PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DO PARAN

ESCOLA DE DIREITO
CURSO DE DIREITO

AMANDA VITORIA LOPES MOREIRA DA SILVA

ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO E A REFORMA GERENCIAL DO ESTADO

(1998): OS DESAFIOS PARA A POLTICA NACIONAL DE PARTICIPAO
SOCIAL

LONDRINA
2016
 AMANDA VITORIA LOPES MOREIRA DA SILVA

ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO E A REFORMA GERENCIAL DO ESTADO

(1998): OS DESAFIOS PARA A POLTICA NACIONAL DE PARTICIPAO
SOCIAL

Artigo de Concluso de Curso apresentado ao

Curso de Direito da Pontifcia Universidade
Catlica do Paran Campus Londrina, como
requisito parcial obteno do ttulo de
bacharel em Direito.

Orientador: Prof. Ms. Mrio Srgio Lepre

LONDRINA
 2016AMANDA VITORIA LOPES MOREIRA DA SILVA

ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO E A REFORMA GERENCIAL DO ESTADO

(1998): OS DESAFIOS PARA A POLTICA NACIONAL DE PARTICIPAO
SOCIAL

Trabalho de Concluso de Curso apresentado

ao Curso de Direito da Pontifcia Universidade
Catlica do Paran Campus Londrina, como
requisito parcial obteno do ttulo de
bacharel em Direito.

BANCA EXAMINADORA

_____________________________________
Prof. Ms. Mrio Srgio Lepre
Pontifcia Universidade Catlica do Paran Campus Londrina

_____________________________________
Prof. Dr. Marlene Kempfer
Universidade Estadual de Londrina

_____________________________________
Prof. Ms. Janana Braga Norte Pereira
Pontifcia Universidade Catlica do Paran Campus Londrina

Londrina, 01 de Novembro de 2016.

ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO E A REFORMA GERENCIAL DO ESTADO
(1998): OS DESAFIOS PARA A POLTICA NACIONAL DE PARTICIPAO
SOCIAL

DEMOCRATIC STATE OF RIGHT AND THE REFORM STATE MANAGEMENT

(1998): THE CHALLENGES FOR NATIONAL POLICY OF SOCIAL
PARTICIPATION

Autor: Amanda Vitoria Lopes Moreira da Silva1

Orientador: Prof. Mrio Srgio Lepre 2

RESUMO
A reforma administrativa de 1998 foi um marco para o Estado Democrtico de Direito
brasileiro, dado que introduziu valores e princpios fundamentais para a reforma gerencial do
Estado. Para esta reforma, os mecanismos participativos e de controle social sobre os
governos so essenciais para o seu funcionamento. Apesar do modelo representativo de
governo predominante, em alguns locais do pas j existem instrumentos participativos de
gesto, que possibilitam a participao popular na formulao, execuo e avaliao de
polticas pblicas. O estudo tem por objetivo discutir a democracia participativa como
instrumento fortificador da democracia representativa com o intuito de legitimar o Estado
Democrtico de Direito. Para isto, ser analisado o Decreto n 8.243/2014 que instituiu a
Poltica Nacional de Participao Social, pois, apesar da sua tenra revogao, o referido
Decreto um importante exemplo para discutir os caminhos da democracia participativa.

Palavras-chave: Poltica Nacional de Participao Social; Reforma Gerencial do Estado;

Democracia Participativa.

ABSTRACT

The administrative reform of 1998 was a milestone for the democratic rule of Brazilian law,
that introduced fundamental values and principles for the management reform of the state. For
this reform, participatory mechanisms and social control over governments are essential to its
operation. Despite the representative model of government prevailing in some parts of the
country are already participatory management tools that enable popular participation in the
formulation, implementation and evaluation of public policies. The study aims to discuss
participatory democracy as a fortifier instrument of representative democracy in order to

1_______________
Aluna da Graduao em Direito na Curso de Direito da Pontifcia Universidade Catlica do
Paran Campus Londrina
2_______________
Professor da Graduao em Direito na Pontifcia Universidade Catlica do Paran Campus
Londrina
legitimize the democratic rule of law. For this, will be analyzed the Decree No. 8,243 / 2014,
that established the National Policy for Social Participation, despite his young repeal the
Decree is an important example to discuss the ways of participatory democracy.

Key-words: National Social Political Participation; Managerial State Reform; Participative

Democracy.
 4

1 INTRODUO

Com a Emenda Constitucional n 19 de 1998 foi introduzido na Constituio de 1988

valores e princpios que so fundamentos para implementar a denominada Reforma Gerencial.
Entre os pilares positivados est o princpio da eficincia, que autoriza leis a implementarem o
exerccio da funo administrativa para que este valor seja realizado. Alm deste aspecto
fundamental, a tese da Reforma Gerencial do Estado defende a importncia da democracia
participativa e do controle social sobre os governos. Atualmente, o Estado Brasileiro regido
pelo tradicional modelo de representao poltica, entretanto, h instrumentos democrticos
de gesto j institudos na dinmica da poltica nacional, tais como os oramentos
participativos, conselhos, conferncias nacionais, que possibilitam a participao direta nas
decises pblicas.
Utilizando uma anlise bibliogrfica, de documentos e atos legislativos, e primando
pela interlocuo entre as reas do Direito e da Cincia Poltica, a inteno deste estudo
discutir a democracia participativa como instrumento de fortalecimento da democracia
representativa para conviver com as legtimas possibilidades do Estado Democrtico de
Direito. Para isto, ser analisado o Decreto Presidencial n 8.243/2014 que institui o Plano
Nacional de Participao Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Participao Social (SNPS),
ato este de expresso do poder regulamentar privativo ao Presidente da Repblica.
Segundo o princpio da separao dos poderes de Montesquieu, amplamente adotado
no Estado de Direito, os rgos Legislativo, Judicirio e Executivo, tm suas funes tpicas,
o que no impede o controle do exerccio destas competncias para evitar abusos de poder.
Enquanto o Legislativo encarregado de produzir leis, o Executivo tem a funo de execut-
las e tambm regulament-las. Para exercer suas atribuies, o Executivo, autorizado por lei,
cria sua estrutura administrativa, assim consta na Lei n 10.683/2003, que dispe sobre a
organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, que em seu artigo 3, inciso I,
estabelece atribuio para a ento Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (agora
Secretaria de Governo, a partir da mudana da Medida Provisria n 696/2015), promover
relacionamento e articulao com as entidades da sociedade civil e na criao e
implementao de instrumentos de consulta e participao popular de interesse do Poder
Executivo (BRASIL, 2016k). O PNPS institui e d as diretrizes para a criao de rgos
consultivos e de comunicao entre a sociedade civil e o Estado, como mesas de dilogo,
audincias pblicas, fruns, conselhos de polticas pblicas, conferncias e ouvidorias
pblicas.
 5

Entretanto, o Decreto sofreu rechao do Congresso Nacional em 2014, acusando a

Presidncia da Repblica de transformar a Casa Legislativa em autntico elefante branco
(BRASIL, Cmara dos Deputados, 2016a), pois estaria esvaziando o poder institucional do
Legislativo, transferindo-o a grupos cooptados pelo prprio Governo. Desta forma, com
fundamento no artigo 49, inciso V da Constituio Federal, os membros do Congresso
Nacional, por meio de Decreto Legislativo n 1491/2014 sustaram a aplicao do Decreto
Presidencial n 8.243/2014 alegando a sua inconstitucionalidade. Entre os argumentos,
indicam que a presidncia exorbitou o poder regulamentar. Todavia, tal argumento
questionvel, em razo de existir lei primria que antecede o ato regulamentar do Poder
Executivo. Alm do argumento jurdico, o decreto presidencial defensvel, pois possibilita a
democracia participativa na construo e execuo de polticas pblicas que foram
autorizadas pelo prprio Congresso Nacional, como na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar n 101/2000).

2 REFORMA GERENCIAL DO ESTADO E O ESTADO SOCIAL-LIBERAL

REPUBLICANO

Os tempos atuais tem lanado novos desafios nas esferas administrativa e governativa
dos Estado, em decorrncia da dinmica exigida pela globalizao, o que tem gerado a
insustentabilidade dos princpios do Estado social-democrtico3 e do Estado
desenvolvimentista4. Alm disso, a populao tem reinvindicado por mais eficcia na proteo

3_______________
Ou conhecido tambm por Estado de Bem-Estar Social, historicamente, ele esteve mais
presente nos pases desenvolvidos. Voltou seu plano de atuao s questes dos direitos
sociais e dos problemas da igualdade de oportunidades, mas mostrou-se ineficiente para lidar
com as exigncias da eficincia econmica emergente no globo (BRESSER-PEREIRA, 2009,
p. 36).
4_______________
Estado desenvolvimentista uma referncia que se faz aos pases em desenvolvimentos
retardatrio (BRESSER-PEREIRA, 2012, p. 10). No Brasil, os cientistas polticos e
economistas nos anos 1950, cunharam o termo desenvolvimentismo para representar o
conjunto de ideias polticas e de estratgias econmicas que orientavam a industrializao
acelerada no Brasil e a coalizao das classes sociais identificadas com o desenvolvimentos
nacional (BRESSER-PEREIRA, 2016, p. 01).
 6

do patrimnio pblico, por melhoria nos servios pblicos e melhores funcionrios

governamentais, contexto este que faz surgir no cenrio mundial, como resposta dinmica
global emergente e as demandas sociais, uma nova organizao de Estado, conhecida por
Nova Gesto Pblica5.
Conhecida por reforma da gesto pblica ou, mais comumente, reforma gerencial do
Estado, esta transformao implica na superao da administrao pblica burocrtica
dominante para alcanar a administrao pblica gerencial. A proposta da gesto pblica, que
emerge na segunda metade do sculo XX, preconiza uma mudana na organizao do Estado
de forma a torna-lo mais forte e eficaz. Um Estado eficaz pressupe boa organizao,
estratgia eficiente de gesto e funcionrios governamentais eficientes. J um Estado forte
corresponde a sua capacidade de proteger os direitos republicanos dos cidados, por meio do
protegimento do patrimnio pblico contra os investimentos de interesses privados para a sua
apropriao (BRESSER-PEREIRA, 2009, p. 376). Alm disso, indispensvel que este
Estado motive os cidados a participar do debate poltico, proporcionando um ambiente
participativo, no qual os cidados organizados na sociedade civil participem na formulao e
definio de polticas e instituies, exercendo de maneira eficaz o controle social
(BRESSER-PEREIRA, 2009, p. 167).
A proposta tomada como parmetro para este estudo, faz o caminho inverso do que
comumente exposto, em razo de trabalhar com a abordagem conjunta dos vieses
democrtica, social, liberal e republicana. Segundo Bresser-Pereira, a reforma gerencial
porque busca inspirao na administrao das empresas privadas e porque visa dar ao
administrador pblico profissional condies efetivas de gerenciar com eficincia as agncias
pblicas, seu sentido liberal decorre do objetivo de proteger os direitos civis e garantir os
mercados, sendo ao mesmo tempo social, pois afirma o papel do Estado na garantia dos
direitos sociais e da justia social, o que consequentemente gera o vis democrtico, j que
para a realizao e o protegimento dos direitos civis e sociais necessria a existncia de um
regime democrtico, por fim, republicana por objet ivar resistir corrupo e ao rent-
seeking6 (BRESSER-PEREIRA, 2000, p. 23-24).

5_______________
Para fins deste trabalho ser utilizado como parmetro os ensinamentos de Luiz Carlos
Bresser-Pereira
6_______________
Anne Krueger em The political economy of the rente-seeking society in American
Economic Review, v. 64, n. 3, p. 291-303, June 1974, definiu rent-seeking como a busca de
 7

A reforma da gesto pblica foi lanada no Brasil em 1995 por meio do Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado e da emenda constitucional n 19/1998. Ambos foram
propostos pelo ento Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE) no
primeiro mandato de governo de Fernando Henrique Cardoso.
O modelo de reforma da gesto pblica desenvolvido pelo MARE deu nfase na
descentralizao administrativa para a definio dos papis que devem ser exercidos ou no
pelo Estado, distinguindo-se em trs: as atividades exclusivas, as quais devem permanecer no
aparelho do Estado; os servios sociais e cientficos, que devem ser contratados com
organizaes pblicas no-estatais de servio; e a produo de bens e servios para o
mercado, que deve ser de responsabilidade da iniciativa privada. O modelo prope tornar os
administradores pblicos mais autnomos e responsveis, por meio da criao de agncias
executivas e reguladores com o fim de melhorar a eficincia e a qualidade dos servios
pblicos, tornando sua orientao para o cidado-cliente7 ao invs de manter a orientao para
a burocracia, como ocorre na atual administrao pblica (BRESSER-PEREIRA, 2009, p.
251).
A emenda constitucional proposta pelo MARE criou condies jurdicas, estabeleceu
princpios fundamentais para a reforma e estimulou um debate nacional que acabou por
modificar as concepes burocrticas brasileira sobre a administrao pblica. No Brasil,
ainda se lutava contra resqucios da forma patrimonialista de administrao do Estado
brasileiro, mas a base primordial da reforma era oferecer uma alternativa gerencial
administrao pblica burocrtica, dominante no pas, mesmo estando comprovada a sua
ineficincia s exigncias do Estado moderno (BRESSER-PEREIRA, 2000, p. 16).
Na emenda apresentada ao Congresso, a ideia bsica, segundo Bresser-Pereira, era
buscar a flexibilizao do sistema de estabilidade total dos servidores pblicos, eliminando o
regime nico de contratao do pessoal do Estado. O objetivo da emenda era tornar a gesto
pblica mais eficiente e responsvel, ao instaurar instrumentos que motivassem os
profissionais competentes e na previso de multas aos que desrespeitassem a regra da
eficincia (BRESSER-PEREIRA, 2009, p. 250).

rendimentos extramercado mediante o controle do governo (BRESSER-PEREIRA, 2009, p.

129).
7_______________
O cidado-cliente um cidado completo, que tanto objeto quanto sujeito dos servios
pblicos, na medida em que participa da formulao das polticas pblicas e da avaliao dos
resultados (BRESSER-PEREIRA, 2009, p. 343).
 8

Em 1998, o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional da Reforma

Administrativa n 19 de 04 de Junho de 1998 (BRASIL, 2016c), a qual elenca o princpio da
eficincia ao lado dos princpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da
publicidade ao novo caput do artigo 37 da Constituio Federal8. O princpio da eficincia
tem o propsito de tornar menos rgido os padres hierrquicos e o controle dos resultados em
detrimento dos meios. Assim, o referido princpio confere aos agentes pblicos o dever de
selecionar e utilizar criteriosamente os melhores meios a serem empregados no cumprimento
das atividades necessrias boa administrao, voltada ao atingimento de sua finalidade
legal (CEREIJIDO, 2001, p. 231-232). A eficincia um dever a ser atingido, exigivelmente,
por todos os agentes pblicos:

Cuida-se da busca contnua do aperfeioamento no desempenho das funes

pblicas que lhe sejam conferidas, tendo como norte a conscincia da extrema
importncia e relevncia de cuidar daquilo que de todos sem ser de ningum, do
bem, do patrimnio, que constitui precisamente a soma dos esforos coletivos que
atravs de geraes vieram a construir um pas (CEREIJIDO, 2001, p. 240-241).

Empreender maior autonomia aos administradores pblicos e o dever de prestar

servios pblicos mais eficientes, conforme a lgica da reforma gerencial, somente ser
possvel se, conjuntamente, houver controle social ou participativo da sociedade, controle da
imprensa e da opinio pblica e controle da oposio poltica (Bresser-Pereira, 2000, p. 25). A
participao direta dos cidados no espao pblico e as organizaes pblicas no-estatais so
duas formas de controle social que tem se mostrado eficazes nas sociedades democrticas.
Estas organizaes e a utilizao de mecanismos participativos incidem no aperfeioamento
da democracia representativa. O controle social constitui num complemento ao do Estado,
e no uma alternativa. Questo esta que ser de maior enfoque neste trabalho.

3 A LEGITIMIDADE DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA E A DEMOCRACIA

PARTICIPATIVA

8_______________
O qual passa a ter a seguinte redao: A administrao pblica direta e indireta de qualquer
dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (BRASIL,
2016a).
 9

O Estado brasileiro atual definido como Estado Democrtico de Direito. Estado de

Direito, pelo fato de ter sido criado e regulado por uma Constituio, na qual, o exerccio do
poder poltico fora equacionado entre rgos independentes e harmnicos, havendo,
comumente, uma relao de controle recproco entre si. Um rgo tem a prerrogativa de
legislar, o outro de executar e, um terceiro, de julgar. Todos possuem sua atividade limitada a
esfera da liberdade dos indivduos, os quais tambm devem observar e respeitar a lei
produzida por um deles (SUNDFELD, 2009, p. 38-39). Entretanto, este Estado ainda no
necessariamente democrtico. Ao Estado de Direito foi gradativamente incorporado
instrumentos democrticos, para que, de modo regular, o povo participasse do exerccio do
poder. Estes instrumentos so concentrados na noo de Repblica.
A Repblica compete ao exerccio direto do poder pblico por agentes escolhidos pelo
povo para serem seus representantes. Os representantes, que so os verdadeiros exercentes do
poder, atuam como procuradores dos titulares do poder poltico, o povo. Esta procurao
poltica concedida ou renovada a cada eleio peridica, o que assegura a fidelidade aos
mandatos e possibilita a alternncia no poder (ATALIBA, p. 13 apud SUNDFELD, 2009, p.
51). Para isto, o constituinte se preocupou em assegurar a garantia aos direitos polticos, de
maneira que eles integrassem o conjunto dos direitos individuais, assegurando, assim, a
participao do povo nas decises polticas do Estado. Logo, hoje, Estado democrtico e
Estado de Direito se fundem, compreendendo em instituies imprescindveis na garantia de
liberdades para o correto exerccio do poder democrtico, fundamentado na verve dos direitos
fundamentais.
A Constituio brasileira no se limitou ao modelo hegemnico de democracia liberal
ancorado estritamente nas regras representativas, ela adotou instrumentos de participao
popular direta. O pargrafo nico do artigo 1 da Constituio Federal prelude que Todo o
poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente nos
termos desta Constituio (BRASIL, 2016a, grifo nosso). Logo, a Carta Constitucional d
abertura para a introduo de instrumentos democrticos participativos na democracia
brasileira. Ressalva-se que o constituinte deixou institudo alguns institutos de participao
direta no artigo 14, o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular.
Para alm dos dispositivos j citados e em vista da premissa da reforma gerencial do
Estado, este estudo volta o seu foco para novas prticas democrticas. Em atendimento ao
fortalecimento do Estado e aumento da sua eficincia preconizados pela lgica da reforma da
gesto pblica, h no sistema democrtico brasileiro o fomento de novos espaos e prticas
democrticas, para alm das preconizadas no artigo 14 da Carta Constitucional, possibilitando
 10

ao cidado ultrapassar o lugar comum do sufrgio para participar diretamente do exerccio do

poder poltico, por meio da formulao, da execuo e do prprio controle das polticas
pblicas.
H um movimento de descentralizao das polticas pblicas que ganhou fora a partir
da Constituio brasileira de 1988. As conferncias nacionais de polticas pblicas, os
conselhos nacionais de polticas, as audincias pblicas e o oramento participativo so
exemplos desta transformao que visa descentralizar o foco decisrio e avaliativo das
polticas pblicas. As conferncias nacionais de polticas pblicas abrem o espao de dilogo
para uma agenda que conjugue a sociedade civil e o Estado, tendo em seus objetivos definir
princpios e diretrizes para as polticas setoriais, elaborar planos estratgicos para o setor, bem
como avaliar e monitorar programas em andamento (SANTOS e GUGLIANO, 2014, p. 07).
Sua organizao se realiza numa estrutura piramidal de participao e representao, na qual
os nveis municipal e estadual elegem seus delegados, os quais recolhem as propostas a serem
levadas etapa nacional, local onde se realiza o dilogo entre sociedade civil e o Estado
(ROMO, 2014, p. 04). Diferentemente das conferncias, que so convocadas pelo Poder
Executivo e sem o requisito da periodicidade, os conselhos nacionais de polticas pblicas tem
carter permanente, fazendo-se presente nos trs nveis federativos e proporcionando o debate
entre representantes do governo e da sociedade civil no contexto de algum setor especfico de
polticas pblicas (ROMO, 2014, p. 03). As audincias pblicas tambm so realizadas nos
trs nveis federativos, entretanto, diferente dos mecanismos anteriores, ela funciona tanto no
mbito do Executivo, no Legislativo, quanto no Judicirio, tratando-se de uma reunio
presencial e aberta a qualquer cidados, em que um projeto especfico colocado a consulta
pblica, de maneira a que o poder pblico possa aperfeio-lo, esclarecer dvidas, recolher
divergncias de mrito e de forma (ROMO, 2014, p. 04). um instrumento participativo
previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000) e no Estatuto da
Cidade (Lei n 10.257/2001). Por fim, o oramento participativo propicia um espao de
debate e deciso entre a populao e o poder pblico sobre as prioridades de investimentos em
obras e servios a serem realizados a cada ano com o oramento da administrao municipal,
gerando uma corresponsabilizao entre o governo e a sociedade civil sobre a gesto da
cidade, tendo seu exemplo mais promissor na cidade de Porto Alegre.
O sentido de uma nova arquitetura participativa proporcionar espaos de dilogo
entre a sociedade civil e o Estado (AIRES E GUIMARES, 2014, p. 02), motivando a
agregao de atores no governamentais no processo de discusso das polticas pblicas
 11

nacionais, o que extremamente positivo para a emergncia da possibilidade de insero de

novas temticas na agenda de governo.
Vale ressaltar que a ampliao dos arranjos participativos no consequente do
enfraquecimento do modelo tradicional representativo, de modo que ele tenha se tornado
menos apto a representar o cidado ou tenha declinado sua lgica democrtica. Na realidade,
o sentido desenvolvido de que o surgimento e o desenvolvimento de novos espaos
democrticos, com envolvimento de novos atores na gesto da coisa pblica, isto , o controle
social, deve ser encarado como forma de aperfeioamento da representao poltica, em
congruncia a tornar o Estado mais forte e eficaz.
A descentralizao e o controle social so resultados do processo de democratizao e
fatores que contribuem para a governana democrtica. O avano da democracia depende da
fomentao do debate pblico e das formas de controle social que nascem no nvel local e so
alimentada pela transmisso de poder (BRESSER-PEREIRA, 2009, p. 201).
Perante este cenrio, no final do segundo mandato do ento presidente, Luiz Incio
Lula da Silva, percebeu-se a necessidade de melhorar a articulao entre conselhos,
conferncia, audincias pblicas e consultas pblicas para que fossem melhor
institucionalizados e expandidos para todo o territrio nacional, posto que a utilizao destes
instrumentos era limitada a certas localidades e o debate no estava universalizado. Fora
cogitada uma espcie de Consolidao das Leis Sociais, com o intuito de fortalecer as
polticas sociais do perodo, e a ampliao de conselhos e conferncias, entretanto, a proposta
no prosperou, devido a proximidade das eleies de 2010 (ROMO, 2014, p. 20).
Em entrevista, o ex-diretor da Secretaria Nacional de Articulao Social durante o
governo Dilma Rousseff, Pedro Pontual, esclarece que o governo Lula havia deixado um rico
legado de polticas de participao social, em razo da criao de uma quantidade expressiva
de conselhos, as vrias conferncias nacionais que foram realizadas e a amplificao das
ouvidorias pblicas, entretanto, ele pontua, que poca, fazia-se necessrio o governo dar
um salto qualitativo, pois os canais de participao social estavam consolidados, sendo
necessrio que o governo transformasse a participao social em mtodo de governo
(LAVALLE e SZWAKO, 2014, p. 98).
No incio do mandato de Dilma Rousseff, os planos voltaram a ser rearticulados. Em
outubro de 2012 foi realizado o I Seminrio Nacional de Participao Social, com reunies
entre setores de movimento social, ONGs, institutos de pesquisa, entre outros grupos. A
questo de um sistema de participao foi colocada em debate e teve recepo positiva.
Assim, o discurso de consolidao das leis sociais deslocado para voltar as atenes a
 12

construo de uma Poltica Nacional de Participao Social (PNPS) e de um Sistema Nacional

de Participao Social (SNPS). Segundo Pontual:

Trata-se de construir um conjunto de diretrizes, de orientaes a serem

institucionalizadas em algum momento e que deixem claro o compromisso do
Estado em promover a participao social. Uma expresso desse compromisso o
arranjo das institucionalidades na forma de um sistema [...] no caso da participao
social, ns temos uma situao mais complexa porque a participao uma diretriz
transversal s polticas. Ela no por si s uma poltica finalstica, uma poltica de
acordo, ela envolve tambm uma complexidade e uma diversidade de atores bastante
maior [...] tem que ser um sistema no hierarquizado, aberto, flexvel, capaz de
incorporar inovaes no campo da participao (LAVALLE e SZWAKO, 2014, p.
101-102).

Segundo o ex-Ministro Gilberto Carvalho, em audincia pblica realizada na

Comisso de Constituio, Justia e Cidadania no Senado Federal (BRASIL, 2014), depois do
debate realizado nas conferncias nacionais, a ento Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica teve como retorno da populao que o governo precisava melhorar as respostas
dadas aos conselhos, pois a impresso dos que participavam destes debates, era que o governo
se esquecia de lhes dar algum retorno, logo, era necessrio que se criasse uma mesa de
monitoramento dos ministrios, para que cada um desse uma resposta afirmativa ou negativa
s reinvindicaes apresentadas nas conferncias e nos conselhos. Logo, o que se constatava
era uma defasagem de comunicao devido a no institucionalizao destes mecanismos.
Alm das conferncias nacionais, houveram tambm consultas pblicas via
ferramentas virtuais durante os meses de julho e setembro de 2013, tambm foram
consultados organismos da sociedade civil e a comunidade acadmica sobre a arquitetura e a
construo de uma Poltica Nacional de Participao Social (PNPS) e de um Sistema Nacional
de Participao Social (SNPS), por meio da Secretaria de Articulao Social da Secretaria-
Geral da Presidncia da Repblica9. Alm de inmeras reunies com as administraes
municipais e estaduais com o intuito de elaborar um Compromisso Nacional pela Participao
Social, de modo a vincular as estruturas e mecanismos de participao aos outros dois nveis
federativos para dar respaldo a proposta do SNPS. Em 30 de Maio de 2014 foi apresentado
pela ento presidente da Repblica Dilma Roussef o Decreto n 8.243, instituindo o Plano

9_______________
A Medida Provisria n 13.266 de 05 de Abril de 2016 (BRASIL, 2016m) renomeou a
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica para a Secretaria de Governo da Presidncia da
Repblica, com as mesmas prerrogativas, manteve dentro de suas divises a Secretaria
Nacional de Articulao Social.
 13

Nacional de Participao Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Participao Social (SNPS)

(BRASIL, 2016b).

4 DECRETO PRESIDENCIAL N 8.423/2014: PLANO NACIONAL DE

PARTICIPAO SOCIAL

Um Estado forte e eficaz aquele que seja capaz de garantir o exerccio dos direitos
republicanos e que possua uma boa estratgia de gesto, tendo como um de seus alicerces a
prestao eficiente dos servios pblicos aos cidados. Mas, para que isto se efetive,
necessrio enriquecer e motivar o controle da sociedade sobre a administrao pblica, sendo
aquela, destinatria das atividades desta. A sociedade deve participar do Estado, pois titular
de poder poltico e como receptora dos servios estatais, deve avaliar e exigir melhorias.
A Poltica Nacional de Participao Social surge neste cenrio onde h necessidade de
aprimorar o espao poltico. O que no ser feito por meio da eliminao do sistema
representativo, mas sim da sua manuteno e aperfeioamento por meio da utilizao de
mecanimos de participao direta da populao no controle e na avaliao das polticas que
lhes so destinadas.
A Lei n 10.683/2003 concede Secretaria de Governo da Presidncia da Repblica,
antiga Secretaria-Geral, novas atribuies, sendo uma delas a de interlocutora do
relacionamento entre governo e a sociedade civil. Entretanto, aponta Santos e Gugliano (2014,
p. 11), os esforos empreendidos para difundir a mentalidade da participao social no foram
eficientes para o sucesso da articulao entre diferentes mecanismos de participao. Isto ,
apesar da mentalidade participativa ter alcanado algum sucesso, ela no foi capaz de se
transformar em uma poltica de governo. Segundo os autores, a Administrao Pblica carece
de instrumentos para efetivar a gesto pblica participativa. Isto posto, a partir desta
necessidade de articular e promover os processos participativos e a sinergia entre os rgos da
administrao pblica federal, que nasce a Poltica Nacional de Participao Social.
Em vista da necessidade de qualificao da gesto pblica e do aperfeioamento do
dilogo entre Estado e sociedade civil, o Decreto n 8.243/2014 institui a participao social
como mtodo de governo, por meio da instituio de diretrizes polticas e da sistematizao
dos mecanismos de participao social existentes e novos para que sejam difundidos em todo
o territrio nacional. O Decreto fortalece a participao social como direito do cidado e
promove a integrao dos mecanismos de democracia participativa e representativa
(ALENCAR e RIBEIRO, 2014, p. 23).
 14

O Decreto n 8.243/2014 est fundamentado nos artigos 84, caput, incisos IV e VI,
alnea a da Constituio Federal, no artigo 3, caput, inciso I e artigo 17 da Lei n
10.683/2003. O artigo 84 da Constituio Federal prev as atribuies privativas do
Presidente da Repblica. Para fins de formulao de decretos, o inciso IV do referido artigo
estipula a sua competncia privativa para sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem
como expedir decretos e regulamentos para a sua fiel execuo (BRASIL, 2016a),
dispositivo este fidedigno a funo destinada ao poder Executivo na dinmica da separao
dos trs poderes.
O inciso VI, alnea a do mesmo artigo legal, adicionado pela Emenda Constitucional
n 32, de 2001, prev a competncia privativa do chefe do Executivo Federal para dispor,
mediante decreto, sobre a organizao e funcionamento da administrao federal, quando
no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos (BRASIL,
2016d), modalidade esta conhecida por decreto autnomo. Este inciso compreende em uma
exceo regra. Em geral, o decreto regulamentar se configura como lei secundria, tendo a
funo de regulamentar a execuo de lei primria. Entretanto, segundo Celso Antnio
Bandeira de Mello, sob influncia do Direito europeu, a Constituio de 1988 adotou a figura
do decreto autnomo ou independente para a organizao interna dos rgos do Executivo, o
qual no necessrio lei anterior para a sua formulao. Contudo, ao contrrio do Direito
europeu, o decreto autnomo previsto no art. 84, VI, alnea a restringe sua competncia a
um mero arranjo intestino dos rgos e competncia j criados por lei (MELLO, 2015, p.
351).
O Presidente da Repblica detentor do poder regulamentar, o que lhe confere expedir
regulamentos por meio de decretos para a fiel execuo de determinada lei. Para que o poder
regulamentar possa ser exercido, necessria uma lei que necessite de regulamentao para
que seja executada, caso este do Decreto n 8.243/2014. O Decreto regulamenta o artigo 3,
inciso I, da Lei n 10.683/2003, que dispe sobre as atribuies da Secretaria de Governo da
Presidncia da Repblica, rgo auxiliar do chefe do Executivo Federal na coordenao
poltica e social. A funo descrita no referido inciso a de coordenar o relacionamento e
articulao com as entidades da sociedade civil e na criao e implementao de instrumentos
de consulta e participao popular de interesse do Poder Executivo (BRASIL, 2016k), isto ,
a Secretaria de Governo deve cuidar do relacionamento do Estado com a sociedade civil, por
meio da criao e da implementao de instrumentos de consulta e participao popular. A
finalidade do Decreto n 8.243/2014 justamente regulamentar esta relao entre a sociedade
civil e o Estado.
 15

O artigo 17, caput, da Lei n 10.683/2003 preceitua que Controladoria Geral da

Unio:

Compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho

de suas atribuies, quanto aos assuntos e providncias que, no mbito do Poder
Executivo, sejam atinentes defesa do patrimnio pblico, ao controle interno,
auditoria pblica, s atividades de ouvidoria-geral e ao incremento da transparncia
da gesto no mbito da Administrao Pblica Federal (BRASIL, 2016k).

O seu 1 dispe sobre a estrutura bsica da Controladoria-Geral da Unio, da qual

fazem parte o Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo, a Corregedoria-
Geral da Unio e a Ouvidoria-Geral da Unio. J o 2 estabelece que o Conselho de
Transparncia Pblica e Combate Corrupo ser composto paritariamente por
representantes da sociedade civil organizada e representantes do Governo Federal. Entretanto,
a Medida Provisria n 726 de 12 de Maio de 2016 extinguiu o rgo.

4.1 NATUREZA DO ATO

No aspecto jurdico, o Decreto n 8.243/2014 ato administrativo de manifestao do

poder regulamentar pertinente ao Chefe do Executivo Federal de explicar a lei para sua
correta execuo, ou de expedir decretos autnomos sobre matria de sua competncia ainda
no disciplinados em lei (MEIRELLES et al., 2013, p. 136), constituindo em seu poder
privativo, conforme fora do artigo 84, inciso IV da Constituio Federal, j citado.
Ato administrativo espcie de ato jurdico. Os atos jurdicos so declaraes,
enunciados e prescries sobre como determinada coisa ou situao dever ser. O ato
administrativo compreende em noo reservada aos atos correspondentes ao exerccio de
funes tpicas do Executivo e de manifestaes estatais, detentoras, exclusivamente, de
finalidade pblica (MELLO, 2015, p. 382). Segundo Hely Lopes Meirelles, o ato
administrativo se define por toda manifestao unilateral de vontade da Administrao
Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir,
modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados e a si prpria
(2013, p. 159).
Sobre a sua formao e produo de efeitos, h trs preceitos a serem observados nos
atos administrativos, a sua perfeio, validade e eficcia. O ato administrativo perfeito
quando concludas todas as fases necessrias sua produo, vlido se expedido de acordo
com a ordem jurdica vigente e dotado de eficcia quando, para desencadear seus efeitos,
 16

no depende de qualquer evento posterior, como condio suspensiva, termo inicial ou ato de
controle que seja de competncia de outra autoridade (MELLO, 2015, p. 394-396).
De acordo com Meirelles, aos atos administrativos so necessrios cinco requisitos
imprescindveis sua formao: a competncia, a finalidade, a forma, o motivo e o objeto.
Como primeira condio de validade, a competncia diz respeito ao poder legal atribudo ao
agente da Administrao Pblica para a prtica do ato de finalidade pblica. Desprovido deste
requisito, o ato resta invlido, por faltar um elemento bsico de sua perfeio, qual seja, o
poder jurdico para manifestar a vontade da Administrao (MEIRELLES et al., 2013, p.
161). A finalidade corresponde a inteno do interesse pblico em atuar. Todo ato
administrativo tem, necessariamente, o atingimento do interesse pblico, estando ou no
explcito em lei. A forma representa o revestimento exterior do ato administrativo, o que se
explica pela exigncia da Administrao Pblica de que o ato por si emanado siga
procedimentos especiais e forma legal. O motivo condiz com a situao de direito ou de fato
que determina ou autoriza a realizao do ato administrativo (MEIRELLES, 2013, p. 163),
podendo vir expresso em lei (vinculado) ou deixado ao critrio do agente da Administrao
Pblica (discricionrio). Por fim, o objeto se identifica com o contedo do ato, pois retrata a
criao, a modificao ou comprovao de situaes jurdicas referente a pessoas, coisas ou
atividades prprias do Poder Pblico (MEIRELLES et al., 2013, p. 164).
No que condiz ao Decreto n 8.243/2014, segundo Meirelles, espcie de ato
administrativo geral ou normativo. Atos administrativos gerais ou normativos so atos
enrustidos de um comando geral do Executivo com o objetivo de explicitar a norma legal a
ser seguida pela Administrao Pblica e seus administrados (MEIRELLES et al., 2013, p.
189). Em sentido material, detm a mesma normatividade da lei, por estabelecerem regras
gerais e abstratas de conduta (MEIRELLES et al., 2013, p. 189).
A Carta Constitucional prev duas modalidades de decreto: o independente ou
autnomo e o regulamentar ou de execuo. O primeiro, tem por fim dispor sobre matria que
ainda no tenha sido regulada especificamente em lei, suprindo sua ausncia, desde que seja
competncia do Executivo, at que a lei disponha a respeito. A segunda modalidade, o decreto
regulamentar ou de execuo, tem a funo de explicar a lei e a viabilizar a sua execuo, por
meio do esclarecimento de diposies e na orientao para melhor aplicao. Devido a sua
natureza e como expresso do poder regulamentar dos Chefes do Executivo, o decreto tem
que se ater aos seus limites de competncia, no podendo invadir as reservas da lei, isto ,
aquilo que de competncia da norma legislativa.
 17

Deste modo, o Decreto n 8.243/2014 objetiva regulamentar o mandamento legal

existente no inciso I do artigo 3 da Lei n 10.683/2003, melhor dizendo, ele aperfeioa,
esclarece e dispem orientaes sobre a atuao da Poltica Nacional de Participao Social,
funo esta atribuda por esta lei Secretaria de Governo da Presidncia da Repblica.

4.2 CONTEDO DO ATO

O artigo 1 do Decreto n 8.243/2014 intitui a Poltica Nacional de Participao Social

(PNPS) e estabelece que seu objetivo consiste em fortalecer e articular os instrumentos e os
espaos de dilogo e atuao entre a sociedade civil e a Administrao Pblica Federal, o que
deve ocorrer, conforme o pargrafo nico do artigo, na formulao, na execuo, no
monitoramento e na avaliao de programas e polticas polticas e no aprimoramento da
gesto pblica sero considerados os objetivos e as diretrizes da PNPS (BRASIL, 2016b). O
artigo seguinte estabelece o que ser considerado por sociedade civil 10 os seus diversos
instrumentos de participao e controle social, a saber: conselho de polticas pblicas,
comisso de polticas pblicas, as conferncia nacional, ouvidoria pblica federal, mesa de
dilogo, frum interconselhos, audincia pblica, consulta pblica e ambiente virtual de
participao social.
De acordo com o Decreto n 8.243/2014, os conselhos, as comisses de polticas
pblicas e as conferncias nacionais so instncias de debate entre o governo e a sociedade
civil, cada qual com especificaes funcionais. A ouvidoria pblica federal representaria uma
instncia de controle e participao social responsvel por receber eventuais reclamaes,
solicitaes, denncias, sugestes e elogios relativos s polticas e aos servios pblicos com
vista ao aprimoramento da gesto pblica. uma instncia que dialoga diretamente com a
lgica da Administrao Pblica Gerencial no que compete ao controle social. Os fruns
interconselhos e as audincias pblicas so mecanismos desenvolvidos para o debate entre
sociedade civil e a Administrao Pblica, no primeiro, a sociedade civil representada por
representantes eleitos para os conselhos e as comisses de polticas pblicas, onde estes
grupos dialogam com o objetivo de acompanhar as polticas pblicas e os programas
governamentais, enquanto, que no segundo, a sociedade civil se faria presente no debate,

10_______________
Para fins do Decreto n 8.243/2014, sociedade civil compreende: o cidado, os coletivos, os
movimentos sociais institucionalizados ou no institucionalizados, suas redes e suas
organizaes (Brasil, 2016b).
 18

sendo aberta a possibilidade de qualquer participante da populao fazer sua manifestao

oral com o objetivo de subsidiar decises governamentais. A consulta pblica mais um
mecanismo participativo, aberto para que qualquer interessado faa contribuies por escrito
sobre o assunto de pauta da consulta. Por fim, o ambiente virtual de participao social um
mecanismo exclusivo dos novos avanos tecnolgicos, onde o indivduo pode interagir
socialmente e promover um dilogo entre a Administrao Pblica Federal e a sociedade civil,
usualmente, por meio da internet ou por meio de outras tecnologias de informao.
O artigo 3 estabelece as diretrizes e os objetivos do PNPS, que vem organizar os
princpios e procedimentos presentes nos espaos participativos j existentes, como as
conferncias e os conselhos de polticas pblicas, alinhando-os a forma em que se devem
constituir os novos espaos, a destacar: a integrao da democracia representativa,
participativa e direta; a participao social como um direito do cidado e como mtodo de
governo; o direito transparncia e ao controle social; a busca da cidadania ativa; o
fortalecimento da sociedade civil e a melhora da relao com o governo; o estmulo ao uso
das novas tecnologias, como a internet; o incentivo participao de grupos de excludos e
vulnerveis; a promoo da capacitao dos agentes pblicos e da sociedade para a
participao; e o impulso para que todos os entes federados assim atuem.
A partir do artigo 7 est disposto o funcionamento do Sistema Nacional de
Participao Social (SNPS), com coordenao da atual Secretaria de Governo da Presidncia
da Repblica. O SNPS composto pelas instncias de participao11. O artigo 8 prev as
responsabilidades da Secretaria de Governo12 e, disposto no artigo 913, a criao do Comit

11_______________
Conselho de polticas pblicas, comisso de polticas pblicas, conferncia nacional e
ouvidoria pblica federal, vide caput do artigo 7 do Decreto n 8.243/2014 (BRASIL,
2016b).
12_______________
Art. 8. Compete Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica: I - acompanhar a implementao
da PNPS nos rgos e entidades da administrao pblica federal direta e indireta; II - orientar a
implementao da PNPS e do SNPS nos rgos e entidades da administrao pblica federal direta e
indireta; III - realizar estudos tcnicos e promover avaliaes e sistematizaes das instncias e dos
mecanismos de participao social definidos neste Decreto; IV - realizar audincias e consultas
pblicas sobre aspectos relevantes para a gesto da PNPS e do SNPS; e V - propor pactos para o
fortalecimento da participao social aos demais entes da federao (BRASIL, 2016b).
13_______________
Art. 9. Fica institudo o Comit Governamental de Participao Social - CGPS, para assessorar a
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica no monitoramento e na implementao da PNPS e
na coordenao do SNPS. 1. O CGPS ser coordenado pela Secretaria-Geral da Presidncia da
 19

Governamental de Participao Social (CGPS) para assessor-la. Os artigos 11 a 18 dispoem

sobre diretrizes a serem observadas na criao e funcionamento de cada instncia e
mecanismos de participao. Por fim, o artigo 19 cria a Mesa de Monitoramento de
Demandas Sociais, instncia colegiada interministerial, responsvel em coordenar e
encaminhar as pautas dos movimentos sociais, bem como pelo monitoramento de suas
respostas (BRASIL, 2016b).

4.3 CRTICAS AO ATO

Com a assinatura do decreto, ele sofreu duras crticas da mdia e dos parlamentares,
que logo influenciaram a opinio pblica. Foram diversas as semelhanas apontadas com o
sistema poltico de pases como a Bolvia e a Venezuela em tom pejorativo, no sentido de
conden-lo a estar atentando a ordem constitucional e o Estado Democrtico de Direito.
As crticas se fundamentam na chegada no pleito eleitoral de 2014 o decreto foi
assinado em 23 de maio e o primeiro turno ocorreu em 05 de outubro , de forma que o
Decreto representasse uma tentativa oportunista do Partido dos Trabalhadores de se
eternizarem no poder, caso venham a perder as eleies (AZEVEDO, 2014a). Estas anlises
se baseiam na tese de que a sociedade civil, a participar das instncias e a utilizar os
instrumentos de participao social, referida no art. 2, inciso I do Decreto n 8.243/2014, se
restringiria aos movimentos sociais organizados, em sua maioria controlados pelo referido
partido, segundo o colunista da Veja, Reinaldo Azevedo (2014a).
De acordo com esta tese, o Decreto estaria dividindo os cidados entre primeira e
segunda categoria, onde, os de primeira categoria, constitudos pelos movimentos sociais,
viriam efetivamente serem ouvidos no canais criados pelo governo, enquanto que, os de
segunda categoria, teriam seu direito de participao poltica suprimido, pois no possuiriam
oportunidade para participar das mesas de dilogo, conselhos, audincias e comisses, devido
a vida cotidiana de trabalho, caso da maioria dos brasileiros (ESTADO, 2014). Por
conseguinte, o decreto elevaria os membros dos movimentos sociais a uma categoria de
poderes acima dos demais cidados, ferindo o fundamento da igualdade perante a lei e o
princpio da representao democrtica (AZEVEDO, 2014a).
Outra tese ascendida pela imprensa e por alguns parlamentares, foi sobre um suposto
alijamento do Congresso Nacional que viria a ser provocado pelo Decreto, pois, os conselhos

Repblica, que dar o suporte tcnico-administrativo para seu funcionamento (BRASIL, 2016b).
 20

teriam um poder deliberativo, causando o esvaziamento e a desmoralizao do Congresso

Nacional, nas palavras de Hermes Rodrigues Nery (BRASIL, Senado Federal, 2014). Com
base nas Constituies da Bolvia e da Venezuela, a lgica poltica adotada pelo Decreto daria
poderes efetivos ao Executivo deliberar, em detrimento do Judicirio e do Legislativo,
conforme alegaes do jurista Ives Gangra Martins (BROTTO, 2014).

5 CONTROLE EXTERNO PARLAMENTAR

Sete dias aps a instituio do Decreto n 8.243/2014, os deputados federais do

Democratas apresentaram Cmara dos Deputados o Projeto de Decreto Legislativo (PDC) n
1491 de 30 de maio de 2014 (BRASIL, Cmara dos Deputados, 2016a) com o intuito de
sustar o decreto presidencial, alegando exorbitncia do poder regulamentar do Executivo no
referido ato normativo, o que faz com base nos termos do art. 49, inciso V da Carta
Constitucional14.
Alm do referido Projeto de Decreto Legislativo, foram apresentados outros trs PDCs
Cmara dos Deputados: PDC n 1492/2014, PDC n 1494/2014 e PDC n 1495/2014
(BRASIL, Cmara dos Deputados, 2016b; 2016c; 2016d); e um ao Senado Federal PDC n
117 em 02 de junho de 2014 (BRASIL, Senado Federal, 2016a) pelo senador do PSDB/PR,
todos com o fim de sustar os efeitos do decreto presidencial. Em 29 de outubro de 2014, o
PDC n 1491/2014 foi aprovado pela Cmara dos Deputados e remetido ao Senado Federal,
onde est em trmite na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania com nova numerao,
PDC n 147/2014.
Os deputados do Democratas no PDC n 1491/2014 alegam que o decreto presidencial
inconstitucional, por exorbitar o poder regulamentar restrito ao Executivo nos termos do
artigo 84, IV da Constituio Federal. Segundo os autores do Projeto de Decreto Legislativo,
o Decreto n 8.243/2014 prejudicaria o regime representativo adotado no pas por incurtir em
preferncias aos grupos considerados pelo Governo Federal como sociedade civil ou
movimentos sociais, isto , os grupos com direito a participao no PNPS, apontam eles,
seriam somente aqueles ligados a ideologia poltica do partido dos trabalhadores o mesmo
da Presidente Dilma Rousseff , relegando ao segundo plano, os ditos cidados comuns,

14_______________
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: [...] V - sustar os atos
normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de
delegao legislativa (BRASIL, Constituio Federal, 2016a).
 21

aqueles que no integram os movimentos sociais atrelados ao Governo. Como segundo

argumento, os autores apontam que as polticas pblicas sofrem altos riscos de mitigao,
devido a necessria oitiva dos conselhos sobre as decises a serem tomadas.
Continuam que, o intuito do Executivo extrair o poder da Casa Legislativa, dando
fora aos grupos alinhados ao Governo, o que constitui numa tentativa de subverter a ordem
constitucional posta (BRASIL, Cmara dos Deputados, Projeto de Decreto Legislativo n
1491/2014, 2016a). Por fim, apontam que os instrumentos de participao social a que se
refere o pargrafo nico do artigo 1 da Constituio Federal esto dispostos no artigo 14 do
mesmo dispositivo legal (BRASIL, 2016a).
O artigo 49, inciso V da Constituio Federal prev poder congressual para sustar os
atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de
delegao legislativa (BRASIL, 2016a). O decreto legislativo a espcie normativa
adequada para este fim15. um dispositivo de natureza de controle externo legislativo, em
face ao controle interno exercido pela prpria Administrao Pblica , instituto do direito
administrativo brasileiro que tem a finalidade de controlar determinados atos do poder
Executivo sob o julgamento da legalidade e da convenincia pblica, configurando em um
controle eminentemente poltico, segundo Meirelles (2013, p. 780). Esta lgica de controle
fruto do regime constitucional de separao de funes, onde os Poderes do Estado, apesar de
serem distintos e independentes, trabalham harmoniosamente no desempenho das funes que
a Constituio lhe atribui. Esta harmonia se d pela cooperao entre poderes e um recproco
controle existente entre eles, por exemplo, na exigncia de aprovao em certas atividades do
Poder Executivo, como o oramento ou na fiscalizao de outros atos pelo Legislativo. Este
controle, ao mesmo tempo que indicado na Constituio, tambm delimitado, para evitar
abusos na atuao fiscalizadora do Legislativo (MEIRELLES et al., 2013, p. 781).
O poder congressual de sustar atos do Executivo que exorbitem o poder regulamentar
uma inovao trazida pela Constituio Federal de 1988. um dispositivo controverso
dentro da doutrina. Segundo Anna Cndida da Cunha Ferraz, o poder congressual de sustar
atos exorbitantes do poder regulamentar do Chefe do Executivo um instrumento que ao
15_______________
O decreto legislativo tem previso constitucional: Art. 59. O processo legislativo compreende a elaborao de:
[...] VI - decretos legislativos (BRASIL, Constituio Federal, 2016a) e regulamentado no Regimento Interno
da Cmara dos Deputados: Art. 24. s Comisses Permanentes, em razo da matria de sua competncia, e s
demais Comisses, no que lhes for aplicvel, cabe: [...] XII - propor a sustao dos atos normativos do Poder
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa, elaborando o respectivo
decreto legislativo (BRASIL, Cmara dos Deputados, 2016f); bem como no Regimento Interno do Senado
Federal: Art. 213. Os projetos compreendem: [...] II - projeto de decreto legislativo, referente matria da
competncia exclusiva do Congresso Nacional (Const., art. 49); (BRASIL, Senado Federal 2016c).
 22

invs de favorecer o equilbrio entre os poderes, instala um novo polo de conflito entre
Legislativo e Executivo (1994, p. 83). O regulamento no pode ser extra, ultra ou contra
legem, mas a escolha dos meios e a oportunidade da execuo da lei uma atividade
discricionria do Executivo (FERRAZ, 1994, p. 83). Neste sentido, alega Ferraz:

Diante da nova atribuio constitucional do Legislativo, o campo discricionrio de

atuao do Poder Executivo parece ficar reduzido interpretao que o prprio
Legislativo d aplicao da lei, o que significa dizer, talvez com certo exagero, que
o Poder Legislativo legisla e determina, tambm, o campo e o alcance da funo
presidencial de execuo das leis; veja-se que, neste caso, o limite da ao do
Executivo no a lei, mas a interpretao poltica (ou autntica) da lei, ou seja, o
entendimento do rgo legislativo (1994, p. 87).

Logo, para Ferraz, a sustao legislativa representa um controle de discricionariedade

do Poder Executivo em relao ao poder regulamentar, mas para Valado (2002, p. 290-291),
a hiptese da sustao parlamentar no est baseada no controle de discricionariedade, mas
sim, no controle de um eventual excesso de poder do Executivo no exerccio do poder
regulamentar, o que faz para alm dos limites da lei. Ressalta que o controle externo
parlamentar exercido com base no artigo 49, V da Constituio Federal se restringe s
hipteses de no adequao dos limites da lei regulamentada, no abrangente o decreto
autnomo ou qualquer outro ato emanado na esfera do Poder Executivo (VALADO, 2002,
p. 293). Entretanto, o autor no entende, como alguns doutrinadores, que o referido
dispositivo seja uma norma que d desequilbrio ao sistema de freios e contrapesos, ao
extremo de propor sua supresso do texto constitucional16 (VALADO, 2002, p. 293). O
Decreto n 8.243/2014, alm de regulamentar a disposio do artigo 3, I da Lei n
10.863/2003, ele tambm organiza o funcionamento da administrao federal, sem que isso
implique em aumento de despesa ou em extino de rgos pblico vide artigo 84, VI, a
da Constituio Federal ao propor a organizao do Sistema Nacional de Participao
Social. Ocorre que, o PDC n 1491/2014 no susta somente ato regulamentar, mas tambm ato
normativo autnomo, controle este que no est de acordo com a competncia prevista no
artigo 49, V da Constituio Federal.

16_______________
Ultrapassando o objetivo visado pela engenhosa construo do sistema de freios e
contrapesos, inerente ao sistema, desequilibra o pndulo do poder em favor do Legislativo [...]
Diante de tudo quanto foi exposto, ficaria inconcluso este trabalho se no se sugerisse a
supresso do inciso V, do artigo 49, da Constituio Brasileira em vigor (FERRAZ, 1994, p.
213-215).
 23

Expedido o decreto legislativo, o decreto regulamentar no mais se aplica, sua eficcia

normativa suspensa. O decreto legislativo opera efeitos ex nunc, no anula o ato
regulamentar e nem o revoga. A nica maneira de reverter a suspenso de sua eficcia
mediante ao indireta de inconstitucionalidade do decreto legislativo que susta o ato
regulamentar julgada no Supremo Tribunal Federal, por se tratar de ato normativo (FERRAZ,
1994, p. 97).

6 DEBATE SOBRE O DECRETO

Afirmam os crticos que o Decreto n 8.243/2014 atenta contra o Estado Democrtico

de Direito e a ordem constitucional posta, como descrito nos itens anteriores. Vejamos as
falhas desta alegao.
Dispe o pargrafo nico do artigo 1 da Carta Magna que todo poder emana do
povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente nos termos desta
Constituio (BRASIL, 2016a). Ao expressar o exerccio direto e indireto do poder pelo
povo, a Constituio possibilita que o modelo democrtico representativo e o modelo
participativo interajam dentro da ordem do Estado Democrtico de Direito. Mas devido a um
modelo de democracia liberal dominante em grande parte do sculo XX, a representao
poltica se sobreps a participao popular na poltica. Entretanto, a virada do novo sculo e a
nova dinmica de um mundo globalizado trouxeram necessidades que vieram a permitir que
prticas participativas venham ganhar territrio dentro do espao poltico brasileiro, no em
substituio representao, mas como seu aperfeioamento, pois, segundo Leonardo
Avritzer, a representao enfrenta limites que so prprios do momento em que ela foi
criada (BRASIL, Senado Federal, 2014). Thamy Pogrebinschi (2014), defende que os
mecanismos nacionais de participao social tem o objetivo de reforar a representao
eleitoral, razo que se d pela capacidade das informaes colhidas em conferncias e
conselhos de polticas pblicas serem de grande valor aos prprios parlamentares, pois, so
espaos onde os representantes podem ouvir seus eleitores, atuais e potenciais, em um espao
de tempo menor aos tradicionais quatro anos esperados para o pleito eleitoral. Em pesquisa
com Fabiano Santos, Pogrebinschi (2011, p. 299) demonstrou que as conferncias nacionais
de polticas pblicas impulsionam a atividade legislativa do Congresso Nacional, fortalecendo
a democracia representativa por meio de prticas participativas, desconstruindo a tese de que
a democracia representativa no Brasil estaria em crise.
 24

Ocorre que, as necessidades e as demandas locais no so plenas no puro julgamento

dos tcnicos e dos administradores, eles so sujeitos necessrios, entretanto, faz-se
indispensvel ouvir os usurios e beneficirios de polticas pblicas. Desta forma, os
mecanismos de participao popular permitem que os cidados sejam ouvidos pela
Administrao Pblica na formulao e execuo de planos nacionais de polticas. A partir
deste relacionamento, as demandas populares passam a ocupar um espao prioritrio na
agenda estatal (AIRES e GUIMARES, 2014, p. 01).
A mdia e o PDC n 1491/2014 alegam que o Decreto n 8.243/2014 tem o intuito de
subverter a ordem constitucional, por meio do fortalecimento do Executivo em detrimento do
Legislativo. Ao invs disso, os mecanismos de participao tendem a recuperar o
protagonismo dos rgos legislativos. Por meio dos estudos de Argelina Figueiredo e
Fernando Limongi (2001, p. 49), sabe-se que aproxidamente 85% de toda a legislao
aprovada pelo Legislativo de 1989 a 1994 foi de iniciativa do Executivo, apesar do perodo
ligeiramente longnquo, esta uma dinmica que persiste, na qual, o contexto do
presidencialismo de coalizao brasileiro, certas disposies institucionais da Constituio 17 e

17_______________
Como a utilizao das medidas provisrias (art. 62, CF), que tem data limite para serem apreciadas pelo
Congresso Nacional, sem a manifestao, podem ser re-apresentadas na prxima sesso legislativa; os recursos
de urgncia (art. 64, 1, 2, CF), tendo o limite de 45 dias para o Congresso Nacional se manifestar, com pena
de trancamento da pauta at a sua votao; e a ressalva de, caso o oramento no seja votado na data limite, o
Executivo ter a prerrogativa de gastar 1/12 ao ms do oramento enviado (Lei de Diretrizes Oramentrias). Ver
mais em: FIGUEIREDO, A. C.; LIMONGI, F. Mudana constitucional, desempenho do Legislativo e
consolidao institucional. In: ______. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. 2 ed. Rio de
Janeiro: Editora FGV, 2001. cap. 2, p. 41-72.
 25

o Regimento Interno da Cmara dos Deputados 18 favorecem a dominao do Executivo na

agenda legislativa.
Em suas pesquisas, Pogrebinschi (2014) demonstra que:

[...] 56% da legislao aprovada no Congresso convergente com as recomendaes

das conferncias nacionais tm iniciativa no prprio Poder Legislativo ou seja,
bem mais do que os cerca de 15% das iniciativas que lhe cabem no volume total da
legislao promulgada desde 1988.

Os dados da autora indicam que a sintonia entre agenda legislativa e as demandas

expressas em prticas participativas dos cidados, aumentam as expectativas do Congresso de
ter seus projetos de lei aprovados, o que contribui para a revalorizao do Poder Legislativo,
ao invs do enfraquecimento apontado pelos crticos do PNPS. Ademais, os mecanimos de
participao no so estranhos aos trs poderes, alm do Executivo, o Legislativo e o
Judicirio tambm realizam audincias pblicas para a tomada de importantes decises.
Algumas crticas apontaram o Decreto como uma tentativa do governo em empreender
uma ditadura petista (AZEVEDO, 2014a, 2014b), sob a alegao de que ele representaria,
estritamente, um plano poltico do partido dos trabalhadores. Entretanto, omitem de suas
anlises que o primeiro conselho de participao social foi criado no governo de Getlio
Vargas, por meio da Lei n 378/1937, a qual instituiu o Conselho Nacional de Sade
(BRASIL, 2016f). Desde ento, conselhos de participao social e outros mecanismos
participativos foram sendo criados medida em que a sociedade necessitava sua participao
em temas que julgava importante.

18_______________
A Cmara dos Deputados est organizada de forma centralizada. As medidas que venham a
ser sancionadas dependem em grande parte da atuao do colgio de lderes. Este, atravs dos
poderes institucionais que detm, estrutura a pauta dos trabalhos e agiliza o processo
legislativo, em especial as propostas originrias do Executivo e do Judicirio. O colgio de
lderes opera por intermdio da aprovao do requerimento de urgncia e de urgncia
urgentssima para a tramitao das matrias que queira ver votadas. [...] Ante a expectativa de
morosidade dos trabalhos, o colgio de lderes intervm na tramitao da matria e fora sua
rpida deliberao em plenrio [...] o modo como os trabalhos esto organizados favorece o
Executivo [...] O Executivo passa a relacionar-se diretamente com o colgio de lderes, ao
qual tambm interessa, para firmar sua liderana institucional, reduzir as incertezas do
conflito poltico (FIGUEIREDO et al., 2001, p. 68).
 26

Deve-se observar que, enquanto os partidos de oposio do governo em 2014

propuseram 31% dos atos legislativos (projetos de leis, leis ou emendas constitucionais)
tramitados no Congresso, nascidos de deliberaes das conferncias nacionais
(POGREBINSCHI, 2014), o Partido dos Trabalhadores props 25,8% de atos legislativos em
resposta aos resultados das conferncias nacionais. Alm disso, a pluralidade outra varivel
presente, tanto na participao da sociedade civil, quanto na representao legislativa, pois, ao
passo que, a base governista no Congresso apresentava 60% de divergncia dos atos
legislativos apresentados na Casa Legislativa das recomendaes das conferncias nacionais,
esta divergncia caia para 40% sobre os atos legislativos apresentados pelos partidos de
oposio s deliberaes dos mecanismos participativos (POGREBINSCHI, 2014). Dados
estes que questionam a tese de que o governo, ao propor o Decreto n 8.243/2014, teria como
objetivo implantar uma ditadura petista e realizar o plano poltico do partido, pois,
demonstram os nmeros que a oposio, inclusive, se utiliza das deliberaes das
conferncias nacionais para a propositura de leis (POGREBINSCHI, 2014).
Alguns veculos miditicos e a exposio de motivos do PDC n 1491/2014 alegam
que os instrumentos para o exerccio direto do poder pelo povo, presente no pargrafo nico
do artigo 1 da Constituio Federal (BRASIL, 2016a) esto estipulados, suficiente e
unicamente, no artigo 14 do mesmo dispositivo legal 19, no havendo razes para a criao de
outros mecanismos. Todavia, esta uma afirmao equivocada, dado que a Constituio
Federal de 1998 prev em outros artigos a participao social como diretriz em certas reas de
atuao do Estado. Caso este da rea da sade, em vista da disposio do artigo 198, onde,
para a organizao das aes e dos servios pblicos no Sistema nico de Sade, deve-se
observar, entre outras diretrizes, a participao da comunidade (BRASIL, Constituio
Federal, 2016a). Bem como no que diz respeito assistncia social, onde o artigo 204 prev
no seu inciso II que as aes governamentais na rea da assistncia social devem ser
organizadas com base na participao da populao, por meio de organizaes
representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis
(BRASIL, Constituio Federal, 2016a). E o caput do artigo 205, o qual estabelece que a
educao deve ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao
pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua

19_______________
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal, e pelo voto direto e
secreto, com valor igual para todos e nos termos da lei, mediante: I- plebiscito; II referendo;
III - iniciativa popular (BRASIL, Constituio Federal, 2016a).
 27

qualificao para o trabalho (BRASIL, Constituio Federal, 2016a). Alm dos dispositivos
constitucionais, leis infraconstitucionais foram institudas com a incluso da participao
social no rol de suas diretrizes organizativas, como a Lei Orgnica da Sade (Lei n
8080/1990)20, a Lei Orgnica da Assistncia Social (Lei n 8742/1993)21, o Estatuto da
Criana e do Adolescente (Lei n 8.069/1990)22 e o Estatuto da Cidade23.
Os crticos tambm alegam que o Decreto promoveria a diviso da sociedade em duas
categorias, a primeira categoria, supostamente privilegiada, constituda por grupos
organizados em movimentos sociais, e segunda, formada pelos demas cidados, conhecidos
por cidados comuns, tendo suprimido o seu direito de participao, devido a sua no
integrao aos movimentos sociais (AZEVEDO, 2014a). Contudo, o artigo 2 do Decreto n
8.243/2014 dispe que Para os fins deste Decreto, considera-se: I - sociedade civil - o
cidado, os coletivos, os movimentos sociais institucionalizados ou no institucionalizados,
suas redes e suas organizaes (BRASIL, 2016b). Assim, os cidados individualmente e
no organizados nos movimentos sociais so sujeitos de direito dentro do Sistema Nacional
de Participao Social, devendo participar ativamente dos mecanismos e instncias de

20_______________
Art. 7 As aes e servios pblicos de sade e os servios privados contratados ou
conveniados que integram o Sistema nico de Sade (SUS), so desenvolvidos de acordo
com as diretrizes previstas no art. 198 da Constituio Federal, obedecendo ainda aos
seguintes princpios: [...] VIII - participao da comunidade (BRASIL, Lei n 8080/1990,
2016h, grifo nosso).
21_______________
Art. 5 A organizao da assistncia social tem como base as seguintes diretrizes: [...] II -
participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e
no controle das aes em todos os nveis (BRASIL, Lei n 8742/1993, 2016i, grifo nosso).
22_______________
Art. 88. So diretrizes da poltica de atendimento: [...] II - criao de conselhos municipais, estaduais
e nacional dos direitos da criana e do adolescente, rgos deliberativos e controladores das aes
em todos os nveis, assegurada a participao popular paritria por meio de organizaes
representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais (BRASIL, Lei n 8069/1990, 2016g,
grifo nosso).
23_______________
Art. 2o A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: [...] II gesto democrtica
por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano (BRASIL, Lei n 10.257/2001, 2016j, grifo nosso).
 28

participao. Desta forma, o PNPS o primeiro passo para o fomento e o fortalecimento de

uma cultura de participao social.
Demonstrados estes aspectos, fica evidente que o decreto no cria uma nova instncia,
como apontam as crticas, mas organiza e sistematiza uma lgica j existente, sob a
perspectiva de que ela seja implantada no mbito nacional.
Quanto anlise jurdica, o Decreto n 8.243/2014 fruto do exerccio do poder
regulamentar tpico e privativo do chefe do Poder Executivo, em vista do previsto no artigo
84, IV da Constituio Federal. O Decreto ato jurdico administrativo, conforme
apresentado no item 4.1. ato administrativo perfeito, pois esto presentes os cinco requisitos
indispensveis sua formao: a competncia, a finalidade, a forma, o motivo e o objeto. A
competncia do chefe do Executivo Federal, poca, a Presidente da Repblica Dilma
Rousseff, conforme dispositivo acima citado. No que compete a inteno do interesse pblico
em atuar, a finalidade do ato proporcionar e aperfeioar o relacionamento entre sociedade
civil e Estado, fazendo com que aquela seja ouvida por esta na formulao, execuo e
avaliao de polticas pblicas e nos assuntos de seu interesse. Quanto a forma, o Decreto em
questo foi revestido dos procedimentos necessrios ao ato emanado da Administrao com
fora normativa e geral, sendo devidamente publicado no veculo competente Dirio Oficial
da Unio e dotado da transparncia necessria aos atos da administrao. Ao propor o
Decreto n 8.243/2014, o chefe do Executivo Federal escolheu, discricionariamente, os meios
e a oportunidade que a disposio do artigo 3, I da Lei n 10.683/2003 viria a ser executada,
pois, segundo o Presidente da Repblica, foi o momento em que se deu a necessidade de
regulament-lo para a sua fiel execuo, isto , tornar executvel a funo da Secretaria de
Governo da Presidncia da Repblica de empreender o relacionamento entre Estado e
sociedade civil, que representa o objetivo fundamental da Poltica Nacional de Participao
Social. O objeto se realiza na criao do Plano e do Sistema Nacional de Participao Social.
Entretanto, o ato encontra-se ineficaz para o exercer seus efeitos, devido ao controle
externo parlamentar, exercido por meio do poder congressual de sustar atos do chefe do
Executivo que exorbitem a regulamentao de leis. Controle este, que no caso do Decreto em
discusso, foi realizado por meio do Projeto de Decreto Legislativo n 1491/2014, aprovado
pela Cmara dos Deputados e encaminhado ao Senado Federal. O referido ato legislativo
alega a invalidade do ato presidencial, por representar um excesso de poder no exerccio
regulamentar.
Sobre este aspecto formal, o PDC n 1491/2014 alega a inconstitucionalidade do
Decreto n 8.243/2014 por demonstrada exorbitncia do ato normativo (BRASIL, Cmara
 29

dos Deputados, 2016a), isto , por suposto abuso do poder regulamentar privativo ao chefe do
Executivo. Preliminarmente, h um equvoco de julgamento quanto a constitucionalidade do
ato, dado que o controle externo parlamentar, para a incidncia do excesso de poder do
Executivo no exerccio do poder regulamentar, ocorre sobre o julgamento da legalidade ou
ilegalidade do ato, o que no contexto do Decreto n 8.243/2014, seria entendido como o
exerccio do poder regulamentar alm dos limites da lei, resultando em ato ilegal, o que em
consequncia, configuraria inconstitucionalidade, sendo que seu princpio gerador direto no
se daria pela violao da Contituio, mas sim por extrapolar os limites da lei regulada,
segundo Valado (2002, p. 290-291).
Passada esta discusso, caso o decreto estivesse em desacordo com o ordenamento
jurdico brasileiro, a alegao de inconstitucionalidade do ato normativo presidencial no tem
fundamentao legal, pois o ato normativo presidencial no ultrapassou os limites da lei
regulamentada. O artigo 3, I da Lei n 10.683/2003 prev que Secretara de Governo da
Presidncia da Repblica compete auxiliar a Presidncia da Repblica no relacionamento e na
articulao com as entidades da sociedade civil para a criao e implementao de
instrumentos de consulta e instncias participativas (BRASIL, 2016k). O artigo 1 do Decreto
n 8.243/2014 prev que o objetivo do PNPS , justamente, fortalecer e articular os
mecanismos e as instncias democrticas de dilogo e atuao entre a sociedade civil e a
administrao pblica federal, estabelecendo nos artigos seguintes a institucionalizao do
Plano Nacional, dos instrumentos participativos que lhe compe e seu funcionamento
(BRASIL, 2016b). Logo, o Decreto est executando a atribuio prevista em lei editada e
aprovada pelo Congresso Nacional.
A respeito da modalidade de ato normativo presente na alnea a do inciso VI do
artigo 84 da Constituio, para a instituio do decreto autnomo no necessria lei anterior,
no caso do PNPS e do SNPS, o Decreto no prev a criao de despesa pblica, nem criao
ou extino de rgos pblicos, isto posto, o ato normativo se enquadra nos requisitos do
referente dispositivo. O decreto apenas disciplina a organizao e o funcionamento da
administrao pblica, sem extrapolar os limites legais e constitucionais (CORRALO, 2015,
p. 299).
Sobre a avaliao da compatibilidade material, o Decreto dispe de instrumentos para
a realizao da democracia participativa, longe de ser um rechaamento a democracia
representativa, o PNPS representa o fortalecimento da poltica representativa, pois, as duas
vertentes pertencentes ao princpio democrtico, constituinte do Estado Democrtico de
Direito, ao qual vivemos de fato e a Constituio assim dispe. Logo, no h alegao
 30

material que possa corroborar a constitucionalidade do Decreto, que uma forma de fazer
valer o Estado ao qual nos sitiamos e a Carta Maior estipula. Em suma, no h dvidas sobre
a compatibilidade do Decreto com a norma constitucional.

7 CONSIDERAES FINAIS

A Poltica Nacional de Participao Social representa uma deciso importante na

realizao dos preceitos necessrios a um Estado Democrtico de Direito no sculo XXI. De
acordo com a lgica da administrao pblica gerencial, este Estado deve ser forte e eficaz no
que faz valer os direitos republicanos dos cidados e na forma de atuao da administrao
pblica. Ao estabelecer espaos onde a populao possa falar e ser ouvida sobre a criao,
execuo e avaliao de polticas pblicas, a administrao pblica direciona sua atuao para
as necessidades e expectativas da populao, desviando seus esforos de interesses
individuais e de grupos que no esteja de acordo com o bem comum. Assim, o direito
republicano dos cidados garantido por meio do protegimento do patrimnio pblico,
administrado pelo Estado, contra interesse particulares e ilegtimos.
Apesar do Decreto n 8.243/2014 no surtir mais efeitos, o PNPS ainda no est
totalmente descartado, um futuro presidente pode re-ativ-lo por meio de um novo decreto ou
os prprios membros do Congresso Nacional podem prop-lo via projeto de lei. Esta segunda
hiptese, j deu os primeiros passos. Trs deputados federais do Partido Socialismo e
Liberdade (PSOL) propuseram na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei n 8.048/2014 com
o objetivo de instituir a Poltica Nacional de Participao Social. Do mesmo modo agiu outro
senador federal do mesmo partido ao propor em sua casa legislativa o Projeto de Lei n
309/2014. Devido a ineficcia do Decreto n 8.243/2014 a partir de sua sustao, a
propusitura destes projetos de lei fazem com que a discusso do PNPS permanea na pauta
poltica.
Entretanto, alguns fatores estratgicos devem ser trabalhados para a implementao do
plano futuramente, como a escolha de um momento mais oportuno do que a chegada de um
pleito eleitoral, para que evite crticas quanto a inteno do decreto, como as que houveram no
decreto presidencial em discusso, por ter sido institudo prximo s eleies de 2014,
gerando duras crticas. Outro ponto que deve ser melhor trabalhado, diz respeito a difuso de
informaes a populao sobre os mecanismos participativos j existentes. Grande parte da
populao desconhece a existncia e o funcionamento de conselhos e confernciais, deixando-
se influenciar por informaes, as vezes, distorcidas que a mdia e a crtica veiculam. Alm
 31

destes aspectos, h ainda a dificuldade em dialogar com um Congresso Nacional conservador,

que omite as fragilidades naturais do modelo representativo e se nega a qualquer processo de
mudana.

REFERNCIAS

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