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DOCUMENTO
DE POLTICAS
PBLICAS
Infraestructura logstica. Hacia una
matriz de cargas para la competitividad
y el desarrollo sustentable
Jos Barbero | Lucio Castro
L
a logstica de cargas tiene una importan-
cia decisiva para el crecimiento con equi-
dad. Impacta de manera directa en la
competitividad de las exportaciones, el acceso a
bienes importados esenciales y los costos de dis-
tribucin interna. Desempea un papel esencial
en asegurar la cohesin territorial, y en especial
la integracin de las regiones ms aisladas del
pas. Por ltimo, tiene un peso determinante en
el consumo de energa y la emisin de gases de
efecto invernadero.
La prxima dcada presenta un desafo
estratgico para la logstica de cargas argen-
tina: movilizar crecientes volmenes de carga
de exportacin, que podran aumentar entre
un 25% y un 50% hacia 2023. Hoy, el 80% de las
exportaciones en toneladas pasan a travs del
complejo de puertos de Rosario-Paran Medio y
solo seis corredores viales concentran la mitad
del movimiento de cargas exportadas. Esta con-
centracin implica importantes riesgos: el po-
tencial deterioro de la calidad del servicio, el au-
mento de los costos logsticos y, eventualmente,
la prdida de competitividad de la produccin
exportable.
Por otra parte, es necesario optimizar la co-
nectividad de la produccin del Norte argenti-
no, mejorar los corredores de integracin y los
pasos de frontera, y adecuar la infraestructura
portuaria, para potenciar el comercio regional
y la integracin con el Asia Pacfico y enfren-
tar el desafo de los megabuques. Otro reto es
construir redes de logstica adecuadas para una
matriz productiva que, posiblemente, aumente
su diversificacin en la dcada venidera. Hacia
el futuro, la Argentina tiene tambin una com-
pleja agenda vinculada con el desarrollo de un
REA DE DESARROLLO ECONMICO
Programa de Integracin
Global y Desarrollo Productivo
noviembre 2013 Anlisis
123
sistema de transporte ms sustentable, que res- RESUMEN
ponda a los desafos del cambio climtico y la EJECUTIVO
eco-eficiencia.
Atender estos retos requiere una planifica-
cin cuidadosa, que comprenda tanto el hard-
ware (la infraestructura) como el software (las
regulaciones y los procedimientos de control,
entre otros componentes) del desempeo logs-
tico del pas. Tambin demanda un aumento en
los niveles y la calidad de la inversin. Por l-
timo, y como condicin indispensable, requiere
desarrollar instituciones capaces de gestionar la
agenda transversal de la logstica de cargas, es
decir, la participacin de mltiples actores p-
blicos (nacionales y subnacionales) y privados.
CIPPEC identifica tres alternativas de po-
ltica para enfrentar estos retos a futuro: (1)
continuar con la actual poltica de transporte,
caracterizada por niveles de inversin relativa-
mente bajos y serias deficiencias de gestin, lo
que acentuar los riesgos de deterioro del ser-
vicio y aumento de los costos logsticos; (2) im-
pulsar una poltica de mejora integral del des-
empeo logstico, a travs de un aumento de la
inversin cercano al 1,5% del PIB y del desarrollo
de capacidades de gestin estatal y articulacin
pblico-privada a travs de la creacin de un
Consejo Nacional de Logstica (CONAL); o (3)
motorizar un cambio de la matriz modal, a tra-
vs del incremento de la participacin del ferro-
carril en el transporte de graneles, para reducir
los costos logsticos y mejorar la eco-suficiencia.
Esta ltima opcin demanda el desarrollo de
una estrategia de mejora selectiva de la red fe-
rroviaria, que elevara los requerimientos de in- Centro de Implementacin
versin a alrededor del 2% del PIB. de Polticas Pblicas para
la Equidad y el Crecimiento
D C2 Introduccin La logstica de cargas como
actividad crucial para el
crecimiento con equidad
En la prxima dcada, la Argentina enfrenta
un desafo central: desarrollar una infraestruc-
Foco en el transporte de cargas para la expor-
tura de transporte adecuada para movilizar
tacin. Una forma simple de comprender los
volmenes crecientes de carga de exportacin.
diferentes segmentos del sistema de transpor-
Otro reto crucial es mejorar la conectividad de
te es a partir de dos dimensiones: (a) el alcance
la produccin exportable del Norte Argentino
geogrfico de los flujos transportados (urbano,
(NOA), para contribuir con la creacin de em-
interurbano e internacional) y (b) el tipo de de-
pleos de calidad y la reduccin de la pobreza y
manda de movilidad (personas y bienes). (Bar-
la inequidad.
bero y otros, 2011). Este documento se enfoca
Otra cuestin pendiente es mejorar los co-
en la logstica de cargas internacional y, en par-
rredores de integracin y los pasos de frontera
ticular, en la de exportaciones por su impacto
para potenciar el comercio regional y la integra-
sobre las posibilidades de crecimiento con equi-
cin con el Asia Pacfico. Adems, es necesario
dad de la Argentina.
construir redes de logstica adecuadas para una
Una visin integral de la logstica moder-
matriz productiva, que posiblemente se diversi-
na. La logstica moderna comprende el proceso
fique an ms en la dcada venidera. A mediano
de movilizacin de los bienes desde el origen
plazo, la Argentina debe responder a los desa-
hasta el mercado de destino final. Estos siste-
fos del cambio climtico y la eco-eficiencia, que
mas consideran la gestin del transporte y del
se vinculan con el desarrollo de un sistema de
inventario, para reducir costos a lo largo de
transporte ms sustentable.
toda la cadena logstica (Barbero, 2010).
Atender estos retos requiere una planifica-
Los componentes de los sistemas de logs-
infraestructu- cin cuidadosa, alineada con el modelo produc-
tica. Un sistema logstico moderno de movi-
ra tivo del pas que abarque los diversos factores
que afectan el desempeo logstico, tanto de
miento de cargas tiene tres componentes prin-
logstica tipo hard (infraestructura fsica) como soft
cipales: (a) la infraestructura y los servicios de
transporte; (b) la gestin de la cadena de abas-
(regulaciones, procedimientos de control, en-
tecimiento, que incluye a operadores e interme-
tre los componente principales). Tambin de-
diarios, (c) y la facilitacin comercial, es decir, la
manda incrementar el esfuerzo de inversin,
gestin del movimiento de bienes en la frontera.
para optimizar el uso de las fuentes de finan-
Estos componentes estn presentes en distin-
ciamiento disponibles. Por ltimo, y como con-
tos tipos de redes de logstica vinculadas, con
dicin indispensable, requerir desarrollar
cadenas de abastecimiento especficas como
instituciones capaces de gestionar la agenda
cargas generales, graneles secos o lquidos y ca-
transversal de la logstica de cargas, con la
denas de fro, entre otras (Barbero, 2010).
participacin de mltiples actores pblicos y
La logstica juega un rol fundamental para
privados (nacionales y subnacionales).
el crecimiento con equidad de la Argentina:
Este documento presenta los resultados de
primero, porque tiene un impacto directo so-
un ejercicio de prospeccin del movimiento
bre la competitividad de las exportaciones y
de cargas de exportacin de la Argentina para
el costo de los insumos, bienes de consumo y
la prxima dcada (2014-2023). Sobre la base de
capital importados; segundo, porque afecta los
una matriz de origen-destino, primero se rea-
costos de distribucin interna y, por lo tanto, el
liza una radiografa de la actual estructura del
costo y calidad de vida de los hogares; tercero,
movimiento de flujos fsicos exportables de la
porque incide sobre la cohesin territorial y, en
Argentina. Luego, se lleva adelante el ejercicio
particular, en las posibilidades de integracin
de prospeccin sobre las demandas de moviliza-
de regiones aisladas del pas; cuarto, porque el
cin de carga exportada que tendra el sistema
movimiento de cargas se vincula con otros seg-
de transporte argentino, para identificar los po-
mentos del transporte, por ejemplo, a travs de
sibles cuellos de botella hacia 2023. Por ltimo,
la utilizacin de infraestructura de uso comn,
se analizan distintas alternativas de poltica de
como la red vial y ferroviaria o los aeropuertos,
transporte para enfrentar los retos estratgicos
y quinto, porque el transporte de cargas genera
identificados.
impactos medioambientales y demanda consu-
mos elevados de energa (Barbero y otros, 2011).
Una radiografa del transporte
de cargas de exportacin de la
Grfico 2.
Performance logstica relativa de la D C3
Argentina (2007-2012)
Argentina

Incremento de los costos logsticos entre 2003

y 2013. En trminos reales (deflactados por la
inflacin), los costos logsticos (incluidos los
del transporte) aumentaron alrededor del 35%
en ese perodo (ver grfico 1). Este aumento se
explica por deficiencias en la infraestructura
fsica, por el incremento de los costos salariales
y, ms recientemente, por la suba de los costos
energticos (Barbero y otros, 2011).

Grfico 1.
Costos logsticos en pesos constantes de
2004, 2003-2013 (ndice 100 = 2003)
Nota: el grfico muestra el puntaje de cada pas en
el LPI relativo al pas con el mejor puntaje en cada
ao en porcentaje.
Fuente: Forteza (2013), sobre la base del ndice
de Performance Logstica (LPI, por sus siglas en
ingls) del Banco Mundial.

desempeo
logstico
La estructura y la particin deterioro
modal de los flujos de cargas
de exportacin

Fuente: CIPPEC, sobre la base de la Cmara Em- Las exportaciones representan entre alrede-
presaria de Operadores Logsticos CEDOL (2013),
INDEC (2013) y PriceStats (2013).
dor de un dcimo y ms de un quinto del movi-
miento de cargas total de la Argentina. Los da-
tos estadsticos disponibles permiten estimar
Deterioro creciente del desempeo logsti- que los flujos fsicos de exportacin equivalen
co de la Argentina en comparacin con el resto aproximadamente a un 13% en toneladas-kil-
de Amrica Latina y otros pases en desarrollo. metro y, posiblemente, a ms del 20% (medido
Segn el ndice de Performance Logstica (LPI, en toneladas) del movimiento de cargas anual
por sus siglas en ingls) del Banco Mundial, la de la Argentina. Los flujos fsicos de importa-
Argentina experiment en el ltimo lustro un cin, por su parte, representan alrededor de un
deterioro creciente del desempeo logstico, en 4% de la carga total. El resto del movimiento de
comparacin tanto con pases desarrollados cargas argentino, ms del 80%, se explica por el
como con otros pases en vas de desarrollo, movimiento de cargas domstico (grfico 3).
incluidas otras economas de Amrica Latina.
Mientras que la Argentina presentaba en 2007
el mejor rendimiento logstico de la regin, solo
superado por Chile, en la actualidad exhibe un
desempeo inferior al de otros pases latinoa-
mericanos como Mxico y Brasil, e incluso al
de otras economas en vas de desarrollo, como
Sudfrica, China y Turqua (grfico 2).

D C4 Grfico 3.
Estructura de los flujos de cargas totales
y de exportacin de la Argentina (en
millones de toneladas-kilmetro y
porcentaje), 2011
Complejo Agro-
industrial: 62%
Restoa 38%
Nota: Resto incluye los complejos frutcola,
hortcola, vitivincola, automotriz, petrolero-petro-
qumico, forestal, minero, pesquero y siderrgico.
El complejo agroindustrial incluye a los complejos
oleaginoso y cerealero.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de INDEC, estima-
ciones privadas y UTN-CT3 (2013).
concentracin Marcada concentracin espacial y produc-
tiva del origen de la carga exportada. Por su
parte, el complejo agroindustrial explica ms del
demoras 60% del movimiento de cargas de exportacin de
la Argentina, medidas en toneladas-kilmetro
congestin (grfico 3), en particular, los complejos cerealero
y oleaginoso. A su vez, tres provincias (Buenos
Aires, Santa Fe y Crdoba) explican ms del 80%
de la carga de exportacin originada en la Argen-
tina y solo dos complejos productivos (el cerea-
lero y el oleaginoso) originan ms del 80% de las
toneladas exportadas por el pas (grfico 4).
Grfico 4.
Origen de la carga de exportacin
(Millones de toneladas y porcentaje), 2011
Oleaginoso
Cerealero
Resto
Nota: el tamao de los crculos es proporcional al
peso de cada provincia en el total de toneladas
exportadas.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de INDEC y estima-
ciones privadas (2013).
Por su parte, el complejo de puertos ubicados
en Rosario-Paran Medio concentra el 70% de la
carga exportada por la Argentina, que equivale
a alrededor de 63 millones de toneladas exporta-
das en 2011 (ltimo ao con datos completos dis-
ponibles). En importancia le siguen los puertos
del Atlntico Bonaerense, con ms de 12 millo-
nes de toneladas exportadas por ao, y los puer-
tos de la rea Metropolitana de Buenos Aires
(AMBA), con 6 millones (grfico 5). Esta concen-
tracin genera crecientes demoras, y aumenta
la presin sobre la calidad del servicio y los
costos logsticos (Barbero y otros, 2011).
Grfico 5.
Carga exportada por complejos de
puertos y pasos de frontera, 2011
Nota: el mapa (a) representa con puntos a las
distintas familias de puertos y pasos de fronte-
ra resaltados con crculos. El mapa (b) presenta
la carga exportada a travs de cada familia de
nodos de salida, que superan los 1,5 millones de
toneladas por motivos de escala.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de INDEC y estima-
ciones privadas (2013).
Los complejos cerealero y oleaginoso ex-
plican ms del 80% de la carga exportada a
travs de los puertos y pasos de frontera. A su
vez, ambos complejos representan ms del 90%
de los volmenes exportados por el complejo
de puertos de Rosario-Paran Medio y una pro-
porcin similar de las exportaciones ocurridas
a travs de los puertos del Atlntico bonaeren-
se. El resto de los complejos productivos tiene
un peso mayor en la carga exportada por otros
nodos de salida como el AMBA, Andes Centrales
y Atlntico Sur (grfico 5).
Seis corredores viales concentran casi la
mitad del movimiento de carga exportada, con
presin crtica en tramos estratgicos. Las seis
principales rutas nacionales (3, 9, 11, 33, 34 y 188)
transportan alrededor del 46% de los flujos fsi-
cos de exportacin medidos en toneladas. Ade-
ms, los niveles de presin de la carga exportada
(definidos por la participacin de cada tramo en
el total transportado a travs de cada corredor D C5
vial) aumentan fuertemente en los tramos cer-
canos a los principales accesos a los puertos de
Rosario-Paran Medio y AMBA de los principa-
les corredores viales nacionales (grfico 6).

Grfico 6.
Niveles de presin en los principales corredores viales nacionales, 2011

presin
crtica

red vial

Nota: los niveles de presin fueron calculados en funcin del peso bruto total de los camiones con acoplado y
de la clasificacin de la Direccin Nacional de Vialidad (DNV) utilizada en los censos volumtricos y de com-
posicin denominados Trnsito Medio Diario Anual (TMDA). La relacin entre el peso promedio por camin
con acoplado y el TMDA determina las toneladas en los distintos tramos de la red vial nacional.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de INDEC, Direccin Nacional de Vialidad (DNV) y estimaciones privadas
(2013).

Heterogeneidad en el valor por tonelada de Grfico 7.

la carga exportada. Ms all de los volmenes Valor en dlares por tonelada por
exportados, el valor en dlares por tonelada de complejo productivo, 2013
los complejos productivos vara en forma pro-
nunciada. Por ejemplo, los complejos que movili-
zan los mayores volmenes exportados presen-
tan valores por tonelada en dlares inferiores a
los sectores industriales o, incluso, a otros seg-
mentos de la cadena agroindustrial como los vi-
nos y los productos frutihortcolas, entre otros.
Estos complejos productivos tienen demandas
de logstica diferentes a las del movimiento de
graneles (Barbero y otros, 2011). (Grfico 7).

Fuente: CIPPEC, sobre la base e INDEC (2013).

D C6 Una matriz modal dominada por
el transporte carretero
Ms del 90% de la carga total se moviliza
por transporte carretero. En la Argentina, el
transporte carretero tiene un peso determi-
nante en el movimiento de cargas totales (que
comprende exportaciones, importaciones y
carga domstica). En contraste, el ferrocarril
solo transporta un poco ms del 5% de los vo-
lmenes, medidos en toneladas-kilmetro, y el
transporte por agua tiene una participacin
marginal (1.5%). (Grfico 8).
Grfico 8.
Particin modal del transporte de cargas
total y de exportacin, 2011 (en toneladas-
kilmetro y porcentaje)
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Barbero y otros
(2012), INDEC, AFIP y estimaciones privadas
(2013).
El ferrocarril tiene una participacin
mayor en el movimiento de cargas de expor-
tacin. Casi un 20% de los volmenes de ex-
portacin (medidos en toneladas-kilmetro)
se transportan a travs del ferrocarril. Sin em-
bargo, el transporte automotor tiene un peso
superior al 80% de la carga exportada. Entre los
flujos de carga totales, el transporte por agua
juega un rol ms marginal (0.3%). (Grfico 8).
Participacin menor del ferrocarril que en
otros pases que movilizan cargas similares a
la Argentina. Si bien existen diferencias en el
tipo de carga transportada, en particular en el
peso relativo de los productos minerales, en la
Argentina la participacin del ferrocarril en la
carga total es inferior a la observada en otros
pases que producen graneles en forma masiva,
como Australia (con un peso del 42%), Canad
(56%) y Brasil (26%), entre otros (grfico 9).
Grfico 9.
Particin modal del transporte de cargas
total en pases seleccionados (en millones
de toneladas-kilmetro y porcentaje)
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Price Waterhou-
se Coopers (2010), estadsticas de Transporte de
Amrica del Norte (2011), Plan Nacional de Logsti-
ca y Transporte de Brasil (2010) y Eurostat (2011).
Cinco factores principales explican la re-
ducida participacin del ferrocarril en el tr-
fico de cargas. Primero, la Argentina presenta
una infraestructura de transporte ferroviario
fuertemente deteriorada, y caracterizada por
la ausencia de instalaciones de carga-descarga
y material rodante adecuados. Segundo, los
estndares tcnicos de la red ferroviaria ar-
gentina son inferiores a los de los principales
sistemas del resto de Amrica Latina, en rela-
cin a la longitud de los trenes y el peso por eje.
Tercero, el sistema ferroviario argentino sufre
de la ausencia de un jugador: el Belgrano Car-
gas. Histricamente, esta lnea transportaba
entre el 20% y 25% de la carga total, mientras
hoy no supera el 5%. Cuarto, el ferrocarril expe-
rimenta una asimetra regulatoria con respec-
to al transporte automotor, en particular rela-
cionada al cumplimiento de normas de pesos
y dimensiones de las unidades. Finalmente, el
modelo regulatorio vigente genera pocos incen-
tivos a aumentar el volumen de cargas trans-
portado por el ferrocarril (Barbero y otros, 2012;
Barbero y otros, 2011).
Desafos estratgicos para
la logstica de cargas de
exportacin
Ejercicio de prospeccin del crecimiento de
los volmenes de exportacin de la Argenti-
na hacia 2023. A partir de la combinacin de
distintas fuentes pblicas, como el Plan Estra-
tgico Agroalimentario (PEA2) 2010-2020, el
Plan Estratgico Industrial (PEI) 2020 y el Plan
Minero, proyecciones sectoriales privadas y es-
timaciones de CIPPEC para los principales cul-
tivos de exportacin (soja, maz, trigo y girasol)1 ,
se estimaron tres escenarios de crecimiento de
63 millones de toneladas a ms de 76 millones
(+25%) en el escenario medio y ms de 90 millo- D C7
los volmenes exportados por la Argentina en nes en el escenario optimista (+50%). (Grfico
la prxima dcada (2014-2023) para los principa- 11).
les complejos productivos, que representan el
86% de las exportaciones en toneladas, debido Grfico 11.
a las limitaciones de la informacin estadstica Exportaciones proyectadas de los
disponible. principales complejos productivos para
CIPPEC defini tres escenarios de aumento distintos escenarios a 2023 (en millones
de la carga exportada en 2023: pesimista, medio de toneladas)
y optimista, sobre la base de diferentes proyec-
ciones de precios internacionales y cambios si-
mulados en la poltica comercial externa para
los principales cultivos exportados y las estima-
ciones pblicas y privadas mximas, medias y
mnimas disponibles para el resto de los secto-
res productivos.
Crecimiento de las cargas exportadas de
entre 25% y 50% hacia 2023. Este ejercicio pros-
pectivo sugiere que el movimiento de cargas de
exportacin podra aumentar 50% en el escena-
Fuentes: CIPPEC, sobre la base de PEA, PEI, PM,
rio ms optimista y, al menos, alrededor del 25% estimaciones sectoriales y estimaciones propias
en el escenario medio. De esta manera, los vol- para los principales cultivos de exportacin. crecimiento
menes exportados por los principales complejos
productivos de la Argentina podran pasar de Esto implica que, en los escenarios medio y
alrededor de 90 millones de toneladas en la ac- optimista, la presin del movimiento de cargas
exportaciones
tualidad (2011, ltimos datos disponibles) a alre- de exportacin aumentara fuertemente en tra-
dedor de 100 millones de toneladas en el escena- mos estratgicos de las principales rutas nacio-
rio medio, y a casi 130 millones de toneladas en nales que alimentan los complejos de puertos de
el escenario optimista, hacia 2023 (grfico 10). Rosario-Paran Medio y el AMBA (grfico 12).

Grfico 10. Grfico 12.

Exportaciones de los principales Niveles de presin de la carga exportada
complejos productivos proyectadas a en los principales corredores viales del
2023 (en millones de toneladas) complejo de puertos de Rosario-Paran
Medio hacia 2023

Nota: debido a limitaciones de la informacin

estadstica disponible, las proyecciones solo inclu-
yen a los principales complejos productivos, que
representan el 86% de la carga exportada.
Fuentes: CIPPEC, sobre la base de PEA, PEI, PM,
estimaciones sectoriales y estimaciones propias
para los principales cultivos de exportacin.
Segn este ejercicio prospectivo, los flujos
fsicos exportados por los principales complejos
porductivos a travs de los puertos de Rosario-
Nota: los niveles de presin fueron calculados
en funcin del peso bruto total de los camiones
con acoplado y de la clasificacin de la Direccin
Nacional de Vialidad utilizada en los censos volu-
mtricos y de composicin denominados Trnsito
Medio Diario Anual (TMDA). La relacin entre
el peso promedio por camin con acoplado y el
TMDA determina las toneladas en los distintos
tramos de la red vial nacional.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de INDEC, AFIP,
Direccin Nacional de Vialidad (DNV) y estimacio-
nes privadas (2013)

Paran Medio podran pasar de las actuales

Dados los problemas de congestin que ya
1 CIPPEC estim un modelo de equilibrio espacial de la oferta ex-
portadora en toneladas, calibrado sobre la base de elasticidades
existen en los puertos de Rosario-Paran Medio
precio-oferta (estimadas a su vez a partir de datos de series y el AMBA, este fuerte incremento de la carga
de tiempo trimestrales de produccin, superficie sembrada
y precios internacionales para el perodo 1980-2011), proyec- exportada presenta un desafo de poltica de
ciones de precios internacionales de los cuatro cultivos a 2013
realizadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI), Food and
magnitud, para evitar el potencial deterioro de
Agricultural Policy Research Institute (FAPRI)y Banco Mundial, y la calidad del servicio, un aumento de los costos
los derechos de exportacin actualmente vigentes.
D C8 logsticos, y eventualmente, prdida de compe-
titividad en la produccin exportable.
Posible subestimacin de los impactos del
aumento de la carga exportada sobre la red
de transporte. Las proyecciones de CIPPEC del
crecimiento de la carga exportada es muy pro-
bable que subestimen los posibles efectos de
este aumento de la demanda de movilidad sobre
la totalidad del sistema de transporte argentino.
Las cargas domsticas e importadas, que repre-
sentan ms del 80% del trfico de cargas total,
y el movimiento de pasajeros utilizan, en gran
medida, la misma infraestructura de transporte
que los flujos fsicos de exportacin, en particu-
lar, en la red de transporte vial. De esta manera,
es fundamental considerar, adems del posible
aumento de las exportaciones, el posible incre-
mento de los flujos domsticos e importados de
carga y de pasajeros en la prxima dcada.
El crecimiento del movimiento de cargas
domsticas e importadas y pasajeros colocar
una presin an mayor sobre la infraestruc-
tura de transporte compartida hacia 2023. Un
simple ejercicio ilustrativo de proyeccin, que
asume una tasa de crecimiento similar al pro-
ducto interno bruto (PIB) real del 3% anual2 , su-
costos giere que las cargas domesticas e importadas y
el movimiento de pasajeros por transporte auto-
internos motor podran llegar a aumentar un 34% hacia
2023, colocando an ms presin sobre los tra-
NOA mos crticos de la red compartida de transporte,
especialmente de transporte automotor, acen-
tuando el deterioro de la calidad del servicio, los
problemas de congestin y accidentalidad, y el
aumento de los costos de movilidad de la carga y
las personas en todo el pas, sin mediar cambios
importantes en la red de transporte.
El desafo de mejorar la conectividad del
Norte argentino. Por otra parte, y aunque su
participacin en el movimiento de cargas ex-
portadas totales es relativamente reducida, el
NOA presenta costos logsticos significativa-
mente ms elevados que la Regin Centro del
pas (Serebrisky y otros, 2010; Barbero y otros,
2011). Estos altos costos reducen la rentabilidad
de inversiones en sectores intensivos en el uso
de mano de obra y de alta productividad, que po-
dran dinamizar la creacin de empleos y contri-
buir a la reduccin de la pobreza y la inequidad
en una de las regiones de menor desarrollo rela-
tivo de la Argentina.
Elevados retornos de las inversiones desti-
nadas a reducir los costos internos de expor-
tacin en regiones aisladas. De hecho, un estu-
dio reciente del BID (Mesquita Moreira y otros,
2013) sugiere que la reduccin de los costos do-
msticos de exportacin puede tener impactos
importantes sobre las exportaciones originadas
en zonas remotas o alejadas. En particular, de
acuerdo a la evidencia disponible para Chile,
Colombia, Per y Mxico, una cada de 1% en los
2 WEO (2013) estima una tasa de crecimiento anual del PIB en
moneda constante de 3% hasta 2018. Se asume una tasa similar
hasta 2028.
costos de exportacin internos podran generar
aumentos en las exportaciones de entre 4% y
casi 8% en esas regiones.
Mejorar la red de transporte del NOA, y en
particular la rehabilitacin de la red ferrovia-
ria, podra jugar un rol crucial en promover el
crecimiento con equidad en esa regin. En el
NOA, la distancia promedio de la carga expor-
tada al puerto es de 1000 km (frente a un pro-
medio nacional de 500km) y el tipo de carga
consiste fundamentalmente en volmenes ma-
sivos favoreciendo la utilizacin del ferrocarril
(Serebrisky y otros, 2010; Barbero y otros, 2011;
Barbero et al, 2012a).
Una matriz productiva ms diversificada
requerir desarrollar redes de logstica espe-
cializadas. Si se tiene en cuenta la trayectoria
de otros grandes productores de graneles, es de
esperar que la Argentina aumente hacia 2023 el
trfico de productos exportados de mayor ni-
vel de diferenciacin, como carnes y alimentos
procesados, que requieren el desarrollo de re-
des logsticas de alta precisin y bajo costo. En
particular, este proceso de diversificacin pro-
ductiva demandar impulsar la mejora de las
cadenas de fro y el desarrollo de esquemas de
integracin modal y parques logsticos (Barbero
y otros, 2011).
Al margen de los escenarios prospectivos
planteados, tres tendencias globales presen-
tan importantes desafos para la Argentina:
1. El aumento del comercio con el Asia Pa-
cfico. La creciente integracin del comercio ex-
terior con el Asia Pacfico demandar un mayor
desarrollo de los pasos de frontera y los corredo-
res biocenicos con Chile, particularmente para
las exportaciones generadas en el oeste del pas.
2. La irrupcin de los megabuques. El movi-
miento de buques de mayor porte, como barcos
graneleros y portacontenedores, requerir desa-
rrollar una infraestructura portuaria adecuada,
rutas con ms transbordos y mayor concentra-
cin de operadores.
3. El reto de mejorar la logstica urbana. El
crecimiento de los volmenes transportados
realzar la necesidad de mejorar la logstica ur-
bana, dado el elevado grado de concentracin
de la carga en nodos de salida ubicados en el
radio de grandes aglomerados urbanos, como el
AMBA o Rosario Paran Medio.
Cinco retos de poltica para la logstica de
cargas argentina. En forma sinttica, es posible
identificar, en base al anlisis antes presentado,
cinco tendencias principales que enfrentar la
Argentina en la prxima dcada: (1) un fuerte
aumento de las exportaciones de graneles, que
presentar el desafo de viabilizar la logstica de
grandes volmenes, en un contexto de un posi-
ble incremento simultaneo del resto de la carga
y del movimiento de pasajeros; (2) la persistencia
de costos logsticos elevados en zonas alejadas
de la Regin Centro, como el NOA, que deman-
dan un esfuerzo de inversin para la mejora de
la conectividad de la produccin exportable de
esas regiones; (3) una matriz productiva ms di-
versificada, posiblemente con un peso mayor de
productos diferenciados, planteando el reto de
desarrollar cadenas de logstica especializadas
y de calidad; (4) el incremento de los flujos de
comercio regional y la interrelacin comercial
con el Asia Pacfico, con el reto de mejorar los
corredores de integracin y los pasos de fron-
tera, en particular con Chile; y, (5) una agenda
ms a futuro vinculada con el cambio climtico,
la seguridad y la eco-suficiencia en el marco de
un transporte ms sustentable (Barbero y otros,
2011; Serebrisky y otros, 2010).
Alternativas de poltica
Frente al diagnstico de la situacin actual y de
los escenarios prospectivos al 2023 analizados,
es posible identificar tres caminos posibles de
poltica pblica: (a) la continuidad de las po-
lticas actuales, es decir, mantener los niveles
de inversin y las modalidades de gestin de la
ltima dcada; (b) el impulso de una poltica de
mejora integral de la logstica, para incrementar
los niveles de inversin y lanzar un plan de me-
jora que incluya el desempeo logstico, y (c) el
cambio de la matriz modal, para incentivar un
aumento de la participacin relativa del ferro-
carril en el transporte de cargas.
A continuacin se describe cada alternativa
de poltica y sus implicancias en trminos de re-
querimientos de inversin y posibles impactos
econmicos y sociales.
1. Continuidad de las polticas actuales
Una poltica de transporte de baja inversin
relativa, concentrada en infraestructura vial
y con deficiencias de gestin y planificacin
pblico-privada. En la ltima dcada, la pol-
tica de transporte se caracteriz por niveles de
inversin cercanos al 1% del PIB, por debajo del
promedio de otros pases de ingresos medios, e
incluso de algunos pases de Amrica Latina.
Este esfuerzo de inversin, se concentr en la
infraestructura vial (ms del 80%) y fue finan-
ciado, sobre todo, por el sector pblico nacional.
Desde el punto de vista de la gestin, la poltica
de transporte se caracteriz por la baja coordi-
nacin dentro del Estado nacional y entre nive-
les de gobierno, y por la ausencia de instancias
institucionales de planificacin estratgica
(Barbero y otros, 2011; Barbero, 2012).
Continuar con el esquema de polticas ac-
tual implicara mantener una matriz de cargas
concentrada en el transporte automotor, con
una participacin descendente del transporte D C9
ferroviario y del cabotaje fluvial y martimo.
En vista de los escenarios proyectados de creci-
miento de la carga a exportar, esta alternativa
de poltica implicara potenciar los actuales
problemas de congestin en los nodos de salida
y tramos crticos de la red vial. Este escenario
ocurra, adems, en el contexto de un Estado
con bajas capacidades de gestin, regulacin y
planificacin estratgica.
2. Una apuesta a la productividad
Hacia una poltica de mejora integral del des-
empeo logstico. Esta alternativa de poltica
implica impulsar una poltica integral para
mejorar el desempeo logstico, como lo estn
haciendo otros pases (Chile, Australia, Alema-
nia, entre otros3), a travs del incremento de los
niveles de inversin y de la mejora de los ml-
tiples factores que determinan el desempeo
logstico.
Para reducir los costos logsticos que afec-
tan a los exportadores argentinos es funda-
mental crear un Consejo Nacional de Logstica
(CONAL), integrado por los principales referen-
tes del sector pblico y privado. El CONAL se
encargara de diagramar y articular una estra-
tegia nacional de logstica para la competitivi-
dad, para resolver los nudos de transporte en el
complejo de puertos de Rosario Paran Medio,
promover la reasignacin e integracin modal
del transporte de cargas, fortalecer los pasos de
frontera y los corredores de integracin regio-
nal, y agilizar la documentacin e inspeccin
del comercio exterior, entre otros desafos de
poltica.
En forma tentativa, se puede estimar que
esta opcin de poltica demandar niveles de in-
versin del orden del 1,5% del PIB, distribuidos
por modos para atender los requerimientos que
surgen de una visin del modelo productivo que
incluye carreteras, puertos, zonas logsticas, pa-
sos de frontera y otros cuellos de botella. Para
lograrlo, es preciso establecer una organizacin
institucional que articule a los actores pblicos
y privados, y que desarrolle las capacidades en
el sector pblico y tambin en el sector privado.
3. Un cambio en la matriz modal
Incrementar la participacin del ferrocarril
para disminuir costos y mejorar la ecoefi-
ciencia del sistema de transporte. Esta opcin
es similar a la anterior, pero agrega dos objeti-
vos: la reduccin de costos sociales y un mayor
ecoeficiencia del sistema de transporte. El prin-
cipal cambio consiste en incrementar significa-
tivamente la participacin del ferrocarril en el
transporte de cargas, en particular en el movi-
3 Para una revisin de las estrategias de mejora de la logstica en
otros pases, ver Barbero (2010).
D C10 miento de graneles en el denominado flete lar-
go (transporte desde el centro de acopio de la
produccin granaria a los puertos). (Barbero y
otros, 2012).
Llevar la participacin del ferrocarril a,
aproximadamente, el 10% de las toneladas-kil-
metro implica triplicar su nivel de actividad, lo
que requiere un esfuerzo de inversin conside-
rable en infraestructura, instalaciones de carga
y descarga, material rodante y otros componen-
tes menores.
Esta inversin requiere el impulso de una es-
trategia de mejora masiva o selectiva, y del pla-
zo para hacerlo; a priori, se puede estimar que
elevara la inversin sectorial al 2% del PIB. Una
estrategia de este tipo requiere planificacin y
coordinacin de esfuerzos de los actores invo-
lucrados, y por su alcance, abre oportunida-
des de desarrollo industrial.
Los beneficios de modificar la matriz de
cargas argentina se reflejarn en menores cos-
tos de transporte, mayor competitividad y en
un avance en la eco-eficiencia del sistema de
transporte, en particular en la reduccin del
consumo de combustibles y de las emisiones
que impulsan el calentamiento global. El desa-
rrollo del cabotaje martimo y fluvial tambin
debe contribuir a una matriz equilibrada y a
reforzar esos beneficios (Barbero y otros, 2013).
Reflexiones finales
La Argentina enfrenta el reto de atender una
demanda creciente de graneles de exportacin
y de prepararse para una logstica de mayor
valor agregado. Tambin enfrenta el desafo de
mejorar los corredores de integracin y pasos
de frontera para acomodar el aumento del co-
mercio regional y la interrelacin comercial con
el Asia Pacfico. Otro reto es reducir los costos
logsticos que afectan a la produccin expor-
table del Norte argentino y de otras regiones
alejadas de los principales puertos y pasos de
frontera. Finalmente, una agenda ms a futu-
ro, vinculada a la necesidad de desarrollar un
transporte ms sustentable demanda definicio-
nes de poltica de largo aliento.
Enfrentar en forma exitosa estos desafos
requiere una planificacin que establezca prio-
ridades alineadas con el modelo productivo al
que se aspira, que abarque los diversos factores
que afectan el desempeo logstico (hardware
y software). Mejorar el desempeo logstico im-
plica continuar incrementando el esfuerzo in-
versor, para optimizar el uso de las fuentes de
financiamiento. Tambin va requerir ineludible-
mente desarrollar instituciones capaces de ges-
tionar una agenda transversal, con mltiples
actores pblicos (nacionales y subnacionales) y
privados.
Un requerimiento fundamental para en-
frentar estos desafos es la creacin de un Con-
sejo Nacional de Logstica (CONAL), que agru-
pe a referentes del sector pblico y privado, en el
diseo e implementacin de una estrategia in-
tegral de mejora del desempeo logstico. Esta
estrategia debe estar precisamente orientada
a resolver los cuellos de botella que afectan la
competitividad de las exportaciones argentinas,
en particular de las regiones de menor desarro-
llo relativo.
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Acerca de los autores D C13
Jos A. Barbero es investigador principal en Transporte del rea de Desa- La opinin del autor no
refleja necesariamente
rrollo Econmico de CIPPEC. Licenciado en Geografa (Universidad de Bue-
la posicin de todos los
nos Aires, Argentina). Magster en Geografa y Planeamiento (Universidad miembros de CIPPEC
de Toronto, Canad). Fellow en el Programa Especial de Estudios Urbanos y en el tema analizado.
Regionales del Massachusetts Institute of Technology (Estados Unidos). De-
cano del Instituto Tecnolgico Ferroviario de la Universidad de San Martn.
Fue docente en el rea de transporte de las universidades de San Andrs,
de Buenos Aires y en la Universidad Torcuato Di Tella. Se desempe como
subsecretario de Planeamiento del Ministerio de Obras Pblicas de la Pro-
vincia de Buenos Aires, como presidente de los Subterrneos de la Ciudad de
Buenos Aires y estuvo a cargo del proceso de renegociacin de concesiones
de servicios pblicos en la Argentina.

Lucio Castro es director del rea de Desarrollo Econmico de CIPPEC. Tra-

baj en la funcin pblica y en organismos internacionales como el Ban
co Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Fue economista
senior y jefe de prctica de Maxwell Stamp PLC (Londres, Reino Unido). Es
candidato a doctor en Economa por la Universidad de Sussex (Reino Uni-
do) y magster del Programa en Polticas Econmicas de la Universidad de
Columbia. Ganador de la Beca Nexus-Fullbright 2011 y del Premio TOYP al
Liderazgo y Logros Acadmicos de la Cmara Argentina de Comercio (CAC).
Fue investigador visitante en la Universidad de Harvard y profesor de cur-
sos de posgrado en economa y economa poltica en la Universidad Catlica
Argentina (UCA), Universidad de Tres de Febrero (UNTREF), Universidad de
San Andrs (UDESA) / Flacso y para la Organizacin Mundial del Comercio
(OMC).

Los autores agradecen la asistencia de Jorge Snchez de la Universidad Tec-

nolgica Nacional en las estimaciones del tamao y composicin del mer-
cado de cargas totales. Tambin agradecen a Agustn Benazzi su asistencia
en el trabajo estadstico y a Paula Szenkman y Estefana Lotitto, la revisin
final del documento. Daniel lvarez colabor tambin con las estimacio-
nes de la presin por tramo en la red vial de la carga exportada. Por ltimo,
agradecen los comentarios de Roberto Murchinson, Daniel Indart, Miguel
Salvia, Jorge Kohon, Ricardo Snchez, otros especialistas, y los asistentes
de un panel del coloquio IDEA a una versin preliminar de este documento.

Las publicaciones de CIPPEC son gratuitas y se pueden

descargar en www.cippec.org. CIPPEC alienta el uso y
divulgacin de sus producciones sin fines comerciales.
Si desea citar este documento: Barbero, J.; Castro, L. (noviembre de 2013). In-
fraestructura logstica. Hacia una matriz de cargas para la competitividad y
el desarrollo sustentable. Documento de Polticas Pblicas/Anlisis N123.
Buenos Aires: CIPPEC.

Para uso online agradecemos usar el hipervnculo al documento original

en la web de CIPPEC.
DOCUMENTOS DE Con los Documentos de Anlisis de Polticas Pblicas, CIPPEC acerca a
ANLISIS
DE POLTICAS funcionarios, legisladores, periodistas, miembros de organizaciones de la
PBLICAS sociedad civil y a la ciudadana en general un anlisis que sintetiza los prin-
cipales diagnsticos y tomas de posicin pblica sobre un problema o una
situacin que afecta al pas, y presenta recomendaciones propias.

Estos documentos buscan mejorar el proceso de toma de decisiones en

aquellos temas que ya forman parte de la agenda pblica o bien lograr que
problemas hasta el momento dejados de lado sean visibilizados y considera-
dos por los tomadores de decisiones.

Por medio de sus publicaciones, CIPPEC aspira a enriquecer el debate pbli-

co en la Argentina con el objetivo de mejorar el diseo, la implementacin
y el impacto de las polticas pblicas, promover el dilogo democrtico y
fortalecer las instituciones.

CIPPEC (Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y

el Crecimiento) es una organizacin independiente, apartidaria y sin fines de
lucro que trabaja por un Estado justo, democrtico y eficiente que mejore la
vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos en analizar y promover
polticas pblicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina.
Su desafo es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan
en las reas de Desarrollo Social, Desarrollo Econmico, e Instituciones y
Gestin Pblica a travs de los programas de Educacin, Salud, Proteccin
Social, Poltica Fiscal, Integracin Global, Justicia, Transparencia, Desarrollo
Local, y Poltica y Gestin de Gobierno.

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