LA POLTICA ESPAOLA DE INMIGRACIN

EN LAS DOS LTIMAS DCADAS.

Del asombro migratorio a la poltica en frontera

y la integracin
Ana Mara Lpez Sala
Departamento de Sociologa
Universidad de La Laguna, Espaa

Espaa se convirti a lo largo de la dcada de los ochenta y por primera vez en

su historia reciente en destino de flujos internacionales de poblacin. Su transicin
migratoria, similar a la observada en otros Estados vecinos del sur de Europa, como
Grecia, Portugal o Italia, ha sido uno de los signos que caracterizaron la profunda
transformacin social, econmica y poltica que ha experimentado en las ltimas
dcadas. Espaa se incorpora as al sistema migratorio europeo como pas de
destino protagonizando una de las novedades ms sobresalientes de las migraciones a
escala internacional: la aparicin de un subsistema migratorio en la Europa del
Mediterrneo (vase J. Arango y M. Baldwin-Edwards, 1999; M. Baldwin-Edwards,
2007; A. Izquierdo, 1996).

Esta mudanza demogrfica ha requerido de una adaptacin de las mentalidades y

de las medidas polticas. La sociedad y las instituciones espaolas, entre la incertidumbre,
el temor y la sorpresa, han tenido que abordar los retos que surgen de la entrada y la
instalacin de inmigrantes. Esta transformacin en la esfera social ha producido una
rpida reaccin en la esfera poltica, reaccin que, aunque condicionada en un primer
momento por las presiones externas, se plasm durante los noventa en el desarrollo y
ejecucin de una poltica de inmigracin ambiciosa y de cierta complejidad. Con el
cambio de siglo, la dinmica demogrfica ha mostrado ciertos signos de maduracin
y la poltica migratoria ha adquirido nuevos objetivos, ha consumido crecientes recursos
pblicos y se ha extendido a todos los mbitos de la administracin. En los ltimos aos
la inmigracin se ha consolidado como uno de los fenmenos con mayor impacto en
los procesos de cambio social y econmico en nuestro pas, ganando peso la imagen de
una nueva Espaa ms plural y diversa en trminos de composicin tnica, lingstica
y religiosa.

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LA POLTICA ESPAOLA DE INMIGRACIN EN LAS DOS LTIMAS DCADAS

Todos estos cambios no se han desarrollado sin dificultades. Son muchas las voces
que defienden el desarrollo de polticas ms restrictivas de control de flujos, la inclusin
de nuevos criterios para la admisin y la limitacin del acceso de los inmigrantes a los
servicios que proporcionan los programas sociales. La creciente diversidad tnica y
religiosa es percibida con sospecha por una parte de la poblacin como se ha puesto de
manifiesto en las encuestas de opinin y en los medios de comunicacin. El impacto
positivo de la inmigracin para Espaa es tambin subrayado por algunos sectores
sociales y por los informes econmicos. Se destaca, en especial, la aportacin demogrfica
de este influjo, no slo por la llegada, sino por su efecto sobre la fecundidad y, su papel
econmico, como creadores de empresas y trabajadores en sectores de alta demanda
de mano de obra, como la agricultura, la construccin o el servicio domstico.

En este artculo presentaremos brevemente, en primer lugar, la dinmica

sociodemogrfica del fenmeno migratorio en Espaa y su transformacin en las ltimas
dos dcadas. Se trata este de un proceso inconcluso y en constante cambio, ya que los
flujos pueden modificarse en composicin y distribucin, alterndose las caractersticas
de las comunidades establecidas en nuestro pas, como ha ocurrido de forma sealada
desde mediados de los aos noventa1. En segundo lugar describiremos la emergencia
y consolidacin de la inmigracin como tema poltico y analizaremos sucintamente la
respuesta poltica espaola a travs del repaso de las acciones y medidas ms relevantes
desde mediados de los ochenta hasta la actualidad. Para ello debemos tener en cuenta
que en materia de inmigracin la actuacin de los Estados en Europa y Norteamrica
se ha desplazado progresivamente desde una lgica en la que primaban los factores de
ndole demogrfica y econmica a otra que, sin descuidar los anteriores, destaca
conceptos como los de identidad nacional, cohesin social y unidad cultural y religiosa.

Como veremos a lo largo de las siguientes pginas, la construccin de la poltica

espaola de inmigracin ha respondido a una multitud de intereses, en ocasiones en
conflicto. Pero su maduracin indica tanto la primaca del criterio de eficacia -la obsesin
por la correspondencia entre objetivos y resultados- como el mpetu del principio de
legitimidad, algo que alude a la conformidad de esta esfera poltica con los principios
y reglas del Estado de derecho y de la democracia2. Ambos principios han tenido, sin
embargo, una concrecin ambivalente en algunas de las esferas de la intervencin,
especialmente en el control de flujos y la gestin de la inmigracin irregular.

El anlisis de una poltica de inmigracin incluye diversas tareas: en primer lugar,

un examen del contenido de sus diversos apartados - el control de flujos, la integracin
y la naturalizacin; en segundo lugar, una revisin del proceso de construccin de la
poltica y una evaluacin de las medidas y los instrumentos polticos y administrativos
utilizados. Un anlisis de este tipo debe tomar en consideracin, por tanto, los objetivos
e intereses de dicha poltica, los actores implicados en ella, as como sus estrategias de
intervencin, junto con la distribucin competencial y la estructura administrativa
implicada en su diseo y ejecucin. Este propsito, demasiado ambicioso para un artculo
de esta extensin, ha necesitado de cierta acotacin. Por ello nos centraremos en las dos
ltimas dcadas, durante las que se ha ido forjando una poltica de inmigracin espaola

1 Las limitaciones de espacio nos han llevado a tomar la decisin de no incluir tablas de datos. Pueden
consultarse algunas cifras recientes en A. Lpez Sala, La constitucin de los flujos migratorios en Espaa:
historia de un trnsito inacabado en Tribuna Americana., 2004, n.4, pp. 23-40.

2 Vase J. de Lucas, J y F. Torres, Inmigrantes: Cmo los tenemos? Algunos desafos y malas respuestas.
Madrid, Talasa, 2002.

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novel en el marco normativo que cre la primera Ley de Extranjera y en los nuevos
objetivos y acciones surgidas en el ltimo quinquenio. El resultado ha consistido en
describir de forma breve los episodios ms significativos, las grandes lneas en la evolucin
de la poltica espaola de inmigracin, un primer paso con el deseo de desentraar
en futuros trabajos, las ideas, valores e intereses que han impulsado los debates pblicos
en esta materia y de examinar el entramado institucional donde se vierten.

Las conclusiones de este modesto anlisis, realizado desde una perspectiva sociolgica
y de anlisis de polticas pblicas, sirven de marco comparativo respecto a lo acontecido
en otros pases de nuestro entorno. Nos encontramos hoy inmersos en un nuevo estadio
migratorio determinado no slo por una nueva aproximacin poltica y pblica al
fenmeno, sino por un proceso de convergencia en algunas esferas de la poltica de
inmigracin en Europa, en especial el estatuto de los trabajadores extranjeros residentes,
las medidas dirigidas a los trabajadores temporales y de alta cualificacin, el desarrollo
de polticas ms efectivas de regulacin de las fronteras y la intensificacin de las
acciones dirigidas a la contencin de los flujos no autorizados y a la lucha contra el
trfico de personas. El incremento de la colaboracin con los pases de origen de las
migraciones que se dirigen hacia Espaa, el aumento de los convenidos de contratacin
de mano de obra y el nfasis en la integracin y la incorporacin a la sociedad de acogida
son signos del nuevo impulso de la poltica migratoria en la agenda espaola.

La nueva posicin de Espaa en el sistema migratorio internacional

Espaa fue durante siglos un pas exportador de colonos, campesinos y trabajadores.

Los grandes flujos de la emigracin hacia Amrica Latina y Europa se concentraron,
respectivamente, en las primeras dcadas del siglo XX y en las posteriores a la II Guerra
Mundial. La herencia actual de ese pasado emigratorio es la presencia en el extranjero
de algo ms de milln y medio de espaoles, un nmero que pierde vigor ao tras ao
por efecto de la mortalidad y la limitacin de las nuevas salidas.

Las primeras comunidades de residentes extranjeros en Espaa surgen en algunas

zonas de la costa occidental de Andaluca, en las provincias levantinas y en Baleares y
Canarias, las dos comunidades autnomas archipielgicas. El desarrollo del turismo de
masas y la creacin de infraestructuras promocion formas de turismo residencial desde
los aos cincuenta. Sin embargo, la afluencia de ciudadanos extranjeros no adquiere
importancia en trminos demogrficos hasta mitad de los ochenta cuando se aprecian
los primeros indicios de un cambio decidido en la direccin de los flujos migratorios.
La instalacin de ciudadanos europeos en las zonas costeras se ha acompaado de flujos
migratorios de nuevo cuo, especialmente de trabajadores y familiares. La inmigracin
en Espaa ha adquirido, en definitiva, a lo largo de los ltimos aos la pauta caracterstica
de otros pases europeos con mayor tradicin de asentamiento. Lo particular en este
caso es que las migraciones laborales y por motivos familiares se combinan con el
turismo residencial y las migraciones de retiro.

Esta intensificacin de las llegadas ha transformado significativamente la composicin

demogrfica de la poblacin espaola y de la poblacin activa. La diversificacin racial
y religiosa se ha acompaado de un incremento de los ciudadanos espaoles de origen

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extranjero. Otros fenmenos importantes han sido, por ejemplo, el incremento del
nmero de nacimientos de madres extranjeras, el rejuvenecimiento de la poblacin
activa y el propio crecimiento de la poblacin. Tambin ha cambiado significativamente
la composicin de la poblacin residente en los cascos histricos, la nacionalidad de los
escolares de los colegios pblicos de las grandes ciudades espaolas, as como las
poblaciones de algunos municipios agrcolas de regiones como Murcia, Extremadura
o Andaluca.

Las cifras muestran la importancia de Espaa como nuevo pas de destino en el

sistema migratorio europeo poniendo de manifiesto el vigor de este cambio demogrfico.
En esta regin, que segn los informes recientes ha llegado a convertirse en el principal
polo receptor de inmigrantes en la esfera internacional superando incluso a Norteamrica,
Espaa e Italia reciben ms de la mitad de los nuevos inmigrados (vase J. Arango,
2006).

Es posible describir sucintamente la evolucin de la dinmica de la inmigracin en

Espaa en los ltimos aos a travs de los datos que proporcionan las administraciones
pblicas. Nos centraremos en exclusiva, en los extranjeros residentes, aquellos que
disponen de permisos de residencia y/o trabajo para vivir en territorio espaol. En
cuanto a las cuencas migratorias, los primeros flujos hacia Espaa no slo estuvieron
protagonizados por europeos que se instalaban en nuestro pas aprovechando el buen
clima y la ventaja econmica de residir en un territorio con menor nivel de vida, sino
por nacionales de pases iberoamericanos especialmente del Cono Sur que se establecieron
huyendo de la represin poltica que originaron las dictaduras militares. Tambin
destac el asentamiento de una pequea comunidad procedente de Guinea Ecuatorial,
un flujo que se inicia cuando este pas formaba todava parte del territorio espaol. En
el caso del archipilago canario, su localizacin geogrfica y su condicin de zona franca
propici la llegada de pequeos grupos de comerciantes sindis, sirio-libaneses y coreanos.
Esta presencia inicial cobra cierto impulso a principios de los aos noventa con las
corrientes procedentes de Polonia, Per y la Repblica Dominicana que acompaaron
a los flujos originados en Marruecos, la principal cuenca migratoria de Espaa durante
los noventa. Estos flujos pierden intensidad apenas trascurridos unos aos, a excepcin
de las corrientes originadas en el pas magreb que se mantienen e intensifican a lo largo
de los aos noventa. La dcada pasada ha sido definida por los expertos espaoles como
la dcada de la inmigracin marroqu (A. Izquierdo, 2003). Los lazos histricos previos,
las redes familiares y la cercana explican la posicin de Marruecos como cuenca natural
de la inmigracin que se dirige hacia Espaa.

En la segunda mitad de los noventa asistimos a una activacin de los flujos originados
en otros pases de Amrica Latina: Ecuador y Colombia; una corriente tan nutrida que
en apenas un quinquenio se transform significativamente la distribucin por
nacionalidad de la poblacin inmigrante residente. De ah que entre los especialistas
se hable de la latinoamericanizacin de la poblacin extranjera, a pesar de que los
ciudadanos marroques y europeos siguen teniendo un peso sobresaliente en las
comunidades residentes. En los ltimos aos hemos sido testigos de una intensificacin
de los flujos procedentes del este de Europa, de Rumania, Ucrania y Bulgaria, as como
de cierta diversificacin de la inmigracin iberoamericana con la aparicin de nuevos
flujos de Bolivia y Venezuela, y el repunte de otros antiguos, como los originados en
Argentina y Marruecos. Los resultados de la regularizacin desarrollada por el gobierno
espaol desde febrero a mayo del 2005 reflejaron esta mudanza de las cuencas migratorias

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que tendr efectos a medio plazo en la composicin de la poblacin. As, por ejemplo,
las ltimas cifras indican que la comunidad rumana es la cuarta ms numerosa tras la
marroqu, la ecuatoriana y la colombiana, mientras que los datos de flujo indican la
continuidad y vigor de las corrientes procedentes de Bolivia.

La abultada presencia iberoamericana en suelo espaol supone, por aadidura, un

cambio en algunas pautas migratorias internacionales muy consolidadas. Nos referimos
a la aparicin de nuevos destinos de las corrientes originadas en Latinoamrica, que
tradicionalmente han estado muy concentradas en el destino: se han dirigido
mayoritariamente hacia Estados Unidos. Espaa se ha reforzado en los ltimos
aos como un destino alternativo, de tal forma que es posible hablar ya no slo de la
importancia de Iberoamrica como cuenca del sistema migratorio norteamericano, sino
tambin, cada vez ms, del sistema europeo.

En la inmigracin regular espaola se aprecia a lo largo de los ltimos aos un leve

predominio de los hombres respecto a las mujeres que se mantiene constante. Por ello
es posible sostener que una de las notas distintivas de nuestro pas en tanto que contexto
de recepcin ha sido la nutrida presencia de mujeres. Los datos indican que la distribucin
por sexo se mantiene constante a lo largo de los ltimo aos, a pesar de los cambios en
la composicin de las corrientes (vese G. Lazaridis; 2000, S. Parella; 2003). El reciente
incremento del nmero de menores de origen extranjero era un proceso previsible
vinculado no slo a la maduracin del fenmeno migratorio (reagrupacin familiar y
constitucin de familias), sino al incremento de la inmigracin de unidades familiares
semicompletas en el caso de las poblaciones procedentes de la Europa del Este y de
Latinoamrica.

En cuanto a la localizacin geogrfica, la distribucin espacial de la poblacin

extranjera muestra una pauta de fuerte concentracin. Madrid, el rea mediterrnea
(Catalua, Comunidad Valenciana, Murcia y Andaluca) y las dos comunidades autnomas
insulares (Baleares y Canarias) destacan desde mediados de los aos ochenta como los
principales lugares de establecimiento. Las oportunidades laborales y los factores
climticos explican en parte este asentamiento. La fuerte demanda de mano de obra
para sectores deficitarios y estacionales como la agricultura, la construccin, el servicio
domstico y la hostelera se combinan con la calidez del clima en el caso de la inmigracin
no laboral de ciudadanos europeos. Esta concentracin se extiende a la ocupacin. La
mayor parte de los ciudadanos extranjeros trabajan en los sectores anteriormente
mencionados. Se han observado algunos procesos de ocupacin y colonizacin por parte
de la poblacin extranjera de ciertos segmentos y nichos laborales, como es el caso del
servicio domstico, de la atencin a mayores, o de las camareras de hotel en la hostelera;
de ah que algunos especialistas hayan hablado de un proceso paulatino y sostenido de
segmentacin tnica del mercado de trabajo.

Algunas notas sobre el desarrollo de la poltica espaola

de inmigracin

Espaa no desarroll mecanismos de regulacin de la inmigracin hasta mediados de

la dcada de los ochenta cuando se aprueba la primera Ley de Derechos y Libertades de
los Extranjeros. La normativa vigente hasta 1985 se caracterizaba por su fragmentacin
y aglutinaba un gran nmero de decretos que regulaban principalmente las condiciones

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de entrada y la concesin de permisos de trabajo y residencia. La existencia de una

comunidad de naciones directamente vinculada a Espaa por multitud de razones histricas,
culturales y lingsticas llev a los legisladores a establecer un rgimen excepcional
aplicable a los trabajadores de la comunidad iberoamericana, filipina y guineana de
naciones a travs de diversas normas aprobadas desde finales de los aos sesenta. La Ley
de 1985 no slo crea el rgimen de extranjera, sino que adems termina con este estatuto
de privilegio de los nacionales latinoamericanos y de otros antiguos dominios espaoles.

La poltica de inmigracin va a constituir un nuevo mbito dentro de las polticas

pblicas en Espaa desde este momento. En realidad, este tipo de polticas dirigidas a
los extranjeros es el resultado de problemas propios de contextos en continua
transformacin e irrumpen en la agenda como expresin de nuevas realidades. De
hecho, las intervenciones destinadas a los inmigrantes y a las minoras tnicas en sus
mltiples facetas han estado estrechamente vinculadas no slo con cambios de naturaleza
demogrfica, sino con la aparicin de nuevas dimensiones en las polticas desarrolladas
por el Estado del Bienestar y los acuerdos sobre derechos humanos ( vase J. Subirats
y R. Gom, 1998)3. Los mecanismos que transforman una preocupacin o una necesidad
social en un problema pblico son muy diversos y tienen que ver con el funcionamiento
mismo del sistema democrtico. Plantearnos por qu el fenmeno de la inmigracin
lleg a formar parte de la accin de los poderes pblicos a mediados de los ochenta
implica, necesariamente, analizar el proceso de formacin de la agenda poltica, un
proceso crecientemente complejo en el caso espaol debido a la confluencia de diversos
factores como la integracin supranacional en Europa, la descentralizacin del poder
poltico y el creciente pluralismo poltico y social.

Cuando se aprob la ley de 1985, la comunidad extranjera en Espaa apenas superaba

el cuarto de milln de habitantes y la mayor parte procedan de pases del Primer
Mundo, en especial de pases europeos. La actuacin del gobierno no fue fruto, por
tanto, ni del nmero ni de la composicin de los extranjeros residentes. La primera Ley
se aprob seis meses antes de nuestra entrada en la Unin Europea cuando apenas
exista en la sociedad espaola la percepcin de que esta materia requiriera de intervencin
gubernamental. Este rgano poltico supranacional se convierte desde ese instante en
un elemento muy influyente en las actuaciones espaolas, determinando inicialmente
un tipo especfico de poltica pblica. Existe, as, cierto acuerdo en torno a la idea de
que la ley de 1985 fue resultado de las presiones externas, ms que una respuesta directa
a procesos o preocupaciones internas. Por ello, no se plante ni su adecuacin social,
ni su efectividad reguladora (vase E. Carrillo y L. Delgado; 1998; A. Lpez Sala: 2004)4.
Puede que este factor limitara la participacin de los actores sociales en la
elaboracin de la ley, una participacin muy escasa que tiene poco eco en los debates
parlamentarios y en la opinin pblica. El marco legal de la extranjera que establece

3 J. Subirats y R. Gom, Democratizacin, dimensiones del conflicto y polticas pblicas en Espaa, en J.

Subirats y R. Gom (ed), Polticas pblicas en Espaa: contenidos, redes de actores y niveles de gobierno,
Barcelona, Ariel, 1998, pp. 13-20.

4 E. Carrillo y L. Delgado, El entorno, los instrumentos y la evolucin de la poltica de inmigracin en Espaa

(1985-1996). Madrid, Papeles de trabajo del Instituto Universitario Ortega y Gasset, 1998; A. Lpez Sala,
Matters of State? Immigration Policy-making in Spain as a new political domain en Migration: European
Journal of International Migration and Ethnic Relations, 2005, n 43, pp 35-49.

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la primera ley muestra una aproximacin al fenmeno en donde prima la vocacin de

establecimiento temporal, la fragilidad del estatuto jurdico del inmigrante, la limitacin
del reconocimiento de derechos y la debilidad del objetivo de la integracin (vase E.
Aja, 2006).

A pesar de la aprobacin normativa que pone en marcha la poltica de inmigracin,

hasta el final de la dcada de los ochenta la intensidad de la intervencin estatal sobre
este fenmeno es muy baja, circunscribindose exclusivamente a ciertos departamentos
de la administracin central, en especial, a los ministerios de Trabajo y de Interior. As
mismo la atencin social y de los medios de comunicacin fue mnima. La opinin
pblica y la clase poltica consideraban la cuestin migratoria como un problema de
segundo orden frente a materias como el desempleo o el terrorismo. Apenas apareca,
por ejemplo, en las encuestas y los barmetros realizados por el gobierno, ni era objeto
de estudio acadmico o de titulares de prensa. Slo algunas organizaciones sociales,
como Critas, CEAR o Cruz Roja, haban incorporado este objetivo en sus agendas
de intervencin.

Uno de los resultados ms evidentes de la aparicin de la normativa de extranjera

fue el establecimiento de diferentes regmenes jurdicos para los inmigrantes, con efectos
en el estatuto y la creacin de categoras dentro del colectivo. Seis meses despus de la
aprobacin de la ley de 1985 se firma el Tratado de Adhesin de Espaa a la Unin
Europea, tratado que no slo sent las bases para los posteriores acuerdos de cooperacin
en materia de seguridad y justicia, sino que cre un estatuto especial para los ciudadanos
comunitarios que quedaban al margen de la ley orgnica. El resultado, por tanto, de la
entrada de Espaa en esta estructura poltica y econmica supranacional fue la aplicacin
a los ciudadanos europeos de un rgimen de extranjera especial (extensivo a sus
familiares y denominado rgimen comunitario), caracterizado por la libertad de
circulacin y el derecho a realizar una actividad econmica en cualquier estado miembro.
Pero esta situacin de privilegio se va a ver ampliada por la titularidad de un amplio
abanico de derechos resultado, en parte, del establecimiento de lo que se ha venido en
llamar " la ciudadana europea" con efectos, incluso, sobre derechos de naturaleza
poltica. Esta dualidad de estatutos crea las bases para el desarrollo de procesos de
estratificacin cvica en el seno de las comunidades residentes de origen extranjero.

La evolucin del tratamiento poltico de la inmigracin en Europa se vio

significativamente influida en los primeros aos noventa por el desarrollo de acuerdos
multilaterales de inmigracin y asilo, en concreto, por los acuerdos de Schengen y de
Dubln. Las actuaciones espaolas en materia de control de flujos y poltica de visados
se dotan de contenido y presentan una orientacin concreta como consecuencia de la
adhesin a Europa. La puesta en prctica de medidas acordes con Schengen se desarroll
sin apenas friccin social. A lo largo de los aos noventa ciertos sectores de la ciudadana
adquirieron lo que denominamos una conciencia de frontera, cuya mejor expresin
fue, en un primer momento, su apoyo al desarrollo de la poltica de visados adoptada
desde 1991 hacia los nacionales de los principales pases de emisin de trabajadores
como Marruecos, la Repblica Dominicana, Per, y, posteriormente, Colombia y Ecuador.
La clase poltica ha manifestado desde entonces la idoneidad de las medidas de control
de flujos, las acciones en frontera y los procedimientos de devolucin y expulsin como
vas legtimas en el marco del nuevo papel adquirido por Espaa como guardin de las
fronteras porosas de Europa. El Estrecho de Gibraltar, una de las fronteras geogrficas
ms acusadas entre el Norte y el Sur, adquiere un nuevo contenido, se densifica, con

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el desarrollo de Schengen, al igual que ocurre con las aguas que separan el continente
africano de las islas orientales de Canarias o la frontera de las ciudades autnomas de
Ceuta y Melilla. Esta conciencia de frontera se ha consolidado en los ltimos aos con
la intensificacin de las llegadas procedentes de los pases subsaharianos. La salvaguardia
de los intereses migratorios y de las disposiciones de acceso condicionado o limitado
se convierten desde entonces en una de las funciones y de los compromisos de nuestro
pas con sus socios comunitarios y en uno de los objetivos estratgicos de su poltica,
una poltica ampliamente apoyada adems por la poblacin autctona. De ah, el recurso
a este argumento en los posteriores procesos de renovacin normativa del ao 2000 y
del 2003 y el contagio de la idea de frontera que impregna las encuestas de opinin
desde la segunda mitad de los noventa5.

El control de las fronteras se combina con el objetivo de responder a las necesidades

de mano de obra del mercado de trabajo espaol, de ah la implantacin de medidas
destinadas a la contratacin laboral, como el diseo de los contingentes anuales de
trabajadores que se aplican con cierta regularidad y poca eficacia desde 1993 y el recurso
peridico a las regularizaciones (vase A. Izquierdo, 2004). La participacin de los
sindicatos y posteriormente de los empresarios fue muy tmida en los aos noventa,
pero algunas de las iniciativas de los actores econmicos implicados en este fenmeno
demogrfico terminaron por inspirar medidas como la contratacin de trabajadores
temporales y la implantacin de asesoras laborales y jurdicas en algunas agencias de
la administracin. El mantenimiento de las necesidades laborales han inspirado otro
tipo de medidas en los ltimos aos, como el incremento de la contratacin en origen
y la elaboracin del catlogo de ocupaciones de difcil cobertura. Resulta todava
demasiado apresurado realizar una valoracin del efecto de estas polticas en relacin
con los objetivos perseguidos.

El aumento de la complejidad del colectivo inmigrante ha tenido como consecuencia

un incremento de las actuaciones polticas y administrativas orientadas a la gestin y
al gobierno de las comunidades de origen extranjero a travs de lo que se conoce como
poltica de integracin social.

A lo largo de los noventa asistimos, en primer lugar, a un fortalecimiento de las

redes de la poltica, es decir, al incremento de la participacin de diferentes agentes
sociales en el proceso de toma de decisiones y en la gestin; a la diversificacin, en
segundo lugar, de los objetivos, en donde las intervenciones centradas en la inmigracin
como un problema de control de flujos se compagina con la incorporacin laboral, la
integracin y la asignacin de derechos. En tercer lugar, a la aparicin de conflictos y
contradicciones entre distintos niveles administrativos y polticos y, sobre todo, entre
distintas reas de actuacin. Recordemos que las medidas adoptadas en materia de
control de flujos y gestionadas por la administracin central pueden entrar en conflicto
con las que se implantan en la esfera de la integracin gestionadas fundamentalmente
por las comunidades autnomas y los gobiernos locales.

5 ASEP, Actitudes hacia los inmigrantes, Madrid, Observatorio Permanente de la Inmigracin, IMSERSO,
1998; L, Gimeno, Actitudes ante la inmigracin: relacin entre las investigaciones cualitativas y cuantitativas.
Madrid, Centro de Investigaciones Sociolgicas, 2001; M. Valles. M. A. Cea, M y A. Izquierdo, Las encuestas
sobre inmigracin en Espaa y en Europa: Tpicos, medios de comunicacin y poltica migratoria, Madrid,
Observatorio permanente de la Inmigracin, IMSERSO, 1999.

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 ANA MARA LPEZ SALA

El inicio de una poltica activa cobra vigor con la proposicin no de ley de junio de
1991 y la aparicin del primer Plan para la Integracin Social de los inmigrantes a finales
de 1994. Una buena parte de las recomendaciones de tal proposicin y del documento
administrativo se traducen en los siguientes aos en medidas polticas de accin que
pueden resumirse en cinco principios bsicos: el control y la canalizacin de los flujos
migratorios, la integracin de los inmigrantes legales, la lucha contra la inmigracin
irregular, el enfoque internacional del problema migratorio y la reforma del aparato
administrativo encargado de su gestin.

El anlisis de los resultados del segundo proceso de regularizacin llevado a cabo

a principios de los noventa indicaba, por aadidura, que Espaa se haba convertido
en un pas de inmigracin definitiva y que las polticas, por tanto, deban dirigirse al
tratamiento de esta cuestin desde la perspectiva del establecimiento. Durante los
noventa se hace patente, por tanto, que la inmigracin era un tema importante para
Espaa, como se ha puesto de manifiesto posteriormente, y que las actuaciones estatales
deban responder a nuestra realidad interna y no slo a los requerimientos de nuestros
socios europeos.

En los noventa la inmigracin se consolida como un fenmeno social con un profundo

impacto en la administracin pblica, como fuente de transformacin institucional en
todos los niveles de gobierno, impregnado la accin de los tcnicos, absorbiendo recursos
y convirtindose, en muchos casos, en una materia transversal. Esto es especialmente
significativo en el desarrollo de medidas de acceso a esferas como la educacin, la
vivienda o los servicios sociales. Durante la segunda mitad de la pasada dcada, sin
embargo, se pueda hablar ms de acciones o experiencias integradoras que de una
poltica de integracin propiamente dicha. Se tratara, por tanto, de una poltica que,
aunque haba fijado sus objetivos y lneas de actuacin, se encontraba en fase de rodaje.

En los ltimos aos se consolida la extensa red de actores implicados en el desarrollo

de la poltica, que caracterizados por un alto grado de fragmentacin en la etapa anterior,
se transforman en actores efectivos de la integracin. En este momento el protagonismo
anterior de las organizaciones no gubernamentales es compartido por los sindicatos
y las asociaciones de inmigrantes. Pero las redes de la poltica se extienden tambin
hacia las administraciones perifricas. Este objetivo poltico ha conferido una gran
relevancia a la funcin socializadora de la escuela obligatoria. Las ltimas reformas
educativas han hecho especial nfasis en la escolarizacin de toda la poblacin en la
que, sin duda, se incluye a los hijos de inmigrantes. Son muchas otras las acciones
polticas en materia de integracin social desarrolladas durante esta etapa, adems de
reconocerse el derecho de los extranjeros en situacin regular a disfrutar entre otros,
de la sanidad pblica, la vivienda de promocin social y los servicios sociales generalistas.

En este proceso tambin tuvo cierto impacto algunas medidas legislativas y la

aparicin de planes administrativos. La modificacin en 1996 del reglamento de ejecucin
de la ley de 1985 introdujo, por ejemplo, por vez primera el permiso de residencia
permanente y regul el derecho a la reagrupacin familiar. Con el cambio de siglo se
multiplican los planes de integracin de las distintas comunidades autnomas, de los
ayuntamientos, los proyectos pilotos educativos y sanitarios o las polticas de gnero
y de mediacin intercultural. Los estudios sobre migraciones internacionales se
incorporan, asimismo, a los programas de estudio de algunas universidades y se
multiplica su papel como objeto de estudio acadmico y de inters periodstico.

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La poltica migratoria desde el ao 2000

El debate que suscit la reforma legislativa del ao 2000 puede ser considerado una
buena muestra de las dificultades del gobierno espaol para conjugar intereses en
conflicto en el diseo de las polticas migratorias. El texto de la primera reforma
legislativa de 2000 provoc profundas tensiones internas en el ejecutivo, entre otras
la rplica de los responsables de Interior y de Exteriores al responsable de Trabajo, al
afirmar que una ley con ese contenido aumentara significativamente los gastos del
Estado, engrosara las entradas y dificultara la convivencia. Las organizaciones sociales
y los partidos de la oposicin, que consideraron que la ley 4/2000 supona un paso
adelante en el reconocimiento de los derechos de los extranjeros, respondieron a estas
objeciones con diversas acciones de presin. Esta ley reconoca derechos sanitarios a
todos los inmigrantes, independientemente de su situacin legal y estableca un
procedimiento permanente de regularizacin siempre que se pudiera demostrar una
estancia de dos aos en territorio espaol y el desarrollo de una actividad econmica.
El objetivo de este ltimo procedimiento era evitar los procesos de irregularidad
sobrevenida y equiparar el estatuto, en cuanto al reconocimiento de derechos, entre
nacionalidades e inmigrantes residentes.

El autntico cambio poltico en una direccin resueltamente ms restrictiva se

produce a partir del ao 2000, cuando el Partido Popular consigue la mayora absoluta
en las elecciones generales de marzo. Esta victoria produce una nueva reforma legislativa
-la aprobacin a finales del 2000 de la nueva Ley 8/2000-. Puede hablarse del inicio
de una nueva etapa de la poltica espaola que no slo es el resultado del cambio en la
perspectiva sobre esta materia del partido en el gobierno, sino de las disposiciones
establecidas por el Tratado de msterdam y por los acuerdos adoptados en la cumbre
de Tampere y en Sevilla que se dirigen a la formulacin de una poltica comn en el
control de flujos y la asignacin de derechos de las comunidades inmigrantes asentadas.
En esta etapa aparece el denominado Plan Greco, el primer plan integral y general, que
recoge todas las acciones polticas en materia de inmigracin.

La accin de las organizaciones civiles y las asociaciones de inmigrantes se ha

mantenido en los ltimos aos y ha cobrado fuerza en diversos momentos como el
apoyo que recibieron los encierros en iglesias y las huelgas de hambre en el ao 2001
en Barcelona o Sevilla6 y las denuncias reiteradas de las condiciones de vida en los
centros de internamiento. Al igual que en otros pases europeos, la poltica de inmigracin
ha experimentado profundas transformaciones resultado, en parte, de los acontecimientos
del 11 de septiembre y la reactivacin del nexo entre inmigracin y seguridad. Como ha
indicado Faist7, el proceso de securizacin de la poltica de inmigracin est limitando
seriamente, en este comienzo de siglo, el desarrollo de una poltica de consenso en la
que prime el reconocimiento de los derechos fundamentales. Por ello podemos hablar
de un retraimiento del principio de legitimidad frente al de seguridad. Muchas de las
expectativas que cre la Ley 4/2000 en torno a una posibilidad de implantar una poltica
realista capaz de asegurar la estabilidad jurdica y laboral del inmigrante desaparecieron
con la reforma posterior.

6 Un movimiento similar al denominado movimiento santuario que surge en Estados Unidos a finales de los
aos ochenta con el objetivo de proteger a los refugiados centroamericanos que huyen de la situacin de
violencia y de las guerras civiles.

7 T, Faist; Extensin du domaine de la lutte. International Migration and Security before and after September
11, 2001 en International Migration Review, 2002, n 36, 1.

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 ANA MARA LPEZ SALA

El anlisis de algunos de los rasgos caractersticos de la realidad actual sirven para

evidenciar no slo nuevas tendencias, sino muchas de las incgnitas con las que nos
encontramos hoy en ese proceso de mudanza en la dinmica poltica. As, por ejemplo,
la lucha contra la inmigracin irregular se ha convertido en una prioridad y el control
fronterizo ha cobrado un nuevo impulso, de ah el desarrollo del Programa Ulises en
el Estrecho, de operaciones como RIO, la implantacin del SIVE (Sistema Intensivo de
Vigilancia Exterior) en el Estrecho y Canarias, la construccin y elevacin de la valla
fronteriza en las ciudades autnomas de Ceuta y Melilla y el endurecimiento de las
sanciones a los traficantes de personas. El control de flujos y la lucha contra la inmigracin
irregular se mantienen como objetivos prioritarios de la poltica espaola y sigue
concentrando una buena parte de los recursos.

Tambin es de destacar la continuidad del objetivo de la integracin, a pesar de que

este aspecto adquiri ciertos tonos culturalistas en los primeros aos de esta dcada.
La clase poltica, la empresarial y la sociedad espaola muestran cierta predileccin por
ciertos colectivos a la hora de la instalacin y el desempeo de una actividad laboral,
de ah que algunos autores hablen de la existencia de una inmigracin preferente (A.
Izquierdo, D. Lpez y R. Martnez, 2000) 8 , principalmente de ciudadanos
latinoamericanos y de la Europa del Este, frente a los africanos del Magreb y el frica
subsahariana. La obsesin por la seguridad puede haber legitimado de cara a la opinin
pblica, la promocin de la llegada de aquellos considerados adecuados para el principio
de seguridad y tiene, como efecto, la estigmatizacin de las comunidades establecidas
consideradas potencialmente peligrosas. Los atentados terroristas de Madrid han
reactivado una parte de este debate, aunque no de forma tan decisiva como apuntaban
algunos medios de comunicacin.

La nueva ley de 2003 tambin incorpora algunos cambios coherentes con este
objetivo de blindaje fronterizo y de control del acceso. Las medidas adoptadas en esta
materia en diversos sistemas migratorios han sido muy similares desde mediados de
los aos ochenta. El fortalecimiento de las fronteras, la aplicacin de tecnologa y la
colaboracin multilateral se ha compaginado con el uso de mecanismos de control
previo o de externalizacin, como ha sido calificado por algunos socilogos, del control
fronterizo a partir de las polticas de visado, de los acuerdos de readmisin de extranjeros
y de solicitantes de refugio y del establecimiento de sanciones a las compaas de
transporte de pasajeros9. En el caso espaol, las sanciones a las empresas de transporte
aparecen por primera vez en la ley de 2003. Una de las lneas prioritarias del nuevo
gobierno de Zapatero fue mejorar las relaciones con Marruecos. La cuestin migratoria
ha adquirido un peso destacado en la agenda poltica bilateral y la colaboracin con el
pas magreb ha sido considerada relevante en la poltica espaola de regulacin de
flujos como se hizo tristemente evidente en la crisis del mes de septiembre de 2005 en
Ceuta y Melilla.

8 A. Izquierdo Escribano, D Lpez de Lera, y R Martnez Bujn, Los preferidos del siglo XXI: La inmigracin
latinoamericana en Espaa en F. Garca Castao y C. Muriel Lpez (ed), La Inmigracin en Espaa: Contextos
y Alternativas, Granada, Laboratorio de Estudios Interculturales, 2002.

9 C. Boswell, C, The external dimension of European Union immigration and asylum policy en International
Affairs, 2002, n 79, 3, pp. 619-638.

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LA POLTICA ESPAOLA DE INMIGRACIN EN LAS DOS LTIMAS DCADAS

La ley 14/2003 permite la expulsin del territorio nacional y por la va de urgencia

de todos aquellos individuos sospechosos de ser peligrosos para la seguridad. Este marco
legal puede suponer, adems, a travs de su aplicacin, una contraccin cvica en los
derechos de los extranjeros irregulares establecidos en suelo espaol al condicionar el
acceso a servicios sanitarios y educativos al registro padronal cuyos datos, adems,
pueden ser solicitados a los ayuntamientos por las fuerzas de seguridad del Estado. Esta
disposicin, en definitiva, puede fortalecer el control interno y convertir a las
administraciones locales en gendarmes de la inmigracin irregular. Se trata, sin duda,
de uno de los aspectos ms controvertidos de la ley, a pesar de su falta de aplicacin
hasta la fecha, no slo por vulnerar derechos fundamentales, sino por oponerse a la ley
de proteccin de datos (A, Solanes y M. Cardona, 2005).

A lo largo de los dos ltimos aos, se han desarrollado otras acciones con efectos
en el desarrollo de la poltica espaola. Se han multiplicado, las acciones dirigidas a los
menores inmigrantes no acompaados, el desarrollo de acuerdos temporales de
contratacin laboral con pases de la Europa del Este y de Latinoamrica y el aumento
de los servicios dirigidos a las comunidades extranjeras residentes. Tambin se llev a
cabo un nuevo proceso de regularizacin en donde se ha primado el arraigo laboral y
se han reforzado las medidas sancionadoras a los empresarios que contratan trabajadores
en situacin irregular. Hoy es objeto de debate la cuestin de los derechos polticos y
recientemente se ha hablado de una propuesta de reforma legislativa del asilo y refugio
que incorpore la proteccin de las mujeres que huyen de la violencia de gnero. En los
primeros meses de 2005, el proceso de regularizacin produjo la incorporacin de
700.000 nuevos contribuyentes a la seguridad social y los sucesos de Francia en el
verano de dicho ao han hecho reflexionar a las autoridades y a la sociedad civil sobre
la necesidad de mejorar la integracin social de las segundas generaciones y sus
oportunidades de empleo y de movilidad social, evitando la concentracin residencial
y la creacin de bolsas de pobreza.

El impulso a la poltica de integracin se ha volcado en algunas de las medidas

adoptadas en la ley 14/2003 en especial a travs de la aprobacin del ltimo reglamento,
entre cuyos objetivos podemos sealar el de mejorar la estabilidad jurdica de los
inmigrantes. Como han indicado algunos autores supone la recuperacin del sistema
general de contratacin como va para la inmigracin legal y el arraigo social y laboral
para mantener un canal de regularizacin individual (vase E.Aja, 2006 y J. De Lucas
y L. Dez, 2006). El Plan Estratgico de Integracin y Ciudadana, an en fase de
aprobacin supondr, sin duda, un avance sobresaliente en la gestin integral de la
inmigracin desde la perspectiva de la instalacin, la convivencia y el reconocimiento
de derechos.

La intensificacin de la llegada de inmigracin irregular desde el frica Subsahariana

a travs de la ruta canaria tambin ha tenido un impacto sobresaliente en la accin del
gobierno espaol en los ltimos meses. Unas 30.000 personas llegaron en este tipo de
embarcaciones a lo largo del 2006. Este dramtico aumento ha producido una crisis
humanitaria sin precedentes en el archipilago, ha evidenciado los peligros que acarrea
el cruce fronterizo y ha puesto a prueba a todas las instituciones y a la sociedad civil.
Por aadidura, ha supuesto un barmetro del estado de opinin de la sociedad canaria,
ha suscitado una ofensiva diplomtica del gobierno espaol con los pases de origen y
en la Unin Europea y ha alterado las relaciones entre el gobierno central y el gobierno
autonmico. Las acciones se han centrado por el momento en la asistencia de emergencia,
el traslado de los inmigrantes irregulares y de los menores a otras regiones espaolas,

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 ANA MARA LPEZ SALA

las repatriaciones y la mejora del control martimo de toda la costa africana a travs de
la recin creada Agencia europea de fronteras exteriores. En las ltimas semanas se han
iniciado las primeras llegadas de contingentes de trabajadores temporales de algunos
de estos pases de origen, como Senegal, para trabajar en las campaas de recogida de
fruta y en otros sectores como la construccin.

La inmigracin, en definitiva, aparece tambin en Espaa y en este comienzo de

siglo como uno de los fenmenos sociales con mayor impacto social, econmico y
poltico. Las modificaciones recientes en los Estatutos de autonoma de Catalua y
Andaluca van a suponer, por aadidura, el inicio de una serie de cambios en el proceso
de construccin de la poltica migratoria. Como ha sealado recientemente Jose Antonio
Montilla Martos, una de las pocas materias nuevas a las que se dedica un tratamiento
especfico y detallado en estos estatutos es la inmigracin (J.A Montilla, 2006 y 2007).
Lo ms significativo, por su potencialidad a la hora de moldear la poltica en el aspecto
de la seleccin y las posibilidades de asentamiento, no se refiere tanto al objetivo de la
integracin, en manos de las administraciones perifricas desde hace ya algunos aos,
sino la competencia ejecutiva en materia de autorizaciones de trabajo, as como su
participacin en las decisiones del Estado sobre inmigracin de especial trascendencia
para dichos territorios. Resulta previsible que estas disposiciones se incorporarn en
otros nuevos Estatutos an en trmite en regiones receptoras como Canarias o Baleares.

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