que lo conforma
sino en la combinación de los mismos. Estos son:

1- La división territorial. La ciudad de Barcelona, en lugar de mantener la antigua

división obsoleta y artificial, o dividir según criterios político-administrativos,
tecnocráticos o electorales, se basa en una división nueva pero fundada en la
historia y la geografía, funcionalmente viable (distritos grandes) pero sin perder
el carácter participativo. Y lo más importante, es que cuenta con la aceptación
política y ciudadana ya que la división en distritos es el resultado de un proceso
de consulta y participación de las asociaciones de vecinos.

2- La atribución de competencias y funciones a los distritos. Las transferencias a

los distritos se hicieron a partir de un estudio sobre que competencias eran
descentralizables y cuales no. Se realizó un análisis de la articulación entre las
funciones y el conjunto de servicios y recursos (de personal, material y técnicos,
económicos) necesarios para cada función. El proceso fue lento, pues no se llevó
a cabo por medio de un decreto o una ley, sino que la transferencia fue
progresiva permitiendo a los distritos ir organizándose.

3- Descentralización y reforma administrativa. Se consideró que la

descentralización era una buena oportunidad para crear nuevas estructuras y el
estudio de nuevos procesos administrativos para racionalizar la gestión, como
también la reorganización del área central que pierde competencias de gestión y
ejecución pero debe tener una mayor capacidad normativa, programadora y
coordinadora. Es decir que no se trató de un mero traslado de estructuras y
funcionarios de un área central a los distritos.

4- Representación política y participación en los distritos. Se tuvo en cuenta la

necesidad de contar en cada distrito con un cuerpo colegiado, representativo de la
comunidad. Pero se consideró que la ciudadanía además de participar
formalmente a través de los partidos y las elecciones de ese cuerpo era necesario
que contara con otros mecanismos de participación (ya previstos en la
Constitución española) como el referéndum, el derecho de petición, de iniciativa
y de queja, el derecho de audiencia, de consulta de los expedientes
administrativos, los Consejos de carácter sectorial, la gestión parcial o total de
centros cívicos, sociales, culturales, deportivos, etc. Se parte del presupuesto del
habitante como ciudadano y no como un simple usuario. Esto significa la
capacidad de influir en el proceso de toma de decisiones en sus aspectos más
cotidianos, además de su derecho a elegir sus representantes políticos.
4 Borja, J. “Descentralización en la transición española hacia la democracia” en Borja, J, Perdigó, J. Y
Llovet, M. (comp.) Organización y descentralización municipal, Bs. As. , Eudeba, 1987, cap. 5

5- Mejora e innovación en la prestación de servicios a los ciudadanos. La

descentralización en la ciudad de Barcelona no se planteó ni como una
desconcetración funcional ni como una forma de impedir la llegada de las
demandas sociales al área central del municipio. El objetivo fue mejorar la
prestación de los servicios pero también desarrollar nuevas actividades de
acuerdo a las necesidades que presentara cada barrio.

El proceso de descentralización
Ahora bien, todos estos subprocesos de la descentralización en la ciudad de
Barcelona no se dieron de manera simultánea ni tampoco sin la aparición de obstáculos.
Es importante enfatizar que la descentralización es un proceso lento, en el que aparecen
contradicciones, falta de recursos y medios para hacerlo efectivo e incluso el mismo
modelo puede tener una ambición que tal vez excesiva.
Lo que sí cabe destacar de la experiencia de Barcelona es como es posible
encarar un proceso descentralizador sin contar desde sus inicios con la reglamentación
más adecuada pero sí con la voluntad política para realizarlo. Esto se debió a que la
descentralización de la ciudad se vio reglamentada desde sus inicios (1985) por tres
tipos de legislación: nacional, autonómica y municipal. Tanto el Estado nacional como
la Comunidad Autónoma de Cataluña tienen ingerencia en la organización política y
administrativa de las ciudades. Esto llevó al Ayuntamiento de Barcelona a tener que
encarar el proceso de descentralización basándose en este marco legislativo. Sin
embargo, al contrario de lo puede parecer, dicha legislación no limitó las posibilidades y
alcances del proceso en los municipios sino todo lo contrario, le otorgó legitimidad y un
amplio margen para su autoorganización.
Se puede analizar la evolución del proceso de descentralización del
Ayuntamiento de Barcelona a partir de la identificación de tres etapas:

Primera Etapa 1978-1985: Es la fase de definición y consolidación del nuevo

modelo de gobierno local democrático. Entre 1978 y 1985 se establecen las bases para
la descentralización. Esto se da no solo a través de la sanción de la Constitución
Nacional en 1978 (donde se reconoce la autonomía municipal) y de las primeras
elecciones democráticas locales celebradas en 1979 sino también a través de tres hechos
fundamentales:
-La Ley 7/1985 “Ley de Bases del Régimen Local” de origen nacional. Es la que
permite a los municipios establecer unidades territoriales de gestión descentralizada,
con la organización, funciones y competencias que cada gobierno local le otorgue, con
el objeto de mejorar la gestión local y facilitar la participación ciudadana. Esto no es un
dato menor pues el gobierno central dio la posibilidad a los municipios de todo el país
de llevar a cabo la descentralización.
-El Programa de Descentralización del Ayuntamiento de Barcelona iniciado en
1984. Como se puede observar, el gobierno municipal estaba dispuesto a encarar un
proceso de descentralización antes que el gobierno central lo legitimara. La ley sirvió
como aval de dicho proceso. El programa definía los grandes medios de la
descentralización. Entre estos estaba la necesidad de una nueva división territorial, la
organización política y administrativa de los distritos y la promoción de la participación
ciudadana.
El proceso de descentralización se inició con la división de la ciudad en diez
distritos:
1. Ciutat Vella
2. Eixample
3. Sants-Montjuich
4. Les Corts
5. Sant Gervasi
6. Gracia
7. Horta-Guinardó
8. Nou Barris
9. Sant Andreu
10. Sant Martí
El criterio utilizado fue la conformación de distritos grandes, relativamente
equilibrados en población y superficie. Se buscó que cada distrito tuviera entre 100.000
y 300.000 habitantes. La ciudad de Barcelona contaba con una población (según datos
de 1980) de 1.752.627 habitantes con un decrecimiento poblacional. Su superficie total
era de 9.762 hectáreas. 5 Como se dijo anteriormente, se trataba de una división nueva
pero basada en la historia y la geografía, con personalidad sociocultural en cada uno de
los distritos.
Desde un principio los ciudadanos participaron en la demarcación y
descentralización. Los 10 distritos son el resultado de un proceso de consulta popular y
los límites los definieron los miembros de cada asociación de vecinos. 6
También se dispuso que cada distrito tuviera una sede y una unidad
administrativa, como también presupuesto propio.
-Normas Reguladoras de Ordenación de los Distritos y la Participación
ciudadana, de origen municipal, año 1986. El proceso de descentralización continuó
con el establecimiento de las funciones administrativas de los distritos: seguridad /
cementerios / tráfico / bomberos / diseño y ejecución de los planes urbanísticos /
monumentos históricos / protección del medio ambiente / mercados públicos y defensa
del consumidor / servicios sociales / suministro eléctrico y agua / limpieza / cultura y
deportes / gestión de escuelas. Estas mismas normas establecían la organización política
de los distritos. Los órganos de gobierno serían:
Consejo de Distrito: formado por 15 miembros elegidos en forma indirecta. Son
nombrados por el Alcalde o Alcaldesa de la ciudad de Barcelona, de acuerdo a la
designación por parte de los partidos políticos, en proporción a los resultados
electorales obtenidos en los distritos en la elección municipal. Tienen como función
la elaboración y gestión del presupuesto anual, el establecimiento de las necesidades
del Distrito e informar y aprobar aquellas partes de los planes municipales que
afecten al Distrito.
Presidente del Consejo de Distrito: Nombrado por el Alcalde o Alcaldesa de
entre los consejeros a propuesta del Consejo de Distrito. Convoca y preside las
sesiones del Consejo, somete a aprobación el Plan y Programa de actuación del
Distrito, eleva a los demás órganos municipales las propuestas del Consejo entre
otras funciones.
Comisión de Gobierno: Es un órgano colegiado formado por el alcalde, los
tenientes de alcalde, los concejales municipales y los consejeros de distrito.
Consejos y Comisiones sectoriales: Son los mecanismos de participación más
importantes a nivel de distrito. El papel de las comisiones es seguir la
implementación día a día de las políticas del distrito en un determinado tema. En los
5 Borja, J. (1987) op. cit
6 Martínez, Andrés W. (1997) op. cit
consejos se discuten las líneas principales de temas específicos. En ambos órganos
pueden participar los ciudadanos comunes.
Del mismo modo que en la división territorial, la participación ciudadana estuvo
presente en cada etapa del proceso. Se creó incluso desde un principio una Comisión
Ciudadana con funciones de asesoramiento. Estaba formado por representantes del
gobierno regional, ciudadanos singulares y representantes de la sociedad civil,
especialmente el movimiento vecinal. Todas las normas de descentralización y de
participación se sometieron a un proceso de información y consulta, si bien las
expectativas para los movimientos urbanos eran más elevadas de lo que encontraron en
términos de participación en la organización política y administrativa de la ciudad, pues
la participación tuvo un carácter estrictamente consultivo. 7

Segunda Etapa 1986-1987: Es la fase de desarrollo del proceso de transferencia

de competencias a los Distritos, gestionados por la Comisión Municipal de
Descentralización y Participación Ciudadana. La descentralización desde el punto de
vista administrativo fue completa, pero desde el punto de vista político, aún los
habitantes no tenían demasiada ingerencia en cuanto al proceso de toma de decisiones y
el control de la gestión.

Tercera Etapa 1988-1998: En esta fase se completa la descentralización (por lo

menos los originarios objetivos) al recibir los distritos todas sus competencias y
comenzar a funcionar como unidades descentralizadas. El desarrollo completo del
proceso fue más allá de la transferencia y delegación sino que incluyó una
reorganización de la estructura administrativa a través de innovaciones en la gestión. Un
hecho para nada desdeñable es que durante todo este proceso de descentralización, la
ciudad de Barcelona no contaba con una Carta Orgánica Municipal, sino que su
funcionamiento se basaba en reglamentaciones provenientes del nivel nacional,
autonómico y de ordenanzas municipales. Con la ley 22/1998 del Parlamento de
Cataluña, se habilita a la ciudad de Barcelona a redactar su Carta Orgánica. Quiere
decir, que dicha ciudad llevó a cabo una descentralización municipal sin una
Constitución que avalara dicho proceso, sino que se manejó con una ley nacional y
principalmente con ordenanzas municipales. La Carta Municipal, sancionada en 1998,
define el significado de distrito -órgano territorial para la desconcentración de la gestión
y la descentralización de la participación ciudadana y para la aplicación de una política
municipal orientada a la corrección de los desequilibrios y la representación de los
intereses de los diversos barrios y zonas del municipio, art. 20-, sus atribuciones, su
organización política y la distribución del presupuesto municipal entre otros aspectos.
Sin embargo lo hace sin demasiadas especificaciones, pues deja en manos de la
Legislatura la función de ratificar las ordenanzas anteriores que demarcaron los distritos
y les otorgaron una organización o bien llevar a cabo modificaciones. Dado ya el
antecedente que implica la experiencia lograda hasta el momento a nivel distrital, es
dudoso que se lleve a cabo modificaciones sustanciales en la descentralización
municipal.

La participación en la práctica
Los resultados al nivel de la participación dependieron de la capacidad de
presión y consenso que tuvieran los ciudadanos en cada distrito como de la voluntad
política y no tanto de los instrumentos formales de participación comunes a cada uno
de ellos. Sin embargo desde los años noventa, se ha venido consolidando una tendencia
7 Martínez, Andrés W. (1997) op. cit., pag. 114
en la que la participación en el ámbito del distrito ha surgido de iniciativas de
abajoarriba
y no tanto desde el uso de los mecanismos formales de participación. Han ido
surgiendo nuevas formas de coordinación y coproducción entre entidades y Distrito,
llegando los movimientos sociales urbanos a disminuir su papel reivindicativo para
pasar a convertirse en proveedores de servicios a la comunidad. En Barcelona hay un
fuerte tejido asociativo. Claro que no se encuentra homogéneamente distribuido (en
términos de densidad y tipo de asociación), pues según la composición social de cada
distrito encontraremos más o menos asociaciones y de diferentes tipos: deportivas,
culturales o asociaciones culturales extranjeras, entidades asistenciales, fundaciones
dedicadas a la difusión científica, etc.8
Un ejemplo de cómo están funcionando los distritos y como es la interrelación
entre los diferentes actores sociales es lo sucedido en uno de los distritos que
comprenden el centro de la ciudad: Ciutat Vella.
Ciutat Vella coincide con el casco histórico de la ciudad y ha tenido que encarar
la pérdida de peso económico y la falta de tejido urbano o vivienda. Con el paso de los
años se acentuó la emigración hacia zonas aledañas, con viviendas y espacios urbanos
de mejor calidad, lo que ha implicado la pérdida de población con ingresos elevados, la
disminución de la actividad económica y paralelamente la profundización de los
problemas de marginación social. 9 En 1987, se creó el Area de Rehabilitación Integrada
de la “Ciutat Vella” cuyo objetivo fue la recuperación del distrito (en términos de
urbanismo y vivienda, de infraestructura, de bienestar social y equipamientos, de
movilidad, seguridad y promoción económica). Para ello se conformó una comisión
gestora con representación de:
-El gobierno autónomo de Cataluña
-El ayuntamiento (sectores centrales y distritales)
-Asociaciones de vecinos
-Un representante del sector empresarial
El objetivo de esta comisión era la búsqueda de consenso entre las administraciones, los
vecinos y un reparto de las tareas entre las instituciones. Se llegó incluso a crear una
empresa mixta para asumir los compromisos de rehabilitación, donde tuvieron
participación entidades financieras, comerciales y de servicios. Siempre tuvo lugar la
participación vecinal en la planificación y el seguimiento de la ejecución de los
proyectos. Los resultados han sido muy positivos, entre ellos podemos encontrar: la
mejora de las condiciones ambientales mediante la recuperación de espacios verdes, del
puerto y las playas, inversión en infraestructura de servicios, programas de vivienda, de
bienestar social, potenciación de los valores patrimoniales, turísticos, culturales,
dotación de equipamientos a los centros deportivos, cívicos, culturales, etc.
Sin embargo, también han aparecido una serie de obstáculos y perversiones en la
participación. Los partidos y la burocracia tienden a bloquear los mecanismos de
participación directa y a emplear y reproducir el sistema de representación indirecta. Es
por eso que llama la atención el sistema utilizado para la elección de los consejeros de
distrito Este garantiza a los partidos mayoritarios (mediante su intervención en la
designación de los mismos) el manejo político en el ámbito comunal. Sin embargo, aún
cuando se necesita profundizar algunas reformas, son muchos los canales
complementarios de participación que se encuentran abiertos a la comunidad, que van
más allá de las elecciones y la participación en un partido político, de manera que es
8 Para
mayor información al respecto ver: Martínez, Andrés W. (1997) op. cit.
9 Dalmau,Joan A., “Renovación del centro histórico de Barcelona” en La ciudad en el siglo XXI,
Washington,BID, 1998.
posible, ya sea individual o colectivamente, hacer llegar sus demandas, informarse,
cooperar o participar en el proceso de toma de decisiones.