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CEPAL: COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE

UNESCO: OFICINA REGIONAL DE EDUCACION PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE

EDUCACION Y CONOCIMIENTO:
EJE DE LA
TRANSFORMACION PRODUCTIVA
CON EQUIDAD

NACIONES UNIDAS
Portada:
Friso en el Edificio de la CEPAL, Santiago de Chile
Arquitecto: Emilio Duhart
Fotografa: Pedro Mujica
Diseo: Mara Paz Varela
CEPAL: COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE
UNESCO: OFICINA REGIONAL DE EDUCACION PARA AMERICA LAUNA Y EL CARIBE

EDUCACION Y CONOCIMIENTO:
EJE DE LA TRANSFORMACION
PRODUCTIVA CON EQUIDAD

Santiago de Chile, 1992


LC/G.1702/Rev.2-P
Agosto de 1992

Este documento ha sido preparado y publicado en un esfuerzo conjunto entre la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL) y la Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe (OREALC).

PUBLICACION DE LAS NACIONES UNIDAS

Nmero de venta S.92.II.G.6

ISBN 92-1-321367-0

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de
Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, EE.UU. Los Estados miembros y sus
instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sinautorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen
la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

Copyright Naciones Unidas 1992


Todos los derechos estn reservados
Impreso en Santiago de Chile
NOTA PRELIMINAR

Las Naciones Unidas producen sus documentos gracias al trabajo colectivo de numerosos
funcionarios, cuya labor queda sujeta al anonimato institucional. En consecuencia, existe
la prctica de no hacer reconocimiento pblico a la contribucin de ninguna persona en
particular.
Creemos de justicia hacer en esta oportunidad una excepcin a esa prctica. El
principal inspirador de este trabajo fue, sin lugar a dudas, Fernando Fajnzylber, Director
de la Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa. Sus aportes directos, el
estmulo que dio a las tareas de colegas y colaboradores, la revisin crtica de las diversas
versiones preliminares del trabajo, y las numerosas consultas que llev a cabo con el nimo
de enriquecer el texto, dejaron huellas imborrables a lo largo de toda la obra. Justamente
el da que termin la revisin del manuscrito final fue vctima de un fulminante paro
cardaco que trunc prematuramente su vida.
Al presentar este documento, producto del trabajo de equipo de funcionarios de la
CEPAL y de la UNESCO, queremos dejar testimonio de nuestro homenaje a la memoria de
nuestro recordado compaero.
INDICE

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Presentacin 15

Resumen y conclusiones 17

Primera parte: El contexto latinoamericano

Captulo I El desarrollo latinoamericano y la propuesta sobre transformacin


productiva con equidad 23
1. El patrn histrico de desarrollo . . 23
2. La transicin de los aos ochenta 24
3. Los desafos de la democratizacin en los aos noventa 24
4. Desafos del contexto internacional 30
5. La propuesta de la CEPAL para los aos noventa 34

Segunda parte: El punto de partida

Introduccin 37

Captulo II Educacin y recursos humanos en Amrica Latina y el Caribe:


tendencias recientes 39
1. El sistema educativo formal 39
2. El esfuerzo regional en materia de investigacin y desarrollo
cientfico y tecnolgico 64
3. La capacitacin y la educacin en adultos 69
4. Elfin de un ciclo 75

Captulo III El debate internacional sobre la educacin y la formacin de los


recursos humanos 81
1. Competitividad, cambio tecnolgico y formacin de recursos
humanos 81
2. Algunos temas centrales del debate internacional sobre
educacin y formacin de recursos humanos 85
3. Ocho enseanzas especficas del debate internacional sobre
educacin y formacin de recursos humanos 89
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Captulo IV Tecnologa y educacin: la produccin y acumulacin de


conocimiento como fuerza motriz del desarrollo 93
1. El aumento del acervo de conocimientos en la teora neoclsica
del crecimiento econmico: factor exgeno o no reconocido . . . 93
2. Los nuevos modelos de crecimiento: nfasis en la produccin
de conocimientos y su endogenizacin 96
3. La visin de los analistas de la gestin empresarial 104
4. La transformacin educacional en algunos anlisis prospectivos
recientes 112
5. Conclusiones 119
Reflexiones finales: percepciones y tendencias . 121

Tercera parte: La estrategia propuesta

Captulo V Objetivos, criterios y lineamientos 125


1. Introduccin 125
2. Objetivos estratgicos: ciudadana y competitividad 127
3. Lineamientos para las polticas: equidad y desempeo 129
4. Reforma institucional: integracin y descentralizacin 131
5. El diseo de polticas . 134

Cuarta parte: Polticas para poner en prctica la estrategia

Captulo VI Acciones y medidas 141


1. Generar una institucionalidad del conocimiento abierta a los
requerimientos de la sociedad 141
2. Acceso universal a los cdigos de la modernidad 157
3. Impulsar la creatividad en el acceso, difusin e innovacin
cientfico-tecnolgicos 169
4. Gestin institucional responsable 176
5. Profesionalizacin y protagonismo de los educadores 182
6. Compromiso financiero de la sociedad con la educacin 187
7. Desarrollar la cooperacin regional e internacional 194
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Quinta Parte: Recursos necesarios

Captulo VII Costo y financiamiento de la estrategia 201


1. Evolucin del gasto en educacin en los aos ochenta 201
2. El costo de generar una institucionalidad del conocimiento
abierta a las necesidades de la sociedad 205
3. El costo de un acceso universal a los cdigos culturales de la
modernidad 205
4. El costo de impulsar el acceso, la difusin y la innovacin
cientfico-tecnolgicos 214
5. El costo de una gestin responsable 214
6. El costo de un magisterio profesionalizado y protagnico . . . . 216
7. El costo de la estrategia propuesta 218
8. Mecanismos y fuentes de financiamiento 219

Anexo I El debate sobre la formacin de los recursos humanos en algunos


pases desarrollados 223

Anexo II Fuentes de los recuadros 257

Anexo III Lista de personas entrevistadas o consultadas durante el proceso de

elaboracin del documento 265

INDICE DE RECUADROS

II- 1 Factores determinantes externos del desempeo educativo en


Amrica Latina en los aos ochenta 43
II- 2 Los centros acadmicos de investigacin de carcter independiente . . . . 49
II- 3 Creacin de universidades privadas: los casos de Espaa y Chile 51
II- 4 Educacin y productividad agrcola 58
II- 5 Discriminacin de gnero en los textos escolares 60
II- 6 Dinmica educacional y dinmica demogrfica 63
II- 7 Campaa nacional de alfabetizacin "Monseor Lenidas Proao"
Ecuador, 1989-1990 70
II- 8 Capacitacin para microempresas en El Salvador 72
II- 9 Polticas de recursos humanos de las empresas exportadoras del Uruguay 74
11-10 El nuevo Instituto de Formacin y Capacitacin Laboral de Bolivia . . . . 76
11-11 Una nueva etapa de desarrollo educativo: Declaracin de Quito 79
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III- 1 Las nuevas exigencias educacionales de las empresas 84

V- 1 Conviene usar el trmino "competitividad"? 128


V- 2 La eficiencia como criterio inspirador de las polticas 130
V- 3 Ventajas y riesgos de la descentralizacin 133

VI- 1 El proceso de descentralizacin en un pas en transicin: el caso de


Colombia 144
VI- 2 El proceso de descentralizacin en un pas federal: el caso de Argentina . 145
VI- 3 Experiencias sobre las vinculaciones entre la universidad y el sector . . .
productivo 146
VI- 4 Formacin dual y estmulo a la organizacin empresarial en la
Repblica Dominicana 148
VI- 5 Programas de actualizacin de conocimientos para trabajadores afectados
por los procesos de reconversin industrial en Mxico 150
VI- 6 Reforma curricular en Mxico 151
VI- 7 Recomendaciones para eliminar los estereotipos sobre los sexos en los
textos escolares y en la prctica pedaggica 152
VI- 8 Evaluacin de los programas de posgrado en Brasil 153
VI- 9 Intento para crear un programa de formacin tcnica de nivel secundario
de calidad: el sistema del CONALEP en Mxico 155
VI-10 Experiencias de capacitacin mediante asociacin entre empresas 156
VI-11 Bsqueda de una reforma educacional consensual y participativa en la
Repblica Dominicana 158
VI-12 La Escuela Nueva: una experiencia de enseanza personalizada a escala
nacional en Colombia 160
VI-13 El modelo educativo MACAC en Ecuador 161
VI-14 Educacin y televisin . 163
VI-15 PEBA: una concepcin educativa integral. La experiencia del programa
radiofnico del Arzobispado de San Salvador 165
VI-16 Dos programas de formacin acadmica en la empresa 166
VI-17 Plan de participacin sociocultural en Venezuela 167
VI-18 Proyecto de apoyo a la capacitacin en pequeas y medianas empresas en
Mxico 168
VI-19 Los talleres pblicos de capacitacin-produccin en Costa Rica 170
VI-20 Programa de capacitacin orientado a los jvenes en Chile 171
VI-21 Programas del CONACYT de Mxico para apoyar el desarrollo tecnolgico . 172

VI-22 La comunidad cientfica uruguaya y su interaccin con cientficos


emigrados 172
VI-23 La subcontratacin industrial 174
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VI-24 Grupos gerenciales tecnolgicos de trabajo (GGTT) en la
Repblica Dominicana 175
VI-25 Fomento del aprendizaje tecnolgico y comercial y formacin de recursos
humanos a nivel sectorial 176
VI-26 Formacin de recursos humanos e investigacin y desarrollo en una
acera en Corea 177
VI-27 Sistemas de medicin de la calidad de la educacin bsica: experiencias
regionales 178
VI-28 Instrumentos de evaluacin institucional 180
VI-29 Principios y condiciones previas para evaluar la educacin superior ... 181
VI-30 Propuesta de evaluacin institucional: control de calidad de la educacin
superior en Chile 182
VI-31 Modalidades de evaluacin y financiamiento del Instituto Tecnolgico de
Estudios Superiores de Monterrey 183
VI-32 El programa Logos II de entrenamiento de los maestros 184
VI-33 Nuevas polticas de profesionalizacin docente 186
VI-34 Financiamiento privado para las escuelas pblicas. Proyecto de ley en
Uruguay 188
VI-35 Chile: franquicias tributarias para la capacitacin, organismos tcnicos
de ejecucin (OTE) y organismos tcnicos intermedios reconocidos (OTIR) . 190
VI-36 Fuentes de financiamiento del Servicio Nacional de Aprendizaje
Industrial (SEN AL) del Brasil 192
VI-37 Iniciativas de cooperacin en el mbito de la educacin superior 196
VI-38 Cooperacin regional en el campo de la investigacin educativa 198
VII- 1 Programas nacionales recientes de ciencia y tecnologa con respaldo
financiero del BID 215

AI- 1 Los beneficios comprobados de la educacin preescolar 226


AI- 2 Comparaciones de niveles educativos 228
AI- 3 Las actividades de capacitacin de la empresa Motorola 231
AI- 4 Ejemplos de colaboracin entre empresas y el sistema de educacin pblica
de los Estados Unidos 232
AI- 5 El programa de capacitacin de la juventud (Youth Training Scheme) . . . 233
AI- 6 La escuela industrial de la SKF 241
AI- 7 El debate entre la escuela comn o la escuela diferenciada en los
Pases Bajos 245
AI- 8 La reforma de la formacin de los ingenieros civiles en Francia 248
AI- 9 Experiencias de programas pedaggicos descentralizados en Francia . . . 250
AI-10 Flexibilidad institucional en Toscana 252
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AI-11 Las dificultades de la empresa FAT en la capacitacin para la
automatizacin de sus plantas de produccin . . 253
AI-12 El plan de desarrollo de los recursos humanos de la Repblica de Corea . 254
AI-13 Estrategias empresariales de seguimiento de la innovacin 255

INDICE DE CUADROS

II- 1 Amrica Latina y el Caribe: estimacin de las matrculas y de las tasas


de escolarizacin 41
II- 2 Amrica Latina y el Caribe: tasas de escolarizacin . 42
II- 3 Amrica Latina y el Caribe: indicadores de eficiencia de la enseanza
primaria 45
II- 4 Incidencia del gasto pblico en educacin segn nivel de enseanza y
nivel de ingreso en pases seleccionados de Amrica Latina y el Caribe . . 55
II- 5 Amrica Latina y el Caribe: distribucin de la poblacin de 15 aos y ms
segn aos de estudio aprobados y zona de residencia 56
II- 6 Amrica Latina y el Caribe: distribucin de la poblacin de 15 aos y ms
segn nivel de educacin alcanzado, grupo de edad y sexo 59
II- 7 Tasas netas de escolarizacin para las enseanzas primaria, secundaria y
terciaria 61
II- 8 Indicadores cuantitativos de la expansin del sistema educativo en
algunos pases seleccionados 62
II- 9 Amrica Latina y el Caribe: gravitacin econmica y tecnolgica,
alrededor de 1985 65
11-10 Indicadores de ciencia y tecnologa en grupos de pases seleccionados . . 66
11-11 Indicadores de intensidad tecnolgica en el comercio exterior en grupos
de pases seleccionados 66
11-12 Amrica Latina y el Caribe: gasto en investigacin y desarrollo 68
II-13 Distribucin del gasto en investigacin y desarrollo en cinco pases de
Amrica Latina, por sectores de aplicacin . 69

III- 1 Tasas de escolarizacin por grupos de edad, en algunos pases


seleccionados 85

V- 1 Requerimientos del sistema productivo y oferta educativa 134

VII- 1 Gasto pblico en educacin 202


VII- 2 Amrica Latina y el Caribe: gasto pblico en educacin 202
VII- 3 Amrica Latina y el Caribe: estimaciones del gasto privado en educacin 204
VII- 4 Amrica Latina y el Caribe: matrcula en la enseanza privada 204
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VII- 5 Amrica Latina y el Caribe: potenciales receptores de programas pblicos


de capacitacin 206
VII- 6 Amrica Latina y el Caribe: costo de la repeticin escolar 207
VII- 7 Amrica Latina y el Caribe: aumento del costo unitario inicial por
adopcin de mtodos de instruccin personalizada 208
VII- 8 Amrica Latina y el Caribe: acceso, matrcula, costos e inversiones .... 209
VII- 9 Amrica Latina y el Caribe: acceso, matrcula, costos e inversiones .... 210
VII-10 Amrica Latina y el Caribe: acceso, matrcula, costos e inversiones .... 210
VII-11 Amrica Latina y el Caribe: comparacin de costos entre alternativas I y III 211
VII-12 Amrica Latina y el Caribe: estimaciones de costos de programas
compensatorios focalizados 214
VII-13 Amrica Latina y el Caribe: docentes y sus salarios 216
VII-14 Amrica Latina y el Caribe: acceso, matrcula, costos e inversiones 217
VII-15 Amrica Latina y el Caribe: costo adicional estimado de la estrategia
propuesta (resumen) 218
VII-16 Aumento potencial del PIB al elevar el nivel educacional de la poblacin
activa hasta la primaria completa en pases seleccionados 219
VII-17 Amrica Latina y el Caribe: fuentes potenciales de financiamiento . . . . 221

AI- 1 Tasas de escolarizacin por grupos de edad, en pases seleccionados . . . 224

INDICE DE GRAFICOS

I- 1 Amrica Latina y el Caribe: algunos indicadores macroeconmicos . . . . 25


I- 2 Amrica Latina y el Caribe: insercin internacional 25
I- 3 Amrica Latina (11 pases): salario mnimo real urbano 26
I- 4 Amrica Latina y el Caribe: variacin de las tasas netas de escolarizacin . 26
I- 5 Amrica Latina y el Caribe: medios de comunicacin 27
I- 6 Amrica Latina y el Caribe: sntesis 27
I- 7 Amrica Latina y el Caribe: sntesis 29

II- 1 Amrica Latina y el Caribe: distribucin de la poblacin mayor de 15 aos


segn aos de estudios aprobados 40

V- 1 Situacin actual 137

VII- 1 Amrica Latina y el Caribe: matrcula segn grados en el ao 2000 . . . . 212


PRESENTACION

En su propuesta titulada Transformacin mbito, los rezagos en el eje


productiva con equidad,1 la Comisin educacin-conocimiento comprometen
Econmica para Amrica Latina y el Caribe posibles avances en otros aspectos de la
(CEPAL) sostuvo una idea central, en torno incorporacin y difusin del progreso
a la cual se articularon las dems: la tcnico.
incorporacin y difusin deliberada y Recursos humanos y desarrollo son
sistemtica del progreso tcnico dos temas muy vinculados entre s. El
constituye el pivote de la transformacin reconocimiento de esta vinculacin ha
productiva y de su compatibilizacin con inducido a la CEPAL a iniciar, en conjunto
la democratizacin poltica y una creciente con la Oficina Regional de Educacin de la
equidad social. En la propuesta se deja en UNESCO para Amrica Latina y el Caribe
claro la diferencia que separa una (OREALC), un esfuerzo sistemtico para
competitividad internacional que permite profundizar en las interrelaciones entre el
elevar el nivel de vida de la poblacin sistema educativo, la capacitacin, la
mediante el aumento de la productividad, investigacin y el desarrollo tecnolgico,
y otra forma de competitividad que se en el marco de los elementos centrales de
apoya en la depredacin de los recursos su propuesta, es decir, la transformacin
naturales y en la reduccin de las productiva, la equidad social y la
remuneraciones reales. En el caso de la democratizacin poltica. El presente
primera, es el progreso tcnico lo que documento es un primer intento de
permite la convergencia entre esbozar lineamientos para la accin en el
competitividad y sustentabilidad social, mbito de las polticas e instituciones que
y, fundamentalmente, entre crecimiento pueden favorecer las vinculaciones
econmico y equidad social. sistmicas entre educacin, conocimiento
En la incorporacin y difusin del y desarrollo, tomando en cuenta las
progreso tcnico intervienen mltiples condiciones existentes en el decenio de
factores. Entre ellos, la propuesta de la 1990.
CEPAL destaca el fortalecimiento de la base Como aproximacin metodolgica, se
empresarial, la infraestructura tecnol- ha pensado que el diseo de estrategias y
gica, la creciente apertura a la economa polticas de recursos humanos para la
internacional y, muy especialmente, la transformacin productiva con equidad
formacin de recursos humanos y el debe utilizar la experiencia adquirida
conjunto de incentivos y mecanismos que dentro y fuera de la regin, tomar en
favorecen el acceso y la generacin de cuenta los aportes tericos surgidos en los
nuevos conocimientos. En este ltimo aos ochenta en cuanto a los nexos entre

1 CEPAL, Transformacin productiva con equidad. La tarea prioritaria del desarrollo de Amrica Latina y el
Caribe en los aos noventa (LC/G.1601-P), Santiago de Chile, marzo de 1990. Publicacin de las
Naciones Unidas, N de venta: S.90.II.G.6.
16 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

educacin y desarrollo econmico, e equidad, a las actuales tendencias en el


incorporar tambin las percepciones mbito productivo internacional y,
existentes en Amrica Latina y el Caribe en finalmente, al carcter de la estrategia
cuanto a los resultados de la actual propuesta en este documento, que
interrelacin entre educacin, economa y persigue tanto la transformacin
sociedad, y las insuficiencias que en este productiva como la equidad.
sentido se advierten. Las orientaciones estratgicas y las
Sobre dicha base, se formula una polticas que se proponen en este
propuesta estratgica, se identifica y documento son el resultado de un
examina un conjunto de polticas que diagnstico contenido en la segunda
permitira ponerla en prctica y, por parte. En ella se analizan diversas
ltimo, se estima el orden de magnitud de iniciativas en curso a nivel nacional que
los recursos necesarios. Esta propuesta se tienen por objeto introducir cambios en la
nutre de diversas iniciativas que ya estn educacin, la capacitacin y la formacin
en marcha en los pases de la regin, las cientfico-tecnolgica y las contribuciones
que al mismo tiempo sirven para tericas recientes con respecto a los
ilustrarla. vnculos entre educacin y desarrollo
La estrategia propuesta tiene por econmico. En un anexo al documento, se
objetivo contribuir a crear, en el decenio hace una resea del debate en curso en
prximo, ciertas condiciones educa- algunos pases desarrollados y de
cionales, de capacitacin y de incorpo- industrializacin tarda de otras latitudes.
racin del progreso cientfico-tecnolgico La tercera parte del documento
que hagan posible la transformacin de las contiene las lneas gruesas, expresadas
estructuras productivas de la regin en un como ideas-fuerza, de la estrategia
marco de progresiva equidad social. educacional propuesta, con nfasis en la
Dicho objetivo slo podr alcanzarse enseanza bsica y media, media-
mediante una amplia reforma de los vocacional y en el fortalecimiento del
sistemas educacionales y de capacitacin desarrollo tecnolgico. La estrategia se
laboral existentes en la regin, y mediante articula en torno a objetivos (ciudadana y
la generacin de capacidades endgenas competitividad), a criterios inspiradores
para el aprovechamiento del progreso de polticas (equidad y desempeo), y a
cientfico-tecnolgico. Este planteamiento lineamientos de reforma institucional
constituye una expresin particular de la (integracin nacional y descentralizacin).
nocin de complementariedad entre Sobre la base de los antecedentes
transformacin productiva y equidad que analizados y dentro del marco de las
se expone y fundamenta en Equidad y orientaciones indicadas, se sugiere en la
transformacin productiva: un enfoque cuarta parte un conjunto de polticas para
integrado,2 documento preparado por la poner en prctica la estrategia. Las
Secretara de la CEPAL para el vigsimo acciones y medidas propuestas van
cuarto perodo de sesiones de la Comisin. acompaadas de recuadros que ilustran
En la primera parte del presente texto experiencias, diseos, metodologas y
se hace una breve resea del patrn de aplicaciones de las polticas en diversos
desarrollo de Amrica Latina y el Caribe contextos, tanto de la regin como fuera
durante la posguerra, del "aprendizaje de ella.
doloroso" de la dcada de los ochenta, y En la parte quinta y final del documento,
de los desafos de la democratizacin y simplemente con fines ilustrativos, se
d u r a n t e los aos noventa. Se hace estima el orden de magnitud de los
referencia luego a la propuesta de la CEPAL recursos necesarios para poner en prctica
para una transformacin productiva con las polticas propuestas.

2 CEPAL, Equidad y transformacin productiva: un enfoque integrado (LC/G.1701(SES.24/3)), Santiago de


Chile, 1992.
RESUMEN Y CONCLUSIONES

1. Desafos internacional (crecientemente basada en el


progreso tcnico) reciben un aporte
Los pases de Amrica Latina y el Caribe decisivo de la educacin y de la
enfrentan en la dcada de los noventa produccin del conocimiento en una
desafos internos y externos. En lo interno, sociedad. La reforma del sistema de
se trata de consolidar y profundizar la produccin y difusin del conocimiento
democracia, la cohesin social, la equidad, es, entonces, un instrumento crucial para
la participacin; en suma, la moderna enfrentar tanto el desafo en el plano
ciudadana. En lo externo, de interno, que es la ciudadana, como el
compatibilizar las aspiraciones de acceso desafo en el plano externo, que es la
a los bienes y servicios modernos con la competitividad. Se entiende as que esta
generacin del m e d i o q u e p e r m i t a dimensin sea central para la propuesta
efectivamente dicho acceso: la de la CEPAL sobre transformacin
competitividad internacional. En los productiva con equidad. 3
distintos pases de la regin, la intensidad
3. La situacin regional
que dichos desafos adquieren es
diferente, pero en todos tienen especial
relevancia. Los sistemas educacionales, de
capacitacin y de ciencia y tecnologa han
2. El carcter central de la educacin experimentado en las ltimas dcadas una
y la produccin de conocimiento expansin cuantitativa notable, aunque
incompleta, en la mayor parte de los pases
de la regin. Presentan, sin embargo,
En los pases desarrollados y en las
obvias insuficiencias en lo que respecta a
experiencias exitosas de la llamada
la calidad de sus resultados, a su
"industrializacin tarda" en otras
pertinencia con r e s p e c t o a los
latitudes, existe un claro, reconocimiento
requerimientos del entorno econmico y
del carcter central que tienen la
social y al grado de equidad con qu
educacin y la produccin del
acceden a ellos los distintos estratos de la
conocimiento en el proceso de desarrollo,
sociedad. Su institucionalidad tiende a la
y en los pases de la regin esta actitud se
rigidez, a la burocratizacin y a una escasa
ha extendido progresivamente. La
vinculacin con el entorno externo. La
difusin de valores, la dimensin tica y
dcada pasada, marcada por la restriccin
los comportamientos propios de la
de recursos pblicos, la creciente apertura
m o d e r n a ciudadana, as como la
a la economa internacional y la
generacin de capacidades y destrezas
democratizacin, configura el fin de un
indispensables para la competitividad

3 CEPAL, Transformacin productiva con equidad ..., op. cit.


18 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

ciclo y hace impostergable la transicin lineamiento de poltica y la


hacia un perodo cuyo dinamismo y descentralizacin como componente del
desempeo estarn marcados por el grado esquema institucional. En los aos
de centralidad que las sociedades ochenta, hubo defensores de estos tres
otorguen a la educacin y la produccin temas hasta entonces postergados, y se
de conocimiento. incurri muchas veces en excesos de signo
contrario: la competitividad, el desempeo
4. Necesidad de una estrategia y la descentralizacin deban privilegiarse
a expensas de las motivaciones
previamente imperantes, como se explica
En estas circunstancias resulta
en la tercera parte. Esta propuesta
fundamental disear y poner en prctica
reconoce la existencia de tensiones entre
una estrategia para impulsar la ciudadana y competitividad, equidad y
transformacin de la educacin y de la desempeo e integracin y descentra-
capacitacin y aumentar el potencial lizacin, pero se concentra en el mbito de
cientfico-tecnolgico de la regin, con complementariedad que existe en cada
miras a la formacin de una moderna uno de estos planos.
ciudadana, vinculada tanto a la
democracia y la equidad como a la
competitividad internacional de los 6. Caractersticas de la propuesta
pases, que haga posible el crecimiento
sostenido apoyado en la incorporacin y La estrategia tiene tres caractersticas
difusin de progreso tcnico. Imaginar centrales. Es de carcter inductivo, lo que
que la ciudadana pueda tener plena est en la base de su viabilidad y se refleja
vigencia sin un esfuerzo efectivo en en su diseo, basado en el reconocimiento
materia de competitividad resulta, en el de los cambios que se observan en la
decenio de 1990, tan infundado como realidad regional e internacional, en la
suponer que la competitividad valoracin de las ideas-fuerza emergentes
-necesariamente de carcter sistmico- que influyen en las posiciones,
pueda sostenerse con rezagos importantes aspiraciones y percepciones de los
en el mbito de la ciudadana. distintos protagonistas del proceso de
generacin y difusin de conocimientos, y
5. Objetivos, criterios y lineamientos en el anlisis de experiencias especficas en
curso, en la regin y fuera de ella, que
La estrategia propuesta se articula en sugieren tendencias susceptibles de
torno a los objetivos de ciudadana y generalizarse. Es asimismo de carcter
competitividad; adopta como criterios sistmico; es decir, considera tanto las
inspiradores de las polticas la equidad y vinculaciones existentes entre educacin,
el desempeo, y como lineamientos de capacitacin, ciencia y tecnologa, por una
reforma,institucional la integracin parte, y sistema productivo, por otra,
nacional y la descentralizacin. como los mltiples puentes que integran
En el pasado, se ha hecho con frecuencia economa y sociedad a nivel individual y
referencia al objetivo estratgico de colectivo. Finalmente, da gran nfasis al
ciudadana, a la equidad como lineamiento cambio institucional. Se toma en cuenta, e
para las polticas, y a la integracin inclusive se cuantifica, la necesidad de
nacional como motivacin del esquema recursos financieros adicionales, pero se
institucional. En los tres planos se lograron intenta demostrar que stos -aunque
avances importantes; sin embargo, las indispensables para la reforma- no
insuficiencias en cada uno de ellos se bastaran para resolver las carencias, de no
vinculan, a lo menos parcialmente, a la mediar profundos cambios que generen
omisin en que se incurri con respecto a una institucionalidad abierta a los
los otros tres componentes de la actual requerimientos de la sociedad. Los
propuesta estratgica: la competitividad criterios y lineamientos de la estrategia se
como objetivo, el desempeo como ilustran con detenimiento en el caso de
RESUMEN Y CONCLUSIONES 19

algunos aspectos mientras que para otros, creatividad en el acceso, la difusin y la


como el de la educacin universitaria, se innovacin en materia cientfico-
presentan orientaciones ms generales. tecnolgica. Los siguientes cuatro son de
carcter instrumental: gestin
7. Orientacin de la estrategia institucional responsable; profesionaliza-
cin y protagonismo de los educadores;
Los cambios que se proponen se orientan compromiso financiero de la sociedad con
en las siguientes direcciones principales: la educacin, la capacitacin y el esfuerzo
i) desde el punto de vista poltico, se trata cientfico-tecnolgico, y cooperacin
de asumir las actividades de produccin y regional e internacional. En estos distintos
difusin de conocimientos como tareas m b i t o s de p o l t i c a se f o r m u l a n
estratgicas de largo plazo que requieren lineamientos que influyen en los diversos
el ms amplio consenso posible entre los componentes de la educacin formal
diferentes actores sociales, y un (preescolar, primaria, secundaria y superior),
compromiso financiero estable con su la capacitacin y el esfuerzo cientfico-
desarrollo; ii) desde el punto de vista de tecnolgico y, muy especialmente, en los
los contenidos, de focalizar la accin en los vnculos entre ellos y con el sector
resultados de la educacin, la capacitacin productivo.
y la ciencia y tecnologa, y en su
articulacin con las exigencias del 9. Especificidades nacionales
desempeo de las personas, las empresas
y las instituciones en los diferentes La elaboracin y especificacin de las
mbitos de la sociedad; iii) desde el punto polticas, as como su aplicacin en las
de vista institucional, de romper el circunstancias nacionales diversas, es
aislamiento de los establecimientos tarea que compete a cada pas. En efecto,
educativos y de generacin y transmisin los caminos de acceso y participacin en el
de conocimientos, e introducir mundo moderno son mltiples. Ms an,
modalidades de accin en que los actores dentro de cada pas coexisten y se
tengan mayores mrgenes de autonoma entremezclan de mltiples maneras
en las decisiones, as como mayor experiencias y situaciones de gran
responsabilidad por los resultados. diversidad. Slo en el mbito de cada
sociedad nacional es posible determinar
8. Las polticas las prioridades, disear los planes de
accin y ponerlos en marcha, conjugando
Se sealan y describen siete mbitos de las condiciones, los recursos y los apoyos
poltica. El primero enfatiza el propsito necesarios para hacer viables las reformas
estratgico de superar el relativo propuestas y compatibilizarias con la
aislamiento del sistema de educacin, de conservacin y el enriquecimiento de la
capacitacin y de adquisicin de pluralidad y diversidad de canales de
conocimientos cientfico-tecnolgicos, conocimiento en la cultura de cada pas.
abrindolo a los requerimientos sociales. Los lineamientos especficos que se
La superacin de dicho aislamiento se esbozan en el texto deben evaluarse desde
considera la fuente ms frtil de esta perspectiva.
dinamismo y cambio en cada subsistema
y en las relaciones entre todos ellos. Los 10. Cooperacin regional
dos mbitos siguientes se refieren a los e internacional
resultados buscados con esta apertura:
asegurar el acceso universal a los cdigos Hay cuatro campos principales en que la
de la m o d e r n i d a d , 4 e impulsar la cooperacin regional e internacional

4 Se entiende por cdigos de la modernidad el conjunto de conocimientos y destrezas necesarios para


participar en la vida pblica y desenvolverse productivamente en la sociedad moderna. Vase la
seccin 2 del Captulo VI, infra.
20 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

puede desempear un papel importante cuya prioridad era la expansin de la


en la aplicacin de la estrategia y las capacidad productiva y en el surgimiento
polticas propuestas en este documento. de nuevos sectores, principalmente a
Se trata de la formacin de recursos travs de grandes empresas, pblicas y
humanos en los pases de Amrica Latina privadas. Durante los aos ochenta, la
y el Caribe, con miras a una utilizacin banca de desarrollo disminuy su
ms eficiente de la capacidad instalada en capacidad de accin, tanto en trminos de
las universidades y centros acadmicos de recursos como del perfil de sus
la regin; de la articulacin entre el actividades. En los aos noventa, se le abre
sistema de educacin y de generacin de un nuevo espacio: el de las tareas
conocimiento, por un lado, y el sector directamente vinculadas a la educacin y
productivo o el sector de desarrollo la produccin de conocimiento,
social, por el otro; de la investigacin concebidas como eje de la transformacin
educativa y de la investigacin productiva con equidad. En trminos
relacionada con el proceso de generacin, concretos, podra, en colaboracin con el
difusin y utilizacin de conocimientos; y sector financiero privado, impulsar
del proceso de puesta en prctica de las mecanismos institucionales para apoyar la
propuestas de estrategia y de polticas inversin en recursos humanos, el
presentadas en este documento en desarrollo cientfico-tecnolgico y la
trminos operativos e institucionales a expansin de la pequea y mediana
nivel de pases determinados. empresa, y para establecer nexos entre los
En trminos especficos, se destacan distintos subsistemas.
las siguientes lneas de cooperacin:
mejoramiento de la calidad; innovaciones 12. Comentarios finales
en el nivel de enseanza media;
acreditacin de instituciones, programas y La estrategia propuesta coloca a la
unidades de la educacin superior; educacin y el conocimiento en el eje de la
formacin de acadmicos e investiga- transformacin productiva con equidad,
dores; reforma institucional y adminis- como mbitos necesarios para impulsar el
tracin local; capacitacin tcnica; desarrollo de la regin y como objetivos
investigacin educacional; intercambio de alcanzables mediante la aplicacin de un
alumnos, y cooperacin estratgica. conjunto coherente de polticas. En el
contexto actual, las experiencias parciales
11. El aporte de la banca de desarrollo en curso, as como las percepciones de los
a la educacin y la produccin protagonistas del proceso educativo y de
de conocimiento produccin y difusin de conocimientos,
tienden a converger en la direccin de las
El cumplimiento de las tareas propuestas orientaciones propuestas. Se trata de una
supone apoyo financiero a la tarea de envergadura, compleja,
materializacin de los cambios sugeridos inevitable y ya en marcha; sus resultados
en cada uno de los subsistemas, as como condicionarn tanto la evolucin
el estrechamiento de los vnculos entre econmica y social interna como la
ellos. En el pasado, la banca de desarrollo gravitacin de los pases de la regin en el
desempe un papel decisivo en una fase contexto mundial.
Primera parte

EL CONTEXTO LATINOAMERICANO
Captulo I

EL DESARROLLO LATINOAMERICANO
Y LA PROPUESTA SOBRE
TRANSFORMACION PRODUCTIVA
CON EQUIDAD

En esta primera parte se analiza Al contrastar el patrn latino-


brevemente el patrn de desarrollo americano con el de aquellos pases que se
prevaleciente en Amrica Latina desde la podran calificar de exitosos en su proceso
posguerra, la dolorosa leccin que la de desarrollo, adems de sus mayores
regin debi aprender durante la dcada niveles de dinamismo y equidad, quedan
de los ochenta, los desafos de la en evidencia diferencias ntidas con
democratizacin en los aos noventa, la respecto al proceso de ahorro-inversin, a
propuesta planteada por la CEPAL en el la formacin de recursos humanos y a la
documento Transformacin productiva con difusin del progreso tcnico; tambin la
equidad, las tendencias actuales en el insercin internacional de los pases de
mbito productivo internacional y, Amrica Latina es notoriamente ms
finalmente, el carcter de la estrategia precaria. Los pases de la regin absorben
educativa expuesta en este documento, con ms inversin directa del exterior,
vistas a posibilitar la transformacin registran mayores niveles de
productiva y aumentar la equidad. endeudamiento externo y reproducen
estilos de consumo provenientes de los
pases desarrollados en ms alto grado que
1. El patrn histrico de desarrollo
en otras latitudes. Sin embargo, la
contrapartida que exigira todo lo anterior
-esto es, una insercin va exportaciones
El patrn de desarrollo econmico que de creciente complejidad- no alcanza
rigi en Amrica Latina a partir de la en Amrica Latina el dinamismo
Segunda Guerra Mundial mostr diversos correspondiente.
signos de agotamiento a fines de los aos Por el contrario, el patrn histrico de
setenta y comienzos de los ochenta. Durante desarrollo latinoamericano se sustent, en
las dcadas precedentes, algunos pases parte, en la renta de los recursos naturales
lograron niveles elevados de dinamismo y el endeudamiento externo y, en el plano
econmico, unos pocos alcanzaron grados interior, en el desequilibrio financiero y el
mnimos de equidad y ninguno, impuesto que representa la inflacin.
aparentemente, cumpli simultneamente Esos tres pilares en que se basaba el
los dos objetivos esperados del proceso de funcionamiento de la economa se
desarrollo. En otras regiones y en el mismo erosionaron progresivamente y, en el caso
contexto internacional, en cambio, varios del crdito externo, el colapso se produjo en
pases de industrializacin tarda 1981. Desapareci as la posibilidad de
consiguieron compatibilizar el crecimiento prolongar el patrn de desarrollo ya
con la equidad. descrito.
24 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

2. La transicin de los aos ochenta remuneraciones ("competitividad autntica"),


la mayor insercin internacional de los
A fines de los aos ochenta, al estimarse pases de la regin fue acompaada
que el producto por habitante del ao 1990 de una reduccin de las remuneraciones
difcilmente alcanzara al logrado en 1980, de los sectores ms modestos. (Vase el
surgi la denominacin de "dcada grfico 1-3.) Corresponde, en trminos
perdida", de amplia difusin posterior. De generales, a lo que se ha denominado
hecho, el producto por habitante y la "competitividad esprea". 1
inversin resultaron inferiores a finales de Si bien durante los aos ochenta se
la dcada que en 1980. La inflacin, en agudiz el problema histrico de la
cambio, fue notablemente ms alta. (Vase pobreza y en diversos sentidos aument la
el grfico 1-1.) exclusin social, en algunos mbitos se
Como ocurre con frecuencia, la mantuvieron las tendencias hacia una
perspectiva macroeconmica, siendo expansin de la cobertura de los servicios
crucial, oculta las transformaciones que se sociales, aunque con deterioro de la
producen al interior de las economas y calidad, como sucedi en el caso de la
hace abstraccin de los aspectos ajenos a educacin primaria, media y superior.
ella. En efecto, en el mbito (Vase el grfico 1-4.)
poltico-institucional, durante el decenio A lo anterior se suma el hecho de que
pasado numerosos pases impulsaron el aumento de la inequidad en cuanto al
procesos de transicin hacia la democracia acceso efectivo a bienes y servicios se dio
o de consolidacin de regmenes de esta a la par con una creciente difusin de los
naturaleza. Se produjo una progresiva medios de comunicacin social, cuyo
despolarizacin del debate poltico y efecto inmediato consisti en uniformar
econmico y una creciente valorizacin de las aspiraciones y acercar el "imaginario
la cultura de la negociacin y de los colectivo" de la regin al prevaleciente
compromisos. Reflejo de esto son los en los pases desarrollados. (Vase el
esquemas de concertacin poltica y social grfico 1-5.)
que han aflorado en la regin. En la esfera Los factores sealados -democratiza-
de las relaciones intrarregionales cin, insercin internacional, descenso de
quedaron atrs las rivalidades entre pases las remuneraciones mnimas, aumento de
vecinos y, en varios casos, fueron la cobertura educativa y acentuada
sustituidas por esquemas creativos de masificacin de los medios de
cooperacin. En el seno de las sociedades comunicacin- sugieren que durante los
civiles emergieron nuevos movimientos y aos ochenta los pases de la regin
actores, lo que cre las bases para experimentaron profundas transforma-
establecer equilibrios inditos entre las ciones que repercutirn con gran fuerza en
iniciativas estatal y privada. su futuro desarrollo. (Vase el grfico 1-6.)
En el plano estrictamente econmico,
3. Los desafos de la democratizacin
los pases de la regin, al fundar el servicio
en los aos noventa
de la deuda externa en un fuerte excedente
comercial (vase el grfico 1-2), expresaron
implcitamente su voluntad de garantizar El proceso de democratizacin
la pertenencia al mercado internacional y actualmente en marcha enfrenta, entre
de corregir la asimtrica insercin externa otros, dos grandes desafos; por una parte,
que caracteriz a la fase precedente del el creciente distanciamiento entre las
desarrollo. aspiraciones y la realidad, particular-
A diferencia de lo que ocurre cuando mente notorio en el caso de la juventud
la competitividad internacional se basa en latinoamericana y, por otra, las nuevas
la incorporacin de progreso tcnico y en demandas que plantea la insercin
la elevacin de la productividad y de las internacional.

1 CEPAL, Transformacin productiva con equidad..., op. cit.


EL DESARROLLO LATINOAMERICANO Y LA PROPUESTA.. 25

Grfico 1-1
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: ALGUNOS INDICADORES MACROECONOMICOS
(Indices 1980 = 100)

Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales


a
1991 estimado.

Grfico 1-2
AMERICA LATINAY EL CARIBE: INSERCION INTERNACIONAL
(Indices 1980 = 100)

EXPORTACIONES

Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.


26 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Grfico 1-3
AMERICA LATINA (11 PAISES): SALARIO MINIMO REAL URBANO
(Indices 1980 = 100)

F u e n t e : CEPAL, s o b r e la b a s e d e cifras oficiales.


"Promedio ponderado de 11 pases. Para mayores detalles sobre cobertura y otros aspectos tcnicos vase CEPAL, Balance
preliminar de la economa de Amrica Latina y el Caribe, 1991 (LC/G.1696), Santiago de Chile, diciembre de 1991.

Grfico 1-4
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACION DE LAS TASAS NETAS DE ESCOLARIZACION
(Indices 1980 = 100)

Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.


EL DESARROLLO LATINOAMERICANO Y LA PROPUESTA.. 27

Grfico 1-5
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: MEDIOS DE COMUNICACION
(Indices 1980 = 100)

F u e n t e : CEPAL, s o b r e la b a s e d e cifras oficiales.

Grfico 1-6
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: SINTESIS
(Indices 1980 = 100)

Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.


"Promedio ponderado de 11 pases. Para mayores detalles sobre cobertura y otros aspectos tcnicos vase CEPAL, Balance
preliminar de la economa de Amrica Latina y el Caribe, 1991 (LC/G.1696), Santiago de Chile, diciembre de 1991.
28 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

a) Aspiraciones y realidad b) Insercin internacional y


democratizacin
La dcada pasada deja como herencia
una fuerte tensin, generada por el La mayor apertura de las economas
desequilibrio entre aspiraciones cada vez latinoamericanas y el objetivo de lograr
ms homogneas en cuanto al acceso a una insercin internacional ms slida
bienes, servicios e instituciones modernas plantean nuevas demandas a los procesos
(ilustradas por la disponibilidad de democratizacin que se desarrollan en
generalizada de medios masivos de los pases de la regin. En efecto, dichos
comunicacin) y la reduccin del poder de procesos necesitan tener ahora algunos
compra efectivo de los sectores de atributos que estaban ausentes, o no eran
menores ingresos, que ven as exigidos en forma tan ineludible, durante
disminuidas sus posibilidades reales de la fase precedente, caracterizada por un
adquirir los bienes y servicios tan mayor aislamiento con respecto al
intensamente deseados. (Vase el grfico 1-7.) comercio internacional.
Los jvenes se cuentan entre los i) Capacidades tcnicas y represen-
g r u p o s ms perjudicados por esta tatividad. Las exigencias que impone la
situacin, ya que ellos representan la insercin internacional restringen los
mayor proporcin de quienes perciben mrgenes de libertad dentro de los cuales
menores ingresos y de los desempleados. pueden proponerse y adoptarse polticas.
No slo sus posibilidades de adquirir Esto mismo conduce a una reduccin del
bienes y servicios son escasas sino que, con espectro de proyectos alternativos que se
frecuencia, q u e d a n prcticamente presentan ante la opinin pblica. En este
excluidos del consumo y de la contexto, la defensa de la identidad de
participacin ciudadana. sectores y grupos supone una necesaria
Aun cuando no sea posible establecer elevacin de las capacidades tcnicas en el
relaciones causales directas, es razonable mbito de la actividad poltica y social
suponer que ese "espacio de frustracin" para resolver los problemas concretos que
sea un factor determinante de la violencia enfrenta la comunidad. En cambio, en el
y la delincuencia en que incurren pasado, en ausencia de este tipo de
actualmente un nmero de jvenes o restricciones, se produca una
sectores juveniles. Ms an si se considera prolongacin, intensificacin y reiteracin
que el desfase entre fantasas y realidad es de los conflictos internos, con
notoriamente ms grave que lo que prescindencia de sus efectos externos.
sugieren las cifras globales.2 Sin embargo, el hecho de que se
La democratizacin enfrenta la difcil esperen mayores grados de consenso,
misin de compatibilizar el orden pblico, unido a la progresiva tecnificacin de la
el respeto a los derechos humanos y la esfera poltica y social, pueden
reduccin de la distancia entre realidades eventualmente derivar en un relativo
y aspiraciones. Dado que estas ltimas distanciamiento entre la actividad
difcilmente pueden regularse, la tarea sociopoltica profesional y las carencias y
consiste en impulsar una transformacin urgencias percibidas por la poblacin,
productiva que favorezca la insercin anulando o restringiendo excesivamente
externa y promueva una creciente su aspiracin a participar.
equidad y, por esa va, una mayor En consecuencia, la elevacin tcnica
integracin social. del quehacer sociopoltico debe ir
acompaada de medidas destinadas a

2 Es probable que el auge de la droga, adems de obedecer a la expansin de la demanda externa,


est vinculado a ese sbito aumento de la frustracin, tanto desde el punto de vista de quienes se
incorporan a su consumo como de quienes la ofrecen. Para los primeros representa una va de escape
de su condicin y una de las tantas respuestas agresivas posibles, esta vez dirigida contra s mismos.
Para los segundos, quienes normalmente son adultos, constituye un atajo para acceder a los
beneficios de la modernidad.
EL DESARROLLO LATINOAMERICANO Y LA PROPUESTA.. 29

Grfico 1-7
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: SINTESIS
(Indices 1980 = 100)

T E L E V I S O R E S / 1 0 0 0 habitantes

SALARIO MINIMO R E A L URBANO a/

I 1_ -I 1 1 1- I
19B0 1982 1984 1986 1988 1990

Fuente: CEPAL, s o b r e la b a s e d e cifras oficiales.


"Promedio ponderado de 11 pases. Para mayores detalles sobre cobertura y otros aspectos tcnicos vase CEPAL, Balance
preliminar de la economa de Amrica Latina y el Caribe, 1991 (LC/G.1696), Santiago de Chile,, diciembre de 1991.

fortalecer la representatividad de las La tarea esencial de la


corrientes partidarias y gremiales en lo democratizacin no es slo satisfacer esas
que respecta a las demandas sociales. Si la demandas de innovacin institucional,
evolucin de la tecnificacin y de la sino tambin contribuir a inducirlas y
representatividad no son simultneas encauzarlas, a fin de evitar sus efectos
podran generarse dificultades adiciona- potencialmente destructivos. Por su parte,
les para consolidar formas modernas y la consolidacin de regmenes abiertos y
estables de convivencia democrtica. Esto, participativos provocar un aumento del
a su vez, podra conducir al retorno de un clamor por una mayor equidad. En
ciclo de polticas de carcter consecuencia, la insercin internacional
confrontacional, o neoautoritario, o al propone nuevos desafos a la democracia
populismo y el estancamiento. y sta, a su v e z , propicia una
ii) Innovacin institucional. La insercin intensificacin de la demanda de equidad.
internacional plantea mltiples requisitos Para compatibilizar la equidad con la
de innovacin institucional a nivel de la insercin internacional es necesario elevar
o r g a n i z a c i n d e las e m p r e s a s , las c o n s t a n t e m e n t e la p r o d u c t i v i d a d y
relaciones laborales, las vinculaciones mejorar todas las capacidades
entre los sectores pblico y privado, la institucionales de los pases, proceso en el
descentralizacin regional, la cual la e d u c a c i n y la difusin del
sustentabilidad ambiental y la estrategia progreso tcnico desempean papeles
educacional. En efecto, se debe hacer cruciales. La propuesta contenida en el
frente a cambios que se suceden en forma documento Transformacin productiva con
vertiginosa en las empresas, sectores y equidad apuntaba en esa direccin, en tanto
pases que encaran los desafos de la que ahora se busca profundizar esos
competencia internacional. planteamientos en los mbitos educativo,
30 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

de capacitacin y de desarrollo de las est frente a una revolucin tecnolgica 3


capacidades innovadoras de los pases. fundada en conglomerados de sistemas
tecnolgicos con una dinmica comn,
4. Desafos del contexto internacional que cambian "el modo de producir, el
modo de vivir y la geografa econmica
Las principales tendencias de la economa internacional".4
internacional, que determinan las El actual proceso de cambio tcnico
exigencias que los pases de la regin pone de relieve el carcter sistmico de la
deben enfrentar y a las cuales la educacin innovacin y el papel central de la
deber responder, son: retroalimentacin entre las fases de
innovacin vinculadas a la dinmica del
mercado y fases relacionadas con la lgica
a) Una poca de revolucin cientfica tcnica.
y Esto implica, a su vez, una
tecnolgica interaccin cooperativa entre las
En la actualidad, el mundo vive una actividades internas de cada empresa e
poca de revolucin cientfica y incluso tambin entre empresas.
tecnolgica que se extiende sobre la base La naturaleza sistmica de la
de la difusin de las tecnologas derivadas innovacin lleva a reconocer el papel
de la microelectrnica, en especial las fundamental que desempean las alianzas
vinculadas al procesamiento y o redes establecidas entre empresas y
transmisin de informacin. La entre stas e instituciones pblicas,
especificidad de esta revolucin, en organizaciones no gubernamentales y
comparacin con otras ocurridas en el otros agentes econmicos. En la
pasado, radica en la articulacin cada vez articulacin entre sistema de produccin
ms estrecha entre desarrollo cientfico, de conocimiento y sistema de produccin
avances tecnolgicos y su aplicacin en la de bienes y servicios reside la clave del
esfera de la produccin, distribucin y xito econmico en el curso de esta
consumo de bienes y servicios. Tal revolucin.
articulacin permite postular la existencia
de "sistemas tecnolgicos", que b) Progresiva globalizacin de los
constituyen la base del aumento de la mercados
productividad en el proceso econmico.
Un sistema tecnolgico conjuga En este momento se est produciendo
nuevos insumos, productos y procesos un doble proceso, de globalizacin de
con innovaciones organizacionales y algunas actividades econmicas, por una
gerenciales. La dinmica de tales sistemas parte, y de regionalizacin de mercados,
es generada por conjuntos de por la otra; sus resultados finales an no
innovaciones interrelacionadas tcnica y se definen claramente, pero est
econmicamente, que pueden incidir cambiando la estructura econmica de
sobre diversos elementos del aparato grandes regiones del mundo.5
productivo. En la actualidad, se estn La globalizacin de algunas industrias
percibiendo los efectos de conjuntos de claves implica un cambio radical de la
innovaciones radicales, capaces de forma en que se producen y distribuyen la
transformar totalmente ese aparato; se riqueza y las oportunidades de
innovacin a nivel mundial. En particular,

3 Vase Christopher Freeman, "Induced Innovation, Diffusion of Innovations and Business Cycles",
Technology and Social Process, Elliot Brian (comp.), Edinburgo, Edinburgh University Press, 1988,
pp. 98 y ss.
4 Vase Carlota Prez, "Las nuevas tecnologas: una visin de conjunto", La tercera revolucin
industrial: impactos internacionales del actual viraje tecnolgico, Carlos Ominami (comp.), Buenos A
Grupo Editor Latinoamericano (GEL)/Programa de Estudios Conjuntos sobre las Relaciones
Internacionales de Amrica Latina (RIAL), 1986, p. 48.
5 CEPAL, Equidad y transformacin productiva:..., op. cit., captulo II.
EL DESARROLLO LATINOAMERICANO Y LA PROPUESTA.. 31

ha reforzado la ventaja competitiva de este fenmeno se destaca la hiptesis de


basada en la innovacin que tienen las que el paradigma tecnolgico en gestacin
grandes empresas, lo que se ha traducido requiere una aceptacin social
en un incremento de la concentracin que supone, a su vez;, cambios
empresarial y, en un nmero creciente de organizacionales de gran importancia a
mercados, en una intensificacin de la nivel de las empresas, las instituciones y
competencia internacional. las polticas.
Las maneras y la medida en que se
c) Competitividad basada en la usan las tecnologas disponibles y sus
incorporacin y difusin del aplicaciones potenciales dependen de las
progreso tcnico condiciones econmicas/ los valores
sociales y las actitudes de los agentes que
Existe consenso sobre el hecho de que participan en el proceso. El concepto de
la capacidad de competencia en los "tasas crecientes de adopcin" expresa el
mercados internacionales depende cada hecho de que muchas veces hay
vez ms del talento, a nivel empresarial y tecnologas que son utilizadas no porque
nacional, para difundir el progreso tcnico sean eficientes en teora, sino porque se
e incorporarlo al sistema productivo de han vuelto eficientes al ser utilizadas. El
bienes y servicios. Esto es lo que se progreso tcnico no es slo una cuestin
denomina la competitividad autntica o de innovacin y difusin, sino tambin de
estructural y se refleja en el aumento de los aceptacin social.
recursos destinados a investigacin y La generalizacin del acceso a niveles
desarrollo en los pases industrializados y de modernidad y eficiencia en un pas
en otros de industrializacin tarda que s influyen positivamente sobre la
integran con xito a los mercados aceptacin social de las tecnologas. Los
internacionales. efectos del cambio tecnolgico en marcha
La acumulacin de conocimientos se propagarn en la medida en que tal
tcnicos implica una complementacin generalizacin se produzca.
entre creacin de conocimiento,
innovacin y difusin. Para desarrollar y e) Investigacin bsica, educacin y
utilizar plenamente las nuevas tecnologas poltica pblica
resultan imprescindibles algunos
procesos fundamentales de aprendizaje, La aparicin de nuevas tecnologas y
en particular, las modalidades de los avances cientficos de importancia
aprendizaje mediante la prctica se fundan, necesariamente, en
(learning-by-doing), mediante el uso de investigaciones bsicas de largo plazo,
sistemas complejos (learning-by-using) y que slo un nmero reducido de grandes
mediante la interaccin entre productores empresas est en condiciones de realizar;
y consumidores (learning-by-interacting).6 as, para asegurar el acceso de las
empresas pequeas y medianas a los
d) Progreso tcnico y aceptacin resultados
social: de este tipo de investigacin es
la "paradoja de la productividad" necesario que parte de la misma contine
siendo desarrollada por instituciones
Cabe sealar que, no obstante el pblicas.
incremento de los recursos destinados a Al igual que el acceso a las fuentes de
investigacin y desarrollo, el crecimiento investigacin bsica, la formacin de
de la productividad an no recupera el recursos humanos calificados y
ritmo alcanzado en los aos cincuenta y susceptibles de ser entrenados varias veces
sesenta. Entre las posibles explicaciones durante su vida productiva contiene un

6 Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), Background Report Concluding the


Technology/Economy Programme (TEP). Report by the Secretary General (C/MIN(91)14), Paris, mayo
de 1991.
32 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

elemento de bien pblico o colectivo; esto valorizacin de la calidad (aplicacin de


ha llevado a que, en los pases conceptos como "zero defect" o "total
desarrollados, sea la poltica pblica la quality control") y el aumento de la
encargada del fomento y de la prestacin participacin y de la responsabilidad de
directa de tales servicios. La experiencia los trabajadores en la produccin.8
de esos pases demuestra tambin que Si bien Japn ha encabezado la
cabe al sector pblico un importante papel innovacin organizacional a nivel de
en la regulacin u oferta directa de empresas, las tcnicas en cuestin han sido
servicios de comunicacin, en los que se difundidas y adaptadas en diversos
basa la globalizacin de muchas sectores y pases, lo que demuestra que su
actividades altamente competitivas. aplicabilklad es relativamente general.

f) El nuevo paradigma de organizacin g) Efecto horizontal de las tecnologas


y gestin empresarial de informacin
Toda revolucin tecnolgica Adems de haber experimentado
transforma tambin las instituciones, las innovaciones radicales en sus propios
modalidades de organizacin del trabajo productos y procesos, los sectores de la
y las relaciones de las empresas. En la microelectrnica, la computacin y las
prctica, afecta a casi todos los aspectos telecomunicaciones ejercen un poderoso
del sistema productivo, ya que supone efecto horizontal sobre el conjunto de los
nuevos conceptos en materia de eficiencia bienes de consumo duraderos y no
en la organizacin de la produccin a nivel duraderos, la industria automotriz, los
de planta, de modelos gerenciales y de bienes intermedios de uso difundido,
empresa, de perfiles de calificacin del como el acero y los productos
personal, de patrones de inversin, de petroqumicos, una amplia gama de
ventajas competitivas, etc.7 bienes de capital, los servicios ms
Las caractersticas fundamentales de dinmicos, como la banca, los seguros, el
las nuevas formas organizativas son el comercio y las telecomunicaciones;
aumento de la flexibilidad, la reduccin de favorecen asimismo el uso eficiente de los
costos y el mejoramiento de la calidad de recursos naturales y, muy en particular, el
la produccin, lo que se logra mediante: ahorro de energa.
i) el manejo eficiente de los flujos de
produccin y de los inventarios de h) El ciclo tecnolgico se acorta: la
materiales y componentes, por ejemplo, flexibilidad para responder a la
mantenimiento de existencias segn el demanda se intensifica
criterio "justo a tiempo" (just-in-time); ii) el
desarrollo de mecanismos de integracin La difusin de las tecnologas de
entre estrategia de mercado, investigacin informacin en las etapas de diseo,
y desarrollo, diseo de producto, produccin, distribucin y
ingeniera y manufactura; iii) la capacidad comercializacin permite acortar los
de combinar las actividades internas de las plazos en que se cumple el ciclo y, por lo
empresas vinculadas a la innovacin con mismo, hace posible responder con mucha
las de universidades, centros de mayor rapidez que en el pasado a las
investigacin y otras empresas; iv) el nuevas demandas, sean reales o
establecimiento de redes o la realizacin inducidas. Lo anterior, unido a la
de inversiones conjuntas con proveedores proliferacin de participantes en la pugna
o clientes; v) el incremento de las por la competitividad y la acelerada
competencias de empleados y obreros difusin del conocimiento tecnolgico en
mediante la capacitacin; y vi) la el mbito internacional, promueven

7 Vase Carlota Prez, op. cit., p. 55.


8 Vase OCDE, Background Report..., op. cit.
EL DESARROLLO LATINOAMERICANO Y LA PROPUESTA.. 33

alianzas entre empresas de distintos tradicional o nueva, de inversin directa


pases y sectores con vistas a estimular desde el exterior. Las alianzas entre
sinergias tecnolgicas y a maximizar la empresas nacionales e internacionales se
capacidad de respuesta en los distintos convertirn en un canal cada vez ms
mercados. importante para la transferencia de la
tecnologa.
i) Heterogeneidad tecnolgica y
posibilidades de proteccionismo j) Automatizacin y erosin de la
creciente en el mercado de tecnologa ventaja comparativa basada en la
disponibilidad de mano de obra
En los aos sesenta y setenta el
barata y de recursos naturales
desnivel tecnolgico entre pases
desarrollados y en desarrollo tendi a La creciente importancia del diseo,
reducirse; sin embargo, la actual unida a la automatizacin de la
revolucin parece haberlo aumentado. produccin, la distribucin y la
Desde comienzos del decenio de 1980, los comercializacin, erosionan rpidamente
principales indicadores de los flujos la presunta ventaja comparativa
internacionales de tecnologa (inversin sustentada en la disponibilidad de mano
extranjera directa, importaciones de de obra barata. Los factores competitivos
bienes de capital, pagos de patentes y cada vez ms importantes son ahora la
asistencia tcnica oficial) hacia los pases calidad, la rapidez y la confiabilidad de la
en desarrollo registran una reduccin sin entrega y la capacidad para ampliar la
precedentes, con slo dos excepciones: gama de bienes y servicios requeridos por
China y las nuevas economas los consumidores de los pases
industrializadas del este de Asia. Adems, industrializados.
la crisis que afect a muchos pases, fuera El impresionante esfuerzo de los
de los mencionados, debilit pases industrializados por ahorrar
considerablemente los esfuerzos internos. energa provocado por su encarecimiento
Aunque no existe consenso sobre las a partir de 1973, y que ha influido sobre el
condiciones que regirn la transferencia diseo de productos, los procesos de
de la tecnologa hacia los pases en fabricacin, los sistemas de transporte y el
desarrollo en el futuro, hay indicadores uso domstico, constituye tal vez el caso
que apuntan hacia un creciente ms notable dentro de un proceso ms
proteccionismo tecnolgico. Esto es amplio tendiente a racionalizar el uso de
especialmente relevante en el caso de las los recursos naturales. Tal proceso ha sido
tecnologas de avanzada que los pases en estimulado y favorecido por la
desarrollo relativamente ms adelantados intensificacin de la competencia, la
necesitan para continuar progresando. En progresiva reduccin del lapso entre
el futuro, una reduccin de la oferta de diseo y produccin, el desarrollo de
tecnologas de importancia podra productos sintticos, la introduccin de
agudizar los problemas que esos pases nuevos materiales y el uso creciente de la
enfrentan para crear y financiar nuevas automatizacin para controlar el proceso
tecnologas y, con ello, poner en peligro destinado a hacer ms eficiente el uso de
mercados de exportacin conquistados a las materias primas. A esto se agrega la
partir de una incipiente competitividad creciente preocupacin por la
autntica. Tal es el caso, en la actualidad, sustentabilidad ambiental, que ejerce su
de las nuevas economas industrializadas impulso en la misma direccin.
de pases del este de Asia, incluso de la
Repblica de Corea. k) Cambio tcnico y sustentabilidad
ambiental
En un contexto de mayor
proteccionismo tecnolgico, los principales La sustentabilidad ambiental se ha
medios de acceso a nuevas tcnicas seran la convertido en un valor universal, nutrido
importacin de equipos y los acuerdos entre por la legtima preocupacin respecto de
empresas que contemplen alguna forma, la calidad de vida de la poblacin, as
34 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

como por las consecuencias de algunos b) Competitividad y equidad en un


desastres ambientales recientes. El desafo contexto de sustentabilidad
de la sustentabilidad ambiental ha ambiental
generado, por una parte, costos
adicionales y, por otra, un esfuerzo La propuesta enfatiza la relevancia de
importante en materia de innovacin ambos objetivos y los mbitos y
tecnolgica, que tiende precisamente a condiciones en los cuales se apoyan
neutralizar los efectos negativos sobre el mutuamente. La competitividad que
medio ambiente y a elevar la capacidad de conduce a la elevacin del nivel de vida se
competencia de los bienes en un contexto basa en el aumento de la productividad y
de creciente sensibilidad con respecto a la en la incorporacin y difusin del
dimensin ambiental. En el futuro sern progreso tcnico. Por su carcter
cada vez ms estrechas las vinculaciones sistmico, requiere un grado razonable de
entre el progreso tcnico compatible con el cohesin social y de equidad. Por su parte,
resguardo del medio ambiente (tanto en esta ltima, en un mundo que tiende hacia
los pases de origen como de destino) y la una creciente homogeneizacin, difusin
competitividad internacional. y convergencia de las aspiraciones a
acceder a bienes y servicios modernos, no
se sostiene si los pases no logran una
autntica competitividad.
5. La propuesta de la CEPAL para los Dado que la insercin internacional de
aos noventa Amrica Latina se apoya en gran medida
en la explotacin y aprovechamiento de
recursos naturales con diversos grados de
transformacin, la sustentabilidad
En 1990, la CEPAL someti a la ambiental en los pases de la regin no slo
consideracin de los gobiernos, de incide en la calidad de vida sino que
los grupos dirigentes y de la opinin tambin condiciona su nivel.10
pblica latinoamericana su propuesta
Transformacin productiva con equidad,9 la
que proporciona, entre otras, las c) Recursos humanos y difusin del
siguientes orientaciones para el desarrollo progreso tcnico
futuro de Amrica Latina:
Entre las mltiples reas en que es
necesario actuar para cumplir los
a) Esfuerzo interno imprescindible, objetivos sealados, hay una que
indelegable e impostergable representa una condicin imprescindible
para incrementar la competitividad y la
Esta consideracin se aplica a la equidad y que, adems, propicia la
necesidad de promover nuevos consensos sustentabilidad ambiental. Se trata del
nacionales acordes con las actuales rea de formacin de recursos humanos y
condiciones internas y externas, al diseo de difusin del progreso tcnico.
de polticas e instituciones y a la
movilizacin de recursos internos hacia
las metas de transformacin productiva y d) Readecuacin del Estado
de equidad. Tambin implica apoyar las
diversas modalidades de cooperacin e Para conducir esta nueva fase de la
integracin regionales capaces de evolucin de Amrica Latina y el Caribe se
contribuir a este propsito. necesita de un tipo de Estado que difiere
del precedente. Este debe prestar apoyo a

9 CEPAL, Transformacin productiva con equidad..., op. cit.


10 Este aspecto se desarrolla en CEPAL, El desarrollo sustentable: transformacin productiva, equidad y me
ambiente (LC/G.1648/Rev.2-P), Santiago de Chile, 1991. Publicacin de las Naciones Unidas, Nade
venta: S.91.II.G.5.
EL DESARROLLO LATINOAMERICANO Y LA PROPUESTA .. 35

la base empresarial surgida durante el en el logro de la transformacin


perodo anterior para que ejerza productiva con equidad tambin
plenamente sus responsabilidades en el depender de la evolucin del entorno
mbito productivo y tambin promover el internacional, sobre todo en los mbitos
desarrollo de las capacidades necesarias comercial, de acceso a la tecnologa y
para alcanzar niveles internacionales de financiero. Con respecto a este ltimo, la
competitividad, buscar una mayor deuda externa constituye an una traba
equidad (funcin compensadora del poderosa que frena el impulso del
Estado) e impulsar la sustentabilidad desarrollo en los pases de la regin.
ambiental. Para estos efectos, las Ultimamente, se han logrado avances,
modificaciones que es necesario pero es imprescindible disponer de mayor
introducir al Estado comprenden su holgura para impulsar la transformacin
modernizacin, la reforma tributaria y el productiva con equidad, sin tener que
diseo de nuevas polticas e instituciones postergar las decisiones y la movilizacin
para financiar el desarrollo. interna de recursos, como ha ocurrido a
veces en el pasado. Tambin es importante
e) Apoyo externo para posibilitar la
sealar que los progresos en la solucin de
transformacin productiva con
la deuda externa complementan, pero no
equidad
sustituyen, la responsabilidad y la
No obstante el nfasis puesto en el decisin internas.
esfuerzo interno, es evidente que el xito
Segunda parte

EL PUNTO DE PARTIDA

Introduccin

El punto de partida para el diseo de las estrategias y polticas que se proponen ms


adelante lo proporcionan la caracterizacin y el anlisis del proceso de desarrollo
econmico-educativo que culmina en la situacin actual, poniendo fin a un ciclo de
polticas (captulo II). A fin de identificar la especificidad de los desafos que enfrenta la
regin en este mbito, se revisan luego los temas centrales de los debates educacionales
en curso en algunos pases industrializados y en desarrollo de otras latitudes y las
enseanzas que de ellos se pueden extraer (captulo III). La visin que proviene de las
experiencias regionales y extrarregionales se enriquece con las contribuciones tericas que
emanan de la reflexin sobre educacin y desarrollo que se expanden con gran auge en la
ltima dcada. Se renen las aportaciones de quienes han abordado este tema desde el
punto de vista de la teora econmica, la gestin empresarial y la prospectiva global y
tecnolgica (captulo IV). Finalmente, se formulan reflexiones de sntesis sobre las
tendencias y percepciones identificadas en el curso de los captulos anteriores.
Captulo II

EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS


EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE:
TENDENCIAS RECIENTES

La elevacin del nivel educacional sistemas de educacin, capacitacin e


promedio de la poblacin suele ser una de innovacin tecnolgica.
las variables utilizadas para caracterizar la
evolucin de la regin entre 1950 y 1980 1. El sistema educativo formal
como un proceso de modernizacin
socioeconmica acelerada. a) Sostenida expansin de su cobertura
En efecto, pese a importantes
diferencias entre un pas y otro, durante La sostenida expansin del sistema
ese perodo Amrica Latina y el Caribe educativo latinoamericano y caribeo en
experimentaron una sostenida expansin el perodo de posguerra se reflej en la
tanto del sistema educativo formal como marcada reduccin, generacin tras
de las capacidades de investigacin generacin, de la proporcin de la
cientfica y tecnolgica, y de las poblacin carente de educacin formal.
estructuras de formacin profesional de la (Vase el grfico II-l.) As, mientras un
mano de obra. Dicho proceso fue an ms tercio de las personas mayores de 45 aos
notorio al ocurrir en forma simultnea con no recibi escolarizacin, dicha cifra cae a
un fuerte crecimiento (3% promedio poco ms de 10% para la poblacin de 15
anual) de la poblacin en edad escolar, una a 19 aos. Esa expansin, si bien
alteracin radical de la estructura del generalizada, habra acentuado, sin
empleo, grandes movimientos migra- embargo, la heterogeneidad existente
torios del campo hacia las ciudades, y un entre las situaciones nacionales. Es as
aumento de la participacin laboral de la como en 1980, la proporcin de jvenes sin
mujer. escolarizacin en la regin vari entre un
A continuacin, se resumen los logros mnimo de 0% (Cuba) y un mximo de
y las limitaciones de la regin en los 44% (Hait).
diversos mbitos vinculados con la Los progresos cuantitativos ms
formacin de recursos humanos y el espectaculares del perodo sealado se
despliegue de sus capacidades cientfico- realizaron a nivel de la educacin bsica.1
tecnolgicas. Se concluye que un ciclo de 73 millones de nios, equivalente a 88%
polticas ha llegado a su fin y que la del grupo de 6 a 11 aos de edad, estaban
transformacin productiva con equidad matriculados en la enseanza bsica en
requiere modificaciones profundas en los 1990, en comparacin con 27 millones

1 La educacin bsica es obligatoria y gratuita en todos los pases de la regin, con una duracin que
oscila entre 4 y 9 aos; la frecuencia mayor (22 pases) es de 6 aos.
40 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION...

Grfico II-l
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: DISTRIBUCION DE LA POBLACION
MAYOR DE 15 AOS SEGUN AOS DE ESTUDIOS APROBADOS
(En porcentaje, alrededor de 1980)
AROS

13-10 SIN EDUCACION

PRIMARIA
INCOMPLETA

2024 PRIMARIA
COMPLETA

SECUNDARIA
INCOMPLETA
233+
D SECUNDARIA
COMPLETA

D POSTSECUNDARIA
39-44

45+

20 30 40 SO DO 100 x

Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI sobre Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO
para Amrica Latina y el Caribe (OREALC), sobre la base de informacin oficial.

(58% de su grupo de edad) en 1960. (Vase de escolarizacin respectiva en Guatemala


el cuadro II-l.) Dicho esfuerzo sostenido y Hait era inferior a 60%, en tanto que en
de escolarizacin -la matrcula aument Colombia, El Salvador, Nicaragua y la
en promedio en dos millones de nios Repblica Dominicana oscilaba entre 60 y
cada ao- se reflej en una marcada baja 80%. Es evidente, por otra parte, que un
de la tasa de analfabetismo absoluto, de estudio pormenorizado de las cifras
34% en 1960 a 16% en 1987. A fines de los revelara serias i n s u f i c i e n c i a s de
aos ochenta la cobertura de la educacin escolarizacin localizadas fundamen-
primaria era casi completa en el conjunto talmente en las reas rurales, urbanas
de la regin; la tasa neta de escolarizacin m a r g i n a l e s y en las z o n a s de
era de 90% en 1988 para el grupo de 6 a 11 asentamientos indgenas de varios pases.
aos, y de casi 94% para las edades simples La expansin de la educacin primaria
de 8 y 9 aos; o sea, en la actualidad ms ha continuado incluso dentro del marco
de 90% de los nios en edad escolar se recesivo de los aos ochenta, a pesar del
m a t r i c u l a , y el a l u m n o p r o m e d i o retroceso de la situacin familiar y la
permanece casi 7 aos en la escuela. reduccin del gasto pblico en educacin.
Se reitera que estos promedios ocultan En efecto, i n d i c a d o r e s preliminares
importantes diferencias entre los pases, muestran que el desarrollo educativo de la
con rezagos considerables en algunos. regin sigui definindose bsicamente
(Vase el cuadro II-2.) Aun cuando la durante la dcada pasada, por tendencias
m a y o r a de e l l o s ofrece un acceso inerciales que parecen no haber sido
universal a la enseanza primaria, la tasa alteradas por la crisis, y que se plasmaron
EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA.. 41

Cuadro II-l
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: ESTIMACION DE LAS MATRICULAS
Y DE LAS TASAS DE ESCOLARIZACION
(En miles de personas y porcentajes)

Tasa de crecimiento
anual promedio
Nivel 1960 1970 1980 1985 1986 1988
1960- 1970- 1980- 1985- 1980-
1970 1980 1985 1988 1988

Educacin preescolar
Poblacin atendida 983 1728 4 739 8 264 8 619 9 491 5.8 10.6 11.8 4.7 9.1
Tasa de atencin " 2.4 3.3 7.9 12.8 15.0 14.0
Educacin primara
Nmero de alumnos 26 653 43 983 64 795 69 646 71419 72 741 5.1 4.0 1.5 1.5 1.5
Tasa neta de escolarizacin
de la poblacin de 6-11 aos 57.7 71.0 82.4 85.2 85.0 87.6 c
Tasa bruta de escolarizacin 72.7 90.7 104.8 106.4 107.3 109.3 e

Educacin media
Nmero de alumnos 4 085 10 662 17 595 21 318 22 054 23 434 10.1 5.1 3.9 3.2 3.6
Tasa neta de escolarizacin
de la poblacin de 12-17 aos b 36.3 49.8 62.6 66.2 71.6 c

Tasa bruta de escolarizacin d 14.6 25.5 44.9 50.7 51.6 57.6 e


Educacin superior
Nmero de alumnos 573 1640 4 872 6 363 6 784 6 978 11.1 11.5 5.5 3.1 4.6
Tasa neta de escolarizacin
de la poblacin de 18-23 aos b 5.7 11.6 23.6 23.8 27.2 e
Tasa bruta de escolarizacin d 3.0 6.3 13.5 15.9 16.8 18.7 e
Fuente: Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de cifras de la
UNESCO y del CELADE.
a b
Con respecto a la poblacin de 0-5 aos. Nmero de alumnos de un grupo de edad (sin importar grado que
c d
cursan) dividido por poblacin del mismo grupo de edad. Ao 1990. Matrcula total del grado (sin
importar edad) dividida por la poblacin del grupo de edad que corresponde al grado.

en una Continua ampliacin de la aos, estaban incorporados a alguna


cobertura de los sistemas educacionales.2 forma de atencin preescolar en 1987. Las
(Vase el recuadro II-l.) formas y los propsitos de los programas
La mayor cobertura de la educacin preescolares son muy variados,
primaria ha ido acompaada, especial- proveyndolos no slo el sistema escolar
mente a partir de los aos setenta, por un sino tambin otros agentes c o m o los
a u m e n t o o s t e n s i b l e de la a t e n c i n ministerios de salud, las organizaciones
preescolar. El nmero de nios menores n o g u b e r n a m e n t a l e s , las e n t i d a d e s
d e 5 a o s m a t r i c u l a d o s e n estable- privadas e incluso los medios de
cimientos de este nivel se elev de 1 a casi comunicacin de masas. A este nivel, la
10 millones entre 1960 y 1988, lo que evolucin de la cobertura tambin ha
representa un incremento del 2% al 14% en variado de un pas a otro; la mayora de los
r e l a c i n c o n el g r u p o de e d a d pases anglfonos del Caribe han
correspondiente. (Vase el cuadro II-l.) declarado obligatoria la educacin para
Ese notorio aumento (ms de 10% anual en los nios de 5 aos; en los dems pases, la
promedio) se ha producido sobre todo en cobertura preescolar, lejos todava de ser
las edades mayores del tramo respectivo, universal, tiende a concentrarse en las zonas
con lo que ms de la cuarta parte de los urbanas (81% de la matrcula total) y en los
nios de 3 y 4 aos, y la mitad de los de 5 sectores de ingresos medios y altos.

2 CEPAL, La equidad en el panorama social de Amrica Latina durante los aos ochenta (LC/G.1686), Santiago
de Chile, 31 de octubre de 1991.
42 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Cuadro 11-2
AMERICA LATINA Y EL ARIBE: TASAS DE ESCOLARIZACION
(Porcentajes; ao ms reciente disponible)

Educacin primaria Educacin secundaria Superior


Ao
Bruta Neta Bruta Neta Bruta

Argentina 1987 110 74 41


Barbados 1984 110 93 90 19
Bolivia 1987 91 83 37 27 17
Brasil 1988 104 84 38 15 11
Colombia 1986 114 73 56 14
Costa Rica 1988 100 85 41 35 24
Cuba 1988 104 96 91 71 22
Che 1989 100 89 75 58 18 a
Ecuador 1987 117 56 29
El Salvador 1988 80 72 29 16 17
Guatemala 1980 76b 58 20 b 13 9
Guyana 1986 79 60 3
Hait 1986 83 47 19 Ie
Honduras 1986 106 91 32 21 9
Jamaica 1988 103 97 63 5 4b
Mxico 1988 117 99 53 42 15
Nicaragua 1987 99 76 43 8
Panam 1986 106 89 59 48 28
Paraguay 1987 103 88 29 24 9
Per 1985 122 97 65 24
Repblica Dominicana 1986 101 73 74 19 e
Suriname 1986 125 96 53 40 8
Trinidad y Tabago 1987 100 88 82 70 5
Uruguay 1987 110 91 68 47
Venezuela 1986 107 89 54 44 26
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para
Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de cifras de la UNESCO.
c
1987. 1986. 1985.

La expansin de la educacin primaria perodo de posguerra en la regin. As,


a partir de los aos cincuenta provoc a su mientras la tasa de escolarizacin bruta
vez la expansin de la educacin media en primaria casi se duplic, y la secundaria se
las dcadas siguientes, con tasas de cuadruplic, la del nivel superior (jvenes
crecimiento promedio de la matrcula de 18 a 23 aos) se sextuplic, pues subi
superiores al 10% anual, hasta comienzos de de 3% en 1960, a casi 19% en 1990. (Vase
los aos setenta. A partir de entonces, la tasa el cuadro II-l.) Dicho incremento se debi
de crecimiento empez a disminuir, y cay tanto a la expansin de la demanda social
a 4% en los aos ochenta. En 1988, un 56% de educacin, reflejo en parte del mayor
de los adolescentes de 12 a 17 aos nmero de egresados de la educacin
estuvieron escolarizados, y esa proporcin media, como a la alta prioridad que los
sobrepas el 70% en siete pases. Si bien no planes de desarrollo han solido asignar al
se ha llegado a una real masificacin de la fomento del nivel terciario, por lo menos
enseanza secundaria, la expansin no deja en los aos sesenta y setenta. En los
de ser sustancial cuando se la compara con ochenta, aunque el ritmo de crecimiento
una tasa promedio de escolarizacin media de la matrcula se desaceler, se mantuvo
de apenas 15% en 1960. sin embargo en alrededor de 5% anual. En
Aun as, fue la educacin trminos absolutos, los estudiantes de
postsecundaria y superior la que ms nivel terciario aumentaron de 1.6 millones
rpidamente se expandi durante el en 1970 a casi 7 millones en 1988.
EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA.. 43

Recuadro II-l
FACTORES DETERMINANTES EXTERNOS DEL DESEMPEO EDUCATIVO EN
AMERICA LATINA EN LOS AOS OCHENTA
valor como instrumento do movilidad social se
en Amrica Latina on los aos ochenta, a pesar propaga con impulso creciente.
de los efectos, negativos de l<t recesin, puede La evolucin en las formas de constitucin de
deberso a varios facimos. Algunos son di1 orden las familias (uvo un impacto monos favorable, ya
nercial, en el sentido de que derivan de que aumcnl el nmero do hogares con jelatura
decisiones anteriores, cuyos resultados no femenina y sin cnyuge, al igual quo la proporcin
fueron mayormente alterados por la crisis. Por do uniones consensalos; estos fenmenos, ms
jemplo, el aumento de los niveles frecuentes en los estratos de menores ingresos, han
educacionales promedio rol leja obviamente la sido asociados, por una parlo, a un descenso dol
expansin de la cobertura del sistema educativo rendimiento escolar y, por otra, a una ms alta
on los aos sosonla y solenla. Asimismo, so ha asistencia a ostablociinionlos do nivel preescolar.
producido una serie de cambios favorables en La reduccin del ingreso de los hogares fue, en
las condiciones fsicas de los hogares, com o la cambio, claramente negativa, ya que esto factor
expansin del acceso al agua potable, la mejora determina en gran medida ol oslado biolgico o
de las condiciones sanitacras de las viviendas y intelectual dol nio y la capacidad desociah/acion
la reduccin del hacinamiento, un factor que, del hogar. Aunquo no so ha podido medir su efoclo
segn varios estudios, influye significati- con procisin, el aumento do la pobre/a y de la
vamente sobre el desempeo escolar. indigencia en Amrica Lalina en los aos chenla
En electo, la evolucin reciente confirma que probablemente redujo la capacidad do
los logros escolares de los nios dependen en aprendi/ajo do la poblacin on edad escolar
gran medida del clima educacional de sus Adems, debido a que la lorlilidad do los hogares
hogares (o promedio de aos de estudio de menores ingresos es ms alta, el aumento del
alcanzado por ol conjunto do personas do 15 y poso relativo de la pobre/a fue proporcionalmente
ms aos de edad que residen en el hogar), mayor en ol grupo do monos de 14 aos de edad
independientemente del cuartil de ingreso al que en cl total de la poblacin; osla situacin se hizo
que pertenezcan. Ms an, los nios de hogares oxlroma on pases como Brasil, Colombia o las
correspondientes al primer cuartil de ingreso, zonas rurales de Venezuela, donde uno do cada
pero con climas educacionales altos, en todos los dos nios vive en situacin de pobreza y uno de
casos analizados registraron trtjores cada cuatro en la indigencia. n lales
desempeos que sus pares de estratos de circunstancias, la correlacin entre asistencia a
ingresos ms altos, pero en cuyos hogares establecimientos educacionales o ingresos del
prevalecan niveles educativos inferiores; El hogai parece haberse reforzado y on 1res pases
clima educacional de los hogares mejor (Brasil, Cosa Rica y Uruguay) so registr una
durante la dcada de los ochenta en todas las ampliacin do las'diferoncias en materia de
reas geogrficas y sectores socioeconmico1, do matrcula onlre los jvenes do 15a 19aosdeedad
la regin, aunque persistieron las acentuadas provenientes de hogares en distintos cuartiles de
disparidades enlro pases y eslralos econmicos. ingreso.
El aumento del nivel educacional promedio de Oros indicadores sugieren que para el grupo
los hogares influye positivamente sobre las
motivaciones y el destino del gasto familiar y de los jvenes y adolescentes (15-24 aos), los
hace que el contexto cultural sea ms afn con la efectos inerciales positivos ya mencionados se
escuela, por lo que constituye un factor clave, debilitaron y que en su caso es posible identificar
aunquepoco evidente, para el mejor desempeo eorvmayor claridad algunas consecuencias de la
escolar de los nios. La mejora del clima crisis Prueba de ello es que en algunos pases la
educacional de los hogares de la regin es el tendencia anterior hacia la expansin de la
fruto de las inversiones en educacin del asistencia a establecimientos educacionales en
pasado, que se cosecha transcurrido apenas una esc grupo de edad se ha invertido y que
generacin y que no est totalmente sujeto a las aumento la proporcin de jvenes que trabajan
vicisitudes de la situacin econmica. mientras estudian; en varios otros pases do la
regin, sin embargo, como alternativa frente al
Otra influencia positiva deriva del esfuerzo desempleo y subempleo que enfrentan en
de muchos gobiernos por mantener la amplitud, mercados de trabajo deprimidos, los jvenes
si no la calidad, de la cobertura educacional optan a voces por prolongar su perodo de
como un servicio prioritario entre los que ofrece formacin, que es percibido ya sea como un
el Estado, aun en el marco de la reduccin global refugio temporal o Como una estrategia
del gasto pblico. Finalmente, tambin se debe necesaria, dada la elevacin de las exigencias
considerar que el proceso de toma de conciencia educativas para acceder a ocupaciones que
sobre la importancia de la educacin y sobre su proporcionen mayor prestigio social e ingresos.
44 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

La expansin de la enseanza superior requiere formarlos en los valores sociales


ha sido variable segn los pases; as, propios de una ciudadana moderna que
algunos -con instituciones de educacin son los cimientos de un sistema
superior de larga trayectoria- llegaron a democrtico y un desarrollo con equidad.
tener a mediados de los ochenta un La falta de transmisin de valores como la
coeficiente de 3 000 estudiantes por cada responsabilidad social, la solidaridad, la
100 000 habitantes, mientras que otros tolerancia y la participacin truncan el
apenas alcanzaron un nivel de 300 esfuerzo educativo.
alumnos. i) Deficiente calidad de la formacin de las
habilidades bsicas. La mala calidad de la
b) Deficiente calidad de la formacin enseanza bsica tiene el impacto ms
impartida grave, pues obra como lastre en los
resultados de los dems niveles
Lamentablemente, varios elementos educativos, a la vez que constituye un
contribuyeron a que la expansin serio freno al desarrollo econmico,
mencionada se realizara en desmedro de poltico y social de la regin. La mala
la calidad de la enseanza promedio calidad de la educacin primaria
impartida, y que el uso de las capacidades latinoamericana y caribea se refleja en
del sistema haya sido poco eficiente. Uno elevadas tasas de ingreso tardo,
de ellos fue la explosin de las demandas repeticin, desercin temporal y desercin
sociales de educacin, que impulsaron la definitiva prematura. Por el efecto
incorporacin de crecientes nmeros de combinado de esos cuatro factores, la
nios en niveles y grados formalmente mitad de los nios escolarizados
superiores, sin que se lograra redefinir el abandona la escuela antes definalizarla
contenido educativo o aumentar los educacin primaria, y una proporcin
recursos en forma acorde con la expansin significativa de jvenes de la regin son
de la matrcula. La preferencia tradicional funcionalmente analfabetos, en el sentido
por las inversiones materiales por sobre las de que no cuentan, al trmino de su
cualitativas, y la poca importancia otorgada escolarizacin, con las capacidades
a la educacin por el sistema productivo, mnimas para leer y entender lo que leen,
contribuyeron tambin a dar al crecimiento para comunicarse por escrito, y para
educacional un carcter a veces inorgnico, realizar clculos simples.3
sin instrumentacin adecuada, lo que Dentro de este panorama desalen-
deterior sus resultados. tador destaca la tasa de repeticin, que en
Tanto en las escuelas de elite -que Amrica Latina es una de las ms altas del
privilegian la formacin acadmica- como mundo y se concentra en los primeros
en las ms pobres -donde se tiende a grados. En efecto, uno de cada dos nios
sustituir la entrega de contenidos de repite el primer grado, y cada ao repiten
relevancia y calidad por un vago discurso en promedio 30% de todos los alumnos de
moralista- faltan las dimensiones tica y la enseanza bsica (18 millones de
axiolgica que son componentes nios).4 Por otra parte, se estima que la
permanentes de todo sistema educativo. mayora de los nios ingresa entre los 6 y
Junto a la transmisin de las destrezas 7 aos a la escuela y que la desercin
y habilidades, adems de la disposicin a definitiva se inicia alrededor de los 13 aos
asumir riesgos y tomar decisiones para de edad para el promedio de los pases (en
facilitar la integracin productiva de los Brasil, comienza a los 10 aos), y alcanza a
estudiantes al mundo moderno, se ms de 55% de los alumnos a los 15 aos.

3 UNESCO/OREALC, Situacin educativa en Amrica Latina y l Caribe, 1980-1987, Santiago de Chile, 1990.
4 Estimaciones de la UNESCO. Cabe suponer que los niveles de repeticin declarados por los directores
de escuela (alrededor de 20% en promedio) se hallan subestimados, en la medida en que suelen
registrar buena parte de los repitentes como nuevos inscritos. Dicha discrepancia explica a su vez
que las tasas brutas de matrcula primaria suelan sobrepasar el 100%.
EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA.. 45

La repeticin explica que el alumno Cuadro II-3


promedio de la enseanza primaria AMERICA LATINA Y EL CARIBE:
permanezca 7 aos en el sistema, pero slo I N D I C A D O R E S D E EFICIENCIA
apruebe 4 grados de escolarizacin. D E LA E N S E A N Z A PRIMARIA
(Vase el cuadro II-3). (Cerca de 1988)
A diferencia de los problemas de
cobertura, que se hallan concentrados en Repitentes primer grado (%) 46.0
algunos pases, los problemas de Repitentes sexto grado (%) 18.0
eficiencia son generalizados. Por ejemplo, Repitentes grado 1 a 6 (%) 29.0
slo cinco pases de la regin tienen una Aos de escolarizacin en primaria 6.8
Grados aprobados 4.2
tasa de repeticin inferior a 10%, y slo % de una cohorte que termina
tres logran que ms de 80% de cada el sexto grado 60.4
cohorte termine la educacin primaria. 5 Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y
Los factores que explican las altas Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de
tasas de repeticin se han documentado la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe.
ampliamente. En ellos se conjugan las
malas condiciones de vida (bajos salarios, docentes parece haber empezado a afectar
carencias nutricionales y sanitarias, el reclutamiento de nuevos aspirantes a la
viviendas precarias) y la deteriorada oferta pedagoga. Los datos de algunos pases
pedaggica (programas de estudio rgidos indican que los que ingresan a estudiar la
y poco atingentes, escuelas de docente carrera del magisterio son estudiantes de
nico, sin equipamiento ni materiales de bajo perfil acadmico. Otras investiga-
apoyo y sin preparacin profesional ciones muestran que los puestos de
adecuada).6 Se ha llegado as a una situacin entrada al trabajo docente son los
en la que la oferta pedaggica refuerza, en primeros grados de las escuelas primarias
lugar de compensar, las carencias de la ubicadas en zonas rurales o marginales
poblacin escolar. urbanas. Paradojalmente, los docentes
Hay indicios de que estos rasgos se que se desempean en los lugares ms
habran acentuado en los aos ochenta, exigentes del sistema educativo son los
debido a la fuerte reduccin del gasto pblico que tienen menos experiencia profesional
en educacin. 7 La reduccin afect y perciben, incluso, salarios ms bajos que
principalmente al salario docente, otros colegas debido, fundamentalmente,
provocando fenmenos generalizados de a su escasa antigedad en la carrera.
ausentismo, huelgas prolongadas, abandono Dichas deficiencias se han visto
de la profesin por parte de los ms agravadas, adems, por el estilo de gestin
capacitados y bsqueda de un segundo o centralizado y burocrtico que suele
tercer empleo. De esta forma, ha disminuido caracterizar a la administracin educativa
tanto el tiempo real de exposicin al de la regin, frecuentemente convirtindola
aprendizaje como la calidad de la docencia. en un "aparato institucional" que no le
Por otra parte, el prolongado deterioro rinde cuentas a nadie salvo a s mismo, y
de las condiciones de trabajo de los no puede eludir la inercia y sus rutinas. 8

5 A ttulo de comparacin, puede sealarse que en los pases industrializados la tasa de repeticin
apenas alcanz a poco ms de 2% en 1985. Vase Marlaine E. Lockheed y Adriaan M. Verspoor,
Improving Primary Education in Developing Countries. A Review of Policy Options, Washington,
Banco Mundial, 1990. Vase tambin Luis Ratinoff, Necesidades de educacin bsica en Amrica Latina
y prioridad poltica de la reforma de la educacin primaria, Documento de trabajo, Na 8, Washington, D.C.,
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), octubre de 1991.
6 UNESCO/OREALC, Situacin educativa..., op. cit., UNESCO/OREALC, El Proyecto Principal de Educacin en
Amrica Latina y el Caribe. Avances, limitaciones, obstculos y desafos, Documento de trabajo
(PROMEDLACIV, 90-91/CONF.212/COL.3), Santiago de Chile, 1991.
7 Este tema se aborda con mayores detalles en la quinta parte de este documento.
8 Sylvain Louri, Educacin y desarrollo: estrategias y decisiones en Amrica Central, Buenos Aires
UNESCO/Grupo Editor Latinoamericano (GEL), 1990.
46 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

La sujecin a lo establecido, la sumisin a ha ido desvinculndose cada vez ms de


los procedimientos heredados, la la evolucin de la economa y la sociedad.
conservacin de lo existente, la solucin de En consecuencia, todas las modalidades
compromiso entre el cambio y la paz de la enseanza media han sufrido un
educativa, incluso la rotacin de los proceso gradual de obsolescencia
ministros del ramo, todo eso facilita la curricular, ofreciendo experiencias de
mantencin del sistema y le permite llevar a aprendizaje cada vez ms alejadas de las
cabo sus funciones sin necesidad de innovar necesarias para desempearse en una
ni de adaptarse a las exigencias del medio. sociedad moderna.
Tales sistemas suelen diluir, adems, la El sector ms perjudicado por ese
responsabilidad por los resultados de la deterioro ha sido el de la educacin
accin escolar, lo cual explica en parte su tcnico-profesional cuya enseanza se ha
incapacidad para hacer frente a las altas tornado crecientemente irrelevante frente
tasas de repeticin y desercin y a los pobres al aumento y la diversidad de requisitos
logros en el aprendizaje que vienen para ejercer las profesiones que pretenda
registrndose hace ya varias dcadas. impartir. Los fragmentarios estudios
ii) Obsolescencia curricular de la enseanzadisponibles coinciden en sealar la baja
media. La ampliacin relativa del acceso a la eficiencia y los altos costos por alumno de
educacin media alter sustancialmente su esta educacin. Se critica su falta de
funcin, pasando de ser un nivel educativo vinculacin con las empresas, su rigidez
orientado principalmente a preparar el para responder a los requerimientos de
trnsito de los alumnos hacia la enseanza stas, su resistencia al cambio debido a las
superior, a ser un nivel terminal desde donde inercias producidas por los programas y
la vasta mayora ingresa directamente al equipos existentes, y la formacin
mundo laboral. inadecuda de su personal docente. Por
Sin embargo, dicho cambio no se ha ello, dichos establecimientos enfrentan
acompaado de una modificacin dificultades crecientes para combinar el
correlativa del contenido y las estructuras de estudio con el desempeo en la empresa y
la educacin media. Algunos pases han ofrecer experiencia laboral, elementos
optado por reducir la duracin de la claves para facilitar la posterior insercin
enseanza media en aras de alargar la de los egresados en el mercado
educacin bsica, prolongndose as el ocupacional. En efecto, es frecuente la falta
perodo de formacin integradora y de correspondencia entre los estudios
postergando el de la enseanza diversificada. cursados y la ocupacin desempeada
En la mayora de ellos, sin embargo, se ha efectivamente. Se ha observado incluso
mantenido la estructura horizontal que los empleadores prefieren contratar
tradicional, diversificada en tres sectores: trabajadores con un buen nivel de
general o acadmico, que sirve de formacin general en vez de egresados de
preparacin para ingresar a la educacin esta rama de la enseanza secundaria. 10
superior; normal, de preparacin para la Por consiguiente, se ha manifestado
docencia; y tcnico-vocacional, de una aversin creciente por la educacin
capacitacin general para la industria, el tcnica, cuya ponderacin relativa en la
comercio y los servicios o para la matrcula secundaria ha venido cayendo a
agricultura. Paulatinamente, esa estructura lo largo de las dos ltimas dcadas,

9 Dentro de ese marco global, las estructuras de la educacin secundaria latinoamericana son muy
variadas, con una duracin de 3 a 7 aos, a menudo dividida en dos ciclos.
10 Ricardo Nassif, Germn Rama y Juan Carlos Tedesco, El sistema educativo en Amrica Latina, Proyecto
Desarrollo y Educacin en Amrica Latina y el Caribe patrocinado por la UNESCO, la Oficina de la CEPAL
en Buenos Aires y el PNUD, Buenos Aires, Kapelusz, 1984; Christopher Dougherty, The Cost-Effectiveness
of National Training Systems in Developing Countries, serie Policy, Planning and Research Working Papers,
N 171, Washington, D.C., Banco Mundial, 1989; Wadi D. Haddad y otros, s
Education and Development:
Evidence for New Priorities, serie World Bank Discussion Papers, N 95, Washington, D.C., Banco
Mundial, 1990.
EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA 47

sumada a altas tasas de desercin. Muchas iii) Cuestionamiento de la calidad de la


veces, quienes cursan estos estudios lo educacin superior. A diferencia de lo
hacen con la esperanza de poder acceder ocurrido en los niveles educacionales
luego a la educacin superior, con la anteriores, la expansin cuantitativa de la
ayuda de los ingresos que podran percibir educacin superior en los aos ochenta se
por el d e s e m p e o de una ocupacin a c o m p a de cambios estructurales
tcnica. Asimismo, se ha observado que significativos de su oferta. El creciente
los centros de bachillerato tecnolgico- nmero de egresados de la educacin
a g r o p e c u a r i o , e s t a b l e c i d o s con el s e c u n d a r i a a c a d m i c a a l i m e n t un
propsito de formar tcnicos jvenes de incremento continuo de la demanda de
nivel medio que sirvieran de enlace entre educacin postsecundaria, lo que llev a
el profesional y el productor una diferenciacin creciente de las
agropecuario, se convirtieron, al menos en instituciones acadmicas para atender a
un pas, en una va de escape hacia distintos grupos de poblacin. En la
empleos no agrcolas, formales y estables, m e d i d a en que las u n i v e r s i d a d e s
de preferencia en el sector pblico; una tradicionales ya no lograban satisfacer el
reforma curricular introducida en 1985, incremento y la diversificacin de la
que puso mayor nfasis en el empleo por demanda, proliferaron los estableci-
cuenta propia, acarre una reduccin de la mientos no universitarios de enseanza
matrcula. s u p e r i o r que ofrecen formacin
Con todo, la enseanza secundaria profesional en carreras no tradicionales y
acadmica o general ha pasado a atraer un en carreras tcnicas de ciclo corto. Los
nmero cada vez mayor de jvenes, en institutos postsecundarios de formacin
desmedro de los otros dos sectores. A tcnico-profesional han surgido en mayor
pesar del aumento de sus efectivos, la n m e r o en a l g u n o s p a s e s , c o m o
mayora de los cuales ingresan luego Colombia y Chile, donde representan
d i r e c t a m e n t e al m u n d o laboral, su alrededor de la mitad del total de la
contenido ha seguido obedeciendo a una matrcula de la enseanza superior. Este
concepcin enciclopedista, propia del segmento est integrado habitualmente
h u m a n i s m o clsico, y totalmente por institutos o centros de carcter
desvinculada del mundo del trabajo. Ppr privado surgidos al amparo de leyes o
lo dems, incluso en sus estratos de elite polticas que liberalizaron el mercado de
dicha enseanza tiende a ser percibida la educacin postsecundaria. Por lo
cada vez ms crticamente por sus propios general, esos establecimientos, salvo
estudiantes, quienes advierten que sus escasas excepciones, no tienen relaciones
profesores no dominan los aspectos ms con el sector productivo industrial ni
dinmicos de la cultura contempornea (a tampoco vinculaciones expeditas con las
la cual acceden a travs de los medios de universidades, especialmente las del
comunicacin cada vez ms difundidos), sector pblico. El grueso de su matrcula
y asumen con frecuencia conductas de se concentra en las carreras de servicio y
e v a s i n y r e t r a i m i e n t o frente a la comercio. Aunque son nominalmente
escuela. 1 2 En efecto, es tal vez en ese o r g a n i s m o s de formacin tcnica,
segmento donde se revela con ms fuerza a d o l e c e n de l o s m i s m o s v a c o s y
la falta de estmulos para la formacin de l i m i t a c i o n e s q u e la rama t c n i c o -
un pensamiento racional y crtico, y la profesional de la enseanza secundaria.
escasa apertura de los sistemas educativos Salvo contadas excepciones, la
a las sociedades modernas y a los modos preparacin que ofrecen engrasa aquella
de expresin contemporneos. parte del mercado de la capacitacin ms

11 Eduardo Weiss, "La formacin escolar del tcnico agropecuario en Mxico, 1970-1990", Comercio
exterior, vol. 41, N 1, enero de 1991, pp. 68 a 78.
12 Josefa Ruiz-Tagle, "Opciones y percepciones de alumnos de la educacin media", Santiago de Chile,
1990, indito.
48 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

alejada de las empresas, regida casi promociones de investigadores capa-


exclusivamente por la oferta de servicios y citados en centros extrarregionales; la
q u e b u s c a m s bien absorber una adopcin de agendas de investigacin
d e m a n d a s o c i a l de e d u c a c i n q u e que, en muchos casos, son comunes
r e s p o n d e r a l a s n e c e s i d a d e s de la dentro y fuera de la regin, y compartidas
economa y del mercado ocupacional. con los centros universitarios de
Por otra parte, aunque se han creado investigacin de los pases desarrollados;
numerosas universidades privadas, su y la inclusin casi obligatoria, para el
participacin en la matrcula universitaria investigador regional, de perodos de
total no ha crecido con igual velocidad. Ms aprendizaje y / o trabajo en una univer-
bien, ha aumentado el nmero de los sidad del extranjero.13 Paralelamente, han
establecimientos privados y de las carreras aparecido n u e v a s m o d a l i d a d e s de
que ellos ofrecen, pero la matrcula ha institucionalizacin para la investigacin
seguido concentrada principalmente en las acadmica, como los centros acadmicos
universidades pblicas, las cuales tambin independientes de ciencias sociales. (Vase
han aumentado su nmero. el recuadro II-2.)
En el mismo perodo, no obstante, se En ese contexto de relativa masi-
profundiz el proceso de internacio- ficacin de la enseanza postsecundaria,
nalizacin de algunas de las universidades por un lado, y de diversificacin y
de la regin. Esa tendencia se inici en los fragmentacin de la oferta, por otro, la
aos cincuenta con el fortalecimiento del calidad de la educacin superior en la
estmulo a la investigacin cientfica y la regin se cuestiona cada vez ms. 1 4 Varios
posterior asimilacin del modelo operativo estudios recientes sostienen que: se estara
por departamentos y de la figura del produciendo una prdida del prestigio y
profesor de jornada completa, profesiona- del valor econmico de los certificados
lizado en el desempeo de sus actividades educacionales que expiden las
acadmicas. Al principio se benefici del instituciones; la rpida expansin del
apoyo de la cooperacin externa dentro del cuerpo docente estara c o n s p i r a n d o
espritu de la Alianza para el Progreso e contra la profesionalizacin del mismo; la
iniciativas similares, y prosigui cada de los salarios del cuerpo acadmico
expandindose en las dcadas posteriores, habra mermado los elencos estables de
pese a las condiciones ms restrictivas de la profesores e investigadores de jornada
cooperacin internacional. Los resultados completa, incrementando el xodo de
prcticos de esta internacionalizacin han cientficos de las universidades, del pas y
sido, entre otros, la mayor incorporacin de de la regin; la burocratizacin de los
las ciencias en las universidades mejor sistemas de gobierno universitario, sumada
establecidas de cada pas o creadas con ese a la rigidez de las instituciones estatales,
propsito; el desarrollo de una profesin impedira adaptar las organizaciones a los
acadmica cuya cspide participa hoy con nuevos desafos; la politizacin de los
mayor o menor dinamismo, segn las claustros en algunas ocasiones y la
disciplinas y los campos de especializacin, intervencin poltico-administrativa de las
en la comunicacin cientfica a nivel universidades en otras, desmoralizara a los
internacional; la generacin de nuevas acadmicos o los empujara hacia formas de

13 E. Fuenzalida, "Internacionalizacin de la educacin superior en Amrica Latina", Santiago de


Chile, CEPAL/UNESCO, julio de 1991, indito.
14 Juan Carlos Tedesco, Tendencias y perspectivas en el desarrollo de la educacin superior en la Amri
Latina y el Caribe (ed.83/ws/75), Pars, UNESCO, 1983; Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educacin Superior (ICFES), Calidad, eficiencia y equidad en la educacin superior colombiana, Bogot
ICFES, 1990, tomos I y II; Jos Joaqun Brunner, Educacin superior en Amrica Latina: cambios y desafos,
Santiago de Chile, Fondo de Cultura Econmica, 1990; Simn Schwartzman, "La calidad de la
educacin superior en Amrica Latina", documento presentado al Seminario sobre Eficiencia y
Calidad de la Educacin Superior en Amrica Latina, Brasilia, 1988, indito; Simn Schwartzman,
"Brazil: Opportunity and crisis in higher education?", Higher Education, N 17,1988.
EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA.. 49

Recuadro II-2
LOS CENTROS ACADEMICOS DE INVESTIGACION DE CARACTER INDEPENDIENTE
Estos organismos, denominados a veces estrecha vinculacin con organizaciones
tambin centros privados de investigacin, comunitarias de base y con movimientos
aparecieron y se desarrollaron durante las sociales de jvenes y mujeres pobres;
ltimas tres dcadas en diversos pases de la * En cada pas^ el ncleo de los centros
regin, entre los cuales figuran Argentina, acadmicos independientes considerados de
Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Per y mayor prestigio o visibilidad, rene a grupos de
Uruguay. Existen tambin en otros pases, pero acadmicos destacados, los cuales suelen actuar
su presencia y su nmero son menores. dentro de redes regionales e internacionales de
La mayora de estos centros se concentra en comunicacin y pueden tener incidencia
el mbito de las ciencias sociales. Enlre olios, un nacional en las esferas de gobierno, del
grupo importanle especialmente en los pases parlamento o en el sistema poltico local. En
del Cono Sur de la regin naci como respuesta algunos pases, los miembros acadmicos de
a las condiciones desfavorables para el cultivo estos centros pueden ser, a la vez, docentes o
de esas disciplinas que se haban generado por investigadores universitarios, o realizar ambas
la intervencin de las universidades durante el actividades y compartir sus labores entre los dos
perodo de los gobiernos militares. tipos de organismo;
Sin embargo, el lenmeno de los centros * El financiamienlo de estos ceiros,
acadmicos no puede reducirse a ese origen dependiendo de los pases, se compone
puramente reactivo. Un estudio realizado en principalmente de reut sos obtenidos del
cuatro pases (Argentina, Brasil, Chile y extranjero, mediante programas de cooperacin
Uruguay) muestra que en su surgimiento y y donaciones paia la realizacin de proyectos
desarrollo es posible identificar un proceso ms especficos de investigacin. En algunos casos
amplio y de mayor gravitacin, que tiene que existen, adems, aporles nacionales
ver con la ecologa institucional di la provenientes de los fondos de desarrollo
investigacin cientfica. cientfico-tecnolgico, o de organismos
En efecto, como ha ocurrido en otras partes pblicos, o de ambas luentes. En general, los
del mundo, tambin en la regin se ha iniciado ceiros encuentran dificultades para cubrir sus
un proceso de diferenciacin en la organizacin costos de funcionamiento institucional;
de la investigacin cientfico-tecnolgica, * En varios casos, el grado de
jroceso que impulsa a dichas actividades a internacionalizacin experimentado por los
focali?arse en diversos nichos institucionales.
Con ello, las universidades dejan de ser el hx'us
centros acadmicos independenles, as como su
linanciamiento mediante recursos procedentes
exclusivo para la investigacin, la cual busca y del exterior aprobados Iras procesos de
encuentra, fuera de ellas, condiciones evaluacin de sus provelos por pares exlernos,
adecuadas para establecerse y desarrollarse. ha contribuido a la aplicacin de estndares
Los centros acadmicos independenles internacionales de medicin de su
renen las siguientes caractersticas* productividad y calidad, lo cual ha servido para
* La mayora de ellos se dedica crear focos de excelencia y para estrechar laz.os
exclusivamente a la investigacin, sin abordar acadmicos con colegas e instituciones de los
tareas sistemticas de docencia de nivel pases del norle.
superior, aunque casi todos realizan actividades Segn un esludio reciente del Consejo
de extensin y difusin y algunos llevan a cabo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO),
iniciativas de capacilacin. Otros organismos, ms de la mitad de sus centros miembros son en
habitualmente identificados con el nombre la actualidad centros acadmicos
genrico de organismos no gubernamentales, independenles, y slos han superado en
tienen en cambio una definicin ms amplia, nmero a los ceiros universitarios miembros
como ceiros de apoyo social y trabajan en del Consejo.

gremializacin y sindicalizacin confron- productividad, conducira a un estan-


tacionales, alterando la convivencia camiento de las universidades y a la
interna de las instituciones; y la falta de prdida de su competitividad en el plano
mecanismos rigurosos para seleccionar a intelectual.
los acadmicos y promoverlos a lo largo Las deficiencias de calidad varan de
de su carrera profesional conforme a la un pas a otro, de una institucin a otra y
verificacin de s u s mritos y aun dentro de cada establecimiento. N o
50 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

obstante, han generado una situacin en educacin obedeci ms a la voluntad


que ya no se pueden establecer de manera poltica de satisfacer un deseo
fidedigna los niveles de calidad y seriedad ampliamente difundido en todos los
de los diplomas postsecundarios. Ello sectores de la sociedad que a una demanda
menoscaba el prestigio de los sistemas claramente articulada. Por consiguiente,
educativos nacionales ante la opinin su evolucin se ha caracterizado por una
pblica y las autoridades de gobierno, as creciente independencia de las
como frente a los empresarios y dems necesidades del sector productivo.
usuarios de los servicios que ofrecen, pues Histricamente, el desarrollo
todos carecen de adecuada informacin educativo recibi su primer impulso en el
sobre el rendimiento de las instituciones y marco de la constitucin de los Estados
el distinto valor de sus diplomas. nacionales. Durante la primera mitad del
La situacin descrita empeora dada la presente siglo, la educacin lleg a ser
inexistencia de mecanismos pblicos de percibida como un derecho de todos. En
acreditacin, de evaluacin institucional, o Amrica Latina y el Caribe, esa conciencia
que desempeen ambas labores, en casi se apoy en la tradicin liberal-ilustrada
todos los pases de la regin. Salvo para el del siglo pasado, que consideraba a la
caso de los programas de posgrado en unos educacin como un eficaz instrumento de
pocos pases, o para el desarrollo de labores integracin nacional y de formacin de los
de investigacin, en realidad, no existen ciudadanos. Esa vertiente ideolgica -ms
mecanismos permanentes, a nivel nacional tica que poltica, ms liberal que
o local, para evaluar las instituciones tecnocrtica- se combin ms tarde con las
universitarias y sus diversos sectores y diversas justificaciones modernizantes
programas que por lo mismo carecen de que postulaban que "a ms educacin,
incentivos para autoevaluar sus actividades ms desarrollo". El resultado de tal fusin
y productividad. (Vase el recuadro II-3.) fue un poderoso argumento en favor de la
La deficiente calidad de la formacin educacin que proporcion a los Estados
impartida por el sistema educativo de latinoamericanos una razn suficiente para
Amrica Latina y el Caribe se refleja tambin invertir en la expansin educativa y legitim
en el grfico II-l. En efecto, los dos grupos las demandas de ms educacin de los
ms numerosos dentro de la poblacin de grupos sociales medios y populares.
15-19 aos (la futura fuerza laboral de la Los patrones de desarrollo econmico,
regin) corresponden a los que no han por su parte, se sustentaron en factores
logrado terminar un nivel de enseanza, sea que no consideraban la incorporacin de
primario (38%) o secundario (26%). progreso tcnico a la produccin ni la
distribucin equitativa de los frutos del
c) Educacin y movilidad social
crecimiento. La educacin slo
desempe un papel marginal en la
En casi todos los pases y regiones, la determinacin de los niveles de
educacin ha sido un canal de movilidad crecimiento econmico. Por esta razn, es
social. Sin embargo, para que los cambios frecuente que en Amrica Latina existan
as introducidos en la estructura social desequilibrios entre una oferta escolar
sean permanentes, deben corresponder a dbil y un crecimiento acelerado de la
modificaciones paralelas en la estructura produccin o, por el contrario, entre un
productiva. En Amrica Latina y el Caribe, exceso de escolarizados y una expansin
la expansin educativa de posguerra econmica reducida. En pases como
impuls una movilidad social apoyada Ecuador y Panam por ejemplo, el
bsicamente en la expansin del empleo y descenso del valor relativo de los
del gasto pblico, cuya fragilidad qued diplomas en el mercado de trabajo no
en evidencia en los aos ochenta, cuando impidi que una parte importante de las
dicha base de sustentacin se debilit. generaciones jvenes, con ms educacin,
i) Expansin educativa y desarrollo sean ms productivas y perciban mayores
econmico. En general, la expansin de la ingresos que las que entraron a las mismas
EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA. 51

Recuadro II-3
CREACION DE UNIVERSIDADES PRIVADAS: LOS CASOS DE ESPAA Y CHILE
En un marco de rpido crecimiento de la presencia de las universidades privadas en Amrica Latina
y el Caribe, interesa revisar los distintos regmenes de incorporacin de las nuevas instituciones
privadas al sistema de educacin superior. A continuacin se describen dos opciones diferentes. En el
caso de Espaa, se ha optado por un rgimen de incorporacin exigente. En el caso de Chile, en cambio,
se opt por un rgimen de incorporacin laxo.
Espaa: rgimen exigente Chile: rgimen laxo
En la creacin o reconocimiento de No se consideran las necesidades de
universidades se consideran las necesidades programacin de la enseanza superior.
de programacin de la ensean/a superior.
La nueva universidad debe tener la estructura La nueva universidad debe tener la estructura
docente necesaria para impartir como mnimo docente necesaria para impartir la enseanza de
la ensean/a conducente a ocho ttulos, tres de una carrera profesional entre doce
los cuales por lo menos deben ser de segundo determinadas por la ley.
ciclo y uno de ellos en ciencias experimentales
o estudios tcnicos.
Para poder iniciar actividades, debe elaborar Para poder iniciar actividades y desarrollarse,
un programa en que se delinan las lneas de su no necesita emprender actividades de
actividad de investigacin. investigacin de ninguna especie.
El nmero total de docentes de cada No existerendicinmnima.
universidad no podr ser inferior al que resulte
de aplicar la relacin 1/25 con respecto al
nmero de alumnos.
En el primer ciclo, 30% de los profesores deben No exisle condicin mnima.
ser doctores; en el segundo ciclo, 70%; en el
tercer ciclo, 100%.
En ningn caso, el nmero de doctores puede No existe condicin mnima.
ser inferior al 50% de la planilla docente.
60% de los profesores deben e|ercer sus No existe exigencia de contar con personal de
funciones en rgimen de tiempo completo o su jornada completa.
equivalente.
Los profesores de la universidad privada no No existe incompatibilidad.
pueden pertenecer a un cuerpo docente en
situacin activa en una universidad pblica.
Debe garantizar el cumplimienlo pleno y No existe exigencia al respecto
efectivo del principio de libertad acadmica. '
Debe formalizar el compromiso de mantener No exisle condicin al respecto.
en funcionamiento la universidad y cada uno
de sus centros durante un perodo mnimo que
permita finalizar sus estudios a los alumnos
que los hubieren iniciado en ella.
Los poderes pblicos inspeccionarn Las nuevas universidades oslan sujetas a la
peridicamente el cumplimiento por las aprobacin do sus planes y programas y deben
universidades privadas de l a s n o r m a s que les hacer examinar a sus alumnos y egresados por
sean aplicables. una universidad tradicional, durante un
nmero de aos.
La puesta en funcionamiento de la nueva La puesta on funcionamiento de la nueva
universidad es autorizada por la universidad os automtica, una vez cumplidos
administracin educativa competente previa los trmites de aprobacin do sus planes y
comprobacin de que se han cumplido los programas por parte tie una universidad
compromissos adquiridos y han sido examinadora.
homologados por el gobierno los ttulos
oficiales que conferir.
Deben presentar anualmente a la No tienen obligacin de informar. Las
administracin educativa competente y al modificaciones introducidas en 1990 a la ley de
Consejo de Universidades, una memoria de las universidades crea la obligacin de informar
actividades docentes e investigadoras que ha para las universidades que opten por el rgimen
realizado en el marco de su programacin pblico de acreditacin.
plurianual.
52 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

ocupaciones 20 aos atrs. En el Cono Sur, En ausencia de una economa lo


en cambio, la ampliacin educativa suficientemente dinmica y equitativa
coexisti, en diversos momentos y pases, como para crear por s misma
con bajas tasas de crecimiento econmico, oportunidades de ascenso social, la
lo que la llev a casi independizarse de las educacin se transform en la principal
seales del mercado y de la evolucin de dispensadora de esas oportunidades. En
la estructura ocupacional.15 Un caso efecto, el crecimiento sustancial de la
opuesto es el de Brasil, donde pareci oferta de educacin pblica y de empleos
otorgarse mayor importancia a la relativamente ms productivos, con
inversin directamente productiva y, si ingresos ms altos y mayor prestigio
bien la educacin registr una gran social, impuls un proceso inter-
expansin, a partir de niveles bastante generacional de movilidad social
bajos en ambos extremos del sistema ascendente, ya que permiti que una
educativo, no bast para absorber el proporcin mayor de jvenes tuviera acceso
crecimiento de la poblacin juvenil; es por a una educacin pblica en expansin y,
ello que en los aos anteriores a la crisis el luego, a empleos de mayor prestigio y ms
aumento de la oferta de trabajo en los rentables que los logrados por generaciones
sectores modernos del pas impuls la anteriores.
incorporacin masiva de jvenes, pese a Si bien la informacin disponible para
que el nivel de instruccin de muchos de analizar los cambios que habra
ellos era bajo.16 experimentado la relacin entre la
ii) El relativo agotamiento de la educacin educacin, la ocupacin y los ingresos en
como canal de movilidad social. Durante tres los aos ochenta -marcados por la
dcadas, entre 1950 y 1980, y a pesar de contraccin de los ingresos y del empleo
haber evolucionado sin considerar los formal- es todava parcial y preliminar,
requisitos del desarrollo econmico, el permite agregar algunos elementos
sistema educativo constituy el principal nuevos. Se comprueba, en primer lugar,
canal de movilidad social para los que el nivel educativo continu siendo un
individuos y los grupos. Segn diversos factor determinante de la insercin
estudios, la expansin de los sistemas productiva y del nivel de ingresos. Ello se
educativos de la regin hizo posible refleja en el hecho de que los mayores
ampliar las llamadas clases medias descensos de ingresos se registraron entre
mediante la incorporacin de estratos los jvenes con poca educacin formal,
emergentes de los sectores populares, que relegados a empleos de menor prestigio
se transformaron en semiprofesionales, social y menos rentables o, como en el caso
empleados, vendedores y personal de las mujeres jvenes, incluso excluidas
subalterno de la industria, el comercio y del mercado de trabajo.19 Los mayores
los servicios. 17 logros educativos, en cambio,
posibilitaron una gama de oportunidades

15 Carlos Filgueira, Expansin educacional y estratificacin social en Amrica Latina (1960-1970), Bu


Aires, Proyecto Desarrollo y Educacin en Amrica Latina y el Caribe patrocinado por la UNESCO,
la Oficina de la CEPAL en Buenos Aires y el PNUD, 1984.
16 CEPAL, Transformacin ocupacional y crisis social en Amrica Latina (LC/G.1558-P), Santiago de Chile,
diciembre de 1989. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.90.II.G.3.
17 Carlos Filgueira y Cario Geneletti, Estratificacin fi y movilidad ocupacional en Amrica Latina
(E/CEPAL/G.1122), serie Cuadernos de la CEPAL, N 39, Santiago de Chile, octubre de 1981,
especialmente pp. 104 a 129.
18 CEPAL, Transformacin ocupacional..., op. cit.
19 En los aos ochenta, las tasas de desempleo de las mujeres jvenes con muy bajo nivel de educacin
(3 aos o menos), se han elevado en muchos pases de la regin, lo que refleja las crecientes exigencias
educacionales, incluso para ocupaciones como empleada domstica o trabajadora agrcola. Vase
CEPAL, La juventud latinoamericana en los aos ochenta: igualdad de oportunidades en educacin
(LC/R.960), Santiago de Chile, 13 de mayo de 1991 y La equidad en el..., op. cit.
EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA. 53

de insercin laboral y de ingresos ms significa que las expectativas de la


amplia y de mayor nivel. poblacin al respecto se hayan extinguido.
Se perfilan varias situaciones, sin Sin e m b a r g o , es probable q u e la
embargo, en que la educacin parece confrontacin de esas e s p e r a n z a s
haber perdido efectividad como factor inalteradas, validadas por la experiencia
determinante del ingreso relativo y de varias generaciones, con situaciones de
potencial cauce de movilidad m o v i l i d a d d e s c e n d e n t e o de difcil
ocupacional. Por una parte, el menor insercin en el mercado de trabajo genere
crecimiento del empleo formal redund crecientes frustraciones, especialmente
en un a u m e n t o significativo de los entre la juventud.
requisitos educacionales para acceder a
muchas ocupaciones, incluso con bajos d) Un estilo de expansin inequitativo
salarios; luego, aunque la educacin an
es necesaria para emplearse, ya no El h e c h o de q u e la e x p a n s i n
siempre satisface las expectativas de educativa obedeciera a un conjunto de
progreso social o de ingreso relativo. Por complejas presiones y deseos, que
la otra, parecen haber disminuido los condicionaron gradualmente los patrones
diferenciales de ingreso en favor de los de respuesta y definieron el desarrollo de
niveles educativos altos (10 aos y ms). la empresa educacional, i m p u l s el
Asimismo, la aparicin de ocupaciones establecimiento de un modelo
nuevas y la creciente heterogeneidad de la i n e q u i t a t i v o de distribucin de s u s
estructura productiva impiden establecer beneficios. La progresiva incorporacin, a
una relacin tan directa como antes entre lo largo de los ltimos decenios, de grupos
ocupaciones y niveles de ingreso relativo. que antes no tenan acceso a la educacin,
Todo ello parecera indicar que la crisis ha sido insuficiente para compensar la
debilit la capacidad tradicional de la creciente segmentacin en cuanto a la
e d u c a c i n para mantener o mejorar calidad del servicio educativo ofrecido.
posiciones econmicas absolutas y i) Segmentacin social de la oferta
relativas. escolar. Como ya se seal, los niveles ms
Por otra parte, empez a surgir una altos del sistema educativo tendieron a
disparidad entre la suerte de los jvenes y crecer con mayor rapidez que los niveles
la de los adultos. As, mientras los ms bajos. Los grupos de ingresos medios
diferenciales de ingreso entre adultos de y altos, que son los que ms se benefician
distintos niveles educacionales siguieron c o n la e x p a n s i n de la e d u c a c i n
disminuyendo, aumentaron entre los universitaria, postsecundaria y media,
j v e n e s , c u y o s ingresos decrecieron demostraron -como era previsible- una
uniformemente con respecto al promedio mayor capacidad para obtener que el
nacional. Es interesante observar que esto Estado ampliara los niveles que a ellos les
ocurri a pesar del aumento de su nivel interesaban. El g a s t o en e d u c a c i n
educacional. Esa distinta evolucin segn primaria, en cambio, en general es
la edad es producto de varios factores notoriamente progresivo en trminos
ajenos al mbito educativo, como la mayor sociales, pues la proporcin de esos
vinculacin con organizaciones gremiales servicios educacionales destinada a los
y el i n c r e m e n t o de la participacin ms pobres suele exceder su participacin
femenina (de menores ingresos) en el en la poblacin; esto se debe, en primer
grupo joven; no obstante, tambin refleja lugar, a que los familias ms pobres
el m a y o r v a l o r o t o r g a d o por l o s habitualmente tienen un nmero de hijos
empleadores a la experiencia acumulada superior al promedio; los nios del quintil
en desmedro del conocimiento terico. 20 s u p e r i o r de i n g r e s o s , a d e m s , s o n
La menor efectividad de la educacin matriculados con mayor frecuencia en
como cauce de movilidad ocupacional no e s c u e l a s primarias y s e c u n d a r i a s

20 CEPAL, La juventud latinoamericana..., op. cit.


54 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

privadas. Ambos fenmenos contribuyen derivadas del propio proceso expansivo,


a que los hogares ms acomodados de la diferenciacin del sistema educacional
varios pases de la regin reciban tendi a manifestarse en una segmen-
beneficios proporcionalmente inferiores a tacin social de la oferta escolar.
su representacin demogrfica, aunque la Asimismo, la fragilidad de la movilidad
tasa de escolarizacin de estos grupos sea social impulsada por la expansin de la
de 100%; as, el gasto pblico en educacin educacin propici la generacin de
primaria beneficia principalmente a los circuitos educativos de distinta calidad,
estratos pobres, aunque las capas medias destinados a diferentes estratos sociales.
logran apropiar una proporcin de este "La dbil capacidad de implemen-
gasto ms o menos igual a su participacin tacin del Estado, unida a la crnica
en la poblacin. A este respecto, de los escasez de recursos materiales y
pases de la regin sobre los cuales se humanos hace que la expansin
dispone de datos, la nica excepcin es educacional en los niveles inferiores
Brasil, ya que ah las capas medias captan adquiera ms bien un carcter
la mayor parte de los servicios pblicos de simblico, mientras que los grupos
enseanza primaria y los estratos pobres superiores propician la creacin de un
una proporcin ms bien reducida. (Vase circuito acadmico de mayor calidad al
el cuadro II-4.) En cambio, a nivel de la que normalmente se ingresa a travs de
educacin superior, la distribucin es establecimientos preescolares o
marcadamente regresiva, lo que refleja el primarios de naturaleza privada y
hecho de que slo una muy baja selectiva".21
proporcin de jvenes pobres logra Al conducir la expansin educativa, el
aprobar los grados precedentes, y son an Estado no pudo otorgar prioridad a las
menos los que pueden solventar los costos metas cualitativas y de equidad, lo que
directos y de oportunidad de esta perjudic a los establecimientos que
enseanza. El 20% ms rico de la atienden a los nios y jvenes de los
poblacin recibe entonces entre un tercio estratos de menores ingresos. Ese fue el
y la mitad de los beneficios de la educacin origen de la evolucin dispar y
superior pblica, en tanto que la heterognea de los distintos niveles de
participacin de las capas medias tambin enseanza, cuyo resultado ha sido una
en este caso es ms o menos similar a su verdadera "divisin social del trabajo
peso demogrfico. escolar" entre establecimientos del sector
Sin embargo, estas cifras no reflejan las pblico y privado, que termina por
diferencias cualitativas del gasto escolar. configurar circuitos escolares segmen-
Como se seal anteriormente, para tados que atienden jerrquicamente a los
absorber las presiones expansivas y diversos grupos sociales segn su capital
adaptarse a la diversificacin de la educacional y su nivel de ingresos.
demanda, el sistema educativo se ha En efecto, el rendimiento escolar
diferenciado horizontalmente, mediante tiende a reflejar los diferentes niveles de
la creacin de nuevos establecimientos y ingresos ms que las divisiones polticas
sectores institucionales, y verticalmente, entre los pases o dentro de ellos. El
lo que ha generado nuevos niveles de conjunto de factores que inciden en el bajo
formacin (preescolar, tcnico de nivel rendimiento, la repeticin y la desercin se
medio y superior, de posgrado, etc.). concentran, en general, en los sectores
Por el hecho de que en Amrica Latina urbanos marginales y rurales. De acuerdo
la expansin educativa haya sido tan con mediciones de resultados escolares
acelerada y haya contado con unflujode por establecimiento realizadas en Chile,
recursos pblicos que no alcanzaba por ejemplo, los alumnos de escuelas
siquiera a cubrir las necesidades situadas en sectores desfavorecidos tienen

21 Germn Rama, Educacin, participacin y estilos de desarrollo en Amrica Latina, Buenos Aires,
Kapelusz, 1984, p. 106.
EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA.. 55

Cuadro II-4
INCIDENCIA DEL G A S T O PUBLICO EN E D U C A C I O N S E G U N NIVEL D E
E N S E A N Z A Y NIVEL D E INGRESO EN
PAISES SELECCIONADOS D E AMERICA LATINA Y EL CARIBE
(Porcentajes)

Educacin primaria Educacin superior


40% ms 40% 20% ms 40% ms 40% 20% ms
pobre medio rico pobre medio rico
Argentina 57 32 11 17 45 38
Brasil 15 80 5 48
Che 59 32 9 17 31 52
Costa Rica 57 35 8 15 42 43
Repblica Dominicana 59 37 4 32 35 33
Venezuela 45 39 16 23 43 34
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa, sobre la base de cifras del Banco Mundial, Social
Spending in Latin America: The Story of the 80s, Informe N 8450, Washington, D.C., 18 de diciembre de 1990.

un rendimiento equivalente a un tercio del rural latinoamericana y caribea. En


alcanzado por alumnos provenientes de general, su acceso y los beneficios que ha
los grupos de mayores ingresos. En recibido han sido muy inferiores a su peso
Uruguay, estas mediciones muestran que en la poblacin; en cambio, los empleados
la diferencia entre ambos grupos llega a y profesionales logran apropiar una parte
ser hasta de cuatro veces.22 Segn un de esos servicios muy superior a su
estudio realizado en seis pases de la representacin demogrfica. Un estudio
regin, el nivel de rezago escolar est reciente muestra que los hijos de
estrechamente vinculado al nivel de empleados y profesionales reciben, en
ingresos del hogar y afecta entre una promedio, cinco veces ms beneficios
cuarta parte y la mitad de los nios del educativos que la poblacin rural.25
primer cuartil de ingresos, segn el pas y En Amrica Latina y el Caribe,
la zona de residencia.23 Adems, existen durante los aos ochenta, las disparidades
indicaciones de que las desigualdades de base geogrfica parecen haberse
entre los logros educativos de distintos tornado incluso ms decisivas que las de
estratos socioeconmicos tendieron a base social. As, por ejemplo, en Brasil y en
aumentar durante los aos ochenta y se ha Venezuela las tasas de asistencia escolar
observado, asimismo, una creciente de los nios del primer cuartil de ingresos
correlacin entre la capacidad de (pobres) en los centros urbanos fueron
aprovechamiento de la oferta educativa y similares o aun mayores que las de los
el nivel de ingreso.24 nios del cuarto cuartil (ricos) en las zonas
ii) Creciente desequilibrio rural/urbano. rurales. En ambos pases, el acceso a la
El hecho de que el acceso a la educacin educacin preescolar fue dos veces mayor
pblica gratuita o subsidiada no haya en las ciudades y la tasa de inasistencia
podido ser equitativo, ni haya sido justa la correspondiente a la educacin bsica, tres
distribucin de sus beneficios, ha veces menor, en comparacin con los
perjudicado especialmente a la poblacin sectores rurales.26 Cabe sealar que esta

22 CEPAL, Oficina de la CEPAL en Montevideo, Qu aprenden y quines aprenden en las escuelas de Uruguay:
los contextos sociales e instituticionales de xitos y fracasos, Montevideo, 1990.
23 CEPAL, La equidad en el panorama..., op. cit.
24 CEPAL, La juventud latinoamericana..., op. cit.
25 A. Mingat y Jee-Peng Tan, "Who profits from the public funding of education: A comparison of
world regions", Comparative Education Review, vol. 30, N 2, mayo de 1986, pp. 260 a 270.
26 CEPAL, La equidad en el panorama..., op. cit.
56 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

comparacin no toma en cuenta las completamente inadecuado para los nios


diferencias de calidad de la educacin del medio rural, especialmente los de
impartida en los distintos lugares, que origen indgena con limitado o nulo
agudizan todava ms las desigualdades conocimiento del espaol; la escasa
de la distribucin geogrfica de la compatibilidad entre vacaciones escolares
educacin. (Vase el cuadro II-5.) y perodos de alta demanda de mano de
En efecto, los problemas de calidad de obra en el campo, que contribuye a la
la educacin bsica se agravan en el desercin temporal y a los bajos resultados
contexto rural, donde se registran educativos; la falta de preparacin de los
mayores niveles de repeticin (que en instructores, particularmente notoria en el
algunos casos llegan hasta 60% en el campo, de lo cual resulta que la
primer ao de primaria), y de desercin, proporcin de maestros sin ttulo suele ser
especialmente de desercin temporal. entre un tercio y 50% superior al promedio
Tales dificultades reflejan, por una parte, nacional; se han multiplicado las escuelas
cierta inadecuacin de la oferta educativa de enseanza simultnea de varios grados
a las condiciones rurales y, por la otra, una sin que los instructores hayan recibido la
demanda rural que atribuye limitada debida preparacin en esta modalidad
utilidad a una educacin que no sea educativa; la mejora del transporte ha
estrictamente elemental. tendido a agravar la desvinculacin entre
Sin embargo, los problemas de la la comunidad rural y los maestros,
oferta educativa son todava ms agudos, quienes frecuentemente ya no residen ni
como lo demuestra ampliamente la permanecen en el pueblo o villorrio donde
informacin disponible.27 Basta citar los se encuentra la escuela, lo que reduce an
factores ms adversos: el currculo ms su compromiso con la problemtica
obligatorio de la educacin bsica es especfica del lugar.
diseado en las ciudades y resulta
Cuadro II-5
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: DISTRIBUCION DE LA POBLACION DE 15 AOS
Y MAS SEGUN AOS DE ESTUDIO APROBADOS Y ZONA DE RESIDENCIA
(Porcentajes; alrededor de 1987)

Poblacin urbana Poblacin rural

0-3 4-6 7y 0-3 4-6 7y


ms m
Poblacin total
Brasil 31 30 39 66 26 8
Costa Rica 13 28 59 28 48 24
Guatemala 43 15 42 83 13 4
Panam 11 27 62 33 41 26
Poblacin de 15-19 aos
Brasil 19 39 42 52 37 11
Costa Rica 5 24 71 10 59 31
Guatemala 25 29 46 66 26 8
Panam 3 20 77 9 44 47
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa, sobre la base de cifras de CEPAL, La juventud
latinoamericana en los aos ochenta : igualdad de oportunidades en educacin y empleo (LC / R.960), Santiago de Chile,
13 de mayo de 1991, anexo estadstico.

27 CEPAL, Educacin y transformacin productiva con equidad en la agricultura. Problemas y propuestas


(LC/R.1084), Santiago de Chile, 11 de noviembre de 1991; UNESCO/OREALC, Situacin educativa ...,
op. cit.; y E. Lockheed y A. Verspoor, Improving Primary Education..., op. cit.
EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA.. 57

Los intentos de solucin se han centro urbano de tamao intermedio. Esto


orientado ms frecuentemente hacia la significa desplazamientos diarios, a veces
expansin cuantitativa (apertura de a gran distancia, o encontrar un albergue
n u e v a s escuelas, incorporacin de temporal en la ciudad; ambas alternativas
docentes, incremento de los recursos tienen un costo que est fuera del alcance
destinados a comedores escolares o a de la mayora de la poblacin rural. 2 9
distribucin de ropa al alumnado), que Adems, muchos de los jvenes rurales
hacia la elaboracin y ejecucin de que logran asistir a la escuela secundaria
programas de atencin especial. En los no regresan al campo o a su pueblo de
casos en que esto ha ocurrido, sus origen. Se produce as una especie de
resultados rara vez han sido evaluados y xodo interno de cerebros, incentivado
difundidos en forma sistemtica. por la falta de adecuacin al medio rural
En resumen, la expansin de la oferta de las materias enseadas y por la
educativa en las zonas rurales debe ausencia de perspectivas ocupacionales en
analizarse con cierta cautela. Por un lado, ese sector. No obstante, se ha podido
se elev considerablemente el porcentaje observar que si bien los ms instruidos
de poblacin con alguna educacin formal tienden a emigrar, esa inclinacin se
y se redujo el analfabetismo, lo que ha reduce en la medida en que aumenta el
significado una importante transfor- grado de modernidad de la regin de
macin cultural del mundo rural. Sin origen. 30
embargo, entre los jvenes rurales de 15 a iii) El acceso de las mujeres a la
19 aos de edad se registran todava altos educacin. Los logros recientes de las
porcentajes (hasta superiores a 50% en mujeres en cuanto a acceso a la educacin
Brasil y Guatemala, por ejemplo) que slo son notables, aunque su efecto en trminos
han cursado entre 0 y 3 aos de educacin de insercin laboral y de niveles de ingreso
primaria y que, por lo tanto, deben ser haya sido menor que lo esperado. (Vase
considerados analfabetos funcionales, si el cuadro II-6.) En la actualidad, ms de la
no analfabetos absolutos. (Vase el cuadro mitad de las mujeres de 15 a 19 aos de
II-5.) En todos los pases sobre los cuales edad ha completado la educacin
se dispone de informacin, la escolaridad primaria o ms, proporcin que duplica la
de alrededor de 50% o ms de los jvenes de mujeres de 45 aos y ms con un nivel
rurales alcanza apenas a seis aos de educativo similar (51% y 24%,
educacin bsica o menos, nivel respectivamente). Esto ha compensado su
considerado como mnimo para adquirir anterior atraso relativo con respecto a los
el manejo de nmeros necesario para varones, de los cuales menos de la mitad
utilizar eficazmente las nuevas alcanza un nivel de educacin similar
tecnologas. 28 (Vase el recuadro II-4.) (49% en el grupo de edad de 15 a 19
A su vez, las diferencias entre jvenes aos). 31 El acceso de las mujeres a la
rurales y urbanos en cuanto al acceso a la enseanza postsecundaria tambin se ha
educacin posprimaria parecen haber incrementado d u r a n t e las ltimas
aumentado en la mayora de los pases, en dcadas, al punto que, en 1985, alrededor
tanto que se han reducido levemente slo de 45% de los estudiantes matriculados
en unos pocos. (Vase el cuadro II-5.) Para eran mujeres, en comparacin con 42%
asistir a la escuela secundaria, los jvenes diez aos atrs.
rurales generalmente tienen que ir a un

28 CEPAL, Educacin y transformacin productiva..., op. cit.-, y La juventud latinoamerica..., op. cit.
29 CEPAL, Educacin y transformacin productiva ..., op. cit.
30 Daniel Cotlear, "Los efectos de la educacin en la productividad agrcola", Revista de la planificacin
del desarrollo, N 19 (ST/ESA/209), Nueva York, 1989. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta:
S.89.II.A.2.
31 Adems, las tasas de repeticin de las mujeres no muestran diferencias netas con respecto a los
resultados del total de la poblacin.
58 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro II-4
E D U C A C I O N Y PRODUCTIVIDAD AGRICOLA
Se considera cjue la educacin puedo aumentar En oso contexto, la educacin puedo beneficiar
la productividad agrcola, por cuanto ayuda a efectivamente a la totalidad de la poblacin
los productores a obtener y evaluar informacin rural en la medida que la prepara para enfrentar
sobre mejoras tcnicas y nuevas oportunidades cambios cada ve/ ms frecuentes y rpidos.
econmicas y reduce el costo del aprendizaje La otra observacin tiene que ver con la
para su uso adecuado. Se han identificado tres mayor celeridad, veriticada en distintos
efectos potenciales de la educacin sobre la estudios, con que aqullos que han ido ms
productividad agrcola: el "efecto del liempo a la escuela adoptan las nuevas
trabajador", que mejora la calidad del trabajo y tecnologas. Esta ha servido do base para la
permite al productor producir ms con una hiptesis de que existe un umbral a partir del
misma cantidad de insumos; el "efecto de cual el electo de la educacin formal so hace ms
asignacin", que mejora la capacidad del notorio y se empieza a notar claramente un
productor para procesar informacin y asignar aumento en la capacidad do absorcin de
recursos entre usos competitivos; y el "electo de nuevas tecnologas, la adaptacin a condiciones
seleccin de insumos", que en el corlo pla/o especificas y la eficiencia general de utilizacin
mejora la seleccin de insumos y en el ms largo de los insumos. Segn un estudio rocente, se
plazo, la escala de operacin. llega a un aumento en la productividad cercano
Varios estudios han intentado medir, a partir a 2% por ao escolar adicional a partir de este
de ese marco, el impacto de la educacin sobre umbral.
la productividad agrcola. Coinciden en general Una posible explicacin es que los insumos
en la existencia de un efecto positivo y agrcolas modernos exigen una gran capacidad
estadsticamente significativo, estimado en ms de parte del productor para el manejo numrico,
de 7% si el productor ha cursado cuatro aos de la lectura y la escritura. La experimentacin,
ensean/a bsica. Sin embargo, como se adaptacin y aplicacin de las nuevas
observan tambin irregularidades tecnologas requieren do un buen dominio de
significativas, cabe mencionar dos las cuatro operaciones bsicas, ms el clculo de
observavaciones importantes porcentajes y sabor usar la regla do tres. Por
La primera de ellas liene que ver con la ejemplo, la adecuada utilizacin do fertilizantes,
percepcin de que el aumento de productividad plaguicidas y semillas supone poder fraccionar
slo tiene lugar en un ambiento de cambio las recomendaciones tcnicas que estn
tecnolgico En efecto, varios estudios han usualmente diseadas para la escala de una
mostrado que en un entorno do agricultura hectrea, y poder pasar de una medida a otra
tradicional, la educacin formal puede hasta (gramos por litro, litros por hectrea, etc.), todo
tener un efecto ligeramente negativo. Dicha lo cual exige un manojo fluido en el clculo de
observacin encuentra apoyo adems en los razones, proporciones y porcentajes Estos
argumentos de Th. Schullz, ol padre del conocimientos slo empiezan a manejarse a
concepto de capital humano, segn los cuales ol partir del cuarto ao de primaria, y deberan sor
valor econmico do la educacin resido en la internalizados despus del sexto ao de
aptitud que otorga al individuei para enlrentar primaria. Con esa hiptesis, los tres o cuatro
situaciones de desequilibrio, donde abunden aos de educacin bsica que generalmente se
informaciones y procesos nuevos. Los procesos consideraban suficientes para la alfabetizacin,
de modernizacin tecnolgica constituyen un se vuelven claramente insuficientes; el umbral
ejemplo claro de ese tipo de situacin. adecuado se situara ms bien cerca del sexto
ao de primaria, con variaciones que
Aunque eso argumento ha sido utilizado dependern do la complejidad de las nuevas
para concluir que la educacin liene un bajo tecnologas por asimilar y ol curriculum, as
valor econmico para la mayora de los como la calidad do la enseanza primaria. Es
campesinos latinoamericanos, estudios decir, mientras la alfabetizacin generalizada en
recientes han destacado la gran las zonas tradicionales puede actuar como
heterogeneidad do la agricultura campesina de catalizador, acelerando la entrada a las primeras
la regin y la irrolevancia de la imagen tan etapas del cambio tecnolgico, para acrecentar
comn de una masa campesina uniformemente el desarrollo en esta esfera so requerirn niveles
pobre, con bajos niveles tie productividad y que ms altos de educacin.
utiliza tecnologa tradicional. En la actualidad,
casi no existen regiones en que haya una
ausencia completa do novedades tecnolgicas.
EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA 59

Cuadro II-6
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: DISTRIBUCION D E LA P O B L A C I O N D E 15 A O S Y M A S
S E G U N NIVEL D E E D U C A C I O N A L C A N Z A D O , G R U P O D E E D A D Y SEXO
(Porcentajes; alrededor de 1980)

15-19 aos 20-24 aos 45 y ms Total


Horn. Muj. Horn. Muj. Horn. Muj. Horn. Muj.
Sin escolarizacin 12.8 11.8 13.0 13.8 31.1 37.5 19.8 23.1
Primaria completa 49.2 50.6 53.1 52.7 26.1 23.8 41.0 39.2
Secundaria completa
e incompleta 32.4 32.5 29.6 29.9 8.8 8.9 20.2 20.2
Postsecundaria 2.3 2.6 8.5 7.5 4.0 1.8 6.5 4.6
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para
Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de E. Schiefelbein y S. Peruzzi, "Oportunidades de educacin para
la mujer. El caso de Amrica Latina y el Caribe", Boletn del Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y
el Caribe, N s 24, Santiago de Chile, abril de 1991, cuadro 3.

No obstante estos progresos, los siendo minoritaria (18%) y en ningn pas,


indicadores disponibles denotan que el a excepcin de Cuba, alcanza a un tercio
acceso de las mujeres a la educacin es de la matrcula. En cambio, el porcentaje
todava insuficiente en varios pases de la de la matrcula femenina en reas de las
regin, como Bolivia, Guatemala, Per y, ciencias sociales y la pedagoga oscila
en menor medida, en Ecuador, Hait, entre 60% y 70%.
Mxico y Panam. Estos pases son ahora Finalmente, a pesar de sus notables
los nicos en los cuales el perfil avances en materia de educacin, las
educacional de las mujeres jvenes no es mujeres todava enfrentan problemas
similar o superior al de los hombres de la para lograr una participacin
misma edad. 3 2 A su vez, en Brasil, Chile, proporcional de las oportunidades de
Ecuador, Mxico y Per, la proporcin de empleo. En el sector educacional, por
mujeres en la matrcula postsecundaria ejemplo, las mujeres tienen menores
total era inferior a la mitad. oportunidades de llegar a ocupar los
Por otra parte, la distribucin de las cargos de mayor jerarqua acadmica o
mujeres segn reas de estudio ha administrativa; as lo demuestra el hecho
cambiado poco; al igual que en los pases de que mientras la casi totalidad de los
industrializados, una gran proporcin de docentes de nivel preescolar son mujeres,
ellas se concentra en carreras cuyo en el nivel primario constituyen alrededor
ejercicio permite horarios ms flexibles o de tres cuartas partes, en el nivel
es ms compatible con una mayor secundario cerca de la mitad, y slo un
dedicacin a las tareas del hogar, y donde tercio en el nivel superior. 33 En general, a
existe un menor riesgo de discriminacin las mujeres se les exigen ms aos de
en los salarios segn el sexo. Esto puede educacin que a los hombres para lograr
atribuirse, adems, a la persistencia de acceso a las mismas ocupaciones, a la
ciertas prcticas pedaggicas discrimi- misma edad. En efecto, la enseanza
natorias. (Vase el recuadro II-5.) As, si secundaria o superior se perfila cada vez
bien la proporcin de mujeres en carreras ms como el nico medio que permite a las
de la rama de ingeniera aument 8 puntos mujeres obtener trabajos ms productivos.
porcentuales, su participacin sigue Sin embargo, ello no se traduce,

32 E. Schiefelbein y Sonia Peruzzi, "Oportunidades de educacin para la mujer: el caso de Amrica


Latina y el Caribe", Boletn Proyecto Principal de Educacin de Amrica Latina y el Caribe, N 2
UNESCO/OREALC, Santiago de Chile, abril de 1991.
33 E. Schiefelbein y S. Peruzzi, "Oportunidades de educacin..." op. cit.
60 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro 11-5
DISCRIMINACION DE GENERO EN LOS TEXTOS ESCOLARES
A pesar de los avances logrados en los dos 69% corresponde a hombres y 31%, a mujeres
ltimos decenios en cuanto a la incorporacin Adems, las imgenes femeninas no son de
de la mujer en el sistema educacional, subsisten dependencia; aparecen ms activas y no slo en
las discriminaciones de gnero en los libros de roles tradicionales, y se incluyen asimismo
texto empicados por las escuelas bsicas. As lo imgenes de hombres en actividades
demuestran estudios realizados en Costa Rica, domsticas y al cuidado de nios.
Chile y Guatemala. En Chile se analizaron diez textos del ramo
En Costa Rica se analiz una muestra de 28 de castellano usados en 1 y 5 s ao bsico. Se
textos, distribuidos tanto por canales observ que un 67% de las menciones de gnero
comerciales como por el Ministerio de (escritas o de imagen) corresponde a menciones
Educacin Pblica. masculinas y un 33%, a menciones femeninas.
En el caso de los textos comerciales, la Un 82% de las imgenes de actividad aparecen
muestra prob que no ha habido avance en esta vinculadas a hombres. Al distinguir entre las
materia entre 1975 y 1985. En las dos fechas, las actividades claramente remuneradas y las que
imgenes representadas en los textos no lo son, las imgenes y menciones femeninas
correspondan en un 75% a hombres y slo en corresponden slo a un 14%.
un 25% a mujeres. En el caso de las imgenes Nueve LexLos fueron analizados en Juncin
masculinas, los h o m b r e s representados eran del protagonismo de gnero con el objeto de
figuras histricas u hombres que realizaban una determinar con qu frecuencia cada uno de los
actividad intelectual, agrcola, etc. En cambio, sexos apareca en papeles protagnicos o
las imgenes femeninas -ms comnmente secundarios. Entre lodos los personales
representadas corresponden a la vida considerados, 59% son hombres, 38% mujeres y
domstica, la actividad intelectual o el cuidado en los restantes casos no se especifica el sexo.
de los hijos. La nica imagen de actividad Cuando aparece claramente un personaje
intelectual lemenina corresponde a la de una prolagnico (aquel en torno al cual gira la
estudiante. No hay representacin de mu|eres accin), 61 % son de sexo masculino, 33% de sexo
en actividades cientlicas o prolesionales. lemenino y en el resto de los casos no hay
En el caso de los libros distribuidos por el distincin de sexo.
Ministerio, el ao 1975 haba 72% de imgenes En Guatemala, los textos revisados tambin
masculinas y 28% de imgenes femeninas. Las muestran a la mujer como una minora
imgenes masculinas ms comunes eran las demogrfica: slo 19% de las imgenes son
mismas que en los textos comerciales; las lemeninas y 81% son masculinas. En las
imgenes femeninas preferidas eran las representaciones de actividad, la distribucin es
domsticas, de maestras, de juegos con enteramente simtrica. 78% de las imgenes de
muecas. En 1985, en cambio, tras un esfuerzo ocupaciones productivas corresponden a
del Gobierno por modificar los textos escolares, hombres; 71% de las imgenes que muestran
se observa que del total de imgenes humanas, tareas domsticas corresponden a mujeres.

necesariamente, en mayores ingresos. En a la vez, aumentar su nivel de ingreso


efecto, aunque la diferencia de ingresos potencial y reducir la discriminacin? 4
entre hombres y mujeres se redujo
levemente durante los aos ochenta, se e) La evolucin educativa de Amrica
ampli entre hombres y mujeres jvenes Latina en una perspectiva
con similar nivel educacional. En internacional
promedio, la discriminacin salarial
observada equivale a alrededor de cuatro La comparacin entre la situacin
aos de educacin formal, aunque la educativa de Amrica Latina y la de
disparidad tiende a disminuir en la algunos pases del sur de Europa y del este
medida en que aumenta el nivel de Asia, que en las ltimas dcadas
educacional. En este contexto, el mayor atravesaron por procesos de
nivel educativo de las mujeres les permite, industrializacin y modernizacin
acelerada, aporta algunas conclusiones

34 CEPAL, La equidad en el panorama..., op. cit.


EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA.. 61

interesantes. En el caso del sur de Europa asociado a la debilidad de su proceso de


se ha seleccionado a Espaa, Italia y desarrollo y a las restricciones financieras
Portugal y en el este de Asia, Corea, Japn del sector pblico, en el caso de Brasil esta
y Tailandia. Las comparaciones se basarn explicacin no resulta satisfactoria y las
en un reducido nmero de variables, que razones, al parecer, derivan fundamen-
permiten determinar las grandes talmente del carcter concentrador y
diferencias entre los resultados de las excluyente de los patrones de desarrollo
estrategias seguidas en unos y otros casos. adoptados.
El cuadro II-7 presenta la informacin En relacin con la enseanza
sobre tasas de escolarizacin en los tres secundaria, la diversidad de situaciones es
niveles del sistema educativo formal para significativamente mayor que en los otros
los aos 1975 y 1987. Con respecto a la niveles. Corea y Japn en Asia y Espaa e
enseanza primaria, su expansin refleja Italia en Europa, ya prcticamente han
el gran esfuerzo realizado por todos los alcanzado la universalizacin de la
pases desde antes de los aos indicados. educacin secundaria. Portugal y
Sin embargo, en el caso de Amrica Latina Tailandia, en cambio, se asemejan ms a
todava existe un grupo de pases los pases de Amrica Latina en los que la
-representado en el cuadro por Brasil y expansin no ha sido tan intensa. En todo
G u a t e m a l a - en los que no se ha caso, esta informacin pone de manifiesto
completado el proceso de incorporacin que una vez satisfecho el objetivo de
de toda la poblacin a la escuela primaria. universalizar la enseanza bsica, la
Este grupo comprende pases cuyos demanda de acceso a la enseanza
niveles de complejidad en el mbito de la secundaria asume proporciones cercanas
produccin son relativamente bajos, como a la universalizacin.
Bolivia, El Salvador, Guatemala, Hait, Las tasas de escolarizacin en el nivel
Honduras y Repblica Dominicana, y un superior, en cambio, muestran una mayor
pas con altos requerimientos productivos homogeneidad en todos los pases,
y de gran significacin demogrfica y independientemente de sus niveles de
econmica, Brasil. Si bien el retraso de los desarrollo econmico e, incluso, de la
pases del primer grupo puede estar amplitud de la base de su sistema
Cuadro II-7
TASAS NETAS DE ESCOLARIZACION PARA LAS ENSEANZAS
PRIMARIA, SECUNDARIA Y TERCIARIA
(Porcentajes)

Primaria Secundaria Terciaria


Pases a
1975 1987 1975 1987 1975 1987 a

Argentina 96 42 27 41
Brasil 71 ub 9 15. 11 11
ChUe 94 90 34 56 b 16 18
Ecuador 78 28 27 29
Guatemala 53 58 c 10 13 c
4 9 c

Mxico 98 100 33 4 4 11 16
da
Venezuela 81 89 35 44 18 27
Japn 99 100 95 25 30
Corea 99 99 52 10 36
a
Tailandia 84 95 25 28 4 16
a
Italia 105 95 71 75 26 26
Espaa 100 100 63 20 3 2
d dd
Portugal 91 100 29 37 11 14
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para
Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de informacin oficial.
"Tasa bruta. b 1988. c
1980. d
1986.
62 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

educativo. Esto confirma la hiptesis En Amrica Latina, en cambio,


acerca del carcter polarizado de la mantener la cobertura de la enseanza
expansin educativa de Amrica Latina. bsica supone seguir incrementando la
En sntesis, esta comparacin inter- capacidad para atender a los nuevos
nacional permite sostener que la miembros de la cohorte de edad. No cabe
expansin educativa en Amrica Latina se duda de que existe una interrelacin muy
produjo con altos niveles de exclusin en estrecha entre el desarrollo de la
la base del sistema y con menores recursos educcin y los cambios en las tendencias
y demandas del sector productivo. demogrficas. Mientras estas ltimas
El cuadro II-8 contiene informacin determinan la demanda potencial que el
sobre el ritmo de crecimiento del nmero sistema educativo tiene que atender,
de escuelas, docentes y alumnos en los debido a su efecto sobre la estructura de
distintos niveles educacionales. Ello edades de la poblacin, la educacin ha
reviste un inters especial por cuanto desempeado un papel clave en el proceso
permite apreciar la importancia del factor de transicin demogrfica, al influir en el
demogrfico en las demandas de descenso de la mortalidad y de la
universalizacin de la educacin y de fecundidad, en los patrones de
mejoramiento de su calidad. Tambin nupcialidad y en las transformaciones de
demuestra que en Corea, Espaa, Italia y la estructura, tamao y composicin de las
Japn se ha universalizado la cobertura de familias; asimismo, dentro de cada estrato
la enseanza primaria, pero est social, ha inducido cambios en las
disminuyendo la cantidad de alumnos aspiraciones y estrategias de sus
que ingresan al sistema. Este menor miembros con respecto a la educacin.
nmero de alumnos es atendido por una (Vase el recuadro II-6.) Las cifras del
creciente cantidad de docentes y, en los cuadro II-8 tambin muestran, sin
dos pases asiticos, de establecimientos. embargo, que este efecto no ha tenido la
misma intensidad en todos los pases de la

Cuadro II-8
I N D I C A D O R E S C U A N T I T A T I V O S DE LA EXPANSION DEL SISTEMA E D U C A T I V O
EN A L G U N O S PAISES SELECCIONADOS
(Porcentajes; tasas de crecimiento entre 1975 y 1987)

Enseanza de Enseanza de
Enseanza de primer grado segundo grado tercer grado a

.. Alumnos por .. ..
A I S A
Establec- Personal maestro Personal ^ o s Personal
mientos docente ,a docente . , " docente . ,"
culados V 7 -
11975 1QOT
1987 culados culados

Argentina 1.8 28.7 37.4 18 19 62.1 59.4 26.0 31.7


Brasil 4.5 22.0 34.1 22 24 67.6 67.7 31.0 43.9
ChUe 0.1 4.7 12.8 18 19 40.9 55.0 1.6 4.7
Ecuador 20.8 80.7 49.8 38 31 128.5 112.3 8.4 55.7
Guatemala 38.5 73.4 75.1 35 . 35 172.5 142.9 115.7 126.7
Mxico 42.3 80.9 28.8 45 32 128.6 131.6 167.3 139.3
Venezuela 11.8 61.5 36.6 30 24 65.6 58.1 86.4 87.4
Japn 1.1 11.5 -1.3 26 23 34.0 30.8 5.1
Corea 1.5 22.6 -13.9 52 35 89.2 55.0 53.0 384.8
Tailandia -19.2 46.0 6.0 28 20 180.8 76.7 61.7 42.2
Espaa 4.8 -6.6 28 26 15.8 46.2 64.3 17.0
Italia -19.8 8.3 -30.3 19 14 9.5 22.1 74.6
Portugal -2.8 23.3 2.6 20 17 24.4 82.7 36.4
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para
Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de cifras oficiales.
a
Universidades e instituciones equivalentes.
EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA.. 63

Recuadro 11-6
DINAMICA EDUCACIONAL Y DINAMICA DEMOGRAFICA
La dinmica demogrfica y los cambios en la elevacin del nivel educativo de la poblacin,
estructura por edades de la' poblacin influyen posiblemente asociada al mejoramiento de las
decisivamente en el volumen y crecimiento de condiciones de vida y de la atencin mdica, ha
la poblacin demandante de polticas desempeado histricamente un papel clave en
educacionales. Sin embargo, hay diferencias el descenso de la mortalidad, especialmente de
bsicas entre los pases en cuanto al nivel y ritmo la mortalidad infantil, y de la fecundidad, tanto
de disminucin de sus tasas de fecundidad y en forma directa como a travs de su influencia
mortalidad de acuerdo con la etapa del proceso en las variables intermedias de la mortalidad y
de transicin demogrfica en que se encuentren. la fecundidad. Se han realizado numerosos
El comportamiento de estos tactores, sumado a estudios tratando de identificar el rol de la
las migraciones internacionales, determina la educacin generalmente a travs del nivel de
disminucin, estancamiento o expansin de los instruccin de las madres en el comportamiento
diferentes grupos de edades dentro de cada de estas variables a lo largo del tiempo y en
pas, grupos que a su vez, articulan demandas diferentes contextos geogrficos y sociales. En
diferenciadas respecto del sector educativo. ambos casos se ha encontrado que existe una
El cambio demogrfico ocurrido en Amrica relacin inversa: a mayor educacin de la madre
Latina que ms influencia ha tenido es el menor mortalidad infantil y menor fecundidad,
descenso de la lecundidad, por su tuerte aunque existen diferencias en cuanto a los
repercusin en el tamao de las nuevas niveles y patrones de la relacin tanto entre los
generaciones. La cada de la lecundidad alecto pases, como dentro de estos.
directamente la base de la pirmide de edades Se ha dicho que la educacin de las madres
y se ha observado en los ltimos decenios una es un tactor que da cuenta de importantes
disminucin notable de la tasa de crecimiento diferencias de niveles de fecundidad entre
de la poblacin infantil y juvenil e, incluso en distintos grupos, especialmente durante el
algunos pases, de la de adultos jvenes. Este perodo en que comien/a su descenso, y por eso
fenmeno Se acentuar en los prximos aos y se le ha asignado a esta variable un papel muy
hasta se prev una reduccin de la magnitud importante por su eventual efecto en la
absoluta de las generaciones ms jvenes en disminucin del nmero medio de hijos.
algunos pases, lo que plantea nuevos desafos Algunos autores han descrito las diversas y
para el diseo de polticas educacionales. mltiples vas en que la educacin puede afectar
En los pases de la regin que se encuentran el comportamiento reproductivo. Estas
actualmente en la etapa de transicin compienden desde la lormacin y difusin de
demogrfica ms avanzada (Argentina, Costa actitudes, valores y creencias asociadas con Un
Rica, Cuba, Chile, Panam y Uruguay), la tamao de lamilia relativamente pequeo (el
poblacin menor de 24 aos, que constituye la modelo occidental urbano) hasta la reduccin
demanda potencial de educacin formal, del valor econmico de los hijos en relacin con
representa menos del 50% de la poblacin total su rendimiento como mano de obra dentro o
y su crecimiento ha ido disminuyendo. Por otra fueia del hogar y el trabajo de la mujer fuera del
parle, en los restantes pases, ya sea que estn mbito familiar y sus crecientes aspiraciones do
en plena transicin o donde sta es an realizacin personal y econmica.
incipienle, este grupo representa todava ms So ha investigado la relacin entre la
del 507 o 60% de la poblacin total, aunque slo educacin y agunas de las variables
en algunos pases el crecimiento de este grupo intermedias de la fecundidad, tales como la
de edades sigue siendo elevado (Bolivia, edad a la primera unin, la lactancia y el uso de
Guatemala, Hait, Honduras y Nicaragua). Por anticonceptivos y se ha comprobado que las
lo tanto, cabe suponer que mientras los pases mujeres ms instruidas se casan ms tarde,
cuva transicin demogrfica est ms avanzada tienen menos hijos y tienen una actitud mucho
debern hacer un esfuerzo relativo menor en ms favorable al uso de anticonceptivos
cuanto a la cobertura de la educacin forin.il, el modernos. Sin embargo, la distancia que hay
esfuerzo relativo que tendrn que hacer estos entre esas diferencias puede variar mucho
ltimos para ampliarla ser mayor, tanto en lo segn la etapa del proceso de transicin
que toca a la infraestructura necesaria como a la demogrfica en que se encuentre el pas. En
formacin del personal docente. principio, stas tienden a aumentar a partir del
A su vez, la educacin ejerce una influencia momento en que se inicia el descenso de la
muy importante sobre las tendencias fecundidad, dado que ste comien/a en los
demogrficas, afectando las variables que sectores sociales ms instruidos, pero luego van
producen sus cambios. En particular, la disminuyendo con el transcurso del tiempo.
64 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro II-6 (conclusin)


Si bien se espera que la matrcula escolar desarrollo de actitudes y conductas adecuadas y
contine creciendo, y que las mujeres lleguen a conscientes en relacin con el cuidado y
tener las mismas oportunidades educativas que prevencin de la salud y para la adopcin de un
los hombres en los pases en que an existen comportamiento reproductivo acorde con las
desigualdades por sexo, en ios prximos aos necesidades y deseos de la pareja. Sin embargo,
seguir siendo aprcdable el nmero de mujeres sta no puede ser considerada como un
en edad frtil, analfabetas o con bajo nivel de instrumento para la obtencin de metas
instruccin, de cuyo comportamiento cuantitativas o para el establecimiento de
reproductivo depender en gran parte el nivel polticas a corto plazo, ya que no es posible
de la fecundidad futura. Este es, adems, un determinar con precisin los efectos de los
grupo de alto riesgo especialmente desde el distintos tipos de educacin, las interacciones
punto de vista de la mortalidad infantil y de la con otros aspectos del sistema social y el impacto
mortalidad materna. que puedan tener sobre los niveles y ritmo de
Finalmente, cabe recordar que aunque la descenso de la fecundidad en diferentes grupos
educacin puede ser considerada un elemento sociales.
clave y una influencia necesaria para el

regin. La presin demogrfica se ha visto 2. El esfuerzo regional en materia de


considerablemente agravada, adems, por investigacin y desarrollo
la ineficiencia del sistema educativo, que cientfico y tecnolgico
p r o v o c a altas tasas de repeticin e
incrementa el nmero de alumnos de La situacin actual de la produccin de
e d u c a c i n bsica c u y a s e d a d e s s o n conocimientos cientficos y tecnolgicos
superiores a las normales. en Amrica Latina y el Caribe se puede
En los niveles secundario y terciario, a describir a partir de cuatro caractersticas
diferencia del primario, todos los pases bsicas: esfuerzo insuficiente, persistente
estn enfrentando fuertes demandas heterogeneidad regional, concentracin
cuantitativas. El caso de Corea es, desde del gasto en sectores de limitado potencial
este punto de vista, el ms destacado: competitivo y predominio de una ciencia
logr, en p o c o ms de una dcada, acadmica.
quintuplicar prcticamente el nmero de
a l u m n o s de e n s e a n z a superior. La
diferencia entre los pases radica en el a) La insuficiencia del esfuerzo y de los
contexto en el cual tienen lugar estos resultados alcanzados
p r o c e s o s de e x p a n s i n cuantitativa.
A pesar de los esfuerzos realizados en
Mientras en el caso de los pases asiticos
la regin durante los aos sesenta y
y europeos la expansin se produce luego
setenta con el fin de incrementar las
de haber c u m p l i d o el objetivo de la
capacidades cientfico-tecnolgicas y que
universalizacin de la educacin bsica y
se reflejan en el aumento del nmero de
en un contexto de relativa abundancia de
investigadores y del monto de recursos
recursos financieros, en Amrica Latina,
destinados a ese objetivo, la insercin de
en cambio, se produce con metas no
Amrica Latina en el panorama mundial
logradas en la base y en el marco de una
de g e n e r a c i n y u t i l i z a c i n de
fuerte crisis financiera y de una
conocimientos contina siendo
significativa reduccin tanto del gasto
extremadamente precaria. (Vase el
p b l i c o e n e d u c a c i n c o m o de la
cuadro II-9.) La contribucin de la regin
capacidad de las familias para asumir este
al total mundial disminuye a medida que
gasto en forma privada.
aumenta el valor intelectual incorporado a
las distintas variables, y la situacin es
especialmente grave en cuanto a recursos
EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA... 65

Cuadro II-9 e ingenieros por habitante parece deberse


AMERICA LATINA Y EL CARIBE: ms a la escasa proporcin de graduados
GRAVITACION ECONOMICA Y u n i v e r s i t a r i o s e n la p o b l a c i n (156
TECNOLOGICA, ALREDEDOR DE 1985 graduados por cada cien mil habitantes,
(Participacin porcentual en el total mundial) frente a 592 e n l o s p a s e s m s
desarrollados y 478 en los del este de Asia),
Poblacin 8.3 pues la participacin de ingenieros y
Producto interno bruto 6.0 cientficos en el total de graduados en la
regin (19.5%) es similar a la que se
Producto manufacturero 6.0 registra en el este de Asia e incluso
Bienes de capital 3.2 superior a la de los pases de la OCDE.
La evolucin del comercio exterior de
Ingenieros y cientficos 2.5
la regin es un indicador de este rezago.
Exportacin de manufacturas 1.8 (Vase el c u a d r o 11-11.) Si b i e n el
Recursos gastados en I&D 1.3 coeficiente de exportacin con respecto al
valor bruto de la produccin de los
Autores cientficos 1.3
p r i n c i p a l e s s e c t o r e s p o r t a d o r e s de
Fuente: F. Fajnzylber, Industrializacin en Amrica Latina:progreso tcnico (bienes de capital, como
de la "caja negra " al "casillero vaco ". Comparacin
de patrones contemporneos de industrializacinmaquinaria elctrica y no elctrica, y
(LC/G.1534-P), serie C u a d e r n o s d e la CEPAL, N e 60, equipo de transporte), ha aumentado en la
Santiago de Chile, 1990. Publicacin de las regin entre 1970 y 1988, su nivel contina
Naciones Unidas, N 5 de venta: S.89..G.5, cuadro 11. siendo notoriamente inferior al de las
nuevas economas industrializadas de
Asia y los pases de mayor desarrollo del
sur de Europa. Por otra parte, a diferencia
de esas regiones, en Amrica Latina se ha
destinados a investigacin y desarrollo y producido una reduccin del coeficiente
al nmero de autores cientficos. de importacin de esos bienes de capital
En una c o m p a r a c i n a nivel que n o r e s p o n d e a u n e s f u e r z o de
internacional (vase el cuadro 11-10), a sustitucin eficiente de importaciones,
finales de los aos ochenta la regin sino ms bien a la recesin generalizada de
muestra un importante atraso, no slo con los aos ochenta.
r e s p e c t o a los pases d e la OCDE e n su El descenso de las importaciones de
conjunto y a los pases del sur de Europa, bienes con un alto contenido de progreso
sino tambin a las nuevas economas tcnico es especialmente grave; entre 1979
industrializadas del este de Asia. y 1989, la reduccin de las importaciones
La participacin porcentual de los de bienes de tecnologa avanzada fue
gastos en investigacin y desarrollo en el superior a la contraccin general de las
PIB de Amrica Latina y el Caribe equivale importaciones de la regin desde los
slo a un quinto de la proporcin que se p a s e s d e l a OCDE ( - 4 2 % y - 3 5 % ,
les destina en la OCDE, y apenas a un tercio respectivamente). La menor incorpo-
con respecto a las nuevas economas racin de bienes de elevado contenido
industrializadas de Asia. El rezago de la tecnolgico ha debilitado la base misma
regin en cuanto al nmero de ingenieros sobre la que tendrn que desarrollrselas
y cientficos por habitante, as como en el ventajas competitivas regionales. El
monto de los gastos de investigacin y esfuerzo de la dcada de los noventa no
desarrollo por nmero de cientficos, slo deber tratar de igualar el ritmo de
tambin resulta preocupante. Esta ltima modernizacin de los competidores, sino
variable indica que, en promedio, un tambin de recuperar parte de la posicin
cientfico de la regin trabaja con recursos relativa p e r d i d a c o n r e s p e c t o , por
financieros inferiores a un tercio de los que ejemplo, al este de Asia, c u y a s
dispone uno de un pas desarrollado. Por importaciones de alta tecnologa crecieron
su parte, la menor cantidad de cientficos ms de 60% durante la dcada de 1980.
66 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Cuadro 11-10
INDICADORES DE CIENCIA Y TECNOLOGIA EN GRUPOS DE PAISES SELECCIONADOS
(Diversos aos entre 1988 y 1990)

Pases NEI Pases del


Indicador Amrica de la del este surde
Latina OCDE de Asia c
Europa

Gastos en I&D/habitante (dlares) 10 448 23 44


Gastos en I&D/PIB (%) 0.5 2.5 1.4 1.0
Gastos en I&D/ingenieros y cientficos (dlares) 34 858 141 861 50 160 60 647
Ingenieros y cientficos/100.000 personas PEA 99 650 115 185
Graduados universitarios/100.000 habitantes e 156 592 478 191
Graduados en ingeniera y tecnologa/
g -aduados universitarios (%)
astos en I&D por origen (%) e
19.5 15.6 19.6 17.5

i) Sector pblico 78.8 43.1 35.6 46.4


ii) Sector empresarial 10.5 52.5 61.4 49.5
iii) Fondos del exterior 3.4 0.4 2.9 3.9
iv) Otros 7.3 4.0 0.1 0.2
Gastos en I&D por actividad (%) e g
i) Investigacin fundamental 20.9 14.1 21.1 19.0
i Investigacin aplicada 52.4 26.5 30.4 39.7
iii) Desarrollo experimental 26.7 59.5 48.5 41.2
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa, sobre la base de informacin oficial.
a
Pases de ALADI ms Cuba. b Excluye a Espaa, Grecia, Portugal, Turqua y Yugoslavia. c Nuevas economas
industrializadas. Incluye a Hong Kong, Corea, Singapur, Filipinas y Tailandia. d Incluye a Espaa, Grecia,
Portugal, Turqua y Yugoslavia. e Datos para mediados de los aos ochenta. 1 Los datos no incluyen a Turqua.
8
Incluye slo a Argentina, Cuba, Mxico y Venezuela; Espaa y Portugal; y el Grupo de los Siete, excepto Canad, en
sus respectivas regiones.

Cuadro 11-11
INDICADORES DE INTENSIDAD TECNOLOGICA EN EL COMERCIO EXTERIOR
EN GRUPOS DE PAISES SELECCIONADOS
(Porcentajes)

Exportacin / VBP Importacin/ VBP

1970 1980 1988 1970 1980 1988

Maquinaria no elctrica
Amrica Latina a 6.6 9.0 15.5 105.3 61.6 49.0
NEI del este de Asia b 27.7 39.3 99.0 452.7 167.3 163.3
c
Pases del sur de Europa 20.0 21.5 36.3 149.6 65.4 114.1
d
Pases de la OCDE 23.0 33.5 34.8 16.0 21.5 28.4
Maquinaria elctrica
Amrica Latina a 3.1 4.4 6.7 34.7 36.2 26.7
NEI del este de Asia 23.1 63.5 59.5 109.5 66.4 49.4
c
Pases del sur de Europa 11.6 13.9 20.8 28.9 23.5 45.5
Pases de la OCDE 12.7 20.0 21.1 9.3 15.1 20.1
Equipo de transporte
Amrica Latina 0.9 4.9 12.3 22.7 21.4 13.4
NEI del este de Asia 9.1 28.9 30.9 95.5 68.2 30.2
c
Pases del sur de Europa 12.5 17.9 26.2 38.9 24.5 36.3
d
Pases de la OCDE 18.5 27.1 25.8 12.5 18.2 21.4
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa, sobre la base de cifras oficiales.
a
Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Panam,
Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. b Corea, Filipinas, Malasia, Singapur y Tailandia.
c
Espaa, Grecia, Israel, Porturgal, Turqua y Yugoslavia. d Repblica Federal de Alemania, Australia, Canad,
Dinamarca, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Italia, Japn, Noruega, Nueva Zelandia, Pases Bajos, Reino Unido
y Suecia.
EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA... 67

b) La persistente heterogeneidad ciencia y tecnologa determina que la


regional
participacin del gasto en desarrollo
Las diferencias del esfuerzo experimental en el total que se destina a
tecnolgico entre los pases de Amrica investigacin y desarrollo en la regin
Latina y el Caribe son comparables a las de (26.7%) sea menor que en los pases
la regin en su conjunto con respecto a los desarrollados (59.5%) o en las economas
pases desarrollados y a los ms dinmicos ms exitosas del este de Asia (48.5%). Un
del este de Asia. La heterogeneidad menor desarrollo experimental entraa un
estructural, diagnosticada ampliamente menor dinamismo en la incorporacin de
por la CEPAL ya desde los aos sesenta, 35 se nuevos bienes y de procesos productivos
manifiesta con claridad en la relacin ms modernos, lo q u e explica los
gasto en investigacin y desarrollo por modestos resultados obtenidos en
habitante y en la participacin del total de trminos de competitividad internacional,
tales gastos en el PIB. (Vase el cuadro que ya se han sealado.
11-12.) Si bien entre el comienzo y el final
de la dcada de los ochenta el esfuerzo de
algunos pases aument considerable- d) Concentracin del esfuerzo en pocos
mente, las diferencias entre los ms sectores econmicos y reas
avanzados y los ms rezagados de la regin cientficas
son habitualmente del orden de cinco a uno, A nivel regional, la investigacin y
e incluso de ms de veinte a uno, en casos desarrollo se concentra bsicamente en el
extremos. La informacin disponible sobre sector de agricultura, silvicultura y pesca,
el nmero de cientficos e ingenieros activos en tanto que el esfuerzo de la industria
en labores de investigacin y desarrollo manufacturera es mucho menor. (Vase el
denota tambin una fuerte concentracin en cuadro 11-13.) Si bien tal especializacin
Argentina, Brasil, Colombia, Cuba, Chile, refleja en parte las ventajas competitivas
Mxico y Venezuela. de la regin, su efecto es limitado en lo que
se refiere a competitividad internacional y
c) Concentracin de los esfuerzos aenla penetracin creciente en mercados de
instituciones acadmicas bienes con alto valor agregado. Aunque
no se preconiza un sesgo indiscriminado
En la regin, una proporcin cercana a en favor de la industria, es innegable que
75% de la capacidad de investigacin y entre los bienes ms dinmicos de la
desarrollo se concentra en las principales produccin y el comercio a nivel mundial
universidades, que cuentan con el mayor predominan las manufacturas no basadas
nmero de investigadores activos en las en recursos naturales y aquellas que los
diversas disciplinas de las ciencias bsicas, transforman y procesan, reas en las que
la ingeniera y las ciencias sociales. Entre el apoyo tecnolgico est muy rezagado
1980 y 1985, haba en Amrica Latina en la regin.
alrededor de 90 mil cientficos e ingenieros Desde el punto de vista de la
trabajando en reas de la ciencia y la produccin cientfica por reas, sta se
tecnologa. De ellos, la mayora laboraba en orienta principalmente hacia la biologa y
el mbito llamado de la ciencia acadmica, las ciencias mdicas que, en conjunto,
una proporcin menor, diferente en cada representan cerca de 63% del total de las
pas, en el de la ciencia gubernamental y una publicaciones cientficas registradas
minora -insignificante, desde el punto de internacionalmente (mainstream science)
vista de su nmero- en el sector privado. originadas en la regin, lo que coincide
(Vase el cuadro 11-10.) con la tendencia de la literatura cientfica
La notoria debilidad de los esfuerzos a nivel mundial.
de la empresa privada en trminos de
35 Vase, por ejemplo, Anbal Pinto, "La concentracin del progreso tcnico y de sus frutos en el
desarrollo latinoamericano", Inflacin: races estructurales, Mxico, D.F., Fondo de Cultura
Econmica, 1973.
68 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION.

Cuadro 11-12
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO EN INVESTIGACION Y DESARROLLO

Porcentajes del PIB Dlares per cpita

Inicio de Fines de Inicio de Fines de


los aos los aos, los aos los aos,
ochenta a ochenta ochenta a ochenta

Pases grandes
Argentina 0.47 0.44 24.2 12.6
Brasil 0.58 0.61 9.3 14.3
Mxico c 0.27 0.50 6.1 8.2
Pases Andinos
Bolivia 0.07 n.d. 1.1 n.d.
Colombia 0.15 0.37 1.6 4.4
Chile 0.41 0.63 8.6 10.6
Ecuador 0.13 n.d. 1.5 n.d.
Per 0.30 0.22 3.7 2.4
Venezuela 0.43 0.38 16.8 11.7
Otros pases sudamericanos
Paraguay 0.12 n.d. 1.5 n.d.
Uruguay 0.20 0.20 4.4 3.7
Centroamrica
Costa Rica 0.16 0.26 2.2 4.1
El Salvador 0.10 0.16 0.7 1.4
Guatemala 0.22 0.50 2.1 3.7
Honduras 0.10 n.d. 0.6 n.d.
Nicaragua 0.10 n.d. 0.7 n.d.
Panama 0.18 n.d. 3.3 n.d.
Caribe
Cuba 0.72 0.93 19.8 23.0
Jamaica 0.10 0.03 1.0 0.3
Repblica Dominicana 0.35 n.d. 0.7 n.d.
Trinidad y Tabago 0.10 0.08 4.4 5.1
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa, sobre la base de informacin oficial y de F. Sagasti
y C. Cook, "La ciencia y la tecnologa en Amrica Latina durante el decenio de los ochenta", Comercio Exterior,
vol. 37, N 5 12, diciembre de 1987.
a b c
Diversos aos entre 1978 y 1984. Diversos aos entre 1984 y 1990. Los datos para inicios de los aos
ochenta son estimaciones a partir del porcentaje del gasto en ciencia y tecnologa respecto del PIB.

La contribucin regional a la medicin no refleja adecuadamente la


produccin de publicaciones cientficas de magnitud real de la produccin cientfica
esta categora es marginal y es generada de Tos pases en desarrollo, ni su efecto
slo por unos pocos pases. As, durante local, 37 sugiere una base para comparar el
el perodo 1973-1984, de un total mundial desarrollo de la ciencia a este nivel entre
acumulado de 3.4 millones de artculos regiones y a lo largo del tiempo.
registrados internacionalmente, Amrica En este contexto, se ha registrado una
Latina y el Caribe aportaron alrededor de reduccin del n m e r o de artculos
35 mil artculos, o sea, apenas 1% de la cientficos publicados en Amrica Latina
produccin mundial. Si bien, como se ha en 1984, con respecto al inicio de esa
observado muchas veces, tal tipo de dcada, situacin que se podra atribuir a

36 Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Progreso econmico y social en Amrica Latina, Informe 1988,
Washington, D.C., 1988.
37 En Lea Velho, "Indicadores cientficos na Amrica Latina: antecedentes tericos, experiencias
empricas e proposta de estudos", Bogot, Centro Internacional de Investigaciones para el
Desarrollo (CIID), 1988, indito, se incluye una extensa bibliografa sobre el tema.
EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA. 69

Cuadro 11-13
DISTRIBUCION DEL GASTO EN INVESTIGACION Y DESARROLLO EN CINCO PAISES DE
AMERICA LATINA, POR SECTORES DE APLICACION
(Porcentajes)

Argentina Brasil Colombia Costa Rica Venezuela


1980 1984 1982 1981 1980

1. Recursos naturales 7.1 4.6 9.9 6.4 7.8


2. Agricultura, caza, silvicultura y pesca 26.2 48.3 51.8 45.7 26.7
3. Minas y canteras 1.6 3.6 0.3 0.6 3.1
4. Manufacturas 6.3 11.5 5.1 2.0 9.6
5. Energa 4.0 10.8 12.0 5.3 3.0
6. Vivienda 1.8 0.2 1.0 1.3 2.3
7. Transporte y telecomunicaciones 1.8 2.0 0.5 0.2 1.3
8. Salud 22.0 5.2 9.5 15.1 22.5
9. Desarrollo social 17.9 10.2 6.6 19.2 14.3
10. Conocimientos bsicos 3.4 3.6 n.d. 4.2 2.9
11. Otros 7.9 - 3.3 - 6.5
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Fuente: F. Sagasti y C. Cook, "La ciencia y la tecnologa en Amrica Latina durante el decenio de los ochenta", Comercio
Exterior, vol. 37, N B 12, diciembre de 1987, apndice estadstico, cuadro 11.

la crisis econmica y, en particular, a la a) Alfabetizacin y educacin de adultos


contraccin de los recursos pblicos
destinados a investigacin y desarrollo. La lucha contra el analfabetismo
Sin embargo, dado que se produjo un cumpli una etapa importante en 1985,
descenso similar entre 1973 y 1977, cuando por primera vez los avances en
perodo en el que el gasto en investigacin materia de alfabetizacin superaron el
y desarrollo probablemente aument, es ritmo de crecimiento demogrfico. El
preciso buscar una interpretacin ms nmero absoluto de analfabetos, que
completa. hasta esa fecha haba seguido
La conjuncin de los cuatro factores aumentando a pesar de la reduccin de las
examinados configura un cuadro tasas, se estabiliz y comenz a disminuir.
preocupante sobre la magnitud del Se estima que en 1987 existan 42.7
esfuerzo que debe realizar la regin en millones de personas analfabetas en
trminos de incorporacin de progreso Amrica Latina y el Caribe, esto es,
tcnico, en el marco de la actual revolucin alrededor de 16% de la poblacin de ms
tecnolgica y de la consiguiente de 15 aos de edad.
agudizacin de la competencia. Los progresos ms importantes se han
logrado entre la poblacin joven. La tasa
3. La capacitacin y la educacin de analfabetismo del grupo de 15 a 19 aos
de adultos de edad (7%) alcanza a menos de la mitad
de la del grupo de 31 a 40 aos (15%), y a
un cuarto de la del de 41 aos y ms. En la
Los programas de educacin de adultos en actualidad, el problema tiende a ser ms
Amrica Latina tienen tres componentes agudo en seis pases de la regin (Brasil, El
distintos, pero complementarios entre s: Salvador, Guatemala, Hait, Honduras y
la alfabetizacin y los cursos de enseanza Repblica Dominicana), aun cuando
general para adultos, la capacitacin en las tambin existen serios problemas de
empresas y la proporcionada por analfabetismo entre la poblacin indgena,
institutos pblicos de formacin tcnica. particularmente la femenina, de otros
EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

cuatro (Bolivia, Ecuador, Mxico y Per). de alrededor de 5 millones de personas.


Cerca de la mitad de las personas (Vase el recuadro II-7.) Los escasos datos
analfabetas de la regin se concentra en disponibles sugieren que las mujeres
Brasil, y de ellos ms de la mitad vive en aprovechan menos que los varones las
centros urbanos. oportunidades ofrecidas por las campaas
Durante los ltimos aos, la mayora y otras modalidades no formales de
de los pases de la regin realizaron por lo alfabetizacin; en efecto, 4% de las mujeres
menos una campaa importante de de 25 a 34 aos de edad, comparado con
alfabetizacin con una cobertura conjunta

Recuadro 11-7
CAMPAA NACIONAL DE ALFABETIZACFON "MONSEOR LEONIDAS PROAO
ECUADOR, 1989-1990
La Campaa Nacional do Alfabetizacin la formacin directa, so realiz una lormacin a
"Monseor Lenidas Proao" fue anunciada distancia a travs do una serie de 32 documentos
oficialmente al pas por ol Presidente Rodrigo do trabajo, cuyo tiraje lleg hasta a 200 000
Borja el K de septiembre de 1988, en ocasin del ejemplares por semana, a medida que avanzaba
Da Internacional do la Alfabetizacin. Fue la campaa En ella participaron casi 73 mil
bautizada con ol nombro do Monseor Lenidas alfabeti/adores, la mayora de ellos (90%)
Proao, ilustre obispo ecuatoriano fallecido estudiantes de los ltimos cursos de los colegios
pocos das antes, quien inspirara y orientara la y do las instituciones normales, ms adultos
concepcin social y educativa de la campaa. bonilicados por la Direccin Nacional de
La campaa se plante tros grandes Educacin Popular Permanente del Ministerio
objetivos: de Educacin y Cultura, maestros rurales,
a) Incorporar al mundo de la comunicacin alfabetizadores contratados por la campaa y
escrita a todos aquellos sectores jvenes y voluntarios. Los alfabetizadores conformaron
adultos que no pudieron acceder en su brigadas bajo la responsabilidad de
momento a la educacin; coordinadores.
b) Estimular en toda la sociedad ecuatoriana Se convoc como allabotiz.andos a las
la necesidad de conocer mejor su realidad personas mayores do 12 aos que no supieran
nacional, su geografa y su historia, su leer ni escribir. So inscribieron un total de
diversidad lingstica y cultural, su 285 350 personas. La campaa concluy con
problemtica social v econmica, su insercin en 180 381 personas, lo que indica que hubo una
Amrica Latina y el resto del mundo; desercin de 36.7%.
c) Reactivar el espritu y el sentido do la vida El costo total do la campaa fue de ties
democrtica, propiciando la participacin social millones do dlares y recibi el apoyo del
ms amplia, el dilogo, la reflexin critica y la UNICFT, la UNI SU), la'Agencia Espaola de
discusin abierta y pluralista en osla tarea do por Cooperacin Internacional, el l'NUI), el Fondo do
si democrtica. Poblacin de las Naciones Unidas y o Plan
La campaa se plante como una tarea Internacional. Cont, asimismo, con ol apoyo de
nacional, que como tal supona una campaa diversos organismos no gubernamentales.
tambin nacional do sensibilizacin, En 1989, la campaa recibi el Premio
informacin y motivacin a todos los niveles. La Latinoamericano 19K9 a los Derechos Humanos
Direccin Nacional de Promocin mont una concedido por la Asociacin Latinoamericana
estrategia haciendo uso de los medios de para los Derechos Humanos, ol Premio Coral al
comunicacin de masas. El lema distintivo de la mejor video informativo otorgado al
campaa fue ^Ecuador: ponle tu nombre". documental "Ponle tu nombro" on ol X Festival
La campaa se centr en el aprendizaje de la Internacional do Cine y Video, La Habana,
leclo-oscritura. Los materiales didcticos se Cuba, y una encuesta nacional realizada por
elaboraron a partir do un anlisis do un amplio CUJATOS ubic a la campaa entre los cinco
conjunto do materiales de alfabetizacin hechos ms destacados en 1989
producidos con anterioridad en el Ecuador y en Se prev dar continuidad a la campaa a
otros pases de Amrica Latina. Se dio una Iravs del Programa Nacional "El Ecuador
importancia central a la formacin de los Estudia", que cubre la parte de
educadores que participaran en ella, desde el postallabetizacin desde 1990.
nivel nacional hasta el nivel de base. Adems de
EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA.. 71

6% de los varones, participaron en tales temas bsicos, como salud y vivienda, y la


programas.38 inadecuacin de los mtodos pedaggicos
Los progresos en la eliminacin del tradicionales las necesidades de quienes
analfabetismo absoluto permiten necesitan de estos programas, en su mayor
concentrar ahora los esfuerzos y los parte jvenes desertores de la escuela
recursos en el problema del analfabetismo regular diurna ocupados en trabajos que
funcional. Aunque resulta difcil medirlo requieren poca calificacin. Los
con precisin, las perspectivas de la regin programas de alfabetizacin que hacen
a este respecto son especialmente uso de los medios de comunicacin, en
alarmantes. En 1980, prcticamente 60% particular de la radio, parecen dar
de la poblacin mayor de 15 aos de edad, resultados positivos, pero esto suele ser
y cerca de 50% de la poblacin joven (15 a insuficiente por s solo y, en general, no se
19 aos) no haba completado su coordina con las dems acciones
educacin primaria, en tanto que los realizadas en este campo.39 Con respecto
resultados de los sistemas de medicin de a los programas vocacionales, la creciente
la calidad de la educacin y las tasas de participacin de las organizaciones no
repeticin apuntaban a una concentracin gubernamentales ha permitido aumentar
de carencias en torno del aprendizaje de la su flexibilidad y, a veces, llegar a
lecto-escritura. segmentos de poblacin tradicionalmente
En efecto, tales carencias de desatendidos, aunque a costas de una
conocimientos bsicos a menudo han mayor fragmentacin de los servicios
limitado el efecto de los servicios de ofrecidos y de una escasa articulacin
extensin agrcola y de capacitacin entre programas formales y no formales.
dirigidos a los trabajadores del sector
informal. Por otra partelos recursos b) La capacitacin en las empresas
disponibles para dichos programas han
disminuido drsticamente durante los Si bien en algunos pases
aos ochenta y en algunos pases incluso desarrollados la capacitacin en la
han desaparecido los organismos pblicos empresa alcanza dimensiones
que cumplan esa funcin, que ha debido significativas, la escasa informacin
ser asumida por organizaciones no disponible sobre esta actividad en
gubernamentales y entidades privadas. Amrica Latina y el Caribe apunta a una
(Vase el recuadro II-8.) magnitud ms bien modesta. Segn un
En general, las evaluaciones de los estudio realizado en Mxico a principios
programas de alfabetizacin y de de la dcada, las empresas dedican pocos
educacin de adultos arrojan resultados recursos a la formacin de su personal. En
negativos: destacan lo limitado de su efecto, 70% de las empresas encuestadas
alcance, los problemas de calidad y la declararon no tener una partida especfica
ausencia de actividades de postalfabe- para capacitacin en sus presupuestos,
tizacin que aseguren la continuidad del mientras que 22% le asignaba un monto
aprendizaje en forma sistemtica. anual inferior a cinco mil dlares.40 Esta
Las dos deficiencias de los programas informacin concuerda con las
pblicos ms frecuentemente mencionadas conclusiones de un estudio anterior, segn
son el predominio en su formulacin de el cual las empresas mexicanas
objetivos unilateralmente educativos, sin capacitaban, en promedio, 10% de su
una orientacin ocupacional ni hacia otros fuerza laboral, con un gasto anual inferior

38 E. Schiefelbein y S. Peruzzi, "Oportunidades de educacin...", op. cit.


39 CEPAL, Educacin y transformacin..., op. cit.
40 Jorge Padua, Educacin, industrializacin y progreso tcnico en Mxico: un estudio de caso en
conurbada de la desembocadura del Ro Balsas, Mxico, D.F., El Colegio de Mxico, 1984.
EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro II-8
CAPACITACION PARA MICROEMPRESAS EN EL SALVADOR
Las doscientas mil microempresas (menos de En la mayora de los casos, el entrenamiento
cinco trabajadores) salvadoreas, que ocupan a es financiado por el microempresario, ya sea
casi la mitad de la poblacin econmicamente mediante el pago de matrcula o de un
activa urbana, cuentan con un conjunto de porcentaje del costo del crdito. Alrededor
instituciones que imparten capacitacin. de 25000 microempresas han recibido
Algunas de ellas pertenecen al sector pblico, capacitacin empresarial en los ltimos cinco
como el Programa Integral de Desarrollo aos. Un tercio de los programas de
Comunal (PR1DECO) y la Direccin de Desarrollo entrenamiento incluyen ascsoramiento a las
Comuna) (DIDECO). Sin embargo, la mayora son empresas, a fin de facilitar la aplicacin de lo
organizaciones no gubernamentales y aprendido
gremiales: la Asociacin de Medianos y Algunas entidades imparten capacitacin
Pequeos empresarios Salvadoreos (AMl'tiS), la tcnica con el objetivo de mejorar el diseo y la
Federacin Nacional de la Pequea Empresa organizacin de los procesos productivos y de
(l-T.NAl'KS), el Programa de Promocin a la introducir sistemas eficaces de control de
Pequea y Microempresa de la Fundacin calidad. La cobertura de esta formacin es muy
Salvadorea para el Desarrollo Econmico y reducida y se estima que solamente 500
Social (PKOI'I-MI-l-USAl )I:S), el Centro de Apoyo a microempresas han tenido acceso a ella. En
la Microempresa (CAM), la Fundacin general, se traa de alumnos de institutos
Empresarial para el Desarrollo Educativo tcnicos que han formado sus propias
(n;i'AI)li), el Instituto Ricaldone y Empresarios microempresas.
juveniles. En general, los programas de
La variedad de las metodologas utilizadas
formacin se combinan con apoyo en aspectos
por los programas de adiestramiento se ha
financieros.
traducido en un nivel elevado de flexibilidad y
La mayora de los programas de creatividad, que ha permitido responder a las
entrenamiento se concentran en dar necesidades de los microempresarios. Sin
capacitacin empresarial con el objetivo de embargo, se est haciendo adems un esfuerzo
fortalecer la microempresa y proporcionar al de concertacin para lograr un consenso sobre
microempresario los conocimientos bsicos contenidos mnimos y criterios metodolgicos
necesarios para planear, organizar, dirigir y bsicos, lal como se lo han planleado el
controlar su empresa. Casi lodos ofrecen programa de fomento y desarrollo de la micro y
formacin en principios generales de pequea empresa y oirs entidades. Tambin es
administracin, contabilidad, costos de necesario prestar un mayor apoyo a los
produccin, comercializacin, ventas y manejo programas de capacitacin'tcnica/que son
de crdito. indispensables para elevar la calidad de los
productos de las microempresas.

a los 30 dlares por trabajador.41 Si estas suele capacitar en forma sistemtica. La


cifras fueran representativas de lo que est poltica tradicional de formacin de
ocurriendo en las dems economas de la recursos humanos en la regin parece ser
regin, el gasto en capacitacin de las espordica y de corto plazo, en el sentido
empresas latinoamericanas y caribeas en de que las empresas acostumbran
el mejor de los casos, alcanzara apenas a responder a las exigencias inmediatas de
0.5% del PIB. la tecnologa mediante cursos especficos
Por otra parte, parecera que la de corta duracin y limitado alcance, en
mayora de los escasos programas de vez de anticipar las futuras demandas de
capacitacin se concentran en las calificacin. La principal justificacin de
empresas ms grandes; ellas absorbieron ese enfoque es el riesgo de no recibir las
por ejemplo, 85% de las franquicias utilidades de la inversin en capital
tributarias otorgadas para tales humano, pues se puede perder el personal
actividades en Chile en 1990. Aun en las capacitado en beneficio de competidores.
empresas grandes, sin embargo, no se Es por ello que, en general, la mayora de

41 Direccin General del Empleo y Capacitacin Profesional, Investigacin sobre necesidades de


capacitacin, Mxico, D.F., 1976, indito.
EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA.. 7

las empresas considera que corresponde empresas. Surgieron alrededor de 1940 al


al gobierno y al sistema educativo formal iniciarse la nueva fase de industrializacin
proporcionar servicios de formacin en la regin. La demanda de mano de obra
profesional.42 calificada desencadenada por ese proceso
En economas como las de la regin, el no pudo ser absorbida por el sistema
resultado ms frecuente ha sido la educativo, orientado a satisfacer las
creacin de un crculo vicioso, ya que las crecientes necesidades de educacin
empresas lamentan, por una parte, el regular de los jvenes. La finalidad
insuficiente nivel profesional de sus original de esos institutos fue suplir esa
empleados, pero, por la otra, no gastan en carencia y dotar a los obreros, emigrados
capacitacin por temor a no poder recoger frecuentemente del campo, de
los frutos de su inversin. De ese modo, los calificaciones ocupacionales y hbitos de
escasos programas de capacitacin que se trabajo idneos para la industria. En la
realizan son dirigidos a los empleados con mayora de los casos se aunaron con este
mayor nivel educativo (supervisores o propsito la iniciativa pblica y el apoyo
gerentes), mientras que, en general, los empresarial, tanto en el campo sustantivo
operarios no calificados o semicalificados como financiero.
"aprenden haciendo" y slo reciben Los primeros institutos pblicos de
capacitacin en el caso de que se capacitacin de la regin surgieron en
produzcan cambios sustanciales en la Brasil, con la creacin del Servicio
tecnologa de produccin. En este sentido, Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAL)
los recientes cambios tecnolgicos y las en 1942 y del Servicio Nacional de
crecientes exigencias internacionales en Aprendizaje Comercial (SENAC) en 1946.
materia de calidad, parecen haber Estos organismos pioneros, vinculados
inducido a las empresas de la regin ms estrechamente con el sector privado,
ligadas a los mercados externos a sirvieron de modelo para la mayor parte
incrementar sus actividades de formacin de los institutos creados posteriormente
de personal. Ello se ha traducido, en varios en los dems pases de la regin, sin
pases, en la aparicin de un mercado muy perjuicio de poseer distintas modalidades
dinmico de servicios de capacitacin en institucionales de un pas a otro; por
empresas, dedicados, en su mayor parte, a ejemplo, el Servicio Nacional de
actividades de comunicacin (idiomas, Aprendizaje (SENA) en Colombia, el
computacin, etc.). No obstante, la poca Instituto Nacional de Cooperacin
informacin disponible al respecto no Educativa (INCE) en Venezuela, y el
reflejara una modificacin generalizada Instituto Nacional de Capacitacin
de la tradicional visin empresarial con Profesional (INACAP) en Chile, se
respecto a la capacitacin. (Vase el establecieron fuera del sistema educativo
recuadro II-9.) y quedaron vinculados a los respectivos
ministerios del trabajo; en cambio el
c) Los institutos pblicos de
Consejo Nacional de Educacin Tcnica
(CONET) en Argentina y la Universidad del
capacitacin
Trabajo en Uruguay quedaron dentro de
En Amrica Latina y el Caribe se han dicho sistema.
generalizado los institutos pblicos de Las principales caractersticas de los
capacitacin como modalidad de institutos pblicos de capacitacin en
formacin que oficie de intermediaria Amrica Latina han sido: su proximidad
entre el sistema educativo formal y las al medio laboral, su financiamiento con

42 Jorge Padua, Educacin, industrializacin..., op. cit. Es interesante observar que la mayor parte de los
trabajadores entrevistados para esa misma encuesta perciban que era la empresa, y no ellos, la que
reciba los benefcios de la capacitacin.
43 Centro Interamericano de Investigacin y Documentacin sobre la Formacin Profesional
(CINTERFOR)/OIT, La formacin profesional en el umbral de los 90: un estudio de los cambios e innovacio
en las instituciones especializadas de Amrica Latina, Montevideo, septiembre de 1990.
EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro 11-9
POLITICAS DE RECURSOS HUMANOS DE LAS
EMPRESAS EXPORTADORAS DEL URUGUAY
La modernizacin industrial no es un proceso proveedores de equipos e insumos. Ello es
homogneo ni menos an integral, sino ms posible con tecnologas altamente
bien un camino caracterizado por tensiones y automatizadas, pero que cumplen procesos
desequilibrios, en el que por lo general se repetitivos y rutinarios, que permiten la
observa un desfase entre la calificacin de los mantencin de un personal en su mayora no
recursos humanos y la modernizacin fsica de calificado, pero si educado para la
la empresa. En efecto, son las calificaciones de responsabilidad ante el manejo del
los recursos humanos las que cambian ms equipamiento. Al otro extremo, existen
lentamente y pueden quedar desfasadas con empresas generalmente con limitaciones de
respecto a los cambios tecnolgicos. A ese capital que hacen la apuesta inversa, que
desfase contribuye, adems de las legitimas consiste en sobredotar con profesionales de
dificultades para renovar el personal, una nivel universitario la produccin y los
poltica de recursos humanos inmediatista y servicios de apoyo para compensar las
una cultura empresarial anticuada, que se limitaciones del equipamiento. En cambio,
ajustan a las exigencias inmediatas de la cuando la produccin se sostiene en
tecnologa y no a las demandas futuras de equipamientos modernos y automatizados,
calificacin que tendr el proceso tecnolgico en pero con innovacin constante en procesos y
ciernes. productos, la distribucin de los efectivos se
Lo anterior se pudo comprobar en una caracteriza por una gran masa de personal
encuesta llevada a cabo en 1991 con una muestra calificado; en este caso se requiere de una
representativa de empresas exportadoras del poltica activa y continua de capacitacin y
Uruguay. Se identific un amplio sector de seguimiento p'ara que resulte factible la
empresas que han practicado una adaptacin a procesos productivos cambiantes.
modernizacin parcial consistente en alcanzar En vista de esas diferencias, no es de
una organizacin industrial ms moderna, sorprender que las prcticas de capacitacin
desde el punto de vista del equipamiento, sin el observadas incluso entre empresas de similar
correspondiente mejoramiento del nivel de nivel tecnolgico sean muy dismiles. Es
instruccin de ios recursos humanos. Esta notorio, sin embargo, el esfuerzo realizado por
modernizacin parcial constituye, la mayor parte de las empresas en materia de
generalmente, el primer escaln para satisfacer formacin y capacitacin, apelando desde la
una exigencia especfica de calidad del mercado lormacin inmediata en los puestos de trabajo
de destino del producto, slo alcanzable con una hasta el envo de personal a centros de
determinada dotacin de equipos, pero esa capacitacin nacionales o extranjeros, pasando
racionalidad no logra complementarse con una por la presencia de instructores tcnicos que
poltica de recursos humanos acorde. En actan regularmente en la empresa. Sin
muchas empresas, adems, existen embargo, esos esfuerzos individuales no se
conocimientos acumulados en la prctica y integran en una poltica ms amplia de
cierta competencia tcnica basada en recursos capacitacin por ramas o de contactos con las
humanos con menor educacin formal pero unidades educativas ni en una demanda de
larga experiencia. Se puede decir, por tanto, que polticas pblicas de apoyo a la capacitacin y
este tipo de empresas liene un "lecho" de la lormacin prolesional que podran hacerlas
desarrollo porque no puede transformar la ms accesibles a las empresas de menor escala
experiencia en metodologas y viven incapaces de organizar por su cuenta ese tipo de
condicionadas a los criterios y consejos de los servicios.

contribuciones de las empresas mediante lleg a ser considerable, registrndose en


un impuesto sobre la nmina salarial y su algunos pases cifras de matrcula
frecuente manejo tripartito en que equivalentes a un 4% (Brasil) y hasta un
participan representantes del gobierno, de 12% (Venezuela) de la poblacin activa a
los trabajadores y de los empleadores. fines de los aos setenta.
Estas caractersticas dotaron a estas Tras orientar primitivamente sus
instituciones de una cierta autonoma, esfuerzos a formar jvenes para ocupar
estabilidad financiera y capacidad de puestos en la industria, estos institutos
dilogo con el mundo laboral. El privilegiaron en una etapa ulterior los
desarrollo cuantitativo de los institutos objetivos de equidad, y ofrecieron
EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA.. 7

capacitacin a quienes no haban tenido A raz de esta situacin, varios de estos


acceso a la enseanza formal y organismos redujeron sus actividades,
promovieron programas sociales para los cambiaron sus modalidades de
excluidos del sector moderno de la funcionamiento o desaparecieron. As,
economa, ms all de la capacitacin por ejemplo, en Bolivia se cre una nueva
laboral propiamente tal. institucin, con un funcionamiento ms
Los institutos pblicos de capacitacin flexible y directamente abocada a
consiguieron formar personal calificado responder a las necesidades de las
durante varias dcadas y facilitaron la empresas (vase el recuadro 11-10); en
formacin de diversos sectores de la Chile se privatiz la administracin del
poblacin marginados del sistema INACAP, el cual pas a autofinanciarse
educativo. Sin embargo, se volvieron cada mediante la venta de servicios a las
vez ms rgidos para responder a los empresas. Varios otros institutos estn en
requerimientos de las empresas. En efecto, proceso de reforma y diversificacin,
dados los bajos niveles de exigencia que incluyendo la provisin de servicios no
tienen dichas instituciones por contar con slo de calificacin laboral sino tambin de
financiamiento cautivo, su administracin apoyo a los cambios en la organizacin
sufri una burocratizacin progresiva, y productiva de las empresas y a las
su vinculacin con el sector productivo decisiones relativas a la incorporacin
pas a limitarse a intercambios formales a tecnolgica.44
nivel de directorio, sin mayores Sin embargo, dichos esfuerzos no han
repercusiones sobre la decisin concreta logrado revertir globalmente la
de los programas que deban desarrollarse declinacin progresiva de los institutos
y ejecutarse. En general, se observ una oficiales de formacin profesional.
escasa capacidad de adaptacin de estos Apenas 2% de la fuerza laboral regional
organismos a las demandas cambiantes y asisti a cursos de estas instituciones en
la evolucin del sector productivo, con la 1987, con una duracin media de 80 a 120
consiguiente obsolescencia de los horas. Ello equivale a una capacitacin
programas y equipos y de los promedio de dos semanas cada 50 aos
conocimientos de los instructores. para cada trabajador latinoamericano y
Durante los ltimos aos, tales caribeo. Bajo el supuesto, probablemente
dificultades se han acentuado por los optimista, de que las empresas realizan
problemas de financiamiento que han por su cuenta un esfuerzo similar, sea en
encarado las instituciones. el lugar de trabajo o en centros privados
La crisis de los aos ochenta ha ido externos, el trabajador promedio de la
cambiando el entorno en que funcionaban regin recibe como mximo 4 o 5 semanas
los institutos pblicos de capacitacin. Los de capacitacin a lo largo de su vida
recursosfinancierosdisminuyeron debido laboral.
a las restricciones presupuestarias del
sector pblico; a la vez, las empresas 4. El fin de un ciclo
redujeron su demanda de personal
calificado, primero, porque merm la A pesar de los esfuerzos realizados en el
actividad econmica y luego porque perodo de posguerra para desarrollar
prefirieron obtener la capacitacin sistemas nacionales de educacin,
necesaria en un mercado dinmico de capacitacin, e investigacin cientfica y
empresas privadas productoras de esos tecnolgica, las capacidades existentes de
servicios. En general, el agotamiento y formacin de recursos humanos en la
abandono del modelo de sustitucin de regin siguen siendo precarias, y
importaciones -que sirvi de base inicial notoriamente insuficientes para enfrentar
para el desarrollo de esos institutos- los nuevos desafos que plantea la
agrav la crisis que sufran. insercin internacional. No cabe duda que

44 Ibid., cap. III.


EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro 11-10
EL NUEVO INSTITUTO DE FORMACION Y CAPACITACION LABORAL DE BOLVIA
El Instituto de Formacin y Capacitacin empresas privadas y el resto est constituido por
Laboral (INFOCAL) fue creado en diciembre de trabajadores del Scctor informal, as como
1988 para reemplazar al Servicio Nacional de estudiantes y desempleados.
Formacin de Mano de Obra <rOMO), la entidad La mayor parte del financiamiento del
que haba estado encargada anteriormente del INI'OCAl proviene de las cotizaciones de
entrenamiento en Bolivia. Su objetivo es dar empresas del sector privado, equivalentes al 1%
capacitacin a la mano de obra de los sectores del gasto en remuneraciones de los trabajadores.
pblico y privado, con el fin de mejorar la Contribuyen alrededor de 3 000 empresas, o sea,
productividad y as promover el desarrollo del 32% del total potencial. La entidad intenta
pas. aumentar la proporcin de empresas
El INFOCAl. est dirigido a nivel nacional por aportadoras, convenciendo al sector privado de
un consejo de composicin tripartita, con la necesidad de adiestrar a su personal. Una de
representacin del Gobierno, de la las modalidades utilizadas es el establecimiento
Confederacin de Empresarios Privados de de convenios directos de capacitacin entre el
Bolivia y de la Central Obrera Boliviana. Los INFOCA1 y las empresas, como el que se ha
directorios departamentales que existen a nivel firmado con la rama hotelera.
regional tienen una estructura similar. El Un aspecto importante en el desarrollo de
funcionamiento es descentralizado y los este organismo es el apoyo que ha recibido de
recursos se generan localmente, pero los planes entidades de cooperacin internacional El
de trabajo son elaborados por la olicina organismo mantiene relaciones con el Centro
nacional. Inleramencano de Investigacin y
La institucin imparte cursos de mecnica Documentacin sobre la Formacin Prolesional
automotriz, electricidad, soldadura, carpintera, (CINTEKFOR) de la OIT y con otras instituciones de
metalmecnica, electrnica y produccin formacin profesional de la regin. Gracias a un
grfica, as como tambin otros cursos en convenio con el Servicio Nacional de
especialidades vinculadas a la construccin, el Aprendizaje Industrial (sr.\'Al) de Brasil, se
comercio y el sector agropecuario. Las reas se otorgan becas de perfeccionamiento a los
deciden en consulta con los empresarios y instructores del IXIOCAL. Gracias a la
utilizando los resultados de una encuesta cooperacin espaola fue posible realizar la
nacional para detectar las necesidades de encuesta sobre las necesidades de formacin
capacitacin. El entrenamiento se imparte en Tambin hay convenios con la entidad danesa
centros fijos y mviles. Del total de Danchurch Aid y con el Servicio Alemn para el
participantes, 13.7% trabaja en el sector pblico, Desarrollo (Dl-D).
alrededor de 40% corresponde a trabajadores de

hubo una sostenida expansin impacto inequitativo, pues benefici en


cuantitativa en todos los niveles, sobre mayor medida a los hijos de los grupos de
todo en el sistema educativo formal, con lo ingresos medianos y altos. En efecto, la
que la tasa de analfabetismo absoluto en la educacin impartida a la mayora es de
regin se redujo drsticamente, la tasa de deficiente calidad, y a menudo sin
escolarizacin primaria casi se duplic y vinculacin alguna con los requerimientos
est prxima a alcanzar una cobertura de la sociedad. Por su parte, el esfuerzo de
total en la mayora de los pases, y el acceso expansin de las capacidades de
a la educacin secundaria y superior se investigacin y desarrollo, produjo un
ampli hacia nuevas capas de la sistema en que stas se concentran en un
poblacin. Sin embargo, el perfil ncleo de universidades, desvinculadas
educativo regional sigue mostrando del aparato productivo, con una
graves deficiencias. El nivel educacional participacin nfima dentro del contexto
promedio es apenas de 6 aos de estudio internacional de ciencia y tecnologa.
y casi la mitad de la fuerza laboral Incluso los institutos oficiales de
latinoamericana no ha completado la formacin profesional, establecidos
educacin primaria. La masificacin se explcitamente para servir de enlace entre
realiz con poca inversin y tuvo un el sistema educativo formal y las
EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA.. 7

empresas, han perdido vigencia y En efecto, de mantenerse la tendencia


capacidad de respuesta frente a las nuevas histrica de la ltima dcada, la regin
circunstancias; con ello, las actividades de contara todava con 11% de analfabetos
capacitacin, aparte de ser escasas y en el ao 2000, y un 40% de los jvenes no
limitadas a tareas especficas de habra logrado terminar la enseanza
determinado puesto, se han ido separando primaria; por ende, el trabajador
de las actividades dinmicas principales promedio, sin ni siquiera haber
de la economa, a la vez que ha surgido un completado la escolarizacin primaria,
mercado de la capacitacin que acta sin apenas podra esperar recibir un mes de
suficiente transparencia ni reglamen- capacitacin durante su vida laboral. Por
tacin pblica. su parte, la industria de toda la regin, slo
Estas caractersticas de los procesos de podra contar con unos 35 000 ingenieros
formacin de recursos humanos en y cientficos dedicados a la investigacin
Amrica Latina y el Caribe han emanado experimental para desarrollar nuevos
tanto de las condiciones evolutivas productos o procesos productivos. Tales
generales de las respectivas sociedades perspectivas, aunque esquematizadas,
como de factores ms especficos, confirman que se ha llegado al trmino de
destacndose los siguientes: un proceso de desarrollo educativo
- No cabe duda que el modelo de mediante el cual la regin obtuvo
desarrollo econmico, unido a los importantes logros cuantitativos a
problemas pendientes de la integracin expensas de menoscabar la eficiencia, la
social y la pobreza, influyeron para que los calidad y la equidad. Pasar de ese sistema,
sistemas de generacin y difusin de a otro que privilegie la calidad de la
conocimiento tuviesen un carcter enseanza y su efectiva difusin a todos
"polarizado y sin base integradora";45 los niveles de la sociedad, as como las
- La expansin educativa y en menor sinergias entre los distintos procesos de
medida, el esfuerzo cientfico-tecnolgico generacin y difusin del conocimiento, y
y de capacitacin, han obedecido ms a las entre ellos y la economa, constituye la
presiones sociopolticas que a los gran tarea de Amrica Latina y el Caribe
requerimientos provenientes del para el prximo decenio.
desarrollo; Los empresarios y la poblacin
- La administracin de estos comienzan a modificar sus percepciones
subsistemas ha ido burocratizndose al acerca de la necesidad de colocar a la
punto de haberse transformado cada una educacin entre las prioridades de sus
en un segmento cerrado que no le rinde demandas e inversiones. Ilustran este
cuentas a nadie salvo a s mismo. El fenmeno los resultados de una reciente
aislamiento corporativo consiguiente y la encuesta llevada a cabo en Argentina con
gestin deficiente se han puesto de el auspicio de una importante empresa de
manifiesto con la crisis del modelo de computacin y un banco privado, que
desarrollo y del financiamiento habida fueron objeto de anlisis y discusin en un
durante los aos ochenta. importante seminario empresarial. Segn
Ese conjunto de factores ha terminado dicha encuesta las demandas educativas
por provocar una radical separacin entre de la poblacin han cobrado la misma
el sistema de formacin de recursos importancia que las demandas salariales y
humanos y las necesidades del desarrollo, un abrumador porcentaje de los
al punto de volverlo casi impermeable a encuestados (casi el 90%) reclam mayor
las inquietudes y desafos que nacen del colaboracin de los empresarios para
nuevo contexto socioeconmico y del mejorar la calidad de la enseanza escolar.
debate internacional sobre el destino de la Una encuesta de opinin realizada en
educacin. Mxico afinesde 1989 confirm tambin
el gran aprecio que tiene la poblacin por

45 Germn Rama, "Educacin y democracia". El sistema educativo ..., op. cit., p. 119.
EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

la educacin: 83% de las personas americanos celebradas recientemente. La


entrevistadas consider que la educacin Declaracin de Guadalajara, suscrita por
es una palanca para el desarrollo del pas, los presidentes de Argentina, Bolivia,
y 79% afirm que de ella depende el xito Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile,
personal, mientras que 27% dijo que Ecuador, El Salvador, Espaa, Guatemala,
proyectaba seguir estudiando.46 Podran Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam,
citarse testimonios similares para otros Paraguay, Per, Portugal, Repblica
pases.47 Todos parecen indicar que la Dominicana, Uruguay y Venezuela,
crisis, y el desprestigio relativo de las seal enfticamente que las
credenciales educativas, no han puesto en "...aspiraciones de desarrollo econmico,
tela de juicio el papel primordial de la social, tecnolgico y cultural requieren de
educacin en la conciencia social de la un impulso decidido a la educacin y a la
regin, sino que ms bien han reforzado cultura que a la vez que fortalezca nuestra
las demandas de constante elevacin del identidad nos permita bases slidas para
nivel escolar de una generacin a otra: as asegurar la insercin adecuada de
por ejemplo, aunque slo 12% de los nuestros pases en un contexto
mexicanos entrevistados han cursado internacional caracterizado por la
estudios superiores, 38% espera que sus innovacin cientfica y tecnolgica" . 5 0
hijos logren este nivel -una cifra que No obstante, la conciencia regional
duplica con creces la tasa actual de acerca del carcter central que tiene la
matrcula superior en ese pas.48 formacin de recursos humanos es
Las autoridades educacionales han todava fragmentaria y no ha podido
coincidido en la necesidad de reformar traducirse en un cambio total de
radicalmente los estilos de gestin concepciones y perspectivas del
educativa para enfrentar los desafos que desarrollo educacional, y en acciones
plantean la transformacin productiva, la tendientes a modificar radicalmente la
democratizacin poltica y la equidad orientacin, gestin y operacin del
social. En abril de 1991, con motivo de la sistema de generacin y difusin del
Cuarta Reunin del Comit Regional conocimiento. Los experimentos
Intergubernamental del Proyecto innovadores son aislados y no han logrado
Principal de Educacin en Amrica Latina establecer una tendencia sostenida de
y el Caribe, patrocinada por UNESCO/OREALC renovacin pedaggica e institucional en
los ministros de educacin aprobaron una los sistemas educativos de la regin. Las
Declaracin y una Recomendacin que percepciones de los cambios en marcha
reflejan un cambio radical en las maneras son a menudo fortuitas e incompletas; su
de enfrentar los problemas educativos.49 difusin es limitada y su sistematizacin
(Vase el recuadro 11-11.) escasa. Aun as, los empresarios y la
La preocupacin por la educacin ha opinin pblica en general recogen, a
figurado tambin en el temario de las travs de los viajes, negocios, y medios de
reuniones de presidentes latino- comunicacin, informaciones sobre las

46 Gilberto Guevara Niebla, "Los mexicanos ante la educacin", Nexos, N 159, marzo de 1991.
47 Para consultar criterios sobre la necesidad de otorgar prioridad a la educacin, formulados por
educadores, empresarios, eclesisticos, polticos, parlamentarios y acadmicos, vanse los trabajos
presentados en la mesa redonda de acuerdos nacionales en educacin efectuada en la Cuarta
reunin del Proyecto Principal de Educacin. Vase UNESCO/OREALC, Boletn Proyecto Principal de
Educacin en Amrica Latina y el Caribe, N 25, Santiago de Chile, agosto de 1991.
48 Gilberto Guevara Niebla, "Los mexicanos...", op. cit.
49 En esa ocasin se expuso la propuesta de la CEPAL "Transformacin productiva con equidad" y las
ideas centrales de la estrategia que se expone en la Tercera Parte de este documento. La
documentacin completa de los resultados de esta reunin puede consultarse en UNESCO/OREALC,
Boletn Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe, N 24, Santiago de Chile, abr
1991.
50 Vase "Declaracin de Guadalajara", pto. 12.
EDUCACION Y RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA 7

Recuadro 11-11
UNA NUEVA ETAPA DE DESARROLLO EDUCATIVO: DECLARACION DE QUITO
En abril de 1991 se llev a cabo en Quito, mecanismos y estrategias de concertacin entre
Ecuador, la IV Reunin del Comit Regional los diferentes sectores de la administracin
lnlergubernamental del Proyecto Principal de pblica, entre ella y los organismos no
Educacin para Amrica Latina y cl Caribe, gubernamentales, las empresas privadas, los
integrado por los Ministros de Educacin de medios de comunicacin, las iglesias, los
todos los pases de la regin. organismos gremiales y comunitarios y las
En dicha reunin, convocada por la UNI-.SCO, propias familias".
se aprob la Declaracin de Quilo. La lectura de 4. Que, en el plano de la planificacin y
este documento permite apreciar el alio grado administracin, existe "la necesidad de
de conciencia que exisle entre las autoridades impulsar procesos de descentralizacin,
educativas acerca del agotamiento de las regionalizacin y desconcentracin, de disear
estrategias tradicionales y el fuerte consenso giles mecanismos de evaluacin de resultados,
sobre las principales lneas de transformacin de implementar programas eficaces de
que deben orientar las acciones del sector compensacin educativa, de impulsar
educativo. programas de emergencia apelando a
La Declaracin de Quilo reconoce mecanismos extraordinarios para resolver
explcitamente que "estamos en un momento de situaciones crticas que afectan a las poblaciones
enorme trascendencia histrica, definido por la en condiciones de pobreza y marginalidad y de
necesidad de iniciar una nueva elapa de disear sistemas de informacin e investigacin
desarrollo educativo, que responda a los para la toma de decisiones como frmulas
desafos de la transformacin productiva, de la destinadas a aumentar la capacidad de gestin".
equidad social y de la democratizacin 5. "Que Lis translormaciones en la gestin y
poltica". A partir de esta premisa, los Ministros el compromiso de todos los actores
de Educacin declaran: inlervinientes son condiciones necesarias pero
1. Que "la educacin debe ser objeto de no suficientes de la nueva estrategia educativa,
grandes consensos nacionales, que garanticen el por lo que esos cambios deben complementarse
compromiso de toda la sociedad para la con modificaciones en las prcticas pedaggicas
formacin de sus luluras generaciones y la y en la pertinencia de los contenidos de la
continuidad de las polticas y programas enseanza".
puestos en marcha para el logro de estos 6. Que la comunidad internacional, por
objetivos". medio del compromiso asumido recientemente
2. Que "es necesario producir una en la Conferencia Mundial sobre Educacin
transformacin profunda en la gestin para Todos y en la Cumbre Mundial en favor de
educativa tradicional, que permita articular la Inlancia, puso de relieve ta importancia de
efectivamente la educacin con las demandas invertir en las personas como garanta de
econmicas, sociales, polticas y culturales, desarrollo, paz y comprensin entre los pueblos
rompiendo el aislamiento de las acciones y debe, en consecuencia, traducir ese
educativas". compromiso en apoyos concretos a los
3. Que, para garantizar el principio segn programas de educacin que los pases de la
el cual la educacin es responsabilidad de regin, lanto individual como colectivamente,
lodos, es preciso "crear y desarrollar estn promoviendo.

experiencias y el debate en curso fuera de economa y sociedad. En los captulos


la regin sobre los sistemas de formacin siguientes, se presenta un panorama de las
de recursos humanos; los economistas y evoluciones recientes en ambas
los cientistas sociales han iniciado la disciplinas, con el propsito de brindar
revisin de sus modelos tericos y una perspectiva ms amplia y
empricos de referencia para integrar un fundamentada de la situacin de la regin.
nuevo tipo de relacin entre educacin,
Captulo III

EL DEBATE INTERNACIONAL SOBRE


LA EDUCACION Y LA FORMACION
DE LOS RECURSOS HUMANOS

1. Competitividad, cambio tecnolgico En cuanto a la capacitacin realizada


y formacin de recursos humanos por los canales formales del sistema de
enseanza, existen tambin diversos
modelos aplicados en los pases de la
La formacin de los recursos humanos es
OCDE. Una de las diferencias principales
el tema en que se centran los debates sobre
entre ellos consiste en la existencia o
la reorganizacin industrial y la
inexistencia de una clara distincin entre
competitividad en los pases industria-
la educacin obligatoria y la enseanza y
lizados.
el entrenamiento posobligatorios; esto es,
La formacin profesional y la
si se traza o no una lnea demarcatoria
capacitacin de los jvenes en los pases
clara entre el primero y el segundo ciclo de
desarrollados se organizan segn una
la educacin secundaria, adjudicando al
amplia gama de modalidades. En algunos,
ciclo inicial la formacin general de los
la mayor parte del grupo de edad
jvenes y al segundo una o ms funciones
correspondiente es atendida por una
vocacionales.
misma y nica estructura. As ocurre en
los Estados Unidos, Japn y Suecia, por Los diversos modelos difieren
ejemplo. En otros pases, en cambio, se asimismo en la forma en que se vincula el
combina la educacin de tiempo parcial nivel secundario con la enseanza
con la capacitacin en la empresa, como superior. Dentro de sta ltima, puede
ocurre con el esquema de formacin de haber establecimientos pertenecientes a
aprendices en Alemania, Austria y Suiza. uno o a varios sectores orientados
En un tercer grupo de pases, entre los que directamente a la formacin para el
se cuentan Francia, el Reino Unido, Italia trabajo. Incluso, en algunos pases gran
y los Pases Bajos existe un patrn ms parte de la formacin para el empleo se
pluralista que incluye escuelas, colleges, realiza en este nivel e incluye adultos o
sistemas de capacitacin de aprendices, personas que han tenido experiencia de
variados esquemas de entrenamiento y trabajo.
programas de capacitacin, algunos El entrenamiento que tiene lugar fuera
dirigidos especialmente hacia las del sistema formal de enseanza no se
"poblaciones de riesgo" (por ejemplo, los reduce a la preparacin inicial para el
jvenes desempleados).1 empleo sino que prev adems canales
permanentes de educacin y de

1 Richard Kazis, Education and Training in the United States, Working Paper for the MIT Commission
on Industrial Productivity, Cambridge, Mass., MIT Press, 1989.
82 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

entrenamiento para los trabajadores. En productividad, y pueden dar origen a


sentido restringido, esta parte del sistema variaciones importantes en la
abarca la variada gama de ofertas de organizacin del trabajo dentro de las
capacitacin que tienen por objeto empresas. Se observa que a mayor
perfeccionar destrezas existentes, lo que capacitacin aumenta laflexibilidaden
incluye los cursos de recuperacin el trabajo, la satisfaccin y el grado de
proporcionados por las empresas, facilitar dedicacin de los trabajadores,
la adaptacin del trabajador a las nuevas disminuyen los problemas de coordinacin
tecnologas o a los nuevos problemas que y aumenta la productividad.2
encuentra en el trabajo, y readiestrar a En un estudio del Massachusetts
aquellos cuyas destrezas se han vuelto Institute of Technology (MU) se concluy
obsoletas. que las deficiencias del sistema de
Las empresas desempean en general formacin de los recursos humanos de los
un papel cada vez ms importante en este Estados Unidos repercutieron en forma
tipo de capacitacin, aunque las importante en la prdida relativa de
oportunidades de formacin interna de la competitividad de la economa, y se
empresa suelen favorecer a los niveles destac que haba que invertir en capital
directivos y a los trabajadores ms humano para que el pas recuperara su
calificados. Con estas formas de posicin competitiva. En un informe
capacitacin coexisten las formas reciente elaborado por la OCDE se
tradicionales de educacin de adultos, con comprob que las posibilidades de que
participacin de escuelas, universidades, un nmero crtico de empresas en un
organizaciones no gubernamentales, pas adopten una organizacin del
institutos religiosos, etc. trabajo ms eficiente -superando las
Por ltimo, en la mayora de los pases modalidades establecidas cuando
desarrollados ha ido conformndose un predominaba la produccin en serie, a
verdadero mercado de servicios de gran escala-, y su capacidad para
capacitacin, integrado por organismos hacerlo, estn en gran medida
comerciales de capacitacin que ofrecen determinadas por la forma en que
programas directamente orientados a las funcionan el sistema educativo, el de
empresas y al pblico consumidor. capacitacin, y el mercado de trabajo.
Varios estudios comparativos Entre sus conclusiones destaca que no
recientes han intentado analizar con se puede aprovechar plenamente el
mayor detalle el papel de la formacin de potencial tcnico o econmico de las
sistemas de capacitacin de recursos nuevas tecnologas sin introducir al
humanos en el crecimiento de la mismo tiempo, o con anterioridad, los
productividad industrial. Al comparar los cambios necesarios en el mbito
niveles educativos y la productividad de institucional y social, y a este respecto
los trabajadores alemanes y britnicos se son particularmente importantes los
concluy que las diferencias entre los del sistemas de educacin y
niveles educativos y los sistemas de capacitacin.4 Otras comparaciones
aprendizaje en ambos pases influyen entre los Estados Unidos y Japn, y
decisivamente en las diferencias entre Alemania y Francia llegan a
observadas entre los niveles de resultados similares, cuales son que el

2 Ibid.
3 Michael L. Dertouzos y otros, Made in America: Regaining the Productive Edge, Cambridge, Mass.,
MIT Press, 1989.
4 Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), New Technologies in the 1990s. A
Socio-Economic Strategy: Conclusions and Recommendations of a Group of Experts on the Social
New Technologies, Paris, OCDE, 1989.
EL DEBATE INTERNACIONAL SOBRE LA EDUCACION.. 83

mejoramiento de la formacin permite formacin a lo largo de su vida laboral, es


optimizar el uso de las nuevas tecnologas. decir, que tengan capacidad para seguir
Invirtiendo la perspectiva desde la aprendiendo, y para responder al cambio.
oferta hacia la demanda de recursos (Vase el recuadro III-l.)
humanos, se han realizado numerosos El grueso de las repercusiones de los
estudios al nivel de las empresas para cambios en la estructura ocupacional
determinar los cambios en las provocados por las nuevas tecnologas se
modalidades de organizacin de la concentra en las ocupaciones ms
produccin atribuibles a los cambios rutinarias y menos complejas, que pueden
tecnolgicos recientes, y sus automatizarse fcilmente, lo cual produce
repercusiones sobre los requisitos una merma relativa de los empleos menos
educacionales y de formacin en general. calificados, especialmente en el sector
Esos estudios5 indican que coexisten dos servicios y en los departamentos de
tendencias opuestas en materia de administracin de las empresas.
organizacin del trabajo: una que busca Paralelamente, se observa un movimiento
reforzar la tradicin de la produccin en hacia unidades de produccin de menor
serie, a gran escala, con tareas tamao, a menudo con estructuras menos
fragmentadas y limitadas en un contexto jerarquizadas y ms participativas.
de mayor automatizacin; y otra de Ambos fenmenos afectan la estructura
descentralizacin, delegacin de del empleo total, pues la pirmide
responsabilidad, trabajo en equipo e convencional, con un gran nmero de
inversin en capital humano. En la trabajadores no calificados o semi
actualidad, si bien la modalidad de calificados en los niveles inferiores, se va
organizacin de la produccin basada en transformando en una estructura en forma
la produccin en serie, a gran escala, sigue de esfera, en la que el mayor nmero se
predominando en algunos sectores o concentra en los niveles intermedios.
pases, la segunda se est expandiendo Una conclusin importante de estos
ms rpidamente, y tiene cada vez ms estudios es que no se puede atribuir
adherentes entre los empresarios a raz de consecuencias unvocas a la introduccin
sus mayores posibilidades de adaptacin de las nuevas tecnologas en las empresas;
de las nuevas tecnologas, de las nuevas existen varias opciones para la
circunstancias de la economa mundial, y organizacin del trabajo y de los recursos
de los mejores resultados observados a la humanos con una misma tecnologa, cada
fecha de las empresas que la han una relacionada con la historia de la
adoptado. En efecto, el ritmo ms rpido empresa, el tipo de mercado en el cual
de cambio de los productos y servicios, las acta, etc. Sin embargo, aunque no existe
exigencias de aumentar la calidad y los este perfil nico, los recursos humanos
ciclos de vida ms cortos de los productos pasan a ser indudablemente, en casi todos
obligan a las empresas a desarrollar los escenarios empresariales, una nueva
modos de organizacin laboral ms variable de la competitividad. Las
flexibles, con empleos polivalentes, y un empresas deben entonces idear nuevas
nuevo nfasis en las capacidades de estrategias que les permitan coordinar sus
comunicacin y de resolucin de inversiones tangibles e intangibles, e
problemas y las aptitudes empresariales integrar la nueva tecnologa, la
de la mano de obra. Los empleadores organizacin del trabajo y la formacin del
esperan que los trabajadores tengan personal.
mayores habilidades generales, y stas En ese contexto, le corresponde a las
deben cubrir un espectro ms amplio; empresas aumentar sus esfuerzos de
asimismo, esperan que prolonguen su capacitacin en el lugar mismo de trabajo,

5 OCDE, Background Report Concluding..., op. cit.


84 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro III-l
LAS NUEVAS EXIGENCIAS EDUCACIONALES DE LAS EMPRESAS
Los e s l u d i o s de ION nuevos modos de desempearse bien son la flexibilidad y la
organizacin del trabajo en las empresas capacidad de asimilar nuevas normas y
manufactureras revelan que se han agregado situaciones.
nuevos requisitos educacionales y que stos, a Se han observado cambios en cierta medida
su ve/., definen un nuevo perfil del obrero. La paralelos en los procesos de contratacin y
introduccin de nuevos procesos de produccin capacitacin de ios empleados bancarios. En
exige a los operarios poseer tres nuevas varios pases de la OCDE, las instituciones
aptitudes: en primer lugar, la capacidad de financieras contratan jvenes con un nivel
cumplir en forma simultnea las exigencias de educacional marcadamente superior a la norma
calidad del producto, y de plazo de produccin anterior, y se exigen a menudo varios aos de
{fecha de entrega); segundo, la capacidad de estudios postsecundarios para cargos que solan
encargarse, como parte de un equipo, de regular llenarse mediante aprendices con educacin
los flujos de produccin, tanto en funcin de la secundaria incompleta. Las empresas se
demanda, como de la necesidad de optimizar el encargan adems de impartir una capacitacin
uso de los recursos humanos e instalaciones centrada en 1res elementos: primero, el
fsicas de que dispone la firma en un momento desarrollo de nuevos modos de
dado; en ese contexto, los obreros pasan a comportamiento, enfatizando las tcnicas de
asumir buena parte de las funciones que antes comunicacin con clientes y con otros
desempeaban los supervisores; finalmente, los empleados, de resolucin de conllictos, y de
mismos obreros se ven asociados a actividades internali?acin de los objetivos estratgicos de
conceptuales, pues deben contribuir Li empresa; segundo el conocimiento cabal de
activamente a la aplicacin y al afinamiento de los productos y mercados especficos de la
procesos de produccin que estn cambiando empresa; y finalmente, el fomento de un
continuamente. enfoque semiempresarial en el personal de la
empresa desde el que ocupa los niveles ms
El nuevo perfil no elimina los requisitos
bajos, como fundamento de la mayor
anteriores de formacin tcnica prctica, sino
autonoma que se espera de los empleados. Por
que agrega la exigencia de tener mayores
otra parte, las instituciones financieras recurren
capacidades de evaluacin analtica y de
en una mayor proporcin al empleo de tiempo
manejo conceptual, y aptitudes para verbalizar
parcial y a la subcontraLacin, como manera de
y transmitir informacin, que exceden el
aumentar la flexibilidad de la mano de obra en
conocimiento intuitivo anteriormente
tareas de alta o baja calificacin que no son del
considerado crucial en la formacin obrera. Las
dominio especfico de la empresa.
ltimas condiciones necesarias para

pues es ah donde se perciben ms desarrollados han iniciado o estn


rpidamente y claramente los cambios. Al contemplando una reforma de sus
mismo tiempo sin embargo, aumenta la sistemas educacionales. En todos, el
presin sobre el sistema educativo para debate es intenso. A continuacin se
que transmita conocimientos bsicos resumen los principales temas entorno a
amplios y slidos a toda la poblacin. Es los cuales se organiza ese debate, y las
de esperar entonces que la reforma principales enseanzas que de ello se
educacional ocupe un lugar prepon- pueden derivar.*
derante en la agenda poltica de los pases.
De hecho, casi todos los pases

El anexo I proporciona una resea del debate actual sobre educacin y formacin de los recursos
humanos en ocho pases (Alemania, Corea, Estados Unidos, Francia, Italia, Japn, el Reino Unido
y Suecia).
EL DEBATE INTERNACIONAL SOBRE LA EDUCACION. 85

2. Algunos temas centrales del debate vinculada a los beneficios econmicos


internacional sobre educacin y esperados (especialmente en el estancado
formacin de recursos humanos mercado de trabajo europeo) y, en parte, a
la valorizacin social de la educacin.
No cabe duda de que existen marcadas Otra tendencia observada, que en
diferencias entre los distintos sistemas parte deriva de la anterior, consiste en la
educativos de los pases y entre los bsqueda de fuentes alternativas a los
problemas y desafos que cada uno fondosfiscalespara el financiamiento de
enfrenta, igual como existen importantes la educacin. La participacin de la
diferencias en su organizacin econmica, educacin en los presupuestos pblicos ha
social y poltica. Reconociendo esa tendido a descender, especialmente en
diversidad entre los pases y la Europa, con el aumento de los beneficios
especificidad dlos problemas nacionales, sociales para los desempleados. Aunque
pueden, sin embargo identificarse ciertos no se dispone de cifras precisas es
aspectos comunes que caracterizan el probable, en cambio, que hayan
estado actual de la educacin, y aumentado los gastos privados, tanto de
contribuyen a que algunos temas comunes las familias como de las empresas. La
estn presentes en el debate distribucin del esfuerzo de
contemporneo sobre la formacin de los financiamiento ha sido por tanto un tema
recursos humanos. de conflicto en la mayora de los pases
El primero est vinculado con la desarrollados. La mayor contribucin
mayor duracin de la escolarizacin, que familiar suele concentrarse en dos
no ocurri en respuesta a leyes que categoras de gastos: pagos de matrcula
prolongasen la enseanza obligatoria. De en el nivel de la educacin superior y
hecho, un porcentaje creciente de jvenes gastos en material pedaggico adicional y
sigue en el sistema educacional ms all de enseanza extracurricular. Slo para la
la edad obligatoria; esto refleja la primera de estas categoras existen
existencia de una creciente demanda programas de subsidios o crditos
social de educacin. (Vase el cuadro compensatorios, accesibles para los
III-l.) Dicha demanda est en parte hogares de menores ingresos. El aumento

Cuadro III-l
TASAS DE ESCOLARIZACION POR GRUPOS DE EDAD,
EN ALGUNOS PAISES SELECCIONADOS
(En porcentaje del grupo de edad correspondiente)

Secundaria
Escolarizacin Postsecundaria
Preescolar pos-
global (20-24 aos)
(3-5 aos) obligatoria
(3-24 aos) 1986
(17 aos)

1975 1986 1986 1986 Total Hombres Mujeres

Alemania 74 74 93 100 30 34 26
Corea - - - 78 a 38 50 24
Estados Unidos 70 71 36 89 60 56 64
Francia 73 77 100 80 30 29 31
Italia 67 64 89 46 25 26 23
Japn 64 69 44 91 29 36 21
Reino Unido 70 70 31 49 22 24 21
Suecia 64 70 95 86 31 29 33
Promedio OCDEB 64 68 59 73 32 33 31
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa, sobre la base de cifras de la OCDE y de la UNESCO.
a b
Tasa neta de escolarizacin de la poblacin de 12-17 aos. Promedio simple (sin ponderar). Excluye Turqua.
86 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

de los gastos familiares en educacin, en Tal tensin se manifiesta en tres


su conjunto, podra entonces estar niveles paralelos. Primero, en el nivel de
contribuyendo a reducir la equidad del los objetivos; segundo, en el nivel de los
sistema educativo. instrumentos de las polticas de formacin
Los cambios globales en la de recursos humanos, y tercero, en el nivel
participacin de las empresas, a su vez, asociado al esquema institucional.
han sido el producto de movimientos i) Objetivos: profesionalizacin o
contradictorios. En general, se registra una extensin de la enseanza secundaria. En este
tendencia hacia una menor participacin nivel se refleja con mayor nitidez la
de las empresas en elfinanciamientodel tensin en la relacin entre la educacin y
sistema formal de capacitacin la economa. La funcin tradicionalmente
tcnico-profesional de los jvenes y un ms importante asignada a la educacin
aumento correlativo de la participacin en las sociedades occidentales ha sido la
pblica. Ello refleja en buena medida el de preparar a los ciudadanos y generar
cambio en los propsitos de tales una cultura comn considerada como
programas, los cuales pasaron a favorecer necesaria para el buen funcionamiento de
la insercin laboral por sobre la las democracias. Aunque se reconoca
capacitacin para el trabajo. Por el tambin una funcin econmica a la
contrario, las empresas parecen haber educacin, ella era considerada como
aumentado sustancialmente el gasto en la secundaria y subordinada respecto de la
capacitacin de sus propios empleados, primera.
bsicamente como respuesta frente a la Las nuevas condiciones de
necesidad de introducir nuevas globalizacin y competencia internacional
tecnologas de produccin. La difusin de han venido a reforzar la preocupacin
tales prcticas en la comunidad econmica sobre la educacin, al otorgarse
empresarial ha sido distinta segn los a la disponibilidad de recursos humanos y
pases. En Italia, por ejemplo, las pequeas a los mecanismos para su formacin un
y medianas empresas han participado en lugar crucial como factores, de la
el movimiento; en el Reino Unido y en competitividad nacional. Ello no significa,
Francia, por el contrario, las grandes sin embargo, que se deje de lado la
empresas han realizado la mayor parte de importancia de la funcin sociopoltica de
dichos gastos. la educacin, entre otros motivos porque
Finalmente, en muchos pases se estn la aceleracin de las migraciones
realizando esfuerzos para acercar la internacionales incrementa las presiones
educacin a la economa, y el sistema sobre la funcin integradora de los
educativo a las empresas. Si bien este sistemas educativos nacionales de los
fenmeno no sustituye los criterios de pases desarrollados, al tiempo que los
orden social y poltico tradicionalmente pronunciados cambios en las estructuras
asociados a la educacin, la nueva productivas y de empleo generan fuertes
preocupacin por los efectos econmicos tensiones sociales que buscarn ser
de la educacin modifica sensiblemente su resueltas bajo una ptica de equidad.
percepcin y uso. En efecto, la coexistencia La situacin se complica an ms si se
de esos tres criterios -es decir, sociales, considera que el logro de cada uno de esos
polticos y econmicos- parece estar objetivos -poltico, social y econmico- de
generando una suerte de tensin que la educacin, significa mantener un
dificulta la adopcin de polticas equilibrio precario entre amplitud y
educacionales ntidas y unvocas, especializacin de la formacin impartida.
llegando incluso a fomentar situaciones en La competitividad de los pases depende,
las cuales se persigue en forma simultnea en efecto, de que la mayora de la fuerza
objetivos que a primera vista parecen (o de trabajo disponga a la vez de una amplia
pueden ser) contradictorios. formacin general y de slidos
EL DEBATE INTERNACIONAL SOBRE LA EDUCACION.. 87

conocimientos y habilidades especficos. Occidente, pero no han surgido modelos


Ese doble propsito se refleja en el alternativos.
mercado de trabajo, en el cual las Confrontados a las crecientes
empresas buscan reclutar personas que tensiones entre exigencias econmicas y
combinen un mnimo creciente de sociales, especialmente en el marco del
enseanza formal con una formacin en el estancamiento del mercado laboral
lugar de trabajo.6 europeo, la mayor parte de los gobiernos
A su vez, el ejercicio de la ciudadana de ese continente han puesto en prctica
depende tanto del acceso a una cultura una versin msflexibley pragmtica del
participativa comn como de la capacidad antiguo modelo de planificacin.
de autonoma; de un acceso amplio a la Por un lado, incentivan la prolon-
informacin como de la capacidad de gacin de la escolarizacin; por el otro,
ejercer un juicio crtico. organizan programas de capacitacin
Tales tensiones inevitables se reflejan para los desempleados. Ambas acciones
en un doble movimiento de reescola- combinan un objetivo social de corto plazo
rizacin y desescolarizacin de la (disminuir el desempleo juvenil) y un
formacin postsecundaria, como se ha objetivo econmico de largo plazo
observado en Alemania, Suecia, y el Reino (aumentar la disponibilidad de personal
Unido, por ejemplo. O sea, al mismo calificado). Otro beneficio de este tipo de
tiempo que se incluyen conceptos de la poltica activa es que aumenta la cantidad
vida laboral en el currculo general, de informacin en el sistema, sensibiliza a
incluso el secundario, se intenta reforzar la comunidad respecto del tema
los componentes de formacin general de educativo, promueve la colaboracin
los programas de capacitacin en entre actores diversos y facilita la
empresas. aparicin de esquemas institucionales
ii) Instrumentos: Cmo maximizar la ms apropiados.
eficiencia y la equidad? Los casos nacionales La medicin de la eficiencia interna
analizados en el anexo I muestran que del sistema y sus establecimientos supone
para lograr los objetivos de competi- la aplicacin de esquemas apropiados de
tividad y ciudadana es necesario evaluacin del rendimiento y, por tanto,
maximizar simultneamente la eficiencia de normas y criterios de referencia. La
y la equidad del sistema. La equidad existencia de normas y criterios de
significa la igualdad de oportunidades de rendimiento relativamente homogneos
acceso, de tratamiento y de resultados. La puede cumplir a su vez una funcin
eficiencia, a su vez, cubre dos aspectos: informativa general y permite la
eficiencia externa, en relacin con los identificacin de los establecimientos y
requerimientos del sistema econmico y grupos con mayores problemas,
social; y eficiencia interna, con respecto a facilitando la adopcin de polticas
las metas propias del sistema y el compensatorias focalizadas.
rendimiento de los insumos utilizados. Del debate contemporneo se
Los modelos deterministas de desprende que debe evitarse, sin embargo,
planificacin de los recursos humanos que que dichas normas comunes de
constituyeron los instrumentos evaluacin se conviertan en un
tradicionales de maximizacin de la mecanismo de exclusin y de
eficiencia externa de la educacin han sido reforzamiento de la diferenciacin social.
prcticamente dejados de lado en A este respecto se plantea una dificultad

6 Se estima que la formacin mnima que capacita para cualquier aprendizaje posterior comprende
seis aos de enseanza formal. Por ejemplo, la compaa americana Motorola exige a todo su
personal poseer un nivel de apitudes equivalentes al sptimo grado, incluidos los empleados de
produccin. A su vez, la exigencia de haber hecho prcticas previas en empresas ha pasado a ser
un requisito para la mayor parte de los empleos estables, incluidos los de profesionales de nivel alto
(abogados, mdicos, gerentes, etc.).
88 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

particular, cual es la eleccin entre la tnica y social, pues sin ella la escuela
uniformidad o la diferenciacin de la puede producir reacciones de rechazo y
enseanza secundara. rebelda.
La superacin de este tipo de dilemas Los nuevos esquemas institucionales
entre eficiencia y equidad requiere una adoptados por los pases de tradicin
amplia participacin de los actores centralizada buscan entonces favorecer la
sociales, en particular de las empresas, en diversidad en vez de la uniformidad y
la definicin de los criterios de referencia, tratan la diferenciacin como una fuente
yflexibilidaden su aplicacin. de enriquecimiento colectivo. Ello supone
Finalmente, cabe al Estado garantizar a la vez una participacin activa de los
la eficiencia del sistema educativo en su docentes en la definicin del proyecto
conjunto. Un sistema educativo, como educacional del establecimiento y una
cualquier otro arreglo de naturaleza accin decidida de desarrollo y valoracin
sistmica, est compuesto por la suma de de las capacidades de liderazgo de los
elementos que tienen relaciones mltiples directores de establecimientos.
no slo con su entorno sino tambin entre Se busca, al mismo tiempo, asegurar
s. Este ltimo tipo de relaciones es clave una efectiva igualdad de oportunidades,
para asegurar la eficiencia global del manteniendo para ese efecto un sistema
sistema. La ausencia de continuidad en nacional unitario que evite la aparicin de
algunos niveles o entre niveles del segregaciones y exclusiones sociales,
sistema, o la debilidad de la educacin tnicas o regionales, que podran
superior, por ejemplo, disminuyen tanto producirse en sistemas excesivamente
el rendimiento como la equidad de la descentralizados. El desafo parece ser,
inversin educativa en su conjunto. entonces, fomentar al mismo tiempo la
Por lo tanto, la poltica educacional integracin y la diferenciacin del sistema
debe fomentar las sinergias que puedan educativo, impulsando su descentrali-
aparecer entre los distintos niveles y zacin dentro de esquemas que aseguren
partes del sistema, como condicin de la su coherencia a nivel nacional y una
eficiencia tanto interna como externa del equitativa distribucin de oportunidades
mismo. y resultados. Los pases reseados en el
iii) Esquema institucional: Descentrali- anexo I reconocen que tal desafo requiere
zacin o integracin del sistema educativo? que el Estado asuma un nuevo papel que
Este ltimo objetivo produce efectos al abarca la regulacin, evaluacin, fomento
nivel de la organizacin institucional de la y financiacin.
educacin, tanto en los pases de tradicin Con todo, ese nuevo papel y equilibrio
centralista como en aquellos con sistemas no ha podido encontrarse fcilmente en la
descentralizados. prctica. Un problema comn en casi
En efecto, segn se resea en el anexo I, todos los pases parece ser la divisin de
todos los pases parecen ir evolucionando responsabilidad entre el Estado y las
hacia una combinacin de ambos empresas en el mbito de la formacin
procesos, de suerte que la autonoma al tcnico-profesional, a menudo
nivel de la unidad educativa aumenta a la acompaado por un problema de
vez que se crean o refuerzan mecanismos delimitacin de las competencias entre las
que aseguren la existencia de un sistema autoridades centrales, regionales y
integrado hacia dentro y equitativo hacia locales. La frmula de mayor xito para
fuera. superar ese tipo de tensiones parece ser la
En general se reconoce que la bsqueda de instancias de concertacin
autonoma de la unidad educativa es que a todo los actores permita participar
condicin necesaria para que pueda en la elaboracin conjunta de los objetivos
adaptarse a las diversas y cambiantes y en su ejecucin, as como analizar su
exigencias de su entorno. Esta continua adaptacin a las nuevas
caracterstica es especialmente vlida en circunstancias.
contextos de creciente heterogeneidad
EL DEBATE INTERNACIONAL SOBRE LA EDUCACION.. 89

3. Ocho enseanzas especficas del sobre la base de conocimientos y


debate internacional sobre experiencias acumuladas. La diversidad
educacin y formacin de de frmulas para resolver problemas
recursos humanos similares es enorme. En consecuencia, no
se est ante un espacio vaco. Del mismo
Adems de esas consideraciones modo, las tradiciones culturales y las
generales, el debate internacional caractersticas de los sistemas educa-
proporciona, al menos, ocho enseanzas cionales de cada pas son el punto de
especficas. (Vase el anexo I.) partida obligado para cualquiera reforma
i) Existe una nueva oportunidad. El educacional de envergadura. No se trata,
debate internacional permite concluir que en consecuencia, de copiar mec-
la educacin se ha convertido en una nicamente sino de aprender y de
prioridad en las discusiones sobre cooperar.
estrategias nacionales de crecimiento y iii) La concertacin y el consenso son
desarrollo. En los pases avanzados se condiciones necesarias. El debate interna-
reconoce que en gran medida los xitos y cional indica que un rasgo comn de todas
fracasos, tanto en los aspectos econmicos las experiencias, que se encarna en
como sociales y polticos del desarrollo de frmulas diversas adaptadas a las
las naciones, dependen de los sistemas realidades nacionales, consiste en la
educativos. Este reconocimiento es definicin de nuevas formas de
todava mayor en relacin con los desafos concertacin entre los diferentes actores
futuros. En este sentido, todos los pases que participan en el mbito de la
estn revisando sus sistemas educativos educacin, la capacitacin y la innovacin
en funcin de las nuevas exigencias. Todos tecnolgica. La aplicacin de estrategias
detectan deficiencias, limitaciones y educativas y su evaluacin exigen
carencias. Las innovaciones y reformas continuidad y condiciones estables para
estn, por eso, a la orden del da. Sera poder desarrollarse. La prioridad
absurdo, desde la perspectiva de los pases otorgada contemporneamente a la
de Amrica Latina, disear estrategias que educacin refleja la existencia de
repitan los pasos de los pases condiciones para esas nuevas alianzas. A
desarrollados; ms absurdo an sera no su vez, stas podrn hacer cambiar la
tomar en cuenta su experiencia para forma en que cada uno de los actores
aprender de sus aciertos y errores. participantes define sus orientaciones de
accin.
La importancia de la educacin como
factor explicativo del comportamiento de Desde el punto de vista de los
las economas y sociedades de la regin empresarios, puede esperarse un mayor
tiene, obviamente, expresiones distintas a inters en los beneficios que acarrean las
aquellas que son propias de los pases polticas generales de educacin, base
desarrollados. Pero en relacin con el sobre la cual puede operar con eficiencia
futuro y los desafos de la transformacin la capacitacin especfica para los puestos
productiva con equidad, el debate de trabajo. Desde el punto de vista de los
internacional permite apreciar que la gobiernos, corresponde otorgar mayores
profundidad y la velocidad de los cambios capacidades de decisin a instancias que
coloca a todos los pases frente a retos trascienden los perodos gubernamentales.
similares. Ninguno tiene el futuro Desde el punto de vista de los docentes y
asegurado. Lo crucial es percibir el de los actores internos del sistema, cabe a
momento actual como una nueva ellos asumir mayores grados de
oportunidad para recuperar el tiempo autonoma participando en las decisiones
perdido. y hacindose responsables pblicamente
de los resultados. En definitiva, el debate
ii) Nadie innova al margen de sus internacional muestra que las estrategias
tradiciones. Si bien la innovacin est a la educativas tienden a concebirse cada vez
orden del da, el debate internacional ms como polticas nacionales -sobre la
ensea que las innovaciones se efectan
90 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION.

base de amplios acuerdos- que como pas para buscar frmulas que le permitan
polticas coyunturales de gobierno. equilibrar adecuadamente la autonoma
iv) Se necesita disponer de una apreciable institucional con las exigencias locales y
capacidad de previsin. Como las estrategias nacionales de integracin, equidad y
educativas no son de corto plazo y exigen compensacin de los grupos e individuos
el consenso y la concertacin de distintos en situacin desventajosa.
actores para su ejecucin, su definicin Se ha superado la fase en la cual todo
supone contar con capacidades para pareca resolverse con mayores
prever demandas y problemas futuros. La cantidades de recursos, especialmente
capacidad de previsin se compone de financieros. La transformacin educativa
diversos elementos: diagnsticos no consiste en aumentar aquello de lo cual
acertados de la situacin que se desea ya se dispone sino en transformar las
transformar, gran conocimiento y mucha maneras de organizar el funcionamiento
informacin sobre las tendencias de los recursos disponibles. Este cambio es
mundiales, la existencia de un acuerdo condicin, incluso, para que aumente la
general que oriente el comportamiento de dotacin de recursos. En este aspecto el
los actores en funcin de metas nacionales, debate internacional le asigna a la cuestin
y la disposicin a asumir riesgos de los cambios y las innovaciones en el
acompaada por la existencia de plano institucional una importancia
mecanismos de evaluacin que permitan estratgica clave. La autonoma de las
hacer los ajustes necesarios a los procesos instituciones, la responsabilidad por los
de cambio sin esperar que los resultados resultados, el dinamismo de los actores,
se consoliden y las correcciones se tornen etc., son cuestiones cruciales en el diseo
costosas y difciles de realizar. de las nuevas modalidades de accin
v) Los cambios institucionales son educativa.
prioritarios. El debate internacional otorga vi) La evaluacin de resultados como
prioridad a los cambios institucionales; factor de cambio. Como muestra el debate
esto es, a las formas de organizacin y de internacional, los cambios no se efectan
gestin de las acciones educativas. Se ya sobre la base de orientaciones
enfatizan estos aspectos porque se ha brindadas por paradigmas ideolgicos
comprobado que el fracaso de las sino sobre la base de informacin
estrategias habituales se origina en parte brindada por la evaluacin de resultados
en las resistencias de la estructura de las acciones en marcha. La experiencia
institucional y en los estilos tradicionales internacional indica que todas las
de gestin educativa. Ambos factores se decisiones se toman sobre la base de
resisten, en general, a dar cabida a las informacin exhaustiva y confiable acerca
exigencias actuales de una mayor del desempeo de las instituciones, de los
articulacin entre la educacin y las resultados obtenidos, etc.
demandas de la sociedad. Los estilos vii) El acceso equitativo a la educacin
tradicionales de administracin educativa significa acceso a conocimientos socialmente
contribuyeron al creciente aislamiento de significativos. El debate internacional
las escuelas y a que predominaran las permite apreciar una gran preocupacin
presiones corporativas dentro de los por el tema de la equidad en la
rganos rectores de los sistemas distribucin de la oferta educativa. No se
educacionales. Por el contrario, la trata sin embargo de una preocupacin
articulacin de dichos sistemas con los ajena al anlisis de la articulacin entre
procesos de desarrollo social y econmico, educacin y crecimiento econmico. La
en un contexto de rpida transformacin, experiencia parece indicar que una falta de
exige mecanismos institucionales giles, atencin hacia los aspectos de equidad
flexibles, que garanticen un uso eficiente educacional produce consecuencias
de los recursos disponibles. negativas en el corto, mediano y largo
En este debate es igualmente plazo sobre el desempeo de las
importante apreciar el esfuerzo de cada sociedades, incluso en el plano econmico.
EL DEBATE INTERNACIONAL SOBRE LA EDUCACION.. 91

En este sentido, la novedad del debate por los resultados de la accin educativa;
internacional es que la quidad ya no es es decir, por aquello que los alumnos
analizada simplemente desde el punto de efectivamente aprenden en determinados
vista del aumento de la cobertura. El perodos. Desde este punto de vista, la
debate est centrado ahora en la calidad de novedad ms importante consiste en que
la oferta y en la eficacia de las estrategias los resultados que constituyen exigencias
aplicadas para resolver el problema de los para el desempeo en el mercado de
excluidos de la enseanza y la trabajo y los resultados que lo son para el
capacitacin. desempeo ciudadano tienden a
En tal sentido, la experiencia converger y coinciden en muchos
internacional pone de manifiesto que no es aspectos. Este cuerpo comn de
inevitable expandir la cobertura a aprendizajes requeridos, basado en el
expensas de una apreciable reduccin de dominio de los cdigos culturales bsicos
la calidad. Adems, seala la conveniencia de la modernidad y en el desarrollo de las
de combinar polticas globales cuando se capacidades humanas para resolver
trata de definir las modalidades problemas, tomar decisiones y seguir
educativas formales para toda la aprendiendo, constituye a su vez el patrn
poblacin, con acciones focalizadas, de medida para evaluar el diseo de los
administradas por proyectos, cuando se currculos y la eficacia de las metodologas
trata de resolver los problemas de aplicadas en el proceso pedaggico. En
determinados sectores de la poblacin que consecuencia, los responsables del
no pueden aprovechar la oferta proceso pedaggico, quienes tienen ante s
homognea. la responsabilidad de definir estrategias
viii) Prioridad a los resultados del adecuadas para el logro de esos objetivos,
aprendizaje. El debate internacional deben tener en cuenta esas nuevas
muestra tambin una fuerte preocupacin exigencias.
Captulo IV

TECNOLOGIA Y EDUCACION: LA
PRODUCCION Y ACUMULACION
DE CONOCIMIENTO COMO
FUERZA MOTRIZ DEL DESARROLLO

Los estudios y las reflexiones sobre el permanece dentro del mbito de la


papel de la produccin de conocimientos reflexin acadmica. El objetivo de este
en el proceso de desarrollo econmico de captulo es presentar un bosquejo de los
los pases tienden a ganar espacio en el aportes provenientes del anlisis de la
debate sobre los factores o fuerzas gestin empresarial, de las visiones
motrices del mismo. Esa ha sido una prospectivas y de la teora econmica.
preocupacin corriente en el esfuerzo Esos avances conceptuales y los
analtico de tipo estructuralista;1 sin planteamientos de poltica que de ellos se
embargo, no ocupaba un lugar desprenden pueden servir de
preponderante en los modelos y cuerpos instrumentos para disear medidas que
tericos del pensamiento neoclsico.2 permitan potenciar el efecto de la
Durante la ltima dcada, en cambio, produccin de conocimientos sobre la
se han desarrollado en la teora dinmica del crecimiento econmico de
econmica, igual que en los anlisis de los pases de la regin.
gestin empresarial y en las visiones
prospectivas, modelos que muestran, por 1. El aumento del acervo de
un lado, el inters que despierta el tema de conocimientos en la teora neoclsica
la educacin y del progreso tcnico y que, del crecimiento econmico: factor
por otro, hacen aportaciones significativas exgeno o no reconocido
para evaluar el efecto determinante que
tiene la produccin de conocimientos a) Principales aportaciones de la teora
sobre el ritmo de crecimiento econmico tradicional
y, en ltima instancia, sobre el bienestar de
la poblacin en el largo plazo. Lo que hoy se considera como la teora
Slo algunos de esos aportes han neoclsica tradicional del crecimiento
ingresado a los canales masivos de econmico fue desarrollada en los aos
difusin; la mayor parte, en cambio, cincuenta y comienzos de los sesenta y se

1 Vase CEPAL, Educacin, recursos humanos y desarrollo en Amrica Latina (E/CN.12/800), Santiago
Chile, 1968. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.68.II.G.7.
2 Vase CEPAL, Transformacin productiva con equidad..., op. cit., captulos IV y V, donde se integra la
aproximacin de la CEPAL con las aportaciones de autores vinculados a la escuela
"Neoschumpeteriana" (C. Freeman, R. Nelson, C. Prez, G. Dosi, B. Lundvall y otros).
94 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

basa principalmente en las obras de Solow un importante avance en el anlisis del


y Denison* cuyo propsito era ms bien crecimiento. A partir de los aos
determinar y evaluar cuantitativamente cincuenta, se ha intentado reducir el
las principales caractersticas del monto del componente residual de
crecimiento de los Estados Unidos en el progreso tcnico mejorando la medicin
largo plazo que formular una teora del de los productos de los factores. Con
desarrollo econmico. respecto al capital fsico, se plante
Pese a la simplicidad de sus supuestos, mejorar su medicin mediante la inclusin
los modelos tradicionales permitieron del progreso tcnico en sucesivas
centrar la atencin en dos de los objetivos generaciones de capital, reflejando la idea
que se planteaban Solow y Denison. Por de que los bienes de capital incorporan
un lado, la medicin del efecto de progreso tcnico.4
diferentes variables exgenas sobre la tasa Aunque tales ajustes al factor capital
de crecimiento del producto y, por otro, no han sido universalmente aceptados, las
discutir los posibles efectos de medidas de correcciones a la medicin del factor mano
poltica, segn acten sobre los niveles de de obra, en cambio, se han extendido a la
ingreso de la poblacin o sobre la tasa de gran mayora de los trabajos sobre el tema.
crecimiento de esos ingresos en el largo El proceso de "realzar" (enhance) el trabajo
plazo. ha llevado a incluir sucesivamente el
La principal contribucin del modelo promedio anual de las horas de trabajo,
neoclsico tradicional fue generar un ponderar laS horas por los ingresos
marco para cuantificar los efectos de medios relativos y ajustar esas horas por
diferentes variables sobre el crecimiento; los cambios en la composicin del empleo
este aporte es conocido con el nombre de por edad y por sexo. Muy en especial, se
contabilidad del crecimiento (growth ha dado importancia al "realce" del
accounting). En su artculo de 1957, Solow empleo por la va de la educacin. A partir
mostr que era posible atribuir el de Schultz (1961),5 la mayora de los
crecimiento econmico de los Estados trabajos de contabilidad del crecimiento
Unidos a distintas variables explicativas y incluyen la educacin cmo factor
midi el efecto del progreso tcnico con la importante en la explicacin del mismo.6
metodologa desarrollada por l mismo La estimacin del efecto de la educacin
un ao antes. Estim que un 87.5% del ha arrojado diferentes resultados, sin
aument total del producto por embargo. Denison calcul en 14% la
hora-persona era atribuible al progreso contribucin de la educacin al
tcnico, mientras que el 12.5% restante crecimiento de los Estados Unidos entre
responda al aumento del acervo de 1929 y 1982. Maddison llega a resultados
capital fsico. similares para Europa occidental entre
La descomposicin de la produc- 1913 y 1987 (16% de contribucin).7 Para
tividad total de los factores (capital y perodos ms cortos (por ejemplo,
trabajo) y del progreso tcnico represent 1950-1962), las estimaciones arrojan

3 Vase R. Solow, "A contribution to the theory of economic growth", Quarterly Journal of Economics
70, 1956; "Technical change and the aggregate production function", Review of Economics and
Statistics, 39,1957, y E. Denison, The Sources of Economic Growth in the United States, Committee for
Economic Development, New York, 1962.
4 Vase K. Arrow, "The economic implications of learning by doing", Review of Economic Studies, vol.
29,1962.
5 Theodore Schultz, "Investment in human capital", American Economic Review, vol. 51, N 1, marzo
de 1961.
6 La inclusion de la educacin en los ejercicios de contabilidad del crecimiento tiene en cuenta el efecto
que tiene sobre la productividad la mejora de la educacin de la poblacin o de la fuerza laboral.
Idealmente, se deberan considerar los cambios en el nivel de educacin del empleo total.
7 A. Maddison, Dynamic Torces in Capitalist Development, Londres, Oxford University Press, 1991 (en
prensa).
TECNOLOGIA Y EDUCACION: LA PRODUCCION.. 95

resultados inferiores para Europa ms llegar a ser msricoque un pas que


occidental (5% de contribucin), mientras ahorra menos, pero no crecer
que en Estados Unidos la cifra permanece necesariamente de manera ms rpida.9
estable (15%). La tesis anterior conduce a la cuestin
Casi no existen estudios de de cules son los cambios que tienen
contabilidad del crecimiento para los efectivamente efectos de crecimiento.
pases de Amrica Latina. Slo unos pocos Dentro del modelo neoclsico tradicional,
estiman la contribucin especfica de la la respuesta es clara: la variacin de la tasa
educacin. Correa estima tal aporte para de crecimiento demogrfico y la tasa de
el perodo 1950-1962 entre 16% para progreso tcnico o de produccin de
Argentina y 1% para Mxico. Ms conocimiento. Ambas se consideran
recientemente, Elias estima esa variables exgenas, fuera del alcance
contribucin en un 18% para Argentina explicativo del modelo.
durante el perodo 1970-1980, mientras
que la CEPAL evala su incidencia entre c) Los lmites de la teora tradicional
27% (Argentina) y 9% (Colombia) para el
perodo 1950-1989.8 El factor limitante principal de los
modelos tradicionales surge precisamente
b) La distincin entre polticas que del punto anterior. Los fenmenos ms
afectan a los niveles de ingreso importantes
y para explicar la continuidad
polticas que afectan a las y el ritmo del crecimiento son
trayectorias de crecimiento extraeconmicos, es decir, se consideran
como dados y no pueden ser
Adems de sus contribuciones a la comprendidos dentro de la lgica del
cuantificacin del crecimiento, los modelo; por lo tanto, estn fuera de las
modelos neoclsicos han enfatizado la reflexiones de la poltica econmica.
distincin entre efectos de crecimiento que Suponiendo que no hay movilidad de
implican cambios en parmetros que los factores productivos, el modelo
alteran las tasas de crecimiento a lo largo predice que pases con las mismas
de trayectorias equilibradas, y efectos de preferencias y tecnologas convergern a
nivel que llevan a cambios que aumentan idnticos niveles de ingreso y tasas de
los niveles de ingreso sin modificar la tasa crecimiento similares. Dado que esta
de crecimiento de largo plazo. Esta proposicin no refleja la realidad, si se
distincin es fundamental para quiere que el modelo se adece a las
comprender la importancia que tienen la variaciones observadas entre pases, es
acumulacin de conocimientos y la necesario postular diferencias
educacin en el proceso de crecimiento. importantes en los parmetros o suponer
Medidas de poltica que afectan a que los pases tienen niveles originales de
variables macroeconmicas fundamentales, tecnologa muy diferentes.
como la tasa de ahorro por ejemplo, El crecimiento de la poblacin y la
cambian el nivel de ingreso que alcanza un participacin del salario en el ingreso (dos
pas, pero no tendran efectos, en el marco parmetros bsicos del modelo) difieren
del modelo tradicional, sobre la velocidad entre pases, pero no en una magnitud tal
del crecimiento. As, un pas que ahorra como para explicar las diferencias de

8 Vase H. Correa, "Sources of economic growth in Latin America", Southern Economic Journal, julio
de 1970; V. Elias, "El crecimiento econmico argentino y sus determinantes: 1970-1980", Ensayos
econmicos, N 21, Banco Central de la Repblica Argentina, marzo de 1982 y CEPAL, "Explaining
Economic Growth 1950-1989", Santiago de Chile, 1991, indito. Este ltimo estudio estima en
alrededor de 15% la contribucin de la educacin en la Repblica de Corea, Tailandia y la Provincia
china de Taiwn, y en 19% en Espaa y Portugal.
9 Naturalmente, los modelos keynesianos y postkeynesianos de crecimiento (por ejemplo, los de
Domar y Harrod) rechazan esta proposicin dado el papel que confieren a la inversin en la
generacin de demanda efectiva, adems del que tiene en el aumento de los acervos de capital.
96 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

ingreso. Al asignar un papel tan relevante b) Existe un alto grado de asociacin


a las variables exgenas como fuente del positiva entre el crecimiento de un
crecimiento, estos modelos otorgan pas y su nivel de desarrollo
necesariamente un papel menor a todo lo tecnolgico (medido de varias
dems, lo cual dificulta la tarea de explicar maneras: por su acervo de cientficos
las grandes diferencias de niveles de e ingenieros, utilizacin de los
ingreso y tasas de crecimiento entre los mismos, el monto del gasto en
pases. investigacin y desarrollo, el nmero
En resumen, la proposicin del de patentes otorgadas y el nmero de
modelo convencional de que existira una publicaciones cientficas, etc.).
tendencia a la igualacin de las c) El crecimiento tiende a ir acompaado
remuneraciones de los factores por un aumento en el acervo de capital
productivos entre pases le resta humano (medido, por ejemplo, por el
importancia como teora para explicar las nivel de educacin).
diferencias entre pases y demanda d) Los flujos de capital tienden a dirigirse
nuevas ideas para comprender las causas a los pases desarrollados, pese a la
que las originan. abundancia relativa de capital en esos
pases.
2. Los nuevos modelos de crecimiento: e) La mano de obra calificada tiende a
nfasis en la produccin de emigrar desde los pases sub-
conocimientos y su endogenizacin desarrollados, pese a la escasez
relativa de la misma en tales pases.
f) El crecimiento va acompaado de
a) Nuevas percepciones y nuevas volmenes crecientes de comercio
respuestas internacional.
La difundida percepcin de la
Las limitaciones del modelo importancia de esos hechos llev a la
convencional reseadas en el punto elaboracin de nuevos modelos que tratan
anterior estuvieron presentes desde su de responder a preguntas de este tipo:
origen; sin embargo, durante la ltima a) Qu factores explican las diferencias
dcada la percepcin de esas limitaciones observadas en los niveles y en las tasas
alcanz tambin a los propugnadores de del crecimiento del producto entre
ese pensamiento, llevando a la generacin pases?
de nuevas respuestas para las preguntas b) Cul es el papel del sector externo en
tradicionales del desarrollo. la promocin del crecimiento de los
Ciertas caractersticas de los procesos pases?
de desarrollo han sido aceptadas c) Mediante qu mecanismos puede la
tradicionalmente: el producto per cpita autoridad econmica influir
crece en el tiempo, la participacin del positivamente en el proceso de
capital y el trabajo en el producto crecimiento?
agregado es relativamente estable y existe
una correlacin positiva entre el nivel del
producto y la participacin del sector b) Multiplicidad de modelos con un
industrial en el mismo. motor de crecimiento comn: la
En cambio, nuevos hechos fueron produccin endgena de
percibidos progresivamente durante los conocimiento
aos ochenta como fundamentales:
Los nuevos modelos de crecimiento
a) La acumulacin de capital fsico haba
desarrollados durante la dcada de los
sido sobreestimada como factor de
ochenta no constituyen un cuerpo terico
crecimiento: las diferencias entre las
homogneo. Tienen en comn, sin
tasas de acumulacin no explican las
embargo, el objetivo de lograr que las
diferencias entre las tasas de
fuentes de crecimiento sostenido sean
crecimiento de los pases.
endgenas, lo que proponen realizar
TECNOLOGIA Y EDUCACION: LA PRODUCCION.. 97

bsicamente a partir de la incorporacin al La creacin de nuevo conocimiento sera,


modelo de la inversin en capital humano, por lo tanto, un subproducto de las
el aprendizaje por la prctica inversiones en capital fsico. En este caso,
(learning-by-doing), las economas externas la funcin de produccin presenta
derivadas de la especializacin y la rendimientos decrecientes en trminos de
integracin de nuevos bienes a la v la inversin fsica y todo el crecimiento
composicin de la produccin. La proviene del aumento de la fuerza de
generacin y acumulacin endgena de trabajo. Sin embargo, tambin esta
conocimientos implica eos,ios y beneficios, solucin es insatisfactoria porque: i) al
sociales y privados, que la hacen proponer una variable exgena (el
susceptible de ser explicada en funcin de crecimiento de la fuerza de trabajo), como
factores econmicos. impulsora del crecimiento no permite
i) La inversin en capital humano. Antes explicar la naturaleza de los procesos de
de analizar los modelos de crecimiento cambio tecnolgico y su relacin con el
basados en la inversin en capital crecimiento econmico, y ii) es
humano, es til resear los principales incompatible con la evidencia que sugiere
aportes y limitaciones de los modelos una correlacin inversa entre crecimiento
convencionales que se proponan de la fuerza de trabajo y crecimiento del
incorporar el progreso tcnico mediante su ingreso per cpita.
inclusin en la inversin en capital fsico. Un modelo alternativo, elaborado por
Los primeros intentos de lograr un Romer,10 acepta la existencia de
progreso tecnolgico endgeno rendimientos no decrecientes del factor
enfrentaron el problema de compatibilizar capital. En este caso, el motor del
la presencia de rendimientos crecientes a crecimiento pasa a ser la inversin y no se
escala con la existencia de un equilibrio impone ningn patrn de convergencia de
competitivo. La funcin de produccin los niveles y de las tasas de crecimiento del
adoptada entraaba rendimientos producto entre pases que parten de
constantes a escala con respecto a cambios diferentes estadios de desarrollo. La tasa
en el capital y el trabajo, para un acervo de crecimiento depender positivamente
dado de conocimientos. Permitiendo de la tasa de ahorro y del ingreso per
cambios en el acervo de conocimientos, la cpita, y negativamente de la relacin
funcin de produccin agregada tendra capital-trabajo. A diferencia del modelo
rendimientos crecientes a escala con tradicional, ste indica que el gobierno
respecto a cambios en los factores puede influir de manera permanente en la
productivos capital y trabajo y en el acervo evolucin del producto mediante
de conocimientos. estmulos tendientes a aumentar la tasa de
Una forma de obviar el problema fue ahorro.
partir del supuesto que el conocimiento es En los modelos especficos basados en
un bien pblico y que slo el capital y el la inversin en capital humano, la funcin
trabajo reciben remuneracin, lo que no es de produccin agregada depende del
satisfactorio pues impide explicar la stock de capital fsico, de la fuerza de
creciente participacin de la actividad trabajo y del acervo de capital humano
privada en la generacin y difusin de incorporado a la fuerza de trabajo. La
conocimiento. Una va alternativa era evolucin del capital humano acumulado
entonces suponer que el acervo de depende del monto de los recursos
conocimientos forma parte del caudal de destinados al sector cuya funcin es
capital fsico, tal como lo propuso Arrow. producir capital humano y de la

10 Paul Romer, "Increasing returns and long-run growth", Journal of Political Economy, vol. 94, N 5,
octubre de 1986.
98 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

naturaleza de esta funcin. En particular, ocupacin. En este caso, la funcin de


Lucas11 y Uzawa,12 entre otros, suponen produccin de capital humano promedio
que la produccin de capital humano es (en trminos per cpita) depende de la
intensiva en capital humano. cantidad de recursos de capital y de
El crecimiento se mantiene porque la trabajo por habitante que se le restan a la
produccin de capital humano presenta actividad productiva de bienes y servicios.
rendimientos constantes. La funcin de Tambin en este caso, la tasa de
produccin de bienes finales tiene crecimiento del producto depende de las
rendimientos crecientes, debido a las tasas de acumulacin de capital fsico, de
externalidades positivas asociadas a la crecimiento de la ocupacin y de aumento
inversin en capital humano.13 De los dos del acervo medio de capital humano. Si se
modelos se deduce que la tasa de suponen rendimientos constantes en la
crecimiento del producto es subptima, produccin de capital humano, esta
desde el punto de vista de la sociedad, ltima tasa depende de los porcentajes de
como resultado de que los agentes recursos totales (capital y trabajo)
privados no pueden internalizar todas las destinados a la produccin de capital
ganancias asociadas a la inversin en humano y de la razn capital
capital fsico o humano. Luego, los montos fsico-trabajo, medido en unidades de
de inversin en capital fsico o humano eficiencia.
seran subptimos. El anterior raciocinio sugiere dos
Un importante planteamiento de consideraciones importantes sobre la
Lucas es que el movimiento de capitales relacin entre las caractersticas del
entre pases no elimina las diferencias de esquema de produccin de capital
salarios entre ellos. La combinacin de humano y la naturaleza de los procesos
rendimientos crecientes y de tasas de histricos de crecimiento:
inters real similares hace que los salarios - Mientras mayor sea la proporcin del
sean ms altos en los pases con mayor ahorro de capital fsico con respecto al
dotacin de capital fsico y humano. Esto acervo de capital humano, mayores
explica los movimientos migratorios de sern las tasas de crecimiento del
mano de obra desde los pases pobres ahorro promedio de capital humano y
hacia los ricos que ya se sealaron. En los del producto agregado. Esto significa
pases desarrollados la mano de obra de que existe una relacin de
cualquier nivel de calificacin percibe complementariedad entre ambos
salarios mayores que en los pases tipos de capital y vincula directamente
subdesarrollados. la tasa de ahorro con el proceso de
En un marco de anlisis ms general, crecimiento. Un aumento de la tasa de
es posible mostrar las caractersticas del ahorro supone que, a iguales tasas de
proceso de crecimiento basado en la asignacin de factores a la produccin
inversin en capital humano a partir del de capital humano, se eleva la tasa de
concepto de fuerza de trabajo efectiva (es crecimiento del acervo de capital; ello
decir, medida en unidades de eficiencia), acarrea un incremento de la relacin
que se define como el producto del acervo entre capital fsico y trabajo, lo que
promedio de capital humano y la aumenta, a su vez, la tasa de

11 La obra de Robert Lucas, "On the mechanics of economic development", Journal of Monetary
Economics, vol. 22,1988, constituye, hasta la fecha, el aporte ms relevante a lo que se ha denominado
"nueva teora del crecimiento". Una amplia revisin de ese ensayo y de otros pertenecientes al
mismo cuerpo terico puede encontrarse en el informe preparado para la CEPAL por Patricio Mujica
(consultor), Nuevos enfoques en la teora del crecimiento econmico: una evaluacin (LC/R.933), Santiago
de Chile, CEPAL, octubre de 1990.
12 H. Uzawa, "Optimum technical change in an aggregative model of economic growth", International
Economic Review, vol. 6,1965.
13 Romer supona que las externalidades provenan de la inversion en capital fsico, el que presentaba
rendimientos crecientes (vase P. Romer, op. cit.).
TECNOLOGIA Y EDUCACION: LA PRODUCCION... 99

crecimiento del acervo de capital cuenta en las decisiones individuales


humano y, por lo tanto, del producto. sobre asignacin de esfuerzos.
- De acuerdo con la ecuacin de Al igual que en el caso de los efectos
crecimiento del acervo de capital externos, en los modelos analizados la
humano, los cambios ocurridos por acumulacin de capital humano presenta
nica vez en la naturaleza de la un aspecto "social" que habitualmente no
funcin de produccin de capital es considerado por la teora econmica. La
humano promedio o en la proporcin tecnologa de acumulacin de capital
de recursos destinada a su produccin humano se basa en el supuesto de que el
tienen un efecto permanente, no slo nivel inicial de cada persona es
sobre el acervo de capital humano, proporcional al ya alcanzado por los
sino tambin sobre la trayectoria de su miembros mayores de la familia. La
crecimiento y, en general, sobre la acumulacin de capital humano sera
evolucin de las dems variables percibida como una actividad social, que
macroeconmicas. involucra a grupos humanos de una
Las disparidades en la dotacin inicial manera que no tiene equivalente en la
de factores de dos economas determinan acumulacin de capital fsico.
que entre ellas se producirn diferencias ii) Crecimiento con aprendizaje y
en el nivel del producto y tambin en las crecimiento del aprendizaje. La literatura
tasas de crecimiento de ste. sobre el crecimiento y la productividad ha
Para concluir este examen, es enfatizado la importancia de la educacin
necesario sealar que estos modelos formal y de las actividades de
muestran tambin el fundamental investigacin para la acumulacin de
impacto de los efectos externos de la conocimiento. Recientemente, Lucas14 y
acumulacin de capital humano sobre la Stiglitz15 han subrayado la significacin
eficiencia media de una economa. La del aprendizaje para el crecimiento,
teora del capital humano, en sentido entendiendo por aprendizaje la
estricto, se centra en el hecho de que la experiencia acumulada y la informacin
distribucin que un individuo hace de su que proporcionan los mercados. Esos
tiempo entre varias actividades en el autores sealan que las diferencias de
presente influye sobre su productividad niveles y tasas de crecimiento del
en el futuro. Adems de los efectos de la producto entre pases pueden atribuirse a
inversin de capital humano por parte de las disparidades de las tasas de
un individuo sobre su propia aprendizaje, que seran el resultado, a su
productividad (efectos internos), los vez, de los desniveles entre las tasas de
nuevos modelos de crecimiento aprendizaje de los diversos sectores
consideran en qu medida el nivel medio productivos y entre los patrones de
del capital humano incide sobre la especializacin.
productividad de todos los factores de A diferencia de los modelos basados
produccin. Estos efectos, que superan el en la inversin en capital humano, en los
marco tradicional de equilibrio parcial de que la decisin de acumular este tipo de
la teora del capital humano son, en rigor, capital (por ejemplo, ir a la escuela) es
externos porque, a pesar de que todos se equivalente a la de retirar recursos de la
benefician de ellos, ninguna decisin produccin, en los modelos que se fundan
individual con respecto a acumulacin de en el aprendizaje el acervo de capital
capital humano puede alterar humano crece con el esfuerzo dedicado a
significativamente el nivel promedio; por producir bienes. Al igual que en los
lo tanto, este ltimo no ser tenido en modelos anteriores, al haber aprendizaje

14 Robert Lucas, "On the mechanics ...", op. cit.


15 J. Stiglitz, "Learning to learn, localized learning and technological progress", Economic Performance
and Technological Change, P. Dasgupta y P. Storeman(eds.), Centre for Economic Policy Research,
Cambridge, Mass., Cambridge University Press, 1987.
100 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

la tasa de crecimiento de equilibrio es fijarlos permanentemente en un patrn


menor que la tasa ptima y se produce una productivo, a menos que la ocurrencia de
prdida de bienestar asociada a la cambios en la estructura de la demanda o
imposibilidad de que los productores la introduccin de nuevos bienes alteren la
internalicen los efectos externos derivados distribucin internacional de la
del hecho de que la acumulacin de produccin y las tasas de crecimiento
habilidades por parte de un individuo correspondientes.
(aprendizaje) depende del nivel medio de En estos modelos cabe el concepto de
las habilidades aprendidas por una la proteccin de industrias nacientes,
industria. siempre que stas puedan efectivamente
As como en los modelos previos de desarrollarse en el medio en cuestin; si no
acumulacin de capital humano, un es as, una poltica en este sentido no hace
subsidio a la escolarizacin podra ms que eliminar la posibilidad de
mejorar la asignacin ptima de recursos; consumir bienes con alto contenido de
en este caso, el fomento de la produccin aprendizaje.17
de bienes que impliquen una alta tasa de iii) Especializacin y dinmica de la
aprendizaje sera econmicamente estructura productiva
eficiente. La seleccin de tcnicas a. Modelos fundados en la especializacin y la
productivas y la asignacin general de competencia monopolstica. Anteriormente
recursos deben hacerse de manera tal que se plante que la solucin de Arrow
los agentes puedan actuar con una visin (1962), de suponer que la innovacin es un
de largo plazo, lo que pone de relieve el bien pblico, para evitar los problemas
hecho de que las decisiones demasiado derivados de la existencia de rendimientos
centradas en el corto plazo no son las crecientes a escala, no era consistente con
ptimas. la creciente importancia de las actividades
La introduccin de elementos de de investigacin y desarrollo en el sector
comercio internacional permite extraer privado. La solucin elegida por Romer
conclusiones muy interesantes de los (1987) fue dejar de lado el supuesto de
modelos de crecimiento basados en el competencia perfecta. As, el beneficio
aprendizaje. A partir de supuestos muy social asociado a la creacin de
plausibles, se puede demostrar que los conocimiento es internalizado en gran
pases que producen bienes que ofrecen medida por los productores, como
amplias posibilidades de aprendizaje resultado del monopolio que ejercen sobre
registran tasas de crecimiento mayores la produccin del bien que incorpora la
que los pases especializados en bienes innovacin tecnolgica. En este caso, un
poco intensivos en aprendizaje.16 Ms equilibrio competitivo sera subptimo,
an, la propia lgica del modelo lleva a debido a la presencia de externalidades.
sugerir que los pases especializados en En este modelo se plantea que la
este ltimo tipo de bienes pueden quedar expansin del mercado contribuye a
atrapados en un crculo que los lleve del aumentar la especializacin de la
bajo aprendizaje al lento crecimiento y de produccin, y que ello tiene efectos
vuelta al bajo aprendizaje. positivos sobre el crecimiento econmico.
Si los pases acumulan habilidades La tecnologa de produccin del bien final,
haciendo lo que ya saben hacer que se desarrolla en condiciones
eficientemente, intensifican sus ventajas competitivas, depende de la fuerza de
comparativas iniciales, lo que tiende a trabajo, el capital humano y una variedad

16 Si el efecto del deterioro de los trminos de intercambio derivado del aumento de la oferta del bien
intensivo en aprendizaje es mayor que el efecto del progreso tcnico sobre la productividad, los
pases con rpido cambio tcnico tendrn las menores tasas de crecimiento.
17 G. Grossman y E. Helpman, "Trade, innovation, and growth", American Economic Review, vol. 80,
N" 2,1990, han sealado, adems, que si las actividades de acumulacin de capital humano formal
compiten por recursos con las actividades productivas que implican un alto nivel de aprendizaje,
el fomento de estas ltimas puede disminuir el ritmo de innovacin.
TECNOLOGIA Y EDUCACION: LA PRODUCCION.. 101

ilimitada de insumos especializados. La formal en capital humano, en la que es fcil


posibilidad de reproducir la produccin suponer rendimientos no decrecientes a
de bienes finales hace que sta tenga nivel familiar, el aprendizaje parece
rendimientos constantes a escala. Sin presentar rendimientos decrecientes a
embargo, la produccin de bienes finales nivel de cada tipo de bien. Esto hace
exhibe rendimientos crecientes respecto necesario desarrollar modelos que
al aumento de la diversidad y la contemplan la continua introduccin de
especializacin de los insumos inter- nuevos bienes, con rendimientos
medios. En el mercado de insumos decrecientes en cada uno de ellos, pero que
productivos hay competencia monopo- heredan el capital humano especializado
lstica: tales bienes son sustitutos cercanos, en la produccin de los bienes anteriores.
pero no perfectos. Stokey introduce este tipo de modelo,
El lmite al aumento de la basado en cambios en la composicin de
especializacin en el mercado de insumos la produccin entre bienes finales e
es la existencia de costosfijosresultantes intermedios.18 Se crean nuevos bienes de
de la existencia de un insumo originario superior calidad, que reemplazan a los
del que existe una cantidad dada y que no bienes tradicionales, como resultado de un
tiene uso alternativo en la economa. Los proceso de aprendizaje dentro de cada
costos fijos hacen a que la variedad de sector, pero con repercusiones sobre el
insumos est limitada por la cantidad del conjunto de la economa.
insumo originario. En este caso, los efectos de una
El desarrollo del modelo permite apertura comercial dependern del
indicar que: carcter local o global de las innovaciones
- La oferta de especializacin es asociadas al proceso de aprendizaje. Si
subptima. En la medida en que los este proceso es especfico y concentrado en
demandantes de insumos se apropian los bienes ya existentes, entonces la
de parte del beneficio social derivado apertura tiende a reforzar los patrones de
de la introduccin de nuevos insumos, especializacin vigentes y restringe la
su productor no internaliza toda la posibilidad de introducir nuevos bienes.
ganancia generada por sus acciones. Por el contrario, si el aprendizaje en un
Esto puede hacer necesaria la sector se difunde hacia el resto de la
intervencin pblica para corregir esa economa, la apertura no limita la
externalidad. incorporacin de nuevos bienes de
- El comercio exterior permite ampliar superior calidad. Aun cuando el
la variedad de insumos intermedios aprendizaje est localizado en un sector,
especializados disponible inicialmente una estrategia de sustitucin de
y, por esa va, ejerce efectos positivos importaciones puede ser eficiente,
sobre el desarrollo. Este argumento en siempre que se estimule el crecimiento del
favor de la apertura comercial slo es sector donde se concentran las
aplicable en el contexto de los bienes innovaciones asociadas al aprendizaje
intermedios. Una restriccin a la mediante la imposicin de barreras
importacin de bienes de consumo comerciales.
puede repercutir sobre el bienestar, De este modelo se puede inferir que:
pero no influye necesariamente en la - Es importante que los efectos del
tasa de crecimiento del producto. aprendizaje abarquen una amplia
b. Modelos que implican cambios en la gama de bienes. Si no es as,
composicin de la produccin. Un problema simplemente refuerzan los patrones
que plantea la incorporacin de de produccin existentes, lo que
aprendizaje en los modelos de crecimiento dificulta la introduccin de nuevos
es que, a diferencia de la acumulacin

18 Nancy Stokey, "Learning by doing and the introduction of new goods", Journal of Political Economy,
vol. 96, N B 4,1987.
102 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

bienes y la eliminacin de los poltica pblica. La presencia en el


tradicionales. aprendizaje de efectos no internalizables
- Para que los nuevos bienes sean por los decisores y la especializacin y
incorporados, es necesario que los acumulacin de capital humano permiten
efectos del aprendizaje en la afirmar que habr una discrepancia
estructura productiva sean ms permanente entre las asignaciones
significativos hacia adelante que haciaptimas de recursos desde el punto de
atrs. vista social (maximizacin del bienestar
- Si existe una preferencia por la de los individuos) y la solucin que
diversidad de bienes de consumo por implica el juego de una economa
s misma, no es fcil eliminar los competitiva. Esta situacin es tanto ms
productos tradicionales. Estos slo se manifiesta en el caso de las economas con
suprimen como resultado de cambios competencia monopolstica derivada de la
presencia de rendimientos crecientes a
en las preferencias individuales o en la
estructura de costos relativos escala.
(tecnologa). Los montos de los recursos que el
mercado asigne a las actividades
c) Conclusiones conducentes al aprendizaje, la
acumulacin de capital humano y el
i) La importancia fundamental de la desarrollo tecnolgico sern permanen-
produccin de conocimientos en la dinmica temente subptimos. Corresponde a la
del crecimiento. La produccin de poltica pblica corregir este dficit. De
conocimientos, tanto en la versin formal acuerdo con la teora econmica del
de la acumulacin de capital humano bienestar (welfare economics), una solucin
como en el aprendizaje en la produccin podra ser el subsidio, financiado con un
de bienes, es fundamental para alcanzar impuesto neutro, a esas actividades; una
una dinmica sustentable de crecimiento segunda posibilidad sera la prestacin
a largo plazo. La tasa de crecimiento directa de esos servicios por el Estado.
prevaleciente sobre la trayectoria de Consideraciones de eficiencia a nivel de
equilibrio es esencialmente insensible a los equilibrio parcial y general sugieren que
cambios en los parmetros de la funcin sera preferible la primera opcin.
de produccin (los que afectan Las polticas tendientes a la
bsicamente a los niveles de ingreso) y acumulacin de habilidades y
slo la tasa de crecimiento demogrfico y conocimientos no slo son importantes
el progreso tcnico exgeno pueden hacer para aumentar la tasa de crecimiento, sino
del modelo convencional una expresin que son econmicamente eficientes para
plausible de una trayectoria de aumentar el bienestar colectivo. El
crecimiento sostenido. argumento en favor de estas polticas
La incorporacin en los nuevos aumenta cuanto ms difundidos, y por lo
modelos de la acumulacin de capital tanto menos internalizables, sean los
humano y de aprendizaje permite efectos del aprendizaje y la acumulacin
eliminar el carcter exgeno del proceso de conocimientos.
tcnico y concebir una explicacin del iii) Acumulacin de conocimientos,
crecimiento en la que ste no se detiene a aprendizaje e insercin internacional
largo plazo y en que depende de fuerzas ptima. La insercin internacional de una
internas con respecto al sistema economa implica un cambio estructural
econmico. Esto abre la posibilidad de con efectos a largo plazo en los niveles y
discutir polticas econmicas de tasas de crecimiento del producto. Los
educacin, capacitacin y tecnologa en un niveles pueden ser aumentados mediante
marco analtico con fuertes potenciales la eliminacin de las barreras ineficientes
cuantitativos. al comercio. El incremento de las tasas de
ii) Economas externas, equilibrios crecimiento depender sustancialmente
del impacto sectorial de la apertura
competitivos no eficientes y la necesidad de la
TECNOLOGIA Y EDUCACION: LA PRODUCCION.. 103

comercial. La intensidad en el uso de que pases cuyas fronteras de


capital humano y del aprendizaje vara de conocimiento se encuentran en niveles
un sector a otro. Una composicin de la similares de desarrollo pueden incorporar
produccin basada en sectores con diferentes niveles de conocimiento en el
ventajas comparativas y baja intensidad proceso productivo segn el grado de
del aprendizaje puede implicar encerrarse desarrollo de la capacidad empresarial. En
en una mecnica de bajo crecimiento y particular, Schmitz ha desarrollado un
aprendizaje reducido. Dada la modelo que vincula capacidad
importancia que tienen las condiciones empresarial, imitacin y crecimiento.19
iniciales en los nuevos modelos Las firmas invierten recursos en la
estudiados, las decisiones de poltica aplicacin de tcnicas previamente
sectorial pueden afectar positiva o existentes y la generacin de nuevos
negativamente la tasa de crecimiento conocimientos es un subproducto de las
econmico de largo plazo. Parabin o para actividades de produccin. Las
mal, en una economa abierta el patrn diferencias en las tasas de crecimiento
inicial de ventajas comparativas es seran el resultado de las diferencias entre
exacerbado a medida que aumenta la los sistemas de incentivos a las actividades
produccin. empresariales de imitacin o innovacin.
iv) El papel central de los agentes: v) La importancia fundamental de las
familias, empresarios, grupos sociales de condiciones iniciales. Se ha hecho hincapi
alcance intermedio. El papel de las familias varias veces en el papel fundamental que
en la acumulacin de capital humano fue desempea en los nuevos modelos el
ampliamente destacada por el modelo de acervo histrico, es decir, las condiciones
Lucas: los miembros ms jvenes inician iniciales desde las que se comienza una
su vida productiva con un acervo de trayectoria de crecimiento. Tales
capital humano que es proporcional al condiciones han permitido racionalizar la
acervo de los miembros ms viejos. El permanencia de situaciones de lento
aspecto social de la acumulacin de capital crecimiento, baja acumulacin de capital
humano es claro asimismo en la humano y poco aprendizaje. Las tasas de
acumulacin de aprendizaje, en la que los crecimiento de largo plazo de distintos
efectos externos son predominantes y tipos de pases son muy diferentes, pero
llevan a una definicin de habilidades tienden a exhibir una estabilidad
localizadas a nivel de regiones, ciudades o excepcional a lo largo del tiempo. La
incluso zonas especializadas en posibilidad de encerrarse en una
determinadas actividades (por ejemplo, trayectoria de bajo crecimiento es
los distritos financieros de toda gran claramente visible a partir de las
ciudad). La definicin de con quin se aportaciones de los nuevos modelos. Un
interacta es crucial para la determinacin pas no puede siempre seleccionar el
de la productividad media de una conjunto ptimo de condiciones iniciales,
actividad. En este sentido no es pero s puede optimizar aquellas
redundante sealar que los aspectos condiciones que estn bajo su control.
nacionales, en sentido estricto, de la vi) La ruptura de las tendencias al lento
productividad son abstracciones poco crecimiento debido a grandes acontecimientos
operativas. o a un esfuerzo consciente de invertir en la
El papel de los empresarios es bsico produccin de conocimientos. Finalmente
en este proceso de acumulacin de cabe hacerse la pregunta de qu hechos o
conocimientos, tanto por el papel del condiciones pueden explicar los cambios
aprendizaje como por la importancia de radicales en las tasas de crecimiento de
las empresas en la difusin de los largo plazo, como se han manifestado
conocimientos adquiridos. Se ha sealado durante dos dcadas en varios pases del

19 James Schmitz, "Imitation, entrepreneurship and long-run growth", Journal of Political Economy, vol.
97, N 9 3, junio de 1989.
104 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION...

sudeste de Asia. Stiglitz seala el papel de elementos de tipo normativo, es decir, los
grandes acontecimientos, como plagas o que permitan guiar la accin empresarial.
guerras, los que crearan las condiciones Las contribuciones de tres autores
propicias para cambios de la magnitud de -Peter Drucker (Claremont College),
los experimentados por esos pases. Por el Kenichi Ohmae (Director de
contrario, los modelos reseados McKinsey & Co., Tokio) y Michael Porter
permiten sugerir de manera ms plausible (Harvard School of Business
que la acumulacin de capital humano, el Administration)- han atrado la atencin
aprendizaje y la especializacin de los medios empresariales como
recibieron, en esos pases, empujes "autoridades que tienen algo que decir".
iniciales que luego les permitieron entrar En las pginas siguientes se destacarn
en trayectorias de alto crecimiento y fuerte especialmente las consideraciones que
acumulacin de conocimientos. ellos hacen sobre el papel de la educacin,
Posiblemente haya que reconocer que la la capacitacin y la innovacin. Tales
decisin de producir tal empuje inicial fue contribuciones no tienen, ni pretenden
ajena al sistema econmico, pudiendo tener, un mensaje comn, ms all del que
estar vinculada a un gran acontecimiento. est implcito en la bsqueda del xito en
Sin embargo, la trayectoria posterior de el mundo de los negocios. Aunque sus
crecimiento de estos pases es susceptible reflexiones y recomendaciones (en
de ser explicada por los nuevos modelos. especial, las de Drucker y Ohmae) estn
basadas en la experiencia, potencialidades
y demandas de los pases desarrollados,
3. La visin de los analistas de la su influencia en los medios empresariales
gestin empresarial de Amrica Latina no ha sido escasa.

a) Introduccin b) La educacin como demanda y


responsabilidad social
La revisin de los planteamientos de
los principales analistas de la gestin y La contribucin de Drucker al debate
estrategia empresariales reviste particular sobre el papel de la educacin en la
importancia por las repercusiones que sociedad contempornea presenta una
tienen sus proposiciones en la formacin especialriquezapor su nfasis no slo en
de opinin dentro de la comunidad de aspectos concretos de poltica sino en los
empresarios y gerentes en todos los grandes principios humanistas que la
niveles de la estructura organizativa deben guiar. 21 Drucker parte de la
empresarial. Si bien esos planteamientos hiptesis de que una economa en la que
se formulan en el contexto de sociedades el conocimiento ha llegado a ser el
altamente desarrolladas, tambin son principal recurso productor de riqueza
sugerentes para los pases en desarrollo, plantea a las instituciones de educacin
empeados en mejorar su competitividad nuevas y exigentes demandas de eficacia
internacional. Los mecanismos de y responsabilidad. Los miembros activos
difusin de las ideas de tales analistas son de una sociedad necesitan no slo tener
mltiples,20 por lo que stas han una formacin bsica sino que sta
alcanzado una difusin excepcionalmente debe expandirse para incorporar
alta. Otro factor que torna valiosas las conocimientos sobre informtica y
contribuciones de esos analistas es su tecnologa (sus caractersticas,
elevado grado de concrecin, derivado de dimensiones y ritmos de cambio),
la necesidad de resaltar en sus obras los aspectos que no eran considerados

20 Libros que se convierten inmediatamente en xitos de librera, manuales para la docencia en los
estudios de licenciatura y posgrado, programas televisivos o series grabadas en videocintas.
21 Vase Peter F. Drucker, Las nuevas realidades: en el Estado y la poltica... en la economa y los negocios...
en la sociedad y en la imagen del mundo, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1990.
TECNOLOGIA Y EDUCACION: LA PRODUCCION.. 105

imprescindibles hace slo una dcada. Lo que demanda tica, valores y moralidad.
anterior llevar a una profunda Es en este punto donde se aprecia con
transformacin de la educacin durante mayor claridad "la traicin de la escuela
las prximas dcadas, que ser de mayor (norte)americana") y no porque ella haya
magnitud que los cambios ocurridos a lo dejado de saber cul es su misin o que
largo de los ltimos tres siglos, desde la cumplirla fuera especialmente difcil.
generalizacin del uso del libro impreso. Segn este autor, la receta que ha de
Sin embargo, las mltiples fuentes de aplicarse desde el lado de la oferta es
informacin de que se dispone, las que conocida y bien bsica: exigencia de
aumentarn en el futuro, no podrn estndares elevados y disciplina escolar.
sustituir el papel de la escuela como Desde el lado de la demanda, sugiere que
mecanismo de educacin formal, pues se podra avanzar hacia una mayor
slo a travs del aprendizaje organizado, igualdad de oportunidades mediante
sistemtico y con objetivos se puede subsidios pblicos a la escolarizacin
transformar la informacin en obligatoria (fondos directamente
conocimiento y posibilitar que ste sea entregados a las familias, con
usado como una herramienta del cambio independencia de la escuela -pblica o
individual y social. privada- a la que asistan los nios)
Segn Drucker, la educacin actual combinados con becas y crdito a nivel de
presenta sus ms claras limitaciones en los la educacin superior.
aspectos relacionados con su carcter Los requerimientos especficos de la
instrumental. Los sistemas educativos, nueva educacin variarn segn las
especialmente en los Estados Unidos, en el distintas formas que adopte la "sociedad
Reino Unido y en los pases que los tienen del conocimiento"; sin embargo, algunos
como fuente de inspiracin, parten de la de los principios rectores del futuro
premisa errnea de que deben formar podran reconocerse desde ya:
profesionales independientes o dirigentes i) La educacin tendr un propsito
sociales, mientras que la realidad muestra social y no estarn ausentes los
que la gran mayora de los alumnos de valores; es ms, en ningn sistema
esos sistemas trabajarn como asalariados jams lo han estado.
en organizaciones complejas. Las ii) El sistema educativo debe ser abierto,
instituciones de educacin seran con movilidad ascendente, como han
incapaces de dotar a sus alumnos de las pretendido lograrlo todas las grandes
tcnicas ms elementales para manejar la reformas educativas desde el
realidad que debern enfrentar, es decir, Renacimiento, con la excepcin de las
cmo ganarse la vida dentro de una escuelas particulares (public schools)
organizacin (grande o pequea). En inglesas. Este es un rasgo distintivo
particular, no se ensean tcnicas del sistema educacional de los Estados
elementales de eficacia como miembros de Unidos, segn Drucker, que
una organizacin: capacidad para estimulara a los alumnos a regresar a
presentar ideas con brevedad, sencillez y la educacin formal, aos despus de
claridad, capacidad para trabajar en grupo haberla abandonado, para obtener sus
y capacidad para dirigir su propio trabajo. diplomas de nivel medio o superior.
En otras palabras, no se entregan las iii) En la "sociedad del conocimiento", el
tcnicas necesarias para hacer de la concepto de educacin terminada
organizacin un instrumento de las carece de sentido. La educacin
propias aspiraciones y de la realizacin de continua, especialmente de las
los valores humanos. personas con alto nivel acadmico,
La visin de Drucker es que el tipo de ser una actividad floreciente del
educacin que se necesitar en el futuro no futuro, pese a que las escuelas y
slo deber tener esa funcin pragmtica, universidades la miran todava con
sino que deber centrarse en la desconfianza, si pueden, ni siquiera la
transmisin de responsabilidad social, consideran.
106 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

iv) La educacin no podr permanecer que los que pagan impuestos


confinada dentro de las escuelas. En subsidien a los estudiantes, un
especial, cada institucin que provea mecanismo que permitira compensar
empleo podr ser simultneamente las desventajas sera financiar los
un centro educativo. A este respecto, estudios mediante becas y crditos, a
el pas con ms claras ventajas sera cuenta de los ingresos adicionales que
Estados Unidos, pues los empleadores la educacin generar durante la vida.
destinan cuantiosos recursos y Los nuevos requerimientos planteados
esfuerzos a la formacin y a la educacin podrn satisfacerse
adiestramiento de sus empleados mediante el uso de las nuevas tecnologas.
(especialmente de aqullos con un En especial el televisor, el videograbador
mayor grado de formacin), llegando y la computadora sern instrumentos
a gastar tanto como todos los colegios cada vez ms predominantes en la
y universidades en conjunto. educacin, pese a la resistencia de las
v) La educacin formal deber tomar en escuelas a utilizarlos como algo ms que
serio el principio de que se aprende un complemento pedaggico 2 3 Las
para la vida y no para la escuela, cosa nuevas tecnologas abren nuevas
que ni profesores ni estudiantes posibilidades, pero pueden aumentar
habran hecho hasta el presente. tambin la frustracin y la decepcin de
Drucker seala que no ha conocido los alumnos, quienes se vern obligados
ninguna institucin de educacin que durante un tiempo a usar medios
compruebe lo que sus egresados modernos, basados en tecnologas que
recuerdan de las materias aprendidas, han alcanzado niveles sofisticados de
diez aos despus de haber obtenido desarrollo y son manejadas con un
sus excelentes calificaciones. profesionalismo internacionalmente
vi) El cambio de orientacin necesario es competitivo (la televisin y el
radical. El sistema educativo se habra videograbador), bajo la conduccin de
especializado en problemas: se profesores que no pueden exhibir el
preocupa de los puntos dbiles de los mismo grado de sofisticacin y de
estudiantes. Si bien es cierto que se competencia internacional. En el nuevo
necesita asegurar un nivel comn contexto tecnolgico, la labor docente
bsico de habilidades, nadie puede consistir mucho ms en orientar, dirigir,
organizar la eficiencia a partir de los poner ejemplos y animar, que en
puntos dbiles, ni siquiera transmitir los contenidos de la asignatura.
corrigindolos. El sistema de En suma, la "sociedad del
educacin debe construir sobre las conocimiento" exigir cambios en la
habilidades de los alumnos. La escuela y en la educacin, los cuales se
carencia es clara: "Los puntos fuertes no vern impulsados por las propias
crean problemas y las escuelas estn tecnologas de aprendizaje que esa
orientadas hacia los problemas".22 sociedad ponga en marcha. Drucker
vii) La educacin tiene la responsabilidad piensa que esa verdadera revolucin
de impedir que la meritocracia educacional se iniciar en los Estados
degenere en plutocracia. Los hijos de Unidos, por tratarse del pas que posee el
padres acomodados o con alto nivel de sistema educativo ms abierto, ms
formacin siempre tendrn ventajas, flexible y el menos centralizado y
pero esa ventaja no debera ser un reglamentado. Tambin porque sera el
obstculo insalvable para los dems pas menos satisfecho con su actual
jvenes. Dado que no hay razn para sistema educativo.

22 Ibid., p. 343.
23 Drucker presenta un interesante smil entre la resistencia de la escuela actual a usar las nuevas
tecnologas y la oposicin de los maestros escolsticos a usar el libro impreso a fines del siglo XV y
durante el siglo XVI.
TECNOLOGIA Y EDUCACION: LA PRODUCCION.. 107

c) El vnculo inseparable entre ms temprana edad y reforzada por estilos


educacin y estilo de gestin divergentes de educacin. No existira por
empresarial tanto una peculiaridad del estilo gerencial
derivada del carcter japons, sino que ella
Segn Kenichi Ohmae, 24 pocos respondera a los contenidos y mtodos
observadores han comprendido la educativos empleados.
importancia crtica que tiene la educacin En suma, este autor postula que la
primaria en el Japn. El mensaje que ella tica japonesa del trabajo habra sido un
transmite desde fines de la Segunda resultado directo del sistema educativo. El
Guerra Mundial "la alternativa es gobierno, por su lado, habra
exportar valor agregado o morirse de desempeado un papel orientador y
hambre"25 habra sido el hilo conductor alentador del objetivo nacional de largo
que ha permitido avanzar hacia un pas plazo que el pas sefijdespus de 1945:
con un sistema de valores unificados, pese lograr el xito econmico sin necesidad de
a la ausencia de una poltica formal en ese reconstruir el podero militar.
sentido.26
La educacin tiende a destacar la
d) La generacin de ventajas
armona del trabajo en equipo; a los nios
competitivas nacionales y
ms dotados se les ensea a utilizar su
empresariales
mayor inteligencia para ayudar a sus
compaeros de ms lento aprendizaje y La preocupacin fundamental de
allanar las relaciones interpersonales. Porter es el estudio de las causas de los
Segn Ohmae, es precisamente el talento xitos y los fracasos en la competencia
que requiere un ejecutivo japons en la internacional y el diseo de mecanismos
actualidad. Sin ese tipo de adiestramiento, para mejorar la competitividad de los
sostiene, las caractersticas del enfoque y pases, que se expresa como
las tcnicas gerenciales japonesas (crculos competitividad de sus empresas.27
de control de calidad, buzones de El marco analtico de Porter permite
sugerencias, empleo de por vida, entre definir cuatro grupos de determinantes de
otras) no podran funcionar con la las ventajas nacionales:
eficiencia que lo han hecho. - La cantidad, y especialmente la
Dado que la educacin occidental calidad, de los factores de produccin
enfatiza ms el individualismo, no es disponibles (recursos humanos,
lgico que uno de esos individualistas, naturales, de conocimiento y de
empleado en una gran compaa, muestre capital e infraestructura).
a veces una total indiferencia por el - Condiciones vinculadas a la naturaleza
bienestar de la organizacin, tal como la de la demanda interna.
concibe la direccin de la empresa? - Existencia o falta de industrias
Ohmae sugiere que cualquiera compaa proveedoras de insumos, o con otro
occidental que pudiera sentirse tentada a tipo de vinculacin, que sean
copiar el enfoque gerencial japons competitivas internacionalmente.
debera considerar con atencin esa - La estrategia empresarial, su
fundamental diferencia originada desde la estructura organizativa y el grado de

24 Vase Kenichi Ohmae, La mente del estratega: el triunfo de los japoneses en el mundo de los negocios, Nueva
York, McGraw-Hill, 1983.
25 Hasta entonces se haba considerado que la alternativa a la escasez de recursos naturales del pas
era la expansin territorial a partir del militarismo.
26 En este sentido, Ohmae resalta la unidad de criterios existente, por ejemplo, entre el Ministerio de
Industria y Comercio Internacional y el Ministerio de Educacin.
27 En The Competitive Advantage of Nations, Nueva York, The Free Press, 1990, Michael Porter hace un
estudio en profundidad de las condiciones que dan origen a las ventajas o desventajas competitivas
de diez pases: Alemania, Dinamarca, Estados Unidos, Italia, Japn, el Reino Unido, la Repblica
de Corea, Singapur, Suecia y Suiza.
108 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

rivalidad existente entre las empresas internalizables y elriesgode prdida de la


de un mercado. inversin realizada por rotacin del
La competitividad de un pas depende personal. Segn este autor, ese argumento
mucho ms de su capacidad de creacin no es ms que un vestigio de una
de factores productivos que del acervo de concepcin esttica de la competencia.
esos factores de que dispone Pocas de las empresas ms competitivas
originalmente. Entre los mecanismos para que se estudiaron actuaban como si
mejorar la competitividad destacan creyeran que ese problema era real.
aquellos que se orientan, precisamente, a No invertir en la creacin de factores
la creacin de esos factores productivos. es un error fatal en la competencia
i) La creacin de factores de produccin. internacional. Aunque las inversiones de
Dado que el nivel de ventaja competitiva una empresa siempre beneficiarn a sus
que las empresas de un pas pueden competidores de algn modo, en el largo
alcanzar est dado por la cantidad y por la plazo esas son las inversiones que le
calidad de los factores a los que tiene permitirn alcanzar un ritmo de
acceso, los gobiernos deben cumplir un innovacin mayor. Se sostiene que en las
papel importante y positivo en la creacin empresas que invierten en su personal y
de tales factores, pero dicha tarea no tienen una orientacin hacia la innovacin
puede ser dejada exclusivamente en suele ser baja la rotacin de personal clave.
manos de las autoridades. El hecho de que se considere a los
En casi todas las industrias empleados como un recurso permanente
competitivas estudiadas por Porter, las crea los mejores incentivos para que tanto
empresas lderes haban tomado medidas la empresa como los propios empleados
concretas para crear factores de inviertan en mejorar sus habilidades.28
produccin, para asegurar que se Ms importante an es la constatacin
establecieran instituciones que los crearan de que la clave para mantener una ventaja
o para influir sobre las instituciones competitiva es el progreso tcnico rpido
existentes a fin de que los crearan. Tales y continuo, y no un descubrimiento
empresas no aceptaron el statu quo con aislado. Una empresa que por miedo a
respecto al desarrollo de los factores, sino beneficiar a sus competidores tiene como
que buscaron mejorarlo e invirtieron estrategia copiar los inventos de otras
directamente en la creacin de factores finalmente perder porque siempre se
vinculados a la capacitacin, investigacin quedar rezagada.
y desarrollo y construccin de ii) Programas sectoriales para crear
infraestructura. En particular, las factores. Tan importante como los
empresas ms competitivas generalmente esfuerzos de las empresas para crear
tenan buenos programas internos de factores dentro de su estructura
capacitacin y dedicaban ms recursos organizativa es el acervo de factores
que sus rivales a la investigacin y especializados disponibles en el pas. Las
desarrollo. empresas pueden influir en la dimensin
Es interesante subrayar el rechazo de y la calidad de este acervo a travs de
Porter al argumento, bastante programas sectoriales que apoyen la
generalizado en los Estados Unidos, creacin de centros de informacin,
contra la inversin de las empresas en la escuelas de capacitacin, infraestructura e
creacin de factores productivos debido a instituciones de investigacin que
la generacin de externalidades no beneficien al conjunto de su sector

28 Naturalmente, la mayor estabilidad del personal en las empresas japonesas y alemanas que en las
estadounidenses permite a las firmas de los dos primeros pases beneficiarse ms directamente de
su inversin en recursos humanos, pero la experiencia de las compaas IBM, DuPont y Hewlett-
Packard muestra que las inversiones continuas en tecnologa y recursos humanos pueden originar
altos rendimientos en materia de competitividad internacional.
TECNOLOGIA Y EDUCACION: LA PRODUCCION.. 109

industrial de diversas maneras; una de las premios para profesores y alumnos


ms eficientes sera mediante organi- destacados. Algunas empresas han
zaciones empresariales sectoriales.29 establecido una relacin permanente de
Porter seala numerosos casos de trabajo con los docentes de disciplinas de
utilizacin eficaz por parte de las su inters, que incluye visitas regulares de
empresas de los mecanismos tradicionales los profesores a los laboratorios de
de cooperacin interempresarial investigacin de la empresa, creacin de
(subcontratacin, licencias de tecnologa, programas en los que los investigadores
promocin de centros de capacitacin de la empresa destinan parte de su tiempo
sectoriales, etc.) pero ve con desconfianza a trabajos en laboratorios universitarios y
los programas cooperativos de viceversa, y participacin en programas
investigacin y desarrollo entre empresariales de apoyo a las instituciones
competidores directos, ya que, adems de de educacin. Las empresas han
los problemas prcticos que implica su respaldado tambin la creacin de
gestin, pueden anular los incentivos para nuevos departamentos o institutos de
innovar y eliminar la experimentacin con investigacin universitarios en campos
enfoques alternativos. tcnicos importantes para su sector
iii) Influencia y participacin empresarialindustrial.
en la creacin de factores por el gobierno o la Ciertas empresas han desempeado
comunidad. Las empresas de mayor xito un papel activo asesorando en el diseo de
influyeron, mediante su participacin programas de investigacin y el
activa, en los esfuerzos de las entidades establecimiento de prioridades. En
gubernamentales, de las instituciones de especial, Porter destaca que el tiempo y la
educacin y de la comunidad local. Las atencin que el sector privado dedica a las
empresas que deseen ser competitivas instituciones de educacin y a las
tienen la responsabilidad, sin mencionar entidades gubernamentales de inves-
el inters, de influir en el tipo y el carcter tigacin son tan importantes como el
de los programas educativos, en las dinero.31 Si una empresa acta con un
orientaciones de la investigacin y en la criterio miope y no apoya programas
calidad de los servicios pblicos.30 universitarios de investigacin porque no
Las empresas han intervenido en la tiene acceso exclusivo a los resultados o no
creacin de instituciones de educacin de apoya el establecimiento de escuelas
muchas maneras: por ejemplo, vocacionales porque beneficia tambin a
patrocinando estudiantes o enviando sus competidores, ello refleja una visin
personal de la firma a estudiar a esas estrecha e inadecuada de cmo se crea la
instituciones. Otros mecanismos han sido: ventaja competitiva. Una empresa tiene
ayudar activamente a tales instituciones a un inters vital en el acervo de factores a
identificar las necesidades de la industria, los que puede acceder, aun cuando ellos
colaborar en el diseo de sus programas beneficien tambin (y especialmente si lo
de estudio, dar empleo a sus graduados y hacen) a sus proveedores, consumidores y
apoyarlas con recursos financieros para competidores. La presencia de
adquirir equipos e instalaciones, contratar proveedores, compradores e industrias
docentes, otorgar becas e instaurar conexas de nivel mundial en el pas es

29 Un ejemplo en este sentido son las industrias de confeccin, calzado, cermica y mobiliario en Italia.
30 Tal ha sido el caso, por ejemplo, de la compaa Nestl, al crear la escuela de administracin IMI en
Ginebra, o de las empresas qumicas alemanas, al establecer relaciones con universidades y financiar
institutos vinculados a la investigacin en qumica.
31 Tal participacin es tpica en Alemania y Suiza. Como se seala en el anexo 1, en Alemania casi
todas las empresas importantes participan en programas de aprendizaje en escuelas tcnicas,
mantienen contactos estrechos con los departamentos de las universidades locales y apoyan
investigaciones en instituciones independientes. La escasa vinculacin de la industria con ese tipo
de instituciones es una debilidad de las empresas en Japn, donde la creacin de factores ms
avanzados tiene lugar principalmente dentro de las empresas.
110 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

especialmente valiosa para la ventaja La educacin y la capacitacin son


competitiva de una empresa determinada. posiblemente el punto de apoyo de largo
iv) Polticas gubernamentales de apoyo aplazo ms importante que tienen los
la creacin de factores. Generalmente se gobiernos para mejorar la competitividad
considera que los gobiernos son la de la industria. El funcionamiento ptimo
principal fuerza de creacin de factores y del sistema de educacin general debe ser
su papel es justificado a partir de la una prioridad esencial del gobierno. Debe
existencia de externalidades. Sin embargo, ser un tema de poltica econmica y no
los mecanismos gubernamentales de slo de poltica social. Se debe tener en
creacin de factores rara vez son, por s cuenta que, dado que el sistema general de
mismos, una fuente de ventaja educacin es insuficiente por s solo para
competitiva. Los esfuerzos directos del asegurar una ventaja nacional, es
gobierno son apropiados en esferas igualmente importante establecer
generales, pero los factores ms polticas que vinculen el sistema
importantes en la creacin de ventajas educativo con la industria y apoyen los
competitivas son especializados y estn esfuerzos de las empresas en materia de
inevitablemente ligados a sectores o capacitacin para as asegurar la creacin
grupos de industrias. En las industrias de los factores de produccin especficos a
estudiadas por Porter, las empresas cada industria.
intervinieron en la generacin de los v) La poltica educativa adecuada.
factores ms importantes, algunas veces Aunque la eficacia de un sistema
en colaboracin con entidades educativo es funcin del nivel de los
gubernamentales. gastos realizados, tanto o ms importante
Los esfuerzos gubernamentales es la estrategia educacional adoptada. Las
encaminados a crear factores especiali- polticas de educacin y capacitacin
zados corren elriesgode crear los factores deben reflejar las circunstancias propias
inadecuados en un momento inoportuno. de cada pas; sin embargo, a partir de su
Las burocracias educacionales suelen investigacin Porter sugiere las siguientes
estar atrasadas en aos en cuanto a la caractersticas que debe reunir una
identificacin de las necesidades de poltica de educacin adecuada.
nuevos tipos de capacitacin, o de a. Los estndares educativos son altos. Es
capacitacin en nuevos campos tales como necesario que los estudiantes compitan
la informtica, a pesar de las presiones de para poder avanzar. En este sentido el
la industria. La conclusin es que gobierno gobierno tiene un papel fundamental que
e industria deben invertir conjuntamente cumplir, ya que es difcil lograr estndares
en la creacin de factores. altos sin una intervencin estatal para
La investigacin de Porter deja pocas fijarlos y promoverlos. En trminos de
dudas de que la educacin y la justicia social, los estndares altos no son
capacitacin son factores decisivos en las incompatibles con un acceso abierto al
ventajas competitivas nacionales. Las sistema educativo; la compatibilidad entre
naciones estudiadas que invierten ms en ambos puede lograrse mediante apoyo
educacin (Alemania, Japn y Corea) financiero a los estudiantes y programas
tienen ventajas en muchos sectores, las propeduticos para elevar la preparacin
que pueden ser fcilmente atribuidas a los de los aspirantes a ingresar a programas
recursos humanos. Ms an, en todas las ms exigentes.
naciones estudiadas las industrias ms b. La docencia es una profesin prestigiosa
competitivas eran aquellas en que las y valorada. Tal valoracin se materializa en
inversiones especializadas en educacin y respeto social e ingresos adecuados.
capacitacin ascendan a sumas c. La mayora de los estudiantes reciben
excepcionalmente elevadas.32 educacin y capacitacin con algn tipo de

32 Por ejemplo, el Reino Unido en productos qumicos y farmacuticos, Suecia en ingeniera mecnica
y Estados Unidos en la industria aeroespacial y en productos farmacuticos.
TECNOLOGIA Y EDUCACION: LA PRODUCCION.

orientacin prctica. La mayora de los mediante instituciones de investigacin


estudiantes deben recibir, al menos, las especializadas en sectores industriales,
bases que hagan posible en el futuro su contratos de investigacin entre empresas
capacitacin en la industria o el trabajo.33 y universidades y mecanismos explcitos
La preparacin de una proporcin de los de difusin.
mejores estudiantes de un pas en ciencia f. Las empresas hacen considerables
e ingeniera parece brindar las mayores inversiones en capacitacin interna mediante
probabilidades de mejorar la economa. asociaciones dentro de la industria o por su
d. Adems de las universidades, hay propia cuenta. Existen variados ejemplos de
instituciones de educacin superior respetadascomplementacin de las actividades de
y de alta calidad. Una economa no puede investigacin y desarrollo con los
mejorar rpidamente a menos que los esfuerzos de capacitacin al interior de las
estudiantes que no tuvieron acceso a empresas. Para avanzar en el logro de la
estudios superiores puedan adquirir las ventaja competitiva, el gobierno no debe
habilidades que requieren para su trabar esos esfuerzos aplicando impuestos
desarrollo profesional, as como las a las utilidades que se invierten en
habilidades especficas que se necesitan en capacitacin o promulgando leyes
cada industria. Las universidades laborales que la dificulten. Sin embargo, la
tecnolgicas y las escuelas profesionales experiencia muestra que no es evidente
son alternativas institucionales que gozan que sea necesario otorgar subsidios a la
de respeto en varios pases.34 El hecho de capacitacin en la empresa. 35 Tales
que un alto porcentaje de los jvenes subsidios, al igual que los dirigidos a las
realice estudios universitarios no es un actividades de investigacin y desarrollo,
signo inequvoco del desarrollo ms no son necesarios cuando empresarios y
eficiente de los recursos humanos. Para trabajadores tienen un compromiso
desarrollar factores especficos, un permanente con su empresa y enfrentan
sistema especializado de capacitacin una competencia vigorosa. Tal
profesional y tcnica a nivel de industrias compromiso no se facilita mediante
es una prioridad central de toda economa polticas que directa o indirectamente
avanzada. aislan a la empresa de las condiciones del
e. Existe una vinculacin estrecha entre mercado.
las instituciones de educacin y los g. Las polticas de inmigracin permiten
empleadores. Esta vinculacin mejora si las el ingreso de personas con habilidades
instituciones de educacin tienen la especializadas. Una medida de este tipo
flexibilidad para adaptarse a las puede reducir, en el corto plazo, el dficit
demandas especiales de las industrias de de recursos humanos capacitados.
la localidad. En este sentido, un control
centralizado rgido, aunque beneficioso e) Conclusiones
para mantener estndares altos, puede
conspirar contra la creacin de factores El examen de algunos aspectos de las
especializados en industrias concentradas proposiciones formuladas por tres
regionalmente, cuyo desarrollo es analistas de la gestin y la estrategia
fundamental para mejorar su ventaja empresarial permite arribar a las
competitiva. En general, en los casos en siguientes conclusiones sobre cul es su
que se ha logrado xito, existe una estrecha visin del papel de la educacin en la
vinculacin entre las instituciones de sociedad y en el desempeo de las
investigacin y la industria. Esta se logra empresas.

33 Segn Porter, son particularmente importantes las matemticas, la computacin, la escritura,


las ciencias bsicas y los idiomas.
34 Por ejemplo, en Alemania y en la Repblica de Corea.
35 Porter muestra casos de empresas en Alemania y Japn que invierten en capacitacin por la presin
de la competencia y no por los subsidios.
112 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

i) El aspecto pragmtico de la mejor escenario para que una empresa


educacin es fundamental, pero no se llegue a tener ventaja competitiva.
debe dejar de lado su papel como vi) La educacin es uno de los
generadora de responsabilidad social, lo principales instrumentos de que disponen
que implica que los valores y el contenido los gobiernos para mejorar el desempeo
tico de la educacin son de la mxima competitivo de la industria.
importancia. En definitiva, se apela vii) Los principios que guan una
explcitamente al ideal clsico de "virtud" poltica educativa que ha logrado xito
como la meta a la que debe tender la parecen ser comunes en los diferentes
educacin en sociedades basadas en el casos nacionales: niveles altos de calidad,
conocimiento. Desahuciar lo anterior respeto y valorizacin de los docentes y
implicara correr el riesgo de llegar a una estrecha articulacin entre el sistema
generar slo "brbaros (en el sentido educativo y las empresas o asociaciones de
clsico del trmino) escolarizados". empresas.
ii) La conjuncin de tecnologa
(posibilidad) y sociedad basada en el 4. La transformacin educacional en
conocimiento (demanda) permite prever algunos anlisis prospectivos recientes
que durante las prximas dcadas
ocurrirn cambios educativos que sern En algunos anlisis prospectivos
ms importantes que los ocurridos a lo recientes,36 el tema de la transformacin
largo de los ltimos tres siglos. educacional aparece como un aspecto
iii) La prctica del sistema educativo y fundamental, ligado al protagonismo que
el contenido de la educacin determinan se le asigna al conocimiento al
qu tipos de principios de gestin considerarlo como el factor ms
empresarial son aplicables en una importante del nuevo paradigma
sociedad. As, por ejemplo, la dicotoma productivo. La amplitud de su
entre individualismo y desarrollo del tratamiento vara segn la extensin y el
espritu de grupo sera crucial para enfoque global (Naisbitt, Aburdene,
explicar las diferencias entre las tcnicas Toffler y Gorz) o por temas, de cada
de gestin occidentales y las japonesas. estudio (Gaudin y Reich).
iv) Las mejores empresas de los pases Naisbitt y Aburdene se refieren
ms competitivos del mercado mundial especficamente al tema educacional
desarrollan un esfuerzo excepcional de cuando analizan las perspectivas de la
capacitacin interna y de apoyo a la cuenca del Pacfico, a la que consideran
educacin, capacitacin e investigacin y como una de las zonas en desarrollo ms
desarrollo. importantes del futuro; sealan que la
v) Es una poltica miope no invertir en importancia que se ha otorgado a la
actividades que dan origen a educacin en esa rea se ha transformado
externalidades no apropiables totalmente en una gran ventaja competitiva y que,
por el productor. La ventaja competitiva dentro de ella, los pases que ms inviertan
se obtiene con inversin en tales en educacin tendrn la mayor capacidad
actividades precisamente por sus de competencia. "El Asia del Pacfico ha
beneficios externos a proveedores, demostrado (...) que un pas pobre se
consumidores y empresas conexas, puede desarrollar, aun sin abundantes
incluso competidores. Vivir en un medio recursos naturales, siempre que invierta lo
internacionalmente competitivo es el suficiente en sus recursos humanos."37

36 John Naisbitt y Patricia Aburdene, Megatendencias 2000, Bogot, Edit. Norma, 1990; Alvin Toffler,
El cambio del poder, Barcelona, Plaza y Jans Editores, 1990; Thierry Gaudin (comp.), 2100: rcit du
prochain sicle, Paris, Edition Payot, 1990; Andr Gorz, Mtamorphose du travail, Paris, Editions
Galile, 1988, y Robert B. Reich, The Work of Nations, Nueva York, Alfred A. Knopf, 1991.
37 John Naisbitt y Patricia Aburdene, Megatendencias..., op. cit., p. 199.
TECNOLOGIA Y EDUCACION: LA PRODUCCION.. 113

Toffler desarrolla extensamente la canales y una gran expansin de la


idea de que el conocimiento es el elemento diversidad de programas". "Un sistema
central de la sociedad posindustrial y que en el que abunden las posibilidades de
su importancia seguir creciendo en el eleccin tendr que sustituir al sistema
futuro. Expresa que "La forma de alcanzar (actual) en el que escasean." Agrega que
el desarrollo y el poder econmicos en el los vnculos entre la educacin y los
siglo XXI ya no ser mediante la principios que rigen el sistema de nuevos
explotacin de materias primas y del medios de comunicacin -interactividad,
trabajo manual del hombre, sino... movilidad, convertibilidad, conectabilidad,
mediante la aplicacin de los recursos de omnipresencia y globalizacin- han sido
la mente humana."38 "Dado que reduce la escasamente analizados. Si se pasan por
necesidad de materias primas, trabajo, alto las relaciones entre los sistemas
tiempo, espacio y capital, el conocimiento educativo y de medios de comunicacin
pasa a ser el recurso central de la economa del futuro se defraudara a los educandos
avanzada."39 que recibirn su formacin mediante
En opinin de Toffler, el conocimiento ambos.
est en proceso de dejar de ser un derivado La educacin -seala Toffler- ha
de la riqueza o de la fuerza, factores de pasado a ser una preocupacin "para los
poder determinantes en fases anteriores, sectores avanzados del mundo
para convertirse en su fundamento empresarial, puesto que sus lderes
principal. De all que la pugna por el reconocen cada vez ms la relacin entre
control del conocimiento se intensifique educacin y competitividad mundial."40
en todo el mundo. Para el autor, este De all que las empresas aborden el tema
proceso constituye un factor de de la educacin revalorizando algunos de
democratizacin, puesto que el sus logros puros: la creatividad, la
conocimiento es infinitamente ampliable, capacidad de resolver problemas, etc.
permite ser reproducido, puede utilizarse Toffler introduce el concepto de empresas
mltiples veces sin agotarse y, a diferencia "cultas", en mayor o menor grado segn
de la fuerza y la riqueza, est al alcance de el uso que hagan del conocimiento. En esta
los pobres. Adems, el conocimiento perspectiva, la diferencia entre una
considerado como forma de poder, no se empresa muy culta y otra poco culta
expresa en objetos materiales, sino en radica no slo en la cantidad de
smbolos que estaran, por as decirlo, en conocimientos e informacin que utilizan,
el cerebro de los trabajadores. Esto sino tambin en la distribucin de stos
significa, a su vez, que los trabajadores se entre el conjunto del personal. En las
vuelven cada vez menos intercambiables. empresas tradicionales los conocimientos
Todo ello hace del conocimiento el se concentraban en la cpula, mientras
factor de poder de mayor significacin. A que en las empresas modernas tienden a
partir de esa preeminencia del estar difundidos entre todo el personal.
conocimiento, Toffler precbniza la Como anota el autor, "La meta es una
importancia de la educacin y de sus masa trabajadora mejor retribuida, pero
cambios, tema al que, sin embargo, apenas ms reducida, y ms inteligente".41
se refiere en su ltimo libro porque, segn Ante la permanente necesidad de
seala, merecen un tratamiento aparte. No renovar sus productos y sus procesos, las
obstante, plantea que "...nuestros sistemas empresas debern apelar constantemente
de educacin masiva se han quedado a la imaginacin y desarrollar una mayor
obsoletos en gran parte... la educacin tolerancia frente a las desviaciones de la
requerir una proliferacin de nuevos

38 Alvin Toffler, El cambio del..., op. cit., p. 470.


39 Ibid., p. 120.
40 Ibid., p. 427.
41 Ibid., p. 107.
114 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION...

norma, la individualidad y la curiosidad organizacin al siglo XIX. Esto se debe a


por descubrir cosas nuevas. que surgi como una respuesta a dos
El conocimiento sera "anticapitalista" demandas de la sociedad industrial: por
en el sentido de que reducir una parte, a la necesidad de prolongar el
progresivamente la necesidad de capital tiempo de formacin para poder contar
por unidad de producto.42 con mano de obra calificada y con tcnicos
Volviendo al tema de la estrecha capaces de leer un plano, calcular y
relacin entre el sistema educativo y los manejar mquinas complejas; por la otra,
medios de comunicacin, Toffler plantea al imperativo de generar consenso
que "Un objetivo clave de aquellos que ideolgico en torno a los valores de la elite
desean una economa avanzada ha de ser, dominante.
por lo tanto, (...) asegurar que todos los De all que sus contenidos valneos
ciudadanos, pobres y ricos por igual, estuvieran impregnados de un fuerte
tengan acceso garantizado a la ms amplia sentido de "nacin", de respeto a las
gama de medios que sea posible..."43 "si la instituciones y de fe en el progreso y la
esencia de la nueva economa es el tcnica y que su metodologa se basara en
conocimiento, el ideal democrtico de la la valorizacin de la precisin, la exactitud
libertad de expresin pasa a ser una y el formalismo, en la rigidez intelectual,
prioridad poltica descollante". Y y el raciocinio lineal y mecnico. En suma,
concluye sealando que "Con el auge como se expresa en el estudio, se
revolucionario del nuevo sistema de privilegiaban claramente las cualidades
creacin de riqueza no es una fraccin de de orden y mtodo en detrimento de las
la poblacin trabajadora, sino un nmero facultades creativas.44 En la medida en
sustancial y creciente, el que tiene su que el paradigma productivo de la
productividad precisamente dependiente sociedad industrial pierde vigencia, se
de la libertad que se le d para crear todo, reduce la eficacia de la escuela y satisface
desde diseos de nuevos productos hasta cada vez menos las demandas de la
nuevas lgicas informticas, metforas, sociedad.
revelaciones cientficas y epistemologas. Incluso en los pases desarrollados
Las economas supersimblicas nacen a surgen problemas graves. El analfabe-
partir de culturas constantemente tismo, que haba sido eliminado,
estimuladas por nuevas ideas, con reaparece bajo una nueva forma, el
frecuencia discrepantes, entre las que cabe iletrismo (entre 20% y 25% de las personas
incluir las ideas polticas". ha olvidado casi todo lo que aprendi en
El anlisis prospectivo realizado por el la escuela). Despus de 12 aos de
equipo de investigadores franceses que escolarizacin, 40% de los jvenes en los
trabaj bajo la direccin de Thierry Estados Unidos es incapaz de entender un
Gaudin, difiere de los estudios anteriores artculo del New York Times y, lo que es
en dos aspectos. Primero, su perspectiva ms grave, no puede leer y comprender un
se extiende ms en el tiempo y, segundo, itinerario de bus.45
junto con ofrecer una visin global, su El sistema educativo va conduciendo
anlisis se centra en una serie de temas a una situacin dual: de acumulacin de
especficos, entre ellos el de la educacin. ignorancia, por un lado, y de exceso de
El estudio comienza con una revisin educacin, por el otro. Ese desequilibrio
del estado actual de la educacin, de la que parece ser muy marcado en regiones como
concluye que la escuela de hoy debe lo Amrica Latina. Gaudin seala que la
esencial de sus estructuras y de su superproduccin de personas educadas

42 Ibid., p. 118.
43 Ibid., pp. 428 y 429.
44 Thierry Gaudin (ed.), 2100: rcit du..., op. cit., p. 526.
45 Citado por Marvin J. Cetron en The Futurist, vol. XXII, N 6, noviembre-diciembre de 1988, en Thierry
Gaudin (ed.), 2100: rcit du..., op. cit., pp. 527 y 528.
TECNOLOGIA Y EDUCACION: LA PRODUCCION.. 115

sin considerar las condiciones del A partir de finales del siglo XX, la
mercado de trabajo, produce una mitad de los conocimientos de un
"lumpen-intelligentzia", una intelec- ingeniero quedarn obsoletos a los cinco
tualidad marginada, joven y plena de aos de adquiridos. Lo fundamental ser
frustracin que, en los pases ms pobres, la renovacin, la flexibilidad, el saber
se vincula a una forma de poder ejercida hacer y el saber producir, para cambiar de
en el sector pblico y que no es moderna mtodos oportunamente. El aprendizaje
sino en su intento de asemejar sus hbitos no podr limitarse a un perodo
de consumo a los de sus pares del mundo determinado de la vida, sino que formar
desarrollado. Es probable que todo esto parte del ejercicio mismo de la profesin.
contribuya a la segmentacin socio- La educacin se transformar en una
econmica, al crecimiento de la funcin vital, tanto para las empresas
marginalidad y, en algunas regiones del como para los individuos. Estar
mundo, al surgimiento de un integrismo, integrada al tiempo de trabajo, no ser
adverso a la evolucin. episdica como en la poca heroica del
Por todos estos motivos, la fase actual, "reciclaje" -indica Gaudin-, ser cotidiana
que Gaudin califica de "sociedad del y continua, no impuesta desde arriba por
espectculo", ser reemplazada a las empresas o el Estado, sino percibida
principios del siglo XXI por una "sociedad como una necesidad por los propios
de la enseanza", que se esforzar individuos.
primordialmente por integrar a los El prestigio del diploma tender a
marginales, mediante la extensin de la decrecer. Los individuos sern juzgados
educacin obligatoria hasta los 18 aos y ms bien sobre la base de sus
la imposicin de una cultura tcnica y competencias reales que sobre la de los
ecolgica a toda una generacin; esto conocimientos tericos atribuidos a su
posibilitar en la fase siguiente -la ttulo. El progreso en la carrera profesional
"sociedad de la liberacin"- el pleno se producir de manera ms informal, en
despliegue de la investigacin y de la el diario devenir, en la prctica.
capacidad creativa, elementos claves de la Tambin el equipo de Gaudin vincula
competitividad. el sistema educativo a los medios de
En las nuevas fases ser imposible comunicacin, cuyo uso, segn seala, se
ingresar al mercado de trabajo si no se estabilizar en dos horas diarias, y
posee un mnimo de competencias. Estas, ofrecer una gran variedad de opciones.
por su parte, no se obtendrn mediante el La calidad de sus contenidos mejorar
aprendizaje de datos fcticos, que sern notablemente, pero servirn de vehculo a
demasiados (y todos acumulables y un saber desorganizado y sin coherencia,
obtenibles), sino por la adquisicin de las que no podra reemplazar el sistema
bases metodolgicas que permitan educacional. En el nuevo universo de
encontrarlos y, como lo expresa Gaudin, relaciones que se producir, stas sern
aprender a orientarse, a navegar en ese numerosas, de pertenencia mltiple, de
saber, que asume las proporciones de un sociabilidad eclctica, de compromisos
ocano. Segn el autor, las industrias de parciales y revocables. Comenzar a
la informacin, con sus inmensos bancos aparecer una nueva coherencia social, que
de datos interconectados a travs de todo har que la autonoma individual no se
el planeta, ofrecern los medios para esta contraponga a las relaciones con los
navegacin, pero ser necesario contar dems. El individuo tendr creciente
con los instrumentos intelectuales que conciencia de no ser un dato definitivo y
permitan determinar una posicin, cerrado en s mismo. Sus relaciones de
descubrir las rutas y llegar a buen puerto. dominacin con la naturaleza pasarn a
La navegacin en el saber no es un saber ser de simbiosis. La ecologa le ensear a
sino un saber hacer.

46 Thierry Gaudin (ed.), 2100: rcit du..., op. cit., p. 534.


116 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

pensar en trminos de complejidad, de generarn estructuras intermedias. La


coherencia y de globalidad. importancia atribuida a los valores de la
Si el modelo del pensamiento del educacin se desplazar en cierta medida
hombre en la sociedad industrial era la de la disciplina, la precisin, la
mecnica, el de la sociedad posindustrial racionalidad y la objetividad, hacia otros
tender a seguir las formas de la biologa, ms amplios, que incluirn la creatividad
de los organismos vivos. En este contexto, y la autonoma.
las relaciones de tipo autoritario La elite mxima, guardiana del
resultarn casi imposibles. El superior modelo industrial, perder su razn de
podr inducir a su subordinado a hacer lo ser. Surgirn colectividades ms
que de l se espera, a condicin de numerosas de individuos bien formados,
concederle el espacio de iniciativa que capaces de pensar y de ejecutar, con
reclama. comportamientos ms modestos y
Para satisfacer tanta demanda, el eficaces. Segn Gaudin, la tcnica, en
mercado de la educacin se expandir lugar de ensearse de manera parcelada y
vertiginosamente; cadenas de escuelas especializada, lo que permita a la antigua
privadas lanzarn programas de industria dividir para reinar, ser elevada
investigacin y formacin continuas con al rango de cultura. La tcnica es necesaria
mtodos muy sofisticados, como los de para consumir y producir en un nuevo
simulacin informatizada, que sustituirn sistema compuesto de pequeas unidades
cada vez ms la enseanza abstracta al autnomas.
poner al educando en situaciones Los nuevos valores del sistema
concretas que debe resolver. Las escuelas educacional girarn en torno de la idea de
dejarn de estar bloqueadas por las creacin, del equilibrio de las relaciones
tradiciones y la rutina administrativa. Se entre los individuos, del respeto al espacio
tratar menos de transmitir conocimientos del otro como condicin del respeto al
fcticos y ms de formar espritus abiertos, espacio propio. Junto con una fuerte
capaces de encontrar soluciones. Ser una cultura tcnica, se producir un renacer de
enseanza que no se basar en la imitacin los estudios humansticos y el arte tender
de modelos sino en la invencin, no en la a integrarse a lo cotidiano.
pasividad y la docilidad sino en la El tema de los efectos intensificadores
iniciativa y la creatividad, en suma, una de la segmentacin y de la desigualdad
enseanza adaptada al movimiento y a la que genera el cambio de paradigma
complejidad, las dos principales productivo es tratado en otra perspectiva
caractersticas de la modernidad. terica por Andr Gorz. Sus
Sin embargo, esas cadenas privadas planteamientos pueden resumirse como
de escuelas encarecern la educacin y sigue:
generarn segregacin social, tendencia a) La empresa moderna, al estilo
que deber ser contrarrestada mediante el japons, revaloriza la necesidad de
esfuerzo pblico, con ms recursos, una integracin social en el proceso de trabajo.
revalorizacin de los maestros y un En este sentido, la cooperacin, el trabajo
aumento de la autonoma de los en equipo, la realizacin personal
establecimientos. En el estudio se seala mediante la satisfaccin profesional, la
que stos tendrn el derecho de autonoma para tomar decisiones, etc., son
administrar gran parte de su actividad y conceptos que vuelven a ser importantes.
de decidir sobre sus programas, sus La ideologa de los recursos humanos
mtodos de enseanza, el reclutamiento expresa esta nueva mentalidad. Sin
de su personal y su remuneracin.47 embargo, el sistema de produccin puede
Entre esos establecimientos garantizar estas condiciones slo a una
autnomos y los lugares de produccin se minora de los trabajadores. La seguridad

47 Ibid., p. 544.
48 Ibid., p. 547.
j
TECNOLOGA Y EDUCACION: LA PRODUCCION., 117

en el empleo la disfruta nicamente una ya no puede servir como fundamento de


porcin reducida del personal y supone la integracin social. Si la funcin social
generar condiciones de fuerte inseguridad contina desarrollndose sobre la base de
para el resto de la fuerza de trabajo la lgica econmica y del trabajo, la
(sociedad dual). Gorz seala que la exclusin, la marginalizacin, la
imagen de la empresa como un lugar de dualizacin, etc., sern fenmenos
expansin personal de los asalariados es inevitables y crecientes. Slo una poltica
una creacin esencialmente ideolgica y basada en la reduccin de la jornada de
que el cambio tcnico provoca la trabajo y en la profesionalizacin
segmentacin y la desintegracin de la universal permitira la rotacin necesaria
clase obrera.49 para que todos participaran de los
b) La flexibilidad de la empresa beneficios del progreso social. Seala Gorz
moderna se basa en la prctica de una que la generalizacin de las competencias
estrategia dual: en el caso del ncleo de y de los altos niveles de calificacin es el
personal estable, su flexibilidad es medio ms indispensable y eficaz para
funcional, ya que la seguridad en el combatir la dualizacin de la sociedad.50
empleo tiene que ser retribuida con la En suma, tambin en la visin
disposicin para cambiar de puesto, para relativamente pesimista de Gorz el
adquirir nuevas competencias, etc.; para la esfuerzo educativo aparece como la forma
mano de obra perifrica hay dos ms efectiva en el largo plazo de evitar la
posibilidades: la renovacin instantnea segmentacin y de favorecer la
impuesta por la empresa, si se trata de los integracin social.
trabajadores perifricos permanentes, y el El tema de la segmentacin tambin es
empleo temporal, para el resto de los abordado por Robert Reich, quien en su
perifricos. Segn una estimacin anlisis se refiere bsicamente a los
estadstica basada en investigaciones Estados Unidos de Amrica.
realizadas en Alemania, Gorz concluye Este autor sostiene que en la actual
que, en el futuro, 25% de los trabajadores economa global, el bienestar de los
podra ser incorporado al ncleo estable, norteamericanos (o de los ciudadanos de
otro 25% a la periferia estable y el 50% cualquier otra nacionalidad) ya no
restante tendra empleos externos y depende de los xitos de sus empresas,
precarios. corporaciones o economas nacionales
c) Esta nueva distribucin de la mano sino de su competitividad, que es una
de obra modifica las relaciones entre el funcin del valor que los individuos sean
capital y el trabajo y el papel de los capaces de agregar a la economa
sindicatos. Desde el punto de vista de la global mediante sus habilidades y
lgica del capital, esta revalorizacin de la conocimientos.
imagen del trabajador corresponde a una En el futuro, ser el reconocimiento
necesidad nacida de los cambios tcnicos. del valor de cada individuo en el mercado
A partir de esa necesidad, el capital internacional del trabajo lo que
desarrolla tendencias orientadas a determinar su nivel de bienestar. En este
desintegrar los vnculos de solidaridad y sentido, el destino de los nacionales de un
de cohesin social. El sindicalismo queda pas ya no sera comn sino individual, de
enfrentado, entonces, a dos posibilidades: acuerdo con la valoracin internacional de
limitarse a defender los intereses del la actividad de cada uno.
estrato privilegiado de trabajadores Con respecto a este nuevo factor de
integrados o proteger a los menos discriminacin, Reich seala tres
integrados, apoyndose en razones que categoras de trabajo: los servicios de
van ms all de la mera lgica econmica. produccin rutinaria, los servicios a las
El planteamiento de Gorz es que el trabajo

49 Andr Gorz, Mtamorphose du..., op.cit., pp. 88 y 89.


50 Andr Gorz, Mtamorphose du..., op. cit.
118 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION...

personas, y los servicios simblico- jerarquizada y poseen grados y posgrados


analticos. universitarios. Sus ingresos son altos e
Los servicios de produccin rutinaria son irregulares. Constituyen 20% de los
los trabajos desempeados por los obreros trabajos en los Estados Unidos y su
industriales, los empleados e incluso los nmero va en aumento. Esta categora
procesadores de datos, que realizan tiende a ser cada vez ms aventajada en la
actividades estandarizadas y rutinarias de nueva economa, donde la capacidad de
las que resultan productos en serie. Se usar creativamente el conocimiento se
guan por procedimientos normalizados y vuelve lo principal.
reglas codificadas y son supervisados en En general la educacin se ha quedado
funcin del buen cumplimiento de las atrs con respecto a este tipo de trabajos y
rutinas. Necesitan de un nmero de el diploma no garantiza las habilidades
habilidades bsicas que el actual sistema requeridas para desempearlos. Ms an,
educativo provee y las virtudes exigidas agrega Reich, una educacin profesional
son lealtad, confiabilidad y capacidad de que haya enfatizado la acumulacin y el
cumplir rdenes. En los Estados Unidos, almacenamiento de conocimientos en
el nmero de trabajos de este tipo podra desmedro del pensamiento original
alcanzar a alrededor de 25% del total de puede retardar posteriormente dicha
ocupaciones, con tendencia a declinar. capacidad.51
Los servicios a las personas son tambin Para explicar la creciente desigualdad
trabajos simples y repetitivos que, a que se est produciendo en la sociedad
diferencia de los anteriores, por el hecho norteamericana, Reich seala que la razn
de ser de persona a persona, no participan esencial no radica en el desempleo, ni en
en la economa global; requieren poca las polticasfiscales,ni en la disminucin
educacin y son directamente super- del gasto social sino en la competitividad
visados. Las personas que los ejercen de la funcin que cada individuo
deber ser crebles, puntuales y agradables desempea. La posicin y los ingresos de
y sus salarios son generalmente ms bajos quienes trabajan en la produccin
que los de la categora anterior. rutinaria y en los servicios a las personas
Representan 30% de los trabajos en los tendern a deteriorarse cada vez ms, en
Estados Unidos y su nmero es creciente. el caso de los primeros ms rpidamente
Los servicios simblico-analticos son los que en el de los segundos; quienes trabajan
trabajos realizados por las personas en los servicios simblico-analticos
encargadas de identificar y resolver aumentarn an ms su ventaja.
problemas, generar iniciativas, crear e El factor fundamental de esa ventaja
innovar. Estos servicios pueden ser depender del tipo de educacin recibida.
ofrecidos y adquiridos inter- En opinin de Reich, los norteamericanos
nacionalmente, y a ese nivel deben poseen en este sentido una buena base,
competir, pero no estn incluidos en el debido a la educacin que se imparte a sus
comercio de productos estandarizados. elites (15% a 20% de los jvenes), por
Los bienes producidos son completo opuesta a la que proporciona el
manipulaciones de smbolos, datos, sistema educativo tradicional, basada en
palabras y representaciones orales y la acumulacin de conocimiento y en una
visuales, en un amplio campo que abarca visin del saber dividida en
la creacin artstica, la ciencia, las compartimientos estancos.
tecnologas, el derecho, las finanzas, el Una educacin que prefigura las
diseo, etc. Las habilidades necesarias son funciones del analista-simblico
originalidad, inteligencia, velocidad para propiciara las siguientes caractersticas:
identificar y resolver problemas y capacidad de abstraccin, desarrollo de un
creatividad. Quienes desempean estos pensamiento sistmico complejo e
trabajos no tienen una carrera interrelacionado, habilidad de

51 Robert B. Reich, The Work of..., op. cit., p. 82.


TECNOLOGIA Y EDUCACION: LA PRODUCCION.. 119

experimentacin y capacidad de laboral. El acercamiento entre el sistema


colaboracin, de trabajo en equipo y de educacional, el mundo de las
interaccin con los pares. Se tratara de comunicaciones y la esfera del trabajo
una educacin fluida e interactiva, capaz resulta fundamental para desarrollar
de generar una mente escptica, curiosa y personas internacionalmente competi-
creativa. tivas y ciudadanos activos en el mundo del
prximo siglo.
d) La funcin educacional del futuro
5. Conclusiones no podr ser ejercida por una estructura
rutinaria y jerarquizada, con maestros
De los anlisis prospectivos revisados se funcionarios y una sociedad indiferente a
infiere que: sus necesidades financieras. Autonoma,
a) Parece evidente que existe un responsabilidad administrativa, experi-
profundo desfase entre el sistema mentacin y vinculacin con la
educacional tradicional, cuyos comunidad debern ser las caractersticas
fundamentos se disearon en el siglo XIX, de los lugares donde se desenvuelve el
y los requerimientos de la sociedad que se proceso educativo.
perfila para el siglo XXI, con un paradigma Sin embargo, junto con subrayar la
productivo que cambia vertiginosamente necesidad de ese impulso descen-
y que basa cada vez ms su desarrollo en tralizados los estudios prospectivos
el conocimiento, el progreso tcnico, la advierten que ste conlleva un alto riesgo
innovacin y la creatividad. de desintegracin y de multiplicacin de
b) Coinciden asimismo esos anlisis las desigualdades, que podra conducir a
en que para incrementar su una creciente diferenciacin entre
competitividad el mayor desafo que minoras formadas para manejar el futuro
enfrentan las naciones es la y mayoras vinculadas al pasado o
transformacin de la calidad educacional: excluidas del dinamismo de la
habr necesidad de grupos cada vez ms modernidad. De all que, junto con la
numerosos de individuos con buena descentralizacin, se destaque la
formacin, el acceso a los cdigos importancia de la integracin, de la
culturales de la modernidad tendr que compensacin social en favor de los
incluir la adquisicin de nuevos valores, desaventajados y de las polticas
deber superarse la acumulacin destinadas a contrarrestar las tendencias
mecnica de conocimientos, frente al segmentadoras del mercado y la
rgido espritu jerrquico habr que educacin.
impulsar la autonoma individual, la e) En resumen, los estudios
capacidad de innovar, de renovarse, de prospectivos muestran que al convertirse
crear y de participar, condiciones el conocimiento en el elemento central del
esenciales todas para el ejercicio de la nuevo paradigma productivo, la
ciudadana y para rendir en el mundo del transformacin educativa pasa a ser un
trabajo. factor fundamental para desarrollar la
c) Las opiniones convergen tambin capacidad de innovacin y la creatividad,
en el hecho de que la transformacin a la vez que la integracin y la solidaridad,
educacional depende del esfuerzo de aspectos claves tanto para el ejercicio de la
mltiples agentes, entre los cuales son moderna ciudadana como para alcanzar
protagnicos los que actan en el mercado altos niveles de competitividad.
Reflexiones finales: percepciones y tendencias
En los tres captulos anteriores se proporcion un anlisis de la experiencia regional, con
sus logros y rezagos, de las enseanzas derivadas del debate sobre el sistema de formacin
de los recursos humanos en distintos pases, y de la reciente convergencia de los enfoques
de la teora econmica, la gestin empresarial y las visiones prospectivas. Todos esos
elementos llevan a la conclusin de que Amrica Latina y el Caribe necesitan una profunda
transformacin de sus formas de transmitir, producir y aplicar el conocimiento. Afinde
disponer de las capacidades necesarias para darle sentido a la nocin de ciudadana y
lograr insertarse internacionalmente y crecer, sus sistemas de educacin y de capacitacin,
as como el volumen y la organizacin de las actividades en el mbito de la ciencia y la
tecnologa, debern modificarse en profundidad y responder a los desafos que plantea el
nuevo contexto econmico internacional.1
A la regin y a los pases que la integran se aplica plenamente la idea de que "en la
medida que nuevas tecnologas y procesos de produccin transforman la economa
internacional, el futuro del desarrollo del mundo y el lugar que cada nacin ocupe en l
dependen ahora, mucho ms que hace slo una generacin, de la capacidad de adquirir,
transmitir y aplicar el conocimiento al trabajo y en la vida cotidiana' ?
El diseo de una estrategia destinada a aumentar y mejorar las competencias de
Amrica Latina y el Caribe en el mbito de la educacin, la capacitacin y la investigacin
y desarrollo (el "tringulo necesario") requiere revisar los supuestos sobre cuya base se
na actuado hasta el presente. Tal examen puede resumirse en algunos desplazamientos
de los enfoques conceptuales, que servirn de punto de partida para disear la estrategia
(tercera parte), as como para identificar los mbitos de las polticas necesarias para su
aplicacin (cuarta y quinta partes).
a) Papel del Estado: aproximacin sistmica, visin estratgica, equidad y financiamiento
i) Aproximacin sistmica: De la consideracin de la educacin, la capacitacin y la
investigacin y desarrollo como compartimentos estancos, en los que las actividades son
conducidas desde la cima, a un enfoque de la concepcin y formulacin de polticas que
integre sistmicamente las tres dimensiones, entre s y con el sector productivo.
ii) Visin estratgica: De la idea de que estos sistemas y sus funciones slo pueden
desarrollarse adecuadamente bajo mando administrativo y sujetos a gestin burocrtica,
a la preferencia por mecanismos e incentivos que faciliten su constante adaptacin entre
s y a su entorno, dentro de un marco de polticas que aseguren el carcter integrado y
coherente del sistema mediante una regulacin ejercida desde cierta distancia. El Estado
administrador y proveedor benevolente de recursos debe ser reemplazado por el Estado
evaluativo, incentivador y generador de polticas de mediano y largo plazo.
iii) Equidad: De una educacin que tiende, en la prctica, a reforzar las desigualdades
iniciales, a una educacin que, al destinar sus mejores recursos a los lugares donde existan
las mayores necesidades, contribuya a elevar la equidad social. Se trata de la funcin
compensadora del Estado.
iv) Financiamiento: Desde el razona- miento que sostiene que corresponde al Estado
financiar exclusiva o casi exclusivamente el costo de la empresa educativa, de la
capacitacin y de la investigacin y desarrollo, a la bsqueda de diversas fuentes para
cada sistema y funcin, con una participacin creciente de los recursos privados. El
financiamiento del "tringulo necesario" debe ser una preocupacin comn del Estado,
las empresas y los dems usuarios.
b) Cambio institucional: apertura y descentralizacin
i) Apertura: De la consideracin de estos sistemas y sus funciones como orientados
exclusiva o bsicamente hacia su autosustentacin, a la satisfaccin de sus valores

1 CEPAL, Transformacin productiva con equidad..., op. cit.


2 Wadi Haddad y otros, op. cit., p. 67. Vase tambin Carlota Prez, "Nuevo patrn tecnolgico y
educacin superior", Nuevos roles de la educacin superior, Caracas, Centro Regional de la UNESCO
para la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe (CRESALC), vol. IV, 1991.
EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

inherentes y al control por sus propios integrantes, a una visin abierta que los define y
evala en funcin de los beneficios que aportan a la economa, la sociedad y la cultura. El
abandono del corporativismo educacionalista y tecno-cientfico en favor de un sistema
participativo,flexibley abierto a su entorno.
ii) Descentralizacin: De la idea de que conviene organizar centralizadamente la
empresa educativa, la capacitacin laboral y las actividades de investigacin y desarrollo,
a una concepcin descentralizada que busque fortalecer la autonoma de los
establecimientos, estamentos y mecanismos y aumentar as suflexibilidadpara adaptarse
a las cambiantes necesidades del medio. Se debe enfatizar la preferencia por principios
operativos de autorregulacin y de libertad yflexibilidadinstitucionales.
c) Lineamientos de polticas
i) Desempeo: De la prioridad -explcita o tcita- asignada a la oferta de educacin, de
capacitacin y de conocimientos surgidos de las actividades de investigacin y desarrollo,
a la preeminencia de la demanda y de sus medios de expresin: las necesidades del
desarrollo, los usuarios, los mercados laborales, las empresas que utilizan conocimiento,
etc. Un enfoque econmico, no economicista, del conocimiento, en vez de una visin
estamental de la cultura y sus contenidos.
ii) Calidad de la educacin: Desde el nfasis puesto en la cantidad -de la matrcula, de
las vacantes, del nmero de cursos, de los puestos de docentes, etc.- a la primaca de la
efectividad, cuya evaluacin debe ser continua, y la subordinacin de los medios a los
fines. Como corolario de lo anterior, el paso desde la preocupacin casi exclusiva por la
cobertura y su extensin al cuidado de la calidad de las prcticas educativas y de sus
resultados. En el plano sustantivo, el reemplazo de la consideracin tica y valrica como
un sustituto de la entrega de contenidos relevantes y de calidad, por la concepcin de la
tica y los valores como componentes necesarios para la formacin de un ciudadano que
asuma su responsabilidad en los procesos en que participa; es decir, la tica y los valores
como elementos de transmisin ae la responsabilidad social.
iii) Profesionalizacin y protagonismo de los maestros: De la subvaloracin social y
econmica de los maestros y acadmicos, encapsulados en una actividad que ha venido
perdiendo legitimidad y prestigio y que enfrenta dificultades para estructurarse
internamente y para reclutar jvenes y adultos con talento y vocacin pedaggica, a una
>rofesin docente socialmente valorada, adecuadamente retribuida y estructurada en
uncin de mritos, exigencias y rendimientos.
iv) Capacitacin: De una preparacin para el trabajo proporcionada por organismos y
establecimientos separados dela produccin, frecuentemente rutinarios o burocratizados,
a una nueva relacin entre educacin, capacitacin y empresa, en la que esta ltima asume
el papel de lder en la formacin de recursos humanos y el Estado una funcin
compensadora con respecto a los grupos tradicionalmente desatendidos. Es necesario
crear un sistema de entrenamiento para aumentar la produccin y mejorar la
productividad, que conceda especial atencin a las pequeas y medianas empresas.
v) Ciencia y tecnologa: De la consideracin de la ciencia y la tecnologa como reas de
actividad acadmica protegidas a un enfoque de la investigacin y desarrollo como parte
del esfuerzo conjunto de universidades, empresas, instituciones gubernamentales, talleres
y laboratorios independientes por aumentar las capacidades de incorporacin y
utilizacin de conoci miento y, con ello, la competitividad de la economa.
Realizar estos cambios ce las perspectivas conceptuales es necesario y posible. El
producto de cuatro dcadas de desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, aunque disparejo,
inequitativo y desequilibrado, es impresionante. Si bien es cierto que la educacin, la
capacitacin y el esfuerzo cientfico-tecnolgico han contribuido en muchos aspectos y en
muchos pases a ampliar las distancias econmicas, sociales y culturales, no lo es menos
que las generaciones jvenes, especialmente las ms pobres, han dado un gran paso hacia
adelante con la reduccin del analfabetismo y el mayor acceso a la educacin formal y a
los medios de comunicacin social. Esos cambios han abierto a los latinoamericanos y
caribeos -a algunos ms que a otros, pero a todos mucho ms que a la generacin
anterior- una posibilidad ae participar con provecho en los nuevos logros de las
economas y de las sociedades de la regin.
Tercera parte

LA ESTRATEGIA PROPUESTA
Captulo V

OBJETIVOS, CRITERIOS
Y LINEAMIENTOS

1. Introduccin Desde este punto de vista, el objetivo


prctico de este captulo es animar y
a) Objeto orientar la discusin en torno a estas
orientaciones de la estrategia, buscando crear
El objeto de la estrategia propuesta es un consenso entre los actores decisivos,
contribuir, durante los prximos diez incluidos los gobiernos, los empresarios,
aos, a crear las condiciones educacio- las universidades, los partidos polticos y
nales, de capacitacin y de incorporacin los parlamentarios, los docentes, los
del progreso cientfico-tecnolgico que investigadores educacionales, las iglesias
hagan posible la transformacin de las y los sindicatos.
estructuras productivas de la regin en un
marco de progresiva equidad social. b) Ideas-fuerza
Dicho objetivo slo podr alcanzarse
mediante una amplia reforma de los La estrategia propuesta se articula en
sistemas educacionales y de capacitacin torno a objetivos, criterios inspiradores de
laboral existentes en la regin, as como las polticas que se han de seguir y
mediante la generacin de capacidades lineamientos de reforma institucional.
endgenas para el aprovechamiento del Busca transformar la educacin, la
progreso cientfico-tecnolgico. capacitacin y el uso del potencial
Efectuar esa reforma es imprescindible cientfico-tecnolgico de la regin para
si se desea dinamizar el cambio de las alcanzar simultneamente dos objetivos:
estructuras econmicas, aumentar la la formacin de la moderna ciudadana y la
competitividad de los pases de la regin competitividad internacional de los pases.
y reforzar la organizacin institucional y Para lograr ambos objetivos es
los valores de la democracia. Definir una necesario tener presente que la educacin
estrategia para lograr la transformacin y el conocimiento son partes inseparables
deseada no es, obviamente, una tarea de la identidad cultural de los pueblos.
individual ni de un grupo o sector. Como Sobre ellos se asientan la comunidad de
se seala a continuacin, una de las lenguaje y el patrimonio comn. A travs
condiciones para el xito de las estrategias de ellos se transmiten, forman y expresan
de este tipo es el consenso nacional acerca las capacidades creativas de los
de sus caractersticas. Sin embargo, resulta individuos y las colectividades.
necesario establecer al menos los La estrategia y las polticas aspiran a
lineamientos bsicos de las estrategias de enriquecer la identidad de la cultura
accin que permitan apreciar que la latinoamericana en su pluralidad de
transformacin es posible y que existen expresiones. Su compromiso primero es,
caminos para lograrla. por lo tanto, con la comunidad y con la
126 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

variedad de experiencias que configuran responsabilidad social significa hacerlos


la historia comn de la regin. solidarios y activos al asumir tareas como
La constitucin de la moderna miembros de una organizacin con un
ciudadana y la elevacin de la proyecto en comn. As, la tica es no slo
competitividad internacional suponen la condicin del crecimiento econmico sino
continuidad de esa comunidad histrica, que concurre a darle sentido a ese
sobre cuya base solamente pueden los crecimiento para que beneficie a todo el
pases aspirar a transformar y enriquecer hombre y a todos los hombres. Esta es una
su identidad. contribucin decisiva que la educacin
En este sentido, la proyeccin de las puede hacer al desarrollo.
culturas locales, populares y comunitarias Las polticas que se proponen para
-en toda la variedad de sus expresiones materializar la estrategia habrn de
vecinales, religiosas, de solidaridad, responder a dos criterios esenciales: el de
trabajo productivo y asistencia recproca- equidad y el de: desempeo.
debera ocupar un espacio central en el El primero mira hacia la igualdad de
diseo de la estrategia y de las polticas oportunidades, la compensacin de las
que se adopten en el terreno educacional diferencias, el desarrollo equilibrado y la
y en la utilizacin de conocimientos. cohesin del cuerpo social en su conjunto;
Asimismo, tanto la educacin como la el otro, hacia la eficacia (metas) y eficiencia
generacin y el uso social de los (medios), evaluando rendimientos e
conocimientos estn llamados a expresar incentivando la innovacin.
una nueva relacin entre el desarrollo y la Por ltimo, en el plano de las reformas
democracia. Deben operar como institucionales, la estrategia persigue una
elementos de articulacin entre ambos, en doble finalidad: integracin y descentra-
funcin de la participacin ciudadana y lizacin. La primera se expresa a nivel
del crecimiento econmico. De hecho, el central, a travs del fortalecimiento de la
desarrollo y la democracia estn capacidad institucional de los pases para
estrechamente ligados en la actual fase de garantizar la equidad y la integracin de
desarrollo social. Diversas experiencias todos los ciudadanos a cdigos, valores y
histricas muestran la importancia de la capacidades comunes. La segunda se
participacin ciudadana en el logro de un manifiesta a nivel local, a travs de la
crecimiento econmico sostenido. El descentralizacin y la mayor autonoma
crecimiento y la competitividad son, a su de los establecimientos para ejecutar, con
vez, la base econmica que hace posible el mayor grado de pertinencia, de
ejercicio de la ciudadana. La estrategia responsabilidad por los resultados y de
propuesta se basa en el supuesto de que la eficacia en la asignacin de recursos, los
reforma educativa y la incorporacin y programas educativos.
difusin del progreso tcnico contribuyen La reforma institucional es la clave
a compatibilizar el ejercicio de la para lograr los objetivos planteados por la
ciudadana, la participacin y la estrategia. Los cambios aqu propuestos
solidaridad social con los requerimientos enfatizan la autonoma de gestin de los
que plantea la transformacin productiva. establecimientos escolares, de capaci-
Hay que sealar aqu el papel tacin y de desarrollo cientfico-tcnico, la
fundamental que, en la educacin de una responsabilidad profesional de sus actores
moderna ciudadana, le cabe a la y la continua apertura e interaccin con
formacin de valores sociales, a la tica. respecto al medio.
Un proceso de crecimiento con equidad y Asimismo, se subraya la necesidad de
basado en la sustentabilidad ambiental no establecer instancias de coordinacin en
es un proceso mecnico sino un acto funcin de las metas del desarrollo
cultural que implica la reorientacin tanto nacional y para compensar las
personal como colectiva de los sujetos que inequidades y retrasos que existen en la
en l participan. La formacin de los prestacin de los respectivos servicios.
ciudadanos en una conciencia de
OBJETIVOS, CRITERIOS Y LINEAMIENTOS 127

En el pasado, a menudo se ha hecho cohesin social, a la equidad en la


referencia a la ciudadana como objetivo distribucin de las oportunidades y los
estratgico, a la equidad como lineamiento beneficios, y a la solidaridad en el seno de
para las polticas y a la integracin nacional una sociedad compleja y diferenciada.
como motivacin del esquema Desde este punto de vista, la formacin de
institucional. En los tres planos se ciudadanos impone a los sistemas
lograron avances importantes; sin educacionales el desafo de:
embargo, las insuficiencias en cada uno de distribuir equitativamente los
ellos se vinculan, a lo menos parcialmente, conocimientos y el dominio de los cdigos
a la omisin en que se incurri respecto de en los cuales circula la informacin
los otros tres componentes de la actual socialmente necesaria para la
propuesta estratgica: competitividad como participacin ciudadana, y
objetivo, desempeo como lineamiento formar a las personas en los valores
de poltica y descentralizacin como y principios ticos y desarrollar sus
componente del esquema institucional. habilidades y destrezas para lograr un
En los aos ochenta, emergieron voces buen desempeo en los diferentes mbitos
que privilegiaban estos tpicos de la vida social: en el mundo del trabajo,
subrepresentados en el pasado e incurran la vida familiar, el cuidado del medio
en el sesgo contrario: la competitividad, ambiente, la cultura, la participacin
el desempeo y la descentralizacin poltica y la vida de su comunidad.
deban privilegiarse a expensas de las En cuanto a la competitividad, al
motivaciones previamente imperantes. parecer existe consenso en los pases de la
Esta propuesta asume la pertinencia regin con respecto a la prioridad de
de estas tensiones (ciudadana- fortalecer la insercin internacional como
competitividad, equidad-desempeo e requisito para estimular el crecimiento,
integracin-descentralizacin), favorecer la incorporacin de progreso
enfatizando el mbito de complemen- tcnico, elevar la productividad y el nivel
tariedad que existe en cada uno de estos de vida de la poblacin.1 (Vase el
planos, como se explica a continuacin. recuadro V-l.)
Para lograr este objetivo estratgico es
2. Objetivos estratgicos: ciudadana y preciso establecer un nuevo tipo de
competitividad relacin entre la educacin y la
produccin. La pregunta es cmo reubicar
Emprender una transformacin a la educacin frente al trabajo, y a ste
productiva en un marco de creciente frente a aqulla, reconociendo que ambos
equidad social implica una profunda espacios -el formativo y el laboral- estn
revisin de los contenidos cognitivos, cada vez ms prximos y se entrecruzan
instrumentales y ticos de la formacin de numerosas y diversas maneras.
proporcionada por la sociedad a las Por consiguiente, se trata de concebir,
nuevas generaciones. disear y desarrollar la educacin en
Desde este punto de vista, es preciso funcin de las exigencias contemporneas
asumir que la formacin contempornea de la produccin y el trabajo, sin reducir la
de la ciudadana no se agota en la esfera esfera formativa de la sociedad a
poltica del voto y la igualdad formal ante contenidos puramente instrumentales. En
la ley. Aunque tales aspectos siguen ningn lugar ni en ningn momento la
siendo esenciales en Amrica Latina, educacin ha cumplido funciones
debido al autoritarismo y la violencia instrumentales exclusivamente. En
poltica que caracteriz el funcionamiento diversas culturas, ha abarcado siempre
de muchas sociedades en las ltimas una variedad de aspectos, tales como el
dcadas, el ejercicio de la ciudadana medio ambiente, la concepcin del mundo
implica otros aspectos, que apuntan a la de una cultura, los valores, las

1 CEPAL, Transformacin productiva con equidad, op. cit.


128 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro V-l
CONVIENE USAR EL TERMINO "COMPETITIVIDAD"?
En las entrevistas y consultas que se ciudadanos, ticos y comunitarios de la
realizaron durante el proceso de elaboracin de educacin.
este documento, se discuti en diversas Desde la ptica de la estrategia educacional
oportunidades la conveniencia de emplear junto contenida en este documento, la competitividad
a ciudadana, el trmino competitividad par a apunta, en primer lugar y esencialmente, a la
identificar los objetivos de la estrategia idea de generar y expandir las capacidades
educacional propuesta. endgenas necesarias para sostener el
Desde el punto de vista de quienes criticaron crecimiento econmico y el desarrollo nacional
el empleo de este trmino, se hizo notar dentro de un cuadro de creciente globalizacin
principalmente que: c internacionalizacin.
a) Vincular la educacin a la competitividad Entre esas capacidades, los recursos
puede introducir un sesgo economicista en la humanos calificados, as como el conjunto de las
visin de aqulla; instituciones formativas y de produccin y
b) La competitividad puede ser entendida, en aplicacin de conocimientos, son su
el marco de los actuales debates de la regin, componente ms significativo. De all la
como un trmino que evoca slo aspectos estrecha relacin entre competitividad,
tales como la apertura al comercio interna- educacin, capacitacin, ciencia y tecnologa.
cional, reduccin de los aranceles, nfasis en Luego, desde el punto de vista del enfoque
las exportaciones, desreglamenla cin de las aqu adoptado, la competitividad de las
economas nacionales, privatizacin de las naciones tiene que ver sobre lodo con la
empresas pblicas, reduccin del Estado y construccin y el perfeccionamiento de sus
control de los salarios; ele capacidades. Pero supone, adems, una efectiva
c) La competitividad se asocia, de manera integracin y cohesin social que permita
espontnea, a competencia entre individuos, aprovechar esas capacidades en funcin de una
grupos, empresas y naciones, pudiendo dar exitosa insercin internacional. Su meta final es
la idea de que todos los aspectos de la lograr un nivel ms alto de vida para los
existencia y de la organizacin social deben ciudadanos. Ah radica la diferencia entre
ser sometidos al juego de los mercados y a "competitividad autntica", que busca ese
una incesante concurrencia, lo cual propsito y "competitividad esprea" que se
amenazara con echar abajo los valores apoya en la cada de las remuneraciones o en la
depredacin de los recursos naturales.

instituciones, la tecnologa y las mquinas, productivas es una condicin bsica para


las capacidades bsicas de lectura, avanzar hacia los objetivos de
escritura y clculo, las habilidades de competitividad y ciudadana. La
manipulacin social, la responsabilidad, incorporacin de los pases al actual
cmo competir, cmo cuidar a otros, el uso escenario econmico internacional y de la
de la mente y el cuerpo, el arte, la historia, poblacin a una ciudadana activa entraa
la enseanza de comportamientos la amplia difusin y el uso eficiente de las
adultos, ciencia, seguridad personal, tecnologas modernas de produccin,
msica, juegos, etc. informacin y comunicacin.
El universo contemporneo de la Para que la educacin permita que se
educacin nunca haba sido tan amplio avance hacia el logro de los objetivos en
como ahora. Tambin son ms variados materia de competitividad y ciudadana,
las formas y los medios que sirven para es necesario, dadas la magnitud y las
acceder a los conocimientos y a la caractersticas de la estrategia aqu
informacin. propuesta, utilizar tecnologas nuevas,
En efecto, el desarrollo de una cuya incorporacin supone una apreciable
eficiente interaccin entre el desarrollo capacidad social de absorcin y una
cientfico, los avances tecnolgicos y la aceptacin generalizada de las mismas
aplicacin de stos a las actividades que debe ser apoyada por el propio avance
OBJETIVOS, CRITERIOS Y LINEAMIENTOS 129

educativo.2 La interrelacin entre 3. Lineamientos para las polticas:


tecnologa y educacin se deriva tanto de equidad y desempeo
la importancia preponderante de la
produccin y la utilizacin de La equidad tiene que ver con el acceso a la
conocimientos en la actual revolucin educacin -es decir, con iguales
tecnolgica (aumento del contenido de oportunidades de ingreso- y con la
conocimiento en la innovacin) como del distribucin de las posibilidades de
efecto de las nuevas tcnicas sobre el obtener una educacin de calidad. Es
proceso de produccin y difusin de decir, con oportunidades semejantes de
conocimientos.3 tratamiento y de resultados en materias
Las dimensiones del ejercicio de la educacionales.
ciudadana vinculadas con el acceso a los En el contexto de la estrategia
bienes y servicios bsicos tienen una propuesta, la equidad se relaciona,
dependencia muy fuerte respecto de los adems, con la orientacin y el
avances que se logren en materia de funcionamiento del sistema y, por ende,
desarrollo tecnolgico. En muchos pases con las polticas que guan su desarrollo.
de la regin, los problemas sociales No sera aceptable -ni cumplira
acumulados son de tal magnitud que para tampoco con los objetivos estratgicos
resolverlos es imprescindible la aplicacin propuestos- una mutacin educacional
intensiva de la ciencia y la tecnologa; son que, dejndose guiar slo por metas de
los casos de los sectores de alimentacin, competitividad, autonoma y desempeo,
medicina preventiva, vivienda popular, dejara de lado las metas de ciudadana,
transporte colectivo de bajo costo y integracin y equidad. Unas exigen a las otras.
reduccin del efecto de las condiciones de
Para garantizar un desempeo eficaz
pobreza en el deterioro del medio
en un contexto de creciente equidad, el
ambiente. El esfuerzo cientfico y
sistema de formacin de los recursos
tecnolgico propio tiene un importante
humanos debe estar compuesto por
papel que cumplir en la satisfaccin de
establecimientos que sean efectivamente
tales demandas sociales.4
iguales en sus aspectos bsicos. Slo en
El ejercicio efectivo de la ciudadana esas condiciones podrn ser medidos por
supone un nivel de participacin en las el mismo rasero y se les podr exigir a
decisiones pblicas y en el proceso de todos por igual que respondan
trabajo que slo puede lograrse mediante pblicamente por los resultados de su
la incorporacin masiva de las nuevas accin.
tcnicas de comunicacin e informacin.5 En este punto la aplicacin de la
Tales tcnicas representan una estrategia slo puede lograrse mediante la
oportunidad nica para potenciar el activa participacin del Estado: que
control de los individuos y de las compense puntos de partida desiguales,
organizaciones sociales sobre su propia que equipare oportunidades, que
dinmica y su vinculacin con los poderes subvencione a los que lo necesitan, que
estatales y econmicos. refuerce capacidades educativas en las
localidades y regiones ms atrasadas y
apartadas, etc.

2 Vase Cari Dahlman y Richard Nelson, Social Absorption Capability, National Innovation Systems and
Economic Development, Repblica de Corea, Instituto Coreano de Desarrollo, 1991.
3 Vase OCDE, Background Report Concluding ..., op. cit., Romn Mayorga, Reduzcamos la brecha: hacia
una estrategia regional en ciencia y tecnologa, serie Nota tcnica, N 3, Washington, D.C., Departamento
de Anlisis de Proyectos, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), abril de 1989.
4 Vase Francisco Sagasti, "Crisis y desafo: ciencia y tecnologa en el futuro de Amrica Latina",
Comercio Exterior, vol. 38, N B 12, Mxico, D.F., diciembre de 1988.
5 Vase CEPAL, Informacin y telecomunicaciones: vector de la transformacin productiva con equidad
(LC/R.1102), Santiago de Chile, diciembre de 1991.
130 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

En este contexto, la estrategia En otras palabras, el Estado est


planteada busca articular el desempeo llamado a actuar a lo largo del eje "fijacin
eficaz con la equidad, como criterios de metas/evaluacin del desempeo/
inspiradores de las polticas y acciones. empleo de incentivos" para aumentar la
El desempeo del sistema es eficaz eficacia y equidad del sistema y para
cuando el pas alcanza las metas que ha reforzar la autonoma e iniciativa de los
definido en su estrategia de desarrollo y centros educacionales.
cuando los centros educacionales Ese eje, que equivale funcionalmente
cumplen con las metas previstas en su al eje "efectividad/calidad y eficiencia/
proyecto. El desempeo tiene que ver, por equidad", marca asimismo el nuevo tipo
tanto, con proyectos institucionales y su de relacin que debera establecerse entre
ejecucin; ms especficamente, con el sistema educativo, el Estado y la
metas, calidad y rendimiento. (Vase el sociedad a fin de cumplir los grandes
recuadro V-2.) objetivos que se persiguen con esta
estrategia.
Recuadro V-2
LA EFICIENCIA COMO CRITERIO INSPIRADOR DE LAS POLITICAS
Las personas entrevistadas durante la primer aspecto mira a la eficiencia interna de los
elaboracin de este documento sealaron, en establecimientos y sistemas; el segundo, a la
diversas oportunidades, los malentendidos a eficiencia externa de los mismos, en relacin con
que poda dar lugar el uso de la nocin de las prioridades del desarrollo nacional.
eficiencia. La eficiencia postulada no equivale, por
Se seal que la eficiencia puede fcilmente tanto, a cualquiera racionalizacin de la
asociarse en el debate sobre las polticas actividad institucional ni supone, por
educacionales a uno de los siguientes necesidad, reducciones de personal. Puede que
fenmenos, lo que distorsionara su empleo y incluya o excluya tales medidas, lo que
comprensin: depender de las circunstancias de cada
a) Reducir cualquiera actividad a consi- establecimiento, pero el rango de acciones que
deraciones de mera rentabilidad econmica. se desprenden de la introduccin de este criterio
b) Contundir la bsqueda de eficiencia con es mucho ms amplio y puede abarcar medidas
la adopcin de medidas de reduccin y diversas en los distintos niveles y sectores de la
racionalizacin de personal. organizacin.
c) Limitar la evaluacin de las instituciones En efecto, las instituciones educacionales, d e
slo al cumplimiento de metas financieras o Capacitacin y d e investigacin y desarrollo (lyO)
a su autofinanciamiento. poseen mltiples fines y su organizacin interna
d) Favorecer procesos no programados de es e x t r e m a d a m e n t e compleja, d e suerte q u e n o
"privatizacin" basndose en el supuesto de p u e d e n a n a l i z a r s e e x c l u s i v a m e n t e d e s d e el
que las instituciones pblicas no pueden p u n t o d e vista del c u m p l i m i e n t o d e m e t a s
operar eficientemente. econmicas, ni m e n o s s e g n el p o s t u l a d o del
En este documento, la eficiencia se entiende autofinanciamiento.
como un criterio bsico, estrechamente De all, por lo dems, que la eficiencia no
vinculado al de equidad, para la formulacin de pueda confundirse con la "privatizacin"
polticas a fin de alcanzar objetivos estratgicos institucional o la transferencia de los costos de
bien definidos: la participacin de toda la funcionamiento a los agentes privados. De
poblacin en las prerrogativas de la moderna hecho, un conjunto esencial y vasto de funciones
ciudadana y su aporte para elevar la educacionales, de capacitacin y de investi-
competitividad global de la sociedad. gacin y desarrollo deben ser realizadas por la
No puede ella, por tanto, reducirse a meras sociedad y contar con el patrocinio y el finan-
consideraciones de rentabilidad econmica que, ciamiento pblico. Pero este ltimo, as como el
por otro lado, no pueden despreciarse en el funcionamiento total del sector de estableci-
cuadro de la estrategia global aqu presentada. mientos pblicos, debe igualmente sujetarse a
Ms bien, cindose al uso clsico del trmino, criterios exigentes de eficiencia, para lo cual
se entiende por eficiencia tanto la maximizacin deben ponerse en prctica las reformas
de los resultados institucionales con un nivel institucionales, las polticas de financiamiento y
dado de recursos como la relevancia social de los mecanismos de incentivo y evaluacin
sus funciones alcanzada dentro de las pertinentes.
restricciones presupuestarias existentes. El
OBJETIVOS, CRITERIOS Y LINEAMIENTOS 131

4. Reforma institucional: integracin burocratizacin y encapsulamiento


y descentralizacin corporativo.
Dada esta situacin, cada centro
En el plano institucional, la estrategia educacional debera ser concebido y
propuesta supone una reorganizacin de administrado como un proyecto
la gestin educativa orientada, por una -intelectual e institucional- y dotado de la
parte, a descentralizar y dar mayor necesaria libertad de iniciativa para
autonoma a las escuelas y otros centros materializarlo. La identidad institucional
educacionales y, por la otra, a integrarlos es uno de las factores ms comnmente
en un marco comn de objetivos tcticos, asociados al xito educativo.
ya que sta es la nica forma en que la Como consecuencia de su autonoma,
educacin podr contribuir a fortalecer la se entiende que los establecimientos
cohesin de sociedades crecientemente deben insertarse en los medios local y
segmentadas. Implica, asimismo, una regional y funcionar a partir de las
nueva forma de estructurar los procesos condiciones de stos, pero no confinarse
de capacitacin, ahora en torno de las ah. La educacin tiene que mirar siempre
demandas de las unidades productivas, y ms all del horizonte temporal y local.
un fortalecimiento de los sistemas Asimismo, la conexin administrativa
nacionales de ciencia y tecnologa en debe estar lo ms cerca posible de la
funcin de la exigencia que impone la localizacin de la escuela y la participacin
competitividad de incorporar el progreso de los docentes en la gestin de los
tcnico a las economas de la regin. establecimientos tiene que ser reconocida.
Importa sealar que integracin y Una verdadera descentralizacin
descentralizacin no deben entenderse significa entonces autonoma, sentido de
como trminos pertenecientes proyecto, identidad institucional, e
exclusivamente a la esfera administrativa. iniciativa y capacidad de gestin
En este contexto, significan una verdadera radicadas dentro de los propios centros
mutacin en los principios mismos de la educacionales. Estos elementos, si bien
organizacin institucional de la esenciales, no constituyen un fin en s
educacin, que incidira en dos planos: el mismos. Slo son las condiciones
de las unidades educativas y el del necesarias para que los establecimientos
sistema. educativos puedan adaptarse e integrarse
al medio.
Estas unidades educativas dotadas de
a) Primer plano: descentralizacin y
iniciativa, sin la agobiante dependencia
mayor autonoma de los burocrtica de un organismo central,
establecimientos estarn en mejores condiciones de
responder a las exigencias del medio y de
La ventaja de los sistemas asumir pblicamente, ante la comunidad
educacionales es que, aun cuando y el pas, la responsabilidad de los
configuran una megaestructura, resultados de su actividad.
funcionan por intermedio de miles de
unidades ms pequeas que pueden Actualmente la uniformidad del
administrarse en forma flexible para rgimen educativo y de capacitacin est
responder con relativa celeridad a los eliminando la diversidad. En el sistema de
cambios en las condiciones del medio. enseanza formal, a menudo parecera
que las escuelas pblicas tratan de no
Tericamente, en consecuencia, un
diferenciarse unas de otras. Con
sistema educacional es capaz de funcionar
frecuencia los establecimientos privados
como una maquinaria gil, flexible y
basan su distincin exclusivamente en su
adaptable. El hecho de que, en la prctica,
reclutamiento selectivo. Los centros de
lo hagan como rgidos aparatos de
formacin tcnica y capacitacin tienden a
reacciones lentas, impenetrables a las
ofrecer cursos estandarizados, en general
demandas y desafos externos, es
anticuados y carentes de relacin con los
producto de su centralizacin,
132 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION.

procesos productivos de las empresas que En condiciones de homogeneidad,


los rodean. que no se dan ni siquiera en los pases
En vez de reconocer y aprovechar la desarrollados, la coordinacin de un
diversidad de la cultura moderna, la sistema diversificado y descentralizado se
pluralidad de sus formas y la enorme apoya fundamentalmente en la capacidad
variedad de enfoques posibles sobre la de autorregulacin de cada estable-
formacin, el sistema educativo, aferrado cimiento. Son stos los que, al definir un
a las tareas y modalidades del siglo proyecto, ejercer su iniciativa e interactuar
pasado, busca la uniformidad, el con el medio externo y con los dems
centralismo, las jerarquas y larigidez.Por centros educacionales, configuran
eso cae en la rutina y provoca rechazo y progresivamente el orden del sistema de
rebelda. formacin y condicionan su evolucin.
Lo que se busca, por el contrario, es Aun as, la coordinacin del sistema
que la autonoma y la gestin en comn educativo debe asegurarse adems
del proyecto educativo a nivel de cada mediante un rgimen mnimo, pero eficaz,
unidad del sistema generen nuevas de regulaciones de carcter pblico, no
condiciones internas de trabajo. La burocrticas y, en lo posible, ejercidas por
estrategia propuesta debe hacer posible la intermedio de instancias locales y
creacin de establecimientos integrados, regionales.
donde efectivamente se trabaje en equipo En Amrica Latina y el Caribe se
y se compartan responsabilidades y suelen aplicar contenidos educativos
desafos. uniformes en contextos heterogneos, aun
Sin embargo, cabe sealar que la cuando esta situacin vara segn el pas
uniformidad formal que tiende a y los niveles de enseanza. Obviamente,
caracterizar la actual oferta educativa los establecimientos de educacin
coexiste con una pronunciada diferen- primaria son -desde el punto de vista del
ciacin real en trminos de recursos origen social de sus alumnos y de las
financieros y tcnicos. Promover la condiciones pedaggicas que ofrecen-
descentralizacin y la autonoma de los ms heterogneos que las universidades.
establecimientos para elevar los niveles de Sin embargo, ms all de estas diferencias,
equidad supone acompaar el proceso de que deben ser definidas para elaborar
fortalecimiento de las capacidades locales polticas especficas, es evidente que una
con medidas igualmente vigorosas estrategia orientada a lograr una mayor
destinadas a compensar diferencias y a homogeneidad de los resultados de la
transferir recursos, para lo cual el papel de accin educativa mediante el
la administracin central ser decisivo. fortalecimiento de las capacidades de cada
institucin para definir sus procedi-
b) Segundo plano: coordinacin del
mientos, cambia radicalmente el papel de
las instancias centrales del Estado. (Vase
sistema e integracin nacional
el recuadro V-3.)
El mayor desafo que enfrentan los En este contexto, a las autoridades
sistemas descentralizados de formacin, pblicas les corresponde conducir la
esto es, los que dotan a los estable- estrategia de desarrollo del sistema global
cimientos educativos de amplia de formacin de recursos humanos, con
autonoma y libertad de iniciativa, es una visin de largo plazo; definir los
cmo asegurar que se mantenga el grado contenidos mnimos de la educacin
de coordinacin necesario para evitar o obligatoria y asegurar la distribucin
erradicar las diferencias entre los centros gratuita del material didctico
educacionales derivadas de su correspondiente; fomentar el acceso
localizacin y del origen social de los equitativo a las oportunidades de
alumnos, y cmo contribuir a la cohesin capacitacin continua y compensar las
social e integracin de la nacin. desventajas de algunos grupos sociales al
respecto; evaluar los resultados obtenidos
OBJETIVOS, CRITERIOS Y LINEAMIENTOS 133

Recuadro V-3
VENTAJAS Y RIESGOS DE LA DESCENTRALIZACION
En las entrevistas y consultas realizadas d u r a n t e La d e s c e n t r a l i z a c i n d e b e c o n c e b i r s e y
el proceso d e elaboracin d e este d o c u m e n t o , l l e v a r s e a la p r c t i c a e n u n a f o r m a q u e
surgieron en diversos m o m e n t o s interrogantes c o n t r i b u y a a m e j o r a r , y n o a e m p e o r a r , la
y criticas respecto al significado q u e podra e q u i d a d del sistema, nica m a n e r a de
tener un p r o c e s o e x t e n d i d o d e d e s c e n t r a - g a r a n t i z a r q u e s t e p u e d a c o n t r i b u i r a la
lizacin d e los sistemas educativos. lormacin d e u n a cultura c o m n d e la m o d e r n a
A u n q u e e n general parece existir consenso c i u d a d a n a . D e hecho, la estrategia propuesta
r e s p e c t o a lo c o n v e n i e n t e q u e r e s u l t a r a la considera f u n d a m e n t a l m e n t e este aspecto, y
d e s c e n t r a l i z a c i n d e d i c h o s s i s t e m a s , se enfatiza respecto d e las acciones s u g e r i d a s ,
formulan las siguientes observaciones que c m o p u e d e n contribuir a la obtencin d e esa
c o n v i e n e considerar: meta d e creciente e q u i d a d
a) La d e s c e n t r a l i z a c i n e d u c a t i v a p u e d e D i c h o p r o c e s o p u e d e c o n c e b i r s e en u n a
r e d u n d a r en una prdida d e coherencia del d o b l e p e r s p e c t i v a , p r i m e r o , c o m o un
sistema c i m p e d i r q u e se a d o p t e n polticas d e s p l a z a m i e n t o d e las r e s p o n s a b i l i d a d e s d e
nacionales en funcin d e una estrategia c o m o gestin d e los establecimientos d e s d e arriba
la a q u p r o p u e s t a . hacia abajo, hasta radicaras en c a d a u n i d a d
b) La descentralizacin educativa p u e d e ser educacional, la cual as a d q u i e r e a u t o n o m a
entendida por algunos nada ms que como para innovar y a d a p t a r s e a su m e d i o . S e g u n d o ,
u n a p u e r t a d e acceso hacia la "privatizacin" como un desplazamiento del control
d e l o s e s t a b l e c i m i e n t o s , lo q u e p o d r a burocrtico centralizado d e los establecimientos
d e b i l i t a r a n m s el s c c t o r e d u c a c i o n a l hacia l o r m a s d e e v a l u a c i n b a s a d a s en los
pblico q u e es, precisamente, el q u e n\s resultados, q u e a la v e z , incentivai n a las
necesidad liene d e rclormas. u n i d a d e s e d u c a t i v a s para q u e a s u m a n ellas
c) L a d e s c e n t r a l i z a c i n e d u c a t i v a p u e d e m i s m a s la r e s p o n s a b i l i d a d d e su p r o y e c t o
reforzar las tendencias haca la institucional y la gestin eficaz, d e s u s recursos
h e t e r o g e n e i d a d y s e g m e n t a c i n del sistema h u m a n o s , de a p o y o y financieros.
y eso p o d r a a u m e n t a r las i n e q u i d a d e s en la Es decir, la descentralizacin p o s t u l a d a n o se
d i s t r i b u c i n d e o p o r t u n i d a d e s , e n el reduce a una cuestin administrativa ni a p u n t a
t r a t a m i e n t o d e l o s e s t u d i a n t e s y en los a la p r o p i e d a d d e los establecimientos. Su meta,
r e s u l t a d o s obtenidos. en cambio, es la a u t o n o m a para crear, i n n o v a r
La identificacin d e los posibles riesgos o y mejorar su calidad
a m e n a z a s q u e la descentralizacin educativa C o m o se seal durante las entrevistas, dicha
p o d r a traer consigo es i m p o r t a n t e y, c o m o y a autonoma es la base para que las escuelas p u e d a n
se h a visto, forma p a r t e del d e b a t e sobre el r e c u p e r a r su m i s i n cultural propia,
f u t u r o d e la e d u c a c i n t a m b i n e n los pases contribuyendo a conformar, cada una d e s d e su
desarrollados. propia perspectiva, la i d e n t i d a d cultural d e
Por d e pronto, c o m o sealaron varias d e las sociedades que se han vuelto ms y ms complejas
p e r s o n a s entrevistadas, n o d e b e contundirse un y plurales en su composicin y orientaciones.
p r o c e s o d e descentralizacin educativa con u n D e otra parle, la descentralizacin educativa
m o v i m i e n t o h a c i a la f r a g m e n t a c i n y debera h a c e r s e d e tal m a n e r a d e a s e g u r a r ,
dispersin del sistema q u e efectivamente fortalecindola, la capacidad d e c a d a sociedad
q u e d a r a , e n ese caso, a m e r c e d d e las a m e n a z a s para elaborar y acordar una estrategia de
identificadas. conjunto de desarrollo de su sistema
educacional.

por las unidades descentralizadas e de la ciudadana reconoce las diferencias


intervenir en la regulacin del sistema y la diversidad, a la vez que genera
para lograr que se cumplan sus objetivos condiciones de igualdad para el ejercicio
en materia de equidad. de los derechos individuales y de una
La coordinacin del sistema debe efectiva participacin social.
permitir una progresiva compensacin de La conduccin de la estrategia global
los desniveles entre establecimientos, de desarrollo del sistema de formacin de
reforzando as la funcin integradora de la recursos humanos debe entenderse como
educacin a nivel nacional. La integracin una tarea que concierne no slo al
social basada en la moderna concepcin gobierno, sino a la sociedad organizada y
134 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

a sus principales actores, el parlamento, algunos que registran tasas de


los partidos de gobierno y de oposicin, analfabetismo todava altas y otros cuyos
los empresarios, las iglesias, los medios de sistemas educativos, aunque de larga
comunicacin, las asociaciones sindicales tradicin, no transmiten conocimientos
y los colegios profesionales, entre otros. acordes con la cultura moderna.
Idealmente, los principios que Igualmente, en un mismo pas pueden
mueven la estrategia educativa global coexistir una cobertura incompleta a nivel
deben ser compartidos por el conjunto de de enseanza bsica y centros de
esos actores. Slo as se puede lograr la excelencia reconocida en disciplinas
estabilidad, la continuidad y la fuerza cientficas especficas. Las economas
suficientes para impulsar los cambios latinoamericanas y caribeas difieren
necesarios. tambin con respecto a la gravitacin de
los sectores intensivos en progreso tcnico
5. El diseo de polticas dentro del producto o de las
exportaciones, al dinamismo global del
Para llevar adelante con xito la estrategia sector productivo y a sus modalidades de
propuesta ser preciso que, por lo menos, insercin en la economa mundial.
las polticas que se diseen respondan a Adems, en un mismo sistema productivo
las caractersticas y prioridades nacionales pueden darse a la vez sectores
y se apoyen en consensos o acuerdos entre innovadores y otros tradicionales, de baja
los principales actores sociales. productividad. No obstante, entre los
pases de la regin no se detecta ninguno
en que se conjuguen un alto perfil
a) Caractersticas y prioridades educacional de la mano de obra con un
En los pases de Amrica Latina y el desarrollo productivo relevante.
Caribe, las condiciones para la aplicacin La estrategia propuesta intenta abrir
de la estrategia enunciada varan un camino que permita a los pases de
marcadamente. Luego, las polticas Amrica Latina y el Caribe avanzar hacia
derivadas de ella tambin debern esa meta. La desigualdad y la
adaptarse a la heterognea realidad de la heterogeneidad de las situaciones iniciales
regin. debern tenerse presentes al evaluar la
Las prioridades y los nfasis sern pertinencia de las propuestas de poltica
distintos segn las caractersticas de los para las distintas realidades nacionales,
pases. En consecuencia, las combi- que se exponen en el captulo siguiente.
naciones de objetivos estratgicos
(ciudadana y competitividad), de metas
de reforma institucional (integracin y
Cuadro V-l
descentralizacin) y de criterios para la
aplicacin de las polticas (equidad y REQUERIMIENTOS DEL SISTEMA
desempeo), tendrn que modificarse de PRODUCTIVO Y OFERTA EDUCATIVA
acuerdo con ellos. REQUERIMIENTOS DEL SISTEMA
Un punto de partida para el diseo de PRODUCTIVO
estrategias nacionales podra ser la
consideracin de dos criterios: el perfil
educacional de la poblacin y los
requerimientos del sistema productivo en
materia de formacin y conocimiento. OFERTA

(Vase el cuadro V-l.) EDUCATIVA


+
En los pases de la regin, cuyo
desarrollo econmico y social ha sido a la
vez desigual y heterogneo, los niveles y Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y
modalidades de desarrollo de la oferta Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de
la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe.
educativa son muy variados: existen
OBJETIVOS, CRITERIOS Y LINEAMIENTOS 135

El postulado central de ese captulo es mecanismos que conducen de la


que los lineamientos de polticas all deliberacin a las decisiones y a la accin.
definidos son vlidos para todos los Para facilitar el trmite democrtico
pases, en tanto que las formas de de los importantes cambios que requieren
aplicarlos y la secuencia que se siga al los sistemas educativos, en primer lugar,
hacerlo pueden variar sustancialmente. los gobiernos deben impulsar iniciativas
que conciten el asentimiento y la
b) Polticas de consenso nacional participacin de los principales actores de
la sociedad.
Las polticas destinadas a llevar a la El consenso estratgico que se necesita
prctica la estrategia educativa necesaria debe ser preciso en cuanto a sus objetivos,
para una transformacin productiva con amplio en su base de sustentacin, y capaz
equidad deben nacer de un amplio debate de mantenerse durante el tiempo que sea
y contar con el apoyo activo de los necesario para introducir los cambios
principales actores sociales. requeridos.
En efecto, si se desea aplicar una Para lograr las transformaciones
estrategia educacional orientada hacia la deseadas no basta, en efecto, con
elevacin de los niveles de competitividad convenios tcticos al interior del aparato
internacional y de formacin de los del Estado ni con polticas que conciten un
ciudadanos, toda la sociedad debe ser apoyo espordico de los agentes sociales,
movilizada tras ella. sino que se debe llegar a acuerdos sobre
Uno de los mayores obstculos para objetivos estratgicos, reformas
emprender esa transformacin educa- institucionales y criterios que orienten las
cional reside, precisamente, en la ausencia polticas y su aplicacin, referidos a los
de consensos bsicos. Mientras stos no se aspectos que se desea cambiar.
creen y expresen en los planos intelectual, Estas concertaciones deben ser
poltico y social, no ser posible introducir estables y mantenerse durante todo el
grandes cambios en la orientacin y el tiempo que sea necesario para introducir
funcionamiento de los sistemas de los cambios propuestos. Una reforma
educacin. profunda de la orientacin estratgica, del
Sern los diversos sistemas polticos, alcance sistmico y de las prcticas
las tradiciones culturales y las mediante las cuales se materializa el
circunstancias histricas los que determi- proceso educativo probablemente tarde
narn las caractersticas de los consensos por lo menos una dcada en producir
que se logren. El consenso no implica efectos.
unanimidad ni acuerdo en los detalles de Es necesario, en consecuencia, que la
las medidas que se pretende impulsar, nueva estrategia comprometa a la
sino ms bien una convergencia de sociedad en su conjunto, para lo cual debe
voluntades en torno de los principios y ser adoptada por los principales actores
orientaciones bsicos de una estrategia y sociales, entre otros el gobierno, los
de las polticas fundamentales. Sobre partidos polticos, los empresarios, los
todo, la nocin de consenso supone, sindicatos, las iglesias, las fuerzas
adems, la generacin de un clima poltico armadas, las organizaciones comunitarias,
e intelectual propicio a la expresin de esa los organismos no gubernamentales, los
voluntad en el terreno de las decisiones y medios de comunicacin y los maestros y
de la prctica. Es por eso que se alumnos, quienes en definitiva protagonizan
contrapone a cualquiera idea que el proceso de enseanza y aprendizaje.
pretenda sustituir la adopcin de
decisiones por un debate interminable en c) Carcter de las polticas propuestas
torno de las alternativas que siempre se
presentan a la hora de decidir. Las polticas diseadas de acuerdo
Los sistemas democrticos, como los con las especificidades nacionales y
de los pases de la regin, contemplan basadas en el consenso social se
EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

diferencian tanto de las que se impulsaron grandes empresas, pblicas y privadas.


en la regin en el pasado como de las que Durante los aos ochenta, esa banca de
ahora se preconizan segn lo que podra desarrollo se debilit en trminos de
llamarse una "visin radical de mercado". recursos y tambin de identidad, pero en
Las polticas que se habrn de aplicar la dcada de los noventa y de acuerdo con
en cada subsistema educativo -bsico, la estrategia propuesta, se le abre un
secundario, superior, de capacitacin y de nuevo espacio, ya que podra asumir
ciencia y tecnologa- tienen una tareas directamente relacionadas con el
preocupacin comn, que es la de orientar planteamiento de que la educacin y la
los cambios dentro de cada uno de ellos de produccin de conocimientos constituyen
manera que se vinculen entre s y con el un eje de la transformacin productiva con
sector productivo. equidad. Especficamente, podra
Luego, la ptica para el diseo de las impulsar el establecimiento de
polticas propuestas debe satisfacer, mecanismos institucionales, en colabo-
especialmente, estos tres requisitos: racin con el sector financiero privado,
favorecer reformas institucionales en para apoyar la inversin en recursos
funcin de los objetivos estratgicos humanos, el desarrollo cientfico-
referidos a la ciudadana y a la competi- tecnolgico y la expansin de la pequea
tividad mediante la adopcin de criterios y mediana empresa, as como la creacin
de equidad y de desempeo; promover la de nexos entre los distintos subsistemas
interconexin de los subsistemas considerados.
educativos, incluyendo sus niveles de Con ello se contribuira a cambiar
capacitacin y de ciencia y tecnologa, y de progresivamente una situacin caracte-
todos ellos con el sector productivo. rizada en lo esencial por el aislamiento de
El aporte institucional al cumpli- cada subsistema educativo respecto de los
miento de las tareas propuestas debera dems y del conjunto en relacin con el
comprender elfinanciamientonecesario sector productivo, en la que las
para materializar los cambios deseados en interrelaciones son, por lo tanto,
cada uno de los subsistemas educativos, intermitentes, unidimensionales o
as como para estrechar los vnculos entre espordicas, por otra en la que las
ellos. En el pasado, la banca de desarrollo vinculaciones entre los subsistemas y de
desempe un papel crucial en este ellos con el sector productivo sean
sentido y, en alguna medida, simboliz mltiples (vase el grfico V-l), como
una fase en que la prioridad se centraba en resultado de la estrategia cuyos
la expansin de la capacidad productiva y lineamientos se describen a grandes
en la habilitacin de nuevos sectores, rasgos en este documento.
principalmente mediante la creacin de
OBJETIVOS, CRITERIOS Y LINEAMIENTOS 137

Grfico V-l
SITUACION ACTUAL

SITUACION PROPUESTA

SISTEMA PRODUCTIVO

r._

EDUCACION , CIENCIA Y
SUPEI*IOR TECNOLOGIA

EDUCACION -
MEDIA CAPACITACION

EDUCACION BASICA

j
Cuarta parte

POLITICAS PARA PONER EN PRACTICA LA ESTRATEGIA


Capitulo VI

ACCIONES Y MEDIDAS

Sobre la base de los antecedentes y en el plazo. En este sentido, este captulo


marco de las orientaciones desarrolladas responde slo algunas preguntas
se sugieren en este captulo polticas para decisivas para la toma de decisiones
poner en prctica la estrategia propuesta. polticas; otras preguntas, sin duda
Las polticas propuestas se organizan cruciales, como por dnde empezar?
en grupos de acuerdo con los siguientes cul es el momento ms adecuado? son
objetivos: mejores las estrategias graduales en todos
1. Generar una institucionalidad del los campos o las estrategias de choque?
conocimiento abierta a los requeri- qu papel especfico le cabe a cada uno
mientos de la sociedad de los actores en cada momento
2. Asegurar un acceso universal a los determinado?, slo pueden ser contes-
cdigos culturales de la modernidad tadas en funcin de las especificidades
3. Impulsar la creatividad en el acceso, nacionales.
difusin e innovacin cientfico-
tecnolgicos 1. Generar una institucionalidad del
4. Propiciar una gestin institucional conocimiento abierta a los
responsable requerimientos de la sociedad
5. Apoyar la profesionalizacin y el
protagonismo de los educadores El cambio de la institucionalidad en la que
6. Promover el compromiso financiero tienen lugar las acciones educativas, de
de la sociedad con la educacin capacitacin y de ciencia y tecnologa es
7. Desarrollar la cooperacin regional e un componente del proceso ms global de
internacional. reforma del Estado. La readecuacin del
El primero tiene una ndole Estado ya fue sealada como uno de los
estratgica, pues identifica la superacin puntos importantes de las orientaciones
del actual aislamiento del sistema para el futuro de Amrica Latina en el
educativo con respecto a los requeri- contexto de la transformacin productiva
mientos sociales como la fuente ms frtil con equidad. Desde este punto de vista, la
de dinamismo y cambio. Los dos accin estatal se define por el apoyo
siguientes ilustran respecto de los prestado a la base empresarial para que
resultados buscados con esta apertura, y asuma sus responsabilidades en el mbito
los siguientes cuatro son coadyutorios productivo y permita concentrar la
para el logro de esos resultados. responsabilidad directa del sector pblico
Las polticas para poner en prctica la en la bsqueda de mayor equidad social y
estrategia deben ser analizadas en forma en la construccin de capacidades
sistmica, ya que ninguna poltica aislada nacionales necesarias para la competi-
lograr resultados en el mediano y largo tividad internacional.
142 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

La educacin, la capacitacin, la regulacin; y en tercer lugar, impulsar


ciencia y la tecnologa constituyen, desde mltiples instancias de coordinacin y
esta perspectiva, campos prioritarios de la concertacin.
accin estatal. Por consiguiente a travs de
la transformacin institucional en este a) Autonoma de las unidades
mbito no se busca liberar de esa educativas
responsabilidad al Estado sino, por el
contrario, dotarlo del dinamismo y la i) Principios generales. Para que los
eficiencia necesarios para que pueda establecimientos educativos puedan
cumplir adecuadamente con ella. interactuar dinmicamente con su medio
En las modalidades institucionales del es necesario otorgarles mayores niveles de
pasado, las actividades de educacin, de autonoma. En lugar de controles
capacitacin y de ciencia y tecnologa se detallados, minuciosos y uniformes,
caracterizaron por su alto grado de comprobadamente ineficientes, existen
aislamiento con respecto a las exigencias numerosos indicios que confirman la
planteadas por el desempeo ciudadano y potencialidad innovadora de los
por el desempeo productivo. La esquemas basados en la administracin
estrategia propuesta pretende superar el local autnom de los establecimientos y
alto grado de aislamiento que tiene en reglas o regulaciones centrales eficaces
actualmente la oferta educativa en funcin de objetivos globales y
abrindola a las exigencias del desempeo requisitos mnimos de carcter nacional.
en los diferentes mbitos de la vida social, La mayor autonoma de cada
poltica, econmica y cultural. establecimiento permite que el equipo
Desde el punto de vista poltico docente y su director tengan competencia
general, la apertura a los requerimientos para definir, dentro del marco de las
de la sociedad se expresa mediante el polticas y prioridades nacionales, el
logro de los consensos educativos proyecto educativo de su establecimiento
nacionales sealados como rasgo bsico y asumir el manejo y la responsabilidad de
de esta estrategia. La participacin en el los aspectos acadmicos, administrativos
debate y en los acuerdos educativos de yfinancierosde ese proyecto.
todos los sectores y actores sociales Dicho equipo directivo podra asumir
garantiza un primer e importante nivel de la responsabilidad del proyecto ante un
apertura. Esta participacin es una condi- consejo de administracin del estable-
cin necesaria, pero no suficiente, para cimiento, donde estaran representados
impulsar la articulacin de la enseanza las autoridades locales y los dems
con los requerimientos de la sociedad. miembros de la comunidad (padres,
Lo anterior lleva a plantear una alumnos, empresarios, organizaciones
profunda reforma institucional, sujeta a civiles locales, etc.). La evaluacin
dos lineamientos bsicos: la integracin de practicada a nivel local asegura que el
las unidades educativas, en todos los proyecto educativo se adecuar a los
niveles del sistema de formacin de requerimientos de la comunidad. A su
recursos humanos, con su medio o vez, la escuela podr aprovechar los
entorno real; y la coordinacin entre s de recursos educativos y econmicos de la
esas unidades, multiplicando sus comunidad, concitando su apoyo y
conexiones, puntos de entrada y salida y, comprometindola con el proyecto
en general, su capacidad de relacionarse educacional del establecimiento.
horizontal y verticalmente dentro del En este sentido, la autonoma de las
sistema y con la sociedad. instituciones muestra tambin su
Para avanzar en la direccin sealada potencialidad democrtica, al estimular la
se requiere, en primer lugar, dotar de participacin y la responsabilidad
mayores niveles de autonoma a los ciudadana en el manejo de las cuestiones
establecimientos; en segundo lugar, educativas. Los riesgos de atomizacin y
generar mecanismos flexibles de dispersin que tienen estos esquemas
ACCIONES Y MEDIDAS 143

institucionales pueden ser contrarres- De all que convendra anticiparse a esa


tados con instancias nacionales de eventualidad mediante programas de
regulacin, las cuales se concentraran en capacitacin y la asociacin, desde el
la evaluacin del cumplimiento de los principio, de los organismos representa-
objetivos globales y los requisitos tivos en la formulacin de la nueva poltica.
mnimos del sistema. Dichas instancias Otro obstculo ha sido la
fijarn las polticas globales de desarrollo incongruencia de las normas jurdicas, la
del sistema, dictarn la normativa inflexibilidad de la reglamentacin
necesaria, definirn los objetivos y existente (frecuentemente considerada
contenidos mnimos de los programas, como "derecho adquirido" y, por lo tanto,
asignarn los recursos pblicos e ajena al nuevo esquema) y el papel
incentivarn la captacin de recursos efectivamente limitante de buena parte de
privados, compensarn los desequilibrios ella, especialmente la que parece ser
existentes en el sistema y debern \ menos importante (por ejemplo, las
establecer mecanismos de medicin normas sobre traslado de personal, reglas
del rendimiento educativo de los presupuestarias, remuneraciones, etc.). La
establecimientos. estructura institucional existente y sus
La mayorflexibilidadque ofrece este modificaciones deben estudiarse
esquema institucional para la definicin cuidadosamente antes de disear la nueva
de planes y programas educativos organizacin.
permitira diversificar, y por ende Finalmente, la limitada y desigual
enriquecer, la enseanza, aprovechando distribucin de las capacidades de gestin
los estmulos y desafos proporcionados se reflejar en graves deficiencias en
por el entorno. ciertos establecimientos, restringiendo su
ii) Pautas globales de aplicacin. La capacidad para absorber el cambio. En
mayor autonoma de los establecimientos esas circunstancias existe elriesgode que
no es un fin en s mismo, sino un factor la mayor autonoma d por resultado una
desencadenante de un proceso de mayor desintegracin y segmentacin del
apertura y cambio en el sistema educativo. sistema, la exacerbacin de las diferencias
Es importante, por lo tanto, tener en de calidad y una fragmentacin an ms
cuenta las particularidades de los pronunciada alrededor de las lneas de
procesos de introduccin de los cambios ingreso. Para evitar tal desenlace, es
institucionales. necesario que las autoridades centrales
Las experiencias regionales en materia cumplan eficazmente su funcin de apoyo
de descentralizacin no han ido asociadas tcnico yfinanciero.En efecto, para llevar
a mayores niveles de autonoma de los adelante la poltica que confiere
establecimientos. En efecto, los programas autonoma a los establecimientos, en un
de descentralizacin educativa han puesto contexto de desigualdad de oportu-
el acento en los aspectos polticos y nidades, es necesario que exista un poder
administrativos y slo en forma supletoria central fuerte pero capaz a la vez de limitar
se han interesado en las innovaciones que su campo de accin sin entorpecer la labor
pudieran aparecer en los contenidos y de las comunidades locales.
prcticas pedaggicos. (Vase el recuadro Otro aspecto importante que se ha de
VI-1.) Aun as, los procesos de tener en cuenta en esta materia se refiere a
descentralizacin administrativa han la secuencia y el ritmo de la transicin de
tropezado frecuentemente con trs tipos un sistema educativo tan centralizado,
de problemas, cuya consideracin reviste como suele ser el latinoamericano, a otro
importancia para el diseo de polticas donde los establecimientos tienen una
ms efectivas. amplia autonoma. Varias opciones son
En primer lugar, cabra esperar una posibles, desde la incorporacin
fuerte resistencia de parte de los intereses voluntaria a proyectos experimentales
gremiales del sistema educativo que hasta una reforma radical de una sola vez,
podran ver amenazado su poder relativo. pasando por niveles intermedios como
144 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro VI-1
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION EN UN PAIS EN TRANSICION:
EL CASO DE COLOMBIA
Desde 1968 y especialmente entre 1983 y 1989, administrar el personal docente discriminando
se promulgaron en Colombia una serie de entre los diversos niveles educativos. Los
instrumentos legales tendientes al docentes de la educacin primaria son
reordenamiento estructural y funcional del administrados por entidades territoriales
sistema educativo, en un esfuerzo por pequeas y los docentes de la educacin
modernizar y hacer ms eficiente y democrtica secundara, por entidades mayores. Asimismo,
la educacin. Esa normativa contribuy al el Presidente de la Repblica puede delegar en
mismo tiempo a centralizar la poltica el Ministro de Educacin Nacional, los
educacional, fortaleciendo las capacidades del gobernadores y el Alcalde Mayor de Bogot, las
Ministerio de Educacin Nacional como ente funciones de inspeccin y vigilancia de los
rector de las polticas nacionales, y a capacitar establecimientos educativos, ya sean pblicos o
las unidades territoriales para la privados.
descentralizacin administrativa y la prestacin En esta f>erspectiva, la actual Ley 29 de 1989
de servicios educativos. As, el proceso constituye un paso ms en el proceso hacia la
educativo en Colombia est regido por una efectiva municipalizacin de la educacin
combinacin de responsabilidades compartidas primaria y secundaria, puesto que permite
entre el Estado, que son ejercidas por el Ministro transferir la administracin del servicio
de Educacin, los departamentos, que le educativo, con lo cual se suma a las
compelen al Gobernador, y los municipios, que disposiciones anteriores que lacullaban a los
dependen del alcalde Hasta la fecha, se aprecia municipios para ejercer funciones en el plano de
que est en marcha un proceso de la construccin, la mantencin y la dotacin de
descentralizacin gradual, de caractersticas infraestructura de los establecimientos
administrativas, que refleja una etapa de educacionales.
desconcentracin de los servicios. Un paso decisivo en el proceso de
El proceso de descentralizacin es transferencia gradual de responsabilidades se
fundamentalmente de carcter municipal. Se dar en 1993. Para entonces, se espera que un
trata de cjue la municipalidad se constituya en porcentaje mayor del impuesto al valor
la clula bsica de la estructura del Estado en agregado (IVA) sea asignado a la educacin, y
cuanto a la administiacin, Imandamiento y ms fundamentalmente, que se otorgue ms
control de los servicios prestados a la autonoma financiera a los municipios. As, en
comunidad, y por lo tanto, que abarque un 1993 se contar con mayores recursos para la
espectro ms amplio de actividades que las educacin, y aun cuando el Estado deber
referidas al mbito educativo. As, los recaudar los recursos, stos sern devueltos a la
gobernadores, intendentes, comisarios y el municipalidad para que los administre.
Alcalde Mayor de Bogot, estn encargados de

una reforma gradual, etc. La nica En ese contexto> las modalidades


conclusin posible al respecto es que no prcticas que asumirn los proyectos
hay receta en este campo. Los ritmos sern educacionales sern variadas y depen-
impuestos probablemente ms bien por dern de las condiciones particulares de
consideraciones polticas que tcnicas, y cada comunidad y pas, as como del nivel
tendrn relacin con el nivel de de formacin considerado.
organizacin de la sociedad, la correlacin Algunos aspectos especficos del
de las fuerzas sociales existentes en el ejercicio de esa amplia autonoma en los
momento, etc. (Vase el recuadro VI-2.) distintos niveles de formacin merecen
Tanto la lista de obstculos que especial atencin.
podran surgir como la reconocida iii) Enseanza bsica y media. Al
primaca de factores polticos inducen a adoptarse un esquema como el propuesto,
preferir, en general, programas realistas y el cambio ms notorio se registrar,
no excesivamente ambiciosos, que probablemente, en el nivel de la educacin
reconocen las limitaciones y definen bsica y media, en la medida en que se
objetivos modestos, pero susceptibles de fomentar, en marcado contraste con la
alcanzar. situacin actual, una diversificacin a la
ACCIONES Y MEDIDAS 145

Recuadro VI-2
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION EN UN PAIS FEDERAL:
EL CASO DE ARCENTINA
Habida cuenta de que la Repblica Argentina importante de descentralizacin de la
est regida por un sistema federal de gobierno, planificacin educativa, al crearse unidades de
la conduccin del proceso educativo se realiza planificacin en la casi totalidad de las
conjuntamente entre el gobierno nacional, los provincias, lo que gener en stas una
gobiernos provinciales y la Municipalidad de capacidad tcnica para la conduccin del nivel
Buenos Aires. Hacia 1955, en una pica de primario. Sin embargo, en esta etapa tambin se
frrea centralizacin conducida desde el observ que el modelo de administracin
Consejo Nacional de Educacin Tcnica, el pas aplicado era una rplica del modelo
contaba con un doble sistema educativo; el centralizado, slo que esta vez.se extenda a las
primero estaba compuesto por las escuelas del provincias, con el respaldo de los consejos
sistema nacional, y el segundo, por las escuelas provinciales de educacin.
administradas por los sistemas provinciales. Perodo 1989-1991. Constitucin de un sistem
A partir de esa fecha, se inici el proceso de educativo federal. Durante este perodo, se intent
descentralizacin, en el que se pueden llevar a cabo una translormacin profunda del
identificar 1res etapas: sistema, que procuraba transferir
establecimientos de nivel medio y terciario,
Perodo 1955-197H. Trans ferencia de las escuelas
nacionales primarias a los gobiernos provinciales. introducir cambios en la institucionalidad y en
Este perodo, orientado principalmente hacia los programas curriculares, y perfeccionar los
una desconcentracin y desburocratizacin de procesos de descentralizacin y desburocra-
la administracin del sistema, se caracteriz por tizacin, incluidos los establecimientos
cl impulso a la transferencia de la educativos. En esta etapa, el Programa de
responsabilidad financiera del gobierno descentralizacin-integracin del sistema
nacional hacia los gobiernos provinciales. En educativo hizo hincapi en la responsabilidad
consecuencia, las medidas adoptadas fueron de que les caba a los establecimientos educa-
carcter financiero y administrativo, en tanto cionales en los resultados del proceso educativo.
que el mbito de la conduccin de la poltica Para ello se propuso incrementar los mrgenes
educativa se mantuvo centralizado. de autonoma de los establecimientos en los
Periodo 1979-1988. Descentralizacin mbitos pedaggico, administrativo y
administrativa y regionalizacin curricular. presupuestario.
Durante este perodo se despleg un esfuerzo

vez mayor y explcita de los estableci- reconocerse su libertad para emprender


mientos. Esa mayor diferenciacin es una tareas acordes con el proyecto institu-
condicin necesaria para que los cional de cada uno, con plena autonoma,
establecimientos se abran con eficacia al e independencia en la gestin de sus
medio e interacten con su entorno, asuntos acadmicos, administrativos y
"incorporando realidad" a los procesos de financieros.
enseanza y ofreciendo oportunidades La mayor autonoma de los
ms flexibles y diversificadas de establecimientos debera reforzar la
desarrollo a sus alumnos. vinculacin entre las universidades y el
Algunas experiencias extrarregionales sector productivo y, en general, las
han mostrado que las escuelas que logran relaciones entre los organismos que
establecer ese adecuado balance entre generan conocimientos y los que buscan
autonoma y cumplimiento de los utilizarlos en forma productiva.
objetivos generales del sistema educativo, Ilustrativas a este respecto son las variadas
con suficiente apoyo tcnico para la formas de cooperacin que ya han tomado
definicin y posterior manejo de su cuerpo en la regin. (Vase el recuadro
proyecto institucional, ofrecen una VI-3.)
enseanza de mejor calidad. Otro efecto que puede esperarse de la
iv) Educacin superior. En el nivel de los mayor autonoma de las universidades es
establecimientos universitarios debe la ampliacin y diversificacin de su
146 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro VI-3

EXPERIENCIAS SOBRE LAS VINCULACIONES ENTRE LA UNIVERSIDAD


Y EL SECTOR PRODUCTIVO

Los programas de capacitacin constituyen un innovacin tecnolgica de la UNAM. Desde ese


primer instrumento potencial de vinculacin momento el esquema de colaboracin empez a
entre las universidades y el sector productivo. operar efectivamente, brindando apoyo a
Al respecto, cabe mencionar el programa diversos proyectos en diferentes reas.
Ford-ircSM, suscrito por la Fundacin Ford y el En Brasil tambin existe una serie de
Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de experiencias similares que se han traducido en
Monterrey, que ha permitido capacitar a cerca la creacin de empresas de alta tecnologa con
de 30 00 personas en cl manejo de tcnicas la participacin de investigadores reconocidos;
estadsticas para el control de procesos, a la vez estas empresas incorporan valor agregado a los
que ha proporcionado asesoramiento sobre la productos y realizan constantes inversiones en
implantacin de estas tcnicas a las empresas investigacin y desarrollo para innovar
que lo solicitan. tecnolgicamente su lnea de productos.
Los centros de tecnologa avanzada para la Uno de los casos que ha merecido especial
produccin son otro instrumento importante de atencin ha ocurrido en el rea metropolitana
vinculacin entre el l'tl-SM y el sector de So Paulo, donde profesores y ex
productivo. La misin de estos centros consiste investigadores de algunos de los principales
en desarrollar, transferir y aplicar nuevas centros acadmicos de la regin, en particular
tecnologas manufactureras. Asimismo, prestan de la Universidad de So Paulo (USP) y del
asesoramiento a las empresas sobre sistemas de Instituto de Investigaciones Tecnolgicas del
diseo y manufactura auxiliados por Estado de So Paulo, han creado sus propias
computadora, informtica, robtica y control de empresas.
calidad. El IIESM ha invertido 20 millones de La iniciativa correspondi a los propios
dlares en el Centro de Tecnologia Avanzada profesores e investigadores interesados, sin
para la Produccin, que funciona en su campus apoyo oficial de las instituciones en que
de Monterrey. Adems, el Centro de laboraban previamente. De hecho, en la USP
Competitividad' Internacional que existe en ese existan restricciones formales a la
mismo campus ofrece la posibilidad de tener participacin, pero no fueron aplicadas
acceso electrnico a remotos centros rigurosamente. Los mecanismos decisivos que
internacionales para obtener informacin motivaron la iniciativa fueron la demanda del
comercial. De esta manera, pueden llevarse a mercado y la poltica industrial del gobierno. El
cabo teleconlerencias va satlite y consultas dominio de la tecnologa por parte de los
sobre la evolucin del mercado y sobre las investigadores ocurri durante la fase de
mejores oportunidades en el mbito comercial. investigacin y desarrollo contratada por
Otro caso digno de mencin es el fideicomiso organismos y empresas pblicas a las
establecido ent re el Banco Mexicano SOMPXS N.C instituciones a que stos estaban vinculados.
y la Universidad Nacional Autnoma de Con posterioridad, y habindose creado la
Mxico (UNAM), con el fin de otorgar respaldo primera empresa', los socios ms
financiero a nuevos proyectos de investigacin emprendedores se desvincularon de las
instituciones; el primero en retirarse fue el lder
tecnolgica. El fideicomiso se form de la nueva empresa. La falta de capital y la
inicialmente con aportes monetarios iguales y inexperiencia empresarial no impidieron la
con SOMEX en calidad de fiduciario, con l iniciacin de las empresas, que siguieron
propsito de vincular la capacidad de invirtiendo en investigacin y desarrollo para
investigacin de la UN AM con las necesidades de lograr su actualizacin e independencia
la industria nacional, especialmente de las tecnolgica. En general, el proceso fue
compaas del Grupo l-'ISOMEX. Luego de cuatro espontneo y en su desarrollo no se verific una
aos de funcionamiento deficiente, el correlacin de proximidad geogrfica entre las
fideicomiso se reestructur; de un lado, nuevas empresas y las instituciones en las que
quedaron las empresas, y de otro, en el seno del se originaron.
Comit tcnico original, se cre una unidad
promotora de proyectos, el Centro paTa la
ACCIONES Y MEDIDAS 147

servicio docente para abarcar nuevos investigacin y de formacin especiali-


grupos de alumnos y satisfacer un rango zada de recursos humanos, especialmente
ms diversificado de necesidades al nivel de posgrado.
educativas. Desde ya se observa cmo se v) Educacin media profesional. La
multiplican los cursos para adultos, los estrecha vinculacin que en el marco de un
programas de posttulo, las actividades esquema de autonoma podran establecer
educativas para gerentes y adminis- los liceos profesionales con el medio
tradores, los cursos de perfeccionamiento empresarial permitira encauzar el debate
y reciclaje, etc. Al dejar de ser un mbito sobre el futuro de esa modalidad de
educacional exclusivo para los jvenes enseanza, colocndolo en un plano
egresados de la enseanza media, las estrictamente prctico, esto es, el plano de
universidades podrn convertirse en un las exigencias sociales y laborales que la
canal permanente de formacin, enseanza profesional tendra que
vinculado a las demandas especficas de satisfacer para cumplir con sus objetivos.
diversos grupos sociales, como de hecho As, cabe esperar que la enseanza
ha estado ocurriendo en los pases profesional sea un adecuado canal de
desarrollados. formacin en especialidades que tienen
El reconocimiento de la autonoma gran demanda en el mercado laboral. En
institucional, conjuntamente con la actual otros casos se preferir utilizarla como un
diferenciacin de establecimientos y canal para la insercin productiva inicial
funciones en este mbito, puede contribuir de los jvenes, despus de que hayan
a generar nuevas modalidades de recibido una formacin ms bien general.
institucionalizacin para la investigacin En ambos casos, la definicin de los
cientfica, particularmente si se fortalece el contenidos de la formacin debera
vnculo con las actividades productivas. responder a las necesidades del desarrollo
Desde el punto de vista de los productivo local y hacerse con la
requerimientos en materia de competi- participacin directa, corresponsable y
tividad, las instituciones universitarias continua de las empresas.
tienen que asegurar una formacin de vi) Instituciones de capacitacin tcnica.
calidad compatible con las exigencias del La descentralizacin es tambin un
desarrollo cientfico, tcnico y profesional, requisito indispensable para el xito de
as como de la economa y la poltica, que cualquier poltica de capacitacin tcnica,
ayuden a los pases a insertarse con xito dado que los establecimientos que la
en el mbito internacional y a resolver sus proporcionan deben poder responder con
problemas de integracin y equidad. rapidez a los cambios en la demanda y a
En tales circunstancias, la calidad no las necesidades de las empresas.
puede medirse solamente en funcin del La autonoma administrativa de los
grado de desarrollo de cada pas. Por lo organismos pblicos de capacitacin
menos un ncleo de las instituciones podr combinarse con una poltica que
locales tiene que estar en condiciones de estimule el surgimiento de una diversidad
ofrecer formacin y realizar investigacin de demandantes y oferentes de formacin
a la altura de las exigencias de la insercin tcnico-profesional, con el fin de
internacional. As debe entenderse la idea responder a la creciente diversidad en las
de los "centros de excelencia". exigencias de las unidades productivas.
Es necesario que cada pas o, en el caso En este marco, habr que redefinir el
de los pases pequeos, cada subregin papel que desempean los institutos
cuente con un nmero suficiente de pblicos de capacitacin en funcin de
instituciones universitarias de esa ndole los requerimientos de su entorno. Por
-esto es, centros de excelencia- cuyas ejemplo:
actividades deberan influir en los sectores Cuando exista una oferta dinmica de
que lideran la insercin internacional del capacitacin privada es probable que
pas y le otorgan su capacidad compe- convenga que los institutos pblicos
titiva, combinando actividades de de capacitacin se concentren en
148 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

preparar instructores para asegurar la de sus perspectivas de evolucin en el


calidad de la formacin impartida y se marco de las prioridades fijadas por
ocupen de regular tales actividades, las polticas econmicas del pas.
proporcionando servicios de certi- Podran tambin dedicarse a vender
ficacin ocupacional con el fin de servicios a unidades productivas o
brindar mayor informacin sobre las asociaciones empresariales y a
calificaciones adquiridas. fomentar la participacin del sector
En cambio, cuando la oferta privada empresarial en las actividades de
sea limitada, esos institutos podrn capacitacin. (Vase el recuadro VI-4.)
complementarla orientando sus Cuando exista un esfuerzo definido de
actividades formativas hacia necesi- reconversin o modernizacin indus-
dades de capacitacin identificadas trial, los institutos pblicos de
sobre la base de estudios de capacitacin deberan participar,
seguimiento del mercado de trabajo y conjuntamente con el sector empre-

Recuadro VI-4
FORMACION DUAL Y ESTIMULO A LA ORGANIZACION EMPRESARIAL EN
LA REPUBLICA DOMINICANA
El Programa de Formacin Dual, que es un En la empresa, el aprendizaje se desarrolla
proyecto de cooperacin tcnica entre el bajo la supervisin de un monitor capacitado
Instituto Nacional de Formacin Tcnico- por el INTOIR'. Al final de los dos aos de
Prolcsional (INI'OlF]') de la Repblica adiestramiento, el aprendiz debe ser aprobado
Dominicana, la Cmara de artesana de Baja para poder ser certificado por una comisin de
Baviera/Alto Palalinadoy la Sociedad Alemana empresarios. El 90% de los que se han graduado
de Cooperacin Tcnica (Cl/), ha sido exitoso en
tres aspectos:
-Habindose iniciado en 1988 con la
f tre las prximas actividades, se ha previsto
'manecen en la empresa en que se formaron.

formacin tcnico-profesional de 60 personas en efectuar un seguimiento de los egresados, y se


1991 atendi a ms de 400. ha elaborado un Programa de maestra para
-Demostr que es posible llevar a cabo egresados del Programa de Formacin Dual, al
actividades de capacitacin en estrecha que tambin podran ingresar maestros que
vinculacin con el sector empresarial, y ms an, solamente tengan formacin prctica.
que este contacto es un elemento clave para el La estrecha vinculacin con cl scctor
xito de los programas de formacin empresarial ha sido una preocupacin
profesional. permanente en cada una de las etapas del
-Ha servicio de estmulo a la organizacin programa, como consecuencia de lo cual goza de
empresarial. excelente reputacin entre los empresarios.
Para llevar a cabo el programa, se cre una Estos estiman que los egresados del Progiama
comisin compuesta por especialistas y de Formacin Dual logran mayores niveles de
empresarios del sector escogido, la que productividad que los egresados de la
determin los criterios que deban considerarse educacin secundaria tcnico-vocacional.
en el diseo de un programa de capacitacin. La puesta en marcha del Programa de
Las especialidades ofrecidas hasta ahora son Formacin Dual ha servido de estimulo a la
mecnica industrial, mecnica automotriz y organizacin empresarial. La Asociacin de
ebanistera. talleres de servicio automotriz se constituy en
En el marco de este programa, el aprendiz abril de 1988, luego de que los asesores de la CTZ
comienza un entrenamiento de ocho semanas en convocaron a empresarios del rubro para
el centro de capacitacin CLN-lNl-0 IVP, durante el conseguir mayor respaldo para el programa.
cual percibe 40% del salario mnimo, pagado por Esta asociacin rene actualmente a 22 socios
la empresa en la que realizar el aprendizaje. que emplean a alrededor de tres mil personas. A
Luego comienza a alternar el aprendizaje su vez, el compromiso que ha tenido esta
prctico durante cuatro das de la semana en la organizacin empresarial con la formacin dual
empresa, con un da de aprendizaje terico en el ha sido clave para el xito del programa, que ha
cr.N-IMOII-P. As, va aumentando progresi- demostrado las potencialidades que liene un
vamente el porcentaje del sueldo mnimo que sistema de capacitacin que responde a la
recibe, hasta llegar a 100%. demanda del sector privado y que se desarrolla
en estrecha vinculacin con las empresas.
ACCIONES Y MEDIDAS 149

sarial y los sindicatos, en el diseo de jurdico. Al respecto, ser necesario


programas integrales de apoyo que revisar el marco jurdico que norma la
incluyan la capacitacin y los dems importacin y transferencia de tecnologa
aspectos que se estimen necesarios, para adecuarlo a un contexto en que
como el de incorporacin de progreso predomina la libre importacin de bienes,
tcnico en los sectores productivos con barreras arancelarias que se irn
que buscan elevar su competitividad, reduciendo progresivamente; eliminar las
pero en los cuales el sector empresarial restricciones a la libre comercializacin de
no est en condiciones de llevar tecnologa que se materializan a travs de
adelante los programas requeridos. inscripciones en registros, trabas
Deberan establecerse plazos administrativas o impuestos especiales al
limitados para la ejecucin de tales pago de servicios tecnolgicos; y
programas con el objeto de que el actualizar la legislacin en materia de
sector privado vaya asumiendo las marcas y patentes para agilizar los
responsabilidades de esta actividad en procedimientos de registro y fomentar el
forma creciente. desarrollo de una cultura que reconozca la
Los institutos pblicos de capacitacin importancia de la propiedad intelectual.
podran tambin servir de interme-
diarios para la capacitacin especfica b) Mecanismos de regulacin pblica
de grupos en situacin desventajosa, o
para la reconversin laboral de La mayor autonoma postulada para
trabajadores de sectores en los establecimientos es un instrumento
declinacin. (Vase el recuadro VI-5.) que permitira mejorar la calidad de la
En todos los casos, la mayor enseanza en todos los niveles, pero que,
autonoma de dichos institutos les a la vez, exige que el Estado disponga de
permitira establecer relaciones directas y medios eficaces para evaluar el
flexibles con las empresas, cubriendo cumplimiento de las metas, as como para
algunos de los campos en que resguardar las orientaciones globales del
tradicionalmente han actuado, pero sistema y su equidad.
buscando tambin satisfacer las nuevas y En primer lugar, el propio Estado debe
variadas necesidades de las unidades aumentar sus capacidades normativas y
productivas, en particular de las pequeas de orientacin del conjunto del sistema,
y medianas empresas, no solamente en proporcionando un marco estable de
cuanto a capacitacin de su personal sino polticas y reglas para la accin de los
tambin en el mbito de la tecnologa y la establecimientos.
organizacin, como de hecho algunos ya Es importante reforzar las capacidades
lo estn haciendo.1 institucionales para el diseo de polticas,
vii) Instituciones de ciencia y tecnologa. planificacin, investigacin y anlisis de
Con la reforma institucional, las los organismos pblicos pertinentes. A ese
instituciones de ciencia y tecnologa tienen fin, es necesario desarrollar una amplia
ms autonoma, y eso puede permitir accin de capacitacin del personal de
mayores vinculaciones entre ellas y la base evaluacin y supervisin de estos
empresarial. Otro posible resultado es el organismos. Por otra parte/cabe recordar
surgimiento de nuevos agentes de enlace que la insuficiente disponibilidad de
entre oferta y demanda tecnolgicas, que informacin constituye a menudo el
permitirn impulsar la capacidad de principal obstculo para una seleccin
innovacin en ambas esferas. informada de polticas, particularmente
Para ello, sin embargo, se requiere la en el campo de los recursos humanos.
configuracin de un mbito favorable a la Como varios pases de la regin ya lo han
innovacin, en particular en el mbito reconocido, esa deficiencia slo puede

1 CINTERFOR/OIT, La formacin profesional..., op. cit.; Mara Anglica Ducci, Formacin profesional y ajuste
CINTERFOR/OIT, Montevideo, julio de 1990.
estructural,
150 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro VI-5
PROGRAMAS DE RECAPAC1TACION PARA TRABAJADORES
AFECTADOS POR LOS PROCESOS DE RECONVERSION
INDUSTRIAL EN MEXICO
La Secretara del Trabajo y Previsin Social de apremiantes necesidades econmicas de los
Mxico ha desarrollado desde 1984 un participantes, dicho monto result insuficiente
programa de recapacitacin para los para evitar una alta desercin. No obstante, al
trabajadores cuyo empleo haya sido afectado aumentar el ingreso a un salario mnimo esta
por los procesos de reconversin industrial. lasa baj a menos de 10%.
Cada ao se imparten cursos intensivos de uno En general, los resultados del programa han
a seis meses de duracin a un promedio de sido positivos. Entre 80% y 90% de los egresados
40 000 participantes en especialidades cuya encontraron trabajo, la mayora de ellos en el
demanda prevista es creciente, como sector formal. La buena aceptacin de estos
contabilidad, mecnica automotriz., carpintera, trabajadores en las empresas, as como el
instalacin y mantenimiento elctrico. creciente dficit de tcnicos semicalificados,
Este programa ha sido concebido como un facilitaron luego la colaboracin entre el sector
complemento temporal de los programas publico y los empresarios; esto permiti la
regulares de capacitacin de adultos y tiene la realizacin de cursos mixtos que combinan un
particularidad de estar centrado en un grupo perodo de capacitacin formal con otro de
especfico: los obreros dcsempleados de ms entrenamiento posterior, en una empresa
escasos recursos, preferiblemente jefes de hogar, asociada; en este esquema conjunto, tas
con un nivel de educacin que permita empresas participan en el diseo del currculo,
capacitarlos efectivamente como trabajadores definen los requisitos de entrada, seleccionan a
calificados o semicalificados. Al comienzo, se los candidatos, comparlen los costos de la
ofreci a los beneficiados un ingreso equivalente formacin, y se comprometen a contratar a una
a medio salario mnimo general durante su parle (en general 80%) de los egresados.
asistencia a los .cursos; sin embargo, dadas las

paliarse mediante el establecimiento de un Es igualmente importante el


sistema de informacin para el manejo fortalecimiento de las instituciones
pblico, cuyo apoyo computacional pblicas rectoras del sistema tecnolgico
permitir a la vez procesar la informacin para que cumplan cabalmente sus
y descentralizar el acceso a ella. funciones de apoyo y coordinacin. Se
Con respecto a los contenidos, le deben crear tambin mecanismos de
corresponde al Estado asegurar un ncleo evaluacin de los programas apoyados
formativo mnimo, especialmente para la por el Estado para poder analizar
enseanza primaria y media, en torno a las objetivamente el mrito de su
materias que otorgan acceso a la continuidad.
adquisicin y uso de los cdigos culturales La regulacin del sistema educativo
de la modernidad, y que constituyen los general y obligatorio incluye la definicin
supuestos cognoscitivos de la moderna por las autoridades centrales de un cierto
ciudadana y el elemento bsico para nmero de normas. Algunas de esas
cualquier desempeo eficaz en el mundo normas tendrn que ver con el contenido
del trabajo. de la enseanza, es decir, con los objetivos
Tambin le corresponde al Estado globales y requisitos mnimos de la
reglamentar y coordinar en cierta medida formacin en ese nivel. Convendra que su
el mercado de la capacitacin y la elaboracin fuese encomendada a comits
enseanza postsecundaria, para que la organizados en forma independiente y
diversidad perseguida no se transforme representativos de la comunidad, ms all
en una variedad anrquica, sin conexiones de los lmites internos del sistema
entre los distintos sistemas y que no educacional. (Vase el recuadro VI-6.) La
garantice la calidad de la enseanza. adopcin final de tales objetivos y
requisitos, por su lado, debera corres-
ACCIONES Y MEDIDAS 151

Recuadro VJ-6
REFORMA CURRICULAR EN MEXICO
Los propsitos fundamentales del Programa individuos para desempearse en los diferentes
para la modernizacin educativa 1989-1994, que mbitos de la vida social.
est llevando a cabo la Secretara de Educacin Entre las instituciones que participan en las
Pblica de Mxico (SEP), consisten en mejorar la consultas llevadas a cabo para la elaboracin de
calidad de la educacin y promover la los perfiles de desempeo y su posterior
innovacin pedaggica. Por esta ra/n, la traduccin en contenidos curriculares y metas
modificacin de los planes de estudio de la de aprendizaje se cuentan desde representantes
enseanza bsica se ha transformado en un de distintas dependencias tcnicas de la SEP y de
tpico importante. La metodologa utilizada en otros ministerios, hasta la Confederacin de
la reforma curricular se basa en la incorporacin Trabajadores de Mxico (CTM), asociaciones d e
de todos los actores sociales a la definicin de padres de familia, organizaciones indgenas,
los perfiles de desempeo de los egresados de organismos de investigacin educativa,
la escuela bsica. Estos perfiles constituyen universidades y centros de formacin docente,
parmetros para establecer los contenidos de representantes de escuelas privadas, de la
cada asignatura y la sequencia en que deben ser Confederacin Patronal de la Repblica
impartidos, las tcnicas de aprendizaje y las Mexicana, del sindicato de maestros, de los
modalidades de evaluacin. De esta forma, se medios de comunicacin y de organismos
procura superar la vigencia de pautas de diseo internacionales de cooperacin.
curricular en que predomina ya sea la lgica Los resultados de la investigacin sobre los
corporativa de los actores internos del sistema nuevos planes y programas servirn de base
educativo o la lgica de las disciplinas. La para la definicin de estrategias de capacitacin
finalidad de este diseo curricular es satisfacer y formacin docentes y para la elaboracin y
necesidades educativas bsicas, congruentes produccin de nuevos textos de estudio.
con los requisitos que deben cumplir los

ponder a un organismo pblico del ms adaptacin a las condiciones especficas


alto rango o al ministerio del ramo. Las de cada comunidad.
normas de contenido as adoptadas La regulacin de los establecimientos
deberan constituir un modelo de de capacitacin y de enseanza
aplicacin general, relativamente sencillo, postsecundaria no universitaria podr ser
que se limitara afijarlos objetivos globales msflexible,en la medida en que se trata
y los requisitos mnimos, pero que de un mbito en que las demandas y los
otorgara a los establecimientos suficiente requisitos cambian con gran velocidad. En
latitud para su concrecin y comple- este caso, los dos principales instrumentos
mentacin. de regulacin suelen ser el establecimiento
Otras normas de carcter general se de procesos rigurosos de acreditacin de
relacionarn con la prctica educativa y los establecimientos de educacin y la
procurarn garantizar un acceso certificacin de los ttulos otorgados.
equitativo y una eficiencia mnima del La creacin de nuevos estableci-
sistema. Las garantas de acceso son mientos, sean ellos pblicos o privados,
particularmente importantes para evitar estara regulada por la satisfaccin de
las discriminaciones en contra de grupos condiciones mnimas para garantizar la
tnicos especficos, de los sectores pobres viabilidad del respectivo proyecto
o de las mujeres. (Vase el recuadro VI-7.) institucional, la calidad de sus actuaciones
A su vez, la fijacin de la duracin del docentes y la fe pblica de los grados y
calendario escolar (acercndose en lo ttulos que se propone otorgar. En el caso
posible a los patrones internacionales de del sector pblico, la creacin de nuevos
880 horas anuales) es un ejemplo de norma establecimientos deber justificarse
de eficiencia, aunque tambin ilustra rigurosamente, adems, en funcin de las
sobre la necesaria flexibilidad en su necesidades regionales o nacionales de
aplicacin para permitir una efectiva desarrollo.
152 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro VI-7
RECOMENDACIONES PARA ELIMINAR LOS ESTEREOTIPOS SOBRE LOS SEXOS
EN LOS TEXTOS ESCOLARES Y EN LA PRACTICA PEDAGOGICA
Adems de contribuir a marginar a 50% de la apoyo tcnico y financiero a las casas
poblacin de los procesos productivos cruciales editoriales para que produzcan material
para el mejoramiento de la calidad de vida del pedaggico que rompa con los estereotipos
total de la poblacin, la transmisin en la escuela sexuales, y transmitir recomendaciones
de imgenes sobre los sexos estereotipadas y precisas sobre cl tema a los autores de textos
discriminatorias limita la claridad de juicio de escolares. Dichas recomendaciones deberan
los individuos para analizar la realidad; abarcar no solamente los textos de estudio
empleados en la enseanza primaria, sino
asimismo, al reforzar la divisin entre los sexos, adems procurar que en la presentacin de
se tiende a ignorar el valor de la cooperacin y las materias en la enseanza secundaria, se
la solidaridad como parte de la convivencia incorpore en forma ms objetiva la realidad
familiar, y el respeto que debe fomentarse entre de las mujeres de todas las edades.
lodos los miembros de una tamilia y de una * Alentar la realizacin de talleres de trabajo
comunidad, independientemente de su edad o con los educadores, a fin de hacerlos
sexo. Por todas esas razones, resulla importante conscientes del problema, y fomentar
adoptar medidas que permitan eliminar los tcnicas pedaggicas en las que las
mensajes discriminatorios de la enseanza, actividades del aula no generen divisiones
entre las cuales se destacan las siguientes: estereotipadas por gnero.
* Exhortar a que se revisen los programas de * Producir y difundir en la comunidad una
enseanza, de manera que se efecten las serie de' mensajes e imgenes que
modificaciones necesarias para eliminar las contrarresten los estereotipos existentes
imgenes estereotipadas sobre los sexos de sobre roles masculinos y femeninos, y que en
los textos de estudio y de otros materiales de cambio, presentan a mujeres y Nombres
apoyo didctico utilizados en el aula; ello compartiendo tareas y eligiendo' oficios sin
puecle significar, entre otras cosas, otorgar categorizacin previa.'

Para los diplomas tcnicos deberan rgano independiente y de carcter


establecerse organismos independientes tcnico- garantiza la fe pblica e incentiva,
de certificacin, con representacin de las a travs de las regulaciones de
autoridades educativas y del sector informacin y evaluacin, el constante
empresarial, cuya participacin en el mejoramiento de la calidad, eficacia y
proceso de certificacin es la mejor eficiencia institucionales.
garanta de reconocimiento de los ttulos Particular importancia revisten, sin
en el mercado de trabajo. embargo, dos aspectos regulatorios
Por ltimo, en el caso de la enseanza especficos: la adopcin de mecanismos
superior -universitaria y profesional-, los suficientemente rigurosos para la creacin
tipos de regulacin que se adopten y autorizacin de nuevas universidades
debern estimular la evaluacin de sus privadas y para la acreditacin de los
actividades por parte de las propias programas de posgrado. La experiencia de
instituciones, proporcionar mecanismos algunos pases en la dcada pasada
adecuados de evaluacin externa y muestra que cuando aquellos mecanismos
estimular la ms amplia transparencia de son demasiado dbiles, puede producirse un
este subsistema, de manera que los explosivo crecimiento de las instituciones
estudiantes, los dems usuarios y las universitarias privadas, sin que se asegure
autoridades pblicas puedan orientarse y su viabilidad y calidad. Si, por su lado, los
decidir sobre la base de antecedentes programas de posgrado pueden
suficientes. establecerse sin suficientes garantas de
En efecto, en este nivel cabe esperar acreditacin, su multiplicacin no servira
que las instituciones se autorregulen por para formar recursos humanos del ms
sus interacciones entre s y con el medio alto nivel, especialmente en cuanto a la
externo, en tanto que la autoridad pblica formacin de nuevos investigadores y
-de preferencia por intermedio de un acadmicos. (Vase el recuadro VI-8.)
ACCIONES Y MEDIDAS 153

Recuadro VI-8
EVALUACION DE LOS PROGRAMAS DE POSGRADO EN BRASIL
Desde el momento de su implantacin, los eficiencia de los programas analizados, dentro
modernos programas de postrado del Brasil (de de un ciclo regular de carcter bianual. La
nivel de maestra y doctorado) estuvieron calificacin acadmica se refiere a las
sujetos a un rgimen de acreditacin, caractersticas del personal y a su produccin; el
inicialmente otorgado por el Consejo Federal de criterio de coherencia hace posible evaluar la
Educacin, rgano normativo del Ministerio de adecuacin del cuerpo docente a las
Educacin y Cultura. necesidades y a la estructura curricular del
A partir de los aos ochenta, las I unciones de programa; el criterio de eficiencia, por ltimo,
acreditacin de estos programas pasaron a ser permite analizar indicadores del proceso, entre
ejercidas exclusivamente por la Coordenao de ellos la relacin profesor/alumno, el rgimen de
Aperfeioamento da Educao, rgano del trabajo de los docentes, cl tiempo medio entre el
Ministerio de Educacin y Cultura, al que ingreso y la graduacin de los estudiantes, y
competen las polticas en el mbito de los otros.
estudios de posgrado y el otorgamiento de becas Los resultados de la evaluacin estn
y apoyo necesarios para la formacin de planteados en dos dimensiones: los que se
recursos humanos de alto nivel. generan dentro de cada programa y los que se
El Sistema de Acompanhamento e desprenden al comparar varios programas. Los
Avaliao, dependiente de la Coordenao, se primeros reflejan la evolucin de cada
caracteriza por ser un proceso de evaluacin programa, su trayectoria especfica y su estado
externo, realiz.ado por comisiones integradas actual respecto de la evaluacin anterior. Los
por profesores e investigadores que participan segundos muestran la posicin relativa del
en los programas de maestra y doctorado a programa dentro del rea o subrea del
nivel nacional. Adems, emplea la informacin conocimiento de que so irate. En ambos casos,
reunida peridicamente por la Coordenao, las calificaciones van de "A" a "E" en los diversos
mediante detallados cuestionarios aplicados a aspectos evaluados, existiendo adems una
los respectivos programas y visitas practicadas calificacin de sntesis. Los programas nuevos
en terreno por consultores que pertenecen a la no son calificados mediante una nota, a fin de
misma institucin que los miembros de las protegerlos durante la etapa inicial de su
comisiones evaluadoras. desarrollo.
Los resultados de los procesos de evaluacin Las calificaciones son puestas en
permiten guiar las polticas y estrategias de conocimiento de los encargados de cada
apoyo, linanciamiento y acreditacin en este programa e\ aluado Asimismo, los medios de
mbito, y son transmitidos a los propios comunicacin y dems interesados son
programas a fin de fomentar mejoramientos informados sobre el resultado final de la
internos de calidad y eficiencia. evaluacin.
La evaluacin se realiza en funcin de
criterios de calificacin acadmica, coherencia y

c) Instancias de coordinacin y permite en principio aumentar el poder de


concertacin decisin local y disminuir los costos. Un
ejemplo de experimentacin con formas
Adems, la mayor autonoma de las de coordinacin de las escuelas primarias
unidades de formacin de recursos son los programas consistentes en la
humanos tiene que ir acompaada por el creacin de ncleos llevados a la prctica
establecimiento de mltiples y efectivas con ms o menos xito en varios pases de
instancias de coordinacin y concertacin, la regin. En esos esquemas, las escuelas
sin las cuales el sistema en su conjunto son agrupadas alrededor de un
perdera coherencia. La experiencia establecimiento central, especialmente
pasada de la regin muestra que los equipado para servir de centro de
mecanismos de regulacin existentes son recursos, apoyo y orientacin para las
en general insuficientes para asegurar la escuelas asociadas. Las modalidades de
coordinacin efectiva del sistema. vinculacin entre el ncleo y las dems
i) Coordinacin. La coordinacin entre escuelas son variadas y pueden o no
unidades de un mismo nivel educativo
154 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

pueden considerar la participacin de la ii) Concertacin. La contraparte de ese


comunidad en su conjunto. desacoplamiento entre la enseanza
En cambio, la coordinacin entre los secundaria y la superior es una mayor
distintos elementos de los sistemas de coordinacin entre la enseanza
formacin de los recursos humanos no ha secundaria y el mercado de trabajo, la cual
sido fcil. En la enseanza formal, la falta slo podr resultar de una activa
de coordinacin entre los primeros ciclos concertacin entre los responsables
(preescolar/primaria y, posteriormente, educacionales, por un lado, y los represen-
primaria/secundaria), aun en sistemas tantes del sector productivo, por el otro.
centralizados, explica o por lo menos La primera instancia de concertacin
acenta los problemas de aprendizaje; no debe establecerse al nivel de cada
es por casualidad que buena parte de ellos establecimiento, con la participacin
se concentra precisamente en los grados activa de las organizaciones sociales en el
en que se pasa de un nivel a otro. Con diseo de los proyectos educacionales,
respecto a los sistemas de capacitacin y planes de estudios, etc. El diseo de
formacin tcnica, varios pases han manuales y libros de texto, por ejemplo,
procurado reorganizar ese segmento, a puede beneficiarse incluso de una poltica
menudo mediante el establecimiento de de concertacin con las casas editoriales
un consejo encargado de coordinar las regionales o nacionales.
instituciones existentes, evitar las Las modalidades institucionales que
duplicaciones de funciones, etc. Sin puede asumir esa concertacin son
embargo, el establecimiento de una mltiples, como muestra la experiencia
unidad coordinadora central que respete internacional comparada. El objetivo es la
la flexibilidad del sistema ha estado creacin de mecanismos que combinen la
plagado de dificultades y sigue siendo un participacin preferente de los docentes
objetivo importante para la mayora de los con la de los dems agentes
pases de la regin. representativos de la comunidad (padres,
Asimismo, resulta crucial la relacin alumnos, empresarios, organizaciones
de complementacin entre las polticas de civiles locales, etc.) y con la actividad de
educacin y las de capacitacin, con el regulacin y control del Estado.
establecimiento de "puentes" entre la vida En el ciclo bsico general, un ejemplo
activa y el sistema educativo, o entre los de instancia para una concertacin
distintos niveles del sistema educativo concreta podra darse con la incorporacin
(por ejemplo, entre enseanza tcnica de una materia de iniciacin al mundo
media y enseanza postsecundaria y productivo, que incluyera visitas o
universitaria), con el propsito final de prcticas cortas en empresas. El objetivo
establecer un sistema integral de de esa materia debera ser desarrollar las
formacin de los recursos humanos. aptitudes para desenvolverse en el medio
En cambio, ms bien debe propiciarse laboral, ms que una destreza especfica.
un desacoplamiento entre la enseanza Su organizacin podra proporcionar una
media y la universidad. Carece de sentido instancia de colaboracin directa entre el
que la enseanza media opere en funcin sector productivo y los establecimientos
de la universidad cuando slo un educacionales, abriendo paso en seguida a
reducido porcentaje de sus egresados mayores espacios posteriores de
accede a las instituciones universitarias. concertacin.
En la medida en que se produzca ese La experiencia de los institutos
desacoplamiento, las escuelas secundarias pblicos de capacitacin muestra que las
quedarn en condiciones de buscar, cada solas instancias legales son insuficientes
una de acuerdo con su propio proyecto para garantizar una concertacin efectiva.
educativo, nuevas formas de relacionarse La representacin tripartita, forma
con su entorno social. (V.gse el tradicional de integracin de los
recuadro VI-9.) directorios de esas instituciones, no ha
ACCIONES Y MEDIDAS 155

Recuadro Vt-9
INTENTO PARA CREAR UN PROGRAMA DE FORMACION TECNICA DE NIVEL
SECUNDARIO DE CALIDAD: EL SISTEMA DEL CONALEP EN MEXICO
En Mxico como en varios otros pases de la salarios sustancialmente mayores que los
regin, la enseanza tcnica de nivel secundario percibidos por los profesores de enseanza
tiene poco prestigio social, por lo que no logra tcnica tradicional. Aunque la mayor parte del
atraer a estudiantes con un buen nivel de financiamiento proviene del gobierno central,
formacin, quienes prefieren seguir estudios de las empresas suelen proporcionar los equipos y
enseanza secundaria general. Al mismo los materiales, y efectuar otras donaciones en
tiempo, varias empresas mexicanas padecen un especies. Los centros del CONAIIT ofrecen
dficit de tcnicos de nivel medio. A lin de adems oportunidades para que los
enfrentar este problema, el Gobierne) de Mxico trabajadores de menor nivel educativo formal
cre en 1978 el Colegio Nacional de Educacin puedan reforzar su capacitacin.
Profesional y Tcnica {CONALEP), organismo La experiencia de los centros del CON AI 11' ha
pblico semiautnomo, descentralizado, sido relativamente exitosa, comparada con la de
encargado de establecer centros de formacin los dems establecimientos de enseanza
nuevos e independientes para tcnicos de nivel tcnica. Ello, por cuanto ha efectuado
medio. regularmente amplias campaas de publicidad
El CONALEP cuenta en la actualidad con ms en radio y televisin, dirigidas tanto a las
de un centenar de centros y forma a ms de empresas como a Jos potenciales alumnos,
110 000 personas cada ao. La mayor parte de destacando el papel crucial de la formacin
los alumnos ingresan sin haber terminado sus profesional en la industria del tuluro. Por otra
estudios secundarios y pueden seguir un parte, la administracin de los centros ha sido lo
programa de tres aos. Los centros dependen de suficientemente flexible como para incorporar,
comits locales en que estn representados los por ejemplo, cursos de recuperacin sobre
docentes, las empresas, y los alumnos, adems materias bsicas dictados antes del inicio del
de la administracin central. Los empresarios programa para los alumnos menos aventajados,
participan en la definicin del currculo, y lo que ha contribuido a disminuir la tasa de
proporcionan la mayor parte de los instructores, desercin; sin embargo, dicha lasa es alta an
que suelen tener varios aos de experiencia de (ms de 50%), debido en parte a que muchos
prctica industrial, por lo que trabajan como alumnos son contralados por las empresas antes
docentes de tiempo parcial, pero reciben de terminar su formacin.

podido incorporar efectivamente a los capacitacin de los trabajadores en un


sindicatos y a los empresarios en las contexto de cambios tecnolgicos rpidos
decisiones pertinentes en materia de y de dificultades para predecir las
capacitacin tcnica. Con el transcurso del habilidades que se requerirn en el largo
tiempo, tal instancia de representacin plazo. As, algunas empresas de la regin
tripartita ha tendido a "oficializarse" o han logrado cooperar para poder
"burocratizarse", de manera tal que los competir en conjunto por el acceso a
sectores empresariales y laborales fueron "nichos" en los mercados internacionales
poco a poco distancindose de las y han desarrollado esfuerzos conjuntos de
decisiones inherentes a su operacin capacitacin. (Vase el recuadro VI-10.) Es
cotidiana.2 Es necesario, por lo tanto, posible, asimismo, que el cambio de
llevar la concertacin a niveles ms paradigma tecnolgico en curso est
especficos, eficientes y concretos. impulsando el surgimiento de nuevos
Tambin es necesario fomentar las comportamientos en el medio empresarial
instancias de concertacin entre empresas que, aunque lentos, son ya perceptibles en
en el campo de la capacitacin. A pesar de determinados rubros y pases. Algunos
su escasa tradicin en este mbito, algunas institutos pblicos de capacitacin
empresas latinoamericanas ya han podran asumir una funcin pionera en
incorporado la creciente importancia de la este campo, ofreciendo programas de

2 Mara Anglica Ducci, op. cit.


156 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro VI-10
EXPERIENCIAS DE CAPACITACION MEDIANTE ASOCIACION ENTRE EMPRESAS

Varias empresas de la regin han logrado, calidad de los mercados internacionales y ante
mediante un trabajo mancomunado, desarrollar los cambios regulares en cl proceso de
actividades que les habran sido ms difciles de produccin, la escasez de mano de obra
llevar a cabo por separado; en efecto, sobre la calificada poda transformarse en un serio
base de un sistema compartido de capacitacin, escollo. La compaa de trading ha jugado un
han logrado alian/ar el crecimiento de sus papel importante para resolverlo, proponiendo
exportaciones. modificaciones y enviando tcnicos para apoyar
Los empresarios y dirigentes comunitarios la organizacin de la produccin y para
de Novo Hamburgo, en el estado brasileo de capacitar al personal de la empresa, y a algunos
Rio Grande do Sul, llevan varias dcadas de sus proveedores. Por su parte, Ivo Creaciones
promoviendo la enseanza tcnica en el scctor se asoci con otras empresas del sector en el
del calzado, con el fin de respaldar el desarrollo Comit del calzado de la Asociacin de
de empresas del rubro en la regin. En esa zona, Exportadores de Manufacturas (ASKXMA) de
la industria del cuero y del calzado actualmente Chile, que alent a firmar un convenio con
proporciona empleo a alrededor de doscientos LCAltMA, una institucin de capacitacin para
mil trabajadores. Las asociaciones gremiales de los rubros textiles y del calzado. En el marco de
ese sector se destacaron por su dinamismo, por este convenio, 1-CATIMA imparte cursos de
su visin de largo plazo y por su slida formacin terica y prctica. A su vez, las
capacidad de concertacin, logrando el empresas se comprometen a otorgar cupos para
desarrollo de un verdadero sistema de escuelas
tcnicas en torno a la actividad. La primera
escuela tcnica del rubro fue creada en 1 947 por
fue los egresados de los cursos realicen el ciclo
e prctica profesional en sus instalaciones.
En un sector con requisitos tecnolgicos an
el Servicio Nacional do Aprendizaje Industrial ms exigentes, la empresa paraguaya Consorcio
(SENAI), institucin de formacin de Ingeniera Electromecnica s A (CIE) ha
tcnico-profesional, dependiente de las logrado establecerse como exportadora de
asociaciones gremiales de industriales componentes electromecnicos merced a un
brasileos. En 1%5 se agreg una escuela esfuerzo sostenido de capacitacin, con el apoyo
tcnica de curtiembre, y al ao siguiente una inicial de empresas brasileas. CIE se form
nueva escuela de lormacin tcnica en materias
complementarias, como qumica, mecnica y luego de la firma del tratado de Itaip entre
electrnica. Finalmente, algunos gremios Brasil y Paraguay, con el compromiso de
empresariales crearon en 1972 el Centro participar en la fabricacin y montaje de
Tecnolgico de Cuero, Calzado y Afines componentes de turbinas y generadoras, en
(CTCCA), que se dedica a varias actividades de consorcio con lirrnas brasileas. Esta actividad,
apoyo tcnico a la industria local, con regida por estrictas normas de calidad, requiri
financiamiento empresarial. La vinculacin la instalacin de moderna maquinaria, cuyo
estrecha entre las escuelas y las empresas de la manejo sobrepasaba claramente las
zona (con participacin de ejecutivos de las capacidades de la mano de obra local y de los
empresas en el direclorio) permite que el egresados de las instituciones de enseanza
currculo est actualizado y que los egresados tcnica del pas. Para enfrentar el desafo, el CLT:
encuentren trabajo fcilmente en las industrias se benefici de la asistencia tcnica de las
de la regin. A su vez, la interaccin con las empresas asociadas, enviando a su personal a
instituciones de capacitacin ha sido una de las efectuar prcticas en las plantas de aquellas en
bases de sustentacin del xito del sector. el Brasil, o bien, recibiendo a tcnicos brasileos
en su propia planta para capacitar y supervisar
La empresa chilena Ivo Creaciones ha al personal. Posteriormente, la empresa elabor
desarrollado actividades conjuntas en cl mismo su propio plan anual de adiestramiento,
sentido, tanto con su principal cliente, una creando una escuela de soldadura en su planta
sociedad mercantil (trading) brasilea, como conindustrial, impartiendo all un tipo de
las dems empresas del sector. Con doscientos formacin polivalente, de manera que el
empleados, Ivo Creaciones fabrica ochocientos personal capacitado, adems de adquirir los
pares de zapatos diarios y exporta casi tres tundamenlos tericos de los diversos procesos
cuartas parles de su produccin, de soldadura, sea capaz de desempearse como
principalmente a los Estados Unidos y Canad. operario calificado mltiple.
Frente al continuo aumento de los requisitos de
ACCIONES Y MEDIDAS 157

capacitacin para el personal gerencial de ciencia y la tecnologa y aprovechar las


las empresas con nfasis en los beneficios respuestas que surgen de la propia
de una poltica activa de inversin en acumulacin cultural. Como resultado de
recursos humanos. esa valorizacin la apropiacin de los
Por ltimo, podra crearse en los conocimientos universales adquiere
pases una instancia de la ms amplia sentido y se transforma en factor de
concertacin posible, como base para la progreso.
generacin de polticas consensales en el En Amrica Latina y el Caribe, tal
terreno del diseo, puesta en prctica, proceso de valorizacin significa
financiamiento y evaluacin de una concretamente aceptar el carcter cultural
estrategia nacional de formacin de propio de la regin, producto de la
recursos humanos. Tal instancia de pluralidad de sus races y de su particular
concertacin no necesita ser formal ni trayectoria histrica.
rgida, y deber adaptarse a las En este sentido, la afirmacin de una
circunstancias de cada pas. (Vase el fuerte identidad latinoamericana y
recuadro VI-11.) caribea que, no obstante su
heterogeneidad, posee indiscutibles
2. Acceso universal a los cdigos vnculos histrico-culturales, no es un
de la modernidad obstculo a la modernidad ni un factor de
aislamiento; por el contrario, puede
Toda la poblacin debe estar capacitada contribuir al logro de una nueva insercin
para manejar los cdigos culturales de la regin, ms protagnica y autntica,
bsicos de la modernidad, o sea, el a nivel mundial.
conjunto de conocimientos y destrezas Es evidente que en el curso del proceso
necesarios para participar en la vida de modernizacin esa identidad se ir
pblica y desenvolverse productivamente redefiniendo. Algunos aspectos perdern
en la sociedad moderna. Dichas destrezas necesariamente vigencia; otros, sin
constituyen la base necesaria para futuros embargo, se convertirn en excelentes
aprendizajes, sea en la escuela o fuera de medios para la generacin de sociedades
ella. cuya modernidad asumir el sello de su
Al referirse a la sociedad moderna se propia idiosincracia.
debe considerar que no se caracteriza slo Para muchos jvenes de la regin, la
por la incorporacin de la racionalidad educacin bsica es una formacin
instrumental y el progreso tcnico, sino terminal. Sin embargo, la creciente
tambin por ser un conjunto orgnico de importancia de la informacin en la
ciudadanos, capaz de reflexionar sobre s sociedad moderna y la naturaleza
mismos, de determinar sus demandas, de cambiante del conocimiento hacen
integrarse internamente, de responder a necesario que todos los individuos estn
un entorno cambiante y de resolver capacitados para aprender mediante los
problemas complejos. mltiples canales de comunicacin y, por
De esa definicin se deduce que la ende, de enseanza, disponibles en esta
adquisicin de las destrezas necesarias sociedad.
para desenvolverse en la sociedad slo Existe consenso en reconocer que para
podr hacerse efectiva mediante la lograr este objetivo se requiere aplicar
revalorizacin de la propia identidad polticas simultneamente en dos mbitos.
cultural, lo que proporciona un punto de Por un lado, hay que universalizar la
partida que permite asimilar de manera cobertura de la escuela primaria e
selectiva y til los avances globales de la introducir cambios en sus modalidades de
accin para que el acceso a la escuela lo sea

3 Estas capacidades suelen definirse como las requeridas para el manejo de las operaciones aritmticas
bsicas; la lectura y comprensin de un texto escrito; la comunicacin escrita; la observacin,
descripcin y anlisis crtico del entorno; la recepcin e interpretacin de los mensajes de los medios
de comunicacin modernos; y la participacin en el diseo y la ejecucin de trabajos de grupo.
158 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro VM1
BUSQUEDA DE UNA REFORMA EDUCACIONAL CONSENSUAL Y
PARTICIPATIVA EN LA REPUBLICA DOMINICANA
La educacin en la Repblica Dominicana ha La elaboracin del Plan se organiz en torno
experimentado una prolunda crisis, que ha a cinco grandes temas- calidad de la educacin,
dado lugar a un creciente deterioro de la democratizacin de la educacin, innovacin
infraestructura fsica de las escuelas y de las educativa, modernizacin de la administracin
condiciones laborales y monetarias de los educativa, y contexto socio-cultural de los
docentes, y a una baja continua de la cantidad, maestros, alumnos y padres. Cada uno de esos
calidad y cobertura de la educacin impartida, temas fue analizado, desde el diagnstico hasta
todo lo cual ha ido acompaado por una la programacin, a la luz de consultas que
creciente desvinculacin de su quehacer con el implicaron la participacin directa de amplios
hogar y la comunidad. Este proceso culmin en sectores sociales a lo largo de todo el territorio
1991 con amplios movimientos de huelga de nacional, as como de personalidades e
docentes. La gravedad de la crisis contribuy sin instituciones reconocidas pblicamente por su
embargo a que el conjunto de la sociedad capacidad en la materia.
dominicana tomara conciencia de que la Para recoger la labor de esos consensos
solucin del problema requiere no una reforma preliminares, el Presidente de la Repblica
superficial, sino una transformacin profunda, nombr una Comisin encargada de redactar
que forme parte de un movimiento renovador un anteproyecto de la nueva Ley General de
de la vida nacional, consensual, pluralista, y Educacin, que incorpora en su letra y espritu
altamente participativo. Con ello se inici, esas valiosas contribuciones. Despus de
desde la propia sociedad civil, un esfuerzo de organizar numerosos seminarios, grupos de
bsqueda de consenso que sirvi de base al trabajo especializados y consultas abiertas, la
nacimiento del Plan Decenal de Educacin. En Comisin present al Presidente en julio de 1991
ste participaron innumerables instituciones un conjunto de soluciones organizadas en torno
pblicas y privadas, que abarcaron los de cuatro reas principales: la recuperacin de
ministerios del rubro, los institutos de la calidad de la educacin, la dignificacin del
investigacin pedaggica, asociaciones magisterio, el mejoramiento de la calidad de
religiosas, organizaciones gremiales de vida del educando y la modernizacin de la
docentes y de otros sectores sociales (incluidas administracin escolar. La Comisin
varias asociaciones empresariales), organismos recomend adems que se adoptara una serie
internacionales de cooperacin, y otras. de acciones inmediatas para resolver a la mayor
brevedad los problemas ms graves del sector.

efectivamente al aprendizaje de las i) Expansin de los programas de atencin


destrezas fundamentales para desenvol- preescolar. La mayora de los estudios
verse en la sociedad. Por el otro, se concuerdan en que los programas de
debern realizar campaas especficas de atencin preescolar y de estimulacin
educacin y capacitacin para asegurar precoz son importantes para el posterior
que la totalidad de la poblacin adulta desarrollo educacional de los nios. Su
maneje un nivel mnimo de aptitudes efecto es particularmente beneficioso para
bsicas. los nios de hogares pobres, con un bajo
potencial de estimulacin, en el sentido
a) Cobertura universal y calidad deque
la facilita su ulterior incorporacin a la
educacin bsica enseanza formal. Las medidas para
extender la atencin preescolar pueden
En algunos pases se registran serias adoptarse en dos niveles comple-
insuficiencias en la cobertura de la mentarios:
educacin bsica, generalmente en zonas a. Asegurar una cobertura universal a
rurales, aisladas y pobres. En esos casos, la partir de los 5 aos de edad, lo cual se
extensin de la capacidad del subsistema, puede realizar de dos maneras: decretar la
mediante la correspondiente inversin en enseanza obligatoria desde los 5 aos de
infraestructura y en contratacin de edad en adelante, opcin elegida por
maestros, es una prioridad ineludible. varios pases del Caribe angloparlante; o
ACCIONES Y MEDIDAS 159

bien emprender una amplia campaa de rutinarios, caracterizados por su elevado


sensibilizacin y propaganda orientada a nivel de fracaso. Es necesario prestar
que los padres matriculen a sus hijos a ms especial atencin a las metodologas de
temprana edad. Ambas opciones enseanza de la lecto-escritura y el clculo
requieren un aumento sustancial de la en escuelas donde asisten nios con un
capacidad del sistema de educacin acervo cultural diferente del reconocido
preescolar de acceso gratuito (pblico o por el sistema. (Vase el recuadro VI-12.)
subsidiado), especialmente en los medios En este sentido, se debe otorgar una
rurales, donde la cobertura actual es importancia particular a los programas de
reducida; educacin bilinge. En varios pases de la
b. Proveer una cobertura selectiva regin existen vastos sectores de
destinada a los nios de 2 a 4 aos de edad poblacin que hablan idiomas distintos
provenientes de hogares de bajos ingresos, del oficial y que, a menudo, forman parte
mediante programas, pblicos o sub- de los estratos ms pobres de la sociedad.
vencionados, que combinen el apresta- Diversas experiencias han mostrado que
miento escolar con servicios nutricionales el uso del idioma materno, por lo menos
y de salud. Una mayor coordinacin de la en los primeros aos de escuela,
accin pblica con las actividades combinado con la introduccin progresiva
desarrolladas por las organizaciones no de un segundo idioma, facilita el
gubernamentales y locales podra aprendizaje de los nios provenientes de
aumentar la eficacia de tales programas, esos grupos. Para tener xito, los
pero no sustituir la necesidad de subsidios programas de este tipo deben ser
estatales. cuidadosamente diseados y puestos en
ii) Fortalecimiento de la enseanza de lasprctica e incluir actividades de
aptitudes bsicas en la escuela. Considerando capacitacin de docentes y de diseo de
que el manejo de las aptitudes bsicas es materiales didcticos apropiados. (Vase
cada da ms crucial para desempearse el recuadro VI-13.)
como ciudadano y como agente Con respecto a la reorganizacin
productivo y que la enseanza primaria curricular, segn diversos estudios y
sigue siendo terminal para la mayora de experiencias es recomendable determinar
los nios de la regin, se deber reforzar su los planes de estudio en funcin de ciclos
enseanza desde la ms temprana edad. de aprendizaje, lo que significa abandonar
Para asegurar que la totalidad de los la prctica de hacerlo segn una secuencia
nios egresados de la enseanza primaria anual de estudios, e introducir currculos
manejen adecuadamente esas aptitudes modulares y progresivos, que dejen al
para luego poder seguir formndose profesor o equipo docente un margen para
durante su vida de trabajo o la siguiente adaptarlos al ritmo de aprendizaje de cada
etapa de la enseanza secundaria, ser nio.
necesario reformular los mtodos En cuanto a los materiales didcticos,
pedaggicos, los currculos y los es evidente que la disponibilidad de libros
materiales didcticos anexos. de texto es uno de los factores que ms
Con respecto a los mtodos contribuye a mejorar el rendimiento
pedaggicos, generalmente se reconoce escolar en la enseanza primaria; por lo
que uno de los principales obstculos al tanto, se puede atribuir a su ausencia,
aprendizaje estriba en el carcter pasivo y frecuente en varios pases de la regin,
repetitivo de la enseanza tradicional. No parte de las actuales tasas de fracaso
existen mtodos pedaggicos nicos ni escolar.
tendra sentido propiciar el uso de En general, los pases deberan aspirar
metodologas similares en contextos a que cada alumno disponga de los textos
culturales tan diferentes como los de la escolares correspondientes a las materias
regin. Sin embargo, para elevarla calidad principales del programa. Para alcanzar
de la educacin es necesario revisar a esa meta es posible que, en una primera
fondo los sistemas pedaggicos etapa, el Estado deba responsabilizarse de
160 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro VI-12
LA ESCUELA NUEVA: UNA EXPERIENCIA DE ENSEANZA
PERSONALIZADA A ESCALA NACIONAL EN COLOMBIA

Una experiencia colombiana ha demostrado anlisis para ser examinado en el grupo y luego
que es factible elevar sustancialmente la calidad comparado con Jo que presenta el texto, afin de
de la educacin primaria con incrementos identificar aquellos Dtros aspectos que falt
relativamente modestos en el costo unitario por examinar en esa oportunidad. Una vez
alumno. La Escuela Nueva de Colombia est completadas todas las etapas sugeridas por el
funcionando ahora en 20 000 escuelas rurales de texto, el maestro debe evaluar cl resultado final
uno y ms maestros y las evaluaciones muestran del trabajo del grupo para decidir si deben
que los alumnos de esas escuelas logran Tcalizar otras actividades o pasar al siguiente
mayores niveles de rendimiento acadmico que mdulo. Eventualmente, los alumnos llegan a
las escuelas tradicionales. Tambin se logra una dominar un mtodo de aprendizaje (no
mayor autoestima y motivacin para el trabajo. memorstico) y los maestros a transformarse en
Este modelo ha logrado cambiar el papel del verdaderos guas de investigadores. Los
maestro. En estas escuelas el maestro ya no tiene alumnos que pasan por este lipo de aprendizaje
que dedicar casi todo su tiempo a transmitir no tienen miedo de enfrentar situaciones
instrucciones o conocimientos, que pueden nuevas, porque han ejercitado y desarrollado su
estar escritos en un texto, sino que se asegura capacidad de identificar problemas, buscar y
que cada alumno est participando activamente procesar informacin y escribir los resultados
en una experiencia de aprendizaje. Para ello los de su proceso de indagacin. Por su parle los
alumnos disponen de textos de autoformacin, padres, en la medida en que los alumnos les
en los cuales hay instrucciones detalladas sobre piden dalos para sus trabajos (canciones,
cada una de las etapas que es necesario realizar cuentos y adivinanzas locales, cmo preparan
para que tenga lugar una experiencia de los alimentos, enfermedades que los afectan,
aprendizaje de real valor. Estas instrucciones no cmo hacen su trabajo, formas de transporte,
constituyen la fuente del conocimiento, sino que danzas, cra de animales o plantas) suelen tomar
son el "mapa" de la ruta que el alumno debe inters en el trabajo de la escuela y prestar
recorrer para llegar al tesoro del conocimiento mayor colaboracin cuando el profesor la
personal. Esas instrucciones llegan solicita.
directamente a cada alumno, los que las El proceso de llevar a la prctica la Escuela
estudian en conjunto con un grupo de tres o Nueva se ha sistematizado a medida que ya se
cuatro compaeros, y recurren al maestro ha aplicado en 20 000 escuelas. Esla
cuando tienen dificultad para entender alguna sistematizacin facilita la aplicacin en otros
parle de ellas. Eslo reduce en gran medida el pases. Si bien los textos deben ser adaptados a
tiempo que ahora usa el profesor para cada pas, el mlodo de dar instrucciones para
"transmitir" instrucciones verbalmente, o tomar en cuenta el entorno local facilita su
escribindolas en el pizarrn. Esto tiene especial adaptacin. Los materiales requeridos son
valor en una regin en que las horas anuales de proporcionados por la comunidad o
aprendizaje son un tercio o menos del total que recolectados por los alumnos, salvo las mesas
alcanzan las escuelas de los pases desarrollados cuya cubierta debe ser plana (sin inclinacin) y
y cuando existen maestros sin formacin movibles a fin de facilitar el trabajo en grupo. El
pedaggica adecuada (los textos permiten entrenamiento de los profesores se lleva a cabo
asegurar niveles mnimos para las experiencias en tres seminarios, de una semana de duracin
de aprendizaje). cada uno, que se llevan a cabo cuando se
Uno de los principales aportes de la cumplen requisitos muy especficos de
experiencia colombiana ha sido el diseo de un participacin de la comunidad o de trabajo con
nuevo tipo de texto modular de autoformacin. los alumnos. La mantencin del programa se
Cada texto tiene instrucciones detalladas que logra con visitas peridicas a las escuelas de
obligan al alumno a examinar una realidad local demostracin y con reuniones mensuales de los
o un lexto y a analizarla (solo y luego en grupo) profesores en los llamados "microcenlros"
desde los puntos de vista sugeridos por las donde se discuten los problemas de puesta en
instrucciones, los que se le ocurran a los prctica del programa y avances adicionales en
alumnos o los que sugiera el maestro. Los la tecnologa de enseanza.
alumnos deben escribir el resultado de cada
ACCIONES Y MEDIDAS 161

Recuadro VI-13
EL MODELO EDUCATIVO MACAC EN ECUADOR
La Corporacin Educativa MACAC, de Ecuador, sociales de contacto intercultural. Los
lleva a cabo un proyecto de educacin, dirigido contenidos se fundamentan en la revalorizacin
especficamente a la poblacin indgena de cultural y social de la poblacin, lo que ha
habla quechua. permitido que los individuos puedan recuperar
Este programa, que es alternativo respecto y afianzar su identidad y sus conocimientos.
de las modalidades tradicionales utilizadas en Estos contenidos corresponden a diversos
el pas, se inici experimentalmente en 1978, en campos del conocimiento, a saber, ecologa,
comunidades indgenas de la sierra agricultura, ganadera, salud, historia, artes,
ecuatoriana. Al comprobarse su eficacia, fue leyes, literatura, matemticas y aprendizaje del
adoptado por el gobierno nacional como castellano. La metodologa se basa en la
Subprograma de alfabetizacin quechua enseanza integrada de las asignaturas y no
pasando a formar parte del Plan Nacional de como materias desvinculadas entre s.
Desarrollo, lo que permiti ampliar la En trminos cuantitativos, el programa de
experiencia al resto del pas. alfabetizacin quechua puede exhibir hoy los
Desde el punto de vista institucional, se siguientes logros:
defini un marco de referencia que contempla Centros de educacin bilinge: 769
la asociacin del Estado con los representantes Recursos humanos capacitados: 1100
de las organizaciones indgenas, segn el cual cl Matrcula aproximada: 20 (100
Estado presta asistencia financiera y Alcance familiar del programa; 100 000
administrativa por intermedio del Ministerio de personas (cifra eslimada)
Educacin y Cultura, en tanto que los Escuelas primarias experimentales: 150
representantes indgenas asumen la Materiales educativos producidos en lengua
responsabilidad de alcanzar las metas quechua; 43
educativas planteadas. El Centro de La experiencia provee antecedentes en
investigaciones para la educacin indgena de materia de procesos de alfabetizacin en lengua
la Universidad Catlica del Ecuador es el quechua, que contemplan pasar en una segunda
organismo tcnico del convenio; a ese fin, etapa al aprendizaje del castellano oral y llegar
realiza actividades de investigacin, progresivamente al castellano escrito.
produccin de materiales educativos y diseo Asimismo, se han realizado excelentes avances
de metodologas de enseanza y de en investigaciones sobre la matemtica
capacitacin docente. Esta asociacin de indgena, que la comunidad maneja oralmente,
esfuerzos permite potenciar las actividades y la que se introduce en forma escrita durante el
dividir mbitos de responsabilidad para proceso de alfabetizacin. Al respecto, se ha
resolver los problemas que puedan suscitarse. constatado ntidamente que en culturas como la
El programa ofrece dos opciones: la primera quechua se manejan distintas formas de
est destinada a aquellas personas que no han racionalidad y simbolizacin y diferentes
terminado el ciclo de la escuela primaria y que medios de acumulacin de los conocimientos.
ho dominan la lectura ni la escritura, y la Como puede apreciarse, el Proyecto MACAC
segunda a las personas que han completado sus constituye una experiencia importante, al
estudios primarios* permitir vincular la alfabetizacin con la
Los contenidos de las asignaturas se investigacin universitaria, la participacin de
imparten en quechua, que es la lengua materna los actores indgenas y la dinamizacin de su
indgena, en tanto que el castellano se ensea identidad cultural.
como segunda lengua segn las necesidades

la distribucin gratuita de libros de texto permitir un margen de diversidad de


en las escuelas pblicas y subvencionadas. libros de texto entre escuelas; su
Otra opcin sera otorgar un subsidio a las desventaja es que demanda una mayor
escuelas o a las familias para adquirir este capacidad administrativa pblica. De
material, subsidio que podra ser todos modos, el costo de una poltica de
escalonado segn la zona y el nivel de este tipo slo representara un porcentaje
ingreso de los hogares. Esta alternativa mnimo de los gastos corrientes de
tiene la ventaja de encauzar ms educacin, como lo demuestran los casos
efectivamente el gasto fiscal, adems de
162 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

en que se han adoptado medidas de esa mediante su integracin a los procesos de


ndole.4 aprendizaje y como va para la apertura de
Adems de transmitir contenidos, la la escuela hacia la comunidad. Es esencial
educacin debe ensear a obtener y a que la escuela ensee a recibir e interpretar
analizar informacin. En la sociedad los mensajes de la comunicacin masiva, a
moderna, los conocimientos estn reflexionar sobre ellos y a ejercer un juicio
contenidos en mltiples fuentes (biblio- crtico sobre la informacin que entregan;
tecas, bancos de datos, manuales, prensa y todas estas capacidades son necesarias
revistas, medios de comunicacin social, tanto para el ciudadano informado como
expertos, etc.), y el individuo podr para el productor eficientemente inserto
acceder a ellos en la medida en que haya en la economa. (Vase el recuadro VI-14.)
aprendido a usarlas. La educacin debe iii) Mejoramiento de la enseanza de las
establecer una "relacin de acceso" con el ciencias. Las polticas destinadas a
conocimiento mediante la incorporacin garantizar el acceso universal a los cdigos
de todas esas fuentes como diversas de la modernidad deberan otorgar una
formas de material educativo. Esto puede especial atencin al mejoramiento de la
lograrse, sobre todo a nivel medio, por enseanza de las ciencias en los niveles
diferentes vas: la integracin a la escuela bsico y medio. La incorporacin de reas
de agentes educativos que no son indispensables para la comprensin del
maestros, pero que poseen un saber y mundo y la sociedad modernos
estn en condiciones de compartirlo; la (educacin ambiental y en materia de
salida de los alumnos hacia la comunidad poblacin, prevencin de enfermedades
para acceder al conocimiento contenido en como el SIDA y del uso de drogas, etc.)
prcticas, instituciones y experiencias; el resulta fundamental en un proceso de
uso sistemtico de las bibliotecas, la preparacin para desempearse en la
prensa y los dems medios de sociedad. Al integrarlas al currculo no
comunicacin; la mayor interaccin entre slo se fortalece la formacin cientfica de
los propios alumnos con fines de los alumnos sino que esta aproximacin al
investigacin y de trabajo en equipo, etc. tema de la enseanza de las ciencias
El uso de los medios modernos de supone -adems de una ms completa
comunicacin, como la radiodifusin, la formacin ciudadana- un mayor estmulo
televisin y, crecientemente, la a las vocaciones cientficas.
computacin, tiene especial relevancia, iv) Incentivos a la asistencia escolar. A los
dado que su difusin en la regin ha problemas de acceso y de calidad de la
avanzado y lo sigue haciendo con tal enseanza que se enfrentan en el empeo
celeridad que conviene considerarlos en por universalizar los cdigos culturales de
cualquier estrategia educacional futura. El la modernidad, a veces se agrega el de una
encuentro y la interaccin entre la baja demanda efectiva, sea por
educacin y la comunicacin modernas limitaciones econmicas de las familias o
deber necesariamente comprender dos por la percepcin personal de que la
aspectos: primero, el uso de tales medios educacin tiene una baja rentabilidad,
para fines directamente educacionales, es todo lo cual se traduce en altas tasas de
decir, para generar canales ms o menos inasistencia y de desercin escolar de
formales de enseanza a distancia nios y adolescentes. Entre las medidas
dirigidos a nios y adultos; segundo, y posibles para superar esta situacin se
ms importante en el mediano plazo, el cuentan:
aprovechamiento del contenido y de las a. Adaptar el calendario escolar a los
tcnicas de los medios de comunicacin requerimientos de la economa local,
modernos para fines educacionales, especialmente en zonas rurales; as, por

4 George Psacharopoulos y Maureen Woodhall, Education for Development. An Analysis of Investment


Choices, Banco Mundial, Nueva York, Oxford University Press, 1985.
ACCIONES Y MEDIDAS 163

Recuadro VI-14
EDUCACION Y TELEVISION
El programa "Telesecundaria" tue creado en simultnea y sin propsitos explcitamente
Mxico a fines de los aos sesenta, como educativos, por medio de las emisiones
instrumento para ofrecer servicios televisivas comerci.des, las que en apariencia
educacionales en zonas aisladas y de escasa son nicamente de entretenimiento. Al parecer,
poblacin, en las que los costos de establecer y los diversos gneros del espectculo y las
mantener una escuela secundaria tradicional actividades ldicas tienen un gran valor
son prohibitivos. "Telesecundaria" transmite las educativo.
clases sobre las ocho asignaturas La evolucin de este concepto ha sido
correspondientes a los grados 7 a 9 e de la facilitada por experiencias exitosas en el uso
enseanza media. Las emisiones televisivas de educativa de algunos gneros televisivos
las clases, cada una de aproximadamente 17 habituales. En los ltimos diez aos, en Chile se
minutos de duracin, son transmitidas en forma han realizado al menos tres experiencias
alternada segn los grados, de modo que cada promisorias para la satisfaccin de necesidades
grupo de alumnos pueda volver a mirar una culturales, mediante el uso de programas de
clase apropiada para su grado cada 50 minutos. televisin de diversos gneros. La primera de
En el intermedio, los maestros (denominados estas experiencias se obtuvo con la teleserie
"facilitadores") repasan las lecciones y "Sentencia", en la que el formato dramtico fue
supervisan el trabajo mediante textos escolares utilizado para la representacin de problemas
y ejercicios proporcionados a los alumnos por la legales que afectan cotidianamente a la
Secretara de Educacin Pblica. Las clases de poblacin urbana de escasos recursos. La
las escuelas de "Telesecundaria" tienen entre 15 segunda experiencia fue la de "TH.EDUC", que,
y 50 estudiantes, y un solo televisor. Durante el tras haberse iniciado con un formato muy
ao escolar 1989/1990, casi medio milln de
nios participaron en "Telesecundaria", lo cual similar al de la educacin formal, fue
es significativo, por cuanto diez aos antes lo evolucionando hacia un concepto de
haban hecho apenas 70 000. Una escuela de motivacin para el aprendizaje mediante
Telesecundaria se crea cuando en una localidad, elementos ldicos. El tercer caso fue la campaa
no se cuenta con un establecimiento cercano de de comunicacin masiva destinada a apoyar el
enseanza secundaria formal y cuando existe plan educativo de lactancia materna impulsado
una demanda mnima de 20 nios egresados de por el Consejo Nacional para la Alimentacin y
la educacin primaria. La principal atraccin Nutricin (CONPAN); los spots de radio y
del programa dice relacin con sus bajos costos televisin elaborados para esa campaa fueron
de operacin, ya que stos son 43% inferiores a producidos luego de una muy cuidadosa
los de una escuela secundaria general y 60% investigacin, seguida de la aplicacin de
inferiores a los de una escuela secundaria programas pilotos a los destinatarios de la
tcnica. Los salarios de los docentes, los libros, campaa; en este caso, el estudio de la
y los costos administrativos constituyen los mentalidad, la cultura y los cdigos de
principales rubros de gasto, pues los costos fijos comunicacin del destinatario constituyeron
son bajos (apenas 10% del total). aportes decisivos para definir los tipos de spots
y su estructura, as como los elementos
Por otra parte, la evaluacin de los lingsticos, los personajes que deban aparecer
programas educativos por televisin ha como fuentes autorizadas y por ende, dignas de
permitido comprobar la enorme cantidad de crdito, la escenografa y la ambientacin.
"educacin tvo formal" impartida, en forma

ejemplo, se podran dejar libres los das de alumnos/da computados; esta medida,
feria y el perodo de cosecha;5 sin embargo, puede acarrear problemas
b. Establecer una correspondencia all donde factores climticos, culturales y
entre el financiamiento pblico de las de organizacin del trabajo conspiran
escuelas y el nmero efectivo de contra la asistencia regular de los

5 En las zonas rurales del Uruguay, las clases empiezan a las 10:00 de la maana (y no a las 7:00 como
en las zonas urbanas), para permitir que los nios colaboren en las tareas agrcolas. En Cuba, las
vacaciones coinciden con la zafra y en ciertas zonas de Guatemala y Costa Rica, con la cosecha del
caf. En una experiencia original en Bolivia, los maestros se desplazan con los trabajadores agrcolas
estacionales, segn los requerimientos de mano de obra.
164 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION...

alumnos, lo que perjudicara especial- especialmente a los provenientes de


mente a las escuelas rurales; grupos desfavorecidos, que les permitan
c. Fijar incentivos directos a la elevar el nivel de sus aptitudes bsicas y
asistencia; en reas escolares de bajos sus potencialidades de insercin
ingresos, por ejemplo, la creacin de productiva y de participacin social.
comedores escolares y la provisin de i) Programas para reforzar las aptitudes
servicios de salud son medidas que, en bsicas de los adultos. En varios pases de la
general, logran aumentar la asistencia, regin, un vasto segmento de la poblacin
adems de mejorar el estado nutricional es analfabeta absoluta o funcional6 y, por
de los alumnos y, con ello, su capacidad de lo tanto, se halla total o parcialmente
aprendizaje; excluida de los procesos de integracin
d. Realizar campaas de sensibili- social y de modernizacin de la economa.
zacin respecto de los beneficios de la Para prevenir el agravamiento de este
educacin, las que complementaran las problema en el futuro, ser necesario
acciones para promover la matrcula renovar los esfuerzos para alfabetizar y
preescolar. reforzar la formacin bsica de los
adultos; al hacerlo se debe evitar los
b) Programas de educacin y errores cometidos anteriormente, como la
capacitacin de adultos desvinculacin entre las acciones de
formacin y el entorno social y econmico
Las deficiencias del actual sistema de los educandos. Con tal propsito, los
educativo determinan en gran medida, y programas debern ser cuidadosamente
seguirn hacindolo por muchos aos, las diseados, tener horizontes temporales de
demandas de capacitacin de la fuerza corto plazo y prever instancias de
laboral de Amrica Latina y el Caribe. Casi evaluacin.
50% de los trabajadores son analfabetos En pases donde el analfabetismo
totales o funcionales, en el sentido de que absoluto o funcional es generalizado
no han tenido acceso a la educacin formal deberan realizarse campaas masivas de
o que no han permanecido en ella el alfabetizacin y enseanza bsica, con el
tiempo suficiente como para aprender a propsito explcito de elevar el nivel
leer, escribir y contar con soltura, as que mnimo de aptitudes de la totalidad de la
es indudable que los programas de poblacin. Ahora bien, para ser eficaces,
capacitacin que se les destinen deben las acciones de este tipo requieren de un
incluir cursos de reforzamiento en amplio consenso poltico, del apoyo de los
materias bsicas; a su vez, si bien aquella medios de comunicacin social y de una
parte de la fuerza de trabajo que complet vasta asistencia internacional en el diseo
la enseanza primaria est, en principio, de la campaa, el entrenamiento de los
en condiciones de aprovechar los instructores y el financiamiento de los
programas tradicionales de capacitacin, materiales educativos. (Vase el recuadro
al disear estos ltimos deber tomarse en VI-15.)
cuenta la deficiente calidad de la En los dems pases, los programas
educacin bsica impartida en la mayora deberan ser dirigidos a grupos claramente
de las escuelas latinoamericanas, lo que delimitados y preocuparse por garantizar
puede afectar negativamente la capacidad cierto grado de aplicabilidad -dentro de
de los egresados para asimilar nuevos plazos razonables- de los conocimientos
conocimientos. En vista de que la adquiridos. Esto significa que los cursos
educacin y la capacitacin se potencian deben estar asociados a la generacin de
entre s, es necesario ampliar el acceso y ingreso adicional. De hecho, las
mejorar en forma simultnea los experiencias que no han considerado ese
programas destinados a los adultos, enfoque y que han utilizado los locales y

6 Dado que no existen mediciones ms precisas, se suele considerar como analfabetos funcionales a
las personas con menos de tres aos de educacin formal.
ACCIONES Y MEDIDAS 165

Recuadro Vl-15
PEBA: UNA CONCEPCION EDUCATIVA INTEGRAL LA EXPERIENCIA DEL PROGRAMA
RADIOFONICO DEL ARZOBISPADO DE SAN SALVADOR
En 1987 se cre el Programa de Educacin Bsica analizar los logros y obstculos y buscar
de Adultos (PEBA), como fruto del esfuerzo del posibles soluciones. Los consejos locales de
Arzobispado de San Salvador por contribuir a a educacin estn formados por los monitores
solucin del problema del analfabetismo en el guias y el promotor local de la comunidad. Son
pas, a travs de la Radio del Arzobispado de los encargados de planificar, ejecutar y evaluar
San Salvador (YSAX). el trabajo educativo de la comunidad, para lo
Al comienzo, el PEBA se aplic cual se renen semanal o quincenalmente a fin
fundamentalmente a la alfabetizacin inicial de de inscribir a los educandos, preparar las
la poblacin adulta de las reas rurales. Ms actividades docentes y ejecutar diversas tareas
adelante, de las propias demandas de la conexas. Los ncleos de educacin estn
poblacin surgi ta necesidad de generar ofertas formados por el monitor gua o educador
educativas ms amplias en beneficio de nios, voluntario y el grupo de educandos que ste
jvenes y adultos. Por ello, el PEBA, que haba atiende en la comunidad; se encargan de
comenzado como un programa para aprender a impartir las clases o de realizar sesiones de
leer y escribir con el apoyo de la radio, se encuentro con los estudiantes, en que se lleva a
transform en un programa orientado a atender cabo el registr sobre el control d la asistencia
prioritariamente los sectores en situacin de y el avance del aprendizaje de los educandos.
pobreza. De ah que el PEBA coordine las En el programa de alfabetizacin, el PEBA
prcticas educativas con las de salud general, conjuga tres elementos pedaggicos: la radio, el
atencin materpo-jnfantil y otras, que son material educativo y el monitor gua. Las
componentes de los planes nacionales de lecciones radiales son transmitidas diariamente
desarrollo social. El PFUA ha adoptado as una en tres horarios, y son apoyadas por el material
estrategia dirigida a proporcionar educacin educativo que recibe el educando. Durante el fin
bsica a nios, jvenes y adultos durante tres de semana, se realiza una sesin de encuentro
aos. con los estudiantes, en que se rene el monitor
En 1989, l PEBA se vio beneficiado con gua con su grupo de radioeducandos para
aportes del PNUD y de la UNESCO y se integr a aclarar posibles dudas, revisar las tareas y
una iniciativa de coordinacin interinstitucional continuar la reflexin sobre el tema cuya
con el Ministerio de Educacin, el Ministerio de motivacin fue inducida previamente por la
Cultura y Comunicacin y el Instituto radio. Existe un programa especial para nios
Salvadoreo de Transformacin Agraria, lo que de 7 a 12 aos de edad procedentes de
le permiti consolidar su trabajo, ampliar su comunidades en que no hay escuelas, o donde
cobertura y contar con su propio estudio de las escuelas no pueden absorber la demanda
grabacin. estudiantil, o bien, donde los nios tienen que
El PEBA est organizado en dos niveles; desertar como consecuencia de las condiciones
institucional y comunal, y todos sus miembros de pobreza en que viven.
son remunerados. El PEBA institucional, Una vez a la semana se transmite un
formado por un grupo de psiclogos, docentes, programa educativo dirigido exclusivamente a
especialistas en comunicacin, promotores los monitores guas. La capacitacin radial es
sociales y secretarias, se ocupa de la orientacin, muy importante; habida cuenta del bajo: nivel de
preparacin y validacin del material radial e escolaridad de los voluntarios y de su
impreso, la investigacin temtica, la insuficiente capacitacin inicial. Los domingos
capacitacin, la planificacin y la evaluacin, as se transmite una revista dominical, en que
como de la coordinacin interna y externa del pueden participar los miembros de las distintas
programa. comunidades con las que trabaja el PEBA. La voz
El PEBA comunal est integrado por diez de stos es escuchada medanle entrevistas y
consejos de educacin zonal, 156 consejos de testimonios, como asimismo, por medio de sus
educacin local y por los ncleos de educacin canciones y poemas. Dentro de la programacin
que se estimen necesarios. Los consejos de de la revista dominical se van abordando
educacin zonal, por su parte, estn integrados mensualmente temas de formacin relativos a la
por los promotores locales, que trabajan en mujer, la familia, la alfabetizacin, el
forma voluntara en cada una de las voluntariado, y otros. Hasta la fecha, el PEBA ha
comunidades. Los encargados de este nivel alfabetizado a alrededor de 25 000 personas,
deben motivar, planificar, coordinar y evaluar entre nios, jvenes y adultos. La mayor parte
el trabajo educativo de la zona. Se renen de ellos (95%) provienen de las zonas rurales y
mensualmente para compartir experiencias y alrededor de 70% son mujeres.
166 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

docentes del sistema de educacin formal combinarse y fortalecerse mutuamente;


con el nico propsito de complementar por ejemplo, los programas de capaci-
los conocimientos bsicos de la poblacin tacin en contabilidad o de crdito
adulta, han tenido poco xito. Los preferencial para microempresarios
programas destinados a la poblacin pueden convertirse en instrumentos para
ocupada tendran que desarrollarse en el reforzar el manejo aritmtico bsico, la
medio laboral, con la colaboracin de los lecto-escritura y la capacidad organi-
empresarios y el apoyo financiero pblico. zativa. En todos los casos, es importante
En la regin, algunas iniciativas elaborar materiales didcticos adecuados
demuestran que es posible concitar la y tambin diversificarlos contenidos, para
participacin de los empleadores y los permitir una efectiva adaptacin a las
educandos en la medida en que los caractersticas propias de la poblacin a la
programas tengan objetivos claros, que se intenta alcanzar. (Vase el recuadro
funcionales y de corto plazo. La VI-16.)
preocupacin por la funcionalidad de ii) Programas de capacitacin para los
estas acciones no debe hacer olvidar, sin sectores marginados o vulnerables. Aun
embargo, su propsito formativo general. cuando se logre generar una estructura
De hecho, ambos objetivos pueden institucional abierta y flexible, la

Recuadro VI-16
DOS PROGRAMAS DE FORMACION ACADEMICA EN LA EMPRESA
De los casi 1 200 empleados de la Compaa superacin obrera (postalfabetizacin), tarea
Renascena Industrial, empresa textil instalada que present dificultades por la falta de hbitos
en Belo Horizonte, Brasil, 60% no ha terminado de estudio y el rigor de la tacna de trabajo. Uno
educacin primaria,moti\o por el cual podran de los primeros problemas que debi resolverse
verse en seria desventaja ante el uso de las fue la preparacin de obreros-maestros, es decir,
nuevas tecnologas de produccin. Esta la de algunos trabajadores de mayor nivel de
situacin ha inducido a Renascena Industrial a escolaridad, seleccionados para ensear a sus
iniciar un programa que ofrece a los trabajadores compaeros. Asimismo, se confeccionaron
que lo desean la posibilidad de estudiar para guas para orientar la actividad de las
completar sus estudios de nivel primario. Las asignaturas. En stas se brind atencin especial
clases Son impartidas en horarios flexibles, a la lectura, la ortografa y las matemticas;
dentro de la empresa, por docentes del Centro asimismo, se otrecieron recursos didcticos para
Educacional de Niteri (CEN), entidad apoyar las clases durante la campaa de pesca,
especializada en el desarrollo de este tipo de pues el sistema de estudio fue adaptado al
cursos. La empresa financia 70% de los costos de tiempo de duracin de esta ultima.
enseanza (casi 15 dlares por alumno), y el Los estudios de historia y geografa se
resto es pagado por el estudiante. Desde el inicio realizaron mediante unidades pedaggicas, a fin
del programa, en febrero de 1991,60 empleados de ampliar el horizonte cultuial de los
se han matriculado y han asistido a clases. La trabajadores y profundizar sus conocimientos
mayor parte tiene menos de 30 aos de edad, y sobre los pases que tenan que visitar por
trabaja como obrero no calificado en el sector de razones laborales. Tambin se elaboraron
la produccin. folletos de lectura con informacin tcnica, como
La empresa denominada Flota Cubana de una manera de contribuir a una mejor eficiencia
Pesca dio inicio en 1963 a un programa en el trabajo.
educativo para sus trabajadores, en En el perodo 1975-1980, el Departamento de
coordinacin con el Ministerio de Educacin de capacitacin de la Flota Cubana de Pesca se dio
Cuba El logro principal de ese programa ha sido a la tarea de incorporar al estudio a los
vincular el estudio con el trabajo, teniendo en trabajadores que no hubiesen aprobado el sexto
cuenta las caractersticas del sector pesquero y grado, en el marco de la campaa nacional que
las condiciones laborales de los pescadores que a esos fines se realizaba a la sazn en Cuba En
suelen demandar prolongados trabajos en alta el periodo 1980-1985, se sumo a la campaa
mar. nacional el programa para la obtencin del
En la primera etapa se dio prioridad a la noveno grado, con lo que la casi totalidad de los
incorporacin de los analfabetos as como a los 2 500 trabajadores de la empresa alcanzaron ese
participantes en cursos de seguimiento y nivel en 1985.
ACCIONES Y MEDIDAS 167

participacin de algunos sectores para lograr una representacin efectiva en


continuar siendo mnima, debido a su la comunidad. (Vase el recuadro VI-17.)
menor capacidad para organizarse y En este sentido, se pueden sealar tres
expresar sus demandas. Sin embargo, grupos especficos que son los que
probablemente son ellos los que ms se probablemente tendrn mayores
beneficiaran de programas educativos y dificultades para comunicar sus
de capacitacin que tomaran en cuenta sus necesidades de formacin: las personas
necesidades. Adems, dado que son ocupadas en las pequeas y medianas
sectores pobres, su ausencia constituira empresas, las que laboran en el sector
una seria limitacin a la equidad del informal, urbano o rural, y los
sistema. Es necesario, por lo tanto, disear desempleados.
frmulas que permitan identificar las Las pequeas empresas. La reticencia de
necesidades de esos grupos y fomentar su estas empresas ante la capacitacin se basa
activa participacin, con el propsito de en su percepcin de una serie de
que eventualmente puedan organizarse obstculos tales como el efecto negativo de

Recuadro VM7
PLAN DE PARTICIPACION SOCIOCULTURAL EN VENEZUELA
El Plan de participacin sociocultural es una programa se lleva a cabo por medio de unidades
estrategia de intervencin que acta sobre la y centros de atencin extraescolar, clubes de
dimensin cultural del desarrollo en sentido estudiantes tutores, crculos recreativos, etc.,
amplio, es decir, incluye la educacin y la cuyas sedes estn situadas en espacios
formacin de valores socialmente coherentes. comunitarios.
Fundamentalmente, se trata de prevenir los c) Programas de fortalecimiento de la familia.
procesos de exclusin de las personas de las Estos desarrollan actividades en materia de
grandes instituciones sociales (sistema educacin familiar y sexual y de educacin para
educativo, informacin socialmente pertinente la salud y la nutricin, capacitando a miembros
y participacin local), que han dado lugar a la de las comunidades para realizar talleres en
progresiva sectorizacin y "marginali/acin" de estas reas, lo que permite incrementar el capital
amplias capas de la sociedad venezolana. cultural de la familia.
Cuatro de estos programas ya se han puesto en d) Programa de divulgacin masiva de
prctica en una misma comunidad, y en cada informacin. Est dirigido a favorecer la
uno de ellos se aborda un problema distinto. divulgacin de informacin socialmente
a) Programa de educacin ciudadana para la pertinente, que permita una adecuada
participacin. Este programa estimula la formulacin de las demandas comunitarias y de
organizacin local y la participacin la oferta social para satisfacerlas, as como a
comunitaria, con el objeto de garantizar la establecer sistemas de informacin hacia y
permanencia de los programas sociales y de las desde las comunidades, a fin de incrementar la
diversas iniciativas comunitarias que participacin comunitaria. Se han creado
contribuyen a elevar la calidad de vida. Para carteleras y peridicos comunitarios, centros de
lograrlo, se capacita a miembros de la formacin juvenil y la gua joven.
comunidad para que participen efectivamente El Plan de participacin sociocultural hizo
en la gestin de los problemas comunitarios por posible capacitar en 1991 a 26 (MX) adultos, y
intermedio de una comisin local que realiza un atender intensivamente a 100 000 nios y
seguimiento permanente de la gestin local, en jvenes y, de manera ocasional medanle
la que, entre otras, se incluyen las actividades de actividades de fin de semana, planes
los otros programas del plan vacacionales y centros de informacin juvenil a
b) Programa de educacin en tiempo libre. Si unos 400 (MX) nios y jvenes.
bien este programa est dirigido a la infancia y Actualmente, el Plan se encuentra en una fase
la juventud, permite capacitar a adultos de expansin caracterizada por la ejecucin
significativos de la misma comunidad (madres concertada de las actividades; se trata de delegar
y jvenes, por lo general), que son seleccionados la ejecucin de stas en organismos no
por la comisin local para que apoyen el gubernamentales, brindndoles apoyo tcnico y
aprendizaje de los nios (escolar o de otro tipo), financiero. De este modo, se garantiza la
y para que los nios y jvenes enriquezcan su permanencia del Plan y se estimula la
panorama cultural por medio de la recreacin, organizacin de la sociedad civil.
como va no convencional de aprendizaje. El
168 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

la reglamentacin laboral, el escaso la organizacin de seminarios, la difusin


provecho que esperan de los esquemas de de informacin tcnica, la publicacin de
franquicia tributaria, su incapacidad de informes peridicos sobre el mercado de
beneficiarse de economas de escala al capacitacin, etc. Otra, ms compleja, sera
capacitar al personal, a todo lo cual se la realizacin de programas piloto en
suele agregar su tradicional desconfianza sectores o regiones seleccionados, siempre
con respecto a la formacin de recursos que se logre una participacin efectiva de
humanos y a las nuevas tecnologas. A los beneficiarios y que el financiamiento
pesar de los cambios en la estructura pblico, inicialmente necesario, sea
productiva y en la poltica de recursos decreciente; en cualquier caso la gestin
humanos, es probable que estos de las unidades de capacitacin debera
obstculos persistan, por lo menos en el ser descentralizada y, eventualmente,
mediano plazo. El sector pblico deber transferida a las empresas. (Vase el
realizar actividades destinadas a recuadro VI-18.)
persuadir a los gerentes o propietarios de El sector informal. En el caso del sector
estas empresas de los beneficios que es informal y de las microempresas, es
posible obtener de la capacitacin. En la probable que el apoyo deba ser mucho
medida en que la insuficiencia de ms duradero y activo. Para ser bien
capacitacin en las pequeas y medianas acogidos, los programas que se formulen
empresas puede ser el reflejo de una tendrn que adaptarse a las caractersticas
limitada capacidad gerencial, es probable culturales y educativas de los potenciales
que sea beneficioso incluir la capacitacin usuarios y a sus necesidades reales, muy
en un conjunto integral que comprenda distintas de aqullas de las empresas del
incorporacin de progreso tcnico, control sector formal, que son las destinatarias
de calidad, tcnicas de comercializacin, habituales de los programas de
etc., aunque la capacitacin tendra que ser capacitacin. El modelo operativo que se
un elemento explcito del programa. seleccione deber fomentar un proceso
En materia de organizacin de educacional desescolarizado, flexible y
programas de capacitacin dirigidos a las abierto, ajustado a los intereses, las
pequeas empresas, hay varias opciones posibilidades, los horarios y los recursos
posibles. La primera, y la ms flexible, es de los grupos beneficiarios. Los

Recuadro VI-18
PROYECTO DE APOYO A LA CAPACITACION EN PEQUEAS Y
MEDIANAS EMPRESAS EN MEXICO
Al igual que en los dems pases de la regin, las un convenio entre la Secretara del Trabajo y
380 000 pequeas y medianas empresas que Previsin Social y la organizacin empresarial
existen en Mxico no tienen una tradicin en pertinente, un' grupo de apoyo tcnico
materia de capacitacin del personal. Aunque la empresarial, destinado a apoyar los esfuerzos
demanda de servicios de capacitacin aument de capacitacin de las empresas pequeas y
durante los aos ochenta, al embarcarse la medianas. El grupo proporcionar asesora-
economa en un profundo proceso de reforma miento tcnico a la empresa para que sta pueda
de la poltica comercial e industrial, la crear un plan de formacin o readiestramiento
capacitacin del personal de estas empresas de sus empleados. En una primera etapa
sigui siendo notoriamente insuficiente para podran establecerse 20 grupos de este tipo en
aprovechar las oportunidades tecnolgicas sectores y regiones seleccionados por su
existentes en trminos de aumentos de la potencial, los que podran capacitar a 75 000
productividad y los ingresos. empleados de las empresas, para luego
Con el propsito de fomentar una actitud ayudarlas a organizar sus propios programas de
ms activa de las mencionadas empresas, en capacitacin en el servicio. Los grupos en
cuanto a la lormacin de recursos humanos, se cuestin serviran adems para difundir
elabor un programa experimental de apoyo a informacin sobre oportunidades de formacin,
la capacitacin en regiones y sectores nuevas tecnologas, y otros asuntos conexos
prioritarios. Este permite establecer, mediante
ACCIONES Y MEDIDAS 169

programas destinados a la poblacin rural especficas sobre acceso, difusin e


tendrn que ejecutarse mediante unidades innovacin en el campo de la ciencia y
mviles, que puedan ofrecer capacitacin tecnologa.
en nuevas tecnologas agrcolas y en Los sistemas de educacin, capaci-
servicios no agrcolas, como manteni- tacin e investigacin y desarrollo, as
miento, reparacin, construccin, etc. Sea como las organizaciones e instituciones
que se destinen a zonas urbanas o rurales, mediante las cuales se materializan,
hay tres elementos del diseo de estos determinan sistmicamente la capacidad
programas que sern decisivos: en primer social de absorcin tecnolgica de un pas
lugar, la formacin debe corresponder a e inciden sobre el ritmo y la magnitud de
las posibilidades laborales reales de estos la incorporacin y difusin de nuevas
grupos, que suelen limitarse, en la tecnologas, al igual que sobre el potencial
mayora de los casos, al empleo por cuenta de innovaciones futuras. La poltica de
propia; en segundo lugar, hay que ciencia y tecnologa y el patrn de ventajas
considerar la posibilidad de que el competitivas de la industria de un pas
capacitado perciba un ingreso durante su deben prestarse mutuo apoyo. En
formacin, en particular mediante la venta especial, dicha poltica tiene que ser
de lo producido en el curso del entrena- consistente con la estructura industrial del
miento; y, por ltimo, se tiene que prever la pas, su estadio de desarrollo competitivo
frecuente necesidad de otorgar becas o y la capacidad de sus empresas e
crditos para la compra de materiales, instituciones de investigacin.
dado que se trata de una poblacin cuyo La experiencia internacional sugiere
ingreso no le permite solventar esos gastos que existen cuatro reas clave en materia
en forma autnoma. (Vase el recuadro de poltica tecnolgica y de la
VI-19.) correspondiente infraestructura de apoyo:
Los desempleados. Finalmente, las Adquisicin de la tecnologa
autoridades deben preocuparse de extranjera ms adecuada para reducir
proporcionar a los desocupados, sean la diferencia entre la mejor prctica
ellos jvenes sin experiencia laboral o local y el nivel internacional;
trabajadores desplazados, cuya formacin Uso y difusin racional de la
corresponde a sectores en descenso, una tecnologa, especialmente con el fin de
capacitacin que les permita reincorpo- reducir la dispersin de la eficiencia
rarse rpidamente al mundo del trabajo. econmica entre empresas en
Es necesario que la solucin sea expedita, diferentes sectores y entre sectores;
ya que el peor obstculo para que un Mejoramiento y desarrollo de
desocupado encuentre trabajo suele ser la tecnologas para mantener el ritmo de
duracin de su perodo de inactividad. Es los avances ms recientes;
particularmente importante que los Formacin de recursos humanos que
programas de formacin para estn en condiciones de realizar
desempleados incluyan perodos de eficientemente las tareas sealadas.
entrenamiento en empresas, puente A la luz de ejemplos examinados y del
potencial hacia una insercin laboral ms estado actual de desarrollo de los sistemas
duradera. (Vase el recuadro VI-20.) de innovacin en los pases de Amrica
Latina y el Caribe, a continuacin se
3. Impulsar la creatividad en el resean las acciones destinadas a
acceso/ difusin e innovacin fortalecer la oferta tecnolgica, la
cientfico-tecnolgicos demanda proveniente del sistema
productivo, los agentes que pueden
La experiencia internacional ha desempear la vital funcin de enlace
demostrado que el crecimiento y la entre oferta y demanda tecnolgica y,
competitividad - a nivel de los pases y de finalmente, las polticas necesarias para
las empresas- se relaciona positivamente vincular el sistema cientfico y tecnolgico
con la puesta en prctica de polticas con el aparato productivo.
170 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro VI-19
LOS TALLERES PUBLICOS DE CAPACITACION-PRODUCCION ENCOSTA RICA
El Instituto Nacional de Aprendizaje (tNA), de Una tercera caracterstica dice relacin con la
Costa Rica, ha desarrollado una modalidad de coordinacin interinstitucional que sirve de
capacitacin de los trabajadores de escasos columna vertebral al programa. Aunque el INA
recursos, denominada talleres pblicos de est encargado de la formacin profesional,
capacitacin-produccin. Estos talleres estn existe una activa participacin de otras
orientados a proporcionar capacitacin bsica y instituciones en aspectos complementarios,
complementaria, poniendo a disposicin de los como asistencia tcnica, otorgamiento de
alumnos un espacio de trabajo con instrumentos crditos, y constitucin y gestin de empresas.
y equipos, adems de supervisores Asimismo, es crucial'la participacin del
experimentados. Los interesados (ya sean Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), pues
pequeos productores, jvenes o proporciona al usuario un conjunto bsico de
desempleados) pueden acudir al taller y traer materiales requeridos para iniciar su proyecto,
sus propios materiales, en el momento que o ayuda financiera para gastos como pasajes de
prefieran y, por todo el tiempo que lo,deseen, autobs, alicnentqs, y otros;*).
para utilizar los equipos y obtener consejo Finalmente, los talleres requieren
tcnico cuando lo necesiten, mediante el pago de explcitamente la participacin de la
una cuota mdica. Al final, pueden llevarse a su comunidad, que generalmente debe aportar el
casa los productos fabricados y venderlos, si lo terreno y probablemente los locales, que el INA
desean. se encarga luego de equipar y administrar antes
La primera caracterstica del programa es su de dotarlos de personal docente. La experiencia
flexibilidad, que se refleja en la aceptacin del de los talleres, iniciada en 1982, ha tenido mucho
nivel de conocimiento efectivo del participante xito. Existen en la actualidad 15 talleres (dos en
como punto de partida. De hecho, no se exigen zonas rurales), con instalaciones de produccin
requisitos de ingreso, y el instructor se encarga y capacitacin en sastrera, carpintera,
de definir con el participante un programa de soldadura y forja artesanal, cosmetologia y
estudios acorde con sus intereses y posibi- peluquera, conservacin y preparacin de
lidades reales. Otra prueba de flexibilidad es la alimentos, para citar slo las principales
libertad de horario. De este modo, el usuario especialidades. El nmero de usuarios ha
puede decidir por s mismo el campo, la alcanzado a 5 000 personas al ao en promedio,
intensidad y el horario de su programa de citra equivalente a casi 10% del total de los
adiestramiento. alumnos del INA. Alrededor de 75% de los
En segundo lugar, por tratarse de una usuarios son mujeres jefas de hogar de bajos
iniciativa claramente dirigida al sector informal, ingresos, a quienes les atrae la posibilidad de
se reconoce la urgencia de los usuarios por seguir una lormacin en horarios compatibles
generar ingresos en forma inmediata. La con sus obligaciones familiares y laborales.
posibilidad de vender el producto labricado en Los talleres han contribuido positivamente al
os talleres y de generar algn ingresa desde el desarrollo de las organizaciones comunitarias,
inicio del proceso de formacin representa un liando lugar con frecuencia a la creacin de
incentivo para permanecer y continuar en cl "comits comunales" o "juntas de usuarios".
programa. Por este motivo, el aumento de las Estas ltimas a veces han fomentado la creacin
oportunidades de ingreso constituye un de "cajas chicas", que contienen fondos de los
objetivo permanente del programa, por cuanto usuarios, adems de un porcentaje de la venta
promueve la adquisicin, por parte de los de los productos. Estas cajas se utilizan para
beneficiarios, de sus herramientas bsicas, lo comprar al por mayor los materiales que los
que les permite trabajar en forma independiente alumnos necesitan en los cursos, y para
una vez concluida su etapa de formacin en el mantener en buen estado ciertas instalaciones.
taller, y los impulsa a la creacin de pequeas Tambin se han formado dos asociaciones de
empresas. mujeres, una de las cuales est destinada a
montar una pequea fbrica de confecciones.

a) Fortalecimiento de la oferta se desprende que generalmente


comprenden una serie de medidas
Algunos pases de la regin han comunes, que pueden ser clasificadas
elaborado programas para fortalecer su como sigue:
oferta tecnolgica. (Vase el recuadro i) Aumento de los incentivos
VI-21.) Del examen de estas iniciativas otorgados a las instituciones de educacin
ACCIONES Y MEDIDAS 171

Recuadro VI-20
PROGRAMA DE CAPACITACION ORIENTADO A LOS JOVENES EN CHILE
En Chile, el Ministerio del Trabajo y Previsin El programa se inici a fines de 1991 con
Social ha elaborado un programa de financiamiento del BIT), y su meta es capacitar a
capacitacin laboral destinado a jvenes de cien mil jvenes en un plazo de cuatro aos. Los
escasos recursos y con poca experiencia participantes reciben una beca de subsistencia
ocupacional, que les ofrece oportunidades de de cuatro meses de duracin como mximo.
formacin y de prctica para mejorar sus El programa posee adems una serie de
posibilidades de insercin en el mundo del caractersticas originales en maLeria de
trabajo. mecanismos financieros y de asignacin. En
El propsito del programa es enfrentar los primer lugar, los cursos, de espectro muy
problemas del persistente desempleo juvenil y amplio y completamente adaptables a la
de la elevada proporcin de jvenes que cada realidad local, son licitados a entidades pblicas
ao se incorpora al mercado de trabajo sin o privadas de capacitacin reconocidas por el
ninguna formacin profesional. La capacitacin SENCE. Las corporaciones elegidas tienen la
impartida en el marco de este programa se oportunidad de modernizar sus equipos
considera principalmente como un medio para mediante un proceso de leasing y tambin de
ofrecer a jvenes de sectores marginados, que no acceder a cursos de formacin para profesores e
trabajan ni estudian, una primera oportunidad: instructores. Por otra parte, el pago que reciben
de trabajar en una empresa. Por lo tanto, en esta est vinculado a indicadores del xito del curso
formacin predomina la modalidad de las impartido: cuanto ste termine, a las entidades
pasantas en empresas, sea como parte de un capacitadoras se les entrega slo 50% de su valor
proceso de aprendizaje alternado o de una y el resto se paga en funcin de las tasas de
capacitacin profesional seguida de un perodo asistencia y de desercin de los alumnos, as
de prctica. El programa contempla adems dos como de su colocacin en empresas para la
opciones adicionales, orientadas a jvenes en realizacin de prcticas laborales.
situacin de marginalidad aguda y a los que se
preparan para el empleo por cuenta propia.

superior y a los centros tecnolgicos a fin empresas nacionales, por medio de


de que eleven su oferta en cantidad y agentes de enlace especiales.
calidad, mediante la fijacin de remu- v) Establecimiento de vnculos que
neraciones adecuadas, la actualizacin de permitan complementar la oferta nacional
sus normativas para facilitar la venta o de tecnologa con el apoyo, a tiempo
transferencia de tecnologa, la parcial, de cientficos e investigadores
constitucin de presupuestos con ingresos nacionales residentes en pases
generados por la venta de tecnologa y la desarrollados. (Vase el recuadro VI-22.)
realizacin de aportes patrimoniales Existen, adems, muchas acciones
especficos o generales. directas, de alcance general o sectorial, que
ii) Perfeccionamiento de la funcin tambin contribuyen a fortalecer la oferta
directiva en los centros tecnolgicos del tecnolgica. En el mbito educativo, por
sector pblico. Para lograrlo, se puede ejemplo, se puede establecer un sistema de
considerar la participacin de empre- formacin postsecundaria para egresados
sarios en sus consejos de administracin, de la enseanza tcnica media, con
la definicin de indicadores de gestin menciones en reas industriales
adecuados y la actualizacin gerencial de especficas, o en grupos articulados de
sus directores y mandos medios. sectores. Paralelamente, es posible
iii) Promocin de la oferta de fortalecer o crear posgrados y laboratorios
tecnologa comercializable o transferible en disciplinas tales como diseo
de las empresas nacionales, por medio de industrial, gerencia de la produccin,
agentes de enlace especiales. gestin tecnolgica e ingeniera de
iv) Agilizacin de la transferencia de materiales.
tecnologas desde el extranjero hacia las
172 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro VI-21
PROCRAMAS DEL CONACYT DE MEXICO PARA
APOYAR EL DESARROLLO TECNOLOGICO
En mayo de 1991, el Consejo Nacional de humanas y de la conducta, aplicadas y de la
Ciencia y Tecnologa de Mxico (CONACYT) dio a salud.
conocer un paquete de proyectos de apoyo al 5. Creacin de un registro del padrn de
desarrollo cientfico y tecnolgico que implica instituciones de posgrados de excelencia en
un gasto de cerca de 100 millones de dlares, disciplinas cientlicas. Los estudiantes de
mismos que se agregan a los aproximadamente aquellos posgrados que obtengan su
mil millones que gasta Mxico en ciencia y inscripcin en el padrn dispondrn de becas
tecnologa (alrededor de 0.4% del PIB). para pago de inscripcin y colegiaturas, una
Los programas en cuestin comprenden: asignacin mensual para gastos de
1. Fondo para retener en Mxico y repatriar a mantencin y seguro mdico.
los investigadores mexicanos. 6. Fondo de investigacin y desarrollo para la
2. Fondo para el fortalecimiento de la infraes- modernizacin tecnolgica que financiar
tructura cientfica y tecnolgica; en particular, proyectos que cuentan con una empresa
para el financiamiento parcial de la adqui- privada como usuario final de los resultados
sicin de equipos y materiales cientficos. que se obtengan de tales proyectos.
3. Fondo para la creacin de ctedras 7. Fondo para el fortalecimiento de las
patrimoniales de excelencia en instituciones capacidades cientficas y tecnolgicas
de educacin superior y centros e estratgicas mediante el cual el Gobierno
instituciones de investigacin. Federal participar con recursos
4. Fondos para el financiamiento de proyectos concurrentes en la creacin de Centros de
de investigacin en las reas de ciencias Investigacin y Desarrollo Tecnolgico
exactas, naturales, de la tierra, sociales, conjuntamente con empresas de una misma
rama econmica, cmara industrial o sector.

Recuadro VI-22
LA COMUNIDAD CIENTIFICA URUGUAYA Y SU INTERACCION
CON CIENTIFICOS EMIGRADOS
En Uruguay se ha registrado una experiencia la programacin y en la ejecucin de acciones
interesante de interaccin entre las dentro del mismo.
comunidades de emigrantes y el desarrollo Actualmente, existen sociedades de
interno, de manera especial, aunque no cientficos uruguayos emigrados, que estn
exclusivamente, en materia de ciencia y vinculados entre s y con el pas, mediante redes
tecnologa avanzadas. Es cierto que las de comunicacin. Sus actividades abarcan
reducidas dimensiones del pas y el agudo desde declaraciones en torno a la poltica
efecto de la emigracin, as como algunas cientifica y tecnolgica que tienen influencia real
circunstancias de la coyuntura nacional, han y continuada en el debate y en las decisiones
hecho posible actividades como stas, que no institucionales internas, planificacin y
siempre son factibles en otros pases. recepcin de becarios, y establecimiento de
En 1985 se constituy la Comisin nacional programas de formacin fuera del Uruguay, en
de repatriacin, que aun esfuerzos que ellos actan como nexo con la actividad
gubernamentales y privados al financiamiento cientfica y tecnolgica de los pases avanzados
externo, en el marco de la reinsercin de los donde residen, hasta encuentros regulares y
"retornantes" (los que volvan al pas tras trabajos en comn.
instaurarse la democracia), y de la creacin de Si bien existe acuerdo acerca del peso real de
una serie de programas laborales, educativos y esta comunidad emigrada en los ltimos cinco
cientficos. Poco antes, se haba dado inicio al aos, probablemente todava es prematuro
Programa de desarrollo de las ciencias bsicas, determinar si es posible mantener su vigencia
como fruto de una iniciativa conjunta de por plazos ms largos. Si la respuesta fuera
acadmicos residentes dentro y fuera del pas. positiva, es indudable que la experiencia
Creado con el propsito expreso de estimular el debera ser considerada como un ejemplo de
retorno, este programa sirvi de impulso inicial expansin de la frontera, particularmente apto
a la reconstitucin cientifica del Uruguay y ha para transmitir los mensajes de la
sido presentado en diversos estudios como modernizacin de manera permanente y
ejemplo de la influencia que puede ejercer una orgnica, y dara un nuevo matiz, al menos en
comunidad cientfica residente fuera del pas en algunos sentidos, al problema de la emigracin
de expertos altamente calificados.
ACCIONES Y MEDIDAS 173

b) Fortalecimiento de la demanda industria, cuyos objetivos seran el mejor


aprovechamiento de la capacidad
Entre las medidas para lograr este instalada, la identificacin de problemas y
objetivofiguranlas siguientes: la formulacin de soluciones viables, el
i) Creacin de centros de gestin fomento del uso colectivo de las expe-
tecnolgica que acten como promotores riencias, la promocin de la cooperacin
de la demanda de tecnologa por parte de interempresarial en materia de adqui-
las organizaciones empresariales y las siciones, comercializacin, normalizacin
empresas. y control de calidad, la gestin de los
ii) Fomento, por la va de la demanda apoyos gubernamentales y de la
estatal, del establecimiento de mecanis- cooperacin tcnica internacional, y la
mos de subcontratacin que impliquen puesta en marcha de programas de
transferencia de tecnologa de las automatizacin y de sistemas de
empresas subcontratantes a las sub- informtica.
contratadas. (Vase el recuadro VI-23.) iii) Centros o programas de educacin
iii) Desarrollo de programas a distancia para pequeos empresarios,
educativos destinados a sensibilizar a cmaras de comercio, empresas con
directores y mandos medios de las sistemas de subcontratacin, etc., que
empresas con respecto a las oportu- adems de permitir el uso de medios de
nidades que ofrece la tecnologa comunicacin modernos, como la
disponible y a incentivarlos para que televisin, los videos y los sistemas de
fortalezcan sus capacidades tcnicas. educacin interactiva por satlite,
Al nivel de las empresas, puede facilitaran la elaboracin de manuales de
facilitarse el acceso al crdito para apoyar aprendizaje.
la modernizacin tecnolgica mediante iv) Centros o programas que capaciten
acciones dirigidas a superar la segmen- a los ejecutivos para elevar el nivel de
tacin de los mercados financieros; esta competitividad tecnolgica.
medida es particularmente importante en v) Programas para estudiantes
el caso de la mediana y la pequea universitarios de mentalidad empren-
empresa.7 Otra alternativa es la consti- dedora, como actividad incubadora de
tucin de grupos gerenciales tecnolgicos empresas de base tecnolgica y de
de trabajo para facilitar la gestin y el consultoria en tecnologa.
cambio tecnolgico a nivel de empresas o vi) Centros de adiestramiento tcnico
de ramas industriales. (Vase el recuadro para obreros destinados a desarrollar
VI-24.) habilidades en las reas de manufactura,
mantenimiento, pruebas y control de
c) Agentes de enlace calidad, diseo, normalizacin y acceso a
informacin tcnica.
La vital funcin de enlace entre oferta vii) Oficinas de enlace en las
y demanda tecnolgicas puede ser universidades para facilitar la transfe-
desempeada por diversos agentes, tales rencia de tecnologa a las empresas;
como: tambin podran prestar servicios de
i) Centros de apoyo para elevar la informacin y biblioteca, supervisin de
competitividad internacional en las reas investigaciones, asesoramiento en
de comercio exterior, gestin tecnolgica, administracin e ingeniera, educacin
diagnstico de problemas y prescripcin permanente, investigacin y desarrollo
de soluciones alternativas, servicios de tecnolgico por contrato, etc.
asistencia a las empresas, anlisis de viii) Ferias y exposiciones tecnolgicas
costos, mejoramiento de calidad, etc. por ramas industriales, regiones o pases.
ii) Centros de gestin empresarial ix) Centros de asistencia tcnica
orientados a la pequea y mediana adaptadas a las necesidades de cada rea,

7 Equidad y transformacin productiva ..., op. cit., cap. VII.


174 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro VI-23
LA SUBCONTRATACION INDUSTRIAL
La subcontratacin industrial es una modalidad en Argentina, Chile, Ecuador, Mxico, Uruguay
de articulacin en que una empresa, y Venezuela. En una segunda etapa se
denominada contralista, encarga a otras incorporarn Bolivia, Brasil, Cuba y Paraguay.
empresas, denominadas subcontratistas, la La formacin y el funcionamiento coordinado
fabricacin de partes y componentes de los de esa red viabilizar la subcontratacin a nivel
productos que fabrica o bien el suministro de regional, ampliando las perspectivas a nivel
servicios tcnicos que utiliza en los procesos de nacional.
fabricacin. La subcontratacin estructurada en torno al
A fin de difundir los beneficios de la sistema de bolsas de subcontratacin presenta
subcontratacin y brindar una mayor eficiencia una serie de ventajas para el contratista y el
al sistema, en los pases desarrollados se han subcontratsta y contribuye a respaldar el
creado bolsas de subcontratacin. Estas bolsas proceso general de desarrollo.
son instituciones privadas, de carcter Las ventajas para el contratista consisten,
asociativo, que renen datos especficos sobre la entre otras, en que ste puede tener acceso
capacidad disponible en las industrias inmediato a informacin precisa y detallada
subcontratistas, informacin que luego sobre fuentes de suministro de componentes y
transfieren a las industrias contratistas que la servicios, lo que fomenta la adaptacin de las
solicitan. empresas a los cambios tecnolgicos.
En Amrica Latina, la instalacin de bolsas Las ventajas para el subcontratista se
de subcontratacin comenz hace ms de diez refieren, entre otras, a que ste puede tener
aos en algunos pases, con la asistencia tcnica contacto directo con el usuario, lo que favorece
de la ONUDI. De esas iniciativas, dos se el acceso y la adaptacin a las nuevas
consolidaron; la de Per, con las bolsas de Lima, tecnologas transferidas por los contratistas.
Arequipa y Trujillo, y la de Colombia, con las Adems, le brinda oportunidades para
bolsas de Bogot, Medelln y Cali. El desarrollar en conjunto con cl contratista nuevos
funcionamiento regular de esas bolsas ha productos o servicios.
propiciado su participacin creciente en ferias Asimismo, cl sistema as estructurado
internacionales de subcontratacin, como reporta beneficios a las economas desarrolladas
asimismo, la realizacin peridica de ferias y en desarrollo, al propiciar un creciente
regionales, que les han permitido realizar fortalecimiento y una expansin de las cadenas
exportaciones de bienes y servicios. El "Proyecto productivas, una produccin sistemtica de
regional de fomento a la subcontratacin en innovaciones tecnolgicas, y el aumento de la
Amrica Latina", auspiciado por la ONUDI, en especializacin de la pequea y mediana
marcha desde hace un ao en la primera etapa industria.
del programa, apunta a la instalacin de bolsas

que ofrezcan servicios en materia de por ramas industriales, con participacin


pruebas tcnicas, inspeccin y calibracin mayoritaria de empresarios.
de equipos de medicin y manufactura, xiii) Centros de diseo dirigidos a las
capacitacin y entrenamiento tcnico del empresas medianas y pequeas.
personal, fabricacin de prototipos, etc. xiv) Funcionarios que desempean el
x) Compaas o instituciones cargo de agregados tecnolgicos y
dedicadas a reunir capital de riesgo para cientficos en las embajadas del pas,
apoyar a empresas tecnolgicamente quienes tambin podran encargarse de
promisorias. informar sobre reuniones internacionales,
xi) Entidades para impulsar el exposiciones y ferias, de localizar
desarrollo industrial y la explotacin de asociados que aporten tecnologa y de
patentes mediante la concesin de obtener cooperacin tcnica internacional.
licencias sobre los derechos de inventores, Ha sido posible detectar la necesidad
empresas, centros de investigacin y de tales agentes de enlace para impulsar la
universidades. capacidad de innovacin tecnolgica de
xii) Centros de normalizacin y de diversos sectores productivos en la regin.
certificacin de calidad, especializados (Vase el recuadro VI-25.) La aplicacin de
ACCIONES Y MEDIDAS 175

Recuadro VI-24
GRUPOS GERENCIALES TECNOLOGICOS DE TRABAJO (GGTT)
EN LA REPUBLICA DOMINICANA
En el marco de un estudio sobre inversin en quedara bajo la tuicin del personal de las
modernizacin tecnolgica para la propias empresas o de los cuadros tcnicos
reestructuracin industrial en la Repblica contratados para ese propsito.
Dominicana, que forma parte del proyecto La propuesta tambin supone la adquisicin
RLA /88/039, auspiciado por el PNUD y la CEPAL, de equipos de computacin y la implantacin de
se recomend la creacin de grupos gerenciales pruebas de calidad de sustancias reactivas y de
tecnolgicos de trabajo (GGTT). Estos actuaran al materiales, como asimismo, la suscripcin a
interior de las empresas para dar apoyo a la revistas de informacin tecnolgica. Se trata
gestin tecnolgica y a la competitividad de las fundamentalmente de lograr que las empresas
firmas, en coordinacin con las intervenciones a posean capacidad de innovacin y de gestin
nivel de ramas de actividad y del conjunto del tecnolgica para administrar adecuadamente
sector industrial. las tecnologas que contribuyen a mantener la
Adjns de Jas actividades ^elacior^das coji competitividad gn buen nivel v
la gestin tecnolgica, 'se llevaran a ebo otras Se estima qhe en una primera etapa se
iniciativas en las reas de financiamiento de organizarn alrededor de 115 GGTT en las
proyectos de modernizacin tecnolgica y de empresas, con un costo de 1 300 000 dlares en
formacin de recursos humanos, como por cuatro aos. El financiamiento ser compartido
ejemplo capacitacin, pasantas, asistencia a por las empresas y las instituciones de gestin
cursos, y otras. La ejecucin de estos programas tecnolgica.

las siguientes polticas podra incentivar base empresarial (vase el recuadro


su desarrollo: VI-26); entre ellas se destacan las
i) Complementar el financiamiento siguientes:
privado con financiamiento pblico i) Fomentar la realizacin de
temporal, para la habilitacin de agentes actividades de investigacin y desarrollo
con cobertura regional, sectorial o mixta. por parte de las empresas, en especial
ii) Difundir informacin entre las mediante apoyo crediticio y tributario de
empresas y las instituciones de tipo temporal y no discriminatorio.
investigacin sobre los agentes existentes ii) Promover el "escalamiento" o
o en vas de creacin y las funciones que paso de los procesos cientficos de
realizan. laboratorio a aplicaciones experimentales
iii) Crear sistemas modernos de en plantas piloto.
informacin tecnolgica (centros, redes, iii) Establecer parques cientficos
etc.) segn las necesidades de las distintas industriales vinculados a universidades
ramas, financiados inicialmente por el que cuenten con la capacidad para ello.
sector pblico durante un plazo fijo, al iv) Hacer participar a los
trmino del cual debern autofinanciarse. investigadores que generan innovaciones
en los beneficios econmicos derivados de
d) Medidas para articular el sistema: ellas y en la revisin de las normas sobre
cientfico y tecnolgico con el obtencin de patentes.
aparato productivo v) Incentivar el desarrollo de
empresas de consultoria y de servicios
Existen varias medidas, incluyendo cientfico-tecnolgicos.
algunas ya enunciadas, que pueden vi) Fortalecer las instituciones y
resultar eficaces para promover una unidades de extensin cientfico-
estrecha vinculacin entre el sistema tecnolgica.
cientfico y tecnolgico de un pas y su
176 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION.

Recuadro VJ-25
FOMENTO DEL APRENDIZAJE TECNOLOGICO Y COMERCIAL Y FORMACION DE
RECURSOS HUMANOS A NIVEL SECTORIAL
Uno de los propsitos y mbitos de accin del En otro estudio realizado en el marco del
proyecto CEPAT.-I'NUO, RI.A/88/039, denominado proyecto, esta vez en Bolivia, acerca del
"Diseo de polticas para el fortalecimiento de la potencial del subsector de la joyera con metales
capacidad de innovacin tecnolgica y elevacin preciosos, se seal que la deficiencia en la
de la competitividad internacional en el mbito formacin de joyeros era una de las causas de la
empresarial latinoamericano", consisti en virtual ausencia de diseos modernos, la no
identificar, a nivel subsectorial, los obstculos de aplicacin de normas internacionales, y el
ndole tecnolgica que inhiben la mayor escaso aprovechamiento de la riqueza de la
competitividad de las empresas. En algunas materia prima. Una de las principales
reuniones nacionales, que contaron con la sugerencias planteadas en el estudio fue que
participacin de representantes de los sectores deberan crearse dos escuelas o centros de
privado y pblico, se analizaron las medidas que formacin, una para joyeros y otra para los
podran adoptarse para solucionar los talladores de piedras preciosas.'Se cree que ello
problemas identificados. aumentara la capacidad de generacin de
A continuacin, y con el propsito de ilustrar ingresos de algunos miles de joyeros del pas en
la especificidad sectorial de los obstculos y de forma rpida y significativa.
las soluciones, se mencionan algunos ejemplos Por ltimo, en un estudio sobre una
analizados en el proyecto. experiencia en el estado de Morelos, Mxico, se
Uno de los estudios realizados en el marco analiz el estmulo brindado a la creacin de
del proyecto, sobre la industria petroqumica en empresas de base tecnolgica, mediante
Colombia, tuvo como objetivo principal hacer "incubadoras" de empresas y parques
un diagnstico de la gestin y de la transferencia tecnolgicos. Este caso indica la importancia de
de tecnologa en las empresas del sector. El las empresas de base tecnolgica como medio
estudio form parte de un esluerzo mayor para impulsar la modernizacin tecnolgica del
orientado a disear los programas de moderni- aparato productivo y la vinculacin entre las
zacin de los sectores del plstico y del caucho, universidades y los institutos de investigacin
as como tambin las reas de actividad y los de las empresas. En el estudio se seala que el
contenidos que en materia docente y desarrollo de estas empresas requiere
tecnolgica preparar el Instituto de Capacita- condiciones mnimas de infraestructura
cin e Investigacin del Plstico y del Caucho. tecnolgica y empresarial, que son
El instituto, creado por el gremio sectorial de la indispensables para la instalacin de
Asociacin Colombiana de Industrias Plsticas "incubadoras" y parques tecnolgicos. Ello
(ACI'I.AS'IICOS), los empresarios y una univer- indica que slo por medio de estrategias
sidad privada, se propone interpretar y integrales, en que el liderazgo este compartido
examinar en profundidad la evolucin de los entre los gobiernos, las empresas y los agentes
procesos de produccin y de las materias primas de innovacin tecnolgica, se pueden
utilizadas; formar recursos humanos en los niveles desarrollar programas eficientes para impulsar
de expertos, teenlogos e ingenieros, mediante las empresas de base tecnolgica y obtener los
programas de educacin formal y no lormal, y beneficios que stas pueden ofrecer.
suministrar asistencia tcnica a las empresas.

4. Gestin institucional responsable su desempeo y las autoridades, centrar


su accin precisamente donde los
rendimientos sean ms bajos y afecten la
Un requisito importante para asegurar el
equidad del sistema en su conjunto.
ptimo funcionamiento interno y externo
de un sistema educativo descentralizado Por lo tanto, la evaluacin no es slo
es la existencia de un eficaz mecanismo de un instrumento para medir desempeos,
informacin y evaluacin del rendimiento incentivar su mejoramiento y asegurar la
escolar y docente. Sobre la base de los asignacin y el uso eficiente de los
antecedentes que este instrumento recursos invertidos en la educacin. Es,
proporcione, los usuarios podrn adems, un poderoso medio para
demandar que se eleve la calidad de la impulsar polticas de equidad y de
enseanza, los establecimientos, mejorar mejoramiento de la calidad de la
educacin y la capacitacin.
ACCIONES Y MEDIDAS 177

Recuadra VI-26
FORMACION DE RECURSOS HUMANOS E INVESTIGACION Y
DESARROLLO EN UNA ACERIA EN COREA
La empresa Pohang Iron and Steel Co., Ltd., de estratgicas. El instituto es autnomo en materia
Corea, ms conocida como POSCO, ha alcanzado de investigacin, y desarrolla proyectos para
en dos dcadas de existencia un lugar destacado distintas empresas, universidades y el sector
entre los mayores productores de acero del pblico; sin embargo, posee estabilidad
mundo. La compaa cuenta con una planta en financiera asegurada gracias al apoyo que la
Pohang que tiene una capacidad de 9 IDO 000 POBCO presta a actividades especficas de
toneladas por ao, y otra en Kwangyangcon una investigacin y desarrollo.
capacidad de 8 100 000 toneladas. ' En 1986 la POSCO fund el Instituto de Ciencia
Entre las facetas ms destacables de la y Tecnologa de Pohang (POWCII), como centro
empresa, interesan aqu bsicamente dos: las de educacin superior orientado a la
actividades de investigacin y desarrollo y el investigacin cientfica y tecnolgica. En 1990
esfuerzo de formacin de recursos humanos. ste contaba con 1 000 estudiantes de pregrado,
En enero de 1977 la POSCO fund el diez departamentos, algo ms de 400
Laboratorio de Investigaciones Tcnicas, que se estudiantes de posgrado y 170 profesionales
convirti en 1986 en el Instituto de acadmicos. Los programas incluyen el nivel de
Investigaciones sobre Ciencia y Tecnologa doctorado. En 1990 la inversin en equipos de
Industrial (RIST). Este cuenta con departamentos laboratorio alcanz a 55 millones de dlares. El
de investigacin y desarrollo en las reas del instituto aspira a ser uno de los mejor equipados
hierro y el acero; ciencias e ingeniera de entre las instituciones de educacin tcnica
(electrnica, metalmecnica, qumica); superior en el mundo.
materiales avanzados, y economa y gestin Una de Lis claves del xito competitivo de la
empresarial. Los programas de investigacin POSCO es la estrecha vinculacin que ha
contemplan proyectos de corto plazo para la establecido entre las empresas, el RIST y el
empresa, as como proyectos de mediano y largo POSTECH,
plazo para el desarrollo de tecnologas

a) Sistemas de informacin permitirn, a la vez, identificar potenciales


y evaluacin
de la educacin bsica y media problemas y deficiencias y, eventual-
mente, buscar soluciones en el marco de
Entre las acciones orientadas al logro las instancias de administracin local. En
de una gestin institucional responsable consecuencia, son el mejor instrumento
es prioritario disear e implantar para incentivar una gestin eficaz de los
procedimientos regulares de supervisin establecimientos educativos. (Vase el
y evaluacin de los establecimientos de recuadro VI-27.) Habr que cuidar, sin
enseanza bsica y media, de modo que la embargo, que estos ejercicios de medicin
sociedad disponga de informacin no se conviertan en el objetivo final de la
suficiente y oportuna sobre las enseanza y terminen as distorsionando
caractersticas principales de su el contenido y la orientacin de la prctica
funcionamiento; esto permite a los educativa.
usuarios y a las autoridades proceder con ii) Criterios de orientacin para
mayor racionalidad al adoptar decisiones programas focalizados de apoyo educativo. Los
al respecto. sistemas de medicin y evaluacin
i) Establecimiento de sistemas de tambin permitirn a las autoridades
medicin. Deben establecerse sistemas centrales y locales identificar los estable-
para evaluar peridicamente el cumpli- cimientos que registran las mayores
miento de las metas curriculares centrales deficiencias en su desempeo, as como las
y la eficiencia interna del sistema en los principales fuentes de desigualdades
establecimientos de enseanza bsica y dentro del sistema. Sobre esa base se
media. Tales mediciones harn ms podrn definir acciones para remediar las
factible que los directivos de estableci- situaciones detectadas.
mientos asuman pblicamente la Un aspecto importante es el fortale-
responsabilidad por su gestin y cimiento de la capacidad de gestin de los
178 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro VI-27
SISTEMAS DE MEDICION DE LA CALIDAD DE LA EDUCACION BASICA:
EXPERIENCIAS REGIONALES
El Sistema de Medicin de la Calidad de la No obstante, es el primer indicador el que
Educacin (SIMCE) de Chile y el Sistema de recibe la mayor atencin, pues mide la calidad
Informacin sobre la Calidad de la Educacin de la educacin en funcin del logro por parte
Mexicana (SICEM) son dos sistemas peridicos y del alumno de los objetivos que el sistema
sistemticos de inlormacin, mediante los educacional le propone en diferentes
cuales se pueden identificar y detectar en forma asignaturas. Es medido por pruebas de
regular los problemas que afectan a la calidad rendimiento en las asignaturas de matemticas,
de la educacin. castellano y redaccin, ciencias sociales y
El SICEM se aplic por primera ve/, en forma ciencias naturales, aplicadas a los alumnos de
experimental, en 1987 y luego en forma ms cuarto y octavo grado de la enseanza bsica.
extendida en 1988, en los niveles de cuarto y Los contenidos que se incluyen son los que se
sexto grado de la escuela primaria. Intenta consideran fundamentales en los programas de
medir cuatro tipos de variables especficas : estudio.
aspectos formativos, proceso de ensean/a- A su vez, la Olicina Regional de Educacin
aprendizaje, apoyo operacional al sistema de de la UNI'SCO para Amrica Latina y el Caribe
educacin y respuesta de la educacin al OKEAIC) ha elaborado un proyecto de sistema
desarrollo socioeconmico. El SICEM utiliza una de medicin de la calidad de la educacin bsica
metodologa de apreciacin del grado de en la regin, el cual, adems de medir los logros
presencia de un determinado objetivo de los alumnos en materia de instruccin,
educacional por parte del docente en funcin de permite conocer cmo inciden las diferentes
su apreciacin personal. Para corroborar dimensiones del sistema educativo en el
algunas variables, y profundizar en los aspectos rendimiento escolar y, de ese modo, orientar las
ms subjetivos, se reali/a una encuesta por acciones correctivas. Paralelamente, se
mucstreo, que se aplic en 1988 a 5 500 alumnos disearon los instrumentos con el criterio de
y 420 docentes. establecer un conjunto comn que pudiese ser
La originalidad del SIMCE se vincula a su adaptado a las diferentes realidades culturales,
aplicacin masiva y a la amplia difusin de sus sociales, econmicas y educativas de Amrica
resultados, acorde con su funcin de Latina y el Caribe, a fin de poder acumular
instrumento para promover acciones informacin sobre la calidad educativa de la
autnomas en beneficio del mejoramiento de la regin, y generar un conocimiento fundado
calidad de la educacin. En vez de definir una sobre cl tema. Para la medicin de los logros de
aprendizaje en los niveles primero, segundo y
referencia nica de calidad educacional, el SIMCE cuarto de Ja enseanza bsica, se han
entrega diferentes indicadores, que cada agente seleccionado las reas de lenguaje y matemtica.
puede ponderar de acuerdo con su particular Esa medicin de adquisicin de conocimientos
criterio para juzgar dicha realidad. En 1988, las es complementada con una prueba de
mediciones realizadas apuntaron a cinco competencias sociales, destinada a medir la
indicadores de calidad: el logro de objetivos adquisicin de competencias que sean tiles a
acadmicos, el desarrollo personal, la los alumnos en su vida cotidiana.
aceptacin de la labor educacional, la eficiencia
escolar, y la cobertura.

establecimientos rezagados. El Estado En efecto, en el caso de esos


debera estar en condiciones de prestarles establecimientos, usualmente situados en
apoyo tcnico y de respaldarlos durante el las zonas ms desfavorecidas del pas, no
proceso en que por s mismos conciban y se puede esperar que sean capaces por s
realicen su proyecto educativo. El solos de generar o de obtener
propsito es fomentar en cada escuela, directamente de la comunidad los
especialmente en las que parten de un recursos necesarios para mejorar su
estado inicial ms atrasado o poseen una situacin. Es crucial, por lo tanto, que las
escasa dotacin de medios, la capacidad autoridades educativas centrales y locales
para desarrollar proyectos autnomos de les ofrezcan programas de apoyo, que
mejoramiento de su calidad, basados en pueden ser de nutricin complementaria,
sus propias experiencias y necesidades. de ayuda pedaggica adicional, de mayor
provisin de materiales didcticos, etc.,
ACCIONES Y MEDIDAS 179

todo ello de particular importancia para del concepto habitual de rentabilidad ya


compensar las deficiencias iniciales de los que su finalidad no es producir utilidades,
alumnos. sino cumplir el conjunto de funciones que
la sociedad les ha encomendado; estas
b) Evaluacin institucional en la funciones producen efectos (y no slo
educacin superior rentabilidad) difciles de valorar y evaluar
correctamente. De all que los criterios de
A lo largo de la pasada dcada, efectividad y eficiencia aplicados a las
diversos sectores en pases de la regin instituciones acadmicas deban adaptarse
han venido reclamando la creacin de a la complejidad y a la independencia
mecanismos de evaluacin del sistema de caractersticas de estas organizaciones y
educacin superior, con elfinde elevar su medirse segn parmetros de calidad y de
calidad y su eficiencia. De hecho, la regin desempeo adecuados a la naturaleza de
se ha incorporado as a un proceso las actividades intelectuales. (Vase el
internacional que, con diversas caracters- recuadro VI-28.)
ticas, lleva ya varias dcadas de evolucin. En sistemas de educacin superior
Sus factores determinantes han sido la altamente diversificados como los de la
aparicin, por un lado, de un "Estado regin, tales evaluaciones de efectividad y
evaluador" y, por otro, de una tica eficiencia debern ser cuidadosas y
competitiva como principal fuerza de considerar los objetivos, las misiones y las
desarrollo de las instituciones de educa- metas que se ha propuesto cada estable-
cin superior.8 El "Estado evaluador" cimiento. (Vase el recuadro VI-29.) No
puede entenderse como una alternativa a necesitarn ser exclusivamente, ni
la reglamentacin burocrtica minuciosa, siquiera principalmente, cuantitativas,
que ofrece a las instituciones una mayor como ocurre cuando se aplican indica-
autonoma en la definicin, organizacin dores de desempeo. Tambin podr
y desempeo de sus actividades. La recurrirse a procedimientos en que la
experiencia acumulada demuestra que revisin sea efectuada por pares o a la
para materializar esta nueva relacin entre combinacin de ambas metodologas, de
el Estado y el sistema de educacin modo de asegurar la consecucin de
superior, cada pas necesita disear e evaluaciones objetivas, que puedan servir
implantar su propio rgimen de de base a polticas de autocorreccin
evaluacin institucional, que variar de institucional.
acuerdo con los objetivos propuestos, los Adems, el sistema de evaluacin
medios empleados y la organizacin que acadmica debera incentivar la auto-
se adopte, en el marco de las caractersticas evaluacin institucional. (Vase el
propias de cada cultura nacional. recuadro VI-30.)
En una poca de costos crecientes y La eficiencia no es incompatible con el
recursos declinantes, de equilibrios econ- quehacer acadmico, aunque no sea su
micos rigurosos y de competencia con valor predominante ni el criterio nico
mltiples demandas provenientes de los para medir su xito. As, es importante
dems sectores sociales, la necesidad de que se adopten medidas para que las
incrementar la productividad del trabajo instituciones asuman un ms alto grado de
docente y de investigacin se vuelve responsabilidad pblica por sus
prioritaria. resultados, en un marco de mayor
La efectividad y la eficiencia de las transparencia informativa y de ms
instituciones de educacin superior no adecuado control sobre el destino de los
pueden medirse nicamente en funcin recursos fiscales.

8 Guy Neave, "On the cultivation of quality, efficiency and enterprise: an overview of recent trends
in higher education in Western Europe, 1986-1988", European Journal of Education, vol. 23, No. 1/2,
1988.
180 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro VI-28
INSTRUMENTOS DE EVALUACION INSTITUCIONAL
En el mbito de la evaluacin institucional, con qu propsitos son utilizados por los
suelen utilizarse en forma combinada dos tipos organismos externos.
de instrumentos: los indicadores de desempeo El ejemplo ms tradicional de un proceso de
y los procesos de revisin por grupos de revisin realizado por un grupo de expertos
expertos annimos o pares. annimos o pares es el sistema de arbitraje con
En una encuesta realizada en 1985, se que cuentan las revistas cientficas. El juicio
estableci que las instituciones de educacin emitido por un pequeo grupo, a quienes se
superior europeas empleaban indicadores de reconoce la suficiente experiencia como para
desempeo principalmente para los procesos pronunciarse en funcin de los cnones
internos de toma de decisiones, y para satisfacer implcitos que predominan en una disciplina o
exigencias externas de la institucin, como son especialidad, tiene un grado inevitable de
las de los organismos pblicos de subjetividad, que es un componente esencial de
financiamiento. Los procesos de decisin ms este instrumento de evaluacin.
significativos a que se aplicaban los indicadores Asimismo, este sistema es muy comn
eran la asignacin de recursos, la planificacin, actualmente en la evaluacin de proyectos de
y la administracin de los cursos. En cuanto a la investigacin, como paso previo a su
opinin de las instituciones respecto a cules financiamiento por parte de organismos
deban considerarse los indicadores ms pblicos o privados. En America Latina hay
importantes, se mencionaron en orden mltiples ejemplos de ello. En ese caso, los
decreciente los siguientes: el nmero de juicios de los grupos de expertos annimos
estudiantes, la relacin profesor/alumno, los pueden estar respaldados por antecedentes
costos unitarios, el espaciofisico, la actividad de suministrados por sistemas de informacin,
los laboratorios, y los contratos de investigacin bases de datos e indicadores de desempeo, que
obtenidos. se suponen menos subjetivos.
En general, la opinin de las instituciones Como contrapeso a su inevitable carcter
encuestadas respecto al uso de estos indicadores subjetivo, los procesos de revisin de este ltimo
tiende a ser escptica. Quienes los encuentran tipo tienen entre otras ventajas su flexibilidad,
tiles sealan que sin ellos no habra acceso al ya que pueden adaptarse a las tradiciones de
financiamiento, y que adems, permiten diversas disciplinas o de diversos paradigmas o
establecer comparaciones entre diversos escuelas, y a la evaluacin de distintos tipos de
establecimientos. Otros opinan que tienen unidades, desde instituciones hasta proyectos o
escaso utilidad y que son inadecuados en productos.
general; ms an, declaran que ignoran cmo o

c) Sistemas de evaluacin de la concede a sus ttulos. Aunque como


eficiencia externa de la educacin medida resulte algo simplista, la
informacin al respecto podra ser
Por ltimo, tambin ser preciso crear recopilada y divulgada por fuentes
mecanismos que permitan medir la oficiales con cierta regularidad a fin de
eficiencia externa de los establecimientos aumentar la transparencia del mercado de
educacionales, o sea, su capacidad para formacin postsecundaria, que en varios
impartir una formacin que responda a las pases de la regin ha crecido en forma
necesidades de los usuarios y de las veloz y poco controlada.
empresas. Estos sistemas de evaluacin Una condicin para evaluar la
sern particularmente tiles para los eficiencia externa de la educacin y de la
establecimientos de capacitacin tcnico- capacitacin es el conocimiento del
profesional de nivel secundario, mercado de trabajo. El descenso del
postsecundario o ajenos al sistema formal empleo formal tradicional en los aos
de enseanza. ochenta ha inducido a varios pases de la
Los indicadores ms explcitos de regin a establecer sistemas nacionales de
eficiencia externa son la facilidad de los empleo, que renen antecedentes sobre las
egresados para insertarse en el mercado caractersticas de las ocupaciones
ocupacional y el valor relativo que se disponibles, los diferenciales de salarios,
ACCIONES Y MEDIDAS 181

Recuadro VI-29
PRINCIPIOS Y CONDICIONES PREVIAS PARA EVALUAR LA EDUCACION SUPERIOR
A continuacin se resean algunos criterios recursos, en que resulta difcil emplear
tiles para la adopcin, por parle de los pases procedimientos costosos. Con todo, deber
en desarrollo, de regmenes nacionales de considerarse la estructura subyacente de poder
evaluacin de la enseanza superior: del sistema, que puede afectar ese tipo de
1. Tomar en consideracin la diversidad de evaluacin.
condiciones previas que supone la evaluacin, Entre 4. Dimensionar en forma apropiada el alcance de
stas, el grado de desarrollo econmico del ta evaluacin. La mayor dificultad estribar en la
respectivo pas, las diferencias de calidad del necesidad de equilibrar la exigencia de limitar
sistema de enseanza superior, el tipo de los esfuerzos y costos de la evaluacin con la de
rgimen poltico, las fuentes de financiamiento llevar a cabo evaluaciones de amplo espectro.
de la educacin superior, los mecanismos La evaluacin debe ser amplia pues algunas de
regulares de evaluacin acadmica existentes en las causas del fracaso institucional pueden
cada establecimiento, las disparidades encontrarse fuera de las instituciones; sin
regionales, las modalidades de capacitacin y embargo, desde el punto de vista de los recursos
las escalas salariales del personal acadmico. disponibles podra convenir, en cambio,
2. Tener en cuenta las modalidades de evaluacin practicar evaluaciones restringidas y centradas
que se hayan desarrollado en cada pas. Antes de en aspectos determinados.
definir mtodos y contenidos de la evaluacin, 5. Ceirse a un cdigo tico estricto. Este criterio
es necesario analizar la tradicin que al respecto alude al manejo de la informacin registrada y
existe en el pas y en el sistema, como a las sanciones que se desprenden de la
antecedentes para construir el futuro sistema de evaluacin. Si se cautelan estos aspectos, se
evaluacin Algunos de los factores que deben incrementar la confianza mutua requerida
considerarse son las experiencias previas de para el buen cumplimiento del proceso.
evaluacin, el clima de las relaciones existentes 6. Racionalizar el esfuerzo y los recursos. Debe
entre los organismos de apoyo financiero, los encontrarse un equilibrio entre el esfuerzo y los
gobiernos y los actores institucionales, el grado recursos destinados a las prcticas directas de
de aceptacin de la objetividad del juicio de los evaluacin y el esluerzo y los recursos
grupos de expertos annimos o pares, la asignados a los procedimientos de recopilacin
extensin y la confiabilidad de los informes de informacin utilizada indirectamente
escritos presentados por los establecimientos y durante el proceso de evaluacin. Si slo se
el tipo de sanciones implcitas en los procesos de persigue el primer fin, a la postre el proceso
decisin subsecuentes a la evaluacin. resultar demasiado costoso y seguir ausente
3. Adecuar el sistema de evaluacin a a capacidad la informacin que permite construir
financiera de cada piiis. Las evaluaciones basadas indicadores y realizar comparaciones.
en la lectura de informes escritos y en las visitas 7. Capacitara evaluadores y apoyar la elaboracin
institucionales practicadas por grupos de pares de instrumentos deemluacin adecuados. Tareas de
0 de expertos externos que emiten sus este tipo pueden beneficiarse de la cooperacin
apreciaciones apoyndose en su propia internacional, como ya ha ocurrido con diversas
experiencia y en las reglas prcticas del sentido iniciativas, como son por ejemplo, el Proyecto
comn de su disciplina u oficio sern Columbus, que cuenta con el apoyo del Consejo
probablemente las modalidades de evaluacin de rectores de las universidades europeas.
ms apropiadas en condiciones de escasos

los requisitos de calificacin, etc. Adems educativos, empresas, centros de


de proporcionar un instrumento idneo informacin y orientacin profesional y
para evaluar la eficiencia de las acciones servicios de colocacin ocupacional; estas
de capacitacin en curso, estos sistemas reuniones facilitaran el contacto entre las
permiten reorientar continuamente las entidades de capacitacin y los
polticas de formacin en funcin de la potenciales empleadores con el fin de
evolucin del mercado laboral. convenir modificaciones y mejoras de la
Otra modalidad menos formal de eficiencia externa del sistema. (Vase el
evaluacin sera la organizacin de recuadro VI-31.)
encuentros entre establecimientos
182 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro VI-30
PROPUESTA DE EVALUACION INSTITUCIONAL: CONTROL DE CALIDAD
DE LA EDUCACION SUPERIOR EN CHILE
La Comisin de Estudio de la Educacin y adems, todas las instituciones sujetas al
Superior, creada por el Gobierno de Chile a procedimiento podrn presentar a concurso
comienzos de 1990, propuso que se adoptara en proyectos financiables mediante un fondo de
el pas un esquema de acreditacin institucional desarrollo institucional.
continua para la educacin superior cuyos - Los resultados especficos de los estudios y
rasgos principales son los siguientes: las visitas de los evaluadores son confidenciales,
- Su principal objetivo consiste en incentivar pues son de propiedad de la institucin
mejoramientos en la calidad de la educacin evaluada.
superior mediante procesos de autoevaluacin - La autoridad dar garanta pblica del
de los establecimientos. proceso al informar sobre las instituciones que
' Es voluntario y est centrado en las se acogen a l y publicar un informe sobre las
instituciones, es decir, pueden acogerse a l las evaluaciones practicadas durante el ao.
instituciones que gocen de plena autonoma. De acuerdo con el informe presentado por la
- Comprende dos aspectos: la Comisin: "El procedimiento (propuesto) se
autoevaluacin interna practicada por las basa en el principio de la voluntariedad, supone-
propias instituciones y la evaluacin externa, la continua autoevaluacin de las instituciones
realizada mediante comisiones de pares y participantes, se ejercer mediante cl juicio de
grupos de expertos, designados por un pares y expertos, y producir e f e c t o s de dos
organismo pblico, autnomo. La institucin tipos, Primero, servir a las propias instituciones
evaluada debe declarar su conformidad con los que se acojan a el para mejorar los niveles de
miembros de la Comisin calidad, efectividad y eficiencia de las
- La autoevaluacin es la clave del sistema. actividades que ellas emprenden autnoma-
- Las medidas de calidad deben ser acor- mente. En trminos tcnicos, se trata por tanto
dadas consensualmente, sobre la base de de un procedimiento de "evaluacin de la
normas basadas en la mejor prctica obtencin de metas", destinado a mejorar la
universitaria, y deben ser lijadas en relacin con efectividad institucional. Segundo, podr servir
el logro de los objetivos institucionales de cada a la autoridad pblica para orientar la
establecimiento. asignacin de recursos fiscales destinados tanto
- El sistema es permanente y cclico. Los a programas de desarrollo institucional como a
establecimientos que opten por ceirse al fines de equidad en el funcionamiento del
procedimiento sern evaluados externamente sistema. Tcnicamente, por tanto, el procedi-
cada cinco aos. miento (...) es desde este punto de vista uno que
- El proceso de evaluacin produce funciona mediante incentivos. De adoptarse este
consecuencias internas y externas. Las primeras procedimiento, que combina la autoevaluacin
se refieren a que los resultados pueden conducir interna con modalidades de acreditacin
a iniciativas de mejoramiento o cambio por parte externa, se creara un dispositivo balanceado, no
de las instituciones. En el caso de las burocrtico y eficaz que podra llegar a
consecuencias externas, slo las instituciones contribuir poderosamente a la consolidacin del
sujetas al procedimiento podrn recibir sistema y a la obtencin de sus metas".
estudiantes becados mediante fondos pblicos,

5. Profesionalizacin y protagonismo profesionalizar a los docentes. Esto no


de los educadores debe llevar, sin embargo, a hacer ms
rgida la carrera profesional; por el
contrario, para lograr los objetivos de
Las dos principales exigencias que un
descentralizar las escuelas y de insertarlas
sistema eficiente de formacin de recursos
en su entorno comunitario es necesario
humanos impone a los educadores, esto
que los educadores tambin sean
es, el compromiso con una educacin de
receptivos a los mensajes y demandas
calidad y la capacidad para administrar en
externos y estn dispuestos a trabajar en
forma autnoma y responsable los
equipo con personas de otros mbitos
establecimientos y recursos a su cargo,
profesionales.
ilustran la urgente necesidad de
ACCIONES Y MEDIDAS 183

Recuadro VI-31
MODALIDADES DE EVALUACION Y FINANCIAMIENTO DEL INSTITUTO
TECNOLOGICO DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY
El Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores en los prximos diez aos. Las encuestas
de Monterrey (1TKSM) fue creado en 943 como proporcionan las bases para la creacin de
una institucin privada sin fines de lucro, y nuevas carreras. Tambin se aplican encuestas a
desde sus inicios ha funcionado con los criterios los egresados, alumnos, profesores, padres de
de rentabilidad y eficiencia de una empresa. Una familias, etc., para evaluar el desempeo del
consecuencia importante de esa opcin es que la sistema del l'l'KSM en su conjunto, en tanto que
institucin considera la investigacin slo en los rectores zonales mantienen reuniones
funcin de los programas de posgrado y como regulares con los egresados de sus respectivos
un apoyo a stos. Por lo tanto, todos los campus.
proyectos de investigacin del I'ITSM estn El destino de los egresados muestra muy
enfocados a la solucin de problemas prcticos claramente la vinculacin que existe con la
de las empresas A diferencia de las instituciones industria y cl sector productivo, lo que es.
de investigacin pblicas, absolutamente todos importante por cuanto el 90% de ellos se va a
los proyectos del Instituto tienen que ser trabajar a la industria y el 10% restante a los
financiados de antemano y por encargo externo, servicios y al gobierno.
ya que no se contempla una partida para ese El sector productivo aporta el financiamiento
rubro en el presupuesto de operaciones. para el desarrollo del patrimonio del ritSM (los
Desde 1985 el ITESM ha adoptado la bsqueda campus y los bienes inmuebles), mediante
de la calidad total como objetivo institucional campaas financieras. Los salarios de los
explcito, y ha modificado su estructura profesores y el funcionamiento administrativo y
organizativa, reduciendo los niveles jerrquicos operativo se financian con los gastos de
de manera que el director est en contacto escolaridad. Los mecanismos de tinanciamicnlo
directo con los profesores. Se fijan metas de del 11VSM representan una manera directa y
excelencia de carcter cuantitativo, alcanzables efectiva de vinculacin con el sector
en un plazo de 1res aos. Para evaluar su propiamente industrial. Son mltiples los
cumplimiento se generan indicadores grupos industriales con los que se liene contacto,
acadmicos y administrativos, cuyos resultados y cada uno de los campus recibe apoyo de las
se publican cada semestre. industrias de la regin. Esas mismas empresas
El irnsM realiza anualmente encuestas de forman parte de las asociaciones civiles que
opinin a los empresarios, con el fin de evaluar patrocinan y supervisan la marcha de los
el desempeo de sus egresados y detectar las campus, motivo por el cual se sienten ms
nuevas reas tcnicas de acuerdo con el comprometidas a brindarles apoyo financiero.
desarrollo esperado de las empresas o ind uslrias

a) Procesos de reclutamiento, exigencias. Su sustitucin, aun si se


formacin
y capacitacin dispusiera del tiempo y de los recursos
necesarios, no sera la mejor solucin, pues
i) Educacin bsica y media. En la significara perder su experiencia y su
medida en que el sector pblico conti- prctica directas, que son claves para una
nuar siendo el principal proveedor de enseanza eficiente.
servicios educacionales en los niveles La manera ms expedita y efectiva de
bsico y medio, es importante reformar mejorar las competencias profesionales de
aceleradamente los procesos de recluta- los maestros en ejercicio es realizar
miento, formacin y capacitacin de los programas especiales de capacitacin
docentes. docente, de fcil acceso y asociados a un
Parece razonable considerar que claro sistema de incentivos. Un buen
haber completado la educacin media ejemplo sera un programa de educacin a
constituye un requisito mnimo para los distancia, combinado con servicios de
maestros de enseanza primaria, y que asesora profesional, como parte de un
una formacin postsecundaria lo es para plan de estudios conducente a la
los profesores de educacin media. Parte obtencin de un certificado profesional.
de los maestros actualmente en funciones, (Vase el recuadro VI-32.)
sin embargo, no cumplen con estas
184 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro VI-32
EL PROGRAMA LOGOS II DE ENTRENAMIENTO DE LOS MAESTROS
Varios pases de Amrica Latina y el Caribe han En el Brasil, el programa Logos II ofrece
utilizado alguna modalidad de enseanza a cursos por correspondencia a los maestros que
distancia para la capacitacin de los docentes, ejercen sin certificacin. Estos cursos se
particularmente los maestros rurales. La complementan con actividades en centros de
principal ventaja de la enseanza por radio, aprendizaje locales. El programa combina el
televisin o correspondencia es que permite reforzamiento de las materias del curriculum
llegar a las escuelas situadas en las zonas ms con cursos de formacin pedaggica. El
apartadas, que suelen tener precisamente los curriculum es dividido en mdulos o cursos
docentes de menor formacin pedaggica y cortos sobre temas especficos. Cada mdulo
acadmica. La enseanza a distancia ofrece a est apoyado por material escrito. Los
esos maestros la posibilidad de seguir cursos de participantes estudian el material escrito en su
formacin para luego presentarse a los casa y vuelven al centro para realizar ejercicios
exmenes de certificacin y, potencialmente, y pruebas. El centro ofrece adems otras
mejorar sus ingresos y lograr reconocimiento actividades, como grupos de estudio y
profesional, una perspectiva generalmente discusin, ciases sobre temas especiales, etc La
atractiva para ellos. Adems, los programas de duracin del programa entero es de 30 a 50
capacitacin docente a distancia permiten semanas, despus de las cuales los participantes
combinar formacin y prctica profesional, y pueden presentarse a los exmenes de
reducen sustancialmente los costos de certificacin profesional.
capacitacin de una poblacin dispersa.

Al mismo tiempo, los estableci- la prctica prevaleciente, la formacin


mientos de formacin docente tambin continua, a lo largo de la vida profesional,
deberan aprender de experiencias de ese tendra mayor preponderancia que la
tipo. En vez de concentrarse en una larga formacin inicial.
formacin acadmica, el proceso de Conviene destacar algunos aspectos
formacin docente debera contemplar del proceso de formacin docente.
una preparacin pedaggica ms breve, Primero, el perodo de preparacin
combinada desde el inicio con prcticas general debera incluir la enseanza de
directas, en las que el alumno-maestro tcnicas de gestin de proyectos
vaya asumiendo responsabilidades educativos. En el caso de los maestros de
crecientes. Posteriormente, a lo largo de la educacin primaria se podra contemplar
vida profesional, deberan existir adems una capacitacin sistemtica en
oportunidadesflexiblesy estimulantes de las tcnicas de enseanza simultnea de
perfeccionamiento continuo. Por ejemplo, varios grados, que predominan en las
las visitas a otros establecimientos para zonas rurales de la regin. A su vez, los
conocer directamente diversos mtodos profesores que dominan las lenguas
de enseanza tendran que constituir una indgenas deberan recibir una formacin
prctica sistemtica. La organizacin de especial para la enseanza bilinge. Por
talleres regulares de debate, al estilo del ltimo, el entrenamiento de los maestros
sistema de la Escuela Nueva colombiana, en en el uso de los manuales y materiales de
el que los maestros de una zona se renen apoyo docente seleccionados a nivel local
mensualmente para hablar sobre sus debera establecerse como una prctica
experiencias e intercambiar recomen- regular, pues se ha comprobado que en
daciones podra ser una alternativa, caso contrario no los emplean, aun cuando
siempre que se. dispusiera de centros de estn disponibles.
reunin y de personal de apoyo. Por otra ii) Educacin profesional y postsecun-
parte, para los maestros de enseanza daria. Sera conveniente que las
secundaria, cuyas materias se renuevan y instituciones de enseanza tcnica,
cambian con suma rapidez, los cursos de profesional y superior, dispusieran de
actualizacin deberan constituir una mayor libertad para reclutar docentes.
norma. Esto significa que, al contrario de Especialmente en el caso de la formacin
ACCIONES Y MEDIDAS 185

tcnica y profesional, es importante contar competitivo. Para superar este obstculo


entre los profesores con expertos que se puede recurrir al uso de esquemas de
provengan directamente del sector incentivos y bonificaciones para
productivo. Los mecanismos de complementar el sueldo base. En la
acreditacin y certificacin ya mencio- actualidad, la mayor parte de los
nados permitiran, por su parte, asegurar beneficios de este tipo dependen de la
la calidad de la enseanza impartida por antigedad en el puesto y slo
estos profesionales. ocasionalmente del desempeo real o de
la dificultad de la tarea. As, se llega a la
b) Remuneraciones e incentivos paradoja de que los maestros encargados
de las clases ms arduas son a menudo
El tema de la remuneracin de los profesionales jvenes, con poca expe-
docentes es crtico en varios pases de la riencia y menor remuneracin. Particular
regin, especialmente en los que sta ha importancia reviste entonces el diseo de
sufrido un marcado deterioro en trminos un sistema de incentivos que retribuya la
reales durante la dcada pasada. Sin participacin en actividades especiales o
embargo, no es posible definir en zonas desfavorecidas, como los
tericamente un nivel salarial adecuado programas de educacin bilinge, los de
para las distintas categoras de docentes. atencin especial a establecimientos
Parte del descenso relativo de sus sueldos atrasados con respecto a las metas
se debe al aumento de la cobertura nacionales, etc., con el propsito de atraer
educacional y, por lo tanto, a la mayor a docentes experimentados y motivados.
proporcin de personas con formacin Otra opcin es el establecimiento de
secundaria o postsecundaria. Ese una bonificacin por "productividad".
deterioro, registrado en todas las latitudes Aunque no se puede medir el rendimiento
y para la mayora de las profesiones, es lo pedaggico o acadmico en forma tan
que los socilogos llaman un "efecto precisa como el rendimiento fsico, es
perverso" de la expansin educacional y posible disear criterios sencillos de
se refleja en el hecho de que los maestros evaluacin. La concesin de ese tipo de
perciben en general un menor salario incentivos es una prctica internacional
relativo en los pases de mayor desarrollo relativamente frecuente en el caso de los
educacional. docentes universitarios; cuando se ha
Por otra parte, el salario ofrecido debe aplicado este sistema en los niveles
asegurar el cumplimiento de determi- educativos primario y secundario,
nados requisitos para el desempeo de la generalmente se ha preferido otorgar la
labor docente: un nivel mnimo de bonificacin al equipo docente en su
educacin, la dedicacin exclusiva y una conjunto, para no fomentar una compe-
relativa estabilidad en el cargo. Por el tencia negativa entre sus miembros.
contrario, los salarios insuficientes Por ltimo, se puede dejar a los
conspiran contra la eficiencia de la establecimientos educativos en libertad
educacin al favorecer el doble empleo y para determinar total o parcialmente las
la rotacin del personal. remuneraciones de sus maestros, en
En cada pas, la determinacin del funcin de su propio proyecto educativo.
nivel salarial que permitira atraer y Sin embargo, deber cuidarse de que tal
conservar un personal docente eficiente sistema no desencadene una excesiva
depende entonces del perfil educacional movilidad docente. En efecto, es
de la fuerza de trabajo y de las importante fomentar una cierta
oportunidades ocupacionales alternativas. estabilidad del personal, para que ste
La incorporacin de los sueldos del pueda identificarse con un estableci-
magisterio en el escalafn general de miento, integrarse al equipo de trabajo y
remuneraciones de la administracin asumir responsabilidades en la gestin del
pblica suele ser contraria a su flexibilidad proyecto educativo de la institucin.
y a su fijacin en un nivel efectivamente (Vase el recuadro VI-33.)
186 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro VI-33
NUEVAS POLITICAS DE PROFESIONALIZACION DOCENTE
En varios pases de la regin esln surgiendo cronograma de ejecucin gradual de las mejoras
nuevas propuestas sobre polticas de salariales del maestro, basado en un firme
capacitacin y prolesionalizacin del trabajo de compromiso del Estado y de la Asociacin
maestros y profesores. Para ilustrar estas Dominicana de Profesores".
tendencias, so han seleccionado dos ejemplos: la En Brasil en el estado de Cear, se inici un
Repblica Dominicana y el estado de Cear, en proceso de cambio educativo destinado a
Brasil. mejorar significativamente ta calidad de las
En la Repblica Dominicana, el informe escuelas pblicas. El programa del gobierno del
presentado al Presidente de la Repblica por la estado dedica un captulo completo a las
Comisin para el Estudio de la Educacin medidas dirigidas a "devolver la dignidad al
Dominicana incluye un importante captulo trabajo del profesor", entre las cuales cabe citar
destinado a la "dignificacin del magisterio las siguientes:
nacional". En dicho documento se reconoce el -Creacin de un sistema permanente y
marcado deterioro del salario real de los regionalizado de capacitacin, coordinado con
maestros y se plantea la necesidad de una las universidades, las escuelas de referencia y
solucin equitativa y duradera. En este sentido, otros organismos de formacin, para ofrecer,
el documento expresa que. entre otros, cursos de larga duracin y de
"... Es necesario por lo tanto abocarse al titulacin acadmica.
diseo de un nuevo sistema de incentivos -Realizacin de un censo del magisterio, que
salaralos para los educadores, que vincule los abarque dalos profesionales y de capacitacin
aumentos con: para viabilizar el sistema de actualizacin de
"-La profesionali/.acin (mayores salarios conocimientos y de capacitacin.
por nivel de formacin del educador, por -Apoyo a los municipios en la formulacin y
participacin en cursos de actualizacin, por ejecucin de programas de capacitacin para
reconocimiento a la experiencia acumulada, profesores que carecen de formacin
etc.). profesional.
"-La dedicacin exclusiva a la docencia -Recuperacin progresiva del poder salarial
(otorgando un sobresueldo significativo a del magisterio, mediante la creacin de un
aquellos educadores que hayan demostrado su nuevo plan de cargos y do carrera, en que se
excelencia y estn dispuestos a firmar un consignen aumentos diferenciados segn
contrato de dedicacin exclusiva a la docencia). ciertos factores, a saber- titulacin o habilitacin,
"-El trabajo realizado en condiciones evaluacin de resultados, locales y condiciones
particularmente difciles (en las zonas pobres de trabajo, y otros criterios que debern ser
urbanas o rurales, con grupos de estudiantes definidos en la ley correspondiente.
demasiado grandes, etc.). -Determinacin de que el concurso pblico es
"-La evolucin del ndice de precios (para la nica forma de seleccin de profesores,
impedir el deterioro de los salarios en el luluro, tcnicos y personal de apoyo para su
de acuerdo con un esquema compatible con la nombramiento dentro del personal del
estabilidad macroeconmica). magisterio.
"Las dificultades financieras que se viven -Reformulacin del Estatuto del Magisterio e
actualmente hacen necesario definir un implantacin del plan de cargos y de carrera.

c) La nueva funcin del director de conducir un establecimiento y de


escuela imprimirle una direccin. As, ms que
meros administrativos se requiere de
Los nuevos esquemas institucionales personas capaces de dirigir y que sean, a
que contemplan una mayor autonoma de la vez, eficientes organizadores.
los establecimientos educativos implican En la actualidad, la mayor parte de los
un cambio radical en la funcin de director directores no cuentan con una preparacin
de escuela, a quien ahora se le pide que que les permita asumir el liderazgo y
asuma su cargo no slo como un paso estimular a los docentes; adems, suelen
dentro de una carrera, sino como una carecer de la necesaria capacidad
posicin moral, intelectual y funcional, organizativa.
desde la cual tiene la posibilidad de
ACCIONES Y MEDIDAS 187

Este problema es ms grave en las a) Un financiamiento amplio y


escuelas urbanas grandes, que son organi- diversificado
zaciones altamente complejas y difciles
i) Estabilidad y coherencia del
de administrar, y en las escuelas rurales y
financiamiento pblico. Las consideraciones
urbano-marginales, en las que las propias
sobre la necesidad de aumentar la
dificultades del proceso de enseanza
eficiencia del sistema de formacin de
hacen necesaria una conduccin eficaz.
recursos humanos no eliminan la
El acceso a la funcin de director de
necesidad que existe, en la mayor parte de
escuela debera depender no slo de la
los pases de la regin, de ampliar el
antigedad, sino de la decisin profesional,
financiamiento pblico para asegurar una
despus de un proceso de capacitacin y
educacin de calidad. Ese financiamiento
certificacin. En determinadas circuns-
debe ser relativamente estable para evitar
tancias, podra considerarse la posibilidad
fluctuaciones en los ingresos de los esta-
de separar la carrera de director de escuela
blecimientos, como las experimentadas
de la docente, con requisitos iniciales
por algunos pases durante la dcada
adicionales, un lmite de edad mxima de
pasada, que restan continuidad a los
entrada y un desarrollo paralelo, y no
proyectos educativos nacionales y locales.
secuencial, a la carrera docente.
Similarmente, se deberan reforzar las
En el intertanto, ser necesario realizar
capacidades de gestin y evaluacin de los
extensos programas de capacitacin de los
ministerios de educacin, para asegurar
directores de escuela en ejercicio para
su capacidad de realizar en forma eficiente
iniciarlos en las tcnicas modernas de
estudios de factibilidad y evaluacin de
gestin de establecimientos educacio-
costos. Varios proyectos educativos
nales, de organizacin y manejo de
anteriores han fracasado por haber sido
sistemas y de relaciones pblicas.
ejecutados en regiones con insuficiente
6. Compromiso financiero de la infraestructura o por no haber contado con
sociedad con la educacin las partidas necesarias de financiamiento
peridico.
Finalmente, se pueden considerar
En concordancia con los criterios acuerdos explcitos para proteger ciertas
propuestos en este documento, las partidas presupuestarias ms vulnerables
polticas de bsqueda y asignacin de a las fluctuaciones inesperadas de los
recursos deberan orientarse en tres ingresosfiscales.Un ejemplo es el gasto en
sentidos: material didctico, que ha sufrido recortes
Asegurar en lo posible la disponi- drsticos en varios pases de la regin en
bilidad de unfinanciamientoamplio, los aos ochenta a pesar de su crucial
estable y diversificado para la influencia sobre la calidad de la
educacin, con la concurrencia de enseanza. Otros pases han preferido
fuentes pblicas y privadas de proteger un componente determinado del
financiamiento; gasto educativo, como la educacin
Emplear, para la asignacin de una primaria o la secundaria tcnica.
parte del financiamiento pblico, ii) Diversificacin de las fuentes de
mecanismos que alienten a las financiamiento. Una solucin para aumentar
instituciones a mejorar sus niveles de a la vez el monto y la estabilidad del
calidad y eficiencia e incentiven el uso financiamiento de la educacin es la
racional de los recursos; diversificacin de sus fuentes. En la
Utilizar, para la asignacin de otra regin, los recursosfiscaleshan aportado
parte del financiamiento pblico, la mayor parte del financiamiento para la
mecanismos selectivos que permitan educacin y la capacitacin tcnico-
apoyar a algunos sectores o profesional. Existe, por lo tanto, un
actividades y aumentar la equidad, espacio para el aumento de la contribucin
mediante mecanismos compensa- del sector privado, ya sea de los hogares o
torios de las desigualdades existentes. de las empresas.
188 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION.

Incluso en el caso de la educacin El acceso a un financiamiento


obligatoria, que debe ser impartida diversificado no tendr el mismo
gratuitamente por el Estado, pero sobre significado en todos los niveles
todo en los dems niveles de la educacin educativos, ya que la casi totalidad del
y la capacitacin, es necesario comple- financiamiento de la educacin bsica y
mentar el esfuerzo pblico con el privado media seguir realizndose con cargo a los
en elfinanciamientode la enseanza. Son fondos pblicos. En varios pases, sin
mltiples las formas que la contribucin embargo, se puede conseguir la
privada puede tomar: programas participacin de fondos pblicos locales,
financiados parcialmente por empresas, la que puede alcanzar volmenes
sobre todo a nivel local, para apoyar importantes. Por otro lado, el sector
escuelas seleccionadas; aportes a la productivo puede tener inters en algunas
capacitacin; pago de aranceles en los contribuciones especficas, como por
niveles superiores del sistema, toda vez ejemplo suministrar equipos y materiales,
que son stos los ms selectivos y los que financiar programas preescolares en
favorecen en mayor medida a los grupos beneficio de los hijos de sus empleados,
de ingresos medianos y altos; utilizacin etc. (Vase el recuadro VI-34.)
de exenciones y estmulos tributarios en Las universidades y las instituciones
favor de las personas privadas que hacen de formacin tcnico-profesional son las
donaciones a la educacin, la investi- que tienen mayores posibilidades de
gacin y la cultura; becas privadas para obtener aportes del sector privado para el
estudiantes pobres de mrito; becas de la financiamiento de la educacin. La
industria para estudios de doctorado en el legislacin y las polticas estatales deben
mbito de la investigacin aplicada; incentivar el acercamiento entre las
contribuciones a fondos especficos instituciones de educacin superior y las
de mejoramiento de la calidad empresas a fin de lograr que stas
educacional, etc. participen ms activamente en el

Recuadro VI-34
FINANCIAMIENTO PRIVADO PARA LAS ESCUELAS PUBLICAS.
PROYECTO DE LEY EN URUGUAY
En un reciente proyecto de ley de rendicin de I)irecli\o Central iCOIHU N), dentro de los
cuentas aprobado por la cmara de senadores treinta das de recibida.
del Parlamento de la Repblica Oriental del iii) El patrocinador se obligar a comprar
Uruguay, se introdujo un artculo que insta a las bienes y servicios destinados a alimentacin
empresas a apadrinar escuelas pblicas situadas escolar, tiles, vestimenta, equipamiento y
en zonas pobres, mediante donaciones dems necesidades que le solicite la direccin de
susceptibles de ser deducidas de determinados la escuela, hasta un mximo de siete unidades
impuestos. De acuerdo con el texto del proyecto reajustables anuales por alumno.
de ley, las empresas que pagan el impuesto a las iv) La direccin de la escuela velar por que
rentas de la industria y el comercio (1R1C), el ta calidad y el precio de cada suministro sean al
impuesto a las actividades agropecuarias menos los de tipo corriente en plaza, y extender
(INACRO), cl impuesto a las rentas agropecuarias un recibo por los mismos.
(IRA) y el impuesto al patrimonio podrn \ ) Del precio total de dichos suministros,
acogerse al sistema en cuestin, cuyos trmites 75% se imputar como pago a cuenta de los
principales se resean a continuacin: tributos mencionados anteriormente. El 25%
i) Podrn solicitar a la Administracin restante podr ser impulado a lodos los efectos
Nacional de Educacin Pblica (ANEP), la fiscales como gastos de la empresa.
autorizacin correspondiente para otorgar El COD1CEN deber publicar la lista de las
auspicio a las escuelas que atienden una escuelas que pueden ser beneficiadas mediante
poblacin de escasos recursos. este sistema y autorizar auspicios hasta un
ii) La solicitud se tendr por aceptada de no monto mximo por ao.
mediar contestacin negativa del Consejo
ACCIONES Y MEDIDAS 189

desarrollo cientfico y tecnolgico del pas El establecimiento de mecanismos de


y en la formacin y capacitacin de los valorizacin de los servicios
recursos humanos. universitarios a precios de mercado.
La diversidad de fuentes de En efecto, la autonoma universitaria
financiamiento fortalecer la efectiva supone que en el futuro las
autonoma de las instituciones, las cuales, instituciones deberan estar en
aprovechando su libertad de iniciativa, condiciones de obtener una
podrn reforzar su misin y su identidad proporcin apreciable de sus recursos
propias, a la vez que procurarn elevar sus gracias a ese procedimiento, trtese de
niveles de calidad y rendimiento con la venta de servicios, los contratos de
miras a mejorar las condiciones en que investigacin, el cobro de aranceles o
solicitan y obtienen recursos. Por su parte, su actuacin como una unidad
la autoridad pblica tendr mayor productiva. En particular, las
flexibilidad para responder a las mltiples relaciones con el sector productivo
demandas que surgen de las necesidades podran dar lugar a la creacin de una
de desarrollo de la educacin, distri- importante fuente de financiamiento
buyendo los recursosfiscalesde acuerdo universitario, siempre que se
con criterios objetivos y ajustados a las observen las debidas precauciones en
finalidades que se persiguen. la valorizacin de los servicios
La movilizacin de ese financiamiento prestados. Al mismo tiempo, debern
diversificado supone la adopcin de una mantenerse en este tipo de arreglos las
serie de medidas, como por ejemplo: prerrogativas acadmicas que son
El diseo de acuerdos marco entre los inherentes a la actividad universitaria.
establecimientos de enseanza
pblica y el sector privado, y de b) Mecanismos que incentiven la
incentivos para llevarlos a la prctica; asignacin eficiente del
una posibilidad es el otorgamiento de financiamiento pblico
fondos de contrapartida (matching
funds) respecto de los recursos La regulacin de la asignacin de
generados por los establecimientos recursos fiscales en funcin de los
mediante tales acuerdos. objetivos y las prioridades de desarrollo
El establecimiento o la extensin de del pas, de las regiones y del propio
franquicias tributarias para el sistema de educacin y formacin de
financiamiento privado de los recursos humanos puede materializarse
establecimientos educativos y de las mediante dos tipos de mecanismos: los
actividades de capacitacin. (Vase el relacionados con la eficiencia de las
recuadro VI-35.) instituciones y los relacionados con la
Una importante racionalizacin de las prioridad relativa del objetivo perseguido.
prcticas administrativas y del uso de Una proporcin de las asignaciones
los recursos de origen pblico, por fiscales debera ser canalizada mediante
parte de las propias universidades a mecanismos que estimulen a las
fin de corregir las distorsiones que se instituciones receptoras a mejorar la
han acumulado a lo largo de los aos, calidad e incrementar la eficiencia y la
en cierta medida como consecuencia relevancia de las actividades que
precisamente de la seguridad acometen. La competencia fundada en
financiera de que gozaban las valores acadmicos y ejercida a travs de
instituciones gracias a los ingresos proyectos intelectuales es un principio
obtenidos con arreglo al modelo de positivo para el desarrollo de las
aportes fiscales genricos, ya que no instituciones de educacin. La deter-
haba mayores exigencias de rendir minacin de la proporcin del
cuenta de su uso o de esforzarse para financiamiento pblico que se asignar
su renovacin o incremento. mediante ese mecanismo variar en
190 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro VI-35
CHILE: FRANQUICIAS TRIBUTARIAS PARA LA CAPACITACION,
ORGANISMOS TECNICOS DE EJECUCION (OTE) Y
ORGANISMOS TECNICOS INTERMEDIOS RECONOCIDOS (OTIR)
En los aos setenta, cl Gobierno de Chile ofrecen servicios de capacitacin. Sin embargo,
modific las normas que regan la capacitacin favorece solamente a los trabajadores de las
en el pas, con el fin de dar a las empresas la empresas que pagan impuestos sobre las
responsabilidad de decidir las caractersticas utilidades, por lo que quedan excluidos los
principales de esta actividad. Se implant as la desemplcados, los trabajadores independenles,
franquicia tributaria, incentivo para que los y los funcionarios pblicos, as como los
empleadores capacitaran a los trabajadores, trabajadores agrcolas y los del sector informal;
permitiendo que las empresas descontaran los adems, este incentivo ha sido aprovechado
gastos de capacitacin de los impuestos a las sobre todo por las empresas ms grandes, esto
Utilidades. es, las que tienen ms de 200 trabajadores. Las
En el marco de este sistema, el lmite mximo empresas medianas y pequeas, que concentran
del descuento es equivalente a 1% de la planilla la mayor parte dei empleo, quedan
de remuneraciones, existiendo adems un valor relativamente marginadas de los beneficios de la
mximo descontable por hora de instruccin de franquicia, ya que el monto que pueden deducir
cada participante. Si este percibe remunera- es muy bajo, aunque se estableci un lmite
ciones equivalentes o superiores a diez ingresos inferior equivalente a tres ingresos minimos. Del
mnimos mensuales, esa cantidad se reduce a la valor total descontado en virtud de la franquicia
mitad. en 1990, solamente 3.77 correspondi a las
Las actividades de capacitacin deben ser pequeas empresas (de 1 a 50 trabajadores) y
realizadas por las propias empresas o por 11.3% a las empresas medianas (de 50 a 200
organismos tcnicos de ejecucin (OTT). Estos son trabajadores). La suma restante fue descontada
entidades de capacitacin privadas o pblicas por empresas de ms de 200 trabajadores.
con fines de lucro, reconocidas por el Servicio Si bien los OTIR creados en los sectores de la
Nacional de Capacitacin y Empleo (SI-NC'U, construccin, el comercio, la manufactura, la
dependiente del Ministerio del Trabajo y industria metalmecnica y del transporte han
Previsin Social. desarrollado una labor interesante, la mayora
Al mismo tiempo, se crearon los organismos de las pequeas y medianas empresas no realiza
tcnicos intermedios reconocidos (OTIR), con el ningn tipo de actividades de adiestramiento. El
fin de otorgar servicios de apoyo tcnico en la atraso en la devolucin del subsidio, el temor a
organizacin, diseo y supervisin de una revisin de impuestos, y la falta de tradicin
actividades de capacitacin en las empresas que en materia de capacitacin son algunas de las
decidieran afiliarse a estas instituciones. El causas que explican la subutilizacin de la
objetivo principal de estas entidades, que estn franquicia.
organizadas por sectores o regiones, consiste en Las empresas del rubro que han aparecido se
servir de intermediarias entre los o IT. y las dedican principalmente a dar cursos sobre
empresas pequeas y medianas, en previsin de materias administrativas y no tcnicas, pues los
los problemas que stas podran tener para primeros no requieren inversiones costosas en
tomar iniciativas en este campo. Un OTIR es una equipos. La falta de reglamentacin de estas
organizacin sin fines de lucro que tramita el empresas y ta ausencia de informacin sobre la
reembolso de los fondos utilizados al amparo de calidad de los cursos impide un proceso
la franquicia tributaria y financia su continuo de capacitacin y le resta transparencia
funcionamiento con parte de stos. al mercado. Se ven desalentados as los intentos
Las actividades de capacitacin por elevar el nivel de competencia de los
desarrolladas con arreglo a la franquicia trabajadores. En la actualidad, se est
llegaron a 6 799 millones de pesos en 1990, ao contemplando la posibilidad de modificar
en que recibi capacitacin casi 5% de ta fuerza algunas caractersticas de la franquicia tributaria
laboral del pas. De las 270 000 empresas que a fin de incentivar la capacitacin en las
podan optar a la franquicia tributaria, 3.2% lo pequeas y medianas empresas. Un camino
hicieron. Alrededor de 25% de los cursos de podra ser la creacin de un fondo de
capacitacin son realizados por las empresas capacitacin laboral para la pequea empresa,
mismas y el 75% restante por los OTE. que permitiera la devolucin ms rpida de los
La franquicia tributaria es un incentivo a la fondos utilizados con arreglo a la franquicia
capacitacin que fortalece los vnculos entre las tributaria, o bien, la posibilidad de aumentar el
entidades de formacin y el sector privado. Ha nivel mnimo exigido por la franquicia.
estimulado la proliferacin de empresas que
ACCIONES Y MEDIDAS 191

funcin de las capacidades de evaluacin creciente del sector empresarial y de los


del pas. sindicatos en las actividades de formacin
Existen varios mecanismos para la tcnico-profesional y en las dems
aplicacin de ese principio de asignacin actividades vinculadas al incremento de la
eficiente del financiamiento fiscal, los productividad. (Vase el recuadro VI-36.)
cuales pueden incluso combinarse entre s: Se pueden establecer tambin criterios
i) El primero delega la evaluacin de operativos para maximizar la eficiencia
la calidad y eficiencia de la educacin a los del apoyo financiero otorgado a proyectos
usuarios. Elfinanciamientorecibido por de desarrollo cientfico y tecnolgico. Para
los establecimientos es entonces funcin ello es til distinguir entre tres tipos de
del nmero de alumnos matriculados, los proyectos:9
que tienen la libertad de elegir el Proyectos de investigacin de transfe-
establecimiento de su gusto, siempre que rencia inmediata, que son aqullos
cumpla con ciertos requisitos generales. para los que se prev que el lapso entre
ii) Otra opcin es la asignacin del la obtencin de los resultados
financiamiento segn criterios de buscados y su posible incorporacin al
medicin objetiva ex-post, como el mejo- proceso productivo no pasar, por
ramiento en el desempeo escolar o ejemplo, de cuatro o cinco aos;
acadmico de los alumnos; esa es la Proyectos de investigacin de
modalidad que ms se ha mencionado transferencia no inmediata, que son
para asignar el financiamiento a los aqullos en los que el plazo es superior
establecimientos de enseanza bsica y al mencionado en el punto anterior;
media. Proyectos de servicios cientficos y
iii) Una ltima alternativa -con mayor tecnolgicos, que si bien utilizan el
frecuencia en el nivel superior y mismo instrumental que las ciencias,
universitario- es la evaluacin ex-ante de no generan nuevos conocimientos,
los proyectos educacionales por las productos o procesos, sino que
autoridades, en funcin de criterios solamente apoyan la investigacin y
explcitos de medicin de sus objetivos y desarrollo o sirven para aplicar y
del efecto esperado. difundir sus resultados.
Un mecanismo que alienta la Parafinanciarestos diferentes tipos de
asignacin eficiente del financiamiento proyectos se necesitan mecanismos
privado a los institutos pblicos de crediticios distintos. Entre los mltiples
capacitacin es el que autoriza la instrumentos crediticios disponibles para
utilizacin de parte o del total de las financiar el desarrollo cientfico y
cotizaciones obligatorias de las empresas tecnolgico, tres parecen ser de particular
para financiar las actividades de importancia y han sido utilizados
capacitacin dentro de la propia empresa. ampliamente por los organismos
Esta opcin, que debera ser negociada y crediticios multilaterales:
con plazos previamente acordados, i) Prstamos de tipo bsicamente
tambin tendra influencia en esos comercial con condiciones de amortizacin y
institutos, ya que los impulsara a costo favorables. En los programas de
reformarse, al suprimir en parte su desarrollo cientfico y tecnolgico regional
financiamiento cautivo y obligarlos a financiados por organismos financieros
competir, por lo menos en algunas reas, internacionales se tiende a favorecer
con empresas del sector privado. Quizs perodos de reembolso del orden de diez
ayudara a eliminar algunas de las aos (con no ms de uno o dos de gracia)
rigideces y prcticas burocrticas que y con tasas de inters positivas, aunque
suelen aquejar a estas instituciones y menores que las predominantes en los
podra estimular una participacin mercados locales de crdito (que es

9 Informacin basada en diversos documentos del Banco Interamericano de Desarrollo relativos a


crditos para ciencia y tecnologa en pases de Amrica Latina y el Caribe.
192 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro VI-36
FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL SERVICIO NACIONAL DE
APRENDIZAJE INDUSTRIAL (SENAI) DEL BRASIL
La creacin en 1942 del Servicio Nacional de ta eliminacin de medidas impositivas
Aprendizaje Industrial (SENAI) del Brasil destinadas afines especficos.
inaugur lo que sigue siendo la principal fuente En cambio, los acuerdos de costos
de linanciamicnlo de los institutos de formacin compartidos, que permiten a las empresas
profesional en Amrica Latina : la contribucin deducir parte de sus aportes obligatorios para
obligatoria sobre la nmina salarial de las ejecutar directamente programas de
empresas, fijada en este caso en 1%, con una capacitacin, han constituido una modalidad
sobrecarga de 0.2% en el caso de empresas que novedosa y efectiva de financiamiento
tienen ms de 500 empleados. De manera complementario para la formacin profesional.
similar, en aos recientes se han desarrollado en Existen tres tipos de acuerdos, los dos primeros
ese pas varios mecanismos novedosos de aplicables slo a las grandes empresas (de 500
diversificacin de las fuentes de financiamiento trabajadores y ms), y el tercero de aplicacin
para la formacin profesional. ms flexible: i) acuerdos de exencin de la
En 1976 Brasil tue el primer pas en establecer contribucin general, por medio de los cuales
una ley de incentivos tributarios, que dispona las empresas retienen hasta 80% de sta;
la deduccin de un monto del impuesto sobre la ii) acuerdos de retencin parcial de la
renta equivalente al doble de los gastos contribucin adicional de 0.2% sobre la nmina
realizados en proyectos de formacin de las grandes empresas, hasta un mximo de
profesional, hasta un tope de 107o de la ganancia 20%, y iii) trminos de colaboracin tcnica y
imponible. Dicha ley gener altas expectativas financiera similares a los primeros, aunque con
en cuanto a la repercusin que poda significar porcentajes de retencin que varan entre 10 y
para la expansin de la formacin de recursos 30%. Esos convenios fueron concebidos para
humanos, la participacin de las empresas y la estimular la transferencia de las responsabili-
movilizacin de nuevos recursos En la prctica, dades de capacitacin desde el SI NA1 haca las
sin embargo, slo un nmero reducido de empresas, pero paradjicamente, han
empresas medianas y sobre todo de grandes funcionado como acuerdos de cofinanciacin
empresas se acogieron a los beneficios de la ley, entre las empresas y el SI N'AI. Aunque slo 6.5%
emplendose de ese modo slo 6 5% del total de las empresas autorizadas para practicar la
potencial de incentivos permitidos. Adems, exencin o la retencin suelen hacer uso de esta
casi 60% de estas empresas estn concentradas posibilidad, a menudo han invertido en los
en So Paulo y Rio de laneiro. Por su influencia programas financiados en virtud de los
reducida y altamente concentrada, es poco convenios cinco veces ms que el monto
probable que la medida haya generado una retenido del aporte obligatoria. En efecto,
efectiva movilizacin de recursos nuevos para apenas 8% de los gastos de los programas
la formacin profesional. Asimismo, el luluro de realizados en 1987 en el marco de los convenios
la ley se ve actualmente amenazado por los correspondieron a contribuciones retenidas del
intentos de simplificacin de la poltica fiscal y SL-NAI, mientras que 92% provinieron de aportes
suplementarios de las empresas.

mayoritariamente de corto plazo). Estos mediante fondos especialmente creados


crditos se orientan especialmente hacia con este fin) o de la banca comercial de
proyectos de aplicabilidad inmediata (por cada pas.
ejemplo, de investigacin aplicada y ii) Prstamos de riesgo y beneficio
desarrollo experimental, transferencia de compartido. Con esta modalidad se pueden
tecnologa, establecimiento de centros de financiar proyectos de investigacin y
control de calidad y centros de desarrollo presentados por empresas
investigacin y desarrollo en empresas privadas o pblicas. En esta categora se
productivas) y que puedan mostrar una agrupan proyectos de alto riesgo, pero que
tasa de rentabilidad econmica puedan originar grandes beneficios. En los
significativa (por ejemplo, 10 o 12%). El casos en que los proyectos logren los
manejo de los prstamos directos a los objetivos que se pretenda alcanzar al
inversionistas podra estar a cargo de la hacer las inversiones, los beneficiarios
banca de desarrollo (directamente o debern amortizar el crdito con los
ACCIONES Y MEDIDAS 193

intereses previstos, adems de pagar a los i) Distribucin del financiamiento segn


organismosfinancierosun porcentaje fijo nivel educativo y tipo de gasto. Las
(por ejemplo, el 10%) de sus utilidades prioridades dependern de la situacin
netas por un perodo tambin fijo (por relativa de cada pas. En general, el acceso
ejemplo, 10 aos) a partir del momento en universal a los conocimientos bsicos
que comiencen a recibir utilidades. En debera ser la primera prioridad. Ello
caso de no obtenerse los resultados significa que en los pases donde una
previstos, los organismos financieros proporcin importante de los nios
debern condonar a los inversionistas una todava no alcanza a terminar la educacin
parte apreciable del crdito otorgado, por primaria, el grueso de los recursos fiscales
ejemplo, 60 o 70% del mismo. debera dedicarse a superar ese dficit.
iii) Financiamiento de recuperacin Por otra parte, la reforma educativa
contingente. Esta modalidad puede aqu planteada requerir, por lo menos en
aplicarse a proyectos de investigacin o a su inicio, un flujo sustancial de gastos
servicios cientficos y tecnolgicos "supletorios" o "correctivos", cuyo
prestados por instituciones no financiamiento debera planearse en
productivas de los sectores pblico y forma explcita.
privado. Como los resultados ii) Criterio de equidad. El Estado debe
considerados en este tipo de proyectos, asegurar que la distribucin de las
aunque sean positivos, no generan oportunidades educacionales sea
normalmente beneficios econmicos adecuada y equitativa. Esos objetivos slo
apropiables directamente por la se lograrn si quienes pueden pagar el
institucin que realiza la investigacin, tal costo de su educacin lo hacen, mientras
institucin no reembolsar el crdito que los estudiantes de escasos recursos
otorgado, quedando slo obligada a deben tener acceso a un plan solidario de
divulgar pblicamente los resultados becas y prstamos del Estado a fin de
obtenidos. Sin embargo, si un proyecto de poder cubrir la diferencia entre los costos
investigacin o de servicio cientfico- y el valor de los aranceles y la parte que
tecnolgico financiado con esta puedenfinanciarcon sus ingresos propios
modalidad produjese utilidades, el o familiares.
inversionista pagar un porcentaje fijo de Los planes de becas y prstamos
las mismas a la institucin crediticia por debern favorecer a los estudiantes
un perodo determinado. En los casos de independientemente del tipo de
patentes, registros, regalas u otros establecimiento de enseanza en que stos
beneficios, tambin se pueden pactar los se matriculen, a condicin de que todos se
porcentajes de participacin de la sujeten a los mismos procedimientos de
institucin crediticia y los perodos de acreditacin y evaluacin que se
recuperacin correspondientes. El grupo establezcan en cada pas.
de investigacin a cargo de la ejecucin del El hecho de que la enseanza bsica
proyecto tambin podra participar en la suela ser gratuita no debe hacer olvidar los
distribucin de utilidades o en los gastos efectivos relacionados con la
beneficios derivados de patentes y asistencia escolar (transporte, uniformes,
similares. materiales didcticos y, a medida que
aumenta la edad de los nios, ingresos
c) Mecanismos selectivos laborales
de asignacin no percibidos). Para lograr un
del financiamiento pblico sistema realmente equitativo deben
compensarse esos gastos a las familias de
Gran parte del financiamiento pblico escasos recursos mediante programas de
para la generacin y difusin del asistencia (transporte gratuito, distri-
conocimiento debera asignarse en bucin de materiales, etc.) o subsidios
funcin de criterios selectivos vinculados monetarios directos. Los principales
a las prioridades de la poltica educacional beneficiarios de esas transferencias
del pas. deberan ser los hogares pobres de las
194 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION...

zonas rurales. Debido a que en esas zonas de las prioridades puede incluso obligar a
la tasa de desercin prematura es elevada, cancelar lneas de investigacin que
el pago de subsidios a la asistencia algunos pases han llevado adelante por
permitira adems prolongar la escola- aos. La cooperacin regional puede ser
rizacin y aumentara la matrcula de los un mecanismo eficiente para reducir las
hijos de campesinos en la educacin repercusiones negativas en tales casos. El
secundaria. Incluso, hay quienes sostienen universo de la educacin, de la ciencia y de
que un flujo sostenido de subsidios la tecnologa ofrece amplias oportu-
educacionales directos hacia las familias nidades para aprovechar economas de
rurales pobres puede ser la nica forma de escala y de alcance en la medida en que se
romper el pronunciado retraso escolar que puedan consolidar proyectos y programas
se observa en el medio rural de cooperacin regional o internacional.
latinoamericano. La cooperacin regional e interna-
iii) Criterio estratgico. Por otra parte, la cional puede desempear un papel
orientacin delfinanciamientopblico a la importante en la puesta en prctica de la
formacin de recursos humanos debera estrategia y las polticas propuestas en este
ser coherente con los objetivos estratgicos documento; en especial, tal cooperacin
de la poltica global de desarrollo y, podra cumplir un papel muy positivo en
cuando fuera relevante, con el apoyo a cuatro campos principales:10
sectores productivos especficos. Para a) Cooperacin orientada a fortalecer
obtener ese resultado bastar con ajustar la formacin de recursos humanos en los
algunos de los mecanismos generales de pases de Amrica Latina y el Caribe,
asignacin de recursos a ese fin. Por buscndose una utilizacin ms eficiente
ejemplo, el fomento preferencial de la de la capacidad instalada en las
capacitacin en sectores estratgicos universidades y centros acadmicos de la
puede lograrse mediante el aumento de la regin.
tasa de franquicia tributaria para esos b) Cooperacin regional en lo
sectores. Asimismo, se pueden concentrar referente a la articulacin entre el sistema
las becas de acceso a la educacin superior de educacin y de generacin de
en algunas especialidades consideradas conocimiento, por un lado, y el sector
ms decisivas para el desarrollo productivo o el sector de desarrollo social,
productivo del pas. Es importante asegu- por el otro. En este contexto, se deberan
rarse, sin embargo, de que los criterios abordar los problemas relacionados con la
estratgicos no entren en pugna con el utilizacin efectiva del conocimiento y,
cumplimiento de los criterios de equidad. por lo tanto, con la vinculacin entre
conocimiento y desarrollo.
7. Desarrollar la cooperacin c) Cooperacin regional en el campo
regional e internacional de la investigacin educativa y en la
investigacin relacionada con el proceso
El esfuerzo que ha de realizar la regin en de generacin, difusin y utilizacin de
materia de educacin, capacitacin de la conocimientos.
mano de obra y desarrollo cientfico y d) Cooperacin regional en el proceso
tecnolgico es de gran magnitud en tanto de implantacin de las propuestas de
que las condiciones definanciamientoson estrategia y de polticas presentadas en
sumamente restrictivas. Una de las este documento en trminos operativos e
consecuencias de la escasez relativa de institucionales a nivel de determinados
recursos es que se deber establecer pases.
rigurosamente un orden de prioridades En trminos ms especficos, se
para la utilizacin de los fondos, en pueden destacar las siguientes lneas de
especial los de origenfiscal.La asignacin cooperacin.

10 Vase Fernando Chaparro, Cooperacin regional e internacional en el campo de la educacin y el


conocimiento, Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID), diciembre de 1991.
ACCIONES Y MEDIDAS 195

Programas en el campo del mejora- aprendizaje que la cooperacin puede


miento de la calidad. Durante la presente reforzar, especialmente en el plano del
dcada, todos los pases tendrn intercambio y anlisis de experiencias, el
participacin en el proceso de disear y entrenamiento de personal tcnico y el
poner en prctica polticas destinadas a desarrollo de los instrumentos
reforzar la calidad de la enseanza bsica. pertinentes.
Un elemento crtico para el xito de dichas Formacin de acadmicos e investiga-
polticas es la organizacin de sistemas de dores. Aunque se trata de una de las esferas
medicin de la calidad y del resultado tradicionales de la cooperacin
educacional de los establecimientos, internacional, la cual suele llevarse a la
materia en que hay amplio campo para la prctica mediante programas de becas
cooperacin tcnica horizontal entre los para estudiantes latinoamericanos en
pases de la regin y para la transferencia universidades prestigiosas del extranjero,
y adaptacin de los planes y tecnologas esta formacin se encuentra amenazada
desarrollados en los pases industria- en la actualidad por la reduccin de los
lizados. fondos disponibles para becas y por el
En esa misma esfera, los programas de incremento de los costos de la formacin
educacin bilinge tambin deben recibir acadmica de posgrado en el exterior. Por
prioridad en la cooperacin regional, dado consiguiente, se deber desplegar un
su carcter comn a varios pases que esfuerzo especial para revitalizar dichos
plantean las estrategias educativas. programas y para concentrarlos en
Innovaciones al nivel de la enseanzamaterias de alta prioridad en cada uno de
media. Compartir el anlisis de expe- los pases. Asimismo, dicho esfuerzo
riencias innovativas al nivel de la deber extenderse hacia la formacin de
enseanza media no ha sido hasta aqu un posgrado dentro de la propia regin,
aspecto preferente de la cooperacin mediante propuestas innovativas que
internacional. Incluso, algunos organis- incluyan un mayor flujo de docentes
mos multilaterales han tendido a excluir desde los pases del norte hacia el sur, por
de sus prioridades la asistencia tcnica perodos ms prolongados. En general, el
para este nivel de los sistemas educativos. intercambio y trabajo conjunto entre las
En el futuro, en cambio, puede esperarse universidades de la regin puede facilitar
que este sector sea uno de los ms la tarea de abordar los problemas
estratgicos del desarrollo educacional en complejos de salud, investigacin
los pases de Amrica Latina y, por tanto, aplicada, diseo de metodologas, etc.
un campo preferente de la cooperacin, (Vase el recuadro VI-37.)
especialmente para la modernizacin del Reforma institucional y adminis-
plan de estudios, la formacin de docentes tracin local. Los procesos de descentrali-
y la introduccin de prcticas que zacin de los sistemas educativos y de
vinculen la educacin al medio social y al fortalecimiento de la autonoma de los
mercado de trabajo. establecimientos abren un amplio campo
Acreditacin de instituciones, para la cooperacin internacional. En
programas y unidades de la educacin efecto, es necesario formar a toda una
superior. Hace ya algunos aos se iniciaron nueva generacin de administradores
los primeros programas de cooperacin educacionales en el nivel local; cambiar,
regional e internacional en este mbito, modernizar y reforzar la administracin
con la activa participacin de educacional en el nivel central; y
universidades de Amrica Latina y de desarrollar nuevos programas tendientes
Europa y la intervencin de especialistas a incrementar la equidad educacional a
de los Estados Unidos y Canad. El diseo partir de la descentralizacin de los
de mecanismos de acreditacin para los sistemas.
establecimientos de educacin superior y Capacitacin tcnica. Tal vez sea ste
la generacin de indicadores y prcticas uno de los aspectos de la formacin de
de evaluacin constituyen procesos de recursos humanos en el que la
196 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro VI-37
INICIATIVAS DE COOPERACION EN EL AMBITO DE LA EDUCACION SUPERIOR
Existen en la regin algunas agrupaciones e Amrica Latina y el Caribe en el mercado
iniciativas de cooperacin en el mbito de la mundial, potenciando la capacidad de respuesta
educacin superior que existe en cada pas y en la regin en su
conjunto.
1. Consejo Superior Universitario
Centroamericano .'SUCA*. Desdo hace ms de 6. Ral Regional de Intercambio de Investigadores
cuatro dcadas, el Consejo coordina y fomenta pata cl Desarrollo de Amrica Latina y e Caribe
actividades intoriristiluconaks, docentes y de RUMIO Creada por organismos nacionales de
investigacin entre la* universidades promocin de la ciencia y la tcnica de
centroamericanas En otro plano, ha Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile,
desempeado un papel clavo on la defensa y Mxico, Uruguay y Venezuela, liene como
promocin do la autonoma universitaria y la principal objetivo fomentar el intercambio de
libre expresin acadmica on diversos investigadores jvenes dentro de la regin, entre
momentos y situaciones en que stas han sido los centros acadmicos de excelencia existentes
afectadas por circunstancias politicas o do en los diversos pases Para ello, cuenta con una
agudo conflicto. Asimismo, contribuye al base de dalos en que so consigna intorinacin
intercambio de experiencias e inlormaciu con sobro los planos acadmicos, los proyectos de
los dems p.isos de la regin y a los o.sfuor/os investigacin y las publicaciones de dichos
do integracin cultural do Amrica Latina centros.
2. Asociacin de Universidades Amaznicas 7. Proijtrto col UMttUS. Esle rene el esfuerzo
tUS^MA/f. Congrega a los ocho pases que de universidades de Europa y de Amrica
componen la subregin amaznica: Bolivia, Latina y el Caribe, bajo el patrocinio de la
Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana. Peru, Conferencia Permanente de Redores,
Suriname y Venezuela. Actualmente, osl Presidentes y Vicecancilleres de Universidades
integrada por ms do -10 instituciones, do las Europeas. Su ptmcipal objetivo consiste en
cuales 19 son miembros activos y el resto lomenlar el desarrollo institucional,
miembros cooperadores. Su principal objetivo especialmente de las estructuras y los procesos
consiste en fomentar la cooperacinn entre do administracin y programacin a mediano y
universidades o instituciones de investigacin largo plazo de Lis universidades participantes
de la zona amaznica para la puesta en marcha Entre stas han intervenido activamente ms do
de proyectos comunes en los mbitos cultural, 40 universidades latinoamericanas y alrededor
acadmico, cientfico y tecnologico, que de 20 europeas. Durante sus 1res aos de
bendicin el desarrollo st>cial y econmico do las existencia, el Proyecto ha auspiciado visitas de
poblaciones y la piesoivein del medio conocimiento de la realidad universitaria
ambiente. europea por parle de autoridades universitarias
latinoamericanas, y el intercambio y anlisis
3 winmilAl. Es este un proyectil que cuenta conguito do experiencias en maiorias tales como
con el patrocinio y apoyo de la til's-CMS y de la evaluacin acadmica y vinculaciones entre la
Unin de Universidades le America Latina universidad y la industria
(Unt'.M i, y que est orientado a piumover la
contribucin universitaria a la meta de salud 8. Centro Interuniversitrio de Desarrollo
para todos en el ao 2000, mejorando la atencin Andino .i. /.viM) Fs una entidad regional de
primara. caracter privado, integrada por un grupo de
reconocidas universidades latinoamericanas.
4. Consorcio de Universidad.'<. del Caribe paia la Constituyo una iniciativa pionera en ol campo
Aiimivistmcion de los Reataos Nnturuhs. Esta do la colaboracin interuniversitria,
entidad vincula la capacidad de las estructurada en torno a programas mediante los
universidades para proveer, en forma prctica y cuales so procura fomentar el apoyo mutuo y ol
sencilla, una educacin de buena calidad para la aprendizaje basado en la colaboracin
administracin de los principales recursos (ampcintixr learning) on 1res reas claves para el
nal u rales de la s ubregin. desarrollo del sector desarrollo de capacidades
5. Programa Snnnn Bolvar. Mediante esta cien til ico-tecno lgicas en las universidades y su
iniciativa,' se procura lomentar la cooperacin uso por los gobiernos y el .sector privado;
industrial, tecnolgica y cientfica entre polticas y mecanismos de vinculacin entre la
empresas e institutos de investigacin con el fin; labor de las universidades y el desarrollo
de aumentar la productividad y competitividad nacional, y gestin universitaria y evaluacin do
de las industrias y economas nacionales de la calidad acadmica.
ACCIONES Y MEDIDAS 197

Recuadro VI-37 (conclusin)


9. Programa l/Nnv/.v, de la UNrsco. Se trata desuperior, y a centros de estudios especializados
un esfuerzo para hermanar y propiciar otros y de investigacin avanzada. El objetivo
mecanismos de vinculacin entre las
universidades de los pases industrializados y {
rincipal de este programa consiste en fortalecer
os programas de posgrado y cooperar en
las de las naciones en desarrollo. Asimismo, el aquellos proyectos de investigacin que tengan
UNI'IWI.M brinda apoyo a las redes regionales y incidencia directa en el desarrollo de los pases.
subregionales de instituciones de educacin

cooperacin internacional pueda incidir extenderse en el futuro a un intercambio


ms positivamente durante los prximos ms activo de maestros, acadmicos,
aos, tanto en el nivel de la enseanza cientficos y estudiantes. Sobre todo en el
secundaria como de la postsecundaria. En caso de los ltimos, es posible anticipar
efecto, como muestra la estrategia aqu que en ellos no slo existe la disposicin y
propuesta, se requiere un replantea- el deseo de ampliar su formacin
miento global de la capacitacin en los mediante estadas en otros pases de la
diversos canales existentes. Es muy regin sino que, adems, tal prctica
interesante el apoyo de la cooperacin redundara en un fortalecimiento de la
internacional a los planes experimentales integracin latinoamericana y servira
y experiencias piloto, as como la para impulsar los necesarios cambios
modernizacin del equipamiento y el educacionales. En efecto, un incremento
perfeccionamiento de los docentes que del intercambio de estudiantes entraar
intervienen en este mbito educacional. necesariamente una ms elevada
Investigacin educacional. Otro plano exigencia de comparacin entre los niveles
en que la cooperacin -tanto regional alcanzados por los distintos sistemas de
como internacional- puede acarrear educacin y una mayor apertura de los
beneficios de efecto ms o menos rpido mismos a los nuevos estmulos y
es el de la investigacin sobre procesos, demandas.
instituciones y productos de la educacin Cooperacin estratgica. Incluso, es
y la capacitacin. Desde ya se observa la posible suponer que la propia estrategia
iniciacin de una fase en que se ha ido planteada a lo largo de este documento
tornando ms habitual el desarrollo de podra ser objeto en el futuro de una activa
proyectos de investigacin educativa de cooperacin entre los pases interesados
alcance regional o subregional, sobre todo en concretarla y de stos con los pases de
en el mbito de la investigacin orientada otras regiones que se hallan empeados en
hacia la formulacin y evaluacin de procesos similares de readecuacin de sus
polticas. Tales investigaciones se ven aparatos de formacin de recursos
facilitadas ahora por una comunicacin humanos. La generacin de una especie de
ms expedita entre los investigadores y foro permanente sobre las reformas
por el apoyo de redes de informacin educacionales orientadas a aumentar la
acadmica de cobertura regional, como es competitividad y la equidad de los pases
el caso de la Red de Informacin y podra, en tal sentido, transformarse en
Documentacin en Educacin para una instancia prctica para impulsar el
Amrica Latina (REDUC). (Vase el debate, anlisis y evaluacin de dichas
recuadro VI-38.) reformas en un marco comparativo y de
Intercambio de docentes y alumnos. apertura hacia el exterior.
Asimismo, la cooperacin regional deber
198 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION...

Recuadro VI-38
COOPERACION REGIONAL EN EL CAMPO DE LA INVESTIGACION EDUCATIVA
Existen mltiples experiencias de cooperacin que trabajan en la frontera de la investigacin
intrarregional en cl campo de la investigacin y especializada sobre dichas materias.
los esludios sobre educacin, capacitacin y e) El Proyecto de estudios comparados de
ciencia y tecnologa. A continuacin se resean polticas en educacin superior cuenta con la
algunas de ellas. participacin del Centro de Esludios de Estado
a) La Red de Estudios de Postgrado en y Sociedad (CrorS) de Argentina, el NUPr.S de la
Planificacin, Gestin y Estudios Sociales de la Universidad de So Paulo, Brasil, el Instituto de
Ciencia y la Tecnologa es un programa que ciencias polticas y relaciones internacionales de
cuenta con el patrocinio de la L'N!".<<CO, por la Universidad Nacional de Colombia, el
intermedio de su Oficina Regional de Ciencia y Dlti-CINVI STAV de Mxico y la Facultad
Tecnologa para Amrica Latina y el Caribe, con Latinoamericana de Ciencias Sociales (riACSO)
sede en Montevideo. Su principal objetivo es de Chile. Con el apoyo de la Fundacin Ford, ha
mejorar la comprensin del papel que juegan los completado una primera fase de dos aos de
factores cientfico-tecnolgicos en el proceso de trabajo, produciendo una serie de estudios sobre
desarrollo. lormulacin, adopcin, puesta en prctica y
b) La Red de Informacin en Biociencias para anlisis de los efectos de las polticas en l
Latinoamrica y el Caribe (RIB1.AC) es u n mbito de la educacin superior, en los pases y
proyecto piloto que realiza el Instituto entre ellos Durante la segunda lase (1991-1994),
Venezolano de Investigaciones Cientficas ilVIC) espera transformarse en una red regional de
c) La Red de Informacin y Documentacin investigadores especializados en el anlisis de
en Educacin para Amrica Latina es polticas de educacin superior, en estrecha
simultneamente una red de instituciones y una conexin con redes similares existentes en los
base documental de informacin. Desde 1972 Estados Unidos, Canad y Europa.
recoge, analiza y difunde resultados de f) La Red Latinoamericana de Investigacin
investigacin educacional a travs de una red sobre la Formacin de Recursos Humanos para
Cooperativa de 27 centros ubicados en casi todos Ciencia y Tecnologa es un proyecto apoyado
los pases de habla hispana y portuguesa. por el Centro Internacional de Investigaciones
Anualmente, se procesan alrededor de 2 000 para el Desarrollo iCHD) de Canad a travs de
documentos nuevos. Durante el perodo sus oficinas en Ottawa y Montevideo. Durante
1981-1991 produjo 450 publicaciones, y desde la primera fase, se real i/ un estudio sobre los
hace algn tiempo los resmenes analticos han ltimos conocimientos en materia de formacin
comenzado a dilundirse por medios de recursos humanos en investigacin y
magnticos. desarrollo en Amrica Lalina y el Caribe, que fue
d) La Comisin de educacin del Consejo presentado y anali/ado en reuniones con
Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) representantes de organismos acadmicos y de
rene a un nutrido grupo de investigadores de promocin de la ciencia y la tecnologa en la
la regin, pertenecientes a universidades y regin. Durante la segunda fase, se prepararon
centros acadmicos independientes, en torno a esludios de casos sobre programas de
la discusin y proyeccin de los estudios que se posgrados en cuatro pases: Brasil, Colombia,
llevan a cabo sobre los sistemas educativos y sus Chile y Mxico. Durante la tercera fase se prev
procesos de transformacin. La Comisin un esludio de seguimiento sobre polticas de
funciona como una red para los investigadores lormacin de recursos humanos en diversos
pases de la regin y fuera de ella.
Quinta parte

RECURSOS NECESARIOS
Captulo VII

COSTO Y FINANCIAMIENTO
DE LA ESTRATEGIA

Las formas y modalidades precisas, la una funcin subsidiaria del Estado


magnitud y la secuencia de las medidas influyeron en ese descenso. El primer
que conforman esta estrategia variarn factor fue dominante, sin embargo, dado
segn los pases, su situacin inicial y sus que el peso relativo del gasto pblico en
necesidades futuras, su organizacin e d u c a c i n , ya sea m e d i d o c o m o
institucional y sus prioridades relativas; porcentaje del PIB o como proporcin del
de igual forma variarn, de un pas a otro, gasto fiscal total, casi no vari en ese
l o s c o s t o s de las m e d i d a s y las perodo y se mantuvo alrededor de 4% y
caractersticas de la seleccin de los 16%, respectivamente. Cabe hacer notar,
instrumentos de financiamiento que sin e m b a r g o , q u e e s o s p r o m e d i o s
pueden utilizarse. Pese a esas diferencias regionales ocultan una gran disparidad,
previsibles entre los pases, a ttulo ya que los pases ms pobres dedican en
ilustrativo se procurar en este captulo general una proporcin menor de su PIB a
hacer una estimacin global del costo de la la educacin. (Vase el cuadro VII-2.)
estrategia para la regin e identificar las Los indicadores preliminares parecen
posibles fuentes para su financiamiento. indicar que en la segunda mitad de la
Con ese fin se define una serie de medidas dcada volvieron a elevarse la proporcin
que pueden ser relevantes para el conjunto y el m o n t o de los recursos pblicos
de l o s p a s e s . D i c h a s m e d i d a s no dedicados a la educacin, por efecto de
constituyen una versin minimalista de la diversos factores, como el incremento de
estrategia, sino que forman la base para la demanda de mano de obra calificada
definir el orden de magnitud de los costos ante la apertura de las economas al
q u e d e m a n d a r a la ejecucin de la comercio internacional, la mayor preocu-
estrategia propuesta en este documento. pacin de las autoridades por la formacin
de recursos humanos, y el aumento del
1. Evolucin del gasto en educacin en financiamiento externo disponible para
los aos ochenta ese sector. El gasto pblico en educacin
casi lleg a 39 000 millones de dlares, o
4.4% del producto, en 1988. Sin embargo,
El gasto pblico en educacin de los pases
en trminos reales, ese monto sigui
de Amrica Latina y el Caribe en su
siendo 16% inferior al gastado por ese
conjunto se contrajo marcadamente en la
mismo concepto en 1980; el gasto real por
primera parte del decenio de 1980 desde
habitante, que apenas llegaba a 100
32 700 millones de dlares en 1980 a 28 600
dlares en 1988, fue 30% menor que el
millones en 1985, una merma de 12% en
registrado ocho aos antes, y represent el
trminos nominales y ms de 30% en
equivalente de la dcima parte de los
trminos reales. (Vase el cuadro VII-1.)
recursos destinados a ese fin por los pases
Tanto las presiones generadas por el
industrializados.
contexto recesivo como la tendencia hacia
EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Cuadro VII-1
GASTO PUBLICO EN EDUCACION

1975 1980 1985 1988

Amrica Latina y el Caribe


Miles de millones de dlares
corrientes 13.6 32.7 28.6 38.9
Indice real (1980=100) 60 100 68 84
Dlares de 1990 por habitante 93 138 84 98
Como porcentaje del PIB 3.6 3.9 4.0 4.4
Como porcentaje del gasto fiscal 16.3 16.3 16.4 17.2
Pases industrializados
Miles de millones de dlares
corrientes 244.8 424.4 536.0 712.2
Indice real (1980=100) 83 100 98 119
Dlares de 1990 por habitante 763 884 838 1006
Como porcentaje del PIB 5.8 5.8 5.4 5.7
Como porcentaje del gasto fiscal 15.6 14.6 13.1
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para
Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de cifras oficiales.

Cuadro VII-2
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO PUBLICO EN EDUCACION
(Porcentajes)

Como porcentaje del PIB Como porcentaje del gasto fiscal

1975 1980 1985 1988 1975 1980 1985 1988

Antigua y Barbuda 4.5 2.9 2.5 a 14.4


Argentina 2.5 3.6 2.0 b L9bc 9.5 15.1 8.6b S^ 1 *
a
Barbados 6.0 6.5 6.1 5.9 20.9 20.5
Bermuda 3.4 4.1 3.2 a , 18.0 18.4 a
Bolivia 3.5 4.4 2.6 d e
25.3 21.3 d 6 20.1
Brasil 3.0 3.5 3.7 2.7 b 19.1
Colombia b 2.2 1.9 2.8 2.7 e 16.4 14.3 24.8 a 22.4 c
Costa Rica 6.8 . 7.8 4.5 4.3 . 31.1 22.2 22.7 20.8
Cuba 5.71 7.2 1 6.3 ' 6.8 e f 30.1 14.1
e
Chile 4.1 4.6 4.4 3.6 12.0. 11.9 15.3
Ecuador 3.2 5.6 3.7 2.8 25.9 b 33.3 20.6 21.3
El Salvador 3.4 3.9 2.9 2.3 e 22.2 17.1 18.0 16.4 C
a a
Guatemala 1.6 1.8 15.7 10.7 12.4
Guyana 4.9 9.7 h 10.5 9.6e 9.8 14.0 h 10.4 8.1 c
Hait 1.5 1.2 1.9 e
14.9 16.5 20.6 c
Honduras 3.7 3 2 h 4.4 4.9 e 6 20.3. 14.2 . 13.8 19.5ce
Jamaica 5.9 6.9 b 5.7 7.2, 16.0 b 13.1 b 12.1 11.0C
b g
Mxico 3.6 4.28 3.9. 2.1 11.9 17.2 25.3 ,
Nicaragua 2.4 3.2 6.2 b 6.2 b e 13.1 10.4 10.2b 12.0 e
Panama 5.7 5.0 5.2 5.6 21.3 19.0 18.7 26.7
Paraguay 1.6 1.5 1.5 14.0 16.4 16.7
Per 3.3 . 3.1 2.7 34 e 16.6. 15.2 15.7 22.9 e
Repblica Dominicana 1.9 ' 2.1 1.8 6.0 14.3' 16.0 14.0
Saint Kitts y Nevis 4.0 5.0 6.0 3.2 e 10.5 9.4 18.5 . 12.5 e
d
Suriname 5.6 6.7 9.1 10.1 14.1 22.5 22.5
Trinidad y Tabago 3.1 4.0 6.0 5.5 14.7 11.5
Uruguay 2.2 2 6
K 3 1
h 10.0 9.3 . 15.1.
Venezuela 4.5 4.4 3.9 b 3.5 14.7 15.5 b 16.6
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para
Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de cifras de la UNESCO, del Fondo Monetario Internacional y del Banco
Mundial.
a
1984. b Slo gastos del Ministerio de Educacin. c 1987. d 1983. ' No incluye gastos para universidades.
' Como porcentaje del producto social global. 8 1981. h 1979. ' 1976.
COSTO Y FINANCIAMIENTO DE LA ESTRATEGIA 203

Al parecer, a la vez que mermaba el e n c u e s t a s de g a s t o s de l o s h o g a r e s


financiamiento pblico dedicado a la alrededor de 1985. Dicha e v o l u c i n
educacin, en los aos ochenta se habra contrasta con la relativa estabilidad del
producido un aumento del gasto privado gasto en educacin privada, alrededor de
que lo fue sustituyendo. Por su parte, las 1% del PIB, segn se infiere de las cifras de
organizaciones no gubernamentales, cuentas nacionales. (Vase el cuadro
nacionales o internacionales, incremen- VII-3.) En efecto, en los aos ochenta se
taron considerablemente su participacin estanc, en la mayor parte de los pases de
en los servicios educativos de los pases la regin, el crecimiento de la matrcula
ms pobres de la regin, concentrando por p r i v a d a q u e haba m o s t r a d o cierta
10 general su actividad en la atencin a los tendencia a la expansin en el decenio
sectores sociales ms desposedos. precedente. (Vase el cuadro VII-4.) Ese
Al m i s m o t i e m p o , el sector estancamiento podra reflejar la limitacin
empresarial, cuya participacin financiera impuesta por el reciente deterioro de los
en la educacin de la regin ha sido ingresos familiares a la demanda de
tradicionalmente baja, redujo en forma educacin privada, incentivando incluso
leve pero regular sus contribuciones al el incremento de la demanda de educacin
financiamiento de los institutos pblicos pblica por parte de sectores que antes
de capacitacin. Se sabe, sin embargo, que lograban acceder a servicios educativos
tales erogaciones slo reflejan una parte de privados. 2 En ese contexto, el aumento del
los gastos en capacitacin de las empresas gasto de los hogares en educacin refle-
m i s m a s . En efecto, las crecientes jara dos movimientos simultneos: por
necesidades de personal calificado, en un una parte, la mayor demanda de educa-
marco de mayor competencia interna- cin extracurricular o complementaria,
cional, y las deficiencias de las propias como estrategia para facilitar la posterior
instituciones de formacin existentes que insercin en un mercado laboral que se
no les permiten ofrecer la capacitacin percibe cada vez ms exigente; por otra,
adecuada, pueden haber contribuido a un esfuerzo de financiamiento directo del
aumentar los gastos directos de las sistema de e d u c a c i n pblica, para
empresas en capacitacin. Un indicio de compensar la reduccin del gasto fiscal.
esa evolucin puede ser el explosivo Ese esfuerzo de compensacin del
crecimiento en varios pases de la regin gasto pblico parece haber provenido
del mercado privado de capacitacin. No tanto de los s e c t o r e s de i n g r e s o s
se dispone de cifras, sin embargo, que s u p e r i o r e s c o m o de los m e n o s
p e r m i t a n m e d i r p r e c i s a m e n t e esa acomodados. En el caso de los primeros,
tendencia. se vieron en la obligacin de aumentar su
Aun as, fueron probablemente los contribucin al financiamiento de la
hogares los que aumentaron en mayor educacin superior, debido a las mermas
proporcin su contribucin al financia- en las transferencias fiscales a las
miento de la educacin. En efecto, algunos universidades en la mayor parte de los
indicadores parciales sugieren que la pases de la regin. Existen indicaciones,
proporcin del ingreso que los hogares sin embargo, de que la participacin de los
urbanos dedican a la educacin subi de h o g a r e s en el f i n a n c i a m i e n t o de la
un promedio de 2.3%, observado en e n s e a n z a p b l i c a bsica y m e d i a
11 c i u d a d e s de Amrica Latina a aument tambin. En varios pases se ha
principios del decenio de 1970, 1 a un observado, por ejemplo, que los padres
p r o m e d i o de 3.4% detectado en las contribuyen al financiamiento de los

1 Philip Musgrove, "La contribucin familiar al financiamiento de la educacin en Amrica Latina",


Financiamiento de la educacin en Amrica Latina, Mario Brodersohn y Mara Ester Sanjurjo (comps.),
Mxico, D.F., Fondo de Cultura Econmica, 1978.
2 Juan Carlos Tedesco, "Privatizacin y modernizacin educativa", Santiago de Chile, Oficina
Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe (OREALC), 1991, indito.
204 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Cuadro VII-3
AMERICA LATINA Y EL CARIBE. ESTIMACIONES DEL
GASTO PRIVADO EN EDUCACION
(Como porcentaje del PIB)

1975 1980 1985 1988


Contribucin de las empresas a los
institutos pblicos de capacitacin 0.2 ... 0.1 0.1

Gasto de los hogares urbanos en educacin


(como porcentaje del ingreso) 2.3 ... 3.4
Valor agregado de la educacin privada L3 Oil ...
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para
Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de informacin oficial.

Cuadro VII-4
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: MATRICULA EN LA ENSEANZA PRIVADA
(Como porcentaje de la matrcula total)

Educacin primaria Educacin superior

1970 1980 1985 1970 1980 1985

Argentina 15.9 17.8 18.6 17.0 21.7 16.1


Bolivia 15.8 7.7
a
Brasil 7.5 12.8 12.1 55.0 64.3 58.7
b
Colombia 13.4 14.5 13.5 46.0 62.9 60.9
Costa Rica 3.5 2.6 3.5 14.3
b
Che 22.8 20.2 31.8 34.0 32.3
Ecuador 17.9 15.9 21.0 15.6
El Salvador 4.8 7.2 8.1
Guatemala 15.5 14.2 13.7
Honduras 5.9 5.3 5.1
c
Mxico 7.8 4.9 5.0 15.0 17.4
Nicaragua 15.1 11.8 13.3
Panam 5.4 6.3 7.5
Paraguay 12.9 13.7
b
Per 14.5 13.1 14.4 22.0 32.7
Repblica Dominicana 11.6 17.8 24.1
Uruguay 18.5 16.4 15.4
b
Venezuela 11.7 11.1 11.5 11.0 11.6 16.8
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para
Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de informacin oficial.
a b c
1983. 1984. 1982.
COSTO Y FINANCIAMIENTO DE LA ESTRATEGIA 205

gastos operacionales bsicos (gas, luz, 3. El costo de un acceso universal


electricidad) de las escuelas pblicas e a los cdigos culturales de
incluso, en algunos casos, al pago de un la modernidad
ingreso complementario al maestro para
compensar en parte la cada de su salario a) Universalizacin del acceso
real. En casi todos los pases de la regin,
los alumnos han tenido tambin que La primera condicin para que la
financiar una proporcin mayor, y a veces educacin se generalice en la regin es la
la totalidad, del material didctico (libros, universalizacin del acceso a la educacin
cuadernos, etc.). El incremento de la bsica. Si bien la tasa de escolarizacin en
p a r t i c i p a c i n de l o s h o g a r e s en el Amrica Latina y el Caribe aument
financiamiento de la educacin pblica durante la dcada pasada, existen todava
p u e d e haber a c e n t u a d o el efecto 1.5 millones de nios que no se matriculan
inequitativo del gasto pblico en ese anualmente en la escuela a pesar de haber
sector, en la medida en que afect a los alcanzado la edad para ingresar a ella.
hogares de ingresos bajos y medios bajos, Para incorporar a esos nios, concen-
p r i n c i p a l e s c l i e n t e s de las e s c u e l a s trados fundamentalmente en cuatro
p b l i c a s en l o s n i v e l e s primario y pases, se requiere una inversin anual de
secundario. mil millones de dlares y un aumento de
Sobre la b a s e de t o d o s e s o s 0.5% en el gasto salarial anual, para la
antecedentes, se puede estimar en forma contratacin de 50 000 nuevos maestros.
c o n s e r v a d o r a q u e la r e g i n estara El gasto de inversin podra ser menor en
asignando en la actualidad alrededor de algunos casos, en los que fuera posible
un 7% de su PIB a la educacin y a la utilizar las escuelas existentes en dobles
formacin de los recursos humanos, con turnos; sin embargo, las posibilidades de
una relativa disminucin del aporte del ahorro por ese concepto son limitadas, ya
sector p b l i c o y un a u m e n t o de la que las insuficiencias actuales de acceso se
contribucin del sector privado. Es concentran en zonas apartadas y a las
importante recordar, sin embargo, que ese cuales es difcil llegar, caracterizadas por
promedio regional oculta diferencias la casi inexistencia de una adecuada
sustanciales de un pas a otro, dado que el infraestructura educativa.
gasto pblico, como se vio antes, puede Por otra parte, se debern aumentar
variar de apenas 2% a ms de 10% del PIB las oportunidades para que los adultos
en las economas de la regin. accedan a cursos de formacin o perfeccio-
namiento de sus conocimientos bsicos.
2. El costo de generar una En el marco de la estrategia descrita, la
institucionalidad del conocimiento inversin requerida no se destinar tanto
abierta a las necesidades de la sociedad al financiamiento de la infraestructura
- p u e s t o que la organizacin de tales
El c o s t o de la reforma institucional p r o g r a m a s podra ser a s u m i d a por
propuesta tiene que ver en sus aspectos empresas o centros de apoyo empresarial
fundamentales con la capacitacin del ya e s t a b l e c i d o s - , s i n o m s bien al
personal administrativo, central y local, y financiamiento de personal docente y
de l o s d o c e n t e s , para q u e p u e d a n material pedaggico adecuado para este
responder eficientemente a las exigencias tipo de enseanza. Hasta el momento, el
q u e i m p o n d r la n u e v a estructura gasto destinado por los pases a esos
institucional. Tal costo ser analizado en la programas en general, y a este compo-
s e c c i n 5, d o n d e se estima el gasto nente en particular, ha sido a la vez escaso
adicional necesario para lograr una y espordico. No obstante, existe ya una
g e s t i n r e s p o n s a b l e del s i s t e m a cierta experiencia en el campo, siendo el
educativo. c o s t o u n i t a r i o r e l a t i v a m e n t e bajo
206 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

(alrededor de 50 dlares por partici- Cuadro VII-5


pante). 3 Por tanto, un plan "maximalista" AMERICA LATINA Y EL CARIBE:
que procure reforzar en tres aos los POTENCIALES RECEPTORES DE
conocimientos bsicos de la mano de obra PROGRAMAS PUBLICOS
de la regin que no ha logrado completar DE CAPACITACION
su educacin primaria (70 millones de (Miles de personas por ao)
personas, o 45% del total) apenas tendra
un costo anual equivalente a un 0.1% del Ocupados
PIB. Pequeos empresarios 2 370
Finalmente, la universalizacin del Trabajadores informales urbanos
y rurales 3 370
acceso a la educacin implica un mayor Empleados pblicos 1 580
gasto en programas de educacin para el Total 7 320
trabajo. Un primer componente tiene que
ver con la capacitacin dentro de las No ocupados
e m p r e s a s . La falta de informacin Desempleados 2 500
detallada sobre la magnitud del gasto Recin ingresados al
mercado laboral 2 500
actual y el costo de tales programas
Total 5 000
impide realizar un clculo pormenorizado
del gasto adicional que se requerira en Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y
Tecnologa, sobre la base de cifras del PREALC y
este mbito. Se estim anteriormente que del CELADE.
las a c t i v i d a d e s de las e m p r e s a s
latinoamericanas en ese rubro alcanzaban
un v a l o r cercano a m e d i o p u n t o
El costo unitario de los programas de
porcentual del producto; en ese contexto,
capacitacin para esos diversos grupos de
la duplicacin de ese valor durante los
poblacin presentar amplias variaciones,
prximos 10 aos -para alcanzar un nivel
pues incluyen desde cursos de aptitudes
de 1% del PIB- constituye un objetivo
bsicas para la insercin laboral hasta
razonable.
programas de enseanza tcnica ms
Los programas de capacitacin para sofisticada. De hecho, el costo observado
grupos especficos que requieren apoyo en la regin puede fluctuar entre 100
pblico son ms fciles de cuantificar. En dlares por participante, en programas de
el captulo anterior se identificaron varios asesora al sector informal urbano, y
subgrupos de la poblacin que podran ser varios miles de dlares, en cursos de
b e n e f i c i a r i o s de e s o s programas: formacin de tcnicos medios para la
p e q u e o s empresarios, trabajadores industria. Para fines de estimacin, se
informales urbanos y rurales, empleados puede utilizar un costo promedio de 500
pblicos, d e s o c u p a d o s , trabajadores dlares por participante, cn lo que el
desplazados y jvenes de baja calificacin costo total anual alcanzara a poco ms de
que buscan insertarse en el mercado de 6 000 millones de dlares, es decir 0.7% del
trabajo por primera vez. Para los primeros PIB.
tres grupos, un objetivo razonable podra
ser capacitar un 10% de la poblacin
beneficiaria cada ao; los programas b) Educacin de calidad
dirigidos a los siguientes tres grupos
deberan ser algo ms ambiciosos, puesto Como se expres en el captulo II, uno
que sus n e c e s i d a d e s de ingreso son de cada dos nios, aproximadamente,
tambin ms urgentes. (Vase el cuadro repite en la actualidad el primer grado de
VII-5.) la enseanza bsica; esos problemas
i n i c i a l e s r e p e r c u t e n en l o s g r a d o s

3 En el programa de capacitacin puesto en prctica por la empresa Renascena (vase el recuadro


VI-16), el gasto por participante es de 21 dlares, aunque probablemente no incluya el costo de la
metodologa y de la formacin de los docentes, en general financiado directamente por el gobierno.
COSTO Y FINANCIAMIENTO DE LA ESTRATEGIA 207

siguientes, de modo que en 1988 casi un quien participa en los resultados de la


30% de todos los alumnos de primaria experiencia de aprendizaje realizada por
repitieron. Por lo tanto, si bien los alumnos el alumno siguiendo las instrucciones
permanecen en promedio casi siete aos c o n t e n i d a s e n l o s libros de texto
en los seis primeros grados del sistema autoprogramados. Ese tipo de instruccin
escolar, slo aprueban poco ms de cuatro personalizada puede apoyarse con dos
grados. Si se c o n s i d e r a n los g a s t o s elementos bsicos: el suministro de libros
asignados a los repitentes cada ao, el de texto autoprogramados y la capaci-
costo de la repeticin alcanz en 1988 a tacin de los maestros en el uso adecuado
ms de 3 300 millones de dlares, o sea, de esos libros y en mtodos participativos
casi una quinta parte del gasto pblico de enseanza.
regional en educacin primaria. (Vase el El uso de textos autoprogramados es
cuadro VII-6.) especialmente importante ya que en 1987
Existen varias posibles combinaciones el 27% de los profesores de Amrica Latina
de medidas para lograr el objetivo de y el Caribe no tena ttulo de maestro. 4
elevar la calidad de la educacin que se Incluso en los pases d o n d e la casi
ofrece a casi todos los nios de la regin. totalidad de los maestros son titulados
A l g u n a s permitiran alcanzar varias existen problemas en cuanto al nivel de
metas a la vez; por ejemplo, una estrategia conocimientos de algunos de ellos. La
de atencin preescolar o de educacin organizacin de programas de capaci-
familiar ayudara a preparar a los nios tacin para maestros, con cursos breves
para la lecto-escritura, facilitara su complementados por visitas a escuelas
ingreso oportuno a la escuela y fomentara innovadoras o de demostracin, o de
la participacin de los padres en la toma planes de formacin peridica en tcnicas
de decisiones al nivel local. En todas esas especficas, es un factor imprescindible
combinaciones algunos elementos para mejorar la calidad de la enseanza
parecen ser vitales, pudiendo definrseles impartida. Segn algunos estudios, esas
c o m o la prctica de una e d u c a c i n modalidades flexibles parecen ser ms
"personalizada", que ajusta la cantidad eficientes que los cursos tradicionales de
del tiempo de enseanza a las necesidades perfeccionamiento. 5
del a l u m n o , le permite participar Se puede estimar que ambas medidas
activamente en su plan de aprendizaje y significaran un incremento de entre 5% y
capacita en forma permanente al maestro, 15% de los gastos actuales por alumno.

Cuadro VII-6
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: COSTO DE LA REPETICION ESCOLAR

1985 1988

Repitentes en primer grado (%) 47.6 46.0


Repitentes en sexto grado (%) 19.5 18.3
Repitentes en grados primero a sexto (%) 29.5 28.9
Aos de escolarizacin en primaria 6.9 6.8
Grados aprobados en primaria 4.2 4.2
Porcentaje de la cohorte que termina sexto grado 61.0 60.0

Costo de la repeticin (millones de dlares)


Gastos de los repitentes 2 913 3 330
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para
Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de cifras del banco de datos SIRI (Sistema Regional de Informacin).

4 Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe, op. cit.
5 M. Lockheed y A. Verspoor, Improving Primary Education..., op. cit.
208 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION...

(Vase el cuadro VII-7.) Los libros de texto los alumnos, hasta 12% en los pases con
suelen costar alrededor de un dlar por una poblacin indgena considerable, en
ejemplar, en tirajes de 100 000 ejemplares los que el gasto actual por alumno es ms
o ms, por lo que el suministro de tres bien bajo.
libros por alumno aumentara en tres A su vez, el costo salarial de una
dlares el costo unitario. Los libros de semana de formacin docente puede
texto para programas bilinges, de diseo estimarse en 100 dlares, que debe
ms difcil y de tirajes ms reducidos, complementarse con un monto similar
tienen un costo superior (alrededor de tres para viticos y gastos de viaje, de modo
dlares por libro), lo que significa un gasto que el costo del entrenamiento docente
adicional de seis dlares por nio partici- ascendera a poco ms de siete dlares por
pante en esos programas; sin embargo, alumno.
slo son necesarios para un grupo de entre Se ha realizado una simulacin que
dos y dos millones y medio de nios, por ilustra los efectos de esa opcin de
lo q u e el c o s t o de tales programas universalizacin del acceso a la enseanza
aumentara slo en 20 centavos el costo y de mejoramiento de la calidad en los
u n i t a r i o de l o s libros de texto flujos de alumnos y los costos totales. 6 En
suministrados en toda la regin. Cabe la hiptesis que considera la mantencin
recordar, sin embargo, que este gasto se de la tecnologa educativa actual, el costo
concentrar en algunos pases. El aumento de la educacin bsica y media crece
de costo unitario que representar la lentamente (vase el cuadro VII-8) y refleja
inclusin de libros de texto bilinges bsicamente el ritmo de crecimiento de la
variar de un pas a otro, desde 2% en los poblacin en edad escolar. Al mantenerse
pases en que el peso relativo de la los mtodos pedaggicos tradicionales, la
poblacin indgena es reducido, y ya se mayor parte del impacto del incremento
proporciona algn material educativo a demogrfico se concentra en los primeros
grados. Segn esa hiptesis, la matrcula
del primer grado crecer en un milln y
m e d i o de nios durante la prxima
Cuadro VII-7
dcada, mientras que la de sexto grado
apenas aumentar en 200 000 durante el
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: mismo perodo. Dado que se mantendran
AUMENTO DEL COSTO UNITARIO
los altos niveles de repeticin, 40% de los
INICIAL POR ADOPCION DE METODOS
DE INSTRUCCION PERSONALIZADA alumnos no tendra acceso a la educacin
media, por lo que la matrcula de ese nivel
(Dlares de 1990) casi no variara. Si la tecnologa no
cambiara y l o s s a l a r i o s d o c e n t e s
Costo unitario actual (primaria) 205.00
permanecieran constantes en trminos
Libros de texto 3.00 reales, los costos unitarios seran tambin
Suplemento para programas bilinges 0.20 constantes (205 dlares por alumno de
primaria, 266 dlares por alumno de
Capacitacin de docentes 7.00
secundaria). Por lo tanto, los costos
Total 215.20 corrientes totales crecen a igual tasa que la
poblacin en edad escolar (0.5% por ao).
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y
Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de Finalmente, el crecimiento demogrfico
la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe. obligara a construir nuevas aulas, pero
nicamente en el nivel de la enseanza

6 Simulacin realizada sobre la base del modelo SMMG, utilizando el banco de datos SIRI (Sistema
Regional de Informacin de la Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y
el Caribe). Cabe destacar que el ejercicio se realiz al nivel de la regin en su conjunto, con las
limitaciones que ello implica al no diferenciar la magnitud de la tarea y del egreso requeridos en
funcin de la situacin educativa actual, de las tendencias demogrficas y del nivel de ingreso de
cada pas.
COSTO Y FINANCIAMIENTO DE LA ESTRATEGIA 209

Cuadro VII-8
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: ACCESO, MATRICULA, COSTOS E INVERSIONES
Alternativa I: tecnologa constante, poblacin en aumento

Variacin
1990 2000 porcentual
Acceso de cada grupo de edad simple 93.2 93.2
Matrcula en grado 1 (millones) 17.7 19.3 0.9
Matrcula en grado 6 (millones) 7.4 7.6 0.5
Matrcula en grados 1 a 6 (millones) 67.9 72.2 0.7
Matrcula en grado 7 (millones) 6.4 6.5 0.4
Matrcula en grado 12 (millones) 2.0 2.1 0.3
Matrcula en grados 7 a 12 (millones) 25.4 25.6 0.3

Costos de grados 1 a 6
Costo por alumno (dlares de 1990) 205 205
Gasto pblico corriente (millones de dlares de 1990) 12 103 12 854 0.7
Inversin pblica (millones de dlares de 1990) 41 261 20.3
Costos de grados 7 a 12
Costo por alumno (dlares de 1990) 266 266
Gasto pblico corriente (millones de dlares de 1990) 5127 5168 0.3
Inversin pblica (millones de dlares de 1990) 58 51 -1.3
Costo total de enseanza primaria y secundaria
Costo total (millones de dolares de 1990) 17 329 18 334 0.6
Como porcentaje del PIB 1.7 1.3
Enseanza primaria 1.2 0.9
Enseanza secundaria 0.5 0.4
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para
Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de estimaciones con el modelo SMMG y de cifras del banco de datos
SIRI (Sistema Regional de Informacin).

primaria. Suponiendo que las salas de el nmero de alumnos que ingresa al sexto
clase se usan solamente en un turno, la g r a d o es m u y s i m i l a r al n m e r o
expansin de la capacidad por efecto de la correspondiente del cuadro anterior. Ello
presin demogrfica slo exigir un se debe a la gran concentracin de
aumento de un 0.6% anual en los gastos alumnos que permanecen en los primeros
totales de la regin. Obviamente dicha grados y al desfase de aos con que se llega
presin ser mayor en los pases de mayor a los niveles superiores. En otras palabras,
crecimiento demogrfico. Sin embargo, el hecho de que se mantenga constante el
aun en esos casos, la presin por expandir nmero de nios que ingresan a la escuela
el sistema se mantendr al nivel de la no reduce sustancialmente los costos que
educacin primaria, si no se modifican las corresponden a la operacin del sistema,
tcnicas de enseanza. aunque s disminuye la inversin pues no
En efecto, para ilustrar hasta qu se requiere ampliar la capacidad en los
punto la evolucin de la matrcula de la primeros grados.
e d u c a c i n m e d i a es r e l a t i v a m e n t e C u a n d o mejora la t e c n o l o g a
independiente del crecimiento demo- educativa y disminuye la repeticin, a la
grfico en la hiptesis que postula la vez que se incrementa gradualmente el
mantencin de la tecnologa educativa, se acceso hasta asegurar que ingresen al
han simulado los efectos de una situacin sistema educativo todos los nios que
en que permanecera constante el nmero deseen hacerlo, la matrcula total de la
de alumnos que ingresa cada ao al educacin primaria baja levemente, pero
sistema escolar. (Vase el cuadro VII-9.) Se crece sustancialmente la matrcula de
puede constatar que, segn esa hiptesis, nivel medio. (Vase el cuadro VII-10.) Sin
210 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Cuadro VII-9
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: ACCESO, MATRICULA, COSTOS E INVERSIONES
Alternativa II: tecnologa constante, poblacin constante

1990 2000 Variacin


porcentual
Acceso de cada grupo de edad simple 93.2 93.2
Matrcula en grado 1 (millones) 17.7 17.7
Matrcula en grado 6 (millones) 7.4 7.5
Matrcula en grados 1 a 6 (millones) 67.9 68.0
Matrcula en grado 7 (millones) 6.4 6.4
Matrcula en grado 12 (millones) 2.1 2.1
Matrcula en grados 7 a 12 (millones) 25.5 25.5
Costos de grados 1 a 6
Costo por alumno (dlares de 1990) 205 205
Gasto pblico corriente (millones de dlares de 1990) 12 103 12 115
Inversin pblica (millones de dlares de 1990) 5 0
Costos de grados 7 a 12
Costo por alumno (dlares de 1990) 266 266
Gasto pblico corriente (millones de dlares de 1990) 5127 5150
Inversin pblica (millones de dlares de 1990) 58 2
Costo total de enseanza primaria y secundaria
Costo total (millones de dolares de 1990) 17 293 17 265
Como porcentaje del PIB 1.7 1.2
Ensenanza primaria 1.2 0.8
Enseanza secundaria 0.4 0.4
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para
Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de estimaciones con el modelo SMMG y de cifras del banco de datos
SIRI (Sistema Regional de Informacin).
Cuadro VII-10
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: ACCESO, MATRICULA, COSTOS E INVERSIONES
Alternativa III: tecnologa mejorada, poblacin en aumento

1990 2000 Variacin


porcentual
Acceso de cada grupo de edad simple 93.2 97.4
Matrcula en grado 1 (millones) 17.7 14.7 -1.6
Matrcula en grado 6 (millones) 7.4 9.9 2.7
Matrcula en grados 1 a 6 (millones) 67.9 73.2 0.7
Matrcula en grado 7 (millones) 6.4 9.3 3.7
Matrcula en grado 12 (millones) 2.0 3.8 7.9
Matrcula en grados 7 a 12 (millones) 25.4 38.7 4.9
Costos de grados 1 a 6
Costo por alumno (dlares de 1990) 215 215
Gasto pblico corriente (millones de dlares de 1990) 12 279 13 724 0.7
Inversin pblica (millones de dlares de 1990) 96 160 5.3
Costos de grados 7 a 12
Costo por alumno (dlares de 1990) 281 281
Gasto pblico corriente (millones de dlares de 1990) 5 424 8254 4.9
Inversin pblica (millones de dlares de 1990) 224 1701 22.6
Costo total de enseanza primaria y secundaria
Costo total (millones de dolares de 1990) 18 473 23 839 2.9
Como porcentaje del PIB 1.8 1.7
Ensenanza primaria 1.2 1.0
Enseanza secundaria 0.6 0.7
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para
Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de estimaciones con el modelo SMMG y de cifras del banco de datos
SIRI (Sistema Regional de Informacin).
COSTO Y FINANCIAMIENTO DE LA ESTRATEGIA 211

embargo, aun cuando la matrcula global Cuadro VII-11


de primaria no experimente grandes AMERICA LATINA Y EL CARIBE:
cambios, s se modifica la distribucin de COMPARACION DE COSTOS
alumnos en cada uno de los primeros seis ENTRE ALTERNATIVAS IYIII
grados. La matrcula de primer grado se (Dlares de 1990)
reduce en tres millones durante la dcada
mientras la de sexto grado se expande en I n
casi dos millones y medio de alumnos.
El aumento es todava ms notorio en Enseanza primaria
el nivel de la educacin media, pues se Costo por alumno 205 215
Costo por graduado 1691 1386
supone que al aumentar el nmero de Costo total
egresados de la educacin primaria crece (como porcentaje del PIB) 0.9 1.0
la proporcin de estudiantes que entra a la
enseanza secundaria. 7 C o n ello, la Enseanza secundaria
matrcula del sptimo grado (primer ao Costo por alumno 266 281
de secundaria) aumenta casi 50% durante Costo por graduado 2 461 2172
la dcada, mientras que la del grado 12 casi Costo total
(como porcentaje del PIB) 0.4 0.7
se duplica. (Vase el grfico VII-1.) En
consecuencia, tanto los costos corrientes Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y
Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de
como la inversin para la educacin media la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe.
se incrementan considerablemente (8%
anual), y pasan de ser menos de la mitad
del gasto pblico en enseanza primaria
c) Acceso equitativo
en 1990 a representar ms de dos terceras
partes de ese gasto 10 aos ms tarde. Aun El efecto positivo que se espera del
as, el conjunto de los gastos en educacin ofrecimiento de una educacin persona-
bsica y media se mantiene en alrededor lizada debe adems ser complementado
de 1.7% del PIB a lo largo de la dcada; o por programas focalizados de atencin
sea, la universalizacin de la cobertura y preescolar y de incentivos a la asistencia
el mejoramiento de la calidad significan en favor de l o s n i o s de estratos
un aumento de costos de menos de medio socioeconmicos bajos y de zonas rurales
punto porcentual del PIB, con respecto a lo e indgenas en general. Ello es necesario
q u e se gasta por ese concepto en la para compensar las desventajas relativas
alternativa I. (Vase el cuadro VII-11.) Por con que esos nios ingresan a la escuela.
lo dems, el incremento de apenas 5% en C o m o se s e a l anteriormente, s u s
el costo por alumno primario o secundario rendimientos son considerablemente
se ve ampliamente compensado por el inferiores al p r o m e d i o , d e b i d o a la
descenso en 18% y 11%, respectivamente, influencia de factores ajenos al proceso
e n el c o s t o de un g r a d u a d o de la escolar propiamente dicho.
enseanza primaria y secundaria.
El costo relativamente elevado de los
N o cabe duda de que el aumento del programas de atencin preescolar formal
gasto corriente, y particularmente de la impide que stos puedan ser considerados
inversin, ser mayor en los pases de como una alternativa vlida en el corto
rpida e x p a n s i n demogrfica y de plazo; en efecto, debido a que este nivel
cobertura escolar todava parcial. Cabe funciona c o n g r u p o s r e d u c i d o s de
esperar, sin embargo, que se reduzca an a l u m n o s , q u e requiere m a t e r i a l e s
ms marcadamente el costo por graduado, pedaggicos especiales y un componente
al incrementarse el rendimiento de la de a p o y o nutricional, la a t e n c i n
inversin existente y mejorar la eficiencia preescolar suele tener un costo unitario
global del sistema. dos a tres veces superior al de la enseanza

7 Se supone que la proporcin de egresados de primaria que pasan a secundaria aumenta


gradualmente de 55% en 1990 a 85% en el ao 2000.
212 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Grfico VII-1
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: MATRICULA SEGUN GRADOS EN EL AO 2000
(Millones de nios)

20t

Grado 1 Grado 6 Grado 7 Grado 12

16t

Grado 1 Grado 6 Grado 7 Grado 12

Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para
Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de cifras oficiales.
COSTO Y FINANCIAMIENTO DE LA ESTRATEGIA 213

primaria. Existen sin embargo varias 35 millones de menores de seis aos en


alternativas informales de menor costo. situacin de pobreza); en ambos casos, el
Por ejemplo, los programas basados en la costo llegara a 1 930-1 950 millones de
distribucin de material impreso y en dlares. Tales medidas seran
s e s i o n e s de grupo animadas por un complementadas por campaas de sensi-
representante local slo cuestan una bilizacin dirigidas a las familias con hijos
cuarta parte del costo unitario de la menores de seis aos (67 millones de
educacin primaria. A su vez, el costo de nios), con un costo estimado de siete
un programa de atencin preescolar millones de dlares, y por programas de
comunitaria en Colombia, aunque incluye capacitacin de los maestros primarios en
un componente nutricional importante, la medida en que se liberen cupos para el
ha sido estimado en 130 dlares anuales "grado cero" (siete dlares por nio, para
por nio. El acceso a ese tipo de programas un milln de nios que se incorporaran en
debera centrarse en los sectores de bajos el grado cero cada ao). Dicha estimacin
ingresos. Por otra parte, las campaas de es, sin embargo, excesiva ya que no toma
sensibilizacin a travs de los medios de en cuenta el gasto actualmente realizado
comunicacin masiva (mensajes por radio por varios pases de la regin en ese rubro.
y televisin sobre los beneficios de la Por otra parte, se trata de un gasto que
educacin preescolar y sugerencias a los debera realizarse en forma conjunta con
padres para la estimulacin precoz) tienen instituciones de salud, nutricin y apoyo a
un costo bajo (10 centavos o menos por la familia.
nio). Por la misma razn, es difcil obtener
Los programas informales de atencin una estimacin precisa del costo de un
preescolar pueden ser preferidos en un s i s t e m a ms e x t e n s o y eficiente de
principio y ser luego combinados con la incentivos a la asistencia. La mayor parte
introduccin de un "grado cero" en las de esos incentivos deberan dirigirse a la
escuelas primarias dado que, al mejorar la p o b l a c i n rural, c u y o s n d i c e s de
eficiencia de stas, quedarn espacios desercin suelen ser ms elevados y cuyo
libres en los primeros cursos. dficit educacional actual es ms agudo. El
El c o s t o para la r e g i n de esta instrumento ms frecuentemente
estrategia para aumentar la atencin utilizado como incentivo a la asistencia en
p r e e s c o l a r ( p r o g r a m a s informales la escuela primaria es el almuerzo o
focalizados, campaas de sensibilizacin desayuno que se da a los escolares. El costo
y progresiva incorporacin de un "grado de ese tipo de programas parece variar
cero") puede estimarse en poco menos de ampliamente de un pas de la regin a
2 000 millones de dlares, o sea un otro; 8 t o m a n d o c o m o b a s e u n c o s t o
aumento de 5% del gasto pblico actual en estimado de 100 dlares por nio, y una
educacin. En cuanto a los programas de poblacin destinataria de 27 millones de
atencin preescolar, se puede optar entre alumnos de primaria provenientes de
la f o c a l i z a c i n r e s t r i n g i d a de l o s hogares bajo la lnea de pobreza, el gasto
programas ms completos y por lo tanto alcanzara a 2 700 millones de dlares, o
ms costosos (programas de atencin sea 0.3% del PIB.
comunitaria del tipo del mencionado para El costo de un sistema de incentivos a
Colombia, dirigidos a los 15 millones de la asistencia en la enseanza secundaria
nios latinoamericanos y caribeos de sera probablemente ms alto, conside-
m e n o s de seis aos en situacin de rando el mayor costo de oportunidad de
indigencia) o una difusin algo ms la asistencia escolar para ese grupo de
amplia de programas menos integrales edad. Sin embargo, habr que crear algn
(programas de atencin en grupos locales tipo de mecanismo que permita elevar la
con material de apoyo, dirigidos a los asistencia de los adolescentes de hogares

8 El costo de algunos programas recientes flucta entre 25 dlares por nio (Guatemala) y 130 dlares
por nio (Venezuela).
214 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

pobres, especialmente de los de zonas e n t i d a d e s rectoras de l o s s i s t e m a s


rurales, si se desea efectivamente reducir cientfico-tecnolgico y de enlace entre
la d e s i g u a l d i s t r i b u c i n de l o g r o s ste y el sistema productivo, iniciativas
educacionales en la poblacin. Tambin d e s t i n a d a s a diseminar y transferir
constituye una condicin implcita para informacin tecnolgica, etc. Otras, en
lograr que aumente en 13 millones de cambio, necesitan un mayor compromiso
nios la matrcula secundaria (como financiero de los gobiernos y las empresas
ocurre en la alternativa III), ya que cabe para desarrollar y difundir n u e v a s
prever que la mayor parte de los nuevos tecnologas; entre stas se cuentan la
alumnos provendr de hogares pobres. ampliacin y el reforzamiento de la
Los incentivos a la asistencia de los infraestructura y del e q u i p a m i e n t o
adolescentes pueden consistir en -becas disponibles, la formacin y capacitacin
monetarias, subsidios para el transporte, o continua de recursos humanos especiali-
suministro de tiles escolares. zados y la creacin de fondos o lneas de
Considerando un gasto de 500 dlares por crdito para financiar p r o y e c t o s de
ao, para una poblacin destinataria de 10 investigacin y desarrollo y servicios
millones de nios, el costo ascendera 5 000 cientfico-tecnolgicos.
millones de dlares, o sea 0.5% del PIB. Las acciones de este tipo tendran muy
En el cuadro VII-12 se presenta una distintas dimensiones y alcances en cada
sntesis de los gastos proyectados en uno de los pases de la regin, lo que hace
programas compensatorios focalizados difcil calcular su c o s t o en forma
para a u m e n t a r la asistencia y el pormenorizada. Ahora bien, tradicio-
r e n d i m i e n t o e s c o l a r de l o s nios nalmente la UNESCO ha recomendado a los
provenientes de sectores desfavorecidos. pases en desarrollo no destinar menos de
El costo total de esos programas es 1% de su PIB a ciencia y tecnologa,
equivalente a 1% del PIB. proporcin que tambin el BID considera
una estimacin razonable del costo de un
4. El costo de impulsar el acceso, sistema cientfico-tecnolgico en la regin.
la difusin y la innovacin Concretamente, esto significara duplicar
cientfico-tecnolgicos el gasto actual en ciencia y tecnologa, lo
que implica un monto anual adicional de
La estrategia propuesta en ese mbito cinco mil millones de dlares. (Vase el
podra beneficiarse de varias medidas que recuadro VII-1.)
no requieren un esfuerzo econmico
s i g n i f i c a t i v o , c o m o c a m p a a s de 5. El costo de una gestin responsable
divulgacin sobre ciencia y tecnologa,
fortalecimiento institucional de las Para generar una base que posibilite la
gestin responsable de los estableci-
Cuadro VII-12 m i e n t o s y del sistema e d u c a t i v o es
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: i m p r e s c i n d i b l e crear o reforzar los
ESTIMACIONES DE COSTOS DE mecanismos de informacin y evaluacin
PROGRAMAS COMPENSATORIOS de sus resultados y realizar amplios
FOCALIZADOS programas de capacitacin dirigidos al
(Como porcentaje del PIB) personal administrativo central y local y a
l o s d o c e n t e s . D i c h o s esfuerzos de
Programas de atencin preescolar 0.2 capacitacin son adems consistentes con
Programas de comedores escolares 0.3 el logro de otros objetivos de la estrategia,
Becas y subsidios de asistencia tales como la reforma institucional, el
a la enseanza secundaria 0.5 diseo y manejo de programas focali-
1.0
zados, el establecimiento de rganos de
Total
regulacin y medicin, etc.
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y
Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de Durante los aos ochenta, varios
la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe. pases de la regin han establecido bancos
COSTO Y FINANCIAMIENTO DE LA ESTRATEGIA 215

Recuadro VIM
PROGRAMAS NACIONALES RECIENTES DE CIENCIA Y TECNOLOGIA
CON RESPALDO FINANCIERO DEL BID
Los esfuerzos para crear una poltica explcita empresas privadas) para realizar proyectos de
de ciencia y tecnologa son relativamente investigacin y desarrollo tecnolgico
recientes en Amrica Latina y el Caribe. Sin relacionados con potenciales fines productivos.
embargo, a ra/, de la crisis de os aos ochenta Segundo, estn orientados a la formacin de
ha surgido en varios pases de la regin la cientficos y teenlogos en reas prioritarias, y
preocupacin por establecer una vinculacin en general al mejoramiento de la enseanza de
efectiva entre la capacidad cientfica y la ciencia en los distintos niveles del sistema
tecnolgica, la base de recursos naturales y las educativo. Tercero, tienden a reforzar la
necesidades del sector productivo nacional, infraestructura existente de laboratorios y
como fundamento para la consolidacin de un centros de investigacin, mediante aportes
sector exportador competitivo y para el especficos. Finalmente, los prstamos permiten
desarrollo de las potencialidades de las apoyar distintas formas de difusin y
economas. transferencia de tecnologa, ya sea mediante
Esta preocupacin coincidi con la decisin actividades de carcter educativo y de
del BID, tradicional e importante fuente de divulgacin general, como en Costa Rica, o
financiamiento para la educacin superior de la aplicando la fase piloto de un sistema de
regin, de reorientar sus prstamos que hasta difusin y promocin de informacin sobre
ahora haban financiado la construccin y tecnologa e inversiones, como en Brasil.
expansin de la infraestructura fsica de ese El BII) ha estimado que la formacin de un
segmento educativo, hacia proyectos sistmicos sector de ciencia y tecnologa que sirva
que procuren vincularse en lorma estrecha con efectivamente de apoyo al sector productivo de
el contexto global del desarrollo cientfico y la regin requiere elevar los gastos realizados en
tecnolgico. De ah que algunos crditos investigacin y desarrollo a un nivel de al menos
recientes del organismo multilateral en ese 1 % del producto interno bruto. Como prueba de
campo han estado dirigidos a fomentar el uso su determinacin de respaldar las iniciativas de
de capacidades existentes de investigacin y los pases latinoamericanos y caribeos en tal
desarrollo, y el establecimiento de mecanismos sentido, cl organismo multilateral ya ha
de enlace entre los generadores y los usuarios otorgado prstamos en ese mbito a varios
de la tecnologa. pases de la regin (entre ellos Argentina, Brasil,
Dichos programas suelen tener cuatro Colombia, Costa Rica, Uruguay y Venezuela),
caractersticas principales* primero, por un lolal de ms de 600 millones de dlares,
proporcionan financiamiento (ya sea en forma y est actualmente finalizando la negociacin de
concesionaria a las universidades e institutos de varios ms en Chile, Ecuador, Mxico, el Caribe
investigacin, pblicos o privados sin fines de de habla inglesa y Brasil, cuyo monto conjunto
lucro, o como capital de riesgo compartido con podra superar los 1 000 millones de dlares.

d e d a t o s e d u c a c i o n a l e s y han e m p e z a d o a p l a n t e a el e s t a b l e c i m i e n t o de e s t o s
utilizar esta informacin para la a d o p c i n s i s t e m a s y la actual d i s p o n i b i l i d a d d e
d e d e c i s i o n e s p b l i c a s y p r i v a d a s . La asistencia tcnica para tal propsito, s u
i n s t a l a c i n o el reforzamiento d e tales introduccin progresiva debera ser
s i s t e m a s d e b e e x t e n d e r s e dentro d e la contemplada dentro de un plazo
regin, a u n q u e e s e v i d e n t e q u e e n algunos razonable.
pases d i s p o n e r de ellos no es una I g u a l m e n t e necesaria para el b u e n
n e c e s i d a d urgente, d a d o q u e la calidad de funcionamiento de los sistemas de
su educacin primaria es tan c a p a c i t a c i n tcnica e s la c r e a c i n d e
uniformemente baja q u e n o se requieren m e c a n i s m o s d e s e g u i m i e n t o y anlisis del
e v a l u a c i o n e s para detectar las escuelas m e r c a d o de trabajo, as c o m o d e
c o n p r o b l e m a s . Sin e m b a r g o , s i e m p r e c o o r d i n a c i n de las a c t i v i d a d e s de
sern tiles para medir los primeros capacitacin.
p r o g r e s o s y, p o s t e r i o r m e n t e , para Los costos e s t i m a d o s d e instalacin d e
identificar los problemas q u e persistan. sistemas computarizados d e recopilacin
C o n s i d e r a n d o las n e c e s i d a d e s d e diseo, y t r a t a m i e n t o d e i n f o r m a c i n para la
a d e c u a c i n y capacitacin de personal q u e gestin (management information systems o
216 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION.

MIS), varan entre 1 y 10 millones de magnitud de los recursos financieros


dlares, segn el tamao del pas y el asignados a la educacin, al mismo tiempo
estado de su infraestructura. Es evidente que se expanda el acceso y se disminua
que la disponibilidad de tales sistemas no la carga docente. La paradoja de esta
sera un objetivo prioritario en pases en e v o l u c i n asimtrica de recursos y
los que hace falta hasta infraestructura resultados se explica por un descenso de
bsica. Existen, sin embargo, opciones casi 50% de los niveles salariales medios
menos ambiciosas, mejor adaptadas a las de los profesores entre 1980 y 1985,
carencias locales y, generalmente, ms seguido slo de una dbil recuperacin en
baratas, que pueden ser consideradas los aos posteriores. 9 (Vase el cuadro
c o m o i n s t r u m e n t o s para mejorar la VII-13.) En la regin, la remuneracin de
gestin educativa. El Banco Mundial los maestros de primaria equivale, en
elabor, por ejemplo, un proyecto de promedio, a poco ms de dos veces el PIB
gestin y desarrollo de la educacin per cpita, aunque con amplias diferencias
primaria en Honduras, que contempla la entre pases. La reciente recuperacin de
i n c o r p o r a c i n gradual de todas las los salarios del magisterio no ha obedecido
escuelas a una red que unificar los directamente a c a m b i o s en el nivel
programas de construccin y educativo promedio o en la calidad o el
mantenimiento de edificios, capacitacin rendimiento de los profesores, sino a
docente, supervisin de desempeo y d e c i s i o n e s polticas en respuesta al
medicin de resultados educacionales. deterioro de los salarios y a las presiones
Con 0.1% del PIB bastara para realizar un gremiales. Por esos mismos motivos, y
p r o y e c t o i n n o v a d o r de este tipo, para asegurar que el nivel de sueldos de
incluyendo los programas de capacitacin los docentes no fomente la rotacin de
inicial y regular que lo complementan. p e r s o n a l y el d o b l e e m p l e o , e s
imprescindible que la estrategia considere
6. El costo de un magisterio profesio- su mejoramiento.
nalizado y protagnico Cabe recordar que, independien-
temente de la evolucin de su nivel
Como ya se ha sealado, en la primera promedio, es importante modificar la
parte de la dcada de los ochenta, en estructura de las remuneraciones del
Amrica Latina y el Caribe se redujo la magisterio. Como ya se ha mencionado, la

Cuadro VII-13
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: DOCENTES Y SUS SALARIOS

1975 1980 1985 1988

Maestros de educacin primaria


(millones de personas) 2.0 2.2 2.6 2.7

Salario anual promedio


(miles de dlares de 1990) 4.5 6.8 3.5 4.6

Relacin salario/PIB per cpita 3.9 2.9 2.0 2.2


Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para
Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de cifras oficiales.

9 N o se dispone de informacin absolutamente fidedigna sobre las remuneraciones promedio de los


docentes en la regin. Las cifras derivadas del gasto por concepto de salarios de los ministerios de
educacin (vase el cuadro VII-13) son las nicas que abarcan el conjunto de la regin, pero sus
valores suelen ser muy superiores a los obtenidos mediante encuestas directas.
COSTO Y FINANCIAMIENTO DE LA ESTRATEGIA 217

estructura actual tiene escasa relacin con de las calificaciones profesionales y el


el nivel real de calificacin, la dificultad de desempeo relativo.
la tarea o el desempeo relativo. Para A ttulo de ejemplo, se ha elaborado
a u m e n t a r la eficiencia del p r o c e s o un modelo sencillo de simulacin que
educacional es necesario introducir un ilustra el efecto de un reajuste de los
esquema de incentivos que permita atraer sueldos de los docentes sobre el gasto
personal adecuadamente calificado hacia educativo total. (Vase el cuadro VII-14.)
las zonas con mayores carencias (en Se formul la h i p t e s i s de q u e las
general reas rurales y de asentamientos remuneraciones medias de los maestros y
indgenas), y retribuir el compromiso y el profesores creceran durante 10 aos a un
dinamismo demostrado por los docentes ritmo equivalente al doble del previsto
y directores de escuela. Las formas para el i n g r e s o del conjunto de la
especficas del sistema de incentivos poblacin. Esta estimacin ya indica la
variarn segn los pases y su situacin direccin en que deberan evolucionar los
institucional. En algunos podr optarse salarios del magisterio, aunque en cada
por la implantacin de un estatuto docente pas y n i v e l educacional esta
separado de la reglamentacin que rige probabilidad estar condicionada por el
para los dems empleados pblicos; en c o m p o r t a m i e n t o anterior de estas
otros, se preferir establecer un sistema de remuneraciones y por la disponibilidad
bonificaciones especficas, dependientes real de recursos para reajustarlas. La
legitimidad del incremento puede radicar,

Cuadro VII-14
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: ACCESO, MATRICULA, COSTOS E INVERSIONES
Alternativa IV: tecnologa mejorada, poblacin en aumento, reajuste de salarios

1990 2000 Variacin


porcentual
Acceso de cada grupo de edad simple 93.2 97.4
Matrcula en grado 1 (millones) 17.7 14.7 -1.6
Matrcula en grado 6 (millones) 7.4 9.9 2.7
Matrcula en grados 1 a 6 (millones) 67.9 73.2 0.7
Matrcula en grado 7 (millones) 6.4 9.3 3.7
Matrcula en grado 12 (millones) 2.0 3.8 7.9
Matrcula en grados 7 a 12 (millones) 25.4 38.7 4.9

Costos de grados 1 a 6
Costo por alumno (dlares de 1990) 215 288 3.4
Gasto pblico corriente (millones de dlares de 1990) 12 729 18 320 4.4
Inversin pblica (millones de dlares de 1990) 96 160 5.3
Costos de grados 7 a 12
Costo por alumno (dlares de 1990) 281 372 3.3
Gasto pblico corriente (millones de dlares de 1990) 5 424 12 514 13.1
Inversin pblica (millones de dlares de 1990) 224 1701 22.6
Costo total de enseanza primaria y secundaria
Costo total (millones de dolares de 1990) 18 473 32 695 7.7
Como porcentaje del PIB 1.8 2.3
Ensenanza primaria 1.2 1.3
Enseanza secundaria 0.6 1.0
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para
Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de estimaciones con el modelo SMMG y de cifras del banco de datos
SIRI (Sistema Regional de Informacin).
218 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

segn el pas, en la necesidad de recuperar Cuadro VII-15


un nivel relativo mnimo, en la voluntad AMERICA LATINA Y EL CARIBE: COSTO
de atraer personal ms calificado o en el ADICIONAL ESTIMADO DE LA
reconocimiento de que la educacin ha ESTRATEGIA PROPUESTA (RESUMEN)
g a n a d o en c a l i d a d y funcionalidad (Como porcentajes del PIB)
despus de algunos aos de reforma.
Segn la hiptesis de base, el gasto total Acceso universal a una educacin
por concepto de salarios de docentes en los bsica y media de buena calidad 0.4
niveles primario y secundario llegara a Programas compensatorios
representar 2.3% del PIB en el ao 2000, focalizados 1.0
Educacin bsica de adultos 0.1
comparado con 1.7% segn la alternativa Programas de capacitacin en
III, en la que aumentan la calidad y la empresas 0.5
cobertura de la educacin, en tanto que los Programas de capacitacin para
sueldos reales permanecen constantes. sectores desaventajados 0.7
Esto significa que un reajuste de las Fomento de la innnovacin
remuneraciones del magisterio de la y creatividad 0.5
instrumentos para una gestin
m a g n i t u d supuesta tendra un costo
responsable 0.1
adicional equivalente a 0.6% del PIB. Reajuste de los sueldos del magisterio 0.6

7. El costo de la estrategia propuesta Total 3.9


Fuente: Divisin Conjunta C E P A L / O N U D I de Industria y
Unicamente para dar una idea de su orden Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de
la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe.
de magnitud, en el cuadro VII-15 se
resume el costo adicional estimado de la
estrategia propuesta, que representa un
grado, al logro de ambos objetivos. Sobre
i n c r e m e n t o del g a s t o e d u c a c i o n a l
la base de estas consideraciones, parece
equivalente a 3.9% del PIB. Si este aumento
posible establecer una relacin preferente
se suma al 7% del PIB que actualmente le
entre cada una de las acciones y los
dedican los gobiernos, las empresas y los
objetivos a cuya consecucin se dirige ms
hogares, se llega a un gasto en educacin
directamente en el corto plazo.
de alrededor de 11% del producto, cifra
En esta perspectiva se observa que las
comparable a la registrada en algunos
acciones ms claramente vinculadas al
pases industrializados, pero todava
ejercicio de la ciudadana y al aumento de
inferior a la de otros, como Corea y la
la e q u i d a d (acceso universal a una
Provincia china de Taiwn.
educacin bsica y media de buena
Si los distintos componentes de la calidad, programas complementarios
estrategia se agrupan de acuerdo con su focalizados, educacin bsica de adultos y
contribucin preferente al logro de los capacitacin para sectores desaventa-
objetivos de perfeccionar el ejercicio de la jados) absorben 56% del costo de la
ciudadana y de elevar la competitividad, estrategia (2.2% del PIB), las que favorecen
as c o m o al c u m p l i m i e n t o de s u s la e l e v a c i n de la c o m p e t i t i v i d a d
condiciones previas, se obtiene una visin (capacitacin en empresas y fomento de la
a p r o x i m a d a de las i m p l i c a c i o n e s innovacin y creatividad) un 26% (1% del
financieras d e r i v a d a s del orden de PIB) y las que cumplen prerrequisitos para
prioridades por el que se opt en la el logro de ambos objetivos, un 18% (0.7%
propuesta. del PIB).
Es p r e c i s o tener p r e s e n t e , sin Tanto el m o n t o de l o s r e c u r s o s
embargo, que al fortalecer el ejercicio de la adicionales como el lapso en el que se
ciudadana se incrementa la competi- materialicen, variarn significativamente
tividad y que esto ltimo, a su vez, s e g n l o s r e z a g o s especficos y la
sustenta en el largo plazo la participacin capacidad de movilizacin de recursos
ciudadana; adems, cada una de las internos y externos de cada pas. Adems,
acciones previstas tiende, en distinto
COSTO Y FINANCIAMIENTO DE LA ESTRATEGIA 219

dado que se trata de reformar institu- Cuadro VII-16


ciones y comportamientos, resulta difcil AUMENTO POTENCIAL DEL PIB AL
prever aumentos drsticos y resultados ELEVAR EL NIVEL EDUCACIONAL
inmediatos. DE LA POBLACION ACTIVA HASTA
Sin embargo, lo que interesa destacar LA PRIMARIA COMPLETA EN
es, por una parte, la n e c e s i d a d y PAISES SELECCIONADOS
conveniencia de que el esfuerzo se inicie (Porcentajes)
en un lapso tan breve como sea posible y,
por la otra, que se trata de un compromiso Argentina 2.4
financiero estable, que deber mantenerse Brasil 17.1
Colombia 3.7
por lo menos durante una generacin, Costa Rica 1.2
pero q u e p u e d e modificar en forma Uruguay 1.4
definitiva el ritmo y la orientacin del Venezuela 4.0
desarrollo latinoamericano. Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y
En este sentido, cabe referirse al Tecnologa, sobre la base de cifras oficiales.
rendimiento esperado de la reforma de la
educacin primaria latinoamericana y
caribea, que se puede calcular en forma o r g a n i s m o s y de la c o o p e r a c i n
a p r o x i m a d a sobre la b a s e de las internacionales, tambin han contribuido
diferencias de salarios s e g n nivel en forma especfica.
educativo. Si se asume que la diferencia de De hecho, en aos recientes casi todos
ingreso entre los que han completado la los pases de la regin se han propuesto
educacin primaria y los que no lo han incrementar la participacin del sector
h e c h o r e p r e s e n t a su diferencia de privado en el financiamiento de servicios
p r o d u c t i v i d a d y se multiplica esa sociales, debido a las actuales restricciones
diferencia por la proporcin de personas para generar y e m p l e a r l o s f o n d o s
con educacin primaria incompleta en la pblicos, a las limitaciones de la asistencia
poblacin activa adulta, se concluye que la externa, y tambin a las expectativas de
elevacin del nivel educativo, si los dems mayor eficiencia asociadas al financia-
factores no varan, producira un aumento miento privado. En vista de su reconocida
mnimo del PIB de poco ms de 1%, en c o n t r i b u c i n al i n c r e m e n t o de la
pases de amplia cobertura educativa, productividad y del ingreso, la formacin
como Costa Rica y Uruguay, y un mximo de recursos h u m a n o s constituye un
de 17% en el caso de Brasil, donde la mercado atractivo para los consumidores
escolarizacin de un gran porcentaje de la y para los oferentes de estos servicios.
poblacin activa es baja. (Vase el cuadro Adems, la experiencia de varios pases de
VII-16.) En comparacin con este beneficio la regin ha demostrado que existe un
potencial, el costo de mejorar la calidad y amplio espacio para la expansin del
la cobertura de la enseanza (0.5% del PIB), financiamiento privado en el mbito
de extensos programas de educacin de educativo.
adultos (0.1%), o del reajuste de los D u r a n t e l o s a o s o c h e n t a , sin
sueldos del magisterio (0.6%), parecen embargo, el destino de la mayor parte del
desembolsos ms bien modestos. financiamiento privado fue sustituir el
financiamiento pblico de la educacin.
8. Mecanismos y fuentes de financia- Como ya se sealara, la contraccin del
miento gasto fiscal durante la dcada pasada
foment la expansin del aporte privado,
Como se ha mencionado anteriormente, sea e n forma e x p l c i t a ( p a g o de
matrculas), o implcita (financiamiento de
en la regin el sector fiscal ha sido con
gastos operacionales o de materiales
creces la principal fuente de
educativos).
financiamiento de la educacin, aunque
los fondos privados, de empresas y de En cuanto a la movilizacin de
hogares, y los externos, provenientes de recursos familiares, sus modalidades han
220 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

sido formales e informales. En algunos educacin superior, como resultado del


pases se han constituido asociaciones pago de matrcula. Cabe recordar, sin
locales de padres que se ocupan de embargo, que los ingresos por actividades
obtener aportes de la comunidad para sus docentes de las universidades slo cubren
respectivas escuelas. En otros, el gobierno una parte reducida de sus gastos totales.
ha relajado o eliminado las restricciones Con todo, la recaudacin por concepto de
que impedan o dificultaban a estos matrcula ha llegado a representar entre
establecimientos retener fondos 5% y 20% de los i n g r e s o s de estas
percibidos de fuentes privadas. instituciones en algunos pases de la
El principal problema derivado de la regin. Asimismo, conviene considerar
p a r t i c i p a c i n de los h o g a r e s en el que la fijacin de aranceles en la educacin
financiamiento de la educacin bsica es superior, si va acompaada de esquemas
su potencial efecto inequitativo, en la suficientemente a m p l i o s de becas y
medida en que las comunidades ms p r s t a m o s , p u e d e r e d u n d a r en un
adineradas pueden generar ms recursos aumento de su equidad, ya que se elimina
que las de menores ingresos. Para evitarlo, la gratuidad para los sectores de ingresos
las autoridades centrales tendran que altos.
otorgar un considerable financiamiento La posibilidad de obtener
compensatorio. Una forma de combinar la financiamiento privado adicional al
captacin de fondos privados y el papel pblico, sea mediante la expansin de
compensatorio del Estado es el sistema de actividades tradicionales en el campo
fondos de contrapartida (matching funds), e d u c a t i v o ( c o m o los p r o g r a m a s de
s e g n el cual el aporte pblico para capacitacin), o como resultado de nuevas
complementar los recursos generados por iniciativas, es ms promisoria. Un ejemplo
cada escuela es inversamente propor- sera el incremento de los programas de
cional al nivel socioeconmico de la capacitacin en las e m p r e s a s , para
respectiva comunidad. responder a la necesidad de incorporar
A pesar de su promisoria expansin, nuevas tecnologas y de insertarse en los
la c o n t r i b u c i n de los h o g a r e s al mercados internacionales. Otro caso es el
financiamiento de la educacin formal recurso creciente a servicios educativos
parece tener lmites. En primer lugar, la p r i v a d o s que ofrecen formacin
capacidad de la mayora de los hogares postsecundaria, cursos tcnicos breves o
para a u m e n t a r su aporte actual es e n s e a n z a extracurricular. A m b o s
relativamente reducida. Ya se ha indicado fenmenos reflejan un aumento de la
que la contribucin de los hogares de demanda privada, que podra ser an ms
i n g r e s o s bajos y m e d i o s ha crecido incentivada mediante un esfuerzo pblico
considerablemente durante los ltimos de informacin, propaganda y diseo de
aos, por lo que no resulta realista ni instrumentos financieros y tributarios
oportuno esperar un nuevo incremento a d e c u a d o s . A este r e s p e c t o cabe
antes de una recuperacin del ingreso real. mencionar, por ejemplo, los planes de
Incluso, a nivel de educacin primaria, ahorro para p a g o de matrcula
convendra eliminar en los casos de las universitaria; los prstamos bancarios a
familias ms pobres y, especialmente, en estudiantes; el reconocimiento de los
el sector rural, el pago de cualquier tipo de certificados de capacitacin como garanta
arancel implcito que pudiera inducir a la de p r s t a m o s a microempresas; las
inasistencia escolar y a la desercin franquicias tributarias; etc.
prematura. Sobre la base de los antecedentes
La contribucin de los hogares de presentados, puede estimarse que el
ingresos altos, a su vez, est limitada por financiamiento p r i v a d o a d i c i o n a l
v a r i o s factores: por un lado, su necesario para poner en prctica la
participacin en los niveles bsico y medio estrategia educacional propuesta asciende
de la enseanza pblica es baja; luego, slo a un punto porcentual del producto. Por
se podra esperar un c a m b i o en la lo tanto, correspondera al Estado aportar,
COSTO Y FINANCIAMIENTO DE LA ESTRATEGIA 221

de sus propios recursos o de fuentes Las ONGS, por su parte, pueden aportar su
externas, el restante 2.9% del PIB para experiencia para el diseo y manejo de
cubrir el costo total estimado de esta programas informales centrados en los
reforma de la educacin. sectores pobres.
El f i n a n c i a m i e n t o externo de la Es posible, entonces, que corres-
educacin, despus de estancarse durante pondiera al sector pblico financiar
los aos ochenta, experimenta un repunte directamente una suma equivalente a
en la actualidad. De hecho, la mayora de 2.4% del PIB para poner en prctica la
los organismos multilaterales y bilaterales estrategia propuesta. De hecho, es sobre el
han reafirmado su inters en financiar el Estado que recae la mayor parte del
desarrollo educativo de los pases de la esfuerzo financiero en casi todas las reas.
regin y anunciado que aumentarn la (Vase el cuadro VII-17). Ello significa
participacin del sector en el conjunto de a u m e n t a r en 50% l o s r e c u r s o s q u e
sus operaciones de prstamos. Aun as, el a c t u a l m e n t e se d e s t i n a n al sector
apoyo financiero estimado que se puede educacional en el presupuesto pblico,
esperar de ellos slo representara medio tarea que sin duda ser muy ardua en el
punto porcentual del PIB de la regin. actual contexto de restricciones fiscales.
Adems, el financiamiento externo suele Ante los beneficios esperados de la
ser especializado por reas y niveles reforma propuesta, se vuelve ms posible
e d u c a t i v o s . El Banco Mundial, por que el sector pblico movilice los recursos
ejemplo, ha declarado que dedicar una necesarios, sobre todo si se logra generar
mayor proporcin de sus recursos al un c o n s e n s o n a c i o n a l sobre la
financiamiento de la educacin primaria, p r e e m i n e n c i a del eje e d u c a c i n -
mientras que el BID impulsa una serie de conocimiento para alcanzar los objetivos
programas de a p o y o a los sistemas del d e s a r r o l l o . A u n c u a n d o las
regionales de investigacin y desarrollo; modalidades, mrgenes y restricciones
a l g u n o s o r g a n i s m o s de asistencia variarn segn los pases, se tender a
bilateral, en particular la S o c i e d a d recurrir a una combinacin, en diferentes
Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ), proporciones, de las siguientes medidas:
tienen una larga experiencia en apoyar el i) Reasignaciones de fondos entre las
aprendizaje y la formacin tcnica. La partidas p r e s u p u e s t a r i a s del sector
cooperacin externa tambin podra educacional y cientfico-tecnolgico; la
d e s e m p e a r un papel d e s t a c a d o en educacin primaria y los incentivos que
mbitos tales como el financiamiento de la fomentan la investigacin tecnolgica en
inversin, el diseo y produccin de libros las empresas favorecen, respectivamente,
de texto, la formacin de maestros y el la equidad y la competitividad.
desarrollo de capacidades institucionales.

Cuadro VII-17
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: FUENTES POTENCIALES DE FINANCIAMIENTO
Sector pblico Empresas Familias Exterior

Acceso universal a una educacin


bsica y media de buena calidad x x x
Programas compensatorios focalizados x x
Educacin bsica de adultos x x
Programas de capacitacin en empresas x
Programas de capacitacin para
sectores desaventajados x x x
Fomento de la innovacin y creatividad x
Instrumentos para una gestin responsable x x
Reajuste de los sueldos del magisterio x
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa.
222 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION...

ii) Reasignaciones de fondos entre as como de impuestos con destinos


presupuestos de distintos sectores; por especficos, como la provisin de libros de
ejemplo, desde defensa y servicio de la texto o el mejoramiento de la infra-
deuda hacia educacin y conocimiento. estructura de capacitacin.
iii) Elevacin de los impuestos, dado Para demostrar la viabilidad de llevar
que la actual carga tributaria regional es a cabo la reforma propuesta se puede
r e l a t i v a m e n t e baja; a d e m s de la sealar que, para el conjunto de la regin,
recaudacin de impuestos generales, de los recursos pblicos necesarios a lo largo
los que depende la estabilidad del sistema, de varios aos equivalen a la mitad del
se ha experimentado con la aplicacin de actual servicio anual de la deuda externa,
gravmenes a la propiedad inmobiliaria ms la mitad de los gastos militares
para financiar gastos locales en educacin, anuales.
Anexo I

EL DEBATE SOBRE LA FORMACION


DE LOS RECURSOS HUMANOS EN
ALGUNOS PAISES DESARROLLADOS

Introduccin una estrategia educativa para los aos


noventa.
A continuacin se pasa revista a los En q u se basa tan difundida
principales argumentos del debate sobre preocupacin y cules son los temas que
se debaten?
la formacin de los recursos humanos que
se presentan en un grupo de pases
desarrollados, afin de identificar los temas a) El dilema potencial entre cantidad y
principales en discusin, as como las calidad de la educacin
propuestas y apreciaciones que surgen en
la prctica. N o se pretende efectuar un Las caractersticas ms comentadas
examen completo de la situacin de cada del sistema educativo de los Estados
sistema educativo, ni de las polticas Unidos han sido su extensa cobertura y su
aplicadas en cada pas, sino tan slo baja calidad. La cobertura es una de las
b o s q u e j a r l o s a s p e c t o s de mayor ms amplias entre los pases de la OCDE, al
t r a s c e n d e n c i a q u e caracterizan las punto que casi la totalidad de los jvenes
experiencias de reforma y que pueden ser de 16 a 18 aos asiste a la escuela de tiempo
ilustrativas para el caso latinoamericano. completo, cifra que superan en la OCDE
slo Alemania, Japn y Finlandia. La
1. El debate en los Estados Unidos escolarizacin del grupo siguiente (18 a 24
aos) llega al 60%, y es con mucho la ms
alta de la OCDE. (Vase el cuadro AI-1.)
En l o s Estados U n i d o s es donde ha Sin embargo, esa gran cobertura se
adquirido mayor relieve la preocupacin asocia con una dudosa calidad. El ms
por la importancia de la educacin para la conocido informe sobre el deterioro del
economa y en donde ms explcitamente sistema educativo de los Estados Unidos,
se ha culpado al deterioro del sistema A Nation at Risk} afirmaba que en 1982, el
educativo del descenso de la competi- 13% de los jvenes de 17 aos eran
tividad nacional. Esa situacin ha sido funcionalmente analfabetos; que una
tema de i n t e n s o debate, b a s a d o en cuarta parte de los reclutas de la marina
n u m e r o s o s informes -oficiales y no norteamericana no era capaz de leer y
gubernamentales-, y ha dado pie a una entender instrucciones por escrito sobre
serie de propuestas de reforma de la seguridad; que los resultados de las
educacin, que se plasmaron en 1991 p r u e b a s de a p t i t u d e s t a n d a r i z a d a s
en el anuncio del Presidente Bush de mostraban un descenso continuo en los

1 National Commission on Excellence in Education, A Nation at Risk: The Imperative for Educational
Reform, Washington, D.C., U.S. Government Printing Office, 1983, pp. 8 y 9.
224 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION...

Cuadro AI-1
TASAS DE ESCOLARIZACION POR GRUPOS DE EDAD,
EN PAISES SELECCIONADOS
(En porcentaje del grupo de edad correspondiente)

Escolarizacin T, , Secundaria Postsecundaria


Preescolar . .
global (20-24 aos)
(3-5 a o s ) p o S o b b g a t o n a
(3-24 aos) 1986
( D anos; ( 1 7 a o s )

1975 1986 1986 1986 Total Hombres Muje:

Alemania 74 74 93 100 30 34 26
a
Corea - - - 78 38 50 24
Estados Unidos 70 71 36 89 60 56 64
Francia 73 77 100 80 30 29 31
Italia 67 64 89 46 25 26 23
Japn 64 69 44 91 29 36 21
Reino Unido 70 70 31 49 22 24 21
Suecia 64 70 95 86 31 29 33
b
Promedio OCDE 64 68 59 73 32 33 31
F u e n t e : Divisin Conjunta C E P A L / O N U D I de Industria y Tecnologa, sobre la base de cifras de la OCDE y de la UNESCO.
"Tasa neta de escolarizacin de la poblacin de 12-17 aos. ''Promedio simple (sin ponderar). No incluye a Turqua.

decenios de 1960 y 1970; y que al comparar comienzo intentaron asociar el rendi-


esos resultados con los de otros pases, los miento escolar con los insumos de la
Estados Unidos quedaban en una posicin educacin: gasto por alumno, coeficiente
semejante a la de Tailandia. En ese alumno a profesor, nivel de formacin de
contexto puede entenderse el ttulo de ese los maestros, etc. Las mediciones reali-
informe, y la advertencia en l contenida: zadas fueron concluyentes, aunque en un
"La historia no tolera a los ochsos ... s e n t i d o inesperado: mostraron que,
Hacemos frente a competidores decididos, cuantitativamente, los insumos haban
bien capacitados y fuertemente motivados. aumentado en forma constante, pero que
Competimos con ellos por prestigio y por la contribucin de cada uno al resultado
mercados internacionales, no slo con escolar no era estadsticamente
nuestros productos sino con las ideas que significativa. 3
surgen de nuestros laboratorios y de Estudios posteriores buscaron
nuestros talleres artesanales. La posicin de entonces establecer el peso de otros tipos
los Estados Unidos en el mundo pudo de factores sobre el rendimiento escolar.
alguna vez haberse sostenido contando Los primeros en ser mencionados fueron,
apenas con unos pocos hombres y mujeres como era de esperar, los externos a la
excepcionalmente capacitados. Ya no ocurre escuela. De ese modo revivi el inters por
lo mismo. "2 el informe Coleman, que, en los aos
En l o s E s t a d o s U n i d o s se han sesenta, s e a l q u e los r e s u l t a d o s
efectuado muchsimos estudios para escolares se hallaban ligados a las caracte-
conocer las causas de esa evolucin. Al rsticas del alumno y de su familia de

2 Ibid., p. 6.
3 John E. Chubb y Eric A. Hanusheck, "Reforming Educational Reform", Henry J. Aaron (comp.),
Setting National Priorities: Policy for the Nineties, Washington, D.C., The Brookings Institution, 1990.
EL DEBATE SOBRE LA FORMACION DE LOS RECURSOS. 225

origen, ms bien que a las caractersticas acceso masivo de jvenes provenientes de


de la escuela y su pedagoga. 4 A un hogares con caractersticas desiguales.
resultado similar lleg, en el decenio El deterioro de la c a l i d a d de la
siguiente, el estudio de Jenks y sus enseanza pblica estadounidense se ha
colaboradores, que c o n c l u y e que el presentado a menudo como expresin de
carcter del producto de la escuela un dilema malthusiano entre calidad y
depende de un nico insumo, el alumno cantidad, pues habra ocurrido en forma
que ingresa, con sus caractersticas. Todo simultnea con la masificacin de la
lo dems, sostiene ese estudio, como el e d u c a c i n secundaria. Es razonable
presupuesto de la escuela, su pedagoga y pensar que, al perder la e n s e a n z a
las caractersticas de los profesores es de s e c u n d a r i a su carcter m i n o r i t a r i o
importancia secundaria o no viene al y s e l e c t i v o e incorporar a j v e n e s
caso. 5 con aptitudes acadmicas menos
Ese tipo de observaciones pareceran desarrolladas, se haya producido un
frustar las esperanzas tradicionalmente descenso en el rendimiento medio de la
cifradas en la e d u c a c i n c o m o poblacin estudiantil.
instrumento para borrar las diferencias La relajacin de los requisitos de
sociales de origen y para establecer una admisin, la reduccin del tiempo de
cultura c o m n , c o n s i d e r a d a c o m o enseanza, la b s q u e d a de m t o d o s
requisito para el funcionamiento de una pedaggicos y de programas escolares
s o c i e d a d democrtica. Cuestionaban ms adecuados para la formacin masiva
adems el objetivo primario de la poltica de alumnos con desigual base cultural,
educativa estadounidense: compensar las t o d o e s o - s e s o s t i e n e - tiene q u e
disparidades socioeconmicas, mediante producirse necesariamente durante el
un abanico de medidas que van desde los proceso de universalizar la enseanza
subsidios escolares hasta los programas secundaria. Por ejemplo, una quinta parte
de discriminacin positiva en favor de de los colleges pblicos norteamericanos
grupos especficos (mujeres, negros, tiene la obligacin legal de aceptar a los
pobres, etc.). egresados de la secundaria, cualesquiera
De all que los partidarios de esas sean las materias que hayan cursado o las
polticas respondieran sealando los calificaciones que h a y a n recibido.
b e n e f i c i o s de a l g u n o s programas Adems, en una encuesta realizada a
e s c o l a r e s d e s t i n a d o s a reducir las principios de los aos ochenta, 23% de los
diferencias entre grupos socioeconmicos. colleges y universidades reconocieron
(Vase el recuadro AI-1.) haber r e d u c i d o s u s e x i g e n c i a s de
Sea c o m o fuere, la p o l m i c a admisin. En consecuencia, una cuarta
promovida por los estudios de Coleman y parte de las clases de m a t e m t i c a s
Jenks, que an no concluye, llev a impartidas por esas instituciones tiene por
reevaluar el impacto potencial de la objeto superar las deficiencias en la
educacin como factor de cambio y formacin inicial. 6
equidad social, y puso de relieve la Asimismo, se ha sostenido que esa
necesidad de aplicar polticas directas posible cada en la calidad de la enseanza
para lograr esos objetivos. no tendra que ser c o n s i d e r a d a
I g u a l m e n t e i n t e n s a ha s i d o la necesariamente como negativa, en la
polmica respecto del fenmeno inverso al medida en que la prolongacin de la
estudiado por Coleman y Jenks, o sea, el escolarizacin logre efectivamente elevar
impacto sobre el sistema educativo del el grado de instruccin de la poblacin en

4 James S. Coleman y otros, Equality of Educational Opportunity, Washington, D.C., U.S. Government
Printing Office, 1966.
5 Christopher Jenks y otros, Inequality. A Reassessment of the Effect of Family and Schooling in America,
Nueva York, Basic Books, 1972.
6 National Commission on Excellence in Education, A Nation at Risk..., op. cit., pp. 20-21.
226 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro AI-1
LOS BENEFICIOS COMPROBADOS DE LA EDUCACION PREESCOLAR
La matricula preescolar es la que ms ha crecido programas de atencin a ese grupo de edad han
en los pases de la o c Di: en los aos ochenta, sido incorporados desde los aos sesenta en el
pasando de 46 a 59% del grupo de edad de 3 a sistema de educacin formal, aunque en
5 aos entre 1975 y 1986. Aunque en esc establecimientos separados y la asistencia es
incremento influyeron varias causas, el optativa. La cobertura se ha extendido
aumento paralelo del trabajo lemenino es la ms rpidamente, habiendo pasado en Francia de
destacada; en efecto, se estima que la mitad de 50% para el grupo de 2 a 5 aos en 1960, a 84%
las madres de nios menores de 5 aos en los en 198P, con una cobertura casi total (94%) del
Estados Unidos trabajaban fuera del hogar en grupo de 4 a 5 aos Otros pases europeos han
1989, comparado con apenas 28% en 1982. adoptado frmulas cercanas: en Holanda, por
Las conclusiones de los primeros estudios ejemplo, se extendi el sistema de educacin
empricos del efecto de la atencin preescolar bsica "hacia abajo" con la inclusin de dos aos
sobre el rendimiento escolar posterior de los de atencin preescolar
nios fueron ms bien decepcionantes, en la En Japn y en Italia en cambio, los servicios
medida que registraron una repercusin para preescolares son prestados mayorila-
positiva pero pasajera: las diferencias entre riamenle por establecimientos privados En los
nios que haban recibido atencin preescolar y Estado:- Unidos, la cobertura pieescolar se ha
un grupo de referencia se desvanecan al paso extendido en mayor medida a los grupos
de algunos aos. Sin embargo, estudios ms: situados en los dos extremos de la distribucin
recientes realizados en los Estados Unidos para del ingreso: mediante escuelas privadas tie alta
medir las consecuencias durante un plazo an calidad para los n i o s de hogares ms
mayor, apoyan las hiptesis iniciales: los nios acomodados, y mediante una serie de
que han recibido atencin preescolar muestran programas informales para los ms pobres. El
una lasa mayor de escolarizacin secundaria y ms famoso de estos ltimos es el programa
postsecundaria, de acceso a mejores empleos, y "Headstarl", que consiste en combinar la
una menor propensin a la marginalidad social. estimulacin temprana con servicios de salud y
Los piogramas de atencin pieescolar nutricin y cuyo xilo lo ha hecho merecedor de
benefician a los nios de todos los grupos un creciente financiamiento lederal, a pesar de
socioeconmicos, pero tienen efectos mas su elevado costo unitario (3 500 dlares por nio
apreciables para los nios provenientes de y por ao). Al mismo tiempo h.in prolilerado
hogares de menores recursos, pues reducen sus programas ms informales y menos onerosos,
desventajas relativas y lacilitan su posterior financiados por los estallos, las colectividades
insercin en la educacin formal. Permiten locales y las organizaciones no guberna-
adems la deteccin precoz de las dificultades mentales. Las empresas privadas han tambin
de aprendizaje, con lo que reducen la lasa extendido su financiamiento a ese tipo de
posterior de repeticin La duracin de los servicies educacionales en los ltimos aos, sea
programas es un factor importante de su medanle el apoyo de programas que benefician
eficiencia; un programa de 3 a 4 aos es ptimo, a lo-, barrios urbanos marginales, o la
y uno de slo un ao liene escasos beneficios. organizacin de centros de atencin para los
hijos d< sus propios empleados, como incentivo
Existen varias formas posibles de atencin, para la permanencia del personal calificado.
preescolar. En Francia y en Blgica, los

su conjunto. O sea, el grado de instruccin v e n i d o a u m e n t a n d o en l o s p a s e s


del egresado medio baja, pero aumenta el industrializados en forma regular desde
nmero absoluto y relativo de egresados, principios del siglo. 7
as como el grado de instruccin del Otro problema es el de la variacin del
ciudadano medio. Aunque este ltimo rango de cada pas en la escala de
c o n c e p t o r e s u l t e difcil de medir m e d i c i n de l o s r e s u l t a d o s de la
precisamente, algunos estudios enseanza. En este caso, diversos estudios
concuerdan en que el nivel medio de s indican un e m p e o r a m i e n t o de la
conocimiento de cada generacin ha posicin relativa de los Estados Unidos,

7 Christian Baudelot y Roger Establet, Le niveau monte. Rfutation d'une vieille ide concernant la prtendue
dcadence de nos coles, Paris, Editions du Seuil, 1989.
EL DEBATE SOBRE LA FORMACION DE LOS RECURSOS.

comparada con la de otros pases que d i s t i n t o s para a m b o s t i p o s de


gastan igual o menos en educacin. (Vase establecimientos.
el recuadro AI-2.) Los requisitos oficiales en materia de
p r o g r a m a de e s t u d i o s s u e l e n ser
b) Organizacin y eficiencia del reducidos, con lo que los ramos electivos
sistema
escolar ocupan una proporcin creciente de la
enseanza secundaria. Por ejemplo, en 13
El descenso relativo de los Estados estados ms de la mitad del tiempo
Unidos en las comparaciones docente puede ser ocupado por estudios
internacionales de niveles educativos electivos. En unos 35 estados se limitan las
llev a los estudiosos a analizar el efecto exigencias en matemticas y ciencias a
que podra haber tenido otro factor en el slo una hora semanal de clases en cada
deterioro de la calidad de la educacin en materia para obtener el d i p l o m a
ese pas: la baja eficiencia en el uso de los secundario. Esto, junto con la variedad de
insumos. Este es el tipo de argumentacin materias ofrecidas, habra contribuido a
que ms atencin ha recibido durante el diluir el contenido de la enseanza, al
decenio de 1980, con una crtica intensa de punto que la proporcin de estudiantes
l o s c o n t e n i d o s , de los m t o d o s sin especializacin alguna a la salida de la
p e d a g g i c o s y de la o r g a n i z a c i n secundaria ha subido de 12% en 1964 a
i n s t i t u c i o n a l del s i s t e m a escolar 42% en 1979.
estadounidense. Ms marcado es el desafecto de los
Se sostiene que, con el doble propsito e s t u d i a n t e s de s e c u n d a r i a por las
de integrar a la totalidad del grupo asignaturas acadmicas tradicionales; por
coetneo y de eliminar las disparidades ejemplo, a principios de los aos ochenta,
sociales, la enseanza secundaria habra slo 31 % de los alumnos estudi lgebra y
i n t e n t a d o reducir la diversificacin slo 6%, clculo, aunque el curso fue
institucional, liberalizando al mismo ofrecido por 60% de los establecimientos.
tiempo la composicin del programa de En p r o m e d i o , 25% del t i e m p o de
estudios de ese nivel. Por ello habra enseanza corresponde a materias como
desaparecido casi por completo, durante e d u c a c i n fsica, salud, experiencia
los ltimos treinta aos, la enseanza laboral, c u r s o s de r e c u p e r a c i n y
tcnica, que en los aos cincuenta y desarrollo personal. 8
sesenta sola acoger a una proporcin La a m p l i a c i n del a c c e s o a la
importante del total de los adolescentes. e d u c a c i n s e c u n d a r i a se ha v i s t o
En la actualidad, siguen existiendo acompaada de una activa bsqueda de
algunos liceos vocacionales (se estima que mtodos didcticos mejor adaptados a las
una cuarta parte de los estudiantes caractersticas de los a l u m n o s ms
secundarios elige una formacin predomi- recientemente incorporados al sistema
n a n t e m e n t e tcnica), pero es p o c o educativo. Se ha tratado principalmente
pronunciado el carcter vocacional de la de buscar mtodos menos estandarizados,
enseanza impartida por ellos. En general, ms centrados en el individuo y ms
la mitad del tiempo de estudio se dedica a flexibles. Por esta va, las escuelas de los
ramos de formacin general, e incluso en Estados Unidos se han convertido en
las asignaturas tcnicas la enseanza es terreno frtil para numerosos
esencialmente terica. experimentos pedaggicos, algunos
Por su parte, los programas de los fructuosos, adoptados posteriormente por
liceos generales son muy diversificados e otros pases. 9
incluyen opciones tcnicas o Esa ola de experimentacin habra
profesionales. N o e x i s t e n d i p l o m a s t e n i d o algn impacto negativo. Los

8 National Commission on Excellence in Education, A Nation at Risk..., op. cit., p. 19.


9 Las tcnicas de enseanza bilinge, como "English as a second language", son un buen ejemplo de
esos avances pedaggicos.
228 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro A1-2

COMPARACIONES DE NIVELES EDUCATIVOS

La realizacin de pruebas sistemticas para nacionales en la ensean/a de la ciencia, materia


medir los cambios en el nivel intelectual de la considerada como crucial en un marco de
poblacin es una prctica relativamente acelerado cambio tcnico. La Asociacin
reciente. Para tener una idea de esa evolucin a Internacional de Evaluacin del Rendimiento
ms largo pla/o, se suele recurrir a las pruebas Escolar (ILA), una agrupacin de institutos de
realizadas a los adolescentes que inician su investigacin pedaggica, apoy a mediados
servicio militar, las cuales tienen la ventaja de del decenio de 1980 la realizacin de una serie
proporcionar una informacin relativamente de pruebas para medir el nivel en materias
independiente de los planes de estudios cientficas de los alumnos de cuarto grado (10
escolares y consistente en el tiempo. aos), de octavo grado (14 aos) y del ltimo
Tanto esas pruebas como las realizadas en las ao de los ciclos de enseanza secundaria. Las
ltimas dcadas por institutos especializados de pruebas se efectuaron en 17 pases, incluidas
14 pases industriales apuntan a una continua cuatro economas en desarrollo de Asia (Corea,
elevacin del nivel intelectual de la poblacin de Hong-.<ong, Singapur y Tailandia) Los
todos los pases considerados, que aumenta resultados de las dos primeras pruebas sirven
como promedio alrededor de 20 puntos por para cv linar la calidad de la enseanza masiva
generacin. Si bien no se discute mucho sobre la de la ciencia, pues corresponden a giupos de
realidad de esta tendencia global, tres de sus edad cc-n una tasa de escolan/acin cercana al
posibles implicaciones han sido objeto de un 100%. En cambio, los resultados de la tercera
amplio debate. prueba permiten calificar la calidad de la
lormacin de las lites.
La primera se relaciona con las causas de ese
fenmeno. Se destaca que no siempre son los Un ;erto nmero de pases (lapn, la
mismos tactores los que influyen en cada pas. Repblica de Corea y Sucia, por ejemplo) han
En particular, se discute si la generalizacin de registrado buenos resultados en las dos
la educacin formal ha sido una causa efectiva primeras pruebas, pero su posicin relativa baja
de esa evolucin, o si ha servido simplemente en el tercer nivel. A su \ e / , las diferencias entre
para reflejar la influencia de factoies externos al los resultados de diferentes escuelas en cada
mundo educacional, como la nutricin, la salud uno de esos pases no son muy significativas, lo
o las modalidades de oigani/acin social. cual reflejara una relalixa igualdad de
En segundo lugar, interesa determinar si la oporlui idades educativas en esos 1res casos; sin
evolucin ha sido uniforme u homognea para emba ga, la comparacin de los resultados por
lodos los ciudadanos de un pas, si lia reflejado sexo .ir-cija amplias dilerencias en el caso de
una progresin hacia una mayor equidad en la Corea Otros pases, entre ello-, el Reino Unido
distribucin de los conocimientos o si, por el y Singapur, parecen tener buenos resultados en
contraro, la tendencia ha sido hacia una mayor a lormacin de sus lites, pero muestran serias
desigualdad. Aunque la situacin de cada pas deficiencias en los niveles anteriores Adems,
es obviamente muy distinta, el movimiento ms los resultados del 25% de alumnos que tienen
representativo a f respecto parece haber sido los puntajes ms bajos muestran un patrn de
hacia una mayor dispersin de los niveles de tipo aleatorio, lo cual indicara que esos nios
conocimiento, con un aumento de la padecen de un casi analfabetismo cientfico.
participacin relativa tanto de las lites Finalmtnle, en esc ejercicio de comparacin
educativas como de los grupos medios, y una internacional se destaca el marcado deterioro de
disminucin del nmero de rezagados, aunque la posicin relativa de los Estados Unidos, con
se haya incrementado al mismo tiempo la respecto a la registrada a principios del decenio
distancia que los separa de la media. de 197J; as, los resultados de la prueba
impartida a los alumnos de octavo grado
Por ltimo, el tema de las comparaciones colocar a ese pas en el penltimo lugar,
internacionales, o de la posicin relativa de cada mientras que una comparacin similar lo haba
pas en cl plano mundial, ha recibido una gran ubicado en el sptimo puesto 10 aos antes.
atencin. Las comparaciones ms comentadas
han sido las referentes a los distintos logros
EL DEBATE SOBRE LA FORMACION DE LOS RECURSOS ., 229

detractores suelen destacar que centrar el capacidad de accin al conjunto del


proceso educativo en el individuo, con sistema. Sin embargo, una reforma
inclinacin a reducir las obligaciones y radical, como sera la adopcin de un
exigencias escolares, habra trado como programa de estudios nacional, resultara
secuela la baja de las expectativas, tanto de i n a c e p t a b l e e n un s i s t e m a tan
los alumnos como de los profesores y de descentralizado como el estadounidense.
la sociedad en general. As, por ejemplo, De hecho, la propia Constitucin Federal
a l g u n o s e s t u d i o s han mostrado que otorga la c o m p e t e n c i a en materia
alrededor de dos tercios de los estudiantes educativa a cada uno de los estados, lo
dedican una hora o menos de su tiempo cual en la prctica ha significado, muchas
semanal a sus deberes escolares; que la veces, que son los distritos dentro de cada
mayora de los alumnos dominan al inicio estado los que en ltima instancia ejercen
del ao escolar ms de un 80% del material el control directo sobre la educacin.
contenido en los libros de texto que les son El proyecto de estrategia educacional
ofrecidos; y que los requisitos mnimos dado a conocer en 1991 por el gobierno
oficiales han pasado a menudo a definir el estadounidense prev el establecimiento
objetivo final, en vez de ser considerados de un sistema de evaluacin a nivel
el punto de partida del curso respectivo. federal, con la aplicacin de pruebas a
La p u b l i c a c i n y difusin de d i s t i n t a s e d a d e s , a u n q u e e n forma
resultados de ese tenor provoc una ola de optativa. 11
reformas en los aos ochenta. Con la La baja difusin de las innovaciones
excepcin de cinco estados de la Unin, dentro del sistema educacional de los
todos los dems elevaron los requisitos Estados Unidos se ha atribuido tambin
m n i m o s de graduacin durante ese -as como en general el deterioro de la
d e c e n i o . California l l e g i n c l u s o a educacin estadounidense- a la escasa
imponer un programa especfico comn autonoma que tienen las escuelas dentro
para la enseanza de las materias bsicas del sistema institucional. 12 Se destaca que
en las escuelas secundarias. 10 el proceso educativo, para ser eficiente,
La baja eficiencia del sistema exige la adaptacin permanente de los
e d u c a t i v o e s t a d o u n i d e n s e ha s i d o e s t a b l e c i m i e n t o s a las c o n d i c i o n e s
tambin vinculada con su alto grado de vigentes y que el sistema estadounidense,
descentralizacin. Por ejemplo, se ha con ser muy descentralizado, no da a las
sealado la falta de difusin de los escuelas la autonoma necesaria. Algunos
experimentos pedaggicos exitosos y su experimentos de remuneracin flexible de
escasa aplicacin por el conjunto del los profesores en funcin de los resultados
sistema. Cuando se difunden es de manera (merit pay) muestran que los problemas se
lenta y d e s i g u a l . D i v e r s o s e s t u d i o s sitan ms bien al nivel de la unidad
atribuyen este tipo de problema a la educativa considerada en su conjunto, que
descentralizacin del sistema educativo de sus componentes considerados en
e s t a d o u n i d e n s e , hasta hace p o c o forma individual. 1 3
considerada una de sus mayores virtudes. En este caso, el principal instrumento
Esas y otras o b s e r v a c i o n e s han r e c o m e n d a d o para a u m e n t a r la
originado una creciente demanda de autonoma efectiva de las escuelas ha
n o r m a s y criterios n a c i o n a l e s para llegado a ser la libre eleccin por los
restituir la coherencia y dotar de mayor a l u m n o s y s u s padres. D e hecho,

10 J. Lesourne, Education et socit. Les dfis de l'an 2000, Paris, Le Monde/Editions de la Dcouverte,
1988, p. 94.
11 Estados Unidos de Amrica, Ministerio de Educacin, America 2000. An Education Strategy,
Washington, D.C., 1991.
12 John Chubb y Terry Moe, Politics, Markets, and America's Schools, Washington, D.C., The Brookings
Institution, 1990.
13 Ibid.
230 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

numerosos estados han liberalizado las la escuela y la empresa, como ocurre en


reglas de acceso a las escuelas pblicas, muchos pases europeos. A u n q u e la
aunque en forma relativamente limitada formacin impartida por los community
(a lo mximo, al interior de un mismo colleges incluye perodos de prctica en
distrito escolar). N i n g n estado, en e m p r e s a s , s t a s c u m p l e n un p a p e l
cambio, ha aplicado la frmula ms subsidiario, de apoyo, y el establecimiento
radical propuesta, es decir, el sistema de escolar conserva toda la autonoma
"vales", segn el cual el monto de los pedaggica. Algunos sostienen que esas
subsidios pblicos recibido por cada instituciones, cuyo financiamiento es
escuela sera determinado por el nmero bsicamente fiscal, cumplen una finalidad
de alumnos que se inscriben volunta- ms bien social que econmica.
riamente en cada una. Sin embargo, la Las empresas estadounidenses no
estrategia educativa propuesta tienen una tradicin de capacitacin de
recientemente por el Presidente Bush sus empleados, ms all de la formacin
representa un avance en esa direccin. especfica requerida para cada puesto en
particular. Esa capacitacin suele ser
c) Las empresas y la educacin breve (a veces slo un par de horas), y se
realiza en el propio lugar de trabajo. 14
Durante el decenio de 1980, se destac Adems, la alta movilidad de la fuerza de
tambin que el sistema educativo de los trabajo parece haber actuado como un
Estados Unidos ha sido coherente con la freno para las actividades de capacitacin
modalidad taylorista de organizacin de internas.
la produccin, que genera una gran Ello no significa, sin embargo, que las
cantidad de empleos que exigen escasa o empresas estadounidenses no participen
ninguna calificacin. en el financiamiento de la educacin; al
Ahora, en cambio, las empresas estn contrario, sta tradicionalmente ha sido el
adoptando nuevos modos de rubro principal entre los gastos externos
organizacin que exigen de su personal, de la empresa. 1 5 El financiamiento de las
en particular de los ocupados en tareas e m p r e s a s para la e n s e a n z a sola
directas de produccin -anteriormente centrarse en el financiamiento filantrpico
d e f i n i d o s c o m o p u e s t o s de bajas (concesin de becas, fondos fiduciarios,
calificaciones-, un grado de instruccin aportes a fundaciones, etc.), y en el
mucho ms alto. Se ha llegado pues a financiamiento directo a la enseanza
considerar que el grado de instruccin de superior, sobre todo para investigaciones
la mano de obra de un pas es factor a p l i c a d a s q u e p o d a n beneficiarlas
importante de su competitividad. As, por directamente.
ejemplo, varios gerentes de empresas D u r a n t e el d e c e n i o de 1980 las
estadounidenses sostienen que el estado relaciones entre las empresas y el sistema
actual de la enseanza en su pas los coloca educativo se modificaron rpidamente.
e n d e s v e n t a j a en relacin con s u s Las actividades internas de capacitacin
competidores extranjeros. a u m e n t a r o n c o n s i d e r a b l e m e n t e , en
La capacitacin tcnica en los Estados general en relacin con la introduccin de
Unidos se proporciona habitualmente nuevas tecnologas (automatizacin,
dentro del sistema de educacin formal, a control de calidad continuo, etc.). Al
travs de una extensa red de community introducir esas tecnologas, las compaas
colleges, q u e o t o r g a n , d e s p u s de la advirtieron graves deficiencias en la
secundaria, una formacin de dos aos. formacin general de sus empleados y
N o existen estructuras de capacitacin de decidieron intensificar su asociacin con
tipo dual, en que el educando alterne entre las instituciones de enseanza pblica.

14 Richard Kazis, Education and Training..., op.cit.


15 Myra Alperson, Corporate America in the Classroom, Council on Economic Priorities (CEP) Research
Report, Nueva York, enero de 1990.
EL DEBATE SOBRE LA FORMACION DE LOS RECURSOS., 231

(Vase el recuadro AI-3.) Tan importante vocacional especializada al programa de


ha llegado a ser este movimiento, que en estudios de algunas escuelas secundarias.
1988 el 70% de las escuelas pblicas (Vase el recuadro AI-4.)
estadounidenses se hallaba incorporado a Por ltimo, cabe observar que la
a l g n s i s t e m a de a s o c i a c i n con comunidad empresarial estadounidense
empresas. 1 6 ha tomado una postura ms activa en la
Las modalidades y finalidades de esas definicin de la poltica educativa del pas.
a s o c i a c i o n e s han v a r i a d o tambin. As, por ejemplo, una c o a l i c i n de
Aunque cierta proporcin tiene por objeto empresas apoy el plan de recuperacin
el suministro de materiales a las escuelas, de la enseanza ideado por David Kearns,
con fines frecuentemente comerciales, han en ese entonces director de la Xerox y
aparecido y proliferan otros programas de luego Secretario Adjunto de Educacin de
propsitos ms amplios. En particular, los Estados Unidos; su accin se formaliz
frente a las crecientes dificultades que c o n la creacin de una c o a l i c i n
experimentan las empresas para contratar empresarial para la reforma educativa
personal con una formacin general (Business Coalition for Educational
adecuada, varias de ellas han colaborado Reform) en 1989.
en la preparacin, la puesta en marcha y el El sector e m p r e s a r i a l aparece
f i n a n c i a m i e n t o de p r o g r a m a s de n t i m a m e n t e l i g a d o a la estrategia
mejoramiento de la educacin bsica en educativa dada a conocer hace poco por el
l o s barrios m a r g i n a l e s urbanos, Presidente Bush; se ha comprometido a
asocindose en algunos casos con las reunir entre 150 y 200 millones de dlares
autoridades de todo un distrito escolar. para establecer la Corporacin de
Otras han financiado y a p o y a d o la Desarrollo de las N u e v a s E s c u e l a s
integracin de programas de enseanza Americanas (The N e w American Schools

Recuadro AI-3
LAS ACTIVIDADES DE CAPACITACION DE LA EMPRESA MOTOROLA
La experiencia de Molorola es ilustrativa de los ltimas tecnologas manufactureras. El gasto
cambios recientes en la actitud de las grandes anual de la empresa por ese concepto aument
empresas norteamericanas con respecto a sus de 7 millones de dlares a ms de 60 millones en
actividades de formacin de la mano de obra. menos de una dcada.
Con la introduccin primero de los procesos Ms ll de capacitar a los empleados para
de control continuo de calidad y luego con la sus nuevas y futuras funciones, las actividades
reconversin a la tecnologa celular de su planta educativas de Motorola buscan fomentar en
de Chicago, Motorola pudo comprobar las ellos una actitud favorable al cambio y al
serias deficiencias educacionales de sus 25 000 aprend/aje permanente. Se han debido
empleados: ms de la mitad de ellos nt* tenan desplegar esluerzos especiales para vencer las
los conocimientos de lectura, escritura y mltiple* resistencias, originadas tanto en las
matemticas que se esperan de un egresado de tradiciones obreras de aprendizaje directo por
sptimo grado de la enseanza bsica. Para su nutacin como en la inercia de las practicas
desempeo, dichos empleados dependan gerenciales que favorecen los indicadores
enteramente de las informaciones e financieros por sobre los de calidad.
instrucciones que reciban de sus supervisores, Para llevar a la prctica este ambicioso
situacin dilcilmentc compatible con la programa, Motorola ha establecido estrechas
reduccin de los niveles jerrquicos en vinculaciones con varios tipos de
bsqueda de una mayor flexibilidad. establecimientos educativos. Dichas relaciones,
Con esos antecedentes, Motorola desarroll en cierto sentido parecidas a las vigentes entre
un ambicioso programa de educacin continua la empresa y sus proveedores, incluyen el
de su personal, que abarc desde cursos intercambio de personal y de equipo, as como
compensatorios de las deficiencias en el diseo conjunto de planes de estudio.
conocimientos bsicos, hasta la iniciacin en las

16 The Business Roundtable, Business Means Business about Education, Washington, D.C., junio de 1989.
232 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION.

Recuadro Al-4
EJEMPLOS DE COLABORACION ENTRE EMPRESAS Y EL SISTEMA
DE EDUCACION PUBLICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
Durante los aos ochenta se han desarrollado Cincinnati, son los propios dirigentes
varios esquemas de colaboracin entre las empresariales quienes efectivamente han
empresas y las escuelas pblicas liderado el esfuerzo de renovacin,
norteamericanas, que abarcan casi todos los proporcionando un apoyo sustancial en
niveles de enseanza. trminos financieros y de personal. En todos
El programa "Adopt-a-School", uno de los estos casos, la existencia de una tradicin local
ms populares, asocia una empresa con una participativa o, a falta de ella, la creacin de
escuela particular mediante donaciones instancias de concertacin local, ha sido un
mondarias o en especie, la participacin del factor favorable.
personal de la empresa en actividades Otro ejemplo de programa estructurado con
tutoriales, las visitas hechas a fbricas y otras proyeccin a largo pla/o es el sistema de
instalaciones de produccin, etc. Adems, academias creado y manejado por la compaa
algunas empresas han desarrollado esquemas American Express El programa se inici en 1982
especficos de incentivos: as, la cadena de con el establecimiento en una escuela
supermercados Kroger ha establecido un fondo secundaria de Nueva York de la primera
de becas para los alumnos ms destacados de Academia de Finan/.is, un programa de dos
una escuela de un barrio marginal de la ciudad aos que combinaba la enseanza secundaria
de Cincinnati, depositndoles hasta mil dlares tradicional con una formacin acadmica
por ao en una cuenta personal a la cual podrn especializada en el campo de los servicios
recurrir ms tarde para financiar sus estudios financieros y una prctica en una empresa local
postsecundarios. durante el verano. El plan de estudios lue
El sector empresarial norteamericano ha elaborado en forma conpinta por especialistas
participado tambin en actividades de mayor de educacin y empresas del sector, a la ve/ que
envergadura. Un e|cmplo precursor ha sido la los docentes de la escuela participante
constitucin de los programas "Compact", que recibieron una capacitacin especial. El xito del
vinculan a una serie de empresas locales con las programa contribuy a su rpida expansin a
autoridades educativas de una ciudad; aunque otras ciudades y a otros tipos de actividades. En
las modalidades \ariaron de un caso a otro, el la actualidad, existen 62 academias con un total
modelo sola contemplar la definicin conjunta de 3 300 estudiantes que se preparan en los
de un plan de reforma, con modificaciones en el campos de las finan/as, el turismo, los servicios
currculo para facilitar la posterior insercin pblicos y las ciencias manufactureras.
laboral de los egresados, la integracin de Finalmente, 50 empresas de la Ciudad de
conceptos de eficiencia en la administracin Chicago se han asociado para crear una escuela
escolar y eventualmente un cieito compiomiso corporativa y comunitaria (Corporate/
de las empresas para contratar algunos de los Community School of America, oCCSA), la cual
egresados del sistema relormado Dicho tipo de abri .-n 1988 con ms de 1res millones de
colaboracin ha logrado un xito r e l a t i v o dlares de donaciones. El objetivo es
cuando ha sido asociado a una estrategia proporcionar a los nios de un barrio marginal
integral de mejoiamiento del sistema educativo- de Chicago una educacin de alta calidad, a un
por ejemplo, en Pittsburgh, Mumi y Memphis, costo similar al del sistema pblico. El proyecto
las autoridades locales han logrado generar un descansa sobre un programa dinmico de
apoyo empresarial a la ve/ significativo y atencin preescolar, la bsqueda activa de la
duradero, en la medida que han atribuido a las participacin de los p.idres y el uso de criterios
empresas una contribucin especfica dentro de empresariales de eficiencia en el manejo
un proyecto global de renovacin de la financiero.
enseanza pblica municipal En el caso de

Development Corporation), que ayudara escuela alternativa por distrito escolar en


a formar un nuevo tipo de escuelas, para 1996, con la esperanza de que esto tenga
cumplir los objetivos de esa estrategia. un efecto estimulante sobre la totalidad
C o n una a s i g n a c i n adicional del del sistema de enseanza de los Estados
Congreso de los Estados Unidos, se Unidos.
pretende establecer por lo menos una
EL DEBATE SOBRE LA FORMACION DE LOS RECURSOS . 233

2. El debate en el Reino Unido de S e r v i c i o s de la M a n o de Obra


( M a n p o w e r Services C o m m i s s i o n ) ,
El alto grado de descentralizacin y la total organismo del gobierno central. Esos
uniformidad de la educacin en los programas se dirigen a todos los jvenes
primeros 11 grados son tambin rasgos de 16 a 18 aos que no asisten a la escuela
distintivos de la enseanza en el Reino ni e s t n e m p l e a d o s . A u n q u e el
Unido. Sin embargo, a diferencia de los financiamiento est centralizado, la
Estados Unidos, la educacin britnica se ejecucin de l o s p r o g r a m a s es
caracteriza por una e s c o l a r i z a c i n descentralizada, d e l e g n d o s e en las
relativamente baja de los adolescentes; la e s c u e l a s tcnicas, las e m p r e s a s , las
mitad de los jvenes abandona la escuela asociaciones gremiales, etc. El nico
a los 16 aos y la tasa de acceso a la requisito para obtener el financiamiento
universidad se sita entre las ms bajas de de la Comisin es que el programa d
la OCDE. (Vase el cuadro AI-1 supra.) prioridad a la capacitacin en la empresa
La d e s v e n t a j a relativa de esta y la complemente con formacin terica
situacin se hizo patente con la crisis de los en un establecimiento educativo.
a o s ochenta, c u a n d o el d e s e m p l e o Durante el d e c e n i o de 1980, los
juvenil subi en promedio a ms del 20% programas se ampliaron hasta abarcar
y lleg en algunas regiones a ms de 50%. una cuarta parte de los jvenes de 16 a 17
Ante esta circunstancia, las autoridades a o s . El principal, el Programa de
adoptaron varias medidas en los mbitos Capacitacin de la Juventud (Youth
de la educacin y de la capacitacin. Training Scheme, o YTS), incorporaba en
1985 a un tercio de los jvenes de 16 aos.
(Vase el recuadro AI-5.)
a) Capacitacin e insercin laboral de En el e s t a b l e c i m i e n t o de e s o s
los jvenes programas se concreta una transfor-
macin importante de la estructura de la
El empeo se orient a la capacitacin
capacitacin tcnica en el Reino Unido.
postescolar, afin de facilitar la insercin de
Antes de la crisis que afect a las ramas
los jvenes en el mercado de trabajo. Con
tradicionales de la industria, el sistema de
ese propsito se establecieron varios
aprendices era el principal medio de
programas, financiados por la Comisin

Recuadro A1-5
EL PROGRAMA DE CAPACITACION DE LA JUVENTUD (YOUTH TRAINING SCHEME)
Para on I ron I ar cl creciente desempleo de los propiamente dichos son llevados a cabo por una
jvenes al trmino de la enseanza secundaria, variedad de organismos (empresas,
la Comisin de Servicios de la Mano de Obra asociaciones gremiales, colectividades locales,
(Manpower Services Commission, o MKC) ONii, etc.). Las pequeas empresas son las que
estableci en 1983 el Programa de Capacitacin en mayor medida participan en el Programa;
de la Juventud (Youth Training Scheme, o Ir IS) dos terceras partes de ellas provienen del sector
con el objetivo de facilitar la transicin hacia el servicios (especialmente hoteles y restaurantes):
mundo laboral El > iSolrececiclosdeformacin y poco menos de una cuarta parte, del sector
de un ao de duracin, centrados en la prctica industri.il.
en empresas, pero que incluyen un breve Alrededor de la mitad de los jvenes que
perodo de estudio en un establecimiento participan en el YTS desertan antes de terminar
escolar (por lo general un colegio tcnico) Los su formacin, pero la mitad de ellos se integra a
jvenes reciben una beca suMancialineiUe un empleo estable. Una tercera paite de los que
inferior al salario mnimo La cobertura del encuentran empleo lo hacen en la misma
Programa se ha extendido rpidamente y empresa donde realizaion su practica.
alcanza a unas 100 000 personas cada ao, Los programas son financiados centralmente
alrededor de 60% de los jvenes de 16 aos no por la MSC y la mitad del costo corresponde al
matriculados en el sistema escolar. pago de las becas. Desde 19X7, las empresas
La principal caracterstica del VIS es su contribu en pagando una tercera parte del costo
descentralizacin. Los programas de formacin de esas becas
234 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION.

capacitacin; reciba un 15% de cada Al m i s m o t i e m p o , el sector


grupo coetneo. Ese aprendizaje gozaba e m p r e s a r i a l britnico redujo su
de cierto prestigio social gracias a un participacin financiera en la capacitacin
proceso de ingreso selectivo, una elevada propiamente dicha. Los intentos de las
proteccin sindical (los salarios de los autoridades por hacer participar a mayor
aprendices se hallaban indizados segn la nmero de empresas, sobre todo a las
escala de los salarios industriales y los grandes, en la administracin y financia-
cupos de entrada eran controlados por el miento del Programa de Capacitacin de
sistema de closed shop), y a perspectivas de la Juventud y de otros no han tenido xito;
e m p l e o e s t a b l e , r e l a t i v a m e n t e bien en 1990 se establecieron los Consejos de
remunerado. Capacitacin y Empresas (Training and
La contraccin del empleo industrial y Enterprise Councils), cuyo objetivo es
la profunda crisis sindical de los aos reorganizar y s e m i p r i v a t i z a r l o s
ochenta signific la virtual desaparicin programas de capacitacin existentes y
de ese sistema de capacitacin. 17 Para movilizar el financiamiento privado en un
sustituirlo y enfrentar el agudo problema contexto de financiamiento p b l i c o
del desempleo juvenil, las autoridades decreciente.
decidieron instaurar programas pblicos Los consejos renen a dirigentes
de capacitacin. El cambio en las fuentes empresariales y autoridades pblicas para
de financiamiento fue asimismo radical: el la planificacin y el manejo de programas
sistema de aprendices era financiado por de capacitacin tcnica, pero confieren el
un impuesto a las empresas, de hasta 2.5% poder de decisin a las empresas. Sin
sobre la masa salarial; el Programa de embargo, la participacin de las empresas
Capacitacin de la Juventud es financiado es voluntaria, mientras q u e el
en un 95% por fondos fiscales. Al mismo financiamiento pblico que reciben tiene
tiempo, la cobertura se duplic con creces un uso predeterminado (esencialmente, el
y se modific marcadamente el tipo de Programa de C a p a c i t a c i n de la
empresas asociadas. En el sistema de Juventud).
aprendices colaboraban principalmente Hasta la fecha, la participacin formal
las e m p r e s a s industriales grandes y de las empresas en esos consejos ha sido
medianas; en el Programa de Capacitacin limitada y su participacin financiera casi
de la Juventud participan principalmente nula. La mayor parte de los empresarios se
las pequeas empresas de servicios. rehsa a colaborar con el financiamiento
Esa evolucin refleja en cierto sentido del Programa de Capacitacin de la
la ambigedad de las relaciones entre la Juventud, a l e g a n d o que se trata de
educacin y las empresas en el Reino programas de finalidades esencialmente
Unido. Las empresas britnicas, igual que sociales, lo que se refleja en su gran
las estadounidenses, han venido tomando amplitud y la importancia que dan a la
conciencia de la importancia de los formacin general. 19
recursos humanos para su competitividad Cul es, efectivamente, la finalidad
y han c o m e n z a d o a participar en la de programas como el de Capacitacin de
p r e p a r a c i n y f i n a n c i a m i e n t o de la Juventud? Su propsito inicial fue
proyectos de educacin general, pero el facilitar la colocacin de los jvenes en el
proceso es todava de pequea magnitud mercado laboral. Se calcula que, en
(30 asociaciones se haban anunciado a promedio, una cuarta parte de los jvenes
mediados de 1988). 18 inscritos en un programa de este tipo

17 Jean Pierre Jallade, "La formation professionnelle l'tranger. Quels enseignements pour la
France?", Ecole de la deuxime chance, deuxime chance de l'cole. Former des professionnels po
sicle, Commissariat Gnral du Plan, Paris, La Documentation Franaise, 1988.
18 William E. Nothdurft, Schoolworks: Reinventing Public Schools to Create the Workforce of the Fu
Washington, D.C., The Brookings Institution, 1989.
19 "The training trap", The Economist, 21 de abril de 1990; "Still stuck over training", The Economist,
5 de enero de 1991.
EL DEBATE SOBRE LA FORMACION DE LOS RECURSOS. 235

encuentra trabajo, un tercio de ellos en las i n i c i a l m e n t e limitada, se e x t e n d i


empresas en que obtuvieron capacitacin. rpidamente y debe generalizarse a la
El 75% restante, en cambio, termina el totalidad del sistema escolar en 1992. 2 0
p r o g r a m a sin e m p l e o y sin haber En la educacin superior se decidi
aumentado formalmente su nivel de favorecer a los institutos politcnicos,
calificacin. considerados como una solucin ms
La persistencia de un alto desempleo flexible y barata que las universidades.
juvenil, c o m b i n a d o con una escasez Los politcnicos suelen ofrecer una gran
relativa de tcnicos calificados, est variedad de cursos, desde programas
impulsando la redefinicin del Programa postsecundarios de tres aos hasta cursos
de Capacitacin de la Juventud para de temporada para adultos, a menudo
convertirlo en un sistema formal de desarrollados en colaboracin con las
c a p a c i t a c i n , c o n o b t e n c i n de un empresas locales. A pesar del aumento de
diploma final. las a s o c i a c i o n e s entre e m p r e s a s e
i n s t i t u t o s , el f i n a n c i a m i e n t o de la
b) Formacin acadmica y empleo educacin superior sigue dependiendo en
su mayor parte de los aportes fiscales,
La amplia acogida del Programa de pues las empresas britnicas no poseen, a
Capacitacin de la Juventud -aparte de las diferencia de las estadounidenses, una
crticas formuladas por los empresarios y tradicin de financiamiento universitario.
del debate generado en torno a esas Sin embargo, las presiones ejercidas por el
crticas- sirvi para revelar la existencia de gobierno sobre las universidades para que
una fuerte d e m a n d a de e d u c a c i n racionalizaran sus actividades, que han
postsecundaria y puso al descubierto p r o v o c a d o fuertes reacciones en los
insuficiencias en la formacin escolar de m e d i o s a c a d m i c o s , y l o s recortes
los jvenes. Consideraciones de esta draconianos del financiamiento pblico a
especie llevaron a la adopcin de la ley de esas instituciones, les han obligado a
reforma escolar de 1988, la cual cumple buscar un mayor financiamiento privado
dos finalidades. para sus actividades. 21
La primera es modificar l o s
contenidos de la enseanza con el objeto c) Centralizacin y descentralizacin
de aumentar el peso relativo de los ramos
relacionados con la vida laboral. Un El segundo objetivo de la reforma de
ejemplo es el programa experimental 1988 fue modificar el sistema institucional
"iniciativa para la capacitacin y la de la educacin britnica. Por tradicin
educacin vocacional" financiado por la altamente descentralizado, el sistema ha
Comisin de Servicios de la Mano de Obra sufrido durante aos recientes el embate
c o n el p r o p s i t o de fomentar una de tendencias contradictorias, que lo
redefinicin del programa de estudios orientan a un mismo tiempo hacia un
para l o s j v e n e s de 14 a 17 aos, mayor control central y hacia una mayor
ofrecindoles un curso de cuatro aos ms a u t o n o m a de l o s e s t a b l e c i m i e n t o s
adaptado al potencial de empleo local, y escolares. En ese contexto, la ley de 1988
que favorece el desarrollo de actitudes trat de reducir el p o d e r de las
positivas hacia la industria. La ejecucin autoridades locales (regiones y
del p r o y e c t o es descentralizada; la m u n i c i p a l i d a d e s ) en favor de los
Comisin financia los gastos adicionales apoderados (representados ahora en los
en material didctico y en remuneraciones consejos de administracin de las escuelas
de l o s profesores, en tanto que las primarias y secundarias), de las empresas
autoridades locales se hacen cargo de su (cuyos representantes entran en los
ejecucin. Este programa, de cobertura consejos de a d m i n i s t r a c i n de las

20 W. Nothdurft, Schoolworks: Reinventing Public..., op.cit.


21 "Pots versus Plato", The Economist, 6 de julio de 1991.
236 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

universidades) y, en general, de los e s p e c i a l i d a d e s . En r e a c c i n a este


establecimientos escolares. fenmeno, las autoridades crearon en 1986
Se ha propuesto, incluso, limitar el el Consejo Nacional de Calificacin
papel de las autoridades locales a la Profesional ( N a t i o n a l Council for
asignacin de recursos financieros sobre la Vocational Qualification) para establecer
b a s e de reglas explcitas, definidas un sistema global coherente. La accin de
centralmente (por ejemplo, nmero de ese Consejo ha sido criticada por lenta
alumnos por establecimiento, edad de los hasta la fecha, lo que ha originado una
a l u m n o s , t a m a o de las e s c u e l a s y creciente demanda de mayor intervencin
diferencias socioeconmicas), lo cual de la autoridad central en esa materia. 23
aumentara considerablemente el poder La ley de reforma de 1988 estableca
de l o s d i r e c t o r e s de escuela. La tambin la introduccin de un programa
r e g l a m e n t a c i n r e s p e c t i v a , q u e ya de e s t u d i o s nacional con 10 r a m o s
comienza a aplicarse, abarcar a todas las considerados bsicos y el establecimiento
escuelas secundarias y primarias de ms de un sistema nacional de pruebas de
de 200 alumnos. evaluacin, que se aplicaran a los 7,11,14
Varias han sido las objeciones a esa y 16 aos. Sin embargo, se han postergado
d i s p o s i c i n , c o m o su aplicacin ambas medidas por la creciente oposicin
excesivamente rpida, sobre todo en vista de las autoridades locales y de aquellos
de la escasa capacidad administrativa de que critican las dificultades potenciales de
los directores de escuela, que no han sido su p u e s t a en prctica y s u s c o s t o s
entrenados para ejercer esas funciones; el elevados. 2 4
uso de frmulas financieras demasiado
rgidas; y la a u t o n o m a t o d a v a 3. El debate en el Japn
insuficiente de las escuelas, que no pueden
contratar ni despedir a su personal y La mayora de los estudiosos seguramente
menos an alterar los sueldos establecidos colocara al Japn en el extremo opuesto a
por n e g o c i a c i n colectiva. Por el los Estados Unidos, como ejemplo de xito
momento, en consecuencia, resulta difcil econmico basado en una alta inversin en
saber cul ser el campo efectivo de recursos humanos. Sin embargo, los
aplicacin de la medida. 2 2 sistemas educativos de ambos pases
Otras iniciativas tienden a presentan muchas semejanzas. Igual que
incrementar la coherencia global del en el caso estadounidense, la educacin
sistema. Un ejemplo importante tiene japonesa ha e v o l u c i o n a d o en forma
relacin con la certificacin de los ttulos constante, desde los aos setenta, hacia la
de formacin tcnica. El sistema actual de reduccin de las diferencias entre las
certificacin, m u y d e s c e n t r a l i z a d o , d i s t i n t a s ramas de la e n s e a n z a
depende de varios organismos obligatoria y hacia la ampliacin de su
independientes que, segn se dice, suelen cobertura a la casi totalidad del grupo de
actuar en forma descoordinada, por lo e d a d c o r r e s p o n d i e n t e . Los m e d i o s
cual habra una alta heterogeneidad de utilizados para lograr ese resultado han
calificaciones en la capacitacin tcnica sido semejantes a los empleados en otros
britnica. La falta de transparencia del pases: creciente uniformidad de los
sistema de certificacin es una fuente de programas, promocin automtica y
confusin para los estudiantes respecto de reduccin gradual tanto del nmero como
la organizacin de las carreras y de las de la especificidad de los establecimientos
p o s i b i l i d a d e s de transferencia entre tcnico-profesionales. Ms all de esas

22 "But what will they learn?", The Economist, 9 de abril de 1988; "Wanted: A head for figures", The
Economist, 25 de noviembre de 1989; "Trying harder", The Economist, 28 de julio de 1990.
23 J. P. Jallade, "La formation professionnelle...", op. cit.
24 "But what will they learn?", The Economist, op. cit.; "Major scholarship", The Economist, 6 de julio de
1991.
EL DEBATE SOBRE LA FORMACION DE LOS RECURSOS. 237

semejanzas formales, sin embargo, las programas puede serles til para su
diferencias entre ambos sistemas son a s c e n s o . En e s a s c i r c u n s t a n c i a s se
profundas. c o m p r e n d e q u e la flexibilidad y la
capacidad para aprender, ms que las
a) Las empresas capacitadoras aptitudes concretas, se valoren al inicio de
una carrera y que la relacin entre ttulo de
A diferencia de los Estados Unidos, en especializacin e ingreso sea relativa-
el Japn ha habido desde hace varios mente dbil. Las menores diferencias de
d e c e n i o s una clara d i v i s i n de ingreso segn niveles educativos iniciales
responsabilidades entre las autoridades tienen c o m o contraparte una menor
educativas y las empresas. especializacin productiva y una menor
El s i s t e m a escolar p b l i c o est rigidez en las estructuras ocupacionales.
e n c a r g a d o de impartir a t o d o s una El d e s a r r o l l o a l c a n z a d o por las
formacin general, poco diferenciada; las a c t i v i d a d e s de c a p a c i t a c i n en las
empresas se encargan de proporcionar empresas no significa que no existan otras
capacitacin tcnica a las personas que formas de enseanza postsecundaria. A
contratan. Se han desarrollado, en diferencia de lo que ocurre en los Estados
c o n s e c u e n c i a , las a c t i v i d a d e s de Unidos, stas son privadas en su casi
capacitacin interna de las empresas. totalidad, sobre todo las universidades
Aunque una proporcin relativamente (privadas en un 80%) que reciben a dos
elevada de jvenes (casi la mitad de un tercios de los estudiantes postsecundarios.
grupo coetneo) llega al mercado de Al elevarse el nmero de egresados de
trabajo al terminar la e n s e a n z a la e n s e a n z a s e c u n d a r i a sin q u e
secundaria, ello no significa que termina aumentara en forma paralela el nmero de
ah su educacin. Por el cotrario, suelen plazas en la universidad se intensific
recibir una formacin complementaria tanto la selectividad de los exmenes de
b a s t a n t e i n t e n s a en las e m p r e s a s , admisin como la demanda de otros tipos
inicialmente por prcticas directas y de formacin. Por consiguiente prolife-
r o t a c i n de p u e s t o s . D e hecho, las raron los institutos, tambin privados, que
e m p r e s a s japonesas recurren a e s o s otorgan una formacin profesional breve
procedimientos de aprendizaje colectivo (1 a 2 aos); absorban 3% de la matrcula
ms que a las clases tericas para la en 1976 y llegaron a ms de 13% en 1983.
capacitacin de sus empleados. 2 5 La mayor parte de esos institutos est
D u r a n t e l o s l t i m o s aos, sin ligado a alguna empresa e imparte una
embargo, al aumentar los requisitos de formacin de calidad variable.
conocimiento formal, varias empresas han El saldo de la matrcula postsecun-
e s t a b l e c i d o programas de este tipo, daria corresponde a colleges que ofrecen
mientras otras han financiado planes de carreras de dos aos de duracin. Han
educacin de su personal en tenido escasa acogida en el mercado del
universidades nacionales o extranjeras. trabajo, y su alumnado es principalmente
Es bien sabido que la intensa actividad femenino. 26
educativa de las empresas japonesas
corresponde a un modo particular de b) Uniformidad y selectividad del
organizacin del trabajo y de las relaciones sistema escolar
sociales en su interior. En efecto, la
m o d a l i d a d del e m p l e o de por v i d a Otra diferencia entre el s i s t e m a
asegura a la empresa la rentabilidad de sus educativo japons y el estadounidense es
gastos en la formacin de su personal, y el q u e en el Japn la uniformacin
desempeo de los empleados en esos institucional ha ido acompaada de una

25 J. P. Jallade, "La formation profesionnelle ...", op. dt.


26 Ibid.
238 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

u n i f o r m a c i n y c e n t r a l i z a c i n del hallan mejor preparados para aprobar el


programa de estudios; en general son examen de ingreso a la universidad en
proporcionalmente escasos los ramos v i r t u d de factores c o m o g r a d o de
electivos en la enseanza japonesa. As instruccin de los padres y nivel de
tambin, en v e z de los m t o d o s de ingresos del hogar. La desigualdad de
enseanza centrados en el individuo, que oportunidades as generada se ha visto
son los favorecidos en los Estados Unidos, reforzada en los aos ochenta por el
el sistema japons prefiere los mtodos notorio crecimiento de los servicios
que acentan el comportamiento colectivo privados de preparacin para el examen,
y procura transmitir actitudes como la que permiten a los estudiantes
bsqueda de consenso, el sentido de provenientes de estratos acomodados
equipo y de responsabilidad y el respeto obtener ventajas relativas e incluso repetir
hacia la jerarqua. 27 Se ha sostenido con el ltimo ao de la enseanza secundaria
frecuencia que precisamente el "programa en preparacin para el e x a m e n . La
escondido" del sistema japons (el sistema d i s p a r i d a d entre s e x o s es t a m b i n
de valores transmitido en forma coherente pronunciada. Las mujeres que tienen
con la sociedad que lo rodea) es el factor acceso al nivel postsecundario, adems de
decisivo para la formacin precisamente representar una proporcin menor dentro
de e s o s c o m p o r t a m i e n t o s que s o n de su grupo de edad que los hombres
v a l o r a d o s en el marco de la n u e v a (vase el cuadro AI-1 supra), tienden a
organizacin de los procesos productivos. concentrarse en general en carreras cortas
La falta de diferenciacin del y de baja calidad.
c o n t e n i d o no i m p i d e una gran El segundo problema es el impacto
diferenciacin de la calidad de los que tiene el e x a m e n final sobre el
establecimientos educativos, incluso contenido de la enseanza anterior. Se ha
desde los primeros aos de la educacin destacado, por ejemplo, que el uso de ese
obligatoria. La falta de un e x a m e n tipo de examen estandarizado privilegia
nacional de evaluacin facilita el uso por los aspectos cuantificables del
parte de los liceos de criterios diferentes de conocimiento en desmedro de los dems y
seleccin. La necesidad de una mayor se tien de con ello a disminuir la capacidad
s e l e c t i v i d a d para el i n g r e s o a la creadora, la autonoma y la diversidad,
universidad llev al establecimiento de un calidades todas consideradas como
segundo xamen: el primero mide el nivel necesarias para la g e n e r a c i n de
acadmico y el segundo - d e hecho el innovaciones tecnolgicas.
d e t e r m i n a n t e - es tan aleatorio que Por otra parte, la vigencia de ese
equivale a un sistema de lotera para la examen como referencia casi universal
a d j u d i c a c i n de las p l a z a s univer- termina imponiendo un modelo uni-
sitarias. 28 forme, que no satisface las aspiraciones de
Dos problemas se asocian con esa diversos grupos de jvenes, que se ven con
modalidad de seleccin. El primero es de ello m a r g i n a d o s de la sociedad. La
equidad. Algunos grupos sociales se frustracin de esos jvenes frente a la

27 En su artculo "Turning out Japanese: back to school in Yokohama", publicado en el Washington


Post del 9 de septiembre de 1990, Deborah Fallows relata el procedimiento seguido para dividir una
clase de 41 nios en grupos de seis cada uno, como preparacin a un paseo. "El primer paso fue
fcil: los nios se repartieron voluntariamente en grupos. Pero un grupo slo tena cuatro nios, y
otro siete. Bastara con trasladar un nio de un grupo a otro? No. Los alumnos y su maestro sentan
que sera descorts elegir un nio entre todos y pasarlo solo de un grupo a otro; que sera ms fcil
trasladar a un par de nios juntos. Luego acordaron que no slo tenan que estar de acuerdo los que
iban a cambiar de grupo, sino tambin que cada nio del grupo de cuatro tena que aprobar a cada
miembro de la pareja que se trasladara. Durante tres das la clase negoci, en sesiones de una hora
cada una, bajo el ojo atento pero imparcial del maestro."
28 Earl H. Kinmonth, "Engineering education and its rewards in the U.S. and Japan", Comparative
Education Review, vol. 30, N 3, agosto de 1986.
EL DEBATE SOBRE LA FORMACION DE LOS RECURSOS. 239

rigidez del sistema se expresara en Sin embargo, el modelo sueco es ms


explosiones de violencia que han llegado conocido por el empeo constante de las
a preocupar seriamente a las autoridades autoridades por eliminar las desigual-
japonesas. dades, educativas y de otra ndole, entre
Esa preocupacin se concret en grupos sociales. Los mtodos empleados
algunas medidas adoptadas en 1988 y para lograr ese fin se han traducido en
1989 en el marco de la tercera reforma de cierta relajacin de las n o r m a s
la e d u c a c i n j a p o n e s a . 2 9 Objetivos tradicionales dentro del sistema escolar,
prioritarios de esa reforma fueron el para no dejar atrs a ningn grupo de
desarrollo de estructuras ms respetuosas n i o s . Por ejemplo, n o se e m p l e a n
de la individualidad, y el fomento de la calificaciones durante los primeros siete
autonoma, del juicio crtico y del sentido aos de la enseanza; la promocin de un
de responsabilidad individual. Se ha grado a otro es automtica y al trmino de
hecho as ms flexible el programa de la e d u c a c i n obligatoria se otorga
estudios, con mayor margen para las automticamente un certificado que
opciones individuales, con la introduccin indica las notas logradas durante la
progresiva de un n u e v o sistema de asistencia a la escuela.
puntaje por materia en los exmenes del Al mismo tiempo, los programas de
segundo ciclo secundario y con esfuerzos estudios son muy uniformes. Slo en los
encaminados a mejorar el sistema de l t i m o s d o s a o s de la e n s e a n z a
seleccin para la universidad. obligatoria se introducen algunos ramos
En cuanto al problema de la equidad electivos (un segundo idioma extranjero,
fueron menos ambiciosas las medidas por ejemplo), s e l e c c i o n a d o s por las
previstas, limitndose a la creacin de autoridades locales.
centros nacionales de educacin y al Otra o r i g i n a l i d a d de la poltica
fomento del uso de las escuelas pblicas educativa sueca es el establecimiento
c o m o centros para la e d u c a c i n de explcito de un continuo educacin-
adultos. capacitacin-empresa, que permite una
Por ltimo, para contrarrestar el permanente adaptacin de los programas
impacto negativo que pudiera haber de enseanza a la realidad del mercado de
t e n i d o el deterioro de la enseanza trabajo. La apertura hacia la vida laboral
escolar, en comparacin con otras fuentes c o m o c o m p o n e n t e e x p l c i t o de l o s
de formacin, como la televisin, se programas escolares suecos desde la ms
decidi fomentar el establecimiento de temprana edad permite contrarrestar la
asociaciones de padres y apoyar a las abstraccin y la tradicional distancia entre
organizaciones no gubernamentales que la enseanza y el mundo de la produccin.
se encargaran de tareas de educacin Los esfuerzos por acercar la cultura
permanente y de transmisin de valores. general y la cultura tcnica, c o n
programas de formacin general menos
4. El debate en Suecia tericos que en otros pases y mediante
programas de capacitacin tcnico-
Otro ejemplo de un sistema educativo profesional menos estrechos o
e s p e c i a l i z a d o s , c u m p l e n de manera
uniforme, centralizado y de amplia
simultnea con el doble propsito de una
cobertura es el de Suecia. Casi la totalidad
mayor equidad y una mayor utilidad
de los jvenes suecos se incorpora a un
econmica.
sistema de nueve aos de enseanza
obligatoria, sin diferenciacin alguna. Los dos temas que animan el debate
educacional en Suecia corresponden al

29 I. Suzuki, "La reforma educativa en el Japn con miras al siglo XXI", Perspectivas, vol. XX, N 1,1990,
pp. 21 a 28.
240 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION...

r e f o r z a m i e n t o de e s o s d o s ejes para lograrla. Durante los ltimos aos, se


tradicionales de su poltica educativa: la ha d a d o preferencia al tratamiento
equidad del sistema y las modalidades de individual de los excluidos del sistema,
relacin entre el sistema de enseanza y el con una red de programas de apoyo a los
sistema productivo. nios y adolescentes que no logran encajar
en el sistema escolar. Asimismo, se han
a) La persistente bsqueda de la establecido programas especiales para los
equidad adolescentes que abandonan o egresan del
sistema sin las calificaciones necesarias
Las polticas educativas aplicadas por para emplearse. La principal originalidad
sucesivos gobiernos se han traducido en de esos programas radica en el marcado
una homogeneidad considerable en la contraste que presentan con la tradicin
distribucin de las oportunidades de homogeneizadora de los programas de
acceso a la educacin. Por ejemplo, la ayuda del gobierno sueco. Por ejemplo, en
proporcin de hijos de obreros que asisten el marco global q u e o b l i g a a las
a la escuela a los 17 o 18 aos es la ms alta municipalidades a asistir a los jvenes sin
de todos los pases de la OCDE. Aun as, en educacin ms all de la obligatoria y a
el rendimiento escolar de los nios sigue p r o p o r c i o n a r l e s una formacin u
influyendo el nivel socioeconmico de su oportunidades de empleo adecuadas a su
hogar. situacin (la llamada "garanta de la
El impacto de las diferencias sociales juventud"), se han organizado programas
se hace particularmente visible en los dos diferenciados destinados a desarrollar las
extremos del ciclo escolar. Por un lado, la a p t i t u d e s bsicas y a acrecentar la
p r o p o r c i n de n i o s q u e no logra a u t o e s t i m a de l o s e x c l u i d o s . Esos
incorporarse con xito a la enseanza programas, muy individualizados, son de
primaria no ha disminuido en los ltimos participacin voluntaria y parecen haber
10 a o s . Parece haber u n n c l e o l o g r a d o reducir la p r o p o r c i n de
irreductible de entre 10% y 15% de excluidos del sistema educativo, aunque a
excluidos del sistema educacional. Al otro un c o s t o financiero r e l a t i v a m e n t e
extremo, el acceso a la educacin superior elevado. 3 1
est determinado por un examen muy
competitivo -apenas 30% del grupo de b) El reforzamiento de los vnculos
e d a d logra a c c e d e r a la e d u c a c i n entre formacin acadmica y empleo
u n i v e r s i t a r i a . Ese acceso se halla
fuertemente condicionado por el estrato En un contexto de acelerado cambio
social del estudiante y, por ende, por el tecnolgico y menor crecimiento del
t i p o de formacin p o s t s e c u n d a r i a empleo, las autoridades suecas han
recibida, hallndose favorecidos los optado por reforzar los vnculos entre el
alumnos cuya formacin general ha sido sistema escolar y las empresas. Con ese
larga, los que suelen provenir de los fin, se han creado ciclos cortos
grupos ms acomodados; es decir, el postsecundarios que sirven de puerta a la
establecimiento de un sistema educativo universidad o al mercado de trabajo.
a l t a m e n t e uniforme no ha l o g r a d o Aunque no obligatorios, esos ciclos tienen
eliminar por completo la influencia de los una cobertura casi total.
factores s o c i a l e s de o r i g e n del Los ciclos son diferenciados en cuanto
estudiante. 3 0 a contenido y duracin. Se distinguen tres
Esa observacin no ha hecho desistir a tipos principales: formacin general larga
las autoridades de la bsqueda de una de cuatro aos de duracin, formacin
mayor equidad, sino que ms bien ha general corta, de dos aos, y capacitacin
contribuido a diversificar los mtodos tcnico-profesional, tambin de dos aos.

30 J. P. Jallade, "La formation professionelle...", op. cit.


31 William Nothdurft, Schoolworks: Reinventing Public..., op. cit.
EL DEBATE SOBRE LA FORMACION DE LOS RECURSOS. 241

Suelen coexistir en el seno de un mismo cortos de formacin posobligatoria antes


establecimiento polivalente. Un 50% de mencionados. La enseanza formal fue
los estudiantes de ese nivel se matricula en reorganizada en un ncleo bsico (sueco,
los programas tcnico-profesionales que ingls, matemticas, materias de especiali-
han registrado el mayor crecimiento en zacin), complementado por una serie de
a o s r e c i e n t e s . Las a u t o r i d a d e s prcticas en empresas, que ocupan un
contemplan incluso una reforma para mximo de 10% a 20% del tiempo en el
uniformar en tres aos la duracin de primer y segundo aos (8 a 16 semanas por
todas las formaciones postsecundarias. 32 ao), y llegan a 60% (tres das por semana)
El continuo educacin-capacitacin- en el tercer ao. Cada estudiante organiza
e m p l e o d e s c a n s a tambin sobre la sus prcticas con la ayuda de un consejero
existencia de un activo servicio de empleo, vocacional, el cual trabaja en colaboracin
que sirve de intermediario para un 75% de con c o m i t s l o c a l e s q u e r e n e n a
las ofertas de trabajo y logra colocar a un representantes de las empresas, los
80% de los desempleados, facilitando sindicatos y las asociaciones civiles. Con
considerablemente la transicin entre la este sistema han proliferado los acuerdos
escuela y el trabajo. entre e s c u e l a s y e m p r e s a s para el
El servicio nacional de capacitacin se intercambio de servicios educativos.
dedica a preparar y vender programas de (Vase el recuadro AI-6.)
capacitacin a las empresas pblicas y A pesar de sus ambiciosos objetivos, la
privadas; adems, maneja un centenar de poltica sueca se ha caracterizado por su
centros de capacitacin en el pas, que aplicacin gradual. Los c a m b i o s se
forman anualmente a alrededor de 80 000 adoptan slo despus de una
personas. La enseanza impartida por experimentacin paciente, una evaluacin
e s t o s o r g a n i s m o s est en general rigurosa de los resultados y la extensin
organizada en mdulos, fciles de adaptar paulatina de las experiencias exitosas al
a los casos individuales. Un 20% del conjunto del sistema. En vez de reformas
programa de e s t u d i o s ofrecido radicales cada decenio, las autoridades
c o r r e s p o n d e a c u r s o s para superar suecas han optado por una serie de
deficiencias de aptitudes bsicas. transformaciones paulatinas, elaboradas
Con una tendencia a acercar an ms por los participantes (en particular, los
a escuelas y empresas, las autoridades maestros) o con ellos, constantemente
suecas introdujeron en 1987 mdulos de evaluadas y rediseadas con respecto a las
formacin en empresas en todos los ciclos metas perseguidas. 33

Recuadro AI-6
LA ESCUELA INDUSTRIAL DE LA SKF
La empresa SKT mantiene en su planta principal Durante el primer ao de enseanza, los
de Golemburgo una escuela secundaria alumnos pasan la mayor parte de su tiempo de
industrial, en la que se matriculan los estudio en las salas de clase y las salas de
estudiantes que desean seguir una carrera de equipos- especiales ubicadas en la sede de la SKI"
ingeniera industrial. El plan de estudios A parlir del segundo ao, el tiempo dedicado a
combina una serie de materias bsicas (idiomas, la prctica en la empresa aumenta
matemticas, ele ) con cursos tericos y regularmente. Los estudiantes perciben un
prcticos de ingeniera y automati/acion Las salario durante el segundo y el tercer aos.
clases son impartidas por un profesor (pagado Alrededor del 96% de los estudiantes de esa
por el Deparlamento de Educacin de escuela son contralados por la SKI1 al terminar su
Cotemburgo), ms dos instructores por clase formacin. La empresa utili/a adems la escuela
(pagados por la SKI ) El presupuesto anual de la para la capacitacin y lormacin continua de sus
escuela asciende a 7 millones de coronas suecas, propios empleados.
de las cuales el fisco paga un milln y medio y
la SKI', el saldo.

32 Ibid.
33 Ibid.
242 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION...

5. El debate en Alemania reciben un diploma que es reconocido


nacionalmente. 34
El sistema educativo alemn es conocido Se trata entonces de un sistema de
por su estructura dual de aprendizaje que formacin tcnica masiva, independiente
forma a la mayor parte de la juventud de del sistema de formacin acadmica, y con
ese pas. El sistema ha sido alabado e una fuerte diversificacin y jerarquizacin
imitado por otros pases, asocindosele internas. Entre sus varios aspectos de
frecuentemente con el xito industrial inters cabe destacar la participacin
germano, con su mano de obra altamente activa y dominante de las empresas. Un
calificada y con una de las ms bajas tasas 50% de las empresas pequeas y medianas
de desempleo juvenil en Europa. Durante y 25% de las grandes reciben uno o ms
los ltimos aos, sin embargo, ha sido aprendices cada ao. De este modo las
sometido a crticas y a propuestas de empresas asumen la mayor parte (aunque
reforma parcial. no la totalidad) de los costos del sistema.
Se encargan de pagar el salario del
aprendiz, de los maestros e instructores en
a) La capacitacin concertada la empresa, los materiales didcticos y los
cursos adicionales de especializacin. Las
El sistema educativo alemn combina grandes empresas suelen proveer los
una cobertura total de los adolescentes con equipos necesarios para las escuelas
una alta concentracin (un 79% de los regionales.
j v e n e s ) e n la formacin tcnica y
La contribucin de las empresas
vocacional. El sistema se caracteriza por la
alemanas fue estimada en 25 000 millones
posibilidad de una temprana diferen-
de marcos en 1985, o sea 3% de la masa
ciacin entre los tipos de formacin al
salarial. De ello, casi la mitad corresponde
egresar de la enseanza primaria (a los
a las remuneraciones de los aprendices, y
10 aos de edad). La mayora de los
otro 40% a los sueldos de los instructores
alumnos se orienta a la formacin tcnica
de las empresas.
y slo unos pocos se dirigen a la formacin
La participacin de las empresas es
acadmica. Ambos tipos de formacin
voluntaria, y responde en general a sus
estn bien diferenciados en cuanto a
propias necesidades de formacin de
objetivos y modalidades.
personal. Sin embargo, la mayora de las
Despus de recibir una formacin
empresas participantes recibe un nmero
s e c u n d a r i a g e n e r a l en las e s c u e l a s
de aprendices superior en 10% o 20% a sus
especiales correspondientes, los alumnos
perspectivas de contratacin definitiva,
que han optado por la formacin tcnica
sin que e s t o cree p r o b l e m a s de
ingresan como aprendices a una empresa
sobreoferta, pus ellos suelen encontrar
por un promedio de tres aos. Durante ese
empleo fcilmente en otras empresas del
tiempo reciben entrenamiento prctico en
sector que no participan en el sistema. En
la empresa (cuatro das a la semana) y
efecto, la mejor adecuacin entre la oferta
c a p a c i t a c i n terica e n e s c u e l a s
y la demanda de trabajo, sin los problemas
profesionales financiadas y manejadas por
tradicionales de desajuste sectorial
las regiones (un da a la semana). Los
asociados a esquemas ms rgidos, es una
aprendices reciben un salario, cuyo monto
de las ventajas de este sistema citadas con
es negociado en forma colectiva dentro de
mayor frecuencia.
cada sector y equivale a 20% a 40% del
salario que pueden esperar al terminar su La magnitud del apoyo financiero de
formacin. Al concluir el perodo de las empresas (a pesar de los elevados
entrenamiento, y despus de rendir un r i e s g o s de p r d i d a de p e r s o n a l ,
examen terico y prctico, los aprendices e s p e c i a l m e n t e para las e m p r e s a s

34 J. P. Jallade, "La formation professionnelle...", op. cit.-, William Nothdurft, Schoolworks: Reinventing
Public..., op. cit., Antoine Schwartz, The Dual Vocational Training System in the Federal Republic of
Germany, World Bank Discussion Paper, N s 36, Education and Training series, julio de 1986.
EL DEBATE SOBRE LA FORMACION DE LOS RECURSOS. 243

p e q u e a s y medianas) les da la voz por c o n s e n s o entre l o s cuatro


cantante en el manejo del sistema de representantes, tienen fuerza de ley y
formacin. Ello no significa que lo puedan legitiman la competencia de la institucin
manipular a su gusto. En efecto, la en materia de formacin profesional.
segunda caracterstica original del sistema Tambin es rasgo d i s t i n t i v o del
es la concertacin cuadripartita, entre el sistema la posibilidad de prolongar los
g o b i e r n o federal, las a u t o r i d a d e s estudios despus de tres aos de actividad
regionales, los sindicatos y las empresas. profesional, a fines de obtener un ttulo de
Esa c o n c e r t a c i n est a l t a m e n t e maestro. Aunque el sistema general, largo
formalizada, y tiene como instancia y selectivo, constituye la principal va de
central el Bundesinstitut fr acceso a la universidad, existen ciclos ms
Berufsbildund (BIBB), una entidad o menos largos de formacin tcnica que
independiente encargada de la definicin llegan hasta el nivel superior y hay cierto
y modificacin del contenido de los nmero de puentes que permiten la
diplomas. Las empresas, por la magnitud r e i n c o r p o r a c i n p o s t e r i o r de l o s
del financiamiento otorgado, tienen claro aprendices al sistema educativo formal.
p r e d o m i n i o en la determinacin del Por el xito relativo del sistema
n m e r o de p l a z a s d i s p o n i b l e s , el existente era de prever que el debate sobre
contenido y la duracin de la enseanza, la educacin en Alemania no fuera tan
la s e l e c c i n de los a l u m n o s , y la i n t e n s o c o m o en l o s d e m s p a s e s
organizacin de los exmenes. El sector europeos. Sin embargo, aunque no se
pblico trata de compensar las diferencias cuestionan sus principios bsicos, la
potenciales entre empresas y garantizar la evolucin econmica y social reciente ha
uniformidad de la calificacin de los revelado algunas limitaciones del sistema,
egresados, por lo que se encarga de con nuevos desafos que dan pbulo a
impartir formacin terica (aunque para crticas y propuestas de reforma.
esa formacin parte de los instructores
provenga de las empresas).
b) Especializacin y flexibilidad
El principal requisito para el buen
funcionamiento del sistema es el acuerdo Preocupa el hecho de que la formacin
bsico de los participantes sobre el impartida por el sistema sea demasiado
objetivo final, y la negociacin regular de especializada, y por lo tanto no susceptible
acuerdos sobre las formas de aplicacin. de una adaptacin rpida al cambio
Aunque ha sido a menudo criticado, sobre tecnolgico acelerado. En ese marco, se
todo por los sindicatos, en su esencia, a presenta un dilema entre polivalencia y
diferencia de lo que ocurre en otros pases, e s p e c i a l i z a c i n de la formacin: la
el papel central de las empresas (y no del preocupacin por asegurar la polivalencia
gobierno) no ha sido cuestionado. Ese de la m a n o de obra t i e n d e a hacer
consenso bsico descansa en una filosofa desaparecer la nocin de oficio, con la
social segn la cual la responsabilidad de prdida consiguiente de la experiencia
la formacin de l o s j v e n e s recae acumulada.
esencialmente en las empresas. En la La r a p i d e z de l o s cambios
prctica, adems, la participacin de las tecnolgicos tambin revela la rigidez del
empresas en el proceso aumenta la validez sistema institucional de concertacin. El
de la calificacin impartida, lo que se s i s t e m a de formacin c o m p l e t o de
refleja en la calidad del empleo y de los aprendiz a obrero a maestro demora en
ingresos posteriores. general unos 10 aos, lo que tiende a crear
En cuanto a la prctica institucional, la especializaciones rgidas y a disminuir la
eficiencia del sistema depende de la movilidad horizontal de la mano de obra.
solidez de las relaciones contractuales, las Al acortamiento de la formacin se
q u e a s e g u r a n el p r e s t i g i o de l o s o p o n e n tanto l o s s i n d i c a t o s , q u e
programas de formacin; y la indepen- defienden derechos obreros adquiridos,
dencia del BIBB, cuyas decisiones, logradas como los empresarios, que no quieren
244 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

financiar una formacin d e m a s i a d o optado por modalidades de capacitacin


dispersa, menos rentable para ellos. El cooperativa, como los centros
sistema tiende pues a crear una mano de interempresariales manejados y
obra calificada, pero poco flexible. f i n a n c i a d o s por las o r g a n i z a c i o n e s
El movimiento de desespecializacin gremiales con algn s u b s i d i o fiscal
que comenz en el decenio pasado, en el complementario. 37
marco del BIBB, ha evolucionado con suma Por ltimo, cabe destacar el problema
l e n t i t u d . D e s p u s de 10 a o s de de la calidad decreciente de la formacin
negociaciones, se logr reducir los oficios demostrada por los que egresan de las
m e t a l r g i c o s de 42 a 6, m s 16 Berufsschulen; adems de las causas ya
especializaciones. En el sector elctrico, la mencionadas en el contexto de los Estados
reduccin de los oficios de 12 a 4, ms 8 Unidos, asociadas con la universalizacin
especialidades, demor cinco aos. 3 5 de la enseanza, los sistemas escolares
Otro problema se relaciona con los diferenciados, como el alemn, enfrentan
requisitos ms severos de formacin el problema de la mayor valoracin social
terica y de manejo de maquinaria para de la enseanza general, lo cual hace que
mantener la capacitacin impartida al da los mejores alumnos la prefieran. En
con los adelantos tcnicos. Los sindicatos consecuencia los alumnos del sistema dual
y las autoridades federales acordaron tienen menores expectativas y cierto
recomendar la extensin de la formacin sentimiento de fracaso, y por ello el
terica, de uno a dos das por semana, idea sistema secundario de preparacin para el
a la que se opusieron los empresarios pues s i s t e m a d u a l termina c u m p l i e n d o
elevara mucho sus costos. Como solucin funciones de recuperacin, aunque no fue
de transaccin se decidi agregar un ao su propsito inicial. La decisin, antes
de preparacin en las Berufsschulen mencionada, de agregar un ao al ciclo de
(escuelas secundarias de preparacin para enseanza de las Berufsschulen, aporta
el aprendizaje). Tambin aument el una solucin parcial a este problema. El
nmero de plazas en los programas de Ministerio del Trabajo alemn, por su
formacin profesional financiados por el parte, ha venido organizando programas
Estado. Aun as, cada vez un mayor especficos de reforzamiento. Debido a las
nmero de empresas llevan adelante una deficiencias de su formacin bsica, sin
parte de sus programas de capacitacin en e m b a r g o , l o s e g r e s a d o s de las
forma aislada de sus actividades de Berufsschulen han sido crecientemente
produccin, a fin de rebajar los costos desplazados, en los programas duales de
inherentes al proceso por efecto de la aprendizaje, por jvenes provenientes de
inmovilizacin y dao potencial que la educacin general. 38 Existe entonces el
podra sufrir una maquinaria cada vez riesgo de que los colegios tempranamente
ms sofisticada y costosa. 3 6 Por lo tanto, diferenciados como las Berufsschulen se
las empresas ms grandes han llegado a conviertan en institutos de enseanza de
crear, dentro de sus propios locales pero bajo prestigio y rendimiento laboral,
en forma separada de su planta de similares a los que han aparecido en
produccin, centros especializados de algunos pases europeos como Francia o
aprendizaje. Las empresas pequeas han los Pases Bajos. (Vase el recuadro AI-7.)

35 J. P. Jallade, "La formation profesionnelle..." op. cit.


36 El costo de la formacin en empresa (neto de la contribucin del aprendiz a la produccin, e
incluyendo la depreciacin del capital), ha sido estimado en 5 000 dlares por ao y por alumno,
variando de un mnimo de 2 000 dlares (peluquera) a un mximo de 12 500 dlares (electrnica).
El costo disminuye significativamente entre el primero y el ltimo ao de aprendizaje. Esos costos
se benefician de una serie de desgravaciones tributarias. Schwartz, op. cit.
37 A. Schwartz, The Dual Vocational..., op. cit.
38 En 1983,10% de los jvenes reclutados como aprendices tenan un diploma postsecundario. Ibid.
EL DEBATE SOBRE LA FORMACION DE LOS RECURSOS., 245

c) Especializacin y equidad en cierta m e d i d a c o m p e n s a r e s a s


diferencias. Por otra parte, con miras a
Se ha acusado tambin al sistema de equilibrar la carga del financiamiento
formacin dual de tener un posible entre empresas, se ha p r o p u e s t o el
impacto negativo sobre la equidad del establecimiento de un fondo vocacional de
sistema por efecto de la diversificacin capacitacin, financiado por un impuesto
precoz, y de los criterios de seleccin a las empresas. El proyecto, apoyado por
utilizados. La situacin de los propios los sindicatos, se ha convertido en un tema
e g r e s a d o s del s i s t e m a dual es de viva polmica entre empresas, por lo
diferenciada: las empresas determinan la que las autoridades federales no han
magnitud de sus propios programas de tomado todava una decisin al respecto.
capacitacin, por lo que las diferencias Otro problema se relaciona con los
entre una y otra empresa, respecto tanto criterios de s e l e c c i n y e v a l u a c i n
del financiamiento como de la calidad de utilizados por las empresas. Al no ser
la enseanza pueden ser significativas. Al estrictamente acadmicos, permiten la
problema de las diferencias de calidad se revalorizacin de algunos nios de bajo
suman ciertas deficiencias del proceso de rendimiento escolar. Sin embargo, han
supervisin, a cargo, en principio, de las s i d o criticados c r e c i e n t e m e n t e por
organizaciones gremiales, que lo ejercen obedecer a un horizonte temporal de muy
con ms o menos rigor segn el sector y la corto plazo, sin tomar en cuenta el impacto
regin. 3 9 La existencia de ciclos largos de de los cambios demogrficos o sociales.
formacin profesional, asequibles a los Por ejemplo, las mujeres y las minoras
egresados en forma independiente de la tnicas, cuya participacin en el mercado
empresa en la cual se capacitaron, permite

Recuadro AI-7
EL DEBATE ENTRE LA ESCUELA COMUN O LA ESCUELA DIFERENCIADA
EN LOS PAISES BAJOS
En los Pait.es Bajos la diferenciacin del sistema motivo, el printer ciclo de educacin secundaria
educativo es precoz (despus de siete aos de tcnica se ha convertido ms bien en un ciclo de
enseanza comn) entre una opcin educacin especial; a su vez, la mayora (80%)
estrictamente acadmica, y varias otras en las de los egresados del segundo ciclo de enseanza
cuales las materias tcnicas tienen una tcnica ingresan directamente al mercado de
importancia variable La matrcula en estas trabajo, mientras que ms de la mitad de los que
ltimas ha crecido marcadamente, de 9 a 20% de entran al ciclo superior tcnico provienen de las
la matrcula total entre 1975 y 1985. Varios escuelas secundarias generales.
factores han impedido, sin embargo, que ese En ese contexto, se ha mantenido a lo largo
movimiento haya ido acompaado de la de varias dcadas un animado debate respecto
estructuracin "de secuencias educativas a la conveniencia de establecer una escuela
coherentes y coordinadas (primer ciclo nica. Se han publicado varios informes de
secundario, segundo ciclo secundario, y nivel expertos que recomiendan la extensin de la
superior) en el campo tcnico El principal de enseanza comn (no diferenciada) hasta una
ellos se vincula a los criterios de ingreso a las edad mas avanzada, por ejemplo 15 aos. Sin
opciones de la enseanza tcnica, en la medida embargo, los resultados ms bien negativos
que suelen recurrir a ella los nios cuyas arrojados por los primeros experimentos
deficiencias de formacin bsica les impiden realizados en ese sentido en los aos setenta, y
acceder a los ciclos acadmicos tradicionales. las preocupaciones respecto a la mayor
Ello se ve adems confirmado por la existencia desercin y prdida de la motivacin que podra
de programas de enseanza individualizada en provocar esta medida sobre los grupos de
la mayora de las escuelas tcnicas, diseados menores recursos y los extranjeros, han
como apoyo para los nios que padecen de contribuido a que se haya postergado la
problemas graves de aprendizaje, y que en su adopcin de una reforma.
mayora son de procedencia extranjera Por ese

39 Ibid.
246 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

de trabajo va creciendo, permanecen dual, ya que tiende a rebajar la calidad de


relativamente excluidas del sistema dual, la formacin y el prestigio del diploma. Sin
o concentradas en formaciones de menor embargo, al parecer se han reducido con
valoracin laboral. El acceso al sistema ello las tensiones sociales quiz en forma
dual de los extranjeros residentes en la m s eficiente q u e con l o s s i s t e m a s
Repblica Federal de Alemania (casi 10% aplicados, por ejemplo, en el Reino Unido.
de la p o b l a c i n de los e s t a d o s
occidentales) es un tema de particular 6. El debate en Francia
inters, en la medida en que la educacin
de esos grupos se efecta en su idioma
nacional, descalificndolos para luego El sistema educativo francs combina una
postular a la mayora de los puestos de amplia diversificacin de los tipos de
aprendices. La gran mayora de los e n s e a n z a q u e ofrece c o n una
extranjeros son orientados hacia cursos de jerarquizacin rgida y un manejo casi
formacin dual en servicios, de menor exclusivo por las autoridades centrales.
ingreso y prestigio. Durante ms de un decenio, el sistema ha
Aun as, las autoridades federales sufrido reformas, a menudo contradic-
siguen rehusndose a una modificacin torias,, fruto de la creciente insatisfaccin
radical del sistema, como podra ser, por con sus resultados.
ejemplo, un examen centralizado de
entrada, o el establecimiento de normas a) Diplomas y equidad
r g i d a s que p u d i e r a n s u s t i t u i r los
exmenes organizados por las mismas El propsito de casi todas las reformas
empresas. Alegan que el proceso de ha sido aumentar la cobertura y, en cierto
seleccin actual, a pesar de ser imperfecto, sentido, la uniformidad del sistema.
es ms variado, ms pluralista y mucho Tradicionalmente, la educacin francesa
ms flexible que la seleccin realizada se ha caracterizado por la estratificacin
estrictamente con criterios acadmicos de de sus contenidos e instituciones, lo que
las dems partes del sistema educativo conduce a una gran selectividad.
alemn. En la prctica, sin embargo, con el La educacin secundaria se divide en
aumento del d e s e m p l e o juvenil y la tres ciclos generales (acadmico, tcnico y
elevacin de los requisitos de formacin profesional), cada u n o d i v i d i d o en
acadmica inicial de los postulantes, las mltiples especialidades, hasta el punto
e m p r e s a s estn o t o r g a n d o creciente que la enseanza secundaria completa
importancia a los criterios acadmicos ofreca acceso en 1990 a alrededor de
tradicionales de evaluacin. 80 diferentes diplomas. 4 0
Frente al problema social especfico Con esa diversificacin, la sociedad
del aumento del desempleo juvenil y la francesa pas a conformar un verdadero
menor demanda de trabajo no calificado, "reino del diploma", en que hay una
se acord aumentar el nmero de plazas relacin fuerte y relativamente rgida
en el sistema dual por sobre las metas entre el diploma, la calificacin, el empleo
explcitas acordadas por las empresas, con y el ingreso. 41 A diferencia del sistema
u n i n c r e m e n t o s i m u l t n e o en el alemn, sin embargo, las autoridades
financiamiento pblico. Se critic esta centrales s o n casi e x c l u s i v a m e n t e
inclusin de una finalidad social, y no responsables de la estructuracin del
estrictamente econmica, en el sistema sistema, pues la participacin de los

40 Claude Durand-Prinborgne (comp.), Le systme ducatif, Les Cahiers Franais, N 249, Paris, La
Documentation Franaise, enero-febrero de 1991.
41 J. Lesourne, Education et socit..., op. cit.
EL DEBATE SOBRE LA FORMACION DE LOS RECURSOS. 247

dems agentes econmicos es escasa. 4 2 padres y el grado de instruccin obtenido


La estructura resultante, a menudo por los alumnos. La misma configuracin
justificada en aras de la equidad y la del sistema de diplomas, con opciones
objetividad, ha sido criticada por su tcnicas a menudo incompletas y mal
rigidez y su impacto social inequitativo. coordinadas y la preeminencia social de la
Como se mencion en el contexto del formacin acadmica, contribuy a
debate educacional en Alemania, la acentuar las disparidades sociales. 44
aceleracin del cambio tecnolgico impide La cuestin de la equidad se ha visto
que se establezca una relacin estrecha agravada durante el decenio de 1980 por
entre diploma y calificacin y lleva, el deterioro de las posibilidades de empleo
adems, a una mayor valoracin por las para los jvenes y la peor situacin de los
empresas de los contenidos no cognitivos. egresados sin diploma (entre 25% y 30%
El papel exclusivo de las autoridades de cada grupo de edad). Las encuestas
francesas en la creacin o adaptacin de muestran que tres aos d e s p u s de
los diplomas tcnicos y profesionales egresar de la escuela, dos tercios de ese
acenta la lentitud del cambio y la rigidez grupo permanecen desempleados o slo
consiguiente de la estructura ocupacional han obtenido empleos precarios, situacin
de las e m p r e s a s . Por otra parte, la c o m p a r t i d a por s l o 20% de los
asociacin estricta entre diplomas y diplomados del mismo grupo de edad. 4 5
jerarqua de i n g r e s o s e q u i v a l e a la La primera opcin de las autoridades,
formacin de un s i s t e m a de rentas igual que en el Reino Unido, ha sido
vitalicias, lo que impide la reestruc- desarrollar rpidamente la capacitacin
turacin empresarial y la adopcin de postescolar, que ha recibido desde 1983
n u e v o s procesos de produccin ms entre 15% y 20% de la poblacin joven. El
flexibles. impacto ha sido similar al observado en el
La rigidez del sistema ha contribuido pas vecino: un beneficio mayor en
tambin a la persistente depreciacin de trminos de colocacin que de calificacin
las formaciones cientficas y tcnicas de y una participacin p a s i v a de las
nivel medio; es as como la proporcin de empresas.
a d o l e s c e n t e s del l t i m o ao de la Paralelamente, a partir de 1975, se ha
enseanza secundaria en asignaturas progresado hacia la uniformacin de la
cientficas baj de 55% a 42% entre 1960 y educacin secundaria, lo que no ha
1985, 4 3 mientras se elevaba la proporcin significado menor nmero de tipos de
de diplomados de ese nivel con formacin formacin, sino su integracin en una
predominantemente vocacional (de un misma institucin y el establecimiento de
tercio a la mitad de los egresados, entre un programa de enseanza comn cada
1975 y 1985), en su mayora destinados a vez ms largo. Ante las resistencias a
los sectores terciarios. alterar explcitamente las jerarquas
Por otro lado, se acentu la bipolari- existentes, se opt por multiplicar los
zacin entre egresados con secundaria d i p l o m a s y la g r a d a c i n de las
c o m p l e t a (40%) y e g r e s a d o s sin calificaciones, a fin de relajar
secundaria completa (60%), as como la implcitamente los criterios de evaluacin,
asociacin entre el nivel de ingreso de los atenuar las jerarquas, facilitar el

42 Los diplomas tcnicos y profesionales son en principio definidos por 19 comisiones consultoras, en
las cuales participan, junto con el gobierno, los empresarios, los asalariados y varias asociaciones
civiles (apoderados, profesores, cmaras de comercio, etc.). Esas comisiones son instancias de
concertacin y evacan recomendaciones, pero el poder de crear o modificar los diplomas es
privativo del gobierno. Por lo tanto, y como era de esperar, ha sido marginal la participacin de las
empresas y de los sindicatos en las comisiones. J.P. Jaade, "La formation professionnelle...", op. cit.
43 Ibid.
44 Ibid., C. Baudelot y R. Establet, Le niveau monte..., op. cit.
45 C. Durand-Prinborgne (comp.), Le systme ducatif..., op. cit.
248 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

establecimiento de puentes entre distintos aumentar la eficiencia del sistema sin


niveles y crear la continuidad desde el llegar a una segmentacin excesiva del
ciclo presecundario al superior en mayor producto. Por definicin, esa meta exige
nmero de especialidades tcnicas, antes un cambio de las modalidades de manejo
truncas. institucional para dar mayor autonoma a
El objetivo final de las autoridades es todos los elementos del sistema y que cada
llevar a 80% de cada generacin hasta el uno pueda definir una estrategia propia
final del ciclo secundario, cualquiera sea frente a una demanda cada v e z ms
su forma de i n g r e s o . U n objetivo heterognea.
c o m p l e m e n t a r i o es aumentar la Otro eje de la reforma de la educacin
participacin de las carreras cientficas. La en Francia es entonces la descentralizacin
reforma i n t r o d u c i d a en 1991 en la y diferenciacin interna del sistema,
formacin de los ingenieros civiles para probablemente la mayor reforma en un
permitir el acceso a los tcnicos medios es sistema caracterizado desde siempre por
un ejemplo de esa estrategia. (Vase el su gran centralizacin. Las autoridades
recuadro AI-8.) centrales controlan en forma exclusiva la
casi totalidad del sistema educativo, desde
b) Descentralizacin y diferenciacin la contratacin de los profesores hasta el
otorgamiento de los diplomas a los
La mayor heterogeneidad de los alumnos. Esa centralizacin ha sido
alumnos y de sus expectativas, en el marco justificada en trminos de la funcin
de esa poltica de uniformidad con unificadora que la escuela debe cumplir
d i v e r s i d a d , r e p r e s e n t a un desafo dada una filosofa social de reduccin de
pedaggico mayor. En efecto, se trata de los factores de diferenciacin. Es por ello

Recuadro AI-8
LA REFORMA OL LA FORMACION DE LOS INGENIEROS CIVILES EN FRANCIA
La reforma de la formacin de los ingenieros orient.ido hacia la aplicacin tecnolgica real,
civiles en Francia se plante en icspuesta a tres para lo cual se busca conciliar una lormacin
problemas simultneos. El primero se relaciona especializada y de fuerte contenido tecnolgico
con la escase/ de ingenieros en el mercado de recibida en la empresa, con la adquisicin de
trabajo y el hecho de que la mitad de las conocimientos tericos de alto nivel. La
personas que desempean esa funcin no han capacidad de comunicacin, el conocimiento
recibido la lormacin correspondiente. Una cabal del conjunto del proceso de produccin y
segunda preocupacin se origin en la creciente de venta, y el sentido del trabajo en equipo
demanda de oportunidades de promocin ocupan tambin lugares importantes en el
profesional para las personas que ocupan currc-ilo. Con ese propsito, se ampla el papel
puestos tcnicos de nivel medio, en ese aspecto de las empresas en la delinicin del programa
se revelaron las insuficiencias de los actuales de estudios y en los procesos de evaluacin, a la
programas de formacin continua y la ve/ que se aumenta la duracin de la formacin
concentracin en los niveles superiores en la empresa a un nivel similar al de la
(gerentes o adminisliadores) de los gastos en formacin terica
capacitacin electuados por las empresas Por Las personas actualmente ocupadas como
ltimo, se consideraron las dificultades de las tcnicos superiores en las empresas deberan
empresas, especialmente las pequeas y constituir una luente importante de candidatos
medianas, para contratar ingenieros de para esa nueva formacin Por lo tanto, la
produccin y aplicacin, en electo, debido al ense in/a ha sido organizada en mdulos, a fin
carcter marcadamente acadmico de la de hacerla compatible con el desempeo
formacin, ms de la mitad de los egresados de profesional. Al mismo tiempo, se ha buscado
las escuelas de ingenieros se dirigen hacia la mantener para esta formacin el prestigio
investigacin y slo un 13'' se dedica a labores tradicional del diploma de ingeniero y su
directamente productivas. contenido ha sido sometido a la evaluacin de
Por lo tanto, l.i relorma intenta promover la una comisin independiente.
formacin de un nuevo tipo de ingeniero, ms
EL DEBATE SOBRE LA FORMACION DE LOS RECURSOS., 249

que la historia del sistema educativo Los esfuerzos docentes por lograr una
francs se asocia, por ejemplo, con la mayor autonoma no tuvieron mayor
eliminacin de los idiomas regionales y la impacto hasta 1981, cuando se adopt la
exclusin de las religiones. primera medida de poltica selectiva y
Los intentos de descentralizacin, c o m p e n s a t o r i a en la a s i g n a c i n de
impulsados a partir de los aos setenta, han recursos. El a s p e c t o s e l e c t i v o del
enfrentado grandes resistencias, en parti- financiamiento se limit a programas
cular de las administraciones centrales y pedaggicos especficos, definidos al nivel
locales, que se rehusan a otorgar apoyo local para mejorar los resultados de los
financiero a esas iniciativas, aduciendo el grupos ms desfavorecidos. (Vase el
riesgo de provocar una confrontacin recuadro AI-9.) Ante el xito relativo de
entre comunidades, el fraccionamiento y esas iniciativas, se procedi a ampliar algo
la exclusin sociales. Sin embargo, ante la ms la autonoma de los maestros de la
agudizacin de esas tensiones y exclu- enseanza primaria, introducindose los
siones, mientras se-mantena la rigidez del ciclos de aprendizaje continuo que buscan
sistema, pero aumentaba la heteroge- suavizar la transicin entre la educacin
n e i d a d social, la d e s c e n t r a l i z a c i n preescolar y la primaria.
adquiri todava mayor urgencia. El aumento de la autonoma de las
Tres reformas con esa orientacin se familias fue ms circunscrito an. La
han introducido en los ltimos aos: creciente demanda de las familias de tener
aumento de la autonoma de los estableci- m a y o r libertad de e l e c c i n de l o s
m i e n t o s e s c o l a r e s , a u m e n t o de la establecimientos no fue considerada por
autonoma de las familias y aumento de la las autoridades hasta que se convirti en
autonoma de las regiones. un asunto poltico nacional en 1983. A
El aumento de la autonoma de los partir de septiembre de 1984 se aplic, en
establecimientos escolares guarda forma paralela con la mayor autonoma de
estrecha relacin con el objetivo de los establecimientos, una desectoriali-
extender la cobertura del sistema. La zacin progresiva y limitada. Inicialmente
bsqueda de medios para reducir el se restringa a cinco departamentos, hasta
fracaso escolar ha llevado a los propios extenderse al conjunto del pas en 1989. La
maestros a hacer frente a las normas desectorializacin sigue limitada a zonas
centrales. En efecto, el sistema francs de precisas de cada d e p a r t a m e n t o (en
normas educativas es la cara opuesta del general, las menos solicitadas), por lo que
sistema estadounidense: el trabajo escolar actualmente afecta a slo la mitad de las
se caracteriza por una elevada carga escuelas primarias y a una quinta parte de
diaria; la promocin entre grados depende los liceos.
de cumplir cierto nmero de normas En efecto, las autoridades centrales y
rgidas establecidas en relacin con una locales, y en general los polticos, se
media completamente impersonal; el r e s i s t e n a una d e s e c t o r i a l i z a c i n
programa de estudios para cada grado y c o m p l e t a , a r g u y e n d o p r o b l e m a s de
cada especialidad est definido por las transporte escolar y, sobre todo, de
autoridades centrales, que comunican equidad. Aunque apenas 10% de las
prescripciones estrictas de aptitudes en familias opt por cambiar de escuela a sus
funcin de la edad. En realidad, sin hijos desde 1984, en general pertenecen a
embargo, los ritmos de maduracin de los las clases medias, lo que hace temer a las
n i o s difieren. En e s e contexto, la autoridades un movimiento de acentuada
existencia de normas estrictas contribuye polarizacin social.
a la creacin de nociones perniciosas de En el nivel institucional s se redujo la
"avances" y "atrasos", que pueden llegar centralizacin del sistema, al aumentar a
a afectar en forma duradera el posterior la vez el financiamiento y el poder de
desempeo de los alumnos. 4 6 decisin de las autoridades locales. A

46 J. Lesourne, Education et socit..., op. cit.


250 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro A1-9
EXPERIENCIAS DE PROGRAMAS PEDAGOGICOS DESCENTRALIZADOS EN FRANCIA
A partir de los aos setenta se empez a son incitados a colaborar para presentar un
reconocer los establecimientos educativos un proyecto comn, con la participacin de otros
espacio autnomo para definir actividades agentes locales ajenos al sistema educativo,
originales, como manera de fomentar la como las colectividades locales, las
apertura de los colegios a su medio y el trabajo organizaciones de barrios, las empresas, etc. El
conjunto del personal docente. Sin embargo, trabajo del personal docente es complementado
dichos "proyectos de accin educativa" (PAF) no por un equipo de animadores, encargados de
recibieron un apoyo financiero significativo de- dnami/ar el proyecto en toda la zona, y por un
las autoridades centrales hasta 1981, ao en que coordinador, cuya funcin es armonizar las
se crearon las "zonas de educacin prioritarias". acciones de los participantes.
(/i:P). Los establecimientos que participan en un
El objetivo principal de las /t-,i> es combatir en proyeclo de ZLP reciben recursos adicionales
forma selectiva y descentralizada el fracaso para la creacin de nuevos puestos docentes,
escolar. El supues'to inicial es que no se pueden crdito-i para funcionamiento o equipamiento,
tratar los problemas escolaros de los nios en etc. S.? justifica entonces una desigual
forma separada de su entorno. Se abandonan reparticin de los recursos pblicos, como una
entonces las soluciones aisladas (como las forma de compensar en forma eficiente las
secciones educativas especiales "de desigualdades sociales existentes.
recuperacin", creadas en los aos sesenta y los Los resultados de las '/Ft' hasta la fecha han
aos setenta) y se busca la organizacin de sido variados. En primer lugar, slo una minora
verdaderos planes- de ataque coordinado contra de esUblecimientos y docentes han aceptado
lodos los factores que pueden disminuir cl participar en el proyecto. El impacto en los
rendimiento escolar, sean ellos externos o resultados escolares ha sido positivo pero
internos con respecto al sistema educativo. desigual: la lasa de repeticin baj de 18 a 10%
Las zonas de educacin prioritarias son en el primer grado de ensean/a primaria y de
definidas centralmente en funcin de 15 a 6'/, en el octavo grado, pero no ha ocurrido
indicadores que miden a la vez las deficiencias lo mismo con los resultados de los aos
escolares (repeticin de cursos, desercin, posteriores. Los efectos ms beneficiosos se han
dificultades de aprendizaje) y las caractersticas hecho sentir en las actitudes de los alumnos, que
socioeconmicas de la poblacin. Los han lenido una participacin ms activa y
establecimientos educacionales de dichas zonas menos agresiva en las actividades escolares.

p a r t i r d e la l e y d e d e s c e n t r a l i z a c i n p r e v e r q u e e l p o d e r l o c a l s o b r e la
general d e 1983, las regiones financiaron educacin se extender todava ms.
la c o n s t r u c c i n y el m a n t e n i m i e n t o d e
t o d o s l o s e s t a b l e c i m i e n t o s primarios y 7. El d e b a t e e n Italia
secundarios, limitndose el poder central
a u n aporte nacional complementario para El sistema educativo italiano e s a la v e z
equiparar las disparidades regionales. El m s descentralizado q u e el a l e m n y m s
resultado fue u n a u m e n t o p r o n u n c i a d o d i v e r s i f i c a d o q u e el francs. P o r
del g a s t o d e inversin, especialmente por consiguiente, b u e n a parte d e l debate sobre
parte d e las municipalidades. la formacin d e recursos h u m a n o s e n este
A p o y n d o s e sobre ese mayor pas s e ha v i n c u l a d o c o n m o d a l i d a d e s
f i n a n c i a m i e n t o , las a u t o r i d a d e s locales p a r a a u m e n t a r la h o m o g e n e i d a d d e l
e m p e z a r o n a extender s u radio d e accin sistema y fomentar la colaboracin entre
a la p e d a g o g a y a l o s p r o g r a m a s d e empresas y sindicatos e n ese mbito.
e s t u d i o y entraron c o n cierta frecuencia e n
conflicto c o n las autoridades centrales. La
e s c a s e z relativa d e recursos financieros a) Descentralizacin y homogeneidad
del g o b i e r n o central, combinada con
Como han observado diversos
p r o y e c t o s q u e e x t i e n d e n la i d e a d e l
c o m e n t a r i s t a s , la d e s c e n t r a l i z a c i n d e l
financiamiento regional a algunas
sistema italiano coincide c o n u n tipo d e
instituciones d e e d u c a c i n superior, hacen
o r g a n i z a c i n social e n q u e el g o b i e r n o
EL DEBATE SOBRE LA FORMACION DE LOS RECURSOS. 251

central es a la vez lejano, burocratizado y recientes dos crticas que recuerdan el


relativamente ineficiente y en que la dilema institucional britnico.
sociedad civil es poderosa y estructurada, Por un lado, la falta de control central
tanto al nivel privado (empresas) como lleva a la carencia de criterios uniformes y
pblico (regiones). a la heterogeneidad excesiva, con lo que se
Las regiones, el mayor centro de poder acrecienta la d e s i g u a l d a d entre las
de la poltica industrial italiana, han regiones. En particular los sindicatos
asumido responsabilidades similares en el critican la desconexin entre el sistema
mbito de la formacin. Sin embargo, el e s c o l a r estatal y las i n s t i t u c i o n e s
sistema se diversific an ms durante el regionales en materia de formacin
decenio de 1980, cuando proliferaron los tcnico-profesional. Por su parte, los
ciclos tcnicos ms o menos largos y los empresarios argumentan que el papel que
agentes institucionales (Estado, regiones, se les otorga es insuficiente y que incluso
empresas) que los dirigen. Ha aumentado el nivel regional es demasiado agregado
as la proporcin de egresados del sistema para un manejo fino del financiamiento
escolar con formacin tcnico-profesional pblico de la capacitacin en funcin de
(de 50% a 60% en 10 aos), pero no se ha los requisitos concretos de los micro-
desarrollado paralelamente una e s p a c i o s i n d u s t r i a l e s . En a l g u n a s
enseanza tcnica postsecundaria que regiones, sin embargo, los distintos
asegure la continuacin de los estudios, niveles de competencia y jurisdiccin han
con lo que ese tipo de formacin sigue logrado organizarse para definir sus
teniendo bajo prestigio social. responsabilidades recprocas. 47 (Vase el
T a m b i n han proliferado los recuadro AI-10.)
programas pblicos de formacin tcnica
postescolar. Estos programas, organi- b) Empresarios, sindicatos y
z a d o s en general por los centros capacitacin
regionales, asumen mltiples formas,
desde ciclos cortos (dos a tres aos) para Otra preocupacin en Italia es la
desempleados, hasta los contratos de modificacin de las relaciones sociales
empleo y formacin que representan una para adaptarse a la transformacin de las
posibilidad de empleo temporal para modalidades de organizacin del trabajo
jvenes con bajo grado de instruccin. que est ocurriendo. Ello es especialmente
El propsito inicial de las autoridades vlido para las grandes empresas que se
fue involucrar a las grandes empresas en han d e s t a c a d o por su estrategia de
la formacin inicial y en la lucha contra el globalizacin, paralela a una estrategia de
desempleo juvenil. Sin embargo, igual que reorganizacin interna, de reforma de la
en Francia y en el Reino Unido, los gestin y de aumento de la produc-
p r i n c i p a l e s participantes fueron las tividad.4
e m p r e s a s p e q u e a s (72% de los Se mencionan con frecuencia los
contratantes), que prefieren esos sistemas rpidos avances de las grandes empresas
a los de aprendices, por suponer menores italianas en materia de descentralizacin
obligaciones de capacitacin. de la organizacin interna. Los primeros
A pesar de las ventajas comprobadas experimentos de la Fiat, a mediados de los
de una modalidad descentralizada de a o s setenta, fueron difciles, pero
manejo de la capacitacin para una mejor n o v e d o s o s y ricos en enseanzas, y
adaptacin a los requisitos del mercado de demostraron a las d e m s e m p r e s a s
trabajo y la evolucin del empleo, el italianas que el manejo de los nuevos
sistema italiano ha enfrentado en aos sistemas tecnolgicos exige nuevas

47 Olivier Bertrand y Danielle Kaisergruber, Resources humaines et russite conomique. Comparaison


internationale: USA, Italie, Allemagne, Japon, Core du sud, Collection des tudes, N a 50, Paris, Centre
d'tudes et de recherches sur les qualifications (CEREQ), 1989.
48 Ibid.
252 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro A1-10
FLEXIBILIDAD INSTITUCIONAL EN TOSCANA
Las 15 000 empresas textiles de Prato en por la comunidad. Segn una ley aprobada en
Toscana, la mayora con menos de cinco 1984, la regin define y aprueba un programa de
empleados, constituyen en forma conjunta el metas y prioridades en materia de capacitacin,
primer productor mundial de lana cardada y sobre la base de las demandas locales; dentro de
aportan el 10% a las exportaciones italianas del ese marco, delega el manejo de los centros de
rubro textil. Abastecen a una clientela muy formacin y de los recursos recaudados con ese
diversificada, cuya demanda muestra altas fin a asociaciones ntcrcomunales, las cuales
variaciones en un muy corto plazo. Tan actan a travs de un consejo de gestin, en el
frecuentes modificaciones en productos y que estn representados las comunas, las
procesos requieren una gran flexibilidad en la organizaciones empresariales y los sindicatos.
gestin de la mano de obra, lo que obliga a las Las provincias sirven a su ve/ de intermediarios
empresas a participar activamente en los entre el nivel regional y el nivel local.
programas de formacin profesional Siete comunas de Prato se han agrupado para
disponibles al nivel local. administrar un centro de formacin profesional.
Ahora bien, en el plano legal, la Los londos de operaciones provienen de la
responsabilidad de la capacitacin corresponde regin, con complementos en especie de las
en Italia a la regin, que constituye por ltimo empresas y de los sindicatos. La principal
la nica instancia de regulacin pblica de todo caracterstica del centro es la diversidad de la
el sistema. En efecto, un intento hecho en 197f> enseanza que imparte, la cual est
por la regin de Toscana por delegar regularmente revisada en luncin de las
completamente su competencia en malena de demandas de las empresas. En aos recientes,
capacitacin a un nivel administrativo menor, el los cursos han hecho mayor hincapi en las
de la provincia, lue hallado inconstitucional. nuevas tecnologas, las 'nuevas formas de
Posteriormente, se lleg a una frmula de comercializacin y el control de procesos. El
transaccin que permite combinar la centro capacita anualmente a 1 200 personas, en
flexibilidad deseada por las empresas y la su mayora jvenes.
mantencin de los objetivos generales del inidos

formas de c o m p o r t a m i e n t o y una de control individual que sobre las


redefinicin de las calificaciones obreras. definiciones ms estrictas de calificacin.
(Vase el recuadro AI-11.) El e s t a b l e c i m i e n t o de n u e v a s
En efecto, los perfiles profesionales, relaciones industriales implica tambin el
las jerarquas, la tecnologa y la organi- abandono de la actitud de confrontacin,
zacin del trabajo parecen cada vez ms antes dominante, en favor de la bsqueda
i n t e r d e p e n d i e n t e s . Una transicin de acuerdos "marco" sobre los problemas
controlada de esos elementos exige la esenciales de la empresa, el recono-
colaboracin de los sindicatos, sobre todo cimiento de responsabilidades recprocas,
en pases como Italia en que es elevada la el canje de informaciones, una mejor
tasa de sindicalizacin. disposicin para la concertacin y la
D e h e c h o , el deterioro de su inclusin del cambio tecnolgico en las
importancia ha obligado a los propios negociaciones sindicales, con el propsito
sindicatos a redefinir su posicin y a de llegar a u n m x i m o n i v e l de
adaptarse a las prcticas diseadas para transparencia al interior de las empresas.
aumentar la productividad y la competi-
tividad de la industria italiana. Los 8. El debate en Corea
sindicatos italianos abandonaron tempra-
namente las demandas tradicionales de El caso coreano suele presentarse como el
una p r o g r e s i v a unificacin de las ejemplo ms patente de la asociacin
categoras tcnico-profesionales en favor estrecha entre el crecimiento econmico y
de la institucionalizacin de la nocin de una buena poltica educativa.
profesionnalit, que pone ms nfasis sobre Con frecuencia se ha relacionado el
la autonoma y la capacidad de decisin y crecimiento excepcional de la
EL DEBATE SOBRE LA FORMACION DE LOS RECURSOS. 253

Recuadro AJ-11
LAS DIFICULTADES DE LA EMPRESA FIAT EN LA CAPACITACION
PARA LA AUTOMATIZACION DE SUS PLANTAS DE PRODUCCION
Mediante los notorios esfuerzos de innovacin Ms all del manejo tcnico, las nuevas
tecnolgica que despleg en los aos ochenta, formas automatizadas de produccin requieren
Fiat se ha convertido en una de las empresas con de los operarios una comprensin global del
mayor nivel de automatizacin en el mundo, proceso, la capacidad de resolver problemas
logrando en sus usinas ms modernas la complejos y el establecimiento de nuevas lneas
automatizacin de 85% de las operaciones de comunicacin. Las dificultades con que se ha
productivas. En forma paralela, Fiat ha tropezado en el uso eliciente de los nuevos
desarrollado grandes planes de capacitacin de equipos, an despus de tal esfuerzo de
su mano de obra, con programas especficos que capacitacin, han demostrado la importancia de
comprenden una lormacin de 8 a 18 meses por considerar, ante la introduccin de esas
obrero, como iniciacin al uso de equipo tecnologas, las modificaciones requeridas en la
automatizado. Fiat tena ya una larga organizacin de la produccin y la paralela
experiencia en materia de capacitacin, ya que descentralizacin de responsabilidades, sin las
haba incorporado con xito en los aos setenta cuales la automatizacin no es realmente
una gran cantidad de mano de obra de origen operativa. Paradjicamente, la automatizacin,
agrcola. Sin embargo, la capacitacin para las que fue inicialinenLe concebida como medio
nuevas Iconologas de produccin y mantencin para controlar el poder relativo de los
result ser una experiencia para la cual la sindicatos, termin aumentando en cierta lorma
empresa no estaba adecuadamente preparada. su importancia como interlocutor en las
relaciones industriales

escolarizacin en Corea, a partir de los como la inaccin. Con todo, el gobierno


aos cincuenta, con el desarrollo posterior coreano ha mantenido su orientacin
de la estructura i n d u s t r i a l y el hasta el presente, a juzgar por el plan de
espectacular aumento del ingreso por desarrollo de la educacin vocacional y de
habitante. Esa estrategia exigi un gran la capacitacin para los aos noventa.
esfuerzo de financiamiento tanto del Considerando que los cambios
sector pblico (cuyo gasto en educacin observados y proyectados en la estructura
subi de 2.5% del gasto fiscal en 1955, a del empleo y en la demanda educativa
17% en 1966), como del sector privado. 4 9 apuntan hacia una probable escasez de
obreros calificados polivalentes
a) Una poltica educacional (multiskilled) en los prximos aos, las
voluntarista autoridades se han embarcado en un plan
m e t d i c o para la e x p a n s i n de l o s
La magnitud del esfuerzo coreano servicios de capacitacin durante el
refleja en buena medida el concepto de decenio de 1990. El plan descansa sobre la
que la inversin en educacin debe cuantificacin precisa de las necesidades
adelantarse a las n e c e s i d a d e s de la del sistema productivo, de la poblacin
produccin, por su tiempo relativamente beneficiaria y del i m p a c t o de l o s
largo de maduracin. Ese criterio ha sido incentivos establecidos para aumentar la
el eje central de la poltica coreana en el participacin de las empresas en el
manejo de los recursos humanos y ha f i n a n c i a m i e n t o de la capacitacin.
suscitado - e n diversas oportunidades- Contiene una propuesta de ejecucin
crticas y advertencias, en su mayora de gradual de las medidas, de 1990 a 1996,
parte de a n a l i s t a s extranjeros. El con metas especficas para cada ao.
argumento ms comn es que un error de (Vase el recuadro AI-12.)
las proyecciones puede ser tan nefasto

49 El gasto pblico representa apenas un tercio del gasto total, lo que significa que tanto las familias
como las empresas contribuyeron en forma extraordinaria al esfuerzo social conjunto de elevar el
grado de instruccin de la mano de obra.
254 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION.

Recuadro AI-12
EL PLAN DE DESARROLLO DE LOS RECURSOS HUMANOS DE LA REPUBLICA DE COREA
En los aos ochenta, las autoridades de la del gasto en formacin profesional de las
Repblica de Corea han seguido aplicando una empresas; y el regular aumento en la demanda
poltica integral que abarca en forma simultnea por parte de las familias de educacin
las variables macroeconmicas, ocupacionales y acadmica general, en desmedro de las escuelas
educacionales. Frente a los cambios tcnico-industriales.
experimentados en cl plano interno y en el El eje principal de las polticas para corregir
comercio internacional, han llegado a esos desequilibrios es una profunda
considerar explcitamente la capacitacin como reestructuracin de la olerta de formacin
un instrumento para compatibilizar la demanda profesional, con una expansin de 50% de la
de aumentos salariales con la mantencin del capacidad de los colegios tcnico-industriales y
equilibrio de las cuentas externas. de los institutos pblicos de capacitacin Se
El Instituto Coreano de Desarrollo y el intenta adems estimular la oferta privada,
Ministerio del Trabajo han establecido un plan mediante un conjunto de obligaciones (por
quinquenal de desarrollo de los recursos ejemplo, el aumento progresivo de 0.3 a 1% del
humanos Sobre la base de proyecciones nivel mnimo que deben dedicar las empresas al
detalladas de la oferta y la demanda de mano de gasto en capacitacin, como proporcin de su
obra, se identificaron los desequilibrios masa salarial) y de incentivos (como beneficios
emergentes en el mercado de trabajo, como el tributarios, subsidios directos a las pequeas
creciente dficit de mano de obra calificada del empresas, etc.). El nmero de vacantes en
sector manufacturero, especialmente en materia carreras universitarias de carcter cientfico
de computacin y altas tecnologas; las aumentara tambin significativamente. Otras
dificultades de las pequeas empresas de ese medidas del plan quinquenal tienen relacin
sector para conservar su personal, la cada vez con los incentivos monetarios y no monetarios
mayor transferencia de trabajadores hacia el al empleo en empresas manufactureras y el
sector servicios; la reduccin en el nmero desarrollo del sistema de informacin sobre el
absoluto de egresados de programas de mercado laboral.
capacitacin, debido en parte a la disminucin

S e g n sealan a l g u n o s observadores, coordinacin entre l o s diversos agentes


las autoridades coreanas a v e c e s se han participantes.
e q u i v o c a d o en s u s previsiones. Por
e j e m p l o , la d e m a n d a privada de b) Una limitada capacidad de
e d u c a c i n ha s u p e r a d o constantemente investigacin
l o s niveles e s t i m a d o s por los planes, lo q u e
habra obligado a las autoridades a Otra deficiencia del sistema e d u c a t i v o
acelerar m s all d e s u s preferencias la coreano es su escasa capacidad de
poltica d e e x p a n s i n de la m a t r c u l a . 5 0 El i n v e s t i g a c i n p r o p i a . El d e s a r r o l l o
costo d e e s o s errores, sin embargo, ha sido universitario d e los a o s setenta, c u a n d o
morigerado p o r u n constante afinamiento se sextuplic el n m e r o d e estudiantes y
d e la poltica educativa, q u e tiende a ser a u m e n t a m s de u n tercio la proporcin
m s b i e n - c o m o e n el caso s u e c o - una d e a d o l e s c e n t e s q u e i n g r e s a b a n a la
poltica d e adaptacin permanente y d e universidad, se c u m p l i e n u n contexto d e
c a m b i o s graduales. A d e m s , a u n e n el marcado a u m e n t o del coeficiente a l u m n o s
caso d e errores d e proyeccin, la poltica a p r o f e s o r y d e baja i n v e r s i n e n la
d e planificacin d e l o s recursos h u m a n o s investigacin. Las u n i v e r s i d a d e s se
p u e d e haber t e n i d o la ventaja de aumentar d e d i c a b a n casi n i c a m e n t e a tareas d e
la informacin, las comunicaciones y la docencia, sin disponer de e q u i p o s

50 Tun-jen Cheng, "Dilemmas and Choices in Educational Policies. The Case of South Korea and
Taiwan", Simposio sobre educacin y desarrollo en Asia del Sureste, Universidad China de
Hong-Kong, 1990.
EL DEBATE SOBRE LA FORMACION DE LOS RECURSOS. 255

s u f i c i e n t e m e n t e d e s a r r o l l a d o s de del m e d i o externo (por ejemplo, las


ingenieros y cientficos de alto nivel. 5 1 presiones para el establecimiento de un
A c t u a l m e n t e , las u n i v e r s i d a d e s cdigo internacional sobre patentes y
absorben slo un 10% del gasto nacional proteccin de derechos de propiedad
en investigacin, aunque tienen una intelectual) e interno (en particular los
tercera parte del personal de investigacin aumentos salariales) hace ms difcil la
p u r a y a p l i c a d a y un 78% de los absorcin de tecnologas forneas.
doctorados que trabajan en el pas. Paralelamente sin embargo, los gastos
Como solucin, las autoridades han en investigacin y desarrollo de las
establecido un nmero de institutos empresas privadas han aumentado de
p b l i c o s de i n v e s t i g a c i n , bajo el 32% del total en 1971 a 80% en 1987. Ese
patrocinio del Ministerio de Ciencia y aumento, asociado con un mayor gasto en
T e c n o l o g a ; esa d e c i s i n ha s i d o este rubro en el conjunto del pas (de 0.3%
i m p u g n a d a p u e s podra reducir la a 1.9% del PIB), es indicador de una
difusin espacial y temporal de los estrategia de las empresas decididas a
resultados de las investigaciones. La invertir para poder seguir la evolucin de
subinversin del sector pblico en la la frontera tecnolgica en su esfera de
educacin superior puede resultar costosa inters. 52 (Vase el recuadro AI-13.)
en la medida en que la reciente evolucin

Recuadro Al-13
ESTRATEGIAS EMPRESARIALES DE SEGUIMIENTO DE LA INNOVACION
Algunas empresas con dbil capacidad propia ingenieros de la empresa, o del personal de los
de innovacin, o provenientes de pases donde centros de investigacin con los que la empresa
el sistema universitario es poco desarrollado, mantiene relaciones.
han elaborado estrategias para seguir la Asimismo, la empresa italiana Montedison
evolucin de la lrontera tecnolgica en su esfera ha adoptado como prctica sistemtica cl envo
de inters. Por ejemplo, varias empresas de Jos jvenes gerentes recin contratados a
coreanas han establecido representaciones en algunos pases extranjeros, en los que llevan a
Calilornia, con el lin de observar los cambios cabo misiones de observacin tecnolgica. De
tecnolgicos en curso y adquirir las tecnologas ese modo, sirven de "terminales tecnolgicos" a
ms avanzadas en materia de semiconductores los que puede recurrir la direccin de la empresa
y computacin. Dichas sucursales sirven de base para obtener informacin.
para la capacitacin de los cientficos e

51 Linsu Kim, "Absorptive Capacity and Industrial Growth: A Conceptual Framework and Korea's
Experience", documento presentado al Twentieth Anniversary Symposium on Economic Growth
and Social Capability del Instituto Coreano de Desarrollo, Sel, Repblica de Corea, 1-3 de julio de
1991.
52 Ibid.
Anexo II

FUENTES DE LOS
RECUADROS

1. Fuentes de los recuadros del texto


Los recuadros fueron preparados por la Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y
Tecnologa y la Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el
Caribe, sobre la base de trabajos internos de ambas instituciones, estudios preparados por
consultores, y fuentes de informacin externas.
Recuadro II-l. Factores determinantes externos del desempeo educativo en Amrica
Latina en los aos ochenta
CEPAL, La equidad en el panorama social de Amrica Latina durante los aos ochenta
(LC/G.1686), Santiago de Chile, 31 de octubre de 1991.
Recuadro II-2. Los centros acadmicos de investigacin de carcter independiente
Jos Joaqun Brunner y Alicia Barrios, Inquisicin, mercado y filantropa, Santiago de
Chile, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), 1987.
Recuadro II-3. Creacin de universidades privadas: los casos de Espaa y Chile
Espaa, Real Decreto 5 5 7 / 1 9 9 1 , del 12 de abril de 1991, sobre creacin y
reconocimiento de universidades y centros universitarios.
Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas, Rgimen jurdico de la educacin
superior, Normas Generales, vol. 1, Santiago de Chile, 1982.
Recuadro II-4. Educacin y productividad agrcola
CEPAL, Educacin y transformacin productiva con equidad en la agricultura. Problemas y
propuestas (LC/R.1084), Santiago de Chile, 11 de noviembre de 1991.
Recuadro II-5. Discriminacin de gnero en los textos escolares
M. Gonzlez-Surez, Barriers to Female Achievement: Sex Stereotypes in Textbooks,
Comparative and International Education Society, 1987.
A. Binimelis y M. Blsquez, Roles y estereotipos sexuales en los textos escolares chilenos.
Informe de avance de la investigacin, Santiago de Chile, Servicio Nacional de la Mujer
(SERNAM), 1991.
Oficina Nacional de la Mujer de Guatemala (ONAM), Anlisis de roles y estereotipos
sexuales en los textos escolares en Guatemala, Ciudad de Guatemala, sin fecha.
Recuadro II-6. Dinmica educacional y dinmica demogrfica
Centro Latinoamericano de Demografa (CELADE), "Volumen y crecimiento de la
poblacin demandante de polticas educacionales dentro del marco de la transformacin
productiva con equidad", Santiago de Chile, septiembre de 1991, indito.
258 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro II-7. Campaa nacional de alfabetizacin "Monseor Lenidas Proao",


Ecuador, 1989-1990
Campaa Nacional de Alfabetizacin "Monseor Lenidas Proao", Informe de
evaluacin final, Quito, Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), agosto de
1990.
Recuadro II-8. Capacitacin para microempresas en El Salvador
Ernesto Parra Escobar (consultor), Situacin y perspectivas de la microempresa y los
programas de apoyo en El Salvador, Bogot, septiembre de 1991. Este documento fue
preparado para el proyecto CEPAL/ILPES/PNUD ELS/90/004 sobre "Fortalecimiento del
Ministerio de Economa para el Programa de Ajuste Estructural".
Recuadro II-9. Poltica de recursos humanos de las empresas exportadoras del Uruguay
CEPAL, Oficina de la CEPAL en Montevideo, Transformacin productiva y recursos humanos.
Modernizacin y desequilibrios en la industria exportadora de Uruguay (LC/MVD/R.68),
Montevideo, septiembre de 1991.
Recuadro II-10. El nuevo Instituto de Formacin y Capacitacin Laboral de Bolivia
Instituto de Formacin y Capacitacin Laboral (INFOCAL), Ministerio de Planeamiento
y Coordinacin de Bolivia y Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ), "Seminario
'ZOPP' sobre Bolivia: Campos laborales y formacin de recursos humanos", La Paz, 1991,
indito.
Entrevista al Director Ejecutivo Nacional del Instituto de Formacin y Capacitacin
Laboral (INFOCAL), Dr. Luis Felipe Hartmann.
Recuadro 11-11. Una nueva etapa de desarrollo educativo: Declaracin de Quito
Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe (OREALC),
Boletn del Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y l Caribe, N 24, Santiago de
Chile, abril de 1991.
Recuadro III-l. Las nuevas exigencias educacionales de las empresas
Philippe Zarifian, "Ouvriers, matrise et techniciens, acteurs du changement
industriel", CEREQ Bref (Bulletin de recherches sur l'emploi et la formation), N 35, Paris,
septiembre de 1988.
Olivier Bertrand y Thierry Noyelle, Human Resources and Corporate Strategy.
Technological Change in Banks and Insurance Companies, Pars, Centro de Investigacin e
Innovacin en Materia de Enseanza (CERI), Organizacin de Cooperacin y Desarrollo
Ecnmicos (OCDE), 1988.

Recuadro V-l. Conviene usar el trmino competitividad?


Entrevistas y consultas diversas.
Recuadro V-2. La eficiencia como criterio inesperado de las polticas
Entrevistas y consultas diversas.
Recuadro V-3. Ventajas y riesgos de la descentralizacin
Entrevistas y consultas diversas.
Recuadro VI-1. El proceso de descentralizacin en un pas en transicin: el caso de
Colombia
Colombia, Ley N f i 24 del 11 de febrero de 1988 de la Repblica de Colombia, e
informacin oficial.
Recuadro VI-2. El proceso de descentralizacin en un pas federal: el caso de Argentina
Ins Aguerrondo, "La descentralizacin de la educacin en la Argentina. El caso de
las transferencias de escuelas primarias a las provincias", Buenos Aires, 1991, indito.
FUENTES DE LOS RECUADROS 259

Recuadro VI-3. Experiencias sobre las vinculaciones entre la universidad y el sector


productivo
G. Esthela Redorta Ziga y Juan Antonio Flores Lira (consultores), "Mecanismos de
vinculacin del Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Monterrey con la
industria y su relacin con el sector productivo", CEPAL y Oficina Regional de Educacin
de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe, Mxico, D.F., 1991, indito.
Arturo Infante Villarreal, "Administracin y distribucin de los recursos financieros
provenientes de la investigacin, consultoria e interaccin entre la Universidad y el sector
productivo", Vinculacin universidad-sector productivo, Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), Centro Interuniversitrio de Desarrollo Andino (CINDA) y SECAB, Santiago de Chile,
1990.
Recuadro VI-4. Formacin dual y estmulo a la organizacin empresarial e n la
Repblica Dominicana
Proyecto de fortalecimiento de la formacin profesional en Repblica Dominicana, Santo
Domingo, febrero de 1991. Este documento fue preparado con la colaboracin del
consultor Jaime Ramrez para el proyecto PNUD/CEPAL RLA/88/039, sobre "Diseo de
polticas para el fortalecimiento de la capacidad de innovacin tecnolgica y elevacin de
la competitividad internacional en el mbito empresarial latinoamericano".
Recuadro VI-5. Programas de recapacitacin para trabajadores afectados por los
procesos de reconversin industrial en Mxico
Informacin del Banco Mundial.
Recuadro VI-6. Reforma curricular en Mxico
Mxico, Secretara de Educacin Pblica, Consejo Nacional Tcnico de la Educacin,
Hacia un nuevo modelo pedaggico, N 2, serie Modernizacin educativa, Mxico, D.F., 21 de
febrero de 1991.
Recuadro VI-7. Recomendaciones para eliminar los estereotipos sobre los sexos e n los
textos escolares y en la prctica pedaggica
Oficina Subregional para Centroamrica, Panam y Belice del UNICEF y Fondo de
Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), Manual de recomendaciones para
la eliminacin de estereotipos en los textos escolares y en los materiales educativos en general,
Ciudad de Guatemala, noviembre de 1990.
Recuadro VI-8. Evaluacin de los programas de posgrado en Brasil
Ricardo Chaves de Rezende Martins, "Modelos e practicas de avaliao de programas
de pos-graduao: em busca de novas alternativas", 1988, indito.

Recuadro VI-9. Tentativa para crear u n programa de formacin tcnica de nivel


secundario de calidad: el sistema CONALEP en Mxico
Informacin del Banco Mundial.
Recuadro VI-10. Experiencias de capacitacin mediante la asociacin entre empresas
Enio E. Klein, A teora da vantagem competitiva de Porter e a Industria Brasileira de Calados,
Feria Nacional Do Calado (FENAC), 1990.
CEPAL, La cadena de distribucin y la competitividad de las exportaciones latinoamericanas:
las exportaciones de calzado del Brasil (LC/G.1669), Santiago de Chile, 1991.
Entrevistas con Enio Klein, septiembre de 1990; con Manuel Muoz Guzmn, Gerente
General de Ivo Creaciones, mayo de 1991, y con Jean Pierre Echeverra, de la Asociacin
de Exportadores de Manufacturas (ASEXMA), mayo de 1991; informacin proporcionada
por el Ing. Luis Alberto Lima, Director de la empresa Consorcio de Ingeniera
Electromecnica, S.A.
260 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Recuadro VI-11. Bsqueda de una reforma educacional consensual y participativa e n


la Repblica Dominicana
Comisin para el Estudio de la Educacin Dominicana, Un pacto con la Patria y el futuro
de la educacin dominicana, informe presentado al Excmo. Presidente de la Repblica, en
cumplimiento del mandato dado en el decreto 209-91 del 31 de mayo de 1991, Santo
Domingo, 24 de julio de 1991.

Recuadro VI-12. La escuela nueva: una experiencia de enseanza personalizada a escala


nacional e n Colombia
Ernesto Schiefelbein, In Search of the School of the XXI Century. Is the Colombian Escuela
Nueva the Right Pathfinder?, Santiago de Chile, Oficina Regional de Educacin de la UNESCO
para Amrica Latina y el Caribe (OREALC) y Oficina Regional del UNICEF para Amrica
Latina y el Caribe, 1991.
Recuadro VI-13. Modelo educativo MACAC en Ecuador
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO), Alphabtisation des femmes: Action des ONG, Paris, 1991.

Recuadro VI-14. Educacin y televisin


Valerio Fuenzalida, "Educacin y comunicacin, III Encuentro Iberoamericano de
Comunicacin", T. Drago y L.A. Ruiz de Gopegui (comps.), Madrid, Sociedad Estatal
Quinto Centenario, Turner Libros, 1989, pp. 129 y 130, e informacin del Banco Mundial.
Recuadro VI-15. PEBA: una concepcin educativa integral. La experiencia del programa
radiofnico del Arzobispado de San Salvador
Mara Nelly Cuculiza y Dina Kalinowski (comps.), Medios de comunicacin al servicio
de la alfabetizacin y postalfabetizacin, Santiago de Chile, Oficina Regional de Educacin de
la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe, 1991.
Recuadro VI-16. D o s programas de formacin acadmica en la empresa
Paulo Csar Teixeira, "Companhia Renascena Industrial. Projeto: Educao de
trabalhadores", Belo Horizonte, CEPAL y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para
Amrica Latina y el Caribe, julio de 1991, indito, e informacin proporcionada por la
empresa.
Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe, Red Regional de
Capacitacin y Apoyos Especficos en Programas de Alfabetizacin y Educacin de
Adultos (REDALF), Alternativas de educacin bsica de adultos, documento final del
seminario-taller regional de REDALF, Colonia Tovar, Venezuela, octubre de 1986, Oficina
Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe (OREALC), Santiago
de Chile, 1987.
Recuadro VI-17. Plan de participacin sociocultural en Venezuela
Informacin del Ministerio de la Familia de Venezuela.
Recuadro VI-18. Proyecto de apoyo a la capacitacin en pequeas y medianas empresas
e n Mxico
Informacin del Banco Mundial.
Recuadro VI-19. Los talleres pblicos de capacitacin-produccin en Costa Rica
B e r n a r d o B l a n c o M. y L i g i a M. S n c h e z M., "Los t a l l e r e s p b l i c o s d e
capacitacin-produccin en Costa Rica", San Jos, abril de 1991, indito.
Recuadro VI-20. Programa de capacitacin orientado a los jvenes e n Chile
Programa de Capacitacin Laboral de Jvenes, "Un anlisis de demanda y oferta de
recursos humanos en Chile", Santiago de Chile, sin fecha, indito.
Programa de Capacitacin Laboral de Jvenes, "Breve resumen del programa",
Santiago de Chile, sin fecha, indito.
FUENTES DE LOS RECUADROS 261

Recuadro VI-21. Los programas del CONACYT de Mxico para apoyar el desarrollo
tecnolgico
Informacin del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) de Mxico,
publicada en el diario La jornada, Mxico, D.F., 27 de mayo de 1991.
Recuadro VI-22. La comunidad cientfica uruguaya y su interaccin con cientficos
emigrados
Adela Pellegrino, "La movilidad de profesionales y tcnicos latinoamericanos y del
Caribe", Santiago de Chile, Centro Latinoamericano de Demografa (CELADE), junio de
1991, indito.
Recuadro VI-23. La subcontratacin industrial
Documentos del Proyecto Regional de Fomento a la Subcontratacin en Amrica
Latina de la Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), e
informacin proporcionada por las bolsas de subcontratacin de Bogot, Lima, Medelln
y Santiago de Chile.
Recuadro VI-24. Grupos gerenciales tecnolgicos de trabajo (GGTT) en la Repblica
Dominicana
Eduardo A. Doryan (consultor), Propuesta de un proyecto de inversin en modernizacin
tecnolgica para la reestructuracin industrial en la Repblica Dominicana, Santo Domingo,
febrero de 1991. Este documento fue preparado para el proyecto PNUD / CEPAL RLA / 88/ 039
sobre "Diseo de polticas para el fortalecimiento de la capacidad de innovacin
tecnolgica y elevacin de la competitividad internacional en el mbito empresarial
latinoamericano".
Recuadro VI-25. Fomento del aprendizaje tecnolgico y comercial y formacin de
recursos humanos a nivel sectorial
A. Crdenas (consultor), La industria petroqumica colombiana: transferencia y gestin de
tecnologa, Bogot, 1991. Este documento fue preparado para el proyecto PNUD/CEPAL
R L A / 8 8 / 0 3 9 sobre "Diseo de polticas para el fortalecimiento de la capacidad de
innovacin tecnolgica y elevacin de la competividad internacional en el mbito
empresarial latinoamericano".
Heinz Meder (consultor), Estudio de la situacin de la joyera de oro y plata con piedras
preciosas, La Paz, 1991 Este documento fue preparado para el proyecto PNUD/CEPAL
RLA/88/039, ibid.
G. Fernndez de la Garza (consultor), El desarrollo de las empresas de base tecnolgica en
Morelos, Mxico, D.F., 1991. Este documento fue preparado para el proyecto PNUD/CEPAL
RLA/88/039, ibid.
Recuadro VI-26. Formacin de recursos humanos e investigacin y desarrollo en una
acera en Corea
Informacin del Research Institute of Industrial Science and Technology (RIST) de la
Repblica de Corea, del Pohang Institute of Science and Technology, y de la Pohang Iron
and Steel Co. Ltd. (poseo).
Recuadro VI-27. Sistemas de medicin de la calidad de la educacin bsica. Experiencias
regionales
Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe (OREALC),
Boletn del proyecto principal de educacin en Amrica Latina y el Caribe, N 23, Santiago de
Chile, diciembre de 1990.
Recuadro VI-28. Instrumentos de evaluacin institucional
Serge Cuenin, "The use of performance indicators in universities: An international
survey", International Journal of Institutional Management in Higher Education, vol. 11, N 2,
1987.
262 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Leo C.J. Goedegebuure, Peter A.M. Maassen y Don F. Westerheidjen (comps.), Peer
Review and Performance Indicators. Quality Assessment in Britain and Dutch Higher Education,
Utrecht, Pases Bajos, Uitgerverij Lemma B.V., 1990.
Hans A. Acherman, "Quality assessment by peer review", Higher Education
Management, vol. 2, N 2,1990.
Recuadro VI-29. Principios y condiciones previas para evaluar la educacin superior
Ulrich Teichler y Helmut Winkler, "Performance of higher education. Measurements
for improvement. Evaluation of outcomes", documento presentado al World-Wide Senior
Policy Seminar on Improvement and Innovation of Higher Education in Developing
Countries, organizado por el Banco Mundial, Kuala Lumpur, l 2 a 5 de julio de 1991.
Recuadro VI-30. Propuesta de evaluacin institucional: control de calidad de la
educacin superior en Chile
Ministerio de Educacin Pblica en Chile, Comisin de Estudio de la Educacin
Superior, Una poltica para el desarrollo de la educacin superior en la dcada de los noventa,
Santiago de Chile, enero de 1991.
Recuadro VI-31. Modalidades de evaluacin y financiamiento del Instituto Tecnolgico
de Estudios Superiores de Monterrey
G. Esthela Redorta Ziga y Juan Antonio Flores Lira, "Mecanismos de vinculacin
del Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Monterrey con la industria y su
relacin con el sector productivo", CEPAL y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO
para Amrica Latina y el Caribe, Mxico, D.F., 1991, indito.
Recuadro VI-32. El programa LOGOS II de formacin de los maestros
Marlaine E. Lockheed y Adriaan M. Verspoor, Improving Primary Education in
Developing Countries. A Review of Policy Options, Washington, D.C., Banco Mundial, octubre
de 1989.
Recuadro VI-33. Nuevas polticas de profesionalizacin docente
Comisin para el Estudio de la Educacin Dominicana, Un pacto con la Patria y el futuro
de la educacin dominicana, informe presentado al Excmo. Presidente de la Repblica en
cumplimiento del mandato dado en el decreto 209-91 del 31 de mayo de 1991, Santo
Domingo, 24 de julio de 1991.
Brasil, Gobierno del Estado de Cear, Escola pblica: a revoluo de uma gerao, sin fecha.
Recuadro VI-34. Financiamiento privado para las escuelas pblicas. Proyecto de ley en
Uruguay
Uruguay, Proyecto de Ley de Rendicin de Cuentas del Gobierno de la Repblica
Oriental del Uruguay, e informacin de prensa.
Recuadro VI-35. Chile: franquicias tributarias para la capacitacin, organismos tcnicos
de ejecucin (OTE) y organismos tcnicos intermedios reconocidos (OTIR)
Entrevista a Mario Cerda, Director Nacional del Servicio Nacional de Capacitacin y
Empleo (SENCE), en "SENCE, balance de un ao de trabajo", Capacitacin y desarrollo, mayo de 1991.
Mario Cerda y Mario Marcel, "Capacitacin laboral y educacin para el trabajo.
Apuntes sobre la agenda del gobierno democrtico", Santiago de Chile, 1990, indito.
Chile, Tesorera General de la Repblica, Informe financiero del tesoro pblico, ejercicio
1990, Santiago de Chile, 1991.
La Nacin, Santiago de Chile, 14 de mayo de 1991, y El Mercurio, Santiago de Chile,
5 de julio de 1991.
Recuadro VI-36. Fuentes de financiamiento del Servicio Nacional de Aprendizaje
Industrial (SENAI) del Brasil
Centro Interamericano de Investigacin y Documentacin sobre la Formacin
Profesional (CINTERFOR) y Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), La formacin
FUENTES DE LOS RECUADROS 263

profesional en el umbral de los 90: un estudio de los cambios e innovaciones en las instituciones
especializadas de Amrica Latina, Montevideo, septiembre de 1990.
Recuadro VI-37. Iniciativas de cooperacin en el mbito de la educacin superior
Centro Regional de la UNESCO para la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe
(CRESALC), Documento base, Reunin Internacional de Reflexin sobre los Nuevos Roles de
la Educacin Superior a Nivel Mundial. El caso de Amrica Latina y el Caribe, Caracas,
abril de 1991.
Alison de Puymge, University Networking Across the World: A European Contribution,
Conference on Higher Education in the 21st Century, Taipa, Macao, University of East
Asia, 22 de marzo de 1991.
Recuadro VI-38. Cooperacin regional en el campo de la investigacin educativa
Centro Regional de la UNESCO para la Educacin Superior en Amrica Latina y el
Caribe(CRESALC), Documento base, Reunin Internacional de Reflexin sobre los Nuevos
Roles de la Educacin Superior a Nivel Mundial. El Caso de Amrica Latina y el Caribe,
Caracas, abril de 1991.
Patricio Carila, "La investigacin educacional en Amrica Latina: factores asociados
a su desarrollo (1960-1991)", Santiago de Chile, Centro de Investigacin y Desarrollo de
la Educacin (CIDE), 1991, indito.
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), "Proyecto regional de
polticas de educacin superior", Santiago de Chile, 1991, indito, e informes sobre la Red
Latinoamericana de Investigacin sobre la Formacin de Recursos Humanos para Ciencia
y Tecnologa.
Recuadro VII-1. Programas nacionales recientes de ciencia y tecnologa con respaldo
financiero del BID
Informacin del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

2. Fuentes de los recuadros del anexo I

Recuadro AI-1. Los beneficios comprobados de la educacin preescolar


Marvin Cetron y Elizabeth Gayle, Educational Renaissance. Our Schools at the Turn of the
Twenty-first Century, Nueva York, St. Martin's Press, 1991.
Claude Durand-Prinborgne (comp.), "Le systme ducatif", Les Cahiers Franais, N s
249, Pars, enero-febrero de 1991.
Recuadro AI-2. Comparaciones de niveles educativos
Christian Baudelot y Roger Establet, Le niveau monte: rfutation d'une vieille ide
concernant la prtendue dcadence de nos coles, Paris, Editions du Seuil, 1989.
International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA), Science
Achievement in Seventeen Countries. A Preliminary Report, Oxford, Pergamon Press, 1988.
Recuadro AI-3. Las actividades de capacitacin de la empresa Motorola
William Wiggenhorn, "Motorola U: when training becomes an education", Harvard
Business Review, julio-agosto de 1990.
Recuadro AI-4. Ejemplos de colaboracin entre empresas y el sistema de educacin
pblica de l o s Estados Unidos
Myra Alperson, Corporate America in the Classroom, Council on Economic Priorities
(CEP) Research Report, Nueva York, enero de 1990.
The Business Roundtable, Business Means Business About Education, Washington, D.C.,
junio de 1989.
Paul T. Hill, Arthur E. Wise y Leslie Shapiro, Educational Progress. Cities Mobilize to
Improve Their Schools, Santa Monica, California, Rand Corporation, enero de 1989.
264 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

Informacin proporcionada por las compaas American Express y Kroger.


Recuadro AI-5. Programas de capacitacin de la juventud (Youth Training Scheme)
William E. Nothdurft, Schoolworks: Reinventing Public Schools to Create the Workforce of
the Future, Washington, D.C., The Brookings Institution, 1989.
Jean-Pierre Jallade, "La formation professionnelle l'tranger. Quels enseignements
pour la France?", Ecole de la deuxime chance, deuxime chance de l'cole: former des
professionnels pour le 2le sicle, vol. II, Commissariat Gnral du Plan, Paris, La
documentation franaise, enero de 1988.
Recuadro AI-6. La escuela industrial de la SKF
William E. Nothdurft, Schoolworks: Reinventing Public Schools to Create the Workforce of
the Future, Washington, D.C., The Brookings Institution, 1989.
Recuadro AI-7. El debate entre la escuela comn o la escuela diferenciada en los Pases
Bajos
Jean-Pierre Jallade, "La formation professionnelle l'tranger. Quels enseignements
pour la France?", Ecole de la deuxime chance, deuxime chance de l'cole, Commissariat
Gnral du Plan, Paris, La documentation franaise, 1988.
Recuadro AI-8. La reforma de la formacin de los ingenieros civiles en Francia
Haut Comit Education-Economie (HCEE), 2001, d'autres temps, d'autres enjeux: de
nouveaux parcours en formation initiale et continue. Rapport prsent au ministre de l'Education
nationale, Paris, La documentation franaise, diciembre de 1990.
Recuadro AI-9. Experiencias de programas pedaggicos descentralizados en Francia
F. Oeuvrards, "Les ZEP huit ans aprs leur cration", Regards sur l'actualit, N s 160,
Paris, La documentation franaise, abril de 1990.
Recuadro AI-10. Flexibilidad institucional en Toscana
Olivier Bertrand y Danielle Kaisergruber, Ressources humaines et russite conomique.
Comparaison internationale, Collection des tudes, N c 50, Paris, Centre d'tudes et de
recherches sur les qualifications (CEREQ), 1989.
Recuadro AI-11. Las dificultades de la empresa Fiat en la capacitacin para la
automatizacin de sus plantas de produccin
Olivier Bertrand y Danielle Kaisergruber, Ressources humaines et russite conomique.
Comparaison internationale: USA, Italie, Allemagne, Japon, Core du Sud, Collection des
tudes, N Q 50, Paris, Centre d'tudes et de recherches sur les qualifications (CEREQ), agosto
de 1989.
Recuadro AI-12. El plan coreano de desarrollo de los recursos humanos
Ministerio de Planificacin de la Repblica de Corea, Nuevo plan laboral para el sector
industrial coreano: estrategia para superar el dficit laboral en el sector manufacturero, versin
traducida del coreano, por la Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa
de la CEPAL, 6 de junio de 1990.
Repblica de Corea, Ministerio del Trabajo, "Long term plan for vocational training
development (1991-1996)" (resumen), Fundamental Frameworks and Tasks for Vocational
Training Development Toward Twenty-first Century, Repblica de Corea, Vocational
Training Research Institute, Sel, Korea Vocational Training and Management Agency,
diciembre de 1990 (slo en coreano).
Recuadro AI-13. Estrategias empresariales de seguimiento de la innovacin
Olivier Bertrand y Danielle Kaisergruber, Ressources humaines et russite conomique.
Comparaison internationale, Collection des tudes, N s 50, Paris, Centre d'tudes et de
recherches sur les qualifications (CEREQ), 1989.
^ ^

Anexo III

LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS O


CONSULTADAS DURANTE EL PROCESO DE
ELABORACION DEL DOCUMENTO

En la preparacin del presente documento, se efectuaron consultas con diversos


interlocutores, pertenecientes a los sectores gubernamentales, privados y acadmicos de
la regin, de otras regiones y de organismos internacionales, vinculados de diversas
maneras al tema de la educacin, la capacitacin y la ciencia y la tecnologa, al desarrollo
en sus dimensiones poltica y econmica, y a la cooperacin internacional. Tambin fueron
diferentes las modalidades en que se efectuaron los contactos. Algunas personas fueron
entrevistadas en la fase inicial de elaboracin del documento; otras recibieron y
comentaron oralmente y por escrito una versin preliminar de los tpicos principales que
se abordan en el texto; un tercer grupo fue entrevistado al realizarse los estudios de casos,
a partir de los cuales se elaboraron los recuadros, y finalmente, un grupo de colegas
particip en un seminario efectuado en la CEPAL, en que se recibieron sugerencias y crticas
respecto a una versin preliminar del presente texto.

- Jorge ACEVEDO, Director, Instituto SER de Investigacin, Bogot


- Lionel AGUDO, Director Sectorial de Programacin, Planificacin y Presupuesto,
Ministerio de Educacin de Venezuela
- Eduardo ALDANA, fundador del Instituto SER, y ex Rector de la Universidad de los
Andes, Bogot
- Joo Carlos ALEXIM, Director, Centro Interamericano de Investigacin y
Documentacin sobre la Formacin Profesional (CINTERFOR), dependiente de la Oficina
Internacional del Trabajo (orr)
- Emil ALVARADO, Director, Centro Interamericano de Estudios e Investigaciones
para el Planeamiento de la Educacin (CINTERPLAN)
- Carlos ALVAREZ, Unidad Tcnica Asesora del Desarrollo Industrial (UTADI),
Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin, Chile
- Lic. Oscar AMARGOS, Instituto Nacional de Formacin Tcnico-Profesional
(INFOTEP), Santo Domingo
- Dr. Jorge ARANGUIZ RUZ, Director Ejecutivo, Instituto Boliviano para Pequea
Industria y Artesana (INBOPIA), Bolivia
- Judy BALL, The Kroger Company, Cincinnati, Ohio, Estados Unidos
- Lic. Sandra Rebeca de BARRAZA, Jefe de Estudios Sociales, Departamento de
Estudios Econmicos y Sociales, Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico
y Social (FUSADES)
- Nancy BARRY, Presidenta, Banca Mundial de la Mujer, Nueva York
- Manuel BARTLETT, Secretario de Educacin Pblica, Mxico
266 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

- Luis Alejandro BORRERO, Vicepresidente, Asociacin Colombiana para el Avance de


la Ciencia
- Eduardo BRAUN-CANTILO, Presidente, Astilleros Argentinos del Ro de la Plata
(ASTARSA), Buenos Aires
- Guillermo CAMACHO CARO, Coordinador de Proyectos, Nueva Colombia
Industrial
- Patricio CARIOLA S J., Director, Centro de Investigacin y Desarrollo de la Educacin
(CIDE), Santiago de Chile
- Ramn CASANOVA, Ministerio de la Familia de Venezuela
- Rolando CORDERA, Coordinador de DEDEM, Facultad de Economa de la Universidad
Nacional Autnoma (UNAM), Mxico
- Padre Giuseppe CORO, Instituto Ricaldone, El Salvador
- Cristin COX, Asesor del Ministro de Educacin Pblica de Chile
- Fernando CHAPARRO, Gerente Regional para Amrica Latina, Centro Internacional
de Investigaciones para el Desarrollo (CIID), Canad
- Hernando DE SOTO, Presidente, Instituto Libertad y Democracia (ILD), Lima
- Francisco DELICH, Rector, Universidad Nacional de Crdoba, Argentina
- Ing. Adalberto DIAZ, Gerente, Departamento Tcnico-Vocacional, Fundacin
Empresarial para el Desarrollo Educativo (FEPADE), El Salvador
- Torcuata DI TELLA, Profesor, Universidad de Buenos Aires
- Mara Anglica DUCCI, Consejera Especial para Asuntos de la Mujer Trabajadora,
Organizacin Internacional del Trabajo, Ginebra
- Ing. Eduardo Augusto DURAN BARRAZA, Director General de Formacin
Profesional, Ministerio del Trabajo y Previsin Social, El Salvador
- Jean-Pierre ECHEVERRIA, Asociacin de Exportadores de Manufacturas A.G.
(ASEXMA), Santiago de Chile
- Rodrigo ESCOBAR NAVIA, ex Ministro de Educacin Nacional de Colombia
- Roberto FANTUZZI HERNANDEZ, Presidente, Corporacin de Capacitacin
Ocupacional y Desarrollo Laboral de la Industria Metalrgica (CORCAPLAM), Santiago
de Chile
- Manuel FELIU, Presidente, Banco Concepcin, Santiago de Chile
- Ing. Oscar FLORES, Investigador, Instituto CET, Colombia
- Luis Gustavo FLOREZ, Asesor Principal, Nueva Colombia Industrial
- Alejandro FOXLEY, Ministro de Hacienda de Chile
- Augusto FRANCO, ex Rector de la Universidad Pedaggica y Tecnolgica de
Colombia, ex Director del Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios
Tcnicos en el Exterior (ICETEX)
- Dorothea FURTH, Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE),
Pars
- Mario GALOFRE, Presidente del Consejo Directivo del Instituto SER de Investigacin,
Rector del Colegio Gimnasio Moderno, Bogot
- Jorge GARCIA, Proyecto multinacional de educacin para el trabajo, Organizacin de
los Estados Americanos (OEA)
- Vctor GARCIA SOLIS, Director de Informacin, Secretara de Educacin Pblica de
Mxico
- Bernard GESSWEIN, Jefe del Departamento de Estudios, Servicio Nacional de
Capacitacin y Empleo (SENCE), Ministerio del Trabajo y Previsin Social, Chile
- Lorenzo GUADAMUZ SANDOVAL, Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo y Secretara de Estado de Educacin, Bellas Artes y Cultos (PNUD/ SEEBAC),
Repblica Dominicana
- Francisco De Paula GUTIERREZ, Decano de Economa y Gobierno, Instituto
Centroamericano de Administracin de Empresas (INCAE)
- Sven GROENNINGS, The American Express Company, Nueva York
LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS O CONSULTADAS.. 267

- Leo HARARI, Consejero para Ciencia y Tecnologa, Banco Interamericano de


Desarrollo (BID)
- Dr. Luis Felipe HARTMANN, Director Ejecutivo Nacional, Instituto de Formacin y
Capacitacin Laboral (INFOCAL), Bolivia
- Ann HEALD, Directora, Employment and Education Department, German Marshall
Fund of the United States
- Thomas Charles HELLER, Profesor, Universidad de Stanford, California, Estados
Unidos
- Rainer HERLETH, Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica/Instituto Nacional de
Formacin Tcnico-Profesional (GTZ/INFOTEP), Santo Domingo
- Renato HEVIA, Rector, Colegio San Ignacio, Chile
- Lic. Agustn E. IBARRA ALMADA, Director General, Direccin General de Empleo,
Ministerio del Trabajo y Previsin Social, Mxico
- Dra. Mara de IBARROLA, Departamento de Investigaciones Educativas, Centro de
Investigacin y de Estudios Avanzados (CIEA), Instituto Politcnico Nacional, Mxico
- Dr. Antonio ISA CONDE, Presidente, Asociacin de Industriales de Herrera, Parque
Industrial Herrera, Santo Domingo, Repblica Dominicana
- Lic. Teresa JUSTINIANO, Confecciones "El huso", La Paz, Bolivia
- Enio E. KLEIN, Superintendente, Instituto Tecnologico do Couro, Calado e Afines
(rrccA), Novo Hamburgo, Brasil
- Bernardo KUGLER, Economista Principal, Departamento de Poblacin y Recursos
Humanos, Banco Mundial
- Ricardo LAGOS, Ministro de Educacin Pblica de Chile
- Jacques LESOURNE, Director del diario Le monde, Pars
- Ing. Luis A. LIMA, Director, Consorcio de Ingeniera Electromecnica, Asuncin
- Ing. Adolfo LINARES, Director, ORBOL, La Paz
- Wolfgang LINDEMANN, Jefe de la Misin tcnica alemana, Sociedad Alemana de
Cooperacin Tcnica (GTZ/INSAFORP), San Salvador
- Roberto E. LIZ, Director Ejecutivo, Accin Pro Educacin y Cultura, Santo Domingo
- Juan Luis LONDOO DE LA CUESTA, Sub-Jefe, Departamento Nacional de
Planeacin (DNP) de Colombia
- Gustavo LOPEZ, Director, CRESALC
- Rodrigo LOSADA LORA, Doctor en Ciencia Poltica y Educacin, Investigador del
Desarrollo Educativo Colombiano
- Sylvain LOURIE, Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin, Pars
- Csar MAIA, Diputado Federal de la Repblica del Brasil
- Francisco MALDONADO BUSTOS, Gerente General, Corporacin de Capacitacin
Ocupacional y Desarrollo Laboral de la Industria Metalrgica (CORCAPLAM), Santiago
de Chile
- Eliodoro MATTE, Vicepresidente del Consejo, Compaa Manufacturera de Papeles
y Cartones, S.A., Chile
- Romn MAYORGA, Especialista Principal de Educacin, Ciencia y Tecnologa,
Departamento de Anlisis de Proyectos, Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
- Jorge MENDEZ MUNEVAR, Presidente, Federacin Colombiana de Industrias
Metalrgicas (FEDEMETAL), ex Rector de la Universidad Nacional de Colombia, ex
Gerente del Instituto de Fomento Industrial (iFi), miembro de la Misin de Ciencia y
Tecnologa
- Leonard MERTENS, Programa Regional del Empleo para Amrica Latina y el Caribe
(PREALC), Santiago de Chile
- Jos MINDLIN, Presidente, Metal Leve, S.A., So Paulo, Brasil
- Gabriel MISAS, ex Director de la Misin de Ciencia y Tecnologa
- Sergio MOLINA, Ministro de Planificacin y Cooperacin (MIDEPLAN), de Chile
- Manuel MUOZ GUZMAN, Gerente General, Ivo Creaciones, Santiago de Chile
268 EDUCACION Y CONOCIMIENTO: EJE DE LA TRANSFORMACION..

- Guiomar NAURO DE MELLO, Universidad de So Paulo, Brasil


- Hans NEUMAN, Comisionado Presidencial para el Mejoramiento de la Enseanza
Tcnica, Caracas
- Gail NIEDERNHOFER, Directora, Office of Private Initiatives, Departamento de
Educacin de los Estados Unidos
- William NOTHDURFT, Investigador, William Nothdurft Associates, Washington,
D.C.
- Ivn NUEZ, Asesor del Ministro de Educacin Pblica de Chile
- Marisela PADRON, Ministro de la Familia de Venezuela
- Nora PAGOLA, Venezuela
- Laura PALOMARES, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, Universidad Nacional
Autnoma de Mxico (UNAM)
- Ernesto PARRA, CORFAS, Bogot
- Jess Alberto PEREZ, Venezuela
- Vctor Hugo PEREZ D., Presidente, Occidental Bolivia, S.R.L.
- Luis PISANI, Especialista en Educacin y Formacin Profesional, Banco Mundial
- George PSACHAROPOULOS, Director, Population, Education and Human
Resources Department, Banco Mundial
- Jaime QUIJANDRIA, Presidente, Petrleos del Per (PETROPERU)
- Clemente QUINTERO, Director de Educacin Superior, Ministerio de Educacin de
Venezuela
- Eliana RAHAL, TOP Consultores, Santiago de Chile
- Germn RAMA, Director, Oficina de la CEPAL en Montevideo
- Jaime RAMIREZ, CORFAS, Bogot
- Luis RAMIREZ, Economista Principal, Divisin de Bolivia, Colombia y Repblica
Dominicana, Amrica Latina y la Regin del Caribe, Banco Mundial
- Luis RATINOFF, Jefe, Oficina de Planificacin Estratgica, Banco Interamericano de
Desarrollo (BID)
- Fernando REIMERS, Universidad de Harvard, Estados Unidos
- Coromoto RENAUD, Venezuela
- Eduardo RIVAS CASADO, Asesor del Ministerio de Educacin de Venezuela para
Asuntos Internacionales
- Juan Jos RIVAS PORTER, Coordinador Ejecutivo, Programa de Capacitacin Laboral
de Jvenes, Ministerio del Trabajo y Previsin Social, Santiago de Chile
- Carlos ROJAS, Ingeniero de Sistemas, investigador del Instituto SER de Investigacin,
Bogot
- Dr. Gustavo ROOSEN, Ministro de Educacin de Venezuela
- Igor SAAVEDRA, Profesor, Universidad de Chile
- Orietta SACRE, Coordinadora regional para Amrica Latina y el Caribe, Banca
Mundial de la Mujer, Nueva York
- Francisco SAGASTI, Asesor principal, Banco Mundial
- Fernando SANCHEZ ALBAVERA, ex Ministro de Energa y Minas del Per
- Julio Mara SANGUINETTI, ex Presidente de la Repblica Oriental del Uruguay
- Gonzalo SANCHEZ DE LOZADA, Presidente, Movimiento Nacionalista
Revolucionario de Bolivia
- Simn SCHWARTZMAN, Director, Ncleo de Pesquisas sobre Educacin Superior
(NUPES), Universidad de So Paulo
- Dra. Gabriela SIMON DE BRONFENMAJER, Directora General Sectorial de Atencin
al Joven, Ministerio de la Familia de Venezuela
- Vctor SOLOG AISTOA, Director General de Relaciones Internacionales, Secretara de
Educacin Pblica de Mxico
- Nelson STEVENSON PALAMARA, Director Ejecutivo, Corporacin de Educacin
"La Araucana", Santiago de Chile
LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS O CONSULTADAS.. 269

- Alfredo TAMPE, Centro Interamericano de Investigacin y Documentacin sobre


Formacin Profesional (CINTERFOR) dependiente de la Oficina Internacional del
Trabajo (orr) v
- Ing. Vctor A. THOMEN, Vice-Presidente de la Junta de Directores dey Instituto
Nacional de Formacin Tcnico-Profesional (INFOTEP), Coordinador del Sector
Empresarial, Santo Domingo
- Vctor TOKMAN, Director, Programa Regional del Empleo para Amrica Latina y el
Caribe (PREALC)
- Alejandro TOLEDO, Profesor de Economa, Harvard Institute of International
Development
- Enrique TONO, bilogo e industrial
- Alejandro TOTH NOBEL, Gerente General, Instituto Nacional de Capacitacin
Profesional (INACAP), Santiago de Chile
- Benjamn TRAJTMAN GROSSMAN, Gerente General, Centro de Administracin y
Capacitacin, Ltda. (CENAC), Santiago de Chile
- Carlos TUNNERM AN, ex Ministro de Educacin Pblica de Nicaragua, miembro del
Consejo Ejecutivo de la UNESCO
- Francisco URDANETA, Coordinador de Proyecto, Nueva Colombia Industrial
- Miguel URRUTIA MONTOYA, ex Ministro de Minas y Energa de Colombia, ex
Vicerrector de la Universidad de las Naciones Unidas
- Joo Paulo Dos Reis VELLOSO, Presidente, Instituto Brasileo de Mercado de
Capitales (IBMEC), Rio de Janeiro
- Dr. Alfonso VALDIVIESO SARMIENTO, Ministro de Educacin Nacional de
Colombia
- Osvaldo VERDUGO, Presidente, Colegio de Profesores de Chile
- Adriaan VERSPOOR, Economista principal, Departamento de Poblacin y Recursos
Humanos, Banco Mundial
- Hebe VESSURI, investigadora, Instituto Venezolano de Investigaciones Cientficas
(ivic), Venezuela
- Pedro Daniel WEINBERG, Oficina de la OH en Buenos Aires
- Gerardo ZEGERS GANDARILLAS, Gerente General, Asociacin de Industrias
Metalrgicas y Metalmecnicas A.G. (ASIMET), Santiago de Chile.
LIBROS DE LA CEPAL

Primera edicin
I m p r e s o en N a c i o n e s U n i d a s - Santiago d e C h i l e - 92-5-755 - A g o s t o d e 1992 - 3000
ISBN 92-1-321367-0 - S.92.II.G.6 - 00800 P

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