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Rendicin de cuentas: los fundamentos


tericos de una prctica de la ciudadana
ALBERTO J. OLVERA*
ERNESTO ISUNZA VERA**

INTRODUCCIN

EL advenimiento de la democracia en Amrica Latina ha coincidido con una poca


de creciente desigualdad social, deterioro institucional del Estado y choque entre
altas expectativas ciudadanas en la democracia y las duras realidades de Estados
con poca capacidad de transformacin interna. Esta confluencia perversa
(DAGNINO, 2002: 10) de la democracia y el neoliberalismo ha abierto algunas con-
diciones favorables a la innovacin democrtica (como los procesos de definicin
de nuevas constituciones) y ha creado tambin dificultades enormes para su ejerci-
cio (como la desigualdad y exclusin crecientes). En ese contexto debemos ubicar
la emergencia de los discursos y los programas que favorecen la participacin de la
ciudadana en la definicin, monitoreo y evaluacin de las polticas pblicas, as
como las ms recientes estrategias de reduccin de la pobreza, las cuales, en la me-
dida que combaten la desigualdad social y crean espacios de accin ciudadana, ayu-
dan a establecer los cimientos sociales de la democracia.
Hoy estamos concientes de que

la experiencia latinoamericana refleja que, ms all del rgimen poltico, existen di-
mensiones de la democracia propias de la organizacin legal e institucional del Estado
y sus relaciones con los ciudadanos cuya ausencia o debilidad afecta profundamente la
conformacin y funcionamiento del rgimen poltico y coarta el ejercicio de los dere-
chos ciudadanos (VARGAS, 2003: 5).

Es por ello que la bsqueda de formas de control ciudadano sobre algunas reas
de la gestin y de la poltica pblicas es un componente central de las iniciativas
innovadoras que en varias partes del mundo tratan de ir ms all de los lmites de la

*
Director del Instituto de Investigaciones Histrico-Sociales, Universidad Veracruzana.
**
Coordinador del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social,
Unidad Golfo, Mxico.

[335]
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democracia electoral y desarrollar nuevas prcticas de intervencin ciudadana en la


vida pblica.
Sin embargo, con frecuencia esta accin no se apoya en una teora, en una inter-
pretacin sistemtica de su propio significado y potencial. Este vaco disminuye las
posibilidades de asimilacin de la propia experiencia, limita las oportunidades de
replicacin al no tenerse en claro la naturaleza y especificidad de la accin desarro-
llada y opaca tanto las oportunidades como los retos a que se enfrentan los ciudada-
nos organizados para controlar al Estado.
La ausencia de un marco terico establecido en esta materia dificulta la necesa-
ria labor de interpretacin. Mltiples conceptos parecen aludir a los mismos fen-
menos: auditoria social, rendicin de cuentas, accountability, vigilancia del
gobierno, evaluacin ciudadana, etctera. Diversas dimensiones y formas de la
interaccin de la ciudadana con el gobierno se subsumen en conceptos que portan
diversas cargas simblicas y aluden a espacios y acciones no equiparables. Es por
ello que es conveniente y necesario clarificar el campo conceptual y subrayar al
mismo tiempo la importancia del mismo dentro de la teora democrtica. Esta labor
debe reflejarse tambin en un mejor anlisis de la prctica ciudadana en esta ma-
teria.
En las pginas que siguen se busca hacer una contribucin a este debate, que en
realidad apenas despunta en el horizonte. En primer lugar, se traza una breve histo-
ria de los conceptos que en tiempos recientes han centrado la atencin de la comu-
nidad acadmica y de las agencias internacionales de desarrollo y que han derivado
recientemente en la adopcin de la idea de accountability (rendicin de cuentas).
En la segunda parte se discute el concepto de rendicin de cuentas, que parece
ser el ms apropiado para definir los procesos y prcticas que son de relevancia para
nuestros propsitos. Se analizan las distintas modalidades de esta prctica
sociopoltica, sus actores, acciones y consecuencias, as como su relacin con la
sociedad civil y la construccin de ciudadana.
En la tercera parte se plantean algunas preguntas e hiptesis de orden general a
manera de orientacin para la profundizacin del anlisis.

I. LOS DISCURSOS DE LA PARTICIPACIN Y EL INTERS POR LA ACCOUNTABILITY

Hace ya casi diez aos que el trmino accountability (traducido al espaol como
rendicin de cuentas, auditora o responsabilidad social) ha venido ganando rele-
vancia tanto en el mundo acadmico como en el territorio de las agencias interna-
cionales de desarrollo y en los gobiernos en diversas partes del mundo. Esta
centralidad simblica y conceptual de un trmino que remite a las formas en que el
gobierno debe rendir cuentas a la ciudadana se explica por la simultaneidad de va-
rios procesos polticos, cada uno de los cuales tiene su propia lgica e historia.
Rendicin de cuentas: los fundamentos tericos de una prctica de la ciudadana 337

En primer lugar, cabe sealar lo que Huntington (1994) llam la tercera ola de
la democracia, un proceso mundial que signific el fin de muchas dictaduras
de diverso tipo y la extensin de la democracia electoral a mltiples pases que di-
fcilmente la haban conocido antes. En el caso particular de Amrica Latina se ha
experimentado la etapa democrtica ms larga de su historia (Mainwaring, 1999).
Esta oportunidad de reconectar a los gobiernos y a los ciudadanos por medio de la
legitimidad electoral abri una nueva coyuntura poltica en la cual lentamente se
aprendi que la posibilidad de elegir a los gobernantes no basta para conseguir go-
biernos eficaces, eficientes y apegados a la ley (Santos y Avritzer, 2001). En diver-
sos pases de Asia, frica y Amrica Latina surgieron as diversos movimientos y
organizaciones civiles que empezaron a reclamar a las autoridades legtimamente
electas el cumplimiento de la ley vigente y una mayor transparencia en el manejo
de las finanzas pblicas (Fox y Brown, 2000). La experiencia indic que en ausen-
cia de presiones sociales desde abajo los nuevos gobiernos democrticos continua-
ran reproduciendo la vieja lgica del secretismo burocrtico, del clientelismo, la
corrupcin y los arreglos privados de asuntos pblicos.
El segundo lugar, en el seno de las organizaciones internacionales de desarrollo,
como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Fondo Moneta-
rio Internacional y diversas agencias de la ONU, ocurri un aprendizaje similar. El
manejo y aplicacin de fondos internacionales en los pases recientemente demo-
cratizados no mejoraba sustancialmente respecto al pasado y, ante todo, no pareca
atender de manera apropiada las demandas de una ciudadana activada por las tran-
siciones a la democracia. Ms an, una de las formas ocultas de la globalizacin, es
decir, la creciente internacionalizacin de ciertos segmentos de la sociedad civil,
como los grupos de derechos humanos, los movimientos ecologistas y feministas,
etctera, abri un frente antes inexistente de presin civil a los propios organismos
internacionales. Simultneamente, los principales pases donantes exigan mayor
eficacia en el manejo de los recursos asignados al desarrollo. De esta dinmica sur-
gi, desde fines de los aos ochenta, una revaloracin simblica de la sociedad ci-
vil, concepto que pas a formar parte del lxico de las agencias internacionales de
desarrollo, de los gobiernos y de las fundaciones internacionales. La recuperacin
de la sociedad civil apelaba a la participacin organizada de la ciudadana en los
asuntos pblicos como forma de obligar a los gobiernos a ser ms eficientes. A de-
cir verdad, no se saba cmo materializar esta demanda, por lo cual poco a poco se
fue avanzando en diversos recursos conceptuales y organizativos que atendieran
esta necesidad, que era simultneamente poltica y administrativa.
Hacia mediados de los aos noventas se haba desarrollado un lenguaje de la par-
ticipacin social o participacin ciudadana (Rivera, 1998). Esta participacin era
entendida como una especie de cogestin de proyectos entre ciudadanos organiza-
dos y gobierno. El discurso de la participacin careca, sin embargo, de anclajes
legales, de herramientas administrativas y de legitimidad poltica. Constitua ms
338 J. OLVERA-ISUNZA VERA

bien una especie de apelacin simblica a la ciudadana y no un conjunto de meca-


nismos operativos. Mltiples gobiernos alrededor del mundo adoptaron el discurso
de la participacin e incluso instituyeron algunos mecanismos que parecan atender
este reclamo. Por ejemplo, en varias de las nuevas constituciones latinoamericanas
se previ la necesidad de crear consejos gestores, consultivos o participativos para
definir reas completas de la poltica pblica. Tal vez el caso ms claro sea el de
Brasil, pas donde se han realizado experimentos diversos en esta rea (Dagnino,
2002). En Mxico, el presidente Carlos Salinas (1988-1994) cre el llamado Pro-
grama Nacional de Solidaridad que estaba fundado en la premisa de la participa-
cin de los ciudadanos. Muchos otros ejemplos podran indicarse en este sentido.
El discurso de la participacin pretenda crear una especie de corresponsabilidad
entre ciudadanos y gobierno en la definicin de polticas pblicas. Sin embargo, no
se prevea que los ciudadanos participaran en el ciclo completo de la poltica pbli-
ca: debate, decisin, implementacin y evaluacin. Eran las dos primeras fases las
que estaban contempladas. Se pensaba que la intervencin ciudadana en la defini-
cin de las polticas acercara el ejercicio del gobierno al perfil de la demanda de
los ciudadanos.
Paralelamente creci, al menos en Amrica Latina, la influencia de la llamada
escuela del New Public Management, la cual insista en la necesidad de la reforma
administrativa del Estado para hacerlo ms sensible a las demandas ciudadanas y
ms eficiente en su accin. El principio nodal de esta escuela era concebir a la ad-
ministracin pblica como extensin de la privada hacindola funcionar bajo los
mismos principios. As, los ciudadanos pasaban a ser entendidos como clientes y
el gobierno como un proveedor de servicios. Bajo esta conceptualizacin lo im-
portante era lograr la satisfaccin del cliente. Para ello era necesario abrir la admi-
nistracin pblica a cierto escrutinio ciudadano y, sobre todo, entender mejor las
necesidades y expectativas de los propios clientes.
La aspiracin a la participacin ciudadana y el New Public Management son, en
principio, dos tradiciones opuestas y no asimilables entre s. Recordemos que el dis-
curso de la participacin se funda en el concepto de sociedad civil, entendida sta
como una serie de asociaciones orientadas al bien pblico, con capacidad de repre-
sentacin ciudadana y dotadas de una legitimidad fctica, social. Los gobiernos
adoptaron el discurso, pero no asumieron una prctica consecuente. En la mayor
parte de los casos, se crearon formas institucionales y polticas de participacin que
en la prctica no lograron mejorar el desempeo del gobierno y que ms bien simu-
laban una apertura estatal a la ciudadana.1 Los consejos, tal vez la forma ms co-
mn de apertura, fueron en su mayor parte meramente decorativos y tendieron a

1
Sobre los lmites y alcances de la participacin ver Dagnino, 2002, Panfichi, 2002 y Olvera,
2003.
Rendicin de cuentas: los fundamentos tericos de una prctica de la ciudadana 339

legitimar decisiones previamente tomadas por la burocracia estatal, adems de que


no tuvieron capacidad para monitorear la aplicacin de la poltica ni evaluar los re-
sultados. Excepciones notables existen, naturalmente, pero no se configur una ten-
dencia realmente transformadora (Cunill, 2002). Otras formas de participacin
(asambleas, consultas) no lograron tampoco garantizar la transparencia del ejerci-
cio de los recursos pblicos y, sobre todo, dada la falta de publicidad de estos pro-
cesos participativos, se quedaron como ejercicios encerrados dentro de los lmites
del propio Estado. Vale subrayar que los poderes legislativo y judicial en los pases
de Amrica Latina generalmente quedaron al margen de estos procesos parti-
cipativos.
Ambas perspectivas comparten, sin embargo, un problema: ninguna apela a o se
funda en una perspectiva de derechos. La participacin y la satisfaccin como clien-
tes son conceptos que apelan a la conveniencia poltica, que buscan la innovacin,
pero que no tienen fuerza jurdica ni modo de exigirse como parte de los derechos
de ciudadana. Quedan sujetos a la buena voluntad de los gobiernos o a los acuer-
dos o pactos entre actores sociales y funcionarios. Esta falta de exigibilidad de la
participacin o de la satisfaccin del cliente es un tema de gran trascendencia pol-
tica, pues en ausencia de derechos a los cuales apelar la decisin final de qu espa-
cios se abren y para qu queda en manos del propio gobierno.
En aos recientes la emergencia del concepto de capital social pareci respon-
der a otra de las necesidades del debate abierto por la participacin. Se reconoci
que, para que las relaciones sociales de cooperacin entre actores civiles y entre
stos y el gobierno funcionen, deben existir lazos de confianza mutua, trayectorias
de conocimiento que permitan hacer predecible la actitud de la contraparte, un sis-
tema de reglas formales e informales que acoten los espacios y formas de accin y
permitan saber que los compromisos se cumplirn. El mrito del concepto de capi-
tal social residi en que llamaba la atencin hacia factores sociolgicos y culturales
de la accin, trascendiendo los estrechos horizontes del diseo institucional. Sin
embargo, lo que no quedaba en claro era cmo se lograban crear esos lazos de con-
fianza en un contexto poltico en el que las leyes no se cumplen, la desigualdad
social y cultural es tan grande que las relaciones de dependencia personal y colecti-
va de los actores sociales respecto a los polticos es muy aguda y en el que la dbil
institucionalizacin del Estado y la fragilidad fiscal hacen difcil la misma opera-
cin de las polticas pblicas.
En este contexto es que emerge el discurso de la accountability. Es comprensible
que ante el desencanto o frustracin de la participacin naciera una demanda ms
fuerte por un control real del ejercicio del gobierno por parte de la ciudadana. La
idea de accountability remite, literalmente, a la rendicin de cuentas, por tanto, a la
transparencia, a la publicidad, al balance pblico de la accin estatal. Ya no se trata
de cooperar desinteresadamente en la definicin de polticas pblicas, sino de obli-
gar al gobierno a explicar a la ciudadana sus actos. Este mismo discurso fue incor-
340 J. OLVERA-ISUNZA VERA

porado por las agencias internacionales de desarrollo en aras de lograr la ansiada


eficiencia de sus propias acciones a favor del desarrollo y la democracia. La socie-
dad civil y la participacin parecan haber encontrado un lmite en la notable capa-
cidad estatal para simular esquemas participativos y en la aparente incapacidad y
falta de poder de los actores civiles para imponer su agenda y principios.
El discurso de la rendicin de cuentas es tambin una reaccin a la continuidad
de las prcticas generalizadas de corrupcin que caracterizan a la mayor parte de
los gobiernos y a la preservacin del secretismo burocrtico en que se funda el po-
der discrecional de los polticos y de los burcratas. Dicho de otra manera, este nue-
vo discurso es una respuesta a la incapacidad de los gobiernos para reformarse a s
mismos, crear una burocracia profesional y responsable, y abrir sus cuentas al es-
crutinio pblico.
Lamentablemente, el nuevo concepto padece el mismo problema de polisemia
que caracterizaba a la nocin de sociedad civil. En este ltimo caso, nunca logr
definirse quines eran los componentes de una sociedad civil virtuosa. Los organis-
mos financieros internacionales tendieron a igualar la idea de sociedad civil con la
de organizaciones no gubernamentales (ONGs), desconociendo el hecho de que
la sociedad civil es mucho ms compleja y heterognea que las ONGs. En efecto,
una de las razones del desencanto con la sociedad civil fue el reconocimiento de
que sta oculta los ms variados intereses, normas y principios y que en su propio
seno hay mltiples contradicciones culturales, ideolgicas, polticas y econmicas.
Hablar de una sociedad civil en abstracto, imputndole mritos innatos, fue un
error conceptual importante, por cierto nunca plenamente reconocido por quienes
emplearon esta categora (OLVERA, 2003).
Existe un riesgo de que suceda lo mismo con la nocin de accountability, a la
que hemos sobrecargado de significado. En la seccin siguiente veremos qu puede
hacerse para evitar este riesgo.
Por otra parte, la nocin misma de gobierno tiene que ser puesta en cuestin.
Recordemos otro concepto clave que se manej en los aos noventa para compren-
der el fenmeno estatal. Nos referimos a la idea de governance, traducida al espa-
ol como gobernabilidad democrtica o gobernancia. Esta nocin altamente
normativa nos hablaba de la necesidad de crear gobiernos responsables, apegados a
la legalidad, transparentes y abiertos a la ciudadana. Pronto se aprendi que la nor-
ma no crea realidad, y que era necesario traducirla en instrumentos administrativos,
legales y organizativos. Atrs de esta nocin haba una idea homogeneizante del
gobierno, la cual desconoca la profunda heterogeneidad de los gobiernos de nues-
tros propios pases, los cuales estn constituidos como archipilagos dbilmente
interconectados, es decir, como islas institucionales, algunas de las cuales funcio-
nan mejor que otras y que poseen cierta capacidad de aislamiento poltico e institu-
cional.
Rendicin de cuentas: los fundamentos tericos de una prctica de la ciudadana 341

Por todo lo anterior, y antes de pasar a analizar el concepto mismo de rendicin


de cuentas, conviene aclarar que estamos lidiando con fenmenos complejos que
no podemos ignorar si es que queremos ser realmente capaces de transformar al
Estado, tanto desde dentro como desde fuera. sta no es una pretensin nueva, lo
que hoy tenemos frente a nuestros ojos es un nuevo eje articulador que todava no
ha sido completamente desarrollado y que por tanto necesita clarificacin con-
ceptual.

II. EL CONCEPTO DE RENDICIN DE CUENTAS

Por las razones que abajo sealaremos, traduciremos en este texto accountability
por rendicin de cuentas. Es muy importante empezar por sealar que esta nocin
goza hoy de una amplitud tal de aplicacin que en su seno caben tres diferentes
tipos de procesos: la participacin ciudadana en la definicin de polticas pblicas,
el seguimiento o monitoreo de esas polticas pblicas y la evaluacin o balance de
los resultados de las mismas. Hemos aludido arriba al hecho de que se trata de tres
procesos distintos, cada uno de las cuales tiene exigencias tcnicas, organizacio-
nales y polticas diferentes. Esta salvedad debe tenerse en mente en lo que resta de
esta seccin.
La rendicin de cuentas parte del principio de que la mejor manera de lograr un
buen gobierno es obligar a los oficiales pblicos a informar acerca de lo que hacen
(answerability), as como constituir agencias capaces de imponer sanciones a quie-
nes han violado sus obligaciones pblicas (enforcement) (Schedler, 1999a). En otras
palabras, slo institucionalizando una estructura de rendicin de cuentas puede obli-
garse a la burocracia a hacerse responsable de sus actos. Puede agregarse a estas
dos primeras dimensiones un elemento de receptividad (receptivennes) (Ackerman,
2002), es decir, la capacidad de los oficiales pblicos para tomar en cuenta el co-
nocimiento y las opiniones de los ciudadanos (Ibid, pp. 8).
Estos tres elementos pueden enunciarse de diversas maneras. Lo que importa
mucho tener en cuenta es que lo que importa a los ciudadanos es saber cmo el
gobierno hace lo que hace, qu hace y qu efectos tiene su accin (Behn, 2001).
La primera pregunta que viene a la mente es cmo los ciudadanos pueden lograr
esto. En la teora poltica convencional, se supone que el mecanismo por excelencia
para influir sobre el gobierno son las elecciones. Hoy sabemos que ese es un meca-
nismo extraordinariamente imperfecto por varias razones. Mencionemos, entre
otras, que las elecciones slo aplican a un nmero limitado de funcionarios pbli-
cos (los electos); que las elecciones tienen lugar cada determinado nmero de aos
y que en la decisin del voto se conjugan mltiples elementos de juicio y de prefe-
rencia, de manera que de ellas no emergen seales claras para los polticos. Ade-
ms, dado que en varios pases hay muy altos niveles de abstencin, o bien que en
342 J. OLVERA-ISUNZA VERA

otros, hay un voto obligatorio que fuerza a los ciudadanos a calcular sus actos,
existe un gran riesgo de que los polticos ejerzan acciones de clientelismo y patro-
nazgo para verse favorecidos con el voto. Tal vez ms importante an es el hecho
de que los bajos niveles de educacin y la mala calidad y penetracin de los me-
dios de comunicacin conducen a los ciudadanos a tener una escasa informacin
acerca de las acciones del Estado, de las diferencias entre partidos polticos y sobre
los candidatos mismos, de tal manera que las elecciones no constituyen un buen
mecanismo de rendicin de cuentas.
La otra alternativa son los controles internos al propio Estado, llamados con-
troles horizontales (horizontal accountability) en la literatura especializada
(ODonnell, 1994). Estos mecanismos estn previstos en las constituciones y en las
leyes orgnicas de todos los gobiernos y, sin embargo, no necesariamente funcio-
nan bien debido a obstculos de tipo poltico, legal y administrativo. Desde el punto
de vista legal se observa poco poder real de las instituciones encargadas de la vigi-
lancia interna. Desde el punto de vista poltico se tienen las lealtades del partido y
la existencia de acuerdos entre fracciones polticas para ocultar la informacin o
para no castigar a los responsables de infracciones de acuerdo con la ley. Desde el
punto de vista institucional, con frecuencia estas oficinas carecen de staff apropiado
y de mandatos precisos.
Ms all de ese tipo de limitaciones, lo sustancial es que dada la baja institucio-
nalidad de los gobiernos de nuestros pases, slo bajo la presin de organizaciones
civiles, de la opinin pblica o de organismos internacionales se activan los meca-
nismos de rendicin de cuentas internos al gobierno. Como indica Ackerman
(2002), la participacin de la sociedad civil puede ayudar a hacer operativos los me-
canismos intraestatales de control por tres vas: a travs de monitoreo y la presin
poltica directa desde la sociedad civil; por medio de la presin civil para que fun-
cionen los mecanismos internos; finalmente a travs de la participacin en las pro-
pias instituciones del gobierno abocadas a la rendicin de cuentas. A continuacin
proponemos una conceptualizacin que toma en cuenta cada una de estas dimen-
siones.

Definicin de rendicin de cuentas2

A. Significado del concepto

El trmino rendicin de cuentas se forma con rendicin, originado en el latn


reddere, el que junto con algunos nombres, toma la significacin del que se le aa-

2
Esta parte del texto se basa en un trabajo presentado en la conferencia Estrategias de
accountability social en Amrica Latina Acciones legales, medios de comunicacin y moviliza-
Rendicin de cuentas: los fundamentos tericos de una prctica de la ciudadana 343

de. As, rendir gracias significa agradecer y rendir obsequios quiere decir
obsequiar (RAEL, 1992: 1796). Por otro lado, cuentas tiene su raz en el latn
computare, palabra formada por com-, juntos, colectivamente ms putare valuar,
juzgar, calcular, verificar (una cuenta), limpiar (GMEZ DE SILVA, 1988: 185-186).
Por lo tanto, rendicin de cuentas es la accin de computar, es decir, de evaluar,
juzgar o verificar colectivamente algo.
Cuando revisamos la versin del concepto ingls accountability, cuya raz es
account y a su vez count, descubrimos que comparte con el trmino espaol el
origen latino computare (WEUD, 1996: 13, 420, 460-461). Por lo anterior, nos pa-
rece ampliamente justificado utilizar sin temor rendicin de cuentas y no
accountability, para referirnos a la compleja red de mecanismos que ciertas so-
ciedades contemporneas hemos construido para controlar a los polticos y los bu-
rcratas.
Es interesante insistir que contar o computar, ya sea en ingls o en espaol,
remiten a dos significados complementarios que slo despus de siglos de uso so-
cial han creado sus acepciones actuales. Usamos contar para enumerar, pero no
slo cosas con cualidades homogneas, sino tambin eventos, sucesos; as, con-
tamos cuentos, narramos historias, relatamos tramas. Pero contar tambin es ajus-
tar cuentas, evaluar lo que tenemos y lo que debemos y, si estamos en el papel
de quien da esas cuentas, obligadamente tenemos que justificar el resultado de la
misma.

B. Dimensiones conceptuales de la rendicin de cuentas

En resumen, el uso del trmino rendicin de cuentas (en adelante, RdC) remite a
significados como enumeracin y justificacin pero tambin a una tercera idea: la
sancin. Y esta ltima es resultado lgico cuando quien se justifica no logra con-
vencer a quien le interpela.3 De esta forma, las dimensiones bsicas de la RdC son
tres:4 1) la informativa, que pregunta qu ha sido o ser hecho, mediante la enume-
racin de hechos; 2) la explicativa, que ofrece razones y forma juicios, justificando

cin 10 de abril del 2003, Universidad Torcuato di Tella, Argentina. Su autor es Ernesto Isunza
Vera, Investigador del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social,
Unidad Golfo (CIESAS-Golfo, Mxico).
3
La RdC significa, en el saber popular, que quien la hace, la paga; o como dice Andreas
Schedler (2002), la RdC est formada por dos dimensiones utilizadas como ttulo de un clsico
de Michael Foucault: Vigilar y castigar. Ver tambin SCHEDLER, 1999b.
4
En este sentido tambin Robert D. Behn (2001: 4) piensa que la rendicin de cuentas signi-
fica responder, explicar, justificar y, finalmente, reconocimiento o castigo.
344 J. OLVERA-ISUNZA VERA

lo hecho o por hacer; y 3) la exigitiva5 que reconoce lo correcto y castiga lo err-


neo mediante la penalizacin o el castigo (SCHEDLER, 1999a: 15).

DIAGRAMA 1
dimensiones conceptuales de la rendicin de cuentas

Informativa Narracin
12345678901234567
12345678901234567
12345678901234567
Dimensiones Explicativa Justificacin
12345678901234567
12345678901234567

Exigitiva Derechos

C. Lgica del interfaz de la rendicin de cuentas

La estructura lgica de la RdC consiste en dos actores, 1 y 2, as como una accin


del primero que llamaremos A1 (ELSTER, 1999: 255). 1 es el actor que da cuentas
sobre A1 porque 2 se lo exige, presuponiendo que se dan un par de condiciones:
primero, que el sujeto 1 acta en nombre de 2, y, segundo, que este sujeto 2 tiene el
poder institucional o legal para premiar o castigar al sujeto 1 por sus actividades o
productos resultado de esta relacin (SCHEDLER, 1999a: 17).
De manera ms concreta, el sujeto 1 es el apoderado o mandatario, quien tam-
bin puede ser pensado como el representante. Y el sujeto 2 es el poderdante o
mandante, quien puede ser visualizado como el representado. El sujeto 1 sern los
polticos electos o burcratas no electos es decir, los servidores pblicos, mien-
tras que el sujeto 2 son los ciudadanos, ya sea como individuos o como actores co-
lectivos. Las que hemos llamado A1, o acciones del sujeto 1, son las polticas
pblicas en general.
Finalmente, la lgica de la rendicin de cuentas tiene que ver con la creacin de
un mecanismo, que es ms bien un interfaz,6 definido como un espacio relacional
que puede ser analizado por una parte, en trminos de intereses sociales confronta-
dos y por otra, en trminos de las interpretaciones e informacin presente en

5
Exigitivo es un neologismo que merece utilizarse en este sentido que no corresponde ni a
pedir (sentido lato) ni a rogar, sino precisamente a exigir, esto es, pedir imperiosamente algo a
lo que se tiene derecho (RAEL, 1996: 933). No slo es pedir imperiosamente, sino solamente
aquello a lo que se tiene derecho. Para una discusin sobre la relacin entre derechos humanos,
rendicin de cuentas y esta dimensin exigitiva, ver ISUNZA, 2002.
6
Nuestra referencia para el uso del concepto interfaz son las propuestas de Norman Long y
los trabajos desarrollados bajo su inspiracin en la Universidad de Wageningen, Pases Bajos.
Ver LONG, 1999.
Rendicin de cuentas: los fundamentos tericos de una prctica de la ciudadana 345

interacciones estratgicas durante el proceso de implementacin [de la poltica p-


blica] (ROBERTS, 2001: 3). Qu implica entonces la mirada de los espacios
institucionales de RdC desde la perspectiva del concepto interfaz? Segn el texto
fundacional de Norman Long, la perspectiva implica que el interfaz: 1) es una enti-
dad organizada de intencionalidades y relaciones entrelazadas; 2) es un lugar para
el conflicto, la incompatibilidad y la negociacin; 3) es un sitio de confrontacin de
paradigmas culturales; 4) implica una realidad donde los procesos de conocimiento
son centrales; 5) se constituye tambin por el poder, entendido como resultado de
luchas por relaciones estratgicas y significados; 6) est compuesto por discursos
mltiples; y 7) puede ser el espacio para la intervencin planeada en los mundos de
vida de los actores sociales individuales y colectivos (LONG, 1999: 1-4). En el
diagrama 2 se presentan los elementos descritos.
Esta idea de interfaz nos indica que importa el lugar, forma y fines de los en-
cuentros entre ciudadanos y gobierno, puesto que esos intercambios implican la
existencia de conflictos por el poder, la confrontacin de visiones, culturas e intere-
ses, en un marco de desigualdad de conocimientos e informacin.

DIAGRAMA 2
Lgica de los interfaces de rendicin de cuentas

123456789012345678
123456789012345678
123456789012345678
123456789012345678
Actor 1 Servidores
123456789012345678
123456789012345678
[apoderado] 123456789012345678
pblicos
123456789012345678
123456789012345678
123456789012345678
[mandatario] [electos o no]
123456789012345678
123456789012345678
[representante]

Rinde Controla y
cuentas participa
Accin
[de Actor 1]
12345678901234567890
12345678901234567890
12345678901234567890
12345678901234567890
Polticas pblicas
12345678901234567890

Actor 2
[poderdante]
12345678901234 [mandante]
12345678901234
12345678901234
12345678901234
Ciudadanos [representado]
12345678901234

INTERFAZ
346 J. OLVERA-ISUNZA VERA

D. Tipos de rendicin de cuentas a partir de metforas espaciales

Como es bien conocido, una de las propuestas analticas ms utilizadas para enten-
der los mecanismos de rendicin de cuentas es la que propuso Guillermo ODonnell
a partir de una metfora espacial: los dividi en horizontales y verticales
(ODONNELL, 1994). La RdC horizontal (horizontal accountability) remite a la idea
del control o equilibrio entre los poderes del estado y, como correlato, tendramos
una rendicin de cuentas vertical (vertical accountability) en la que la sociedad es
la que controla las acciones del Estado.
Para ODonnell (1998: 162), la RdC vertical se conforma de elecciones, deman-
das sociales que se pueden articular sin padecer coercin estatal y medios que por
lo menos cubren con regularidad las ms visibles de estas demandas y los actos
presuntamente ilcitos de las autoridades pblicas. Por otro lado, la RdC horizon-
tal significa la existencia de agencias estatales7 que tienen la autoridad legal y es-
tn fcticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones, que van desde
el control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment, en relacin con
actos u omisiones de otros agentes o agencias del Estado que pueden, en principio
o presuntamente, ser calificados como ilcitos (ODONNELL, 1998: 173-174).
La rendicin de cuentas vertical tiene una serie de limitaciones ya sealadas por
diversos autores. Las elecciones afectan slo a quienes poseen cargos electivos y no
al conjunto de la burocracia estatal; el acto de eleccin es siempre complejo: impli-
ca mltiples valoraciones simultneas, de manera que no es fcil considerarlas pre-
mio o castigo ni puede derivarse de ellas una clara idea de las preferencias
ciudadanas en materia de polticas pblicas. Peor an, el voto puede ser objeto de
prcticas clientelistas (Ackerman, 2002). La accin de los medios es importante
pero relativa, dada su baja penetracin en los pases pobres y el control que sobre
ellos ejerce la clase poltica. Ms an, el gobierno puede simplemente ignorar estas
presiones dado que legalmente no tiene la obligacin de atenderlas.
La rendicin de cuentas horizontal se enfrenta a problemas ya sealados por di-
versos analistas, a saber: la falta de transparencia en su funcionamiento; la falta de
legitimidad de las agencias de control frente a la ciudadana, que son vistas como
meras extensiones administrativas del gobierno; el carcter limitado de las sancio-
nes, que son impuestas a individuos sin atender a instituciones; la incapacidad de
las agencias de control para conectarse con la ciudadana. Sin embargo, debe reco-
nocerse que en este nivel pude haber enforcement, es decir, aplicacin de la ley y
por tanto resultados tangibles.

7
ODonnell (1998: 175-176) insiste que estas agencias estatales autnomas deben operar
como redes, en el sentido de su entrelazamiento funcional y necesaria interaccin.
Rendicin de cuentas: los fundamentos tericos de una prctica de la ciudadana 347

A partir de estas ideas seminales, otros autores han ampliado y afinado el ins-
trumento topolgico propuesto por ODonnell. Por ejemplo, Hugo Alfonso Muoz
(2000: 10) aumenta una dimensin externa al marco del estado-nacin, con los me-
canismos de control internacionales (o extraorgnicos). Desde esta visin
topolgica, en sentido inverso a lo propuesto por Muoz, Jonathan Fox y L. David
Brown han llamado la atencin sobre las amplias perspectivas para los mecanismos
de RdC que incluyen una combinacin de actores sociales locales y redes interna-
cionales de vigilancia sobre los organismos multilaterales y las polticas pblicas
que se realizan en esas instancias (FOX y BROWN, 1998). En otro lado, Fox insiste
en la necesidad de mecanismos de control que vayan desde la sociedad civil local
hacia la esfera internacional, pasando por la nacional, en correspondencia con la
integracin multinivel del proceso de las polticas pblicas en el presente8 (FOX,
2000: 16).
Vale decir que estas formas de RdC internacional son importantes en un sentido
social o civil, pues las presiones internacionales pueden forzar a los gobiernos a
transparentar sus cuentas y/o a rendir cuentas, no slo a quienes lo financian, sino
tambin a los ciudadanos. La idea de la articulacin de niveles es aun ms intere-
sante, pues apunta a un mutuo reforzamiento de las formas ya existentes de RdC.
Sin embargo, el logro de esta articulacin implicara un grado de comunicacin,
confianza y transmisin o socializacin del conocimiento entre diversos actores
institucionales, polticos y sociales que es muy difcil lograr en la prctica.
Un avance sustancial para la comprensin de los mecanismos de RdC lo hicieron
Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (2000 y 2002) mediante su concepto de
RdC social (societal accountability) el cual enlaza las discusiones previamente ci-
tadas con ideas provenientes de la literatura sobre sociedad civil y esfera pblica
(PERUZZOTTI y SMULOVITZ, 2002: 29). Estos definen la RdC social como

un mecanismo de control vertical, no electoral, de las autoridades polticas basado en


las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, as
como tambin en acciones mediticas [la RdC] social puede canalizarse tanto por
vas institucionales como no institucionales [as], a diferencia de los mecanismos
electorales, la [RdC] social puede ejercerse entre elecciones y no depende de calenda-
rios fijos. Se activa a pedido y puede dirigirse hacia el control de temas, polticas o
funcionarios particulares. Tal como sucede con los horizontales, los mecanismos so-
ciales pueden supervisar la legalidad de os procedimientos seguidos por polticos y
funcionarios pblicos (PERUZZOTTI y SMULOVITZ, 2002: 32-33).

8
En esta misma direccin, Andreas Schedler (1999b) identifica cuatro posibles fuentes de
creacin y reforma institucional de la RdC: por arriba (gobiernos), por abajo (sociedad
civil), por dentro (burcratas) y desde afuera (actores internacionales).
348 J. OLVERA-ISUNZA VERA

Este modelo de RdC es al que apunta el reclamo de la participacin de la socie-


dad civil. Se trata de presionar desde afuera al gobierno, estableciendo una relacin
crtica con l y, en la medida que esto sea posible, una relacin exigitiva tambin.
La crtica tiene un gran valor simblico, pues abre espacios pblicos en los que se
debate la accin del gobierno. Sin embargo, la conexin entre la crtica y la trans-
formacin del gobierno exige la existencia de leyes e instituciones que trasladen la
crtica al plano de la accin legal y de las consecuencias prcticas. A estos tipos de
RdC (horizontal, vertical, social e internacional), proponemos un nuevo tipo: la
RdC transversal.9 Esta forma de RdC es dirigida a travs de las instituciones del
Estado y, por lo tanto, se extiende atravesando de un lado a otro (RAEL, 1992:
2012), es decir, desde el espacio de la sociedad civil hasta el interior del Estado. La
RdC transversal son aquellos mecanismos que, si bien son instituciones del estado,
estn diseadas y funcionan de tal forma que hunden sus races de manera explcita
en la sociedad civil, a travs de la presencia especialmente protegida de ciudadanos
independientes y autnomos que no representan pero s ejemplifican las cualidades
de un ethos ciudadano. Estamos hablando en el caso mexicano de los consejos
ciudadanizados que, o bien tienen funciones directivas, como en el Instituto Federal
Electoral, o bien tienen funciones consultivas y de control, como en las comisiones
gubernamentales de derechos humanos.
Como en el caso de los ejemplos sociales de RdC, los interfaces transversales
pueden ejercer funciones polticas y legales, pero principalmente sobre los burcra-
tas (directamente) y slo indirectamente sobre los polticos. Otra semejanza con los
mecanismos sociales es que los transversales no slo se restringen a realizar su fun-
cin de control de manera directa con los funcionarios pblicos, sino tambin pue-
den poner en marcha los mecanismos horizontales de RdC (PERUZZOTTI y
SMULOVITZ, 2002: 36). Pero la gran diferencia con la RdC social es que los meca-
nismos transversales tienen fuerza jurdica y capacidad institucional de enforcement
si su diseo es apropiado. La sancin a los burcratas puede ser directa o tener con-
secuencias jurdicas forzosas, como en el caso de ciertos ombusdman.
Visto en conjunto, el fenmeno de la RdC es una constelacin de fuerzas lega-
les, polticas, socioculturales y econmicas que busca hacer efectivo el control de
los servidores pblicos en tres perspectivas de sus acciones como tales: los recursos
financieros relacionados con, los productos resultados de y el trato imparcial a los
ciudadanos afectados por, las polticas pblicas (BEHN, 2001: 6). Estos mecanis-
mos, vistos en su conjunto a partir de las metforas espaciales, nos dan la imagen
siguiente en el diagrama 3.

9
Ackerman (2002) le llama a esta forma de RdC diagonal.
Rendicin de cuentas: los fundamentos tericos de una prctica de la ciudadana 349

DIAGRAMA 3
Metforas espaciales de la rendicin de cuentas
1234567890123
1234567890123
1234567890123
1234567890123
Horizontal
1234567890123

Poder Poder Poder


ejecutivo legislativo judicial

Consejos
ciudadanizados
12345678901234
12345678901234
12345678901234
12345678901234
Transversal 12345678901 12345678901
12345678901
12345678901 12345678901
12345678901
Social
12345678901 Vertical
12345678901
12345678901

ciudadanos

E. Lgica temporal de la rendicin de cuentas

Normalmente se piensa la rendicin de cuentas como un ejercicio para realizar des-


pus que el acto bajo escrutinio se llev a cabo.10 Sin embargo, la RdC debe pen-
sarse como una totalidad formada por tres posibles momentos oportunos para la par-
ticipacin de la sociedad civil: antes (RdC prospectiva), durante (RdC procesal) y
despus (RdC retrospectiva) del acto de autoridad del que se rinde cuentas.11
No es algo resuelto y transparente, como a veces se piensa, la relacin entre el
proceso total de las polticas pblicas (que incluye el diseo, la implementacin y
el balance de los resultados) y la RdC como constelacin de fuerzas mltiples. De
esta forma, para Robert D. Behn (2001: 64-115) hay cuatro preguntas clave para
entender la RdC democrtica: 1) Quin decidir los resultados que se producirn?
2) quin es el responsable de hacer estos resultados? 3) quin es el responsable
de implementar el mecanismo de RdC? y 4) cmo funcionar el proceso de RdC?
En la respuesta a la primera pregunta, se incluye un tema clave en la administracin

10
Es el sentido de los informes peridicos de los gobernantes sobre su gestin ante el poder
legislativo y los medios de informacin.
11
Ligia Bolvar (1999) define como reto clave para la sociedad civil en la lucha por la exigi-
bilidad de los derechos econmicos, sociales y culturales, la participacin de la sociedad civil en
el (1) diseo y planificacin, (2) ejecucin y seguimiento administrativo, y (3) evaluacin, de las
polticas pblicas.
350 J. OLVERA-ISUNZA VERA

pblica moderna, la llamada dicotoma de la misma: qu tanto la burocracia es


la que determina los resultados concretos de las polticas pblicas? o, de manera
inversa, en qu grado las polticas pblicas son definidas por los ciudadanos a tra-
vs de sus representantes? Con estas preguntas en mente, podemos entender la tras-
cendencia de implementar mecanismos de RdC no slo ex post sino tambin ex ante
e incluso durante la efectuacin de las polticas pblicas.
As, en esta mirada desde un eje temporal, un primer momento es el diseo de
las polticas pblicas en el que los miembros de la sociedad civil organizada deben
participar de la manera ms activa posible. Es necesario, por supuesto, cierto cono-
cimiento tcnico especializado de parte de la sociedad civil y la existencia de una
permeabilidad, de cierta porosidad, del Estado que haga posible una comunicacin
fluida en esta primera fase de la instrumentacin democrtica de polticas pblicas.
Sin lugar a dudas, la exigibilidad de la realizacin de los derechos y su contingente
prctica de rendicin de cuentas en esta fase requiere de alguna normatividad que
eleve a rango vinculante las consultas a los afectados por las acciones del Estado (o
de cualquier institucin ligada a la rendicin de cuentas). A la RdC en esta fase
primera la llamamos prospectiva.12
La ejecucin de las polticas pblicas es el segundo momento en el que la socie-
dad civil puede involucrarse en la RdC. Es en los espacios microsociales donde las
polticas pblicas toman corporeidad y donde precisamente se redefinen las
macropolticas y los macrodiscursos. Incluso si ha habido participacin de la socie-
dad civil en el diseo de las polticas es en el espacio micro donde la renegociacin
se lleva a cabo, por decirlo de alguna manera, en el terreno. Obviamente el cono-
cimiento adecuado de las redes asociativas sobre la poltica especfica que se est
controlando es fundamental para el xito de la prctica de RdC. A este control so-
bre la ejecucin de las polticas pblicas podramos llamarle RdC procesal.
El tercer momento clave para la participacin de la sociedad civil en la rendicin
de cuentas es el ms conocido y practicado: la evaluacin de las polticas pblicas.
Debe insistirse, sin embargo, que el control sobre la poltica pblica debe realizarlo
un actor societal diferente a aquel que la ha ejecutado coordinadamente con el Esta-
do. Finalmente, a este mecanismo ex post de RdC le llamaremos retrospectiva.13

12
En esta perspectiva, sera un caso paradigmtico de RdC prospectiva los presupuestos
participativos brasileos (NAVARRO, 1998 y AVRITZER, 2001) y varias experiencias de la regin
que se han definido como experiencias de control social (BRESSER y CUNILL, 1998) o de partici-
pacin ciudadana (OXHORN, 2001).
13
Para Cheibub y Przeworski (1999: 225), la RdC es un mecanismo retrospectivo, en el sen-
tido que las acciones de los gobernantes son juzgadas ex post por los efectos que stas tienen.
Mientras que, yendo ms all, para John Elster (1999: 276) cualquier sistema poltico descansa
en una combinacin de control ex ante y una rendicin de cuentas ex post. Sin embargo, noso-
tros pensamos que la RdC procesal es tan importante, o ms, que las otras dos.
Rendicin de cuentas: los fundamentos tericos de una prctica de la ciudadana 351

De esta forma, el eje temporal de los mecanismos de RdC nos ofrece esta triple
tipologa: prospectiva, procesal y retrospectiva.14
Estas formas de rendicin de cuentas tienen distintas implicaciones y potenciales
polticos. La RdC prospectiva es lo que normalmente se llama participacin ciuda-
dana y exige la presencia de grupos organizados de ciudadanos, un cierto conoci-
miento tcnico que permita plantear las necesidades en la forma apropiada y la
existencia de instancias de dilogo y negociacin con el gobierno que mientras ms
institucionalizadas estn pueden ser ms eficientes y eficaces. La RdC procesal tie-
ne tambin estas mismas precondiciones, pero la dimensin participativa es menos
importante y en cambio es ms trascendente la necesidad de conocimiento tcnico
y de un corpus profesional permanente que tenga capacidad de interaccin y dilo-
go con los aparatos estatales. La RdC retrospectiva implica mayor participacin
pero tambin requiere de conocimientos tcnicos y claridad poltica. En resumen, la
posibilidad de llevar a cabo prcticas de rendicin de cuentas plantea a las organi-
zaciones de la sociedad civil una serie de retos organizativos, tcnicos e institucio-
nales que normalmente rebasan las capacidades reales de los grupos realmente
existentes. La RdC en sus distintas fases temporales requiere de la sociedad civil
lderes capaces y experimentados, cuerpos profesionales permanentes, alta capaci-
dad institucional para conectar a estos cuerpos con los miembros de base, as como
una capacidad para crear espacios pblicos de dilogo con los actores gubernamen-
tales. Por tanto, muy pocas organizaciones de la sociedad civil pueden tener la ca-
pacidad de intervenir simultneamente en todas las dimensiones de la RdC.

F. Lgica temtica de la rendicin de cuentas

Un tercer eje para la elaboracin de una tipologa de los mecanismos de RdC (ade-
ms de las metforas espaciales y la lgica temporal) se basa en la actividad por la
que el control se lleva a cabo en ltima instancia. Segn Hugo Alfonso Muoz
(2000) y Miguel Gutirrez Saxe (2000), hay tres tipos de RdC: 1) poltica: que uti-
liza el escrutinio pblico, los informes, el escrutinio del financiamiento y el presti-
gio de la poltica; 2) legal: que se basa en la eficacia y el respeto a la ley, la justicia
pronta y expedita, las normas de conducta probas y la atencin de quejas; y 3) ad-
ministrativa: que se sustenta en la elaboracin de objetivos y recursos con transpa-
rencia, en los controles e indicadores as como en la realizacin de la funcin pbli-
ca con tica y responsabilidad.

14
El eje temporal de la RdC es analizado por Hugo Alfonso Muoz (2000: 10) como tipos de
control por oportunidad y expone tres formas de RdC, equivalentes a los que nosotros propone-
mos: preventiva, concomitante y represiva.
352 J. OLVERA-ISUNZA VERA

Para Peruzzotti y Smulovitz (2002: 26), la RdC legal est orientada a garanti-
zar que las acciones de los funcionarios pblicos estn enmarcadas legal y constitu-
cionalmente, mientras que la RdC poltica sera la capacidad del electorado para
hacer que las polticas gubernamentales respondan o se adecuen a sus preferen-
cias [as, la RdC poltica] est ntimamente interconectada con el concepto de
representacin democrtica (PERUZZOTTI y SMULOVITZ, 2002: 27).
Finalmente, Robert D. Behn (2001: 59) y Andreas Schedler15 (1999a: 22-23)
aportan una cuarta rea de actividad para nuestra tipologa: la RdC profesional. De
esta forma, podemos resumir en la siguiente tabla, los tipos de RdC a partir de los
dos ejes recientemente descritos.

TIPOS DE RENDICIN DE CUENTAS / DESDE LOS EJES TEMPORAL Y TEMTICO

EJE TEMPORAL
(Relacin con los momentos de la poltica pblica)

ANTES DURANTE DESPUS


12345678901234567890123456789012123456789012345678901234567890121234567890123456789012345678901212
12345678901234567890123456789012123456789012345678901234567890121234567890123456789012345678901212
12345678901234567890123456789012123456789012345678901234567890121234567890123456789012345678901212
12345678901234567890123456789012123456789012345678901234567890121234567890123456789012345678901212
TIPO DE Prospectiva Procesal Retrospectiva
12345678901234567890123456789012123456789012345678901234567890121234567890123456789012345678901212
12345678901234567890123456789012123456789012345678901234567890121234567890123456789012345678901212
RENDICIN
12345678901234567890123456789012123456789012345678901234567890121234567890123456789012345678901212
12345678901234567890123456789012123456789012345678901234567890121234567890123456789012345678901212
Poltica Administrativa Legal Profesional
12345678901234567890123456789012123456789012345678901234567890121234567890123456789012345678901212
DE CUENTAS
EJE TEMTICO

Como puede observarse, la RdC legal exige tener los recursos tcnicos y finan-
cieros que implica cualquier denuncia y seguimiento de juicio. Adems, esta forma
de control implica la existencia de un marco jurdico que abra a la sociedad civil la
posibilidad de exigir sus derechos, entre ellos el de controlar los actos del gobierno.
De otra manera, los espacios legales pueden ser tan restringidos que imposibiliten
la accin jurdica de la ciudadana. La RdC poltica, en cambio, es la que est al
alcance de la sociedad civil en trminos de que puede ser realizada a partir de la
movilizacin popular y de acciones dirigidas a influenciar a los distintos poderes
del Estado y a la opinin pblica. Normalmente, slo una combinacin de la RdC
legal y la RdC poltica puede hacer eficiente la accin civil, pues sin presin polti-
ca no es fcil obligar a las instituciones jurdicas a apegarse a la ley.
En suma, las distintas formas de la RdC son como las distintas caras de un
poliedro. Se trata de expresiones distintas de un mismo fenmeno cuya esencia es
la accin civil para controlar al gobierno, apoyada en recursos legales, en un cono-

15
Es verdad que Schedler en el documento citado ampla los tipos de RdC a ms de las cua-
tro mencionadas (poltica, jurdica, administrativa y profesional) pero nos parece que pueden ser
subsumidas en estas cuatro principales. Nos referimos a los tipos de RdC moral y electoral (se
suman a poltica) la financiera (a la administrativa), y la constitucional (base, propiamente dicho,
de la jurdica).
Rendicin de cuentas: los fundamentos tericos de una prctica de la ciudadana 353

cimiento tcnico apropiado y en una estrategia poltica viable. Como puede verse,
las exigencias polticas, financieras y organizativas que la RdC plantea a la socie-
dad civil son enormes, por lo que cualquier poltica orientada a impulsar la rendi-
cin de cuentas exige la presencia concomitante de una poltica dirigida a fortalecer
a aquellos componentes de la sociedad civil que tienen el potencial de llevar a cabo
acciones de RdC. Esto quiere decir que vnculos directos entre instituciones acad-
micas y de investigacin, redes de organizaciones civiles y movimientos populares
deben ser desarrollados para crear las condiciones que favorezcan estas prcticas
ciudadanas, tan necesarias para la profundizacin de la democracia.

III. REFLEXIONES FINALES

La discusin terica aqu presentada indica claramente que tanto en la prctica de


las acciones civiles en Amrica Latina como en la teora democrtica se reconoce
cada vez ms la importancia de la rendicin de cuentas como un elemento esencial
en la modernizacin del Estado, la ampliacin de los espacios pblicos, la exten-
sin de la democracia a nuevos territorios y la consolidacin del estatuto de ciuda-
dana para un mayor nmero de personas.
El carcter limitado y exploratorio de las experiencias disponibles no debe con-
fundirnos. Estamos viviendo la etapa inicial de un perodo en el que sectores de las
sociedades civiles de varios pases de Amrica Latina impulsan iniciativas tendien-
tes a reformular las relaciones entre el Estado y la sociedad en el contexto de demo-
cracias electorales ms o menos consolidadas. Se trata de un movimiento que est
introduciendo en la agenda democrtica una nueva generacin de demandas ciuda-
danas que plantean novedosos retos y necesidades legales, institucionales y morales
a los agencias multilaterales de desarrollo, a los gobiernos y a las propios actores
de la sociedad civil.
Estas nuevas iniciativas ciudadanas plantean la enorme oportunidad de desarro-
llar sinergias creativas entre las agencias internacionales, los gobiernos y los acto-
res civiles en la direccin de atacar simultneamente dos de los problemas ms
acuciantes de la regin: la pobreza y el atraso institucional de los gobiernos nacio-
nales, regionales y locales. En efecto, a travs de proyectos a escala micro y
mesosocial puede apoyarse la consolidacin de franjas de un verdadero estado de
derecho, la creacin de instancias mixtas civil-estatales en las que se ancle legal y
simblicamente la rendicin de cuentas y la consolidacin de grupos civiles y pro-
fesionales con capacidad de realizar evaluaciones slidas del desempeo de los go-
biernos que a la vez sean insumos para la accin de otros grupos civiles.
Bajo condiciones apropiadas, los muy distintos componentes de las sociedades
civiles existentes pueden hacer contribuciones sustanciales al control civil del go-
bierno:
354 J. OLVERA-ISUNZA VERA

1. Las universidades, ONGs de investigacin y las alianzas de ONGs que se for-


man para lanzar campaas amplias por el derecho a la informacin o para evaluar
reas de poltica pblica, crean conocimientos indispensables para el xito de la ren-
dicin de cuentas. El conocimiento es esencial en esta prctica civil, por lo que
quienes tienen la capacidad de producirlo son actores centrales del proceso. Sin em-
bargo, para que las ganancias en trminos de conocimiento trasciendan los mbitos
acadmicos y estatales es fundamental tener la capacidad de socializarlo.
2. Las organizaciones de base tienen un gran poder poltico y simblico, por lo
que su participacin en proyectos de rendicin de cuentas es central para darle fuer-
za social y poltica a estas iniciativas. Ellas concretan el potencial de accin de los
ms pobres en iniciativas autnomas.
3. Los pobres pueden desarrollar iniciativas de rendicin de cuentas si las insti-
tuciones y si sus organizaciones favorecen esa participacin. Ahora bien, esto exige
la existencia de lazos de confianza entre los ciudadanos y los agentes del gobierno,
entre los ciudadanos y los agentes de las ONGs, y entre stos y el gobierno. Bajo
condiciones de autoritarismo, ausencia de derechos y clientelismo, es obvio que la
rendicin de cuentas como prctica de los ciudadanos desposedos no puede pros-
perar.
4. La disposicin de los agentes del gobierno a cooperar con la ciudadana en
experiencias de rendicin de cuentas es esencial. Al hablar de gobierno es menester
subrayar que no slo debemos referirnos al poder ejecutivo, sino tambin a los po-
deres legislativo y judicial, los cuales son parte esencial del orden institucional y
factores centrales del funcionamiento de la rendicin de cuentas horizontal.
Para terminar es necesario referirnos al mbito conceptual en que nos hemos mo-
vido. La teora aplicable en el campo de la rendicin de cuentas como prctica ciu-
dadana est en formacin. Es escaso el desarrollo conceptual disponible y las
propuestas aqu presentadas tienen un carcter exploratorio. Sin embargo, el poten-
cial es enorme. Se trata ni ms ni menos de repensar la democracia como modo de
vida y no como mero arreglo institucional. Se busca poner en el centro los derechos
de una ciudadana integral y la prctica crtica de ciudadanos informados en su re-
lacin con el gobierno. Hay una ampliacin del horizonte de la poltica y lo pol-
tico. El resultado final es una crtica al canon democrtico hegemnico que ha
empequeecido la democracia y, al hacerlo, la ha puesto en riesgo de deslegiti-
macin.
Rendicin de cuentas: los fundamentos tericos de una prctica de la ciudadana 355

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