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MANUAL
DE CIENCIA POLTICA
Prlogo de
JORDI CAPO GIOL
Autores
SEGUNDA EDICIN
' 1 r,;,-,;
Dise
o de cubierta:
J. M. Domnguez y J. Snchez Cuenca
l. edicin, 1996
2. edicin, 1999
!. reimpresin, 2001
2. reimpresin, 2002
3. reimpresin, 2003
4. reimpresin, 2004
5. reimpresin, 2005
Reservados todos los derechos. El contenido de esta obra est protegido por
la Ley, que establece penas de prisin y/o multas, adems de las correspon-
dientes indemnizaciones por daos y perjuicios, para quienes reprodujeren,
plagiaren, distribuyeren o comunicaren pblicamente, en todo o en parte, una
obra literaria, artstica o cientfica, o su transformacin, interpretacin o eje-
cucin artstica fijada en cualquier tipo de soporte o comunicada a travs de
cualquier medio, sin la preceptiva autorizacin.
[7]
8 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
1!
IX. La cosificacin dogmtica del pensamiento de Marx.-X. Los marxismos del
siglo xx.-XI. El socialismo en Occidente.-XII. Los ltimos desarrollos neo-
marxistas. Bibliografa................................................................................................... 123
l. LA CULTURA POLTICA, por Jqume Magre Ferran y Enrie Martine; Herrera 263
l. Contexto histrico y metodolgico.-11. El concepto de la cultura poltica. 1. Las
percepciones subjetivas de la poltica. A) El mbito de la subjetividad. B) Las actitu-
des. C) Las orientaciones y los objetos polticos. 2. La dimensin colectiva de las orien-
NDICE 9
3. Los PARTIDOS POLTICOS y LOS SISTEMAS DE PARTIDOS, por Jordi Matas Da/mases 317
343
5.
Los MOVIMIENTOS SOCIALES, por Pedro /barra y Francisco Letamenda
372
l. Primera definicin.-11. Breve historia de los movimientos sociales: repaso his- trico.-
III. Diferencias y semejanzas con otras formas de accin colectiva. 1. Mo- vimientos sociales
y partidos polticos. A) Orientaciones hacia el poder poltico. B) Re- laciones con los partidos
10 MANUAL DE CIENCIA
POLTICA
lectiva. B) La estrategia conflictiva. C) El horizonte antisistmico.-III. Descenso al
sistema motivacional. 1. El proceso decisorio. Del descontento a la accin. 2. Perfil del
activista.-IV. Condiciones y contextos.-V. Una propuesta conceptual. Bibliografa... 372
5. LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO, por Rafael Rib y Jaime Pastor 483
La cita que encabeza este prlogo resume un ideal, que no siempre se consigue
en nuestras sociedades, y que podramos formular con otras palabras, diciendo sim-
plemente que un sistema democrtico necesita ciudadanos instruidos. Se observar,
de todas maneras, que la frase de Rousseau es autorreferencial porque est llena de
conceptos de contenido poltico cuyo conocimiento es indispensablepara la
correcta comprensin de un pensamiento que, en ltimo trmino, se dirige a
estimular un ma- yor inters por los asuntos colectivos.
Prcticamente toda la frase est formada por palabras cuyo sentido es poltico
y, como se ha dicho en ocasiones, por ello mismo conflictivo. Ciudadano, Estado,
libre, miembro, soberano, influencia, voz, pblico, derecho, votar, imposicin,
deber son referencias directas al mundo de lo poltico, que toman su sentido en
ste y de ste. Unas remiten al poder como influencia y fuerza; otras remiten a la
organizacin social como Estado, con su estructura jerarquizada de derechos y
deberes; algunas contraponen individuo y colectivo como ciudadano, miembro,
soberano, pblico que hace pensar inmediatamente en privado.
Cada concepto remite, sin duda, a un problema actual: Cul es la carta de
ciudadana en un mundo con fuertes movimientos migratorios? La ciudadana
debe basarse en una construccin abstracta del Estado-nacin o, por el contrario,
en fundamentaciones de carcter etnicista? Qu ocurre hoy con el Estado en los
procesos de integracin supraestatales? Dnde reside la soberana, en el voto o
en los grupos de presin? Qu es la voz en el Estado democrtico que garan-
tiza la libertad de expresin al mismo tiempo que permite la existencia de podero-
ssimos medios de comunicacin? Qu relacin se ha de establecer entre lo p-
blico y lo privado, entre el Estado y el mercado?
Estas preguntas, y otras que pueden estar en la mente de todos, podran dar lu-
gar a numerosos ensayos, propuestas polticas y libros de interpretacin, pero
tambin pueden abordarse desde otra perspectiva, la de analizar los fundamentos
y conceptos tericos que permiten el debate. Explicar cmo se han construido
histricamente nuestros sistemas y nuestros conflictos polticos, su estructura y su
funcionamiento actual y las ideologas (del campo poltico) y las teoras (del
campo cientfico) que, unas y otras, los explican cientficamente y legitiman pol-
[13)
14 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
mitido que sea as, cules deben ser stos? Una gran corriente de la ciencia poltica
ha tenido una tradicin crtica y normativa, porque denunciaba las sociedades exis-
tentes y buscaba ofrecer modelos para el futuro; otra corriente, ms moderna, ha in-
tentado un conocimiento ms emprico y menos orientado prescriptivamente con la
creencia de que el saber, por s solo, ya cumple una funcin social sin necesidad de
proponerse una transformacin poltica. Estas dos corrientes, que podran quedar
acogidas respectivamente con los nombres de teora poltica y ciencia poltica, se han
enfrentado duramente en los ltimos decenios. En el momento en que pareca que la
balanza se haba inclinado definitivamente en favor de la segunda, las transformacio-
nes ocurridas en el mundo de la poltica ( crisis del Estado de bienestar, derrumba-
miento de los pases del Este, internacionalizacin y movimientos nacionalistas, fun-
damentalismo islmico, etc.) han vuelto a poner en primer plano cuestiones que
parecan superadas y han obligado a repensar los fundamentos normativos de nues-
tras sociedades, al mismo tiempo que controlar su funcionamiento ms concreto por
lo que las teoras prescriptivas y las descriptivas se han visto obligadas a poner en re-
lacin sus aportaciones, con la conciencia mutua de sus lmites.
Este Manual de Ciencia Poltica se inscribe en este momento de dilogo de estas
dos tradiciones y, por ello, su editor, Miguel Caminal, despus de presentar el objeto y
el mtodo de la ciencia poltica (parte primera), ha procurado un tratamiento equi-
librado entre el mbito de las ideologas (parte segunda), los procesos polticos (parte
cuarta) y las instituciones (parte quinta), combinndolo con una reflexin sobre el
modelo democrtico, su transformacin e internacionalizacin (partes tercera, quinta
y sexta). Para ello se ha rodeado de un amplio equipo de profesores que, aun partien-
do de distintas metodologas, han conseguido presentar una panormica integrada de
los principales centros de inters de la ciencia poltica actual.
Los enfoques variados, subordinados a un objetivo docente unitario, adems de
corresponder al actual desarrollo de la ciencia poltica sealan tambin otro aspecto
destacable de esta obra: la presencia de colaboradores de las tres universidades cata-
lanas que imparten la licenciatura de Ciencia Poltica y de la Administracin. Pen-
sado y estimulado el libro desde la Universitat de Barcelona, la participacin de in-
vestigadores de las universidades Autnoma de Barcelona, Pompeu Fabra,
Complutense de Madrid, UNED y Universidad del Pas Vasco-Euskal Herriko Uni-
bertsitatea demuestra la progresiva institucionalizacin acadmica de nuestros tra-
bajos. La realizacin de un manual es un peldao ms en esta tarea que pretende
combinar la investigacin con una docencia de calidad, lo cual debe mencionarse en
un contexto en el que existe una tendencia a minusvalorar los currculos docentes
de los profesores en favor de otro tipo de actividades. A los estudiantes de las licen-
ciaturas de Ciencia Poltica y de la Administracin, Sociologa, Derecho, Economa y
Periodismo, y de la diplomatura de Gestin y Administracin Pblica va dirigido
primordialmente este libro. Ellos sern los crticos ms rigurosos pero estamos se-
guros de que el esfuerzo realizado ser de utilidad y provecho para todas aquellas
personas interesadas en la ciencia poltica.
JORDI CAPO GIOL
(19]
20 MANUAL
LA POLTICA DE CIENCIA
COMO CIENCIA POLTICA 20
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36 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
LUIS BOUZA-BREY
Profesor Titular de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitat de Barcelona
l. LA POLTICA Y EL PODER
El hombre es un ser social por naturaleza. Es decir, que le resulta imposible vi-
vir aislado: siempre est inmerso en un haz de relaciones sociales que determinan
sus condiciones de vida. Y a medida que estas condiciones de vida son ms activa-
mente configuradas por la accin humana, la interdependencia, lo que Durkheim
llamara densidad social, se hace ms intensa. El mundo es cada vez ms una
al- dea global en la que todo repercute en todo.
Esta red de relaciones sociales cada vez ms intensa afecta a todos los mbitos
de la vida humana: cultura, tecnologa, ocio... El hombre se encuentra inmerso, en
cada uno de estos mbitos, en situaciones constituidas por actividades interrelacio-
nadas, dirigidas a satisfacer necesidades sociales.
Pues bien, la poltica es el gobierno de estas situaciones sociales, la activi-
dad de dirigirlas, ordenarlas e integrarlas. Toda actividad humana tendente a
orientar hacia metas las situaciones sociales: o a ordenarlas e integrarlas, asig-
nando papeles, recompensas y sanciones y resolviendo conflictos, es una activi-
dad poltica 1.
I
El concepto de integracin, es uno de los ms abstractos y generales de las ciencias sociales.
PARSONS considera la integracin como uno de los cuatro imperativos funcionales del sistema so-
cial, y como la funcin de asegurar la coordinacin necesaria entre las unidades o partes del sistema,
sobre todo en Jo que se refiere a la contribucin de stas a la organizacin y funcionamiento del con-
junto. Ver PARSONS (1951).
[39]
40 MANUALDE CIENCIAPOLTICA
WISEMAN afirma que la integracin se refiere a la interaccin de las unidades, los individuos y
colectividades del sistema, y al mantenimiento de la solidaridad y la moral. Las actividades coopera-
tivas exigen un consenso procedimental, una pauta aceptada de decisin, y una jerarqua de
autoridad dotada del poder legtimo de dar rdenes. Tambin exigen normas reguladoras. Es preciso
un control social y que, si surgen conflictos, existan procedimientos sociales aceptados para
resolverlos. Vid. WISEMAN (1966, p. 8).
WEINER, por su parte, define la integracin como un amplio conjunto de relaciones y actividades
humanas: la integracin de lealtades culturales distintas y el desarrollo de un sentido de nacionalidad;
la integracin de diversas unidades polticas en un marco territorial comn, sometidas a un gobierno
que pueda ejercer autoridad; la integracin de gobernantes y gobernados; la integracin de los ciuda-
danos en un proceso poltico comn; y, finalmente, la integracin de los individuos en organizacio-
nes para llevar a trmino proyectos comunes. Vid. WEINER ( 1965).
2
EASTON, concretamente, considera a la poltica como la asignacin imperativa de valores para
una sociedad. Vid. EASTON ( 1969, p. 79).
ECKSTEIN ( 1961 ), afirma que la poltica es la lucha por ocupar los roles de adopcin de deci-
siones, por elegir objetivos polticos alternativos, o por cambiar las reglas esenciales del sistema po-
ltico.
DEUTSCH ( 1969, p. 152) considera[ ... ] como la esencia de la poltica la firme coordinacin de los
esfuerzos y expectativas humanas para el logro de los objetivos de la sociedad.
3
Los diversos autores dan definiciones similares a sta acerca del concepto de poder. As,
LASS- WELL y KAPLAN ( 1950), afirman que el poder es una relacin en la cual una persona o un
grupo pue- de determinar las acciones de otro en la direccin de los propios fines del primero
(pp. 74 ss.); OHNSON define el poder como[ ... ] the ability to get one's wishes carried out despite
opposition. Ne- vertheless, power consists largely in the ability to influence the actions of other
people (en WISEMAN,
1966, p. 104); MAX WEBER define el poder como la probabilidad de que un actor dentro de una re-
lacin social est en posicin de realizar su propia voluntad, a pesar de las resistencias, independien-
temente de las bases en que resida tal probabilidad (en PARSONS, 1957, p. 152). STOPPINO (1983)
afir- ma que ... en el sentido ms general, el poder social es la capacidad de determinacin
intencional o interesada de comportamientos ajenos. MCKINNEY ( 1968, p. 205) afirma que el poder
se refiere nor- malmente a la habilidad o autoridad para controlar a otros; FRIEDRICH ( 1968, p. 183)
define el poder como aquella relacin entre los hombres que se manifiesta en una conducta de
seguimiento. El se- guimiento indica exactamente que otros hacen lo que uno quiere.
P. M. BLAU ( 1964, p. 117), afirma que el poder es la capacidad de las personas o los grupos para
imponer su voluntad sobre otros a pesar de la resistencia, mediante la disuasin que adopta la forma
de retencin de recompensas otorgadas regularmente, o bajo la forma de castigos, en cuanto la pri-
mera tanto como la ltima constituyen, en efecto, una sancin negativa.
Finalmente, EASTON (1953, p. 144) afirma que El poder est presente en la medida en que una
persona controla mediante sanciones las decisiones y acciones de
otra.
EL PODER Y LOS SISTEMAS POLTICOS 41
Deutsch (1976, p. 41), [... ] el poder se puede concebir como el instrumento por
el cual se obtienen todos los dems valores, de la misma manera en que una red se
em- plea para atrapar peces. Para muchas personas, el poder es tambin un valor
en s mismo; en realidad, para algunos es, a menudo, el premio principal. Dado
que el poder funciona a la vez como un medio y un fin, como red y como pez,
constituye un valor clave en la poltica.
Esta capacidad de obtener obediencia a un proyecto de objetivos y a un mode-
lo de organizacin en que consiste el poder se deriva bsicamente de tres fuentes:
la coercin, la persuasin y la retribucin 4 O, en otros trminos, de la fuerza, la
ideologa y la utilidad.
Estas fuentes de poder se encuentran entremezcladas en todas las situaciones,
pero la preponderancia de alguna de ellas, en cada caso o momento, da lugar a un
tipo de poder predominantemente coercitivo, persuasivo o retributivo, aplicado al
gobierno de dicha situacin.
El poder coercitivo consiste en la capacidad de obtener obediencia mediante la
privacin, o amenaza de privacin, de la vida, la integridad, la libertad o las pose-
siones, por medio de la fuerza.
El poder persuasivo consiste en la capacidad de obtener obediencia mediante
la unificacin de las preferencias y prioridades ajenas con las propias,
convenciendo a los que tienen que obedecer de la bondad, justicia o correccin de
los objetivos
o el modelo de orden proyectado. La ideologa es el instrumento de este tipo de
poder.
El poder retributivo se basa en la obtencin de obediencia mediante el estable-
cimiento de una relacin de intercambio, de do ut des. El que obedece lo hace a
cambio de que el que manda le d algo. Es decir, que este tipo de poder se basa en
una relacin de utilidad mutua entre el que manda y el que obedece.
La relacin ms tpica de poder coercitivo es la que se produce entre el Estado
y los individuos, en la medida en que aqul intenta poseer el monopolio de la
coer-
cin en una sociedad, con el fin de constituirse en el poder soberano de la misma.
La relacin ms tpica de poder persuasivo es la de las iglesias o partidos pol-
ticos con respecto a sus fieles o afiliados, que se identifican con las creencias
-so-
brenaturales o mundanas- propugnadas por las organizaciones respectivas.
La relacin ms tpica de poder retributivo es la que se da entre empresarios y
trabajadores en la economa de mercado, consistente en el intercambio de trabajo
por salario. Aunque a esta relacin retributiva subyace otra coercitiva, que impide
modificar las relaciones de propiedad sobre el capital.
La poltica, como actividad consistente en el gobierno de las situaciones socia-
les, tiene en el poder el medio que permite decidir entre las varias opciones posi-
bles de cada situacin, en cuanto a objetivos, prioridades y modelo organizativo a
realizar. En este sentido, el poder permite optar, imponer un proyecto sobre otros
alternativos, superar en cierta medida la incertidumbre, la fragmentacin y el con-
flicto con la determinacin, la unidad y la cooperacin.
Por eso, en la poltica siempre se da una mezcla en diversas dosis de concor-
dancia y discrepancia, cooperacin y oposicin, consenso y conflicto, persuasin y
4
Vase, para estas distintas clases o fuentes de poder, ETZIONI (1961) y GALBRAITH (1984).
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42 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
5 Ver H. H. GERTH y c. WRIGHT MILLS (1946, cap. VII); R. BENDIX y s. M. LIPSET (1953); Os-
SOWSKI (1969); EISENSTADT (1971).
EL PODER Y LOS SISTEMAS POLITICOS 43
7
Sobre los conceptos relacionados de legitimidad y autoridad existen diversas definiciones, en
muchos casos contradictorias. Ver, por ejemplo, FRIEDRICH (1968, pp. 243 ss.).
Desde mi punto de vista, ambos conceptos, legitimidad y autoridad, se refieren a la capacidad de
crear expectativas de obediencia, por lo que transforman el poder en consensual. La diferencia entre
ellos es que mientras que la legitimidad se refiere al sistema en su conjunto -y as se dice, por
ejem-
plo, que el poder es legtimo cuando los gobernados creen que los principios en que se basa son jus-
tos o correctos-, la autoridad se refiere a los diversos roles particulares de un sistema poltico.
La autoridad poltica es el poder consensual que posee un individuo o grupo que desempea el rol
dirigente en un sistema. Este poder emana, o bien directamente de los principios de legitimidad del
siste na y de sus normas de distribucin del poder, o bien de la capacidad del dirigente de conectar
con ros valores y creencias de los gobernados, o bien de ambas cosas a la vez.
La autoridad poltica puede ganarse y perderse, y su prdida puede afectar a la legitimidad del sis-
tema cuando en ste el poder est monopolizado por el individuo o grupo cuya autoridad entra en
crisis.
lamente, determinando o condicionando las decisiones de los detentadores del po-
der pblico.
Este proceso de transformacin poltica, desde la sociedad tribal al Estado mo-
derno, se produce en el transcurso de la historia humana, desde sus orgenes has-
ta la actualidad, crendose durante l diversas formas organizativas del poder po-
ltico que analizaremos a continuacin.
A) La sociedad acfala
Los casos concretos ms estudiados de este tipo de sociedad son los de los in-
dios americanos y la sociedad esquimal 9
ste es un tipo de sociedades no sedentarias, que viven de la caza y la pesca, y
en las que el nivel de desarrollo econmico es escaso. Se mueven en el lmite de
la supervivencia, sin posibilidad de acumulacin de un excedente econmico.
Salvo por razones de sexo y edad, existe en estas sociedades escasa
diferencia- cin de roles, de manera que cada uno de sus miembros masculinos
adultos realiza la totalidad de los roles existentes excepto los del sexo opuesto.
En ellas puede aparecer el rol de jefe, pero tiene escaso poder, adems de que
suele ser transitorio y ad hoc, para ciertas situaciones, de modo que cuando cam-
bian stas lo hace tambin el titular del rol. La jefatura no tiene a su disposicin ni
burocracia ni aparato de coaccin. El mando se deriva de las cualidades personales
del jefe, aunque pueden darse criterios particularistas para la seleccin del mismo
nicamente dentro de determinados linajes.
El poder se basa principalmente en la tradicin y las obligaciones normativas
derivadas de ella, a las que puede apelar el jefe para hacerse obedecer, pero a las
que tambin est sometido.
8 No es sta, por supuesto, ms que una de las clasificaciones posibles de las formas preestatales
de organizacin poltica.
Las diferencias clasificatorias suelen producirse con respecto a los primeros elementos de la es-
cala, en la clasificacin y descripcin de las sociedades previas a la aparicin de la polis y los impe-
rios burocrticos.
9 Ver LOWIE (1967); MIDDLETON y TAIT (1958).
Los medios predominantes de control social son el linaje y la costumbre, de
modo que el mantenimiento de la cohesin social se debe principalmente a la
exis- tencia de un consenso sobre valores comunes y al problema de la
supervivencia en un medio hostil, que dificultan el cuestionamiento de la
autoridad cuando sta se ejerce. La direccin hacia metas es difusa o transitoria,
adems de escasamente in- novadora 10
En resumen, en este tipo de sociedades existe una diferenciacin estructural es-
casa, bajo nivel de especializacin y la estratificacin deriva principalmente de
ras- gos biolgicos tales como el sexo o la edad. La direccin e integracin de la
socie-
dad se efectan por medio de roles de jefatura transitorios y estructuras y normas
tradicionales como el linaje y la costumbre. El poder poltico, por consiguiente,
casi no existe como tal poder diferenciado.
B) La sociedad segmentada
10
En el estudio de estos diversos modelos de sociedad y organizacin poltica sigo
especialmen- te el libro de Dowss y HUGHES (1975).
11
Ver SOUTHALL (1959); PORTES y EYANS-PRITCHARD (1940).
Por consiguiente, en estas sociedades existe una cierta diferenciacin poltica,
con la aparicin de roles de liderazgo estables y hereditarios, as como de apara-
tos burocrticos especializados. La estratificacin es ms compleja que en las so-
ciedades acfalas, y la acumulacin de un excedente econmico permite la apari-
cin de una elite poltica seleccionada mediante criterios en parte biolgicos, en
parte tradicionales, en parte derivados de la riqueza. El poder poltico es estable y
permanente.
C) La ciudad-Estado
D) El imperio burocrtico
E) El feudalismo
2. EL ESTADO Y SU EVOLUCIN
12
Ver, sobre el feudalismo, PIRENNE ( 1939); BLOCH (] 965); HISTORIA UNIVERSAL SIGLO XXI. To-
mos 1 O, 11 y 12. Siglo XXI de Espaa Editores, Madrid, 1971 .
13
Sobre el concepto de modernizacin, ver LERNER (1958); PASQUINO(] 974); ALMOND y POWELL
(1972); HUNTINGTON (1971); APTER (1967, 1970); EtSENSTADT (1968).
realiza en el seno de las empresas, la socializacin se efecta por las escuelas y
me- dios de comunicacin, y la atencin sanitaria en una red pblica de
hospitales.
La sociedad moderna se basa en el maquinismo y el cambio tecnolgico, lo que
trae consigo un intenso incremento de la productividad y de la movilidad fsica,
social y psquica de la poblacin, con los consecuentes procesos de urbanizacin,
industrializacin, emergencia y ascenso de nuevas clases y grupos sociales, mar-
ginacin de otros, expansin de los medios de comunicacin y del sistema educa-
tivo, etc.
Estos procesos de cambio social provocan el derrumbe de la tradicin, la dis-
gregacin de los antiguos grupos de status y su sustitucin por otros nuevos deri-
vados de la estructura de clases emergente, y la concepcin del cambio como un
va-
lor positivo, a consecuencia de la secularizacin cultural, la transformacin del
sistema de valores y el individualismo.
Asimismo, la percepcin de este conjunto de cambios y de su universalidad,
que hace que todos se vean afectados por ellos, activa o pasivamente, produce una
de- manda amplia y expansiva de igualdad, jurdica, social y poltica: de
participacin
concreta de todos los grupos en los diversos mbitos de la vida social.
En el nivel cultural, las distintas esferas y sistemas de valor se diferencian en-
tre s y se hacen ms autnomas y elaboradas simblicamente, separndose la reli-
gin, la filosofa, la ciencia y la moralidad, y surgiendo la necesidad de nuevos sis-
temas ideolgicospara explicary fundamentarel orden social y poltico.La
legitimidad tradicional es sustituida por la carismtica y la racional-legal.
En trminos de Eisenstadt ( 1971, p. 318), a nivel sociopsicolgico aparece una
nueva perspectiva cultural que
enfatiza el progreso y la mejora, la felicidad y la expresin espontnea de las habilidades
y sentimientos, la individualidad como un valor moral y la importancia concomitante de la
dignidad y eficiencia del individuo.
[ ... ] Se produce un desarrollo correlativo de ciertas nuevas orientaciones, rasgos y ca-
ractersticas de la personalidad: mayor habilidad para adaptarse a horizontes sociales ms
amplios, el desarrollo de un ego ms flexible, de esferas ms amplias de inters y de una
creciente empata potencial hacia otras personas y situaciones[ ... ] [as como] [ ... ] la
acen- tuacin del presente como la dimensin temporal significativa de la existencia
humana.
14
Para una historia del Estado, ver CROSSMAN (1974); BENDIX (1992); LASKI (1974); KRADER
(1972); BURDEAU (1975); GARCAPELAYO ( 1977); SKOCPOL(1979); TILLY (l 975, 1992); LOWI (1992).
A) La Monarqua como forma de transicin desde el feudalismo
a la sociedad moderna
En un primer momento, desde finales del siglo xv, la Monarqua absoluta se
constituye en motor de la transicin desde la sociedad feudal autrquica, agrcola,
estamental y polirquica. Mediante la centralizacin, la burocratizacin, y la unifi-
cacin territorial, jurdica y econmica, se perfilan los rasgos bsicos del Estado
moderno y la sociedad nacional, capitalista y de clases.
Este Estado, mediante sus polticas mercantilistas y de creacin de una mone-
da nica, as como por medio de un orden jurdico legislativo que sustituye a la cos-
tumbre local, y unos sistemas fiscal, burocrtico, judicial y militar unificados, abre
camino a dos siglos de consolidacin y lento desarrollo econmico y social del nue-
vo orden capitalista.
B) El Estado
liberal
Con las revoluciones inglesa, norteamericana y francesa, de los siglos xvn y xvm,
las nuevas fuerzas sociales burguesas liberadas por el desarrollo capitalista consolidan
su podero econmico y su hegemona social y poltica, sustituyendo la Monarqua ab-
soluta por el Estado liberal. Este se constituye como un Estado representativo y oli-
grquico -en el que el derecho de participacin poltica corresponde slo a aquellos
que tienen patrimonio o ttulos acadmicos-, limitado por la razn, los derechos fun-
damentales, la separacin de poderes y el laissez faire, laissez passer. El liberalismo
econmico sustituye al intervencionismo mercantilista por la libertad de empresa y de
mercado y la libre contratacin, frente a las restricciones de la poca anterior.
Durante el siglo XIX se produce un acelerado proceso de modernizacin en los
pases centrales del continente europeo, intensificado por los descubrimientos cien-
tficos y tecnolgicos, el maquinismo, el ejercicio ilimitado del imperialismo, la es-
peculacin financiera, el comercio internacional y la industrializacin y sobreex-
plotacin de los trabajadores.
A pesar de este progreso acelerado, no obstante, desde mediados del siglo xtx la
sociedad capitalista y el Estado liberal comienzan a encontrar un techo que se mani-
fiesta en una doble crisis: por un lado, la sobreproduccin origina recesiones cada vez
ms agudas y, por otro, emerge una crisis de legitimidad poltica cada vez ms inten-
sa, derivada de la contradiccin de los mecanismos oligrquicos de representacin
con los principios de libertad e igualdad, y de la inadecuacin de las polticas econ-
micas liberales para resolver los graves problemas sociales de las clases populares.
Por ello, durante la segunda mitad del siglo XIX se intensifica el conflicto, en
ocasiones revolucionario, entre el Estado liberal y las fuerzas que lo apoyaban, y
los nuevos movimientos democrticos y socialistas que propugnaban una transfor-
macin del orden social y poltico.
IS V. KING y SCHNEIDER(1991).
culturales y decisiones. Ha internacionalizado y globalizado la economa, al crear
mercados mundiales que transmiten instantneamente cambios de productividad,
innovaciones tecnolgicas, imgenes de productos y decisiones financieras. Ha trans-
formado radicalmente la estructura social, haciendo obsoletos gran parte de los ro-
les y ocupaciones de la industrializacin anterior, creando paro estructural y mar-
ginacin, cambiando la distribucin de tiempo de trabajo y de ocio y haciendo
emerger nuevos grupos tcnicos y profesionales ascendentes. Ha cambiado las re-
laciones internacionales, desplazando el poder hacia el Pacfico y sustituyendo la
anterior dialctica entre bloques por un nuevo mundo multipolar, que revitaliza el
papel de las instituciones internacionales y mundiales.
En esta nueva situacin, el conflicto principal posiblemente sea un conflicto en-
tre civilizaciones (Huntington, 1993), que de momento se concreta en el enfrenta-
miento Norte-Sur del mundo desarrollado con el fundamentalismo. Y, finalmente,
ha hecho entrar en crisis, despus de cuatro siglos, al propio Estado, que resulta in-
capaz de gobernar la sociedad. Esta crisis afecta a la propia estructura del poder, que
comienza a cambiar de sede y a depositarse en las instituciones mundiales, as como
a la cultura poltica, cuyas dimensiones nacionales, valores e ideologas aparecen
cada vez ms como inadecuadas para comprender y orientar la vida poltica y social.
CUADRON. l
Procesos de gobierno de la sociedad
16
Vase, para este tema, FRIEDRICH (1968, Cuarta parte); W!SEMAN (1971); EISENSTADT(1966).
En la elaboracin de este esquema de los procesos de gobierno, sigo en alguna medida la clasifi-
cacin de Eisenstadt.
su caso, los electores. La normacin la realizan los parlamentos, los gobiernos y
de- terminados rganos de la administracin, etc.
La realizacin de esta actividad de gobierno por parte del poder poltico es una
respuesta a proyectos, problemas y demandas sociales, y la adopcin de
decisiones y ejecucin de acciones en que consiste esta accin de gobierno
produce unos re-
sultados en la sociedad que redundan en un cambio la situacin social y en una
trans- formacin de los proyectos, problemas y demandas iniciales.
Por eso, la actividad poltica de una sociedad puede considerarse como un flu-
jo constante y cambiante de informacin y coercin entre diversas unidades
estructurales interdependientes, que mantienen unas relaciones relativamente es-
tables entre s. Esta interdependencia permanente entre unidades relativamente
estables da lugar a un sistema, es decir, a una realidad nueva con sus propias pau-
tas de comportamiento y variacin.
17
Para BERTALANFFY (1973, p. 17), por ejemplo, un sistema ... consiste en partes en interaccin ...
Un sistema, o "complejidad organizada" puede definirse por la existencia de "interacciones fuertes",
o interacciones que no son triviales, es decir, no lineales. Ver, tambin, del mismo autor, Perspec-
tivas en la teora general de sistemas (1979), Tendencias en la teora general de sistemas (1978).
Por lo que se refiere a los sistemas sociales, es clsica la definicin de PARSONS (1982, p. 17), se-
gn la cual [ ... ) un sistema social -reducido a los trminos ms simples- consiste, pues, en una
pluralidad de actores individuales que interactan entre s en una situacin que tiene, al menos, un as-
pecto fsico o de medio ambiente, actores motivados por una tendencia a "obtener un ptimo de
A lo largo de su evolucin en las ciencias sociales, la teora de los sistemas ha
elaborado diversos modelos analticos con el fin de describir el comportamiento
de aqullos:
a) En primer lugar, el modelo estructural-funcional, derivado de una cierta
concepcin de los organismos vivos y muy utilizado en antropologa y sociologa
18
gratificacin" y cuyas relaciones con sus situaciones -incluyendo a los dems actores- estn me-
diadas y definidas por un sistema de smbolos culturalmente estructurados y compartidos.
18
Ver, MERTON (1957, Rev. Ed.); PARSONS (1951, 1960).
19 Ver, ALMOND y COLEMAN (1960); ALMOND y POWELL (1966). Ver tambin la edicin revisada
[ ...] Esto no quiere decir que cualquiera de estas interpretaciones alternativas pueda
ser considerada correcta y las dems falsas. Cada una enfoca las funciones del sistema
polti- co de un modo ligeramente diferente [Easton, 1965b, p. 153).
20
Ver DEUTSCH ( 1969);EASTON [ 1965a (est editado en castellano, con el ttulo de Esquema
para el anlisis poltico, 1969) 1965b].
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las consecuencias de su accin, a sus propias variables esenciales. Y, puesto que,
mediante los mecanismos de retroalimentacin o feedback, las autoridades del sis-
tema pueden conocer los efectos de sus decisiones y acciones, y el estado del
sistema y su ambiente, se posibilita de este modo una accin de gobierno
intencio- nal y coherente, y no guiada por el azar.
En el cuadro nmero 2 podemos ver una representacin grfica del modelo de
sistema poltico de Easton (Easton, 1965b, p. 30).
CUADRO N.0 2
Modelo del sistema poltico de Easton
Sistema ecolgico
Ambiente Sistema
Sistema biolgico intrasocietal Lazo de
Sistema de retroalimentacin
la personalidad
Sistemas sociales
Sist. polticos
internacionales
Ambiente retroalimentacin
Sistemas extrasocietal
ecolgicos
internacionales
poltico
Sist. sociales
internacionale
s
Lazo de retroalimentacin
En el marco del enfoque de Easton se pueden distinguir cuatro especies dife-
rentes de cambio poltico:
l. Un cambio de estado del sistema, consistente en cambios de las variables
esenciales del sistema que no afectan el modo caracterstico de funcionamiento
del mismo. Por ejemplo, pueden cambiar el contenido, frecuencia o nmero de las
de- mandas, o el nivel de apoyo (difuso o especfico), o las autoridades, sin que el
sis- tema cambie en su pauta caracterstica de funcionamiento.
2. Un cambio de rgimen (o tipo de sistema), consistente en modificaciones
del modo caracterstico de actuacin del sistema a travs de su proceso de conver-
sin de demandas en productos. En este caso, se producen alteraciones fundamen-
tales en los valores, objetivos y estructuras de autoridad del sistema. Como por
ejem-
plo, cuando se pasa de un sistema autoritario a otro democrtico, o viceversa. En
estos casos, generalmente tambin se produce un cambio en las autoridades polti-
cas, siendo sustituidas las antiguas por otras nuevas que son las que instauran el
nue-
vo sistema poltico.
3. Un cambio de la comunidad poltica, cuando sta se rompe, siendo susti-
tuida por dos o ms comunidades nuevas, como consecuencia del triunfo de
movi-
mientos secesionistas.
4. Una destruccin o fallo en la persistencia del sistema, cuando ste es in-
capaz de tomar decisiones o stas no son aceptadas por la mayor parte de los
miem- bros de la sociedad. En este supuesto, la sociedad se descompone en una
guerra de todos contra todos que puede conducir a la emergencia posterior de uno
o va- rios sistemas polticos nuevos, o a la absorcin de la antigua sociedad por
otra. El caso ms tpico de esta situacin podra ser el Lbano de estos ltimos
aos (Eas- ton, 1973).
21
Para un estudio ms pormenorizado de la teora de los sistemas, vanse MEEHAN (] 968); W1-
SEMAN (1966); YOUNG (1968).
22
Para ello, tomar como base las ideas de David APTER, a mi juicio, uno de los autores ms ori-
ginales y creativos en el tratamiento de esta cuestin. Ver D. APTER (] 965, 1970, 1971 ).
tos polticos solamente aquellos tratados mediante decisiones o acciones institu-
cionales, de carcter directivo, normativo o administrativo.
El inconveniente terico y prctico de esta posicin es que restringe el m-
bito de lo poltico, sus sujetos, y problemas, obstaculizando la percepcin de di-
mensiones esenciales para la comprensin de los procesos polticos, tales como
las relaciones de poder e influencia entre las autoridades y los grupos socia-
les, los procesos de socializacin y creacin de opinin, los efectos del cambio
social sobre la vida poltica, o las propias causas y dimensiones del cambio
poltico.
Desde este punto de vista, por ejemplo, solamente se podra entender un
tipo de cambio poltico, el emprendido por las autoridades, mediante la va de
la reforma, pero sin percibir su sentido global, y sus causas extrainstituciona-
les. Y, por ende, se bloqueara la comprensin de las crisis globales de los sis-
temas, de su derrumbe debido a procesos revolucionarios o de desintegracin
poltica.
La concepcin ms extensiva identifica como poltico todo el mbito de la so-
ciedad, pero, ante el riesgo de quedarse sin objeto debido a la ausencia de lmites
del mismo, inmediatamente matiza esta definicin, aadiendo como rasgo defini-
torio de lo poltico el conflicto, o la coercin. Con ello, se vuelve a reducir
indebi-
damente el mbito de lo poltico al poder coercitivo -por tanto, el estatal- o a
las situaciones conflictivas, perdiendo de vista el poder no coercitivo y las
situaciones de cooperacin o conciliacin.
En mi opinin, es preciso buscar un punto de aproximacin teortico que tras-
cienda los lmites institucionales de definicin de lo poltico, haciendo
coextensivo el sistema poltico con el conjunto de la sociedad, pero incluyendo en
l solamen- te algunos aspectos de la misma: aquellos problemas, demandas,
expresiones de descontento o violencia, o apoyos, que requieren decisiones o
acciones colectivas
de gobierno. Es decir, que exigen acciones de direccin, ordenacin o integracin
de la vida social.
Este enfoque aproximativo exige tener en cuenta todas las dimensiones de la
vida social que son sometidas a la actividad poltica y todos los sujetos que
ejercen poder o influencia sobre las decisiones y acciones de gobierno.
Pero para poder alcanzar un mnimo de precisin en la definicin de los
lmites del sistema existe un problema terico previo, que es el de determinar sus
unidades constitutivas.
De acuerdo con el modelo que estoy desarrollando, los sistemas polticos
estn constituidos por tres unidades: la sociedad, la elite poltica y el gobierno. Su
orden de enunciacin designa tambin una secuencia descendente de generalidad
y abs- traccin.
El gobierno, en concreto, es la unidad mnima del sistema, constituida por aquel
conjunto de personas que, en cada pas, asume la responsabilidad ejecutiva ltima
con respecto a la direccin y control de la sociedad.
Por ejemplo, en un sistema democrtico parlamentario, el gobierno correspon-
de al gobierno como rgano, mientras que en un sistema comunista
corresponde
al Presidium del Soviet Supremo y al Bur Poltico del Comit Central del
Partido
Comunista.
La sociedad es el agrupamiento social ms amplio, de base territorial, sobre el
que se ejerce el poder poltico. Desde el punto de vista de la construccin de un mo-
delo, se puede considerar que est compuesta por elementos estructurales y cultu-
rales:
Los elementos estructurales consisten en agrupamientos y grupos, diferencia-
dos por su menor o mayor grado de organizacin y accin colectiva (desde las et-
nias, clases o categoras de estratificacin, a los grupos de presin). Sea cual sea su
grado de organizacin constituyen, no obstante, el marco estructural bsico de iden-
tificacin, posicionamiento y accin de los individuos.
Los elementos culturales consisten en el conjunto de valores, ideologas, creen-
cias e intereses que motivan el comportamiento de los agrupamientos, grupos e in-
dividuos.
Ambos elementos, estructurales y culturales, constituyen las variables del mo-
delo de sistema poltico en el nivel de la sociedad, a partir de las cuales se origina
la accin poltica.
La elite poltica est constituida por un grupo reducido de individuos que se ca-
racteriza por su posibilidad de acceso al gobierno y su funcin mediadora entre aqul
y la sociedad, traduciendo las aspiraciones y deseos sociales en demandas y pro-
yectos y ejecutando las decisiones de gobierno. Transformndolas en acciones po-
lticas de direccin, ordenacin e integracin social.
Desde mi punto de vista, la resolucin del problema de los lmites del sistema
poltico depende de la concepcin que se tenga de la elite poltica. Y, de acuerdo
con lo dicho anteriormente, parece ms productivo tericamente mantener una con-
cepcin amplia de la misma. Pero eso exige estratificar sus diversos componentes,
segn el quantum de poder e influencia con que cuentan en esta actividad de me-
diacin entre el gobierno y la sociedad.
La elite poltica se define por su acceso al gobierno, mediante su ocupacin, o
su influencia o control sobre el mismo. El acceso al gobierno es la resultante del po-
der que cada individuo o grupo posee, ya sea ste estrictamente poltico, como en
el caso de los partidos, o bien de otro tipo, como sucede con los grupos de inters y
presin o los grupos institucionales.
La elite poltica acta en el marco de diversas estructuras, que se pueden clasi-
ficar en primarias, secundarias o terciarias segn su mayor o menor proximidad al
gobierno (Apter, 1971, p. 133).
stas son, por consiguiente, las unidades del sistema poltico. Las relaciones
en- tre ellas y con el ambiente pueden analizarse a travs de un modelo, que
desarro- llar seguidamente, y cuya representacin grfica puede verse en el
cuadro nme- ro 3:
CUADRO N.0 3
Un modelo de sistema poltico
Ambiente
Descontento + - Ambiente
internacional internacional
\ Violencia + -
1--------
- - - .-.
----- !
i- - - -----
~ m ""!- ......
-Apoyos ()
~
! ~""!- ----C---o-ntrol
Desde el punto de vista esttico, cada sistema poltico tiene una estructura de-
terminada, segn cmo se articulen las relaciones entre la sociedad, la elite polti-
ca y el gobierno. Estas relaciones adquieren sentido por medio de unos principios
de legitimacin, finales o instrumentales, definidos por la cultura poltica y las ideo-
logas del sistema. Segn cules sean estas relaciones estructurales y los valores que
las legitiman, se puede elaborar una clasificacin de diversos tipos de sistemas, como
veremos despus.
Desde el punto de vista dinmico, el sistema poltico es un flujo constante de
interaccin entre sus tres unidades, un proceso poltico, mediante el cual se forman
expectativas y demandas sociales, que pueden ser transmitidas y transformadas en
proyectos, estrategias y tcticas por la elite y convertidas en decisiones y acciones
por el gobierno y aqulla. Estas decisiones y acciones van dirigidas a la consecu-
cin del orden y desarrollo, segn la concepcin que se sostenga de estos objetivos
en el marco de los objetivos centrales del sistema.
Este flujo de interaccin entre las unidades del sistema es un flujo de informa-
cin y coercin en el que cada secuencia influye en la siguiente por medio de los
mecanismos de feedback o realimentacin.
Por lo general, en el proceso poltico existe una relacin inversa entre informa-
cin y coercin, de manera que los gobiernos recurren a la coercin cuando no pue-
den atender a las demandas sociales. O institucionalizan la coercin, como sucede
en los sistemas de autoridad jerrquica, a fin de no atender a aquella informacin
incongruente con los objetivos centrales del sistema. La coercin anula las fuentes
de informacin, por lo que puede dar lugar a incertidumbre, deslegitimacin del sis-
tema o aparicin de descontento y violencia poltica contra la elite, el gobierno o el
sistema.
El funcionamiento normal de los sistemas, a travs del proceso poltico, sigue
la secuencia siguiente (Ver cuadro nmero 4):
CUADRO N.04
El proceso poltico
Sociedad
Elite Gobierno
-~~~"J :~m:=--- 1
Feedback sobre los efectos
23
El mecanismo del feedback ha sido definido por N. WIENER como la capacidad de ajustar la
conducta futura segn los efectos de la accin pasada. Vid. WlENER (1954, revised ed., p. 33).
En las relaciones entre estos componentes del sistema poltico deben tenerse
en cuenta dos clases de elementos, unos de carcter estructural y otros de carcter
cul- tural:
En primer lugar, el tipo de autoridad, de carcter estructural, define el modo
en que se constituye y funciona el poder poltico del gobierno en sus relaciones
con la
sociedad y la elite poltica.
Segn esta dimensin, la autoridad puede ser jerrquica o autocrtica, por un
lado, o participativa, por el otro.
La autoridad jerrquica emana de la cspide del poder, desciende de arriba
abajo, mediante delegacin, por lo que se articula en estructuras monocrticas u
oligrquicas, para las que el pluralismo poltico de la elite o de la sociedad
constituyen un factor de desorden, desintegracin o inmovilismo y un riesgo de
descomposicin.
La concepcin del orden operante en este tipo de autoridad es la de que la uni-
dad poltica de la sociedad es fruto del poder incontestado que emana de la cspi-
de del gobierno.
La autoridad participativa se constituye y funciona de abajo arriba, mediante
eleccin y representacin, por lo que la unidad poltica de la sociedad, que el go-
bierno encarna, se deriva del pluralismo y la participacin.
El poder es fruto de la representacin del mximo posible de voluntades,
y del acuerdo sobre un mnimo comn de principios y procedimientos de go-
bierno.
Segn exista uno u otro tipo de autoridad, se configuran de modo distinto dos
estructuras de relacin del gobierno con la elite poltica: la estructura de
influencia y control de la elite poltica sobre el gobierno, y la estructura de
adopcin de deci- siones de gobierno.
En el caso de la autoridad jerrquica, la elite es cooptada y escasamente
plural, tiende a ser relativamente monoltica y las relaciones de control se
producen de arri- ba a abajo. La estructura de adopcin de decisiones de gobierno
suele ser centrali- zada y el poder est concentrado en un solo rgano que acta
con total autoridad para adoptar las decisiones ms importantes.
En el caso de la autoridad participativa, la elite es plural, surge autnomamente
de los grupos sociales y se estratifica en diversos grados de influencia segn el
poder social de los grupos que representa. Existe un control de la elite poltica so-
bre el gobierno, que se ejerce desde las estructuras primarias de la elite (parla-
mentos y tribunales, principalmente), la estructura de adopcin de decisiones no
necesariamente es centralizada, y siempre se encuentra dividida, requirindose la
participacin de varios rganos para adoptar las decisiones ms importantes.
Los elementos culturales del sistema poltico estn constituidos por los valores
o principios de legitimacin, que pueden tener carcter sacro o secular y se divi-
den en ltimos o finales, e inmediatos o instrumentales. Estos principios de legiti-
macin justifican o dan sentido a las orientaciones hacia metas y a las relaciones
es- tructurales entre los elementos del poder poltico.
Segn estas dos dimensiones, valores y relaciones de autoridad, se pueden de-
finir diversos tipos de sistemas polticos.
Antes de entrar en el desarrollo de esta cuestin, no obstante, conviene tener
presente que existen bastantes discrepancias entre los politlogos en lo que se re-
fiere a la tipologa de los sistemas 24
Si bien es cierto que se produce acuerdo con respecto a los rasgos de los siste-
mas democrticos, existe multitud de clasificaciones y entrecruzamientos por lo
que se refiere a los diversos tipos de sistemas basados en formas de autoridad je-
rrquica.
Un primer problema lo constituye el de si la categora de totalitarismo es utili-
zable como trmino de clasificacin o si, por el contrario, resulta demasiado am-
plia, al abarcar sistemas como el comunista y el nazi, que tienen rasgos coinciden-
tes pero tambin amplias divergencias en su estructura y funcionamiento.
Para Brzezinski ( 1962):
el totalitarismo es una nueva forma de gobierno incluida dentro de la clasificacin ms ge-
neral de las dictaduras. Un sistema en el que instrumentos tecnolgicamente avanzados de
poder poltico son ejercidos sin control por el liderazgo centralizado de un movimiento de
elite, con el objetivo de efectuar una revolucin social total, incluido el condicionamiento
del hombre en base a determinadas y arbitrarias presunciones ideolgicas, proclamadas
dentro de una atmsfera de unanimidad coercitiva del conjunto de la poblacin.
Para Linz (1975, p. 191), por otra parte, existe un sistema totalitario cuando:
[... ] l. Existe un centro de poder monista, aunque no monoltico, y cualquier plura-
lismo institucional o grupal que exista deriva su legitimidad de ese centro, est creado y
mediatizado por l, en lugar de ser un producto del desarrollo de la sociedad preexistente.
2. Existe una ideologa exclusiva, autnoma y ms o menos intelectualmente elabo-
rada, con la que se identifican el lder o el grupo dirigente y el partido que los sirve. Esta
ideologa es utilizada como base de las polticas o manipulada para legitimarlas, y est cir-
cundada por determinados lmites ms all de los cuales se sanciona la heterodoxia. La
ideologa abarca algo ms que un particular programa poltico o una definicin de los l-
mites de la accin poltica legtima, proporcionando adems un sentido de la historia, al-
gn significado ltimo, y una interpretacin de la realidad social.
3. Se estimula la participacin popular y la movilizacin activa al servicio de tareas
polticas y sociales colectivas, siendo exigida, canalizada y recompensada esta moviliza-
cin por medio de un partido nico y muchos grupos secundarios de carcter monopolsti-
co. La obediencia pasiva y la apata, el recogimiento en roles polticos parroquiales o de
sbdito, caractersticos de muchos regmenes autoritarios, no se considera deseable por
parte de los dirigentes.
24 En el tema de la clasificacin de los sistemas polticos existe una bibliografa bastante amplia.
Para una revisin rpida, vase W1SEMAN (1967). Vase tambin BLONDEL (1973, 1972); ALMOND y
POWELL Jr. (1978); AHL (1973).
EL PODER Y LOS SISTEMAS POLITICOS 71
El problema, como decamos lneas atrs, surge de que los principios de legiti-
macin que sustentan a los sistemas autoritarios son bastante diversos, incluyendo
objetivos tales como la construccin o la salvacin nacional, la independencia de la
metrpoli, o el desarrollo y la modernizacin. Por ello, se hace preciso diferenciar
subtipos en funcin de estos distintos objetivos 25
Desde mi punto de vista, dentro del sistema autoritario cabe diferenciar dos sub-
tipos, el conservador y el populista, segn que el objetivo central del sistema sea la
salvacin nacional o la modernizacin.
Un tercer problema que surge de la clasificacin de los sistemas de autoridad je-
rrquica es el de los lmites entre los sistemas totalitarios y autoritarios, ya que en
muchas ocasiones la frontera entre ambos no resulta claramente determinada. Ade-
ms de ello, el paso de un tipo a otro de sistema se efecta en algunos casos sin so-
lucin de continuidad. O, en otras ocasiones, el autoritarismo es un totalitarismo de-
ficiente o frenado, en trminos de Linz (1975, pp. 332 ss.). Es decir, un totalitarismo
que es incapaz de imponerse debido al subdesarrollo o al pluralismo de la sociedad.
Resumiendo, por consiguiente, estas son las tres mayores dificultades de la cla-
sificacin de los sistemas de autoridad jerrquica:
25
LINZ (1975), por ejemplo, distingue dentro de los sistemas autoritarios siete subtipos:
a) Los regmenes burocrtico-militares.
h) Los regmenes basados en el estatismo orgnico.
e) Los regmenes movilizadores emergentes de sociedades postdemocrticas.
d) Los regmenes movilizadores surgidos de la independencia nacional.
e) Las situaciones y regmenes polticos pretotalitarios o deficientes.
f) Los regmenes autoritarios postotalitarios.
g) Las democracias raciales.
72 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
EL PODER Y LOS SISTEMAS POLTICOS 72
26 Para una definicin de estos tipos de valores o principios de legitimacin, vase APTER (
1965). Y tambin, T. PARSONS (1982, 1968).
APTER, concretamente, define dos tipos de modelos, el de la colectividad sagrada, y el secu-
lar libertario, que constituyen criterios valorativos alternativos para la constitucin de los sistemas
polticos.
Finalmente, los valores o principios de legitimacin instrumentales determinan
los principios concretos de sentido o justificacin del tipo de autoridad existente,
de las estructuras concretas de poder del sistema.
As, por ejemplo, el principio de dictadura del proletariado, partido de van-
guardia, centralismo democrtico y doble dependencia; o el de caudillaje, elitismo
y jerarqua; o el de pluralismo, divisin de poderes y soberana popular, circundan
las estructuras concretas de poder configuradas en funcin de los valores ltimos
del sistema poltico.
A partir de las variables mencionadas hemos elaborado una clasificacin, que
se puede enfocar desde dos puntos de vista, uno emprico inductivo, y otro deduc-
tivo o ideal-tpico.
Desde el punto de vista emprico inductivo, la clasificacin de los sistemas po-
lticos resultante es la siguiente:
Tipos de sistemas:
l. Democrtico.
2. Autocrtico.
1) Totalitario.
( 1) Comunista
(2) Nacionalista.
(3) Fundamentalista.
2) Autoritario.
(1) Conservador.
(2) Populista.
3) Monarquas tradicionales 27
CUADRON.0 5
Tipos de sistemas
Tipos de valores
SACROS SECULARES
~ TOTALITARIO AUTORITARIO
JERRQUICA
~
COMUNISTA CONSERVADOR
~
e~..... NACIONALISTA
FUNDAMENTALISTA POPULISTA
l :l...
~~s
~ PARTICIPATIVA COMUNITARIO DEMOCRTICO
27 Es sta una categora de sistemas que va extinguindose lentamente, constituyendo un tipo re-
sidual.
74 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
EL PODER Y LOS SISTEMAS POLTICOS 74
En efecto, segn las dos variables mencionadas, los tipos de valores y el tipo
de autoridad, se configuran cuatro tipos de sistemas: el totalitario, el autoritario, el
de- mocrtico y el comunitario.
El sistema totalitario se caracteriza por la existencia de unos valores ltimos
de carcter sagrado que definen una religin poltica. sta puede ser el
comunismo o el nacionalismo, y a su difusin y realizacin se consagra todo el
sistema polti- co. La autoridad es jerrquica, y orientada a la modelacin de
todas las esferas de la vida social, desde la moralidad individual hasta la
economa o la cultura.
El instrumento principal de este sistema es el partido nico, como aparato ca-
paz de tomar el poder y dirigir la sociedad al servicio de los valores ltimos de la
religin poltica.
La diferencia de valores entre el comunismo y el nacionalismo fascista o nazi,
reside en que los primeros pretenden realizar una revolucin social que, mediante
la socializacin de los medios de produccin, haga desaparecer las clases sociales
y establezca una sociedad igualitaria, sin clases y sin
Estado.
Los fascistas y nazis, por el contrario, pretenden fundir o unificar los intereses
de las clases sociales en la suprema unidad del Estado, como representante de los
in-
tereses superiores de la nacin, a travs del intervencionismo y el corporativismo.
Ambos sistemas se caracterizan, no obstante sus diferencias, por la similitud de
la posicin del gobierno con respecto a la sociedad, en lo que se refiere al
proceso
poltico. El objetivo central de ambos sistemas -la revolucin social o la realiza-
cin del Estado nacional- lleva al partido y al gobierno a asumir una estrategia
de
movilizacin y confrontacin con respecto a la sociedad. Exige construir una so-
ciedad unnime, inspirada en el dogma de la religin poltica y movilizar a las
ma- sas para enfrentarlas con los intereses, organizaciones, ideologas y actitudes
que
se opongan a la revolucin o a la unidad
nacional.
Dentro de esta misma categora de sistema totalitario, aunque con matices, pue-
de incluirse tambin el sistema poltico fundamentalista, que representa la
reaccin integrista religiosa del siglo veinte frente a la modernizacin y la
civilizacin in- dustrial y posindustrial. Los valores sacros de este sistema poltico
son los de la re- ligin tradicional --el islamismo es el caso ms importante en la
actualidad-, a la que se pretende mantener o recuperar frente al individualismo y
el materialismo de la modernizacin y la industrializacin.
El sistema de autoridad es tambin jerrquico, pero apoyado y
complementado por la estructura organizativa de la religin tradicional, lo que
atena la necesidad de un partido totalitario que imponga a una sociedad secular
una religin poltica.
Lo que estos sistemas pretenden es detener el proceso de penetracin exgena
de la modernizacin, que simultneamente impone a estos pases una posicin su-
bordinada en el mbito internacional. Esta es consecuencia, precisamente, del he-
cho de encontrarse dichos pases, en la mayor parte de los casos, en una posicin
geogrfica y estratgica central por lo que se refiere a la extraccin y suministro
de energa y materias primas imprescindibles para el proceso de
industrializacin.
75 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
EL PODER Y LOS SISTEMAS POLTICOS 75
El sistema autoritario, a diferencia del anterior, carece de una religin polti-
ca, se limita al control del poder, sin pretender dominar todas las esferas de la
vida
social.
La autoridad es jerrquica y generalmente muy personalizada, debido a que la
estructura bsica de poder, el partido nico, si existe, est poco estructurada. El
po-
der puede estar en manos de un partido nico, una junta militar, un lder
carismti- co, o una combinacin de todos o algunos de estos sujetos.
La ideologa que legitima el sistema es el nacionalismo, que puede ser conser-
vador o populista, segn que pretenda el mantenimiento del orden social o la mo-
dernizacin. Pero esta ideologa, en la mayor parte de las ocasiones, no est
consis-
tentemente formulada, dando lugar a mentalidades ms que a militancias polticas,
y a un cierto pluralismo dentro de los grupos que apoyan el sistema. No obstante
este pluralismo limitado, el sistema se basa en la exclusin coercitiva de
determinados grupos, a los que se considera peligrosos para la salvacin nacional
o el desarrollo.
El proceso normal de funcionamiento del sistema se rige por una pauta de
con- trol de la vida poltica, a fin de mantener el sistema jerrquico de autoridad,
adop- tando para ello una estrategia consciente de exclusin de determinados
grupos po- lticos y desmovilizacin de la sociedad. En caso de que se permita
algn tipo de movilizacin es la impulsada y controlada desde el poder, con fines
plebiscitarios de apoyo al lder carismtico.
El sistema democrtico se caracteriza por su autoridad participativa y la exis-
tencia de un nico valor ltimo de carcter secular, consistente en la realizacin
de
la voluntad popular, sea cual sea sta. Precisamente debido a este carcter secular
de su objetivo ltimo, en el sistema democrtico lo ms importante es el manteni-
miento del sistema de autoridad, pluralista y participativo, que constituye el requi-
sito para la realizacin de dicho objetivo. En efecto, sin el mantemiento de un po-
der poltico reversible y limitado, que se pueda perder por voluntad de la mayora
del pueblo, no es posible alcanzar el mnimo de consenso necesario para mantener
un sistema basado en la discrepancia poltica.
Por ello, la pauta de funcionamiento del sistema democrtico se caracteriza
por el rasgo de la conciliacin de las discrepancias por medio del mantenimiento
de un mnimo comn denominador estructural, consistente en las normas
constituciona- les que garantizan la accesibilidad del poder poltico y la
posibilidad de la alter- nancia en el desempeo del mismo.
Finalmente, utilizando el mtodo de clasificacin deductivo, aparece un cuarto
tipo, el sistema comunitario, caracterizado por la existencia de valores sacros y
au- toridad participativa. Este tipo, que Apter (1965, 197l ), por ejemplo,
denomina teocrtico, no ha existido empricamente nunca, pero constituye un
impulso o idea- fuerza existente a lo largo de la historia poltica de la humanidad.
Los pensadores utpicos, los demcratas radicales, los marxistas, los anarquis-
tas, han imaginado siempre un modelo de sociedad en la que la divisin social ca-
racterstica de la poca contempornea desaparecera, y en la que seran compati-
bles y complementarias la igualdad y la libertad. En esta sociedad existira una
estructura social igualitaria y un consenso unnime con respecto a los valores co-
lectivos, por lo que no sera necesario el poder coercitivo para gobernarla. Los
hom-
bres viviran en una sociedad igualitaria y participativa en la que los conflictos an-
tagnicos entre los grupos sociales habran desaparecido, y la obediencia a las
decisiones colectivas se impondra mediante el convencimiento de su necesidad y
carcter benfico.
Esta teora poltica, elaborada por el pensamiento utpico, define, por consi-
guiente, cmo podra ser un cuarto tipo de sistema, construido deductivamente a
partir de las variables de la clasificacin.
/
La visualizacin grfica de la pauta caracterstica de funcionamiento de
cada tipo de sistema, puede ser representada en el cuadro siguiente:
CUADRO N. 6 0
~u DE LAS CREEN-
CIAS
DE LA ACCESIBI-
LIDAD DEL
~ CONSENSUAL COOPERACIN PODER
~ CONCILIACIN
Es muy difcil sintetizar las caractersticas del cambio social actual, sobre todo
porque sus oleadas son varias, cada vez ms frecuentes e intensas, y adems ope-
ran conjuntamente y de modo simultneo en las diversas partes del planeta.
Abstrayendo al mximo, la modernizacin consiste en un cambio cada vez
ms acelerado e intenso de todas las estructuras sociales. Nuevas tecnologas,
nuevos
grupos -ascendentes y descendentes-, nuevos problemas, nuevas potencialida-
des, son el producto de la modernizacin. Como si se tratara del dibujo de una es-
piral, los parmetros de las situaciones posteriores son cambiados por los resulta-
dos de la actividad derivada de las situaciones anteriores.
Desde el punto de vista cultural, este cambio se traduce en un proceso de secu-
larizacin, puesto que lo que ayer pareca ms sagrado -el destino, el universo, el
espacio, el tiempo, el hombre, la naturaleza- hoy puede ser modificado por la ac-
cin humana. Lo nico que queda como permanente -al menos de momento, y
mientras no nos autodestruyamos como consecuencia de una eleccin equivocada
o suicida- es la necesidad de elegir.
El hombre necesita del conocimiento de toda la realidad para poder seguir sien-
do lo que es, pues si no es capaz de seguir un rumbo correcto en medio del venda-
val del cambio, acabar por despearse en el abismo delfinis terrae.
Por eso, como consecuencia del cambio estructural, cada vez es mayor la posi-
bilidad y la actualidad del desorden, y como resultado del proceso de seculariza-
cin tiende a producirse el refugio en el nicho del integrismo, el nacionalismo, la
magia o el utilitarismo individualista.
Desde el punto de vista poltico, que es el que ahora nos interesa, la moderni-
zacin produce cambios en las unidades y relaciones del sistema poltico:
- Cambios en la sociedad (nuevos poderes, nuevos grupos, nuevas ideas, nue-
vos problemas).
- Cambios en la elite (nuevos equilibrios de poder e influencia).
- Cambios en el proceso ( demandas distintas, diferentes niveles de apoyo, vio-
lencia o descontento, y coercin).
Cambios en el gobierno (nuevas autoridades, nuevas orientaciones, nuevas
polticas).
a) Cambio de estado.
b) Cambio estructural.
e) Cambio de la pauta de funcionamiento del sistema.
d) Cambio del tipo de sistema.
e) Desintegracin o absorcin del sistema poltico.
CUADRO N.0 7
Cambios de tipo de sistema
Democrtico
Aut
/ ~ orita Totalitario
l:D->T
2:T->D
3:A->T
4:T->A
5:D->A
6:A->D
r
? io
BIBLIOGRAFA
29
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11
LAS IDEOLOGAS POLTICAS
1. EL LIBERALISMO
JOAN ANTN
Profesor Titular de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitat de Barcelona
Analizar el liberalismo supone asociar esta doctrina poltica, desde sus ini-
cios, a un vago trmino sociolgico: la burguesa; y a un determinado sistema
socioeconmico: el capitalismo; con independencia del momento histrico en
que se encontrara este modo de produccin, en sus balbuceos o plenamente de-
sarrollado.
Una asociacin que refleja el hecho de que el liberalismo colmar las aspira-
ciones polticas, econmicas, morales y culturales de la(s) burguesa(s) y se con-
vertir en la filosofa por excelencia del capitalismo 1 De este modo es lgico que
asociemos estrechamente la evolucin del liberalismo como filosofa y doctrina po-
ltica con la evolucin del capitalismo en el plano econmico y la de la burguesa
en el social. Sin embargo, limitarnos a esta constatacin obvia sera insuficiente, ya
que el liberalismo, a su vez, est compuesto de un conjunto de elementos filosfi-
cos de larga tradicin cultural y lento recorrido histrico, que presenta variantes
re- seables segn diferentes pocas, autores, pases y zonas geopolticas. E,
incluso, hay notables pensadores liberales de nuestros das, como Isaiah Berln,
que reivin- dican la no identificacin entre liberalismo y capitalismo 2.
Unos elementos filosficos, por lo dems, que han conformado decisivamente
la historia contempornea, tanto a escala occidental como mundial. De ah que
algu- nos politlogos estudiosos del liberalismo, como Laski 3, afirmen que dicha
doctri-
I
Como afirma H. J. LASKI: La necesidad liberal, en una palabra, es una doctrina tejida con
la hilaza de la conveniencia burguesa. Sus necesidades determinan el marco de su credo. (El li-
beralismo europeo, FCE, Mxico, 1969, p. 116). Por su parte, J. TouCHARD nos recuerda que:
[ ... ] en la misma medida en que el liberalismo aparece como la filosofa de la clase burguesa, no
asegura ms que la libertad de la burguesa (Historia de las Ideas Polticas, Tecnos, Madrid,
1977, p. 402).
2 Isaiah BERLIN: Cuatro ensayos sobre la libertad, Alianza, Madrid, 1988.
3 Ver H. J. LASKI: El liberalismo europeo, op. cit.
[87]
88 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
EL LIBERALISMO 88
4
John GRAY: liberalismo, Alianza, Madrid, 1994.
5
Ver Enciclopedia del Pensamiento Poltico, dirigida por D. MILLER.
6
El trmino liberal aparece por primera vez en Espaa en los primeros aos del siglo xrx para de-
finir a los detractores del absolutismo.
De la tradicional visin catlica de la pobreza como virtud y del rico como
egosta pecador se va a a pasar, tras el terremoto cultural de la Reforma protes-
tante, a la del pobre como un vicioso gandul y al rico como un benefactor social 7,
al identificarse novedosamente el bien comn con la consecucin individual de la
riqueza.
Se presenta, por tanto, como filosofa del progreso --econmico, social, tcni-
co- y propugna, en su esencia, una liberacin total de las potencialidades de los
individuos. Siendo sus divisas bsicas: la individualidad y la libertad 8 Con una
de- terminada visin antropolgica optimista del hombre, al que ve como un ser
indi- vidualmente autnomo, autoperfeccionable, materialista y dotado de razn.
Una ra-
zn que le permitir lograr su meta principal: ser feliz en la medida en que pueda
desarrollar sus capacidades individuales sin trabas que lo subdesarrollen. Por ello
se llegar a afirmar que el gobierno es, quiz, necesario, pero en absoluto natural.
Slo la libertad es la condicin natural del hombre y, por tanto, la nica fuente po-
sible de legitimidad de la autoridad poltica es el convencimiento de los
ciudadanos de la utilidad para la sociedad de esa autoridad pblica.
De esta forma los liberales no aceptan los privilegios feudales y propugnan,
en cambio, la igualdad jurdica de todos los hombres. Libertad para competir por
la posesin de medios materiales, como medio para conseguir el xito econmi-
co y social. Todos somos iguales porque el hombre posee unos derechos natura-
les. Cada hombre puede hacer con su vida privada lo que quiera y/o pueda. In-
cluso enajenar su libertad abstracta alquilando a otro libre contratante su fuerza
de trabajo.
El final del proceso liberal de sedimentacin de las premisas, postulados y en-
frentamientos polticos con sus oponentes doctrinales ser el adoptar una postura
radical: todo lo que impida o frene la libertad individual debe ser suprimido, ya
que la libertad es la condicin natural del hombre. Desde la autoridad de la Igle-
sia que ahoga el libre pensamiento o los gremios que impiden la libre industria,
hasta el poder dirigista absoluto del monarca que ahoga la libertad de los sbditos
con vocacin de ciudadanos. Como despliegue doctrinal, poltico e ideolgico de
los tres grandes ejes en los que se articula el mensaje liberal de todas las pocas,
tendremos:
En primer lugar, el naturalismo hedonista que establece que la felicidad consis-
te en poseer, acumular y disfrutar bienes materiales y, por tanto, el hombre est
do-
7
En este sentido la Reforma protestante supone que:[ ... ] el valor de las exigencias de la vida ma-
terial no es un valor de salvacin, sino de respuesta a la gracia de Dios. Las condiciones de xito en
los negocios, previsin, prudencia, economa, clculo, sobriedad, mesura, se transforman de alguna
manera en las virtudes profanas del cristiano. Las virtudes econmicas, los vicios sociales, son prefe-
ridos en vez de las virtudes tradicionales, la tesaurizacin es ms importante que la caridad, la bs-
queda de ganancia supera a la generosidad, etc. [ ... ] Con el puritanismo las reglas de la vida cristiana
tienden a semejarse a las exigencias de la vida econmica[ ... ]. A. V ACHET: La ideologa liberal, Fun-
damentos, Madrid, 1972, 2 vols., pp. 67-68, vol. I.
8
Libertad en su acepcin negativa de no interferencia sobre los individuos independientes. Al res-
pecto afirma J. GRAY: Propongo que las libertades bsicas se conciban como la armazn de las con-
diciones necesarias para la accin autnoma. Un hombre libre es aqul que posee los derechos y pri-
vilegios para pensar y actuar autnomamente, para regirse a s mismo y no ser gobernado por otro.
John Gray: Liberalismo, op. cit., p. 97.
tado de un instinto de apropiacin natural 9, siendo el inters individual el motor
de la sociedad.
En segundo lugar, el racionalismo. La razn como medio de eliminar el oscu-
rantismo y conseguir una actuacin til y eficaz respecto a los fines propuestos.
Finalmente, como componente preponderante, el individualismo libertario. El
individuo como principio y fin del mensaje liberal. En palabras de G. de Ruggiero:
la fuerza y el lmite del pensar liberal '
9
Ver C. B. MACPHERSON: La teora poltica del individualismo posesivo, Fontanella, Barcelona,
1970.
10
Guido de RuGGIERO: Historia del Liberalismo Europeo, Pegaso, Madrid, 1944, p. 56. Por su
parte, la Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales (vol. 6) define el liberalismo como:
creencia en un conjunto de mtodos y prcticas que tienen como objetivo comn lograr una libertad
mayor para los individuos.
En 1689 se proclama en Inglaterra la Declaration of Rights, el mismo ao en
que se publica Two treatises of government, de John Locke. El mismo ideario bur-
gus informa ambos. Es el parlamento, y no el rey, quien aprueba los impuestos,
los jueces son inamovibles y la libertad de conciencia se plasma en la libertad de
im- prenta.
Locke, por su parte, establece en su obra las bases tericas de la divisin de
po- deres -legislativo y ejecutivo-- como medio ms idneo para salvaguardar
las li- bertades individuales y la propiedad privada; finalmente se afirma que la
voluntad del parlamento --como exponente de la opinin pblica- debe estar
por encima de la voluntad real. Una voluntad del parlamento que se concretar
en las leyes
promulgadas mediante las que se gobierna y a las que todos obedecen -Imperio
de la ley- y en su derecho a oponerse a posibles actos injustos del poder. El Es-
tado, por tanto, es visto como un instrumento al servicio de los ciudadanos y no al
revs: esta desconfianza respecto al Estado constituir una constante en la tradi-
cin liberal.
Por su parte, la vertiente histrica nos muestra que, desde finales del siglo xvu,
derrotada en el mar Holanda, Gran Bretaa se haba convertido en la primera po-
tencia capitalista y comercial del mundo. Por todo ello generalmente cuando se
ha- bla de liberalismo clsico nos estamos refiriendo al liberalismo ingls, de la
mis-
ma forma que cuando se hace referencia a la economa poltica clsica del siglo
XIX tambin nos estamos refiriendo a autores britnicos, en coordinada
corresponden- cia entre el liberalismo poltico y el econmico, unidad tan del
agrado de uno de los principales autores liberales contemporneos: B. Constant.
El liberalismo como doctrina filosfico-poltica se desarroll paralelo al
britnico en otras zonas geogrficas de la cultura occidental pero de un modo
mucho ms lento y con rupturas. Siempre teniendo los liberales europeos a
Gran Bretaa como faro para conducir a buen puerto no revolucionario -sal-
vo el atpico caso francs- las naves nacionales de las transiciones entre las
sociedades europeas de Antiguo Rgimen y las nuevas sociedades burguesas,
por las que el Derecho -los cdigos burgueses cuyo prototipo fue el Cdigo
Civil napolenico- sustituirn al privilegio. Todas esas razones hacen nece-
sario que regresemos a los autores ingleses: Thomas Hobbes (1588-1679) y
John Locke (1632-1704 ).
Ambos autores defienden lo que podra ser condiderado como individualismo
radical 11, pero en Hobbes, a diferencia de Locke, sus conclusiones polticas no
son liberales pero s sus postulados. Compartiendo los dos pensadores una radical
con- cepcin elitista y patriarcal de la sociedad y una visin de la naturaleza
humana a la que creen dotada de un insaciable instinto de apropiacin como
derecho natural, slo matizado en el autor del Leviathan por el ansia de poder y en
Locke por su no- vedosa teora de que cada individuo es propietario de su propia
persona y de sus ca- pacidades y que nada debe por ellas a la sociedad.
Por lo dems ambos opinan que el inters propio es y debe ser el motor de la
so-
ciedad, reverencian la propiedad privada, creen que el nico estado legtimo es el
11
Vase F. VALLESPN: Breve aproximacin a la teora clsica del contrato social, en Nuevas
Teoras del Contrato Social: lohn Rawls, Robert Nozick y James Buchanan, Alianza, Madrid, 1985.
que surge de un libre contrato de sus individuos integrantes disociados por la
com- petencia y que la nica razn de existir del poder estatal radica en asegurar
el cum- plimiento de las leyes.
Las diferencias entre ambos autores residen en que, a pesar de que los dos
quieren lo mismo: seguridad para maximizar las inversiones realizadas en una
economa de mercado, Hobbes otorga poder absoluto al soberano, como factor
imprescindible para garantizar la paz al controlar frreamente la esfera pblica.
Los sbditos enajenan su libertad y abandonan el terrible estado de naturaleza,
en el que todos guerrean contra todos, para regirse por unas leyes promulgadas
por el soberano y de obligado cumplimiento que harn previsible su comporta-
miento.
La legitimidad del soberano no reside en factores metafsicos (voluntad di-
vina, providencia, etc.) sino pragmticos: el bien comn. Los seres humanos son
individualistas, codiciosos e insolidarios, de ah que en el estado de naturaleza
sus vidas corran peligro. Por ello aplican esquemas racionales y deciden libre-
mente renunciar a la plena libertad del estado de naturaleza y que un poder so-
berano, nico, concentre todas las atribuciones individuales. Estos factores: con-
tractualismo, racionalismo,abandono de la religiosidadcomo fuente de
legitimacin, otorgan a Hobbes el marchamo de autor moderno en el proceso
de seculariza- cin de la cultura occidental. Hobbes cree imprescindible el
Leviatn porque no todos los hombres actan segn los dictados de la recta
razn, ya que si as lo hi- cieran el soberano sera intil. El poder pblico es, por
tanto, un mal necesario. Una necesidad la del soberano que slo se justifica
mientras cumpla lo pactado: el mantenimiento del orden. Sin seguridad no sera
racional obedecer y lgico y legtimo el rebelarse.
A partir de estas premisas toda la filosofa poltica de este autor es una justifi-
cacin racional de la legitimidad de la soberana -el elemento central de la
socie- dad y no el Estado- y el porqu de la obediencia que se le debe.
A caballo entre dos mundos, Hobbes adopta parmetros analticos claramente
modernos y preliberales, cuando no liberales. Incluso plantea criterios utilitaris-
tas/individualistas: [ ... ] toda sociedad se forma por utilidad o por vanidad; me-
jor dicho a causa del amor de los hombres hacia s mismos y no hacia sus seme-
jantes.
Aunque las conclusiones polticas a las que se ve abocado por deduccin de
sus propias premisas le apartan de los clsicos esquemas liberales. Los
propietarios de la poca de Hobbes no pueden prescindir todava del soberano
absoluto y por ello el poder no tiene lmites. El Estado de derecho deber esperar
a que el desarrollo de la sociedad civil auspiciado por el desarrollo econmico
exija al poder poltico controles y frenos.
Para Hobbes el imperio de la ley obliga a los ciudadanos y no al Estado: [... ]
es evidente que el Estado no queda obligado por sus leyes, porque nadie est
obli-
gado consigo mismo.
Mientras que Locke cree, por el contrario, que la autoridad del poder poltico
debe limitarse y que la sociedad civil es capaz de dotarse de los instrumentos
pol-
ticos necesarios. Asegurndose de este modo los derechos fundamentales; para
Loe-
ke: la vida, la libertad y la propiedad.
Hobbes slo pretende asegurar la paz para poder negociar tranquilamente.
Loe- ke tambin, pero da un paso ms: que el Estado desde la esfera pblica
protega al mximo la privada y que, adems, el propio Estado est controlado
desde el parla- mento por los propietarios, garantizndose as los derechos y
libertades individua- les. Los propietarios son los nicos que al poseer propiedades
estn liberados de los trabajos manuales y al cultivar su espritu pueden vivir una
vida plenamente racio- nal (como es obvio la racionalidad est en la apropiacin y
no en el trabajo). De ah que los trabajadores que han enajenado su libertad al
alquilar su fuerza de trabajo tienen derechos civiles pero no polticos -sufragio
censitario-. Pertenecen a la nacin pero estn fuera, a la vez, del Estado.
Al respecto afirma Hobbes que: Y toda la diferencia que hay entre el
ciudada- no libre y el siervo reside en que es libre quien sirve solamente al Estado,
y siervo quien sirve adems del Estado a un conciudadano. Si hay otra libertad
que exime de obedecer a las leyes civiles es la propia de los gobernantes.
Locke sentar las bases morales de la sociedad burguesa al justificar la propie-
dad privada excluyente como pilar legtimo de la sociedad. Ya que si unos tienen
propiedades y otros no esto es consecuencia de las naturales desigualdades de los
seres humanos, desigualdades que se dan en una sociedad moderna que ha abolido
los privilegios y que, mediante el derecho, ha proclamado a todos los hombres
igua- les ante la ley. La propiedad privada, por tanto, es justa y legtima... aunque
sea mi- noritaria.
Como afirma el propio autor: La finalidad mxima y principal de los hom-
bres que se unen en comunidades, sometindose a un gobierno, es la salvaguar-
dia de su propiedad. Esto es, exactamente, lo que los propietarios con modernos
ttulos de propiedad --en Gran Bretaa como en el resto de Occidente- desea-
ban or.
12
Vase Manuel SACRISTN Luzx: Concepto kantiano de la historia, en Varios Autores: Ha-
cia una nueva historia, Akal, Madrid, 1976.
requera para cumplir sus fines. De este modo el poder ejercer la autoridad por
con- senso y ajustndose a la opinin pblica que le ha legitimado para ejercer la
auto- ridad: veritas, non auctoritas facit legem. Unas leyes, coincidentes con la
opinin pblica, racionales y de obligado cumplimiento para todos los miembros
de la so- ciedad, incluidos los gobernantes. Esto es, un estricto cumplimiento del
Estado de derecho mediante el imperio de la ley.
El gran mrito de Kant no slo est en haber teorizado el Estado de derecho
como culminacin de las ideas ilustradas/liberales sino en habemos enseado con
toda claridad que la libertad es la obediencia a las leyes. Coordinndose en la
obra
del filsofo moral, derecho y poltica, Kant establecer las bases tericas para el
desarrollo de la democracia a partir de los esquemas polticos liberales del Estado
de derecho: el constitucionalismo, la importancia de la opinn pblica del
conjunto de los ciudadanos y el sufragio como instrumento de legitimacin. Al
mismo tiem- po que en el terreno moral nos recomendaba tratar a nuestros
semejantes como fi- nes y no como medios. Por todo ello Kant enlazar con las
corrientes ms radica- les del liberalismo, partidarias del sufragio universal, la
soberana popular y la democracia.
La razn y el sometimiento a las leyes por parte de todos hacen a los hombres
ser an ms libres y por eso se nececita una ley de leyes: la Constitucin. La nor-
ma suprema del ordenamiento jurdico --conjunto articulado de leyes- que en la
teora liberal cumplir un papel bsico de control del poder poltico por parte de
la opinin pblica, mediante las atribuciones de las que dispone el parlamento y
una
divisin e independencia de los poderes ejecutivo, legislativo y
judicial.
El Estado de derecho cumple las necesidades de seguridad y previsibilidad
que son necesarias a una sociedad burguesa. La igualdad abstracta ante la ley
permite que los individuos libres e iguales regulen sus relaciones mediante con-
tratos privados. La esfera pblica se separa radicalmente de la privada y lo p-
blico se subordina a lo privado, convirtindose los poderes pblicos en meros
protectores de los pactos privados, ejerciendo funciones exclusivamente de po-
lica para que se cumplan las leyes 13; en palabras de Bobbio: El Estado libe-
ral es aquel que ha consentido la prdida del monopolio del poder ideolgico a
travs de la concesin de los derechos civiles ... , y la prdida del monopolio del
poder econmico a travs de la concesin de la libertad econmica, y ha aca-
bado por conservar nicamente el monopolio de la fuerza legtima, cuyo ejer-
cicio, no obstante, queda limitado por el reconocimiento de los derechos del
hombre y por los distintos vnculos que dan origen a la figura histrica del Es-
tado de derecho 14
La teora liberal y su puesta en prctica social cree haber descubierto la clave
eterna del progreso humano. Se ha creado un sistema de organizacin social en
don-
13
El Derecho liberal regula la esfera econmica ponindola a disposicin de la autonoma pri-
vada de los sujetos econmicos [ ... ] el derecho privado se presenta como la "regin central" de todo
el ordenamiento jurdico; hasta tal punto que la funcin del derecho pblico se concreta en la
protec- cin de las instituciones jurdico-privadas. Aureliano MENNDEZ: Autonoma econmica y
Codifi- cacin mercantil espaola, en Centenario del Cdigo de Comercio, Ministerio de Justicia,
Centro de Publicaciones, Madrid, 1986, p. 60.
14
Norberto BoBBIO: EL futuro de la Democracia, Plaza y Jans, Barcelona, 1985.
95 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
EL LIBERALISMO 95
Para Laski, el afn de lucro es tan viejo como la humanidad --como mnimo des-
de la aparicin del excedente econmico---: lo que supuso una gran novedad fue el
gradual xito de una corriente de pensamiento que afirmaba que ese afn de lucro
individual era socialmente til y que, por tanto, era necesario eliminar todas las tra-
bas que impidieran a un individuo enriquecerse sin lmites.
En la Antigedad y en la Edad Media la propiedad y la riqueza iban acompa-
adas de determinadas funciones sociales. La teora liberal, al separar la esfera p-
blica de la privada y la poltica de la economa, hace que estas funciones sociales
desaparezcan; el resultado fue que las relaciones sociales de produccin quedaron
supeditadas a los contratos privados, limitndose el Estado a ser el garante del cum-
plimiento de unas leyes inspiradas por esos criterios doctrinales.
La Inglaterra del siglo XVIII y la Europa del siglo XIX postrevolucin francesa - en
donde los cdigos burgueses regulaban las relaciones de los ciudadanos entre s y
respecto al Estado-- haba supuesto la puesta en prctica de la teora poltica li-
beral no democrtica, tal y como la entenda Locke. Esto supuso que el liberalismo
se volvi an ms pragmtico y, salvo en los pases en los que todava se enfrenta-
ba violentamente contra el absolutismo, ms realista y menos ideolgico. Del pla-
no poltico se pasara a incidir con mayor fuerza en los aspectos directamente eco-
nmicos.
A la teora poltica se le aadira la teora econmica en lo que se denominara
liberalismo econmico o economa poltica clsica con una influencia cultural e ideo-
15
Como afirma J. HABERMAS: La democracia liberal se desarroll en el marco de una sociedad
estructurada de forma completamente jerrquica. La formacin de la voluntad poltica qued limita-
da de hecho a los estamentos superiores. La base real del estado liberal no fue nunca un orden de ciu-
dadanos en competencia en igualdad de oportunidades, sino una estructura estable de rangos sociales,
asegurada por la formacin y la propiedad. Apud Reinhard KHNL: El Liberalismo, en ABENDROTH,
WoLFANG y KURT LENK (eds.): Introduccin a la Ciencia Poltica, Anagrama, Barcelona, 1971, p. 84.
16
Ferran REQUEJO: Las Democracias: Democracia Antigua, Democracia Liberal y Estado de Bie-
nestar, Ariel, Barcelona, 1990, Captulo 6.
lgica de enorme magnitud slo comparable a la que ejercer el marxismo. Gran
influencia de ambas corrientes de pensamiento que tuvo lugar en sociedades en
pro- fundos procesos de transformacin de sociedades agrarias rurales a
sociedades ur- banas industriales.
El autor de mayor xito fue A. Smith ( l 723-1790) que, en su famossima obra
Investigacin sobre la naturaleza y causa de la riqueza de las naciones (1776),
afirma que la economa esta regida por unas leyes naturales inmutables que po-
seen mecanismos propios de autorregulacin. La misin de los economistas es
descubrir esas leyes y eliminar los obstculos que impiden su puesta en prctica
social. Dejar la mxima libertad a los individuos que buscan enriquecerse supo-
ne conseguir una produccin ptima al menor coste posible, as como la armona
social. De ah que el que los poderes pblicos intervengan en el plano econmi-
co sea un error gravsimo, salvo en los aspectos que ataen al bien comn de la
sociedad 17
El mercado, la divisin del trabajo tanto en un plano nacional como internacio-
nal, la ley de la oferta y la demanda, la libre competencia y los afanes
individuales se coordinan, no conscientemente, en la famosa mano invisible
correctora de la
que habla A. Smith como factor regulador de los desajustes que se producen. El
gran volumen de riqueza que se crear har -creyeron Smith y sus seguidores-
que no existan contradicciones ni lmites al crecimiento econmico en sociedades
en las que se dieran las condiciones apuntadas.
El liberalismo econmico fortalecer al poltico y permitir, en algunos pa-
ses -como en Espaa en donde la burguesa era sociolgicamente dbil y tuvo
que pactar la transicin con la aristocracia- que pudieran darse partidarios
acrrimos del liberalismo econmico, e incluso defensores del liberalismo en
el terreno cultural, pero con un entusiasmo mucho menor respecto al libera-
lismo poltico, al cual se juzga como socialmente peligroso 18 Mxime a la vis-
ta de los excesos de la Revolucin francesa y los argumentos dados por la
reaccin conservadora consiguiente encabezada intelectualmente por Edmund
Burke ( 1729-1797).
En el plano filosfico la aceptacin plena de los presupuestos y postulados del
liberalismo econmico dar lugar a la aparicin y divulgacin del utilitarismo de
Bentham y J. Mill que pretende calcular como lograr la mayor felicidad para el
ma- yor nmero. Felicidad mxima, ptimo social, que se lograra
espontneamente a partir de la libre interaccin de los sujetos sociales siempre y
cuando se dieran las condiciones necesarias para ello. Esto es: la mxima libertad
individual. Como afir- ma Goodwin: el nico bien comn que reconocern los
liberales ser la maximi- zacin del aadido de los beneficios individuales 19
17
Al respecto, vase Amartya SEN: Sobre tica y economa, Alianza, Madrid, 1989.
18
Vase J. ANTN MELLN: Ordenamiento Jurdico Burgus y Cuestin Social (Catolicismo
Poltico y fundamentalismo capitalista del liberalismo espaol en la segunda mitad del siglo XIX),
en R. BERGALLI y E. MARI (Coords.), Historia de las ideologas del control social, PPU, Barcelo-
na, 1989.
19
Barbara Goonwm: El uso de las ideas polticas, Pennsula, Barcelona, 1988, p. 50.
V. LOS LIBERALISMOS DEL SIGLO XIX
21
B. CoNSTANT: Poltica constitucional, Taurus, Madrid, 1968, p. 9.
estado, sea cualquiera el ttulo que ostente- es un poder neutro -una funcin
con- creta de seguimiento fiscalizador de los dems poderes- mientras que el de
los mi- nistros, segn expone, deber ser un poder activo. Finalmente, en materia
constitu- cional, propugna un parlamento compuesto por dos cmaras: Congreso y
Senado, mientras que defiende que el texto constitucional deber ser sencillo, no
muy ex- tenso y flexible, para ser capaz de introducir modificaciones
imprescindindibles que no alteren el espritu de la Ley Suprema.
Tras su desaparicin, el liberalismo se divide en varias corrientes, en ocasiones
polticamente enfrentadas, puesto que mientras que una rama del liberalismo pro-
fundiza en las teoras de las libertades civiles, idealiza la libertad y se siente here-
dera de la Ilustracin, otra fraccin doctrinal del liberalismo se asusta ante los
ex- cesos -como decamos- de la Revolucin francesa y se vuelve
conservadora, cuando no autoritaria. De esta forma un liberalismo demcrata-
radical se opondr al liberalismo doctrinario.
El liberalismo radical desarrollado por los federalistas norteamericanos, Toe-
queville o John Stuart Mill es heredero de Kant y de la Ilustracin y de autores
bri- tnicos como Thomas Paine (1737-1809), que trasplantaron al Nuevo Mundo
con- cepciones democrticas sobre los derechos del hombre, la supersticin de la
religin y la necesidad de separarla de la poltica.
Paine basaba su argumentacin a favor de la reforma poltica en un concepto
bsico para el primer liberalismo: los derechos naturales, concepto segn el cual
to- dos los hombres haban nacido con idnticos atributos para dirigir sus propios
asun- tos o, en otras palabras, con la capacidad innata para tomar decisiones
racionales e independientes en todos los aspectos de la vida: moral, religin,
poltica y econo- ma[ ...] la funcin del gobierno consistira en salvaguardar los
derechos naturales, que, en su expresin legal, se denominaran derechos o
libertades civiles[ ... ] El efec- to de estas dos ideas -los derechos naturales y la
racionalidad innata de las perso- nas- sobre el pensamiento fue muy profundo
22
Los liberales demcratas propugnaban la libertad de pensamiento, de expre-
sin y de asociacin, la seguridad jurdica y poltica de la propiedad y el control
de las instituciones polticas mediante una opinin pblica informada. Todo ello
debera alcanzarse mediante gobiernos constitucionales basados en el concepto
clave de la soberana popular. Y que actuaran basndose en las concepciones si-
guientes: que el gobierno tenga un lmite a sus actuaciones establecido por la ley;
que el ncleo central en donde se ejerce la autoridad poltica resida en los pode-
res legislativos representativos y que la legitimidad poltica de los gobiernos vie-
ne dada por una voluntad mayoritaria de los ciudadanos ante los cuales son res-
ponsables.
De este modo el problema fundamental de esta versin radical del liberalismo
es cmo compaginar libertad e igualdad?, y, al mismo tiempo, desarrollar una so-
ciedad que logre que sus miembros sean cada vez ms benevolentes, sinceros, ho-
nestos y libres de prejuicios; todo ello, naturalmente, respetando los derechos y li-
bertades.
tiva de una finalidad comn; por ello defiende que la fuente de la soberana no re-
side en el Estado sino en el consenso moral de la comunidad. Finalmente, propug-
na que la poltica debe crear las condiciones sociales que permitan el desarrollo mo-
ral de las personas. Siguiendo estos criterios, en su famosa conferencia de 1881
Legislacin liberal y capacidad de contratacin expuso que la labor primordial
de los poderes pblicos era: [ ... ] mantener las condiciones sin las cuales el ejerci-
cio libre de las facultades humanas sera imposible.
partido que por su tradicin y aejas afinidades ha sido el hogar del Individualismo
Econmico y de la Libertad Social.
El presidente de los EEUU F. D. Roosevelt y su poltica del New Deal, decidi-
damente intervencionista, tuvieron como objetivo paliar los enormes costes socia-
les del crack del 29 y relanzar la economa estadounidense segn premisas basadas
en criterios del liberalismo reformista; en esta lnea, el filsofo John Dewey (1859-
1952) enlazar los viejos ideales republicanos de los fundadores de la patria como
Jefferson con unas premisas liberal-democrticas que le convertiran en un terico
de la democracia. De tal manera que en EEUU liberal es sinnimo de izquierda
y contrapuesto a conservador.
Esta ptica reformista pretender democratizar las sociedades liberales respetando
sus caractersticas base: proclamacin de unos derechos y libertades individuales; se-
paracin de poderes; participacin poltica de los ciudadanos -ahora ampliada-; y
principio de legalidad sancionado constitucionalmente. Entre el fin de la Segunda Gue-
rra Mundial y los inicios de los aos setenta en todo Occidente en donde los regme-
nes polticos son democracias existe un consenso --denominado por R. Dahrendorf
pacto social-liberal- entre todas las fuerzas polticas mayoritarias de aplicar polticas
denominadas de Estado de bienestar, que alcanzan su ms amplio desarrollo en los Es-
tados en donde los partidos socialdemcratas, que han renunciado al marxismo, han
podido gobernar varias dcadas. Estado de bienestar cuya raz filosfica contina sien-
do el utilitarismo, la mayor felicidad para el mayor nmero, matizado por los social-
liberales en el sentido socialista. Ese consenso se rompe a partir del agotamiento, a fi-
nales de los aos sesenta, del modelo keynesiano. Con la crisis del petrleo de 1973 y
el subsiguiente cambio de coyuntura econmica se difunden, con fuerza, teoras que
proponen el cuestionamiento radical de las concepciones bsicas del Estado de bie-
nestar y el retomo a premisas del liberalismo clsico. Incluso cuestionndose el utili-
tarismo por la posible indefensin de los individuos ante la colectividad.
Estas concepciones neoliberales ocasionaron y ocasionan grandes debates aca-
dmicos y polticos. El autor que ms radicalmente ha llegado en ese cuestiona-
miento ha sido Robert Nozick que en su obra Anarqua, Estado y Utopa (1974)
proclama que nicamente es legtimo y moral un Estado mnimo que proteja al in-
dividuo y haga que se cumplan los contratos. Otorgar mayores competencias al Es-
tado supone atentar contra los derechos individuales y debe ser rechazado. Su divi-
sa sera: libertad sin solidaridad. Su gran y admirado oponente es John Rawls, el
cul, en su Teora de la Justicia (1971 ), rechaza tambin el utilitarismo y defiende
los derechos individuales pero supeditndolos al bien comn.
De esta forma Rawls, igual que Dworkin, enlazara con la corriente liberal so-
cial-reformista, mientras que Nozick y otros autores, que se autodenominan anar-
cocapitalistas 23, conectaran con las corrientes liberales decimonnicas conserva-
doras y antidemocrticas.
El neoliberalismo de estos ltimos autores estara ntimamente relacionado con
corrientes polticas neoconservadoras que han proporcionado cobertura doctrinal-
ideolgica a los gobiernos conservadores de la dcada de los ochenta, cuyo proto-
21
Israel KIZZNER, David FRIEDMAN y Murray ROTHBARD, los cuales redactaron el primer progra-
ma electoral de Ronald Reagan.
104 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
24
l. BERLIN: Cuatro ensayos sobre la libertad, op. cit.
25
Ralf DAHRENDORF: El nuevo liberalismo, Tecnos, Madrid, 1982.
EL LIBERALISMO 105
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26
John RAWLS: El liberalismo poltico, Crtica, Barcelona, 1996.
2. EL CONSERVADURISMO
JOAQUIM LLEIXA
Profesor Titular de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitat de Barcelona
l. UN ESTILO DE PENSAMIENTO
[106]
EL CONSERVADURISMO 107
ltica y econmica. Es sta una ideacin que forma parte integrante del ncleo de
esa ideologa en todas sus manifestaciones histricas.
El origen histrico del conservadurismo es opuesto al del liberalismo. Y, cierta-
mente, hasta la posterior entrada en escena del socialismo, ambos fueron los
princi-
pales antagonistas. Pero tal oposicin entre conservadores y liberales vale
principal- mente en la medida que estos ltimos han propiciado una sociedad
integrada cada
vez ms por ciudadanos moral y econmicamente independientes, emancipados y
conceptuados como racionales; una sociedad tendencialmente uniclasista. Sin em-
bargo hay otros liberalismos, alejados de tal perspectiva y que, con el tiempo, han
venido a confluir con los conservadores. La confrontacin que se produjo en los
pri- meros aos de la Revolucin francesa entre Edmund Burke, un exponente de
un li- beralismo de signo tradicionalista, un old whig, y Tom Paine, cuyo
pensamiento per- sonificaba un liberalismo progresista, nos sugiere cul es la
verdadera dialctica en cuestin: conservadurismo frente a progresismo. Una
dialctica que continua hasta nuestros das: en los pasados aos cuarenta,
precisamente otro liberal old whig, Ha- yek, reprochaba a Beveridge -y por
extensin a Keynes y tantos otros- su libera- lismo progresista en favor del
Welfare State. En suma, la historia parece oponer el conservadurismo al
progresismo, sea ste de signo liberal o de signo socialista.
Conservadores o contrarrevolucionarios? No es ntida esta distincin -y en
pocas de zozobra revolucionaria, menos todava-, pero parece necesario mante-
nerla a lo largo de la historia contempornea. Ciertamente, todos ellos se oponen a
los progresistas, y desde luego a la revolucin. Pero la configuracin de su pensa-
miento es distinta. Conservadores y progresistas establecen entre s un gnero de
dialctica asentado en un terreno comn, cosa sta que no sucede cuando intervie-
nen los contrarrevolucionarios stricto sensu en los aos subsiguientes a la Revolu-
cin francesa, o cuando surgen, ya en el siglo xx, los fascismos y los filofascismos
(la derecha radical). La exposicin que sigue excluye a los contrarrevoluciona-
rios decimonnicos -aunque se har una referencia limitada a los que escribieron
en la primera mitad del siglo XIX, precisamente para ilustrar la conveniencia de
dis- tinguir entre ellos y los conservadores de la poca-.Y, ya en el siglo XX,
excluye tambin a los fascistas y filofascistas 1
Pero la ideologa poltica conservadora as delimitada adapta sus contenidos a
cada lugar y a cada poca. Lo sustancial en ella es una suerte de impulso reactivo.
I A este respecto la diversidad de puntos de vista es notoria. A ttulo de ejemplo, pueden citarse
algunos autores partidarios en una u otra medida de la distincin entre contrarrevolucionarios y con-
servadores: Carl SCHMITI, (Romanticismo poltico, Giuffre Ed., Miln, 1981, pp. 159-239), que pro-
pone considerar a los exponentes alemanes del romanticismo poltico -Adam MLLER, NovALIS,
BAADER, Friedrich SCHLEGEL, GRRES, ...- como ajenos al verdadero pensamiento contrarrevolu-
cionario; Cario GALLI, (/ controrivoluzionari. Antologia di scritti politici), 11 Mulino, Bolonia, 1981 ),
que en sus pginas introductorias parte de la necesidad de aquella distincin para el periodo que abar-
ca su estudio, la primera mitad del siglo XIX; o Isaiah BERLIN, quien en su ensayo sobre Maistre re-
cogido en su obra, El fuste torcido de la humanidad, (prl. de Salvador Giner, Ed. Pennsula, Barce-
lona, 1992, pp. !03-166), relaciona a este contrarrevolucionario con los orgenes del fascismo y, por
consiguiente, no lo concepta como conservador. En sentido contrario, al menos en lo que respecta al
siglo XIX, vase el punto de vista de Peter Viereck, un notorio conservador norteamericano actual, que
sostiene que el conservadurismo abarca ( ... ) una gama que se extiende desde una reaccin de
extre- ma intolerancia hasta un espritu moderado y evolutivo (Viereck, 1959, 12).
108 EL LAS
CONSERVADURISMO
IDEOLOGAS POLTICAS 108
11. BURKE
2 Factor ste de seguridad y estabilidad jurdicas, obra de los jueces y juristas que venan elabo-
rando la common law.
! Karl MANNHEIM establece un nexo inmediato entre la realidad de una aristocracia acostumbra-
da durante generaciones a participar en la direccin poltica y unas y otras manifestaciones de aquel
conservadurismo subsiguiente a la Revolucin francesa. V. su Ideologa y utopa, Ed. Aguilar, Ma-
drid, 1958, pp. 183-189.
gobernados consiste en tener un buen gobierno. En cuanto a sus libertades, deben
fijarse en algn punto intermedio entre la independencia y la sujecin.
El discurso de Burke concluye con una posicin poltica y de mtodo:
modera- cin y cautela en el cambio poltico; tiempo y rechazo de la
improvisacin. Cam-
bio y reforma, s, pero poco a poco y con la finalidad de preservar las
instituciones
y las jerarquas; con el designio de adaptar utilitaria y empricamente las normas a
las necesidades humanas.
4
La significacin poltica del romanticismo fue cambiante, y en cada pas los escritores
romnti- cos adoptaron posiciones sensiblemente distintas. As, en Alemania fueron en su mayora
conserva- dores, pero en Italia se integraron ms bien en las corrientes liberales.
En fin el pensamiento antirrevolucionario conservador brot en uno y otro
pas. En Inglaterra, Coleridge no fue tan extremadamente antirracionalista como
Burke, pero particip de su tradicionalismo y de una similar concepcin
organicista de la sociedad y de la historia inglesas. Influido por el romanticismo y
poniendo la reli- gin en el centro de su ideario, Coleridge fue el principal
conservador britnico del siglo XIX. Opuesto a l, Jeremy Bentham, el mximo
exponente del utilitarismo, ese producto autctono de la sensibilidad racionalista
britnica. En opinin de John Stuart Mili, el pensamiento de ambos dominara
gran parte del siglo XIX en el Rei- no Unido. En EEUU, los federalistas John
Adams (l 735-1826) y Alexander Ha- milton (1757-1804). En Italia, Antonio
Rosmini (1757-1855). En Espaa, Gaspar de Jovellanos, con su idea de la
constitucin interna e histrica de la nacin espa- ola; Martnez Marina, con su
tentativa de enlazar unas Cortes liberales con las Cor- tes de un pasado preliberal;
los moderados del Trienio liberal y los conservadores subsiguientes. En Francia,
Ballanche, Chateaubriand y tantos otros.
En este ltimo pas surgira enseguida una diferenciacin en el campo de los
an- tirrevolucionarios que revela un fenmeno ideolgico nuevo. En efecto,
Maistre, Bonald o Lamennais son exponentes, no ya de un pensamiento
conservador, sino contrarrevolucionario en estado puro, extremo. En realidad, en
el curso de la pro- pia Revolucin francesa, pueden distinguirse grosso modo dos
tendencias: De un lado, la integrada por quienes pretendan una suerte de
gobierno mixto, un consti- tucionalismo a la inglesa que, con la fuerza de la
prerrogativa regia y la autoridad de una cmara alta que reuniese a prncipes y
pares, modernizara Francia y die- se curso a la parte razonable del programa del
89, pero teniendo bajo control a los demagogos y la canalla. Era ste el
crculo de los monarchiens, con Jean-Joseph Mounier, Malouet y otros, dirigido
por el terico del grupo, Jacques Mallet du Pan. De otro lado, la tendencia
integrada por los partidarios de un retomo a los princi- pios tradicionales de la
monarqua precedente, que proyectaban revivir el antiguo tipo de representacin
por rdenes mediante la convocatoria regular de los Estados generales, adems de
la realizacin de algunas reformas administrativas y fiscales. Militaban en este
segundo grupo los abates Maury y Barruel, y Rivarol. Unos y otros,
antirrevolucionarios todos, oponan su tradicionalismo a la ruptura revolu-
cionaria en curso 5 Pero la tendencia expresada por estos ltimos tendra un ulte-
rior desarrollo con los contrarrevolucionarios stricto sensu.
5
Cfrs. FURIO, DIAZ, 11 pensiero controrivoluzionario, en Storia del/e idee politiche, economi-
che e sociali, dir. L. Firpo, vol. IV, tomo 11, L'eta moderna, UTET, Turn, 1983, pp. 663-744.
112 ELLAS IDEOLOGAS POLTICAS
CONSERVADURISMO 112
6 Cfrs. Ral MORODO, Accin Espaola. Orgenes ideolgicos delfranquismo, Tucar, Madrid,
1980.
una concepcin del destino y la grandeur nationale. En Inglaterra, Disraeli y el
par- tido tory -tambin una parte de los liberales- promocionaron el
nacionalismo y lo vincularon a una poltica de grandeza imperial, a la par que con
este y otros mim- bres actualizaron en profundidad su ideario conservador.
Rudyard Kipling y tantos otros proseguiran luego la glorificacin del destino
imperial de Inglaterra. Tam- bin al otro lado del Atlntico adquirira vigor la
creencia en un Manifest Destiny,
y la guerra con Espaa en 1898 mostrara la fuerza de un mito que, como ste, no
encerraba otra pretensin que la de dominar e incluso ocupar un vasto territorio
americano. El nacionalismo y el imperialismo norteamericanos de aquel entonces
tenan mucho en comn con los britnicos, pero su estilo era distinto -menor ape-
lacin a la moral y la religin, al herosmo carlyliano y a la superioridadde la
raza-. Tambin en el caso italiano podra documentarse la imbricacin de
nacionalismo e imperialismo. Y en el ruso. En Alemania, el pangermanismo y la
creencia en la su- perioridad de la raza alemana y su supuesto destino dieron
remate a decenios de un nacionalismo profusamente cultivado (Fichte, Hegel,
List, Treitschke, Chamber- lain... ) y arraigado en extensas capas de la sociedad.
Nunca en Europa haban sido tan influyentes el ideario y las prcticas demo-
crticas como en el cuarto de siglo que precedi a la Gran Guerra. Y, ciertamente,
la acrecida presencia de las masas en la vida poltica -sindicatos, partidos, movi-
lizaciones... -, el progresivo reconocimiento del sufragio universal masculino, el
peso de los valores democrticos y socialistas... fueron elementos constitutivos del
fin de sicle. Pero nunca, tampoco, haba arreciado tanto la reaccin antidemocr-
tica. Flotaba en el ambiente el interrogante acerca de lo que caba esperar de unas
masas crecientemente emancipadas.
En ese contexto, una parte importante del rechazo de las ideas progresistas y
de- mocrticas obtuvo una justificacin procedente de las nuevas ramas del saber
cien- tfico --o pseudocientfico-. Esto no constituy una novedad rigurosa: era
cono- cido el impacto conservador del positivismo sociolgico de Comte, o
tambin el impacto reaccionario de algunas de las derivaciones ticas y polticas
de la obra de Darwin. En cualquier caso, una fuente privilegiada de material para
los usos del conservadurismo en ese fin de sicle fue la psicologa colectiva, y
ms concreta- mente la obra pionera de Gustave Le Bon ( l 841-1931). La
psychologie des Joules, su obra de 1895, fue uno de los grandes xitos de la
literatura cientfica de todos los tiempos. Influy a Barres y Sorel, Pareto y
Michels. Freud y Bergson estimaron po- sitivamente su contenido. Lo irracional,
sostena Le Bon, no tenda a menguar con el progreso de la civilizacin. Muy al
contrario, lo irracional estaba irrumpiendo en el primer plano de los tiempos
modernos porque las multitudes tenan las puertas abiertas a su predominio, y lo
que las caracteriza es precisamente un comporta- miento de este gnero. Un
comportamiento instintivo, primitivo y, al igual que el de las mujeres, verstil.
Carentes de voluntad propia, las muchedumbres necesitan un lder que las
seduzca, un lder que satisfaga su necesidad religiosa de fe. Hasta el punto de que
el arraigo en ellas del ideario socialista tiene que ver con la habili- dad de los
lderes que la movilizan, pero en absoluto con la bondad de la causa es-
118 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
rales adquiri perfiles borrosos. Una parte del liberalismo progresista perdi tal cua-
lificacin y se diluy en el conservadurismo. El liberalismo en su conjunto, en la
medida en que estaba enraizado en los Estados liberales de aquel entonces, estuvo
abocado cada vez ms a transformarse en una forma de conservadurismo econmi-
co y social confrontada al socialismo. Por su parte, los propios conservadores, que
propendan a abandonar viejas concepciones organicistas, acortaban distancias con
los liberales. En suma, tras la revolucin rusa, que abri una fase nueva en el con-
servadurismo contemporneo, la separacin entre conservadurismo y liberalismo
tendi a borrarse; ambas ideologas, not Walter Lippmann, concluyeron en una po-
sicin conservadora similar. La Escuela austraca, con F. von Hayek, L. von Mises y
E. Kauder y la Mont-Plerin Society ( constituida en 1947 bajo el patrocinio de
Hayek); y toda una plyade de intelectuales, como B. Croce, J. Ortega y Gasset,
M. Oakeshott, W. Ropke, B. de Jouvenel, J. Rueff, R. Aron, W. Lippmann, F. Mei-
necke, Leo Strauss y E. Voegelin renovaron las posiciones liberales y conservado-
ras en el sentido aludido 7
La posguerra iniciada en 1918 dio paso a un denso pesimismo en los medios li-
berales y conservadores, sobre todo en estos ltimos. ste se expresara en una den-
sa proliferacin de reflexiones acerca de la crisis de la civilizacin, la decaden-
cia de las naciones y la libertad, o la decadencia de occidente, expresin esta
ltima que coincide con el ttulo de un libro de Oswald Spengler, de 1920, que tuvo
un xito tan extraordinario como sintomtico. Thomas Mann, Paul Valry, J. Hui-
zinga, J. Ortega y Gasset, Jaspers, T. Eliot, O. Spengler y A. Huxley, dieron alas al
kulturpessimismus. Y tambin A. Toynbee y A. Malraux. La historia, ciertamente,
perda todo sentido progresivo para todos ellos.
Para Ortega y Gasset, la decadencia cultural tena un origen ms preciso: la re-
belin de las masas. Influido particularmente por Comte, Tocqueville, Jacob Burck-
hart (quien haba elaborado unos decenios antes la nocin de hom-masa) y, sobre
todo, por Nietzsche, Ortega contribuy a transformar la idea poltica y social de aris-
tocracia en el concepto de elite, aunque entendida sta como categora del espri-
tu. Pero dio un paso ms con respecto a Le Bon y sus epgonos: su punto de vista
abarcaba, no solamente las masas, sino tambin la sociedad en su conjunto. Rea-
nudaba con ello la orientacin sociolgica de Tocqueville y los elitistas italianos.
En todo caso, el plebeyismo, el igualitarismo de las masas --que pretendan im-
poner la igualdad en esferas distintas de la estrictamente jurdica-, amenazaba con
extender la accin del Estado hasta lmites insoportables, nivelando la vida social
y sus diferenciaciones. Y no solo esto. La propia opinin pblica de la sociedad de
masas, una opinin coactiva y desptica, amenazaba tambin a los individuos, pe-
ligro ste que ya haban advertido muchos aos antes el propio Tocqueville y John
Stuart Mili. El forcejeo de Ortega con la democracia sera tan permanente como su
miedo a la tirana de la mayora. En sus manos, la antinomia existente entre li-
beralismo y democracia se acentu en extremo. Y es que, segn sus palabras de
1937 a los lectores franceses de La rebelin de las masas, era necesario un libera-
lismo (... ) de estilo radicalmente nuevo, menos ingenuo y de ms diestra belige-
rancia (Ortega, 1947, 49-50).
7
Cfrs. Jean TOUCHARD, Historia de las ideas polticas, Ed. Tecnos, Madrid, 1961, pp. 616-633.
120 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
8
Cfrs. Jrgen HABERMAS, el autor que parte de la tesis expuesta en su da por Herbert MARCUSE
en El hombre unidimensional y otros ensayos segn la cual la ciencia y la tcnica actuales realizan
funciones de legitimacin del dominio (Habermas, 1992, 81-89 y 133-143).
EL CONSERVADURISMO 12
1
estimula una tendencia que menoscaba el sector privado del sistema. En todo este
desarrollo se ha producido, por otra parte, un debilitamiento de las instituciones re-
ligiosas, la familia y otras instituciones igualmente necesarias para la organizacin
del control social. A este diagnstico se aadira el anlisis de Daniel Bell, y otros,
relativo a un tema ya examinado en parte por Schumpeter: la sociedad posindus-
trial, la sociedad del presente, se caracterizara por una disociacin entre la lgica
de la eficiencia econmica y productiva y la lgica cultural, puesta sta ltima al
servicio de la autorrealizacin de los sujetos individuales y sociales. La multiplica-
cin y contradictoriedad de las demandas derivadas de esta lgica cultural acen-
tuara la ingobemabilidad antes referida. Tras aquel diagnstico y estos anlisis, la
terapia propuesta por los neoconservadores para su aplicacin a los gobernantes de
los aos setenta y ochenta puede deducirse fcilmente: limitacin ms o menos drs-
tica del Welfare State y, sobre todo, centralidad del mercado; desregulacin de
las relaciones laborales y privatizacin importante del sector pblico. Nozick y los
defensores del Estado mnimo podan sentirse satisfechos. Mediante la contesta-
cin del intervencionismo del Estado y la crtica del Estado-providencia, se ca-
minara hacia la restauracin de un capitalismo verdaderamente liberal (Miliband,
Penitch, Saville, 1991, 137-240 y 327-402). Se abandonara por fin la ruta hacia
la servidumbre denunciada por Hayek en 1946. El presidente D. Reagan y la pri-
mera ministra M. Thatcher seran en los pasados ochenta los ms notorios realiza-
dores en esta nueva ruta hacia lo que los neoconservadores del presente entienden
por libertad.
BIBLIOGRAFA
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3. EL SOCIALISMO
JORDI Guru
Profesor Titular de Sociologa de la Universitat Pompeu Fabra
I
Autores como Morelly, Mably, Raynal, etc. Para el socialismo antes de Marx, cf. Dominique
DESANTI: Los socialistas utpicos, Anagrama, Barcelona, 1973, y GIAN MARIO BRAVO: Historia del
socialismo: 1789-1848, Ariel, Barcelona, 1976.
[123]
124 LAS IDEOLOGASPOLTICAS
EL SOCIALISMO 124
reveladores religiosos, economistas, moralistas... 2 Una tal caracterizacin abona
la idea de que el socialismo en aquel momento era ms bien cosa de
intelectuales que no de activistas o trabajadores. Por el contrario, el trmino
comunista, a pe- sar de que a menudo se ha sobrepuesto y confundido con
socialista, pareca re- ferirse ms bien, y a pesar de que fuera un socialista
utpico como tienne Ca- bet ( 1788-1856) uno de los primeros en utilizarla, a
la tradicin, ms activista y revolucionaria iniciada por Gracchus Babeuf
inmediatamente despus de la Revo- lucin de 1789.
Esta distincin es la que posteriormente seguiran Marx y Engels para
autopro- clamarse comunistas. As, el viejo Engels, en un prlogo de 1890 al
Manifiesto del Partido Comunista, en un intento de explicar por qu l y su amigo
Marx no ha- ban calificado de socialista al clebre manifiesto, expone un
panorama poltico en
el cual socialismo y comunismo eran corrientes de pensamiento perfectamente dis-
tinguibles a partir de su relacin con el movimiento obrero. Segn Engels: por
so- cialistas se entendan dos clases de gentes: por una parte, los partidarios de
diver- sos sistemas utpicos, en especial los owenistas en Inglaterra y los
fourieristas en Francia, [ ... ] por la otra, la ms variada gama de charlatanes
sociales, quienes con sus diferentes panaceas y con toda clase de chapuceras,
pretendan eliminar los ma- lestares sociales sin mortificar en lo ms mnimo el
capital y las ganancias. En am- bos casos se trataba de gentes situadas fuera del
movimiento obrero y que busca- ban antes bien apoyo entre las clases
ilustradas. En cambio -siempre segn Engels- comunista era el nombre que
se aplicaba a aquella parte de la clase obre- ra que se haba persuadido de la
insuficiencia de las transformaciones meramente polticas, y que exiga la
necesidad de una transformacin total de la sociedad 3. Tampoco es que esta
fuera una distincin entre una vertiente utpica --el socia- lismo-- y otra ms
consciente de la viabilidad de sus proyectos -la comunista-; tambin haba
muchos elementos utpicos entre los llamados comunistas, y no slo entre los
icarianos seguidores de Cabet, sino tambin en personajes como Weitling y, en
general, en toda la tradicin iniciada por Babeuf. De hecho, tal y como sea- la
Engels, la identidad comunista vena marcada por su carcter de clase, por la ac-
titud revolucionaria y por la escasa simpata que sus ideas y actitudes despertaban
en los grupos y clases socialmente establecidas. Era ste un comunismo al que
tan- to Marx como Engels calificaron de tosco, instintivo, poco cultivado, etc.,
pero que, a diferencia del socialismo, no era presentable en sociedad.
En general podemos decir, pues, que si algo puede caracterizar en el terreno
de las ideas polticas a este primer socialismo premarxista es, precisamente, su
apoli- ticismo. Saint-Simon y Fourier consideraban que la solucin del problema
social no era una cuestin poltica. Sin embargo, en la tradicin comunista, en la
que, sal- vando todas las diferencias y distancias, podramos incluir a Cabet, a los
seguido- res de Babeuf, y a nombres de socialistas como Louis Blanc ( 1811-
1882)o Louis- Auguste Blanqui (1805-1881), s que se estableca un vnculo entre
transformacin social y accin poltica. Posiblemente esta tradicin estaba mucho
ms marcada por
Cuando Karl Marx (1818-1883) se vio obligado, como tantos compatriotas su-
yos, a emprender el exilio desde su Alemania natal, orient sus pasos hacia la ca-
pital de Francia. All, en el perodo que va de 1843 a 1845, y en estrecho contacto
con los crculos obreros revolucionarios, se forjaron las ideas bsicas de su ideario
poltico. Al parecer, fue especialmente significativo su contacto con una
asociacin
4
Para una interpretacin libertaria del pensamiento de Marx que no oculta sus conflictos con el
anarquismo vase Maximilien RUBEL: Karl Marx: essai de biographie intellectualle, Marce)
Riviere, Pars, 1971.
obrera de desterrados alemanes llamada Liga de los Justos 5, la cual contaba entre
sus dirigentes con Wilhem Weitling ( 1808-1871), uno de los primeros exponentes
del comunismo alemn. Era una sociedad secreta entre las tantas que por aquel en-
tonces existan en Pars y que se mova, como ellas, entre la conspiracin y la agi-
tacin propagandista, propugnando la comunidad de bienes como concrecin de la
idea de igualdad, siguiendo as la tradicin de Babeuf.
Babeuf, el neo babovismo, la obra de Cabet, el activismo conspirativo de Blan-
qui y sus seguidores y tambin algo del viejo Robespierre; esta deba ser la materia
de la que estaba hecho el difuso movimiento de ideas que nutra el tejido de socie-
dades, asociaciones y crculos que con finalidades culturales, de ayuda mutua, o
conspirativas e insurreccionales, se desarrollaron en el Pars de finales de los aos
treinta y comienzos de los cuarenta. Y, al menos en parte, de esta misma materia se
nutre el ideario poltico de Marx.
Resulta un tanto paradjico afirmar que, siendo Marx uno de los hombres que
ms ha influido en el universo poltico de los ltimos cien aos, no exista en su
obra un pensamiento poltico en sentido positivo. Su reflexin poltica, que sin
embargo est presente en la prctica totalidad de sus escritos, posee ms bien un
carcter cr- tico y, finalmente, pospoltico. Pues, efectivamente, la obra de Marx
(y de Engels) se podra interpretar globalmente como una crtica a la
inautenticidad de la polti- ca y a sus manifestaciones, en primer lugar del Estado.
En ella la poltica se nos muestra como la expresin fenomnica de algo ms real:
las relaciones --econ- micas- que mantienen los hombres entre s para satisfacer
sus necesidades. La his- toria de todas las sociedades es, segn sus palabras, la
historia de la lucha de cla- ses. Con esta expresin se nos viene a decir que es
ah, en el encuentro conflictivo entre las clases, donde hay que situar la sustancia
de la historia, aquello de lo que la poltica es expresin distorsionada.
Marx comenz a elaborar su crtica del Estado y de la poltica en su juvenil
ajus- te de cuentas con la filosofa hegeliana recogido en su Crtica de la.filosofa
del de- recho de Hegel 6. La filosofa hegeliana presentaba al Estado como la
conciliacin de aquellos intereses particulares que en la sociedad se vean
enfrentados y, en este sentido, Marx considera que el Estado -al igual que la
religin- viene a ser la consciencia tergiversada de un mundo escindido. El
Estado hegeliano encubre y oculta el mundo real al presentar con un barniz
espiritual un mundo vaco de es- pritu. En este mismo escrito Marx se distancia
de sus propias posturas anteriores cuando pugnaba por una revolucin liberal en
Alemania que siguiera los pasos de la Revolucin francesa. Aqu Marx considera
ya a la Revolucin de 1789 como una
5 Engels, en 1885, escribi unas pginas en las que nos ofrece algunas notas que nos permiten
apreciar la significacin de esta asociacin. Cfr. F. ENGELS, Contribucin a la historia de la Liga de
los comunistas, en Marx-Engels: Obras escogidas, Progreso, Mosc, 1973, vol. III, p. 184.
6
Existen varias obras de MARX y ENGELS traducidas al castellano bajo la direccin de Manuel
SACRISTN.
128 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
EL SOCIALISMO 128
7 Para una discusin del postulado materialista dentro de una reflexin ms amplia sobre teora
de la historia vase Flix OVEJERO: la quimera frtil, Icaria, Barcelona, 1994.
El Dieciocho Brumario de Luis Bonaparte ( 1852), en la cual estima que el Estado
puede no representar ms que a una pequea fraccin de una clase determinada, o
que una clase puede controlar al Estado en beneficio de otra, o que incluso, en el
caso de los pases econmicamente atrasados en los que las clases no estn plena-
mente desarrolladas, el Estado puede llegar a jugar --como en las Monarquas ab-
solutas- un papel relativamente independiente de las distintas fracciones sociales.
Tampoco cree Marx en la existencia de un modelo universal de Estado capita-
lista. Por ejemplo, en su Crtica al programa de Gotha (1875), hacia el final de su
vida, mantiene que el Estado es una realidad distinta en Alemania, en los Estados
Unidos o en Suiza. Sin embargo, considera que en todas partes mantiene un carc-
ter comn, el que le viene dado por las relaciones sociales capitalistas. El distinto
grado de desarrollo del capitalismo es lo que hara que en unos casos el Estado fue-
ra ms o menos democrtico.
En cualquier caso, como se ha dicho, el pensamiento poltico de Marx se cen-
tra en la crtica al capitalismo, a cuyo estudio dedic su principal obra econmica,
El capital, cuya publicacin inici en 1867, y a sealar la necesidad de su transfor-
macin revolucionaria.
V. LA SOCIALDEMOCRACIA CLSICA
Karl Kautsky (1854-1938) fue la figura clave tanto del intento de sntesis de un
marxismo ortodoxo como de la formulacin del socialismo democrtico que
caracterizaron el pensamiento poltico de la II Internacional.
A pesar de la ambigedad de alguno de sus escritos, Kautsky, al igual que Bems-
tein, con quien coincidi polticamente durante muchos aos, nunca separ el so-
cialismo de la prctica democrtica. Si bien lleg a proclamar que el partido obrero
no debe atarse de manos y aprovechar todas las situaciones, o que es imposible de-
cir nada acerca del carcter pacfico o no de la transicin al socialismo 8, su concep-
cin de la revolucin est muy lejos del modelo blanquista y del programa revolu-
cionario formulado por Marx -y Engels- entre 1843-1848. Para Kautsky la principal
misin del proletariado era, en primer lugar, asegurar un grado de libertad democr-
tica. Para ello, en pases como Alemania, Austria y la misma Rusia, sometidos a re-
gmenes autocrticos preburgueses, el movimiento obrero debera, si era necesario,
realizar una revolucin poltica en alianza con otros sectores sociales. All donde las
formas democrticas ya estaban plenamente establecidas (algunos pases de la Eu-
ropa occidental y los Estados Unidos) el movimiento obrero ya poda dirigir sus es-
fuerzos a la emancipacin de los trabajadores. Para ello confiaba en los efectos de
un cierto automatismo de la economa capitalista: la contradiccin irresoluble entre
capital y trabajo, la consiguiente lucha de clases, el ensanchamiento del movimien-
to obrero y la formacin, en suma, de una mayora social favorable a los intereses de
la clase obrera. En esta situacin el trmino revolucin quedaba reservado para
designar la completa alteracin de la estructura de clases que se producira con la lle-
gada al poder de la clase trabajadora, entendida sta en un sentido amplio.
Para Kautsky, pues, la revolucin o bien consista en instaurar la democracia
plena en los pases polticamente ms atrasados, o en mutar la estructura del poder
8
Cf. Karl KAUTSKY: La doctrina socialista, Fontamara. Barcelona, 1975, pp. 224 y 239.
poltico entre las clases sociales como efecto de la toma del poder mediante la lu-
cha electoral y parlamentaria.
9
Para una visin general de la concepcin del socialismo y la democracia segn BERNSTEIN va-
se la seleccin de cuatro escritos traducidos y anotados por Joaqun ABELLN: Socialismo democr-
tico, Tecnos, Madrid, 1990.
' Sobre las relaciones entre movimiento obrero, socialismo y democracia vase: Arthur ROSEN-
BERG: Democracia y socialismo: historia y poltica de los ltimos 150 aos, Siglo XXI, Mxico,
1981,
y Adam PRZEWORSKI: Capitalism and Socialdemocracy, Cambridge University Press, Cambridge,
1985.
por el kantismo y buenos conocedores de la moderna cultura cientfica, intentaron,
tal vez con escaso xito, resolver algunos dilemas abiertos entre la perspectiva cien-
tfica del marxismo y su dimensin moral y prctica, por ejemplo, los que se des-
prenden de una visin determinista del curso histrico --en general rechazada por
el austromarxismo--- y la lucha consciente por unos ideales cuya bondad es inde-
pendiente de su necesidad.
11
Para los escritos de Lenin existen unas Obras Completas, publicadas en Madrid por Akal se-
gn traduccin oficial sovitica. Tambin hay unas Obras escogidas en tres tomos, Editorial Progre-
so, Mosc, varias ediciones.
y la autocracia; Lenin insisti ms que nadie en la necesidad de organizar un
parti- do de revolucionarios profesionales que coordinara y dirigiera la accin del
con- junto de los trabajadores; Trotski y Rosa Luxemburg consideraban, al igual
que Le- nin durante algn tiempo, que la revolucin en Rusia slo era posible si
era apoyada y seguida por el resto de trabajadores europeos (
internacionalismoproletario, re- volucin permanente).
En general puede decirse que, ms all de las mltiples disputas y puntos de
vis- ta divergentes, en la II Internacional exista un amplio acuerdo en que el final
del capitalismo, de una u otra forma, estaba cercano y vena motivado por el
desarro- llo de sus propias contradicciones, entre las cuales se sealaba
especialmente su su- puesta incapacidad para seguir desarrollando las fuerzas
productivas. Ello genera- ba, explotacincolonial,guerras para conquistarespacio
econmico,etc. Para algunos
-Bernstein, Kautsky en algn momento- este final podra ser cubierto poltica-
mente mediante una amplia representacin parlamentaria y el uso de los instru-
mentos del Estado burgus; para otros -Trotski, Lenin, Luxemburg- el final del
capitalismo sera ms catastrfico, implicara guerras entre naciones y debera
cul- minar en una accin decidida e inevitablemente violenta por parte de la clase
tra- bajadora. A partir de ah, y desde una perspectiva no reformista, el principal
pro- blema del advenimiento del socialismo pas a ser el problema de la
oportunidad de la revolucin, del cundo, el cmo y el con quin. La tctica, los
medios, pasaron a ser el principal objeto de discusin ms que los fines mismos
(en qu consiste el socialismo, qu ocurre con el Estado, etc.).
A pesar de su especial preocupacin por los aspectos poltico-prcticos, Lenin
tambin se ocup, en medio de los avatares de la revolucin, de cuestiones e ma-
yor calado terico. En El imperialismo.fase superior del capitalismo (1916) stu-
di las ltimas transformaciones habidas en el capitalismo a escala mundial, i-
tuando al imperialismo y las guerras como consecuencia necesaria de su desarroll
.
Por otra parte, en El Estado y la Revolucin ( 1917) recupera las ideas de Marx
Engels sobre el Estado como instrumento de violencia y coercin a manos de la
bur-
guesa. De ah que la revolucin socialista deba ser necesariamente violenta para
romper y acabar con el Estado. De ah tambin que el Estado postrevolucionario
deba, por una parte, democratizarse profundamente, pasar a ser un instrumento de
la mayora trabajadora, y por otra, suprimir toda resistencia burguesa. Esta ambi-
gedad es la que llev a Lenin a teorizar, por una parte, la llamada dictadura del
proletariado y, por otra, a hablar, recogiendo tambin algunas ideas de Marx y
En-
gels, del Estado socialista como un semi-Estado que prepara su propia extincin.
Segn Lenin, el Estado burgus deba destruirse y sobre sus ruinas, o mejor di-
cho, sobre su misma estructura, deba organizarse un nuevo poder estatal
-transi-
torio- que acentuara los mecanismos de representacin obrera -los soviets- y
eliminara las instituciones representativas tpicamente burguesas -el parlamenta-
rismo-. Aun as, este Estado seguira siendo un instrumento de dominacin,
aho-
ra de la mayora sobre la minora, expresin en definitiva de la fuerza de una
clase
contra otra. En cualquier caso, en sus escritos tericos, Lenin mantiene con toda
claridad la perspectiva de la extincin del Estado en la fase comunista, de la que
el socialismo sera la preparacin. Lo que no dej claro es en qu momento el
Estado
deba comenzar a desaparecer, en qu momento el socialismo poda dar lugar a su
fase superior, a la sociedad comunista, a la desaparicin de las clases, al fin de
toda
135 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
EL SOCIALISMO 135
forma de violencia y subordinacin entre las personas, al fin de la divisin del tra-
bajo. El horizonte comunista quedaba claro, y el perfil diferenciador respecto del
socialismo tambin, pero no sus condiciones de realizabilidad.
En cualquier caso, al menos hasta comienzos de los aos veinte, la mayora de
los tericos marxistas no revisionistas crean que el proceso revolucionario que
haba de conducir en un tiempo ms o menos lejano a la sociedad comunista era,
sin duda, un proceso internacional, o que, al menos, el xito de la Revolucin rusa
estaba enteramente condicionado a sucesivos procesos revolucionarios en la Euro-
pa occidental. A partir de este momento, el centro de la discusin entre los revolu-
cionarios fue, ya no el de la oportunidad de la revolucin en un pas atrasado
como Rusia, sino el de la posibilidad de la revolucin en un solo pas.
Tal vez los que mejor personificaron el debate, no slo de ideas, entre quienes
crean que la revolucin en un solo pas era algo as como un contrasentido que
no
poda ms que degenerar en una estructura de dominacin de nuevo tipo, distinta
del capitalismo, pero tampoco socialista o comunista, y quienes crean que el pro-
ceso revolucionario mundial pasaba por consolidar el primer Estado obrero, aun a
costa de contener la revolucin n otras partes del mundo, fueron: Len Trotski
(1879-1940), con su teora de la re olucin permanente y Jos Stalin (1879-1953)
y su teora del socialismo en un solo s.
Stalin no slo se hizo con el poder en la URSS y con el control de la III Inter-
nacional, creada por Lenin para impulsar la revolucin mundial, sino que,
adems,
elabor una particular versin del marxismo que durante dcadas pas a ser el
pun-
to de referencia ideolgico de muchos revolucionarios de todas partes del mundo.
Si el pensamiento de Marx reflejaba una vocacin cientfica, histrica, crtica y
re-
volucionaria, con el estalinismo, el marxismo -junto a la herencia de Lenin-
cris-
taliz en un sistema pseudocientfico y doctrinal, el llamado marxismo-leninismo
y
sus dos componentes, el materialismo histrico y el materialismo dialctico. Esta
versin dogmtica del marxismo se desarroll en estrecha relacin con los intere-
ses de las burocracias estatales surgidas de la Revolucin de Octubre y otras expe-
riencias sucesivas,convirtindoseen algo as como una ideologa de Estado, y
como
tal encubridora y legitimadora de un nuevo sistema de jerarqua y desigualdad.
XL EL SOCIALISMO EN OCCIDENTE
12
En nuestro contexto esta visin ha sido argumentada y defendida por Manuel SACRISTN. Cf.
Sobre Marx y marxismo, Icaria, Barcelona, 1983.
las condiciones de vida y salario de las clases trabajadoras en lo social. Oficial-
mente, sin embargo, al menos hasta finales de los aos sesenta, estos partidos si-
guieron fieles al modelo sovitico, especialmente en el campo de la teora.
No obstante, tambin en el movimiento comunista hubo quienes rechazaron se-
guir mimticamente la experiencia sovitica y pasaron a considerar la especificidad
de la revolucin en sus distintos pases. Hubo una parte del comunismo no-estali-
nista que qued fuera de la III Internacional ya en los aos veinte o que fue expul-
sado de ella por distintos procedimientos. Nombres con trayectorias tan distintas
como los de Trotski, Rosa Luxemburg, Karl Korsch, Georg Lukcs o Antonio Grams-
ci, hay que situarlos en este forcejeo, en algunos casos dramtico, con el marxismo
dominante procedente de Mosc.
Antonio Gramsci ( 1891-1937) fue, tal vez, quien mejor expres los problemas y
dificultades que el esquema poltico leninista supona para impulsar transforma-
ciones socialistas en los pases de Europa occidental. As, en sus Cuadernos de la
crcel, se propuso indagar un nuevo paradigma terico y revolucionario acorde con
la complejidad y peculiaridad de las sociedades occidentales. En los pases trasa-
dos, dominados por la apata y la coercin, la revolucin poda plantearse e mo la
accin de una minora consciente y disciplinada que accede por medio de fuerza
al control del Estado, que bsicamente se corresponda con el modelo anquista.
Pero en las modernas sociedades burguesas la cohesin social no s o viene dada
por la coercin, sino, fundamentalmente, por la hegemona -la supremaca cultu-
ral- de las clases dirigentes, que, merced a la manipulacin de la sociedad civil
(los procesos de socializacin, los medios de comunicacin de masas, las iglesias,
los sindicatos, etc.), consiguen inculcar sus propias ideas y valores al conjunto de
la poblacin. Desde esta perspectiva, la revolucin en los pases desarrollados con
una densa sociedad civil presupondra, segn Gramsci, una transformacin cultu-
ral de las masas, el establecimiento por parte de la clase obrera y sus aliados de su
propia hegemona y la toma de pequeas posiciones en el seno de la sociedad civil.
De todo ello result un marxismo no tan obsesionado en las realidades econmicas
y ms atento a la cultura, a la literatura y al combate moral; menos confiado en el
desarrollo de las condiciones objetivas y ms en la capacidad reflexiva y moral de
los seres humanos.
11
Cf. A. LEVINE, E. SOBERY E. LIN WRIGHT: Marxism and methodological individualism,
New Left Review, n.v 162 (marzo-abril).
140 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
tanto las cuestiones de mtodo, ni las afirmaciones de hecho, sino su sustrato tico-
moral, precisamente aquella parte menos considerada y aun despreciada del legado
de Marx, aquello que para algunos marxistas de los aos sesenta haba sido consi-
derado un mero residuo ideolgico o humanista 14 y que, a juicio de estos autores,
sigue aportando al mundo de hoy argumentos para la crtica a la explotacin, la alie-
nacin y la desigualdad.
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SACRISTN, Manuel: Sobre Marx y marxismo, Icaria, Barcelona, 1983.
14
Por ejemplo, Louis ALTHUSSER en su Pour Marx, Francois Maspero, Pars, 1968.
4. EL MARXISMO Y LA UTOPA SOCIALISTA
ANDRS DE FRANCISCO
Profesor Titular de Sociologa
de la Universidad Complutense de Madrid
1
Pareja acusacin, aunque en un contexto argumentativo diferente. puede encontrarse en S. M.
LIPSET (1981 ), p. 25: La historia de la Revolucin Rusa demostr ya algunas de las consecuencias
que posee el operar con una teora que slo se ocupa de tipos ideales inexistentes, es decir, de socie-
dades de completa armona y de otras de constante conflicto (subrayado nuestro).
[141]
142 LASY IDEOLOGAS
EL MARXISMO POLTICAS
LA UTOPA SOCIALISTA 142
post sera peligroso, por reaccionario o por insensible, si al mismo tiempo no sal-
vramos la dignidad de la empresa misma. Pues toda revolucin lleva en su seno
una explosiva mezcla de certeza, incertidumbre y falsas seguridades: certeza sobre
la injusticia y la opresin extremas padecidas por las masas populares, certeza so-
bre los privilegios gratuitos de las clases dominantes; pero incertidumbre tambin
sobre el da despus, y falsas seguridades sobre tantas otras cosas: la cercana
trans- parencia social, por ejemplo, o la dbil resistencia al cambio de la psique
humana.
J. MARXISMO Y SOCIALISMO
Aunque Marx reconoci las virtudes del capitalismo frente a los modos de
pro- duccin precedentes y lo ensalz (en un plano histrico-filosfico)frente a las
idea- lizaciones romnticas de la sociedad preindustrial, fue tambin uno de sus
ms se- veros crticos. El capitalismo admite dos tipos de definicin, una
estructural y otra modal (Cohen, 1986). Estructuralmente, se caracteriza por sus
relaciones de pro- duccin dominantes, a saber: aqullas en que los productores
directos slo pose- en su fuerza de trabajo pero no los medios de produccin.
Modalmente, el capita- lismo viene definido por ser un modo de produccin
orientado a la acumulacin y valorizacin del capital. En ambas definiciones,
empero, est implcita la existen- cia de la propiedad privada -en manos
capitalistas- de los medios de produc- cin. En la definicin estructural,
adems, est contenida la institucin de un mer- cado de trabajo, mientras que la
definicin modal no se entiende sin un mercado de bienes plenamente
desarrollado y sin la competencia entre capitalistas. En efec- to, la competencia
obliga al capitalista individual a maximizar su beneficio si quie- re sobrevivir en
el mercado, pero es solamente a travs del mercado -encontran- do compradores
para sus mercancas- como puede valorizar y acumular su capital. Aunque
distinto del capitalismo, pues, el mercado -de bienes y de trabajo- le es
consustancial.
Pues bien, las crticas de Marx al capitalismo se dirigieron tanto a su dimensin
estructural y modal como a las inseparables instituciones del mercado y la propie-
dad privada. En uno y otro caso, el resultado de estas crticas fue una sentencia
con-
denatoria del capitalismo en trminos estrictamente econmicos as como en tr-
minos morales. La principal acusacin econmica que Marx lanz al capitalismo
fue la de su ineficiencia dinmica y su irracionalidad global. Esta es la
conclusin
lgica de su celebrada, y para muchos insostenible (Elster, 1985), ley de la
tenden-
cia decreciente de la tasa de ganancia, segn la cual es la constante innovacin
tec-
nolgica inherente al capitalismo (innovacin perfectamente racional desde la l-
gica maximizadora de los productores que compiten en el mercado) el vehculo
del
futuro colapso del sistema y de su sustitucin -si seguimos las lneas doctrinales
del materialismo histrico- por un modo de produccin ms eficiente y racional,
el socialismo. As, la mano invisible del mercado y el inters privado pierde con
Marx su tradicional destreza para operar aquellos beneficios pblicos de los
que
hablara Mandeville y se convierte en una mano siniestra y
fatal.
Pero aunque el capitalismo tuviera garantizada una autorreproduccin constan-
143 LASY IDEOLOGAS
EL MARXISMO POLTICAS
LA UTOPA SOCIALISTA 143
te, seguira siendo impugnable --desde una ptica marxista- por razones tico-
normativas. Es, en efecto, un sistema basado en la alienacin y en la explotacin.
Marx aplica al capitalismo al menos las siguientes acepciones del trmino aliena-
cin: 1) como falta de control. Y ello en un doble sentido. En primer lugar, dadas
las relaciones de produccin capitalistas, el obrero no tiene control sobre el pro-
ducto de su trabajo ni sobre el proceso mismo de produccin: el primero le es arre-
batado y el segundo le es impuesto. Por otro lado, dado que la economa est regu-
lada en su conjunto por el mecanismo del mercado, el individuo no tiene control
sobre la produccin social: la causalidad social le es tan ajena como ininteligible.
2) como heteronomia del trabajo. En efecto, desposedo de sus medios de vida,
el obrero se ve forzado a vender la nica mercanca que posee, su fuerza de traba-
jo, si quiere sobrevivir. El trabajo, pues, no es una actividad autnomamente elegi-
da sino realizada por necesidad externa. Y finalmente 3) como falta de autorreali-
zacin. Este ltimo sentido de alienacin tiene que ver no tanto con el capitalismo
en cuanto tal como con la divisin tcnica del trabajo en el seno de la gran indus-
tria impulsada por l y que acaba por convertir al obrero en un apndice viviente
de la mquina.
Asimismo el capitalismo es para Marx un sistema basado en la explotacin del
proletariado. El capitalista, en efecto, adquiere en el mercado laboral una mercan-
ca singular -la fuerza de trabajo- que podr consumir productivamente ha-
cindola crear valor ms all del de su coste de reproduccin, esto es, un plusvalor
que se apropiar legtimamente. Cierto es que esta teora marxiana de la explo-
tacin es parasitaria de la hoy insostenible teora del valor-trabajo. Pero, como ha
demostrado el economista terico y filsofo normativo John Roemer, puede cons-
truirse una teora marxista de la explotacin capitalista al margen de aquella otra te-
ora. Basta para ello con que la distribucin inicial de los recursos productivos sea
desigual, como es el caso de las relaciones de produccin y de propiedad capitalis-
tas (Roemer, 1989).
Estos son los tres pilares -ineficiencia, alienacin y explotacin- sobre los
que se levanta la condena que Marx lanza al capitalismo. Mutatis mutandis, tam-
bin son las tres grandes coordenadas que estructuran su nocin -insistimos: resi-
dual- de socialismo. Sea ste lo que fuere, el socialismo es -para Marx y la tra-
dicin marxista- superior al capitalismo en los tres aspectos mencionados. Dicho
en trminos minimalistas, el socialismo sera un modo de produccin ms efi-
ciente, menos alienante y menos explotador que el capitalismo. Mas cules eran
para Marx las caractersticas esenciales de esa superior alternativa? Antes de entrar
en ello, debemos al menos recordar que el sesgo antiutpico y cientifista del pen-
samiento de Marx le impidi, por desgracia, embarcarse en aventuras tericas como
las requeridas por una teora del socialismo. Aqu y all, desperdigadas por sus in-
numerables escritos, se hallarn ideas varias y ricas sobre la sociedad socialista;
pero nunca un anlisis sistemtico. En cualquier caso, dos textos destacan a este res-
pecto. Nos referimos a la Crtica del programa de Gotha (1875) y a La guerra ci-
vil en Francia ( 1871 ). Las ideas centrales del primero son las siguientes: frente al
mercado, la planificacin central; frente a la propiedad privada, la propiedad co-
lectiva (estatal) de los medios de produccin; frente al derecho al beneficio priva-
do, la obligacin universal de trabajar ( a cada cual segn su trabajo). Natural-
mente, Marx se cuida de aclarar que sta es slo una fase de transicin hacia la
sociedad comunista plenamente desarrollada. Aqu, de la mano de la absoluta abun-
dancia, del trabajo intrnsecamente autorrealizante ( primera necesidad vital) y
de la abolicin de la esclavizadora divisin del trabajo, podr superarse el es-
trecho horizonte del derecho burgus.
Del segundo escrito, un comentario sobre la experiencia de la Comuna de Pa-
rs, la idea central es la contraposicin entre democracia liberal burguesa y de-
mocracia obrera participativa. La Comuna de Pars habra sido, a juicio de Marx
y Engels, el primer exponente histrico de la dictadura revolucionaria del prole-
tariado. Tras destruir el viejo aparato represivo del Estado burgus -ejrcito, po-
lica y burocracia-, la Comuna se propona instaurar una verdadera repblica
democrtica y social: todos los miembros del gobierno y los funcionarios del Es-
tado -desde el polica al magistrado- eran responsables ante sus electores y
permanentemente revocables por ellos. En realidad, aqu Marx -como antes
Rousseau- est renunciando al principio de la representacin poltica: los ciu-
dadanos de la repblica obrera eligen mandatarios -commissaires, que dira
el genial ginebrino-, pero no representantes; por lo tanto, no enajenan su poder.
El quid de este tipo de democracia basada en el principio de la eleccin no re-
presentativa est, naturalmente, en el mecanismo de la revocabilidad perma-
nente, lo que exige un incesante control por parte de la ciudadana electora. De
ello se deriva que la participacin no es un desidertum del modelo, sino una con-
dicin fundamental para que el modelo funcione. Por lo dems, esta democracia
participativa en la que piensa Marx es slo directa en la base, en el ncleo de la
sociedad, esto es, en el nivel de la comuna rural o del consejo obrero, pero a
partir de ah todo el edificio poltico se construye mediante la aplicacin de me-
canismos estrictamente indirectos de eleccin, desde las asambleas de distrito has-
ta la cspide, la Asamblea Nacional.
Estas son, en esencia, las ideas centrales -planificacin central, propiedad co-
lectiva de los medios de produccin y democracia directa- que conforman la no-
cin marxiana de socialismo. Y, en realidad, poco ms tendra que aadir la tradi-
cin marxista. Lenin, en su El Estado y la Revolucin (1917) codific y vulgariz
las ideas de Marx sobre la Comuna asimilndolas a las de su repblica de los so-
viets, sin tener en cuenta sus ulteriores opiniones, y sobre todo las de Engels,
sobre las instituciones parlamentarias y sobre el sufragio universal como posibles
instru- mentos emancipadores al servicio de la clase obrera (Johnstone, 1983),
ideas pos- teriormente retomadas por los tericos de la II y III Internacional.
Desde entonces, se abrieron mltiples e interesantes debates en las filas del
marxismo europeo y ruso: la cuestin nacional, la cuestin agraria, la cuestin
colonial, la tctica y la estrate- gia de la lucha de clases, la guerra, la naturaleza
imperialista del capitalismo, la cuestin del mtodo marxista, la relacin entre
tica y marxismo, entre marxismo y filosofa... Pero, salvo raras excepciones que
luego comentaremos, poca reflexin se dedic a la cuestin esencial de la
posibilidad, la factibilidad y la deseabilidad de un modelo socialista de la
sociedad.
Para que un sistema econmico sea posible no basta con que exista. Tiene ade-
ms que perdurar. Y ello depende crucialmente de que sea eficiente. Es econmi-
camente posible el socialismo? A principios de siglo, y con el experimento sovi-
tico ya en marcha, el economista austriaco L. von Mises (1920) responda por la ne-
gativa de forma tan contundente como analticamente fundada. En ausencia de un
mecanismo de precios -argumentaba- sera imposible calcular racionalmente el
valor de los diferentes bienes, la produccin no se ajustara al imperativo del coste
mnimo y, por lo tanto, jams se conseguira una asignacin ptima de recursos. La
economa se abandonara al caos. Dado que para Von Mises el mecanismo de pre-
cios es inconcebible sin mercados libres y stos no lo son menos sin propiedad pri-
vada de los medios de produccin, el socialismo --conclua- no podra ser un sis-
tema econmico eficiente. Aunque el anlisis de Von Mises fue contestado o incluso
refutado, marc los lmites y las coordenadas del debate subsiguiente. A Lange
(1936-37) y Taylor ( 1929) corresponde dicha refutacin, que sigue el camino ya
desbrozado por E. Baro ne ( 1908). ste haba demostrado, en efecto, que el sistema
de ecuaciones simultneas que define el equilibrio de una economa socialista es el
mismo que el que define el equilibrio competitivo. Ambos constituyen un ptimo
de Pareto. El problema que se le plantea a la Junta Central de Planificacin en una
economa socialista es entonces el de cmo resolver dicho sistema de ecuaciones
en ausencia de mercados libres. No falt quien diagnosticara que ello sera imposi-
ble en la prctica, pues habra que resolver cientos de miles de ecuaciones (Ha-
yek, 1935) o millones de ellas (Robbins, 1934 ). El mercado era el nico mecanis-
mo computacional capaz de manejar esa ingente cantidad de informacin y resolver
aquel sistema de ecuaciones. Conscientes de estos problemas computacionales e in-
formativos, Lange y Taylor idearon un procedimiento iterativo de clculo -de en-
sayo y error- consistente en un dilogo entre la Junta Central y los agentes eco-
nmicos siguiendo el modelo del ttonnement walrasiano para hallar gradualmente
un vector de precios de equilibrio. De este modo, imitando el funcionamiento de los
mercados reales, se conseguan sus mismos efectos computacionales para determi-
nar ptimos. Sin embargo, los modelos de Lange y Taylor tenan un defecto funda-
mental- sus escasas propiedades dinmicas: el ttonnement walrasiano puede de-
terminar el ptimo pero slo converge hacia l bajo ciertas condiciones muy limitadas.
Esta carencia logr resolverse aos despus, sin embargo, reinterpretando el pro-
blema de la asignacin como unproblema de programacin lineal. As las cosas, la
tarea que la Junta Central tena ante s no era otra que la de maximizar una funcin
objetivo sujeta a las restricciones impuestas por la tecnologa existente y los recur-
sos disponibles. De esta forma reinterpretaron Arrow y Hurwicz ( 1960) el modelo
de Lange y lo propio hizo Malinvaud (1967) con el de Taylor (cfr. Heal, 1977). El
proceso converga.
El desafo lanzado por Von Mises fue sorteado. Se demostr, en otras palabras,
que el clculo econmico racional era posible en el socialismo. Sin embargo, la in-
fluencia de Von Mises fue honda, pues no debe olvidarse que los modelos de so-
cialismo propuestos pueden considerarse como modelos de socialismo de mercado
idealizado, con un grado importante de descentralizacin informacional y de des-
centralizacin de la autoridad para la toma de decisiones (Heal, 1977). De otra for-
ma, la Junta Central sera, primero, incapaz de recabar toda la informacin necesa-
ria para enunciar formalmente el problema entero de la planificacin y, segundo,
aun teniendo dicha informacin a su disposicin sera incapaz de utilizarla y mani-
pularla adecuadamente (Hayek, 1945). No obstante, y para terminar este apartado,
el planteamiento del problema de la planificacin en trminos de programacin li-
neal donde se intenta maximizar una nica funcin objetivo excluye por
definicin un aspecto .crucial del problema global de la asignacin en una
economa cualquie- ra: el del conflicto de objetivos. Y desaparecido el conflicto,
claro est, tampoco se presentan problemas de distribucin e incentivacin
(Calsamiglia, 1976); pero es- tos problemas, desgraciadamente, acompaarn a
todo mecanismo de asignacin de recursos en cualquier entorno econmico real,
esto es, condicionado por la es- casez y los costes de oportunidad. Por todo ello,
aun si puede defenderse que el clculo econmico racional es posible en el
socialismo, para demostrar la factibili- dad del mismo como modelo de sociedad
no bastar =-como veremos ms adelan- te- con imitar el funcionamiento ideal
del mercado; todos los modelos de socia- lismo factible que analizaremos, en
efecto, incorporarn mercados reales. Y es que, aparte del problema informativo y
computacional, todo sistema econmico viable ha de basarse en un cierto
equilibrio entre motivacin (recompensas) y coaccin (castigos) de los agentes
econmicos. En este sentido, y por decir lo mnimo, pare- ce indudable que en los
sistemas socialistas conocidos la coaccin ha eclipsado a la motivacin. Aunque
slo sea en trminos relativos, los mercados reales parecen ms equilibrados en
este respecto, por lo dems crucial. Ahora bien, no caigamos tan f- cilmente en el
entusiasmo ingenuo. En efecto, no debemos perder de vista que en el momento en
que los mercados descienden de la pizarra a la realidad pierden la mayor parte de
su magia: surgen las externalidades negativas, las economas de es- cala, las no-
convexidades, las asimetras informativas, la utilizacin subptima de recursos
(desempleo, por ejemplo), etc. En este sentido, y al igual que la planifica- cin
idealmente descentralizada, el mecanismo no menos ideal del mercado tiene
problemas paralelos de factibilidad social y poltica. Por ello no estar de ms re-
cordar que L. Walras, uno de los padres de la teora del equilibrio general compe-
titivo, era socialista: pensaba, esto es, que slo bajo un rgimen de propiedad so-
cialista realizara el mercado sus virtualidades. Podemos concluir pues que as
como la factibilidad del socialismo requiere del mercado, seguramente tambin la
facti- bilidad del mercado requiera del socialismo.
En lo que resta de seccin, cambiando de tercio, intentaremos responder a una
segunda y obligada pregunta sobre la posibilidad del socialismo, a saber: es pol-
ticamente posible? Una de las caractersticas ms sorprendentes del modelo de so-
cialismo marxista es la asimetra entre la total centralizacin econmica en el pro-
ceso de asignacin de los recursos productivos y bienes de consumo, por un lado,
y la radical descentralizacin en el proceso de toma de decisiones polticas, por
otro (Kelsen, 1923). A nosotros, sin embargo, no nos preocupar aqu si estos dos
pro- cesos pueden coexistir, si son compatibles 2. Analizaremos, ms
modestamente, el problema de la posibilidad de una democracia participativa en
una sociedad com- pleja, independientemente de cmo organice la actividad
econmica. La transfor- macin institucional que la tradicin marxista propone
tiene, a nuestro entender, dos ejes fundamentales, ambos en radical oposicin
aleparlamentarismo burgus:
1) eliminacin de la mediacin de los partidos polticos y 2) democracia consejis-
ta piramidal. En otras palabras, los consejos locales se constituyen en la unidad
celular del poder popular (bsicamente obrero). De sus delegados, nacer una
Asarn-
1 Aqu conviene diferenciar entre la tradicin filosfico-poltica liberal -desde LOCKE a NOZICK-
y el comportamiento real de la burguesa como clase. A este respecto, es sabido que la burguesa, cuan-
do consigue la hegemona social y econmica a finales del siglo XIX, abjura de sus orgenes liberales y
se identifica con los principios de un Estado autoritario capaz de alentar su vocacin imperialista
[cfr. HILFERDING (1985) y ROSENBERG, (198 J )].
EL MARXISMO Y LA UTOPA SOCIALISTA 149
dicha cuota est desigualmente distribuida entre los trabajadores, la democracia in-
terna se ver seriamente amenazada: unos tendrn ms poder de decisin que otros.
Por su parte, una forma de copropiedad igualitaria ( un hombre, un voto) es tam-
bin compatible con la delegacin formal de la gestin por parte de la mayora de
los trabajadores (con lo que nos hallaramos ante un caso de democracia econmi-
ca indirecta) o con el dominio informal de una minora o elite en los procesos de
toma de decisiones. Finalmente --como ocurre en los modelos propuestos por Va-
nek (1975) y Miller (1990)-, los obreros pueden cogestionar capital alquilado a
una agencia estatal de inversin y no ser por tanto propietarios.
Uno de los aspectos ms controvertidos de la organizacin cooperativa de la em-
presa es la de su compatibilidad con la eficiencia econmica. Podrn los trabaja-
dores autogestionados encontrar un equilibrio ptimo entre el reparto de beneficios
y la asignacin de recursos a la inversin? Superarn, en ausencia de una supervi-
sin capitalista, su particular dilema del prisionero en punto a productividad del tra-
bajo? Habr mecanismos de incentivacin suficientes compatibles con una distri-
bucin igualitaria de la renta? Qu relacin existir entre la tasa de innovacin
tecnolgica y la seguridad en el puesto de trabajo? ... Los anlisis tericos sobre es-
tos aspectos, desde el seminal artculo de Alchian y Demsetz ( 1972), han solido dar
resultados negativos; los estudios empricos, sin embargo, apuntan ms bien en la
direccin contraria ( cfr. Thomas y Logan, 1982, para el interesante caso de las co-
operativas Mondragn). La controversia, naturalmente, sigue abierta.
Marx siempre neg que tanto su crtica del capitalismo como su defensa del so-
cialismo estuvieran fundamentadas en valores morales. El materialismo histrico
se presentaba como un discurso cientfico-positivo con la pretensin de haber des-
cubierto las leyes del cambio social. As que el socialismo, a lo sumo, podra ser
necesario, inevitable, o imposible; pero nunca advendra porque fuera ticamente
superior al capitalismo. Los criterios de justicia son, segn Marx, intrnsecos a cada
modo de produccin, y no valores trascendentes. Sin embargo, Marx recurri de he-
cho a un lenguaje de indignacin moral: el capitalismo era un sistema basado en la
explotacin y en la alienacin. Ahora bien, ambos hechos son respectivamente co-
nectables con la desigualdad y la falta de libertad; es el caso, sin embargo, que la
igualdad y la libertad son los dos valores centrales de toda teora de la justicia so-
cial. En Marx hay pues lo que, siguiendo a Lukes ( 1985), puede llamarse una pa-
radoja moral. A ella se debe, sin duda, que no dedicara esfuerzo alguno a desarro-
llar una fundamentacin tico-normativa del socialismo, una teora de la justicia
socialista.
Aunque tan formidable problema desborda por entero las intenciones y el al-
cance de este captulo, s diremos -pues se sigue de lo anterior- que una tal teo-
ra debera comenzar por sopesar el grado de explotacin y alienacin que se des-
prende de un modelo socialista de sociedad. Es explotador el socialismo? Aqu es
obligado referirse otra vez a la teora general de la explotacin desarrollada por
J. Roemer en la ltima dcada (1988, 1989). Segn la misma, el socialismo habra
eliminado los tipos de explotacin inherentes a los anteriores modos de produccin,
EL MARXISMO Y LA UTOPA SOCIALISTA 151
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EL MARXISMO Y LA UTOPA SOCIALISTA 153
I. NACIONALISMO Y ESTADO
[154]
EL NACIONALISMO 155
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A;\ 1 Al
cin como trminos sinnimos, desde la India hasta Gran Bretaa y desde los
Es- tados Unidos hasta la China y que recoge la propia definicin de Naciones
Uni- das para referirse a sus Estados miembros. Esta confusin tiene
consecuencias de gran importancia en el momento de definir, por ejemplo, el
sujeto al que se reco- noce el derecho a la autodeterminacin.
Al mismo tiempo, el derecho es un artificio si no consigue hacer de la nacin
jurdica una realidad homognea y con una voluntad poltica comn. Todos los
Es- tados nacionales, desde aquellos que se han desarrollado gracias a un proceso
his- trico interno de formacin y consolidacin hasta aquellos que han sido
impuestos y delimitados externamente por el colonialismo, han pretendido como
objetivo cen- tral la cohesin cultural. Este objetivo viene dado por las propias
caractersticas y necesidades de la civilizacin industrial y de su desarrollo. La
divisin social del trabajo y la movilidad social exigen, como afirma Gellner, una
atmsfera comn mnima y nica en la cual todos los miembros de la sociedad
puedan respirar, so- brevivir y producir. En una comunidad estatal determinada,
esta atmsfera comn equivale a una cultura que sea comn a todos los miembros
de la sociedad (Gell- ner, 1988).
Los niveles de cohesin cultural varan segn el grado de desarrollo, el
asenta- miento del mercado nacional, la ubicacin en el centro o en la periferia
del merca- do mundial, etc. Aunque todos los gobiernos estatales, sin excepcin,
adoptan po- lticas de extensin y homogeneizacin cultural y programas de
alfabetizacin y educacin, y tienden asimismo a crear una cultura nacional en el
sentido de una cul- tura comn a todos sus miembros y, a su vez, diferenciada de
la de los miembros de otras comunidades estatales. En este sentido, la lengua
pasa a ser un instrumen- to esencial de comunicacin y cohesin cultural y de
vinculacin o pertenencia a una comunidad estatal.
La estabilizacin de un Estado-nacin a largo plazo no es concebible si no se
consigue un determinado nivel de cohesin como comunidad cultural. No es im-
prescindible una homogeneidad cultural absoluta, pero s una cultura comn, por
ms que sta pueda ser compatible con una pluralidad de culturas dentro del mis-
mo Estado. La mayora de los Estados tienen una composicin social pluricultural
y necesitan, en consecuencia, promocionar una poltica educativa y cultural
comn, en el marco de la cual es inevitable la afirmacin de una lengua vehicular
comn, salvo raras excepciones. De esta forma, la lengua oficial del Estado es de
conoci- miento obligatorio para todos los ciudadanos y les resulta imprescindible
si quie- ren progresar en el marco de la divisin social del trabajo. En muchos
pases del mal llamado Tercer Mundo se ha mantenido la oficialidad de la
lengua colonial despus de la independencia con la finalidad de asegurar la nica
identidad comn de territorios divididos en diversas etnias y culturas,
artificialmente unificados por divisiones administrativas establecidas en el perodo
colonial. No es raro el caso en que esta lengua impuesta desde fuera acaba siendo
el vehculo de creacin de la nueva nacin cultural. Ha ocurrido en Amrica,
donde las viejas lenguas coloniza- doras se han convertido en lenguas
nacionales y se produce un proceso similar en muchos de los Estados que han
accedido a la independencia en frica o Asia.
La obligatoriedad de pertenecer por nacimiento a una nacin jurdica o
Estado- nacin y la inevitabilidad de quedar vinculado a la comunidad cultural
que todo Es- tado es, o quiere ser, necesitan complementarse con un tercer factor
que constituye
el objetivo ltimo de todo poder estatal: la voluntad subjetiva de sentirse miembro
de un Estado-nacin. La identificacin de la persona con la colectividad estatal, el
sentimiento de pertenencia que hace que las personas sientan como propios los
xi- tos o fracasos de la comunidad en la que se integran, es fundamental para que
pue- da afirmarse que el Estado no es nicamente un artificio creado por el
derecho, sino tambin que es, o quiere llegar a ser, una comunidad, una nacin.
ste es el signi- ficado que quieren dar al concepto de nacin los Estados para
identificar por igual a todos y cada uno de los miembros que integran la
comunidad estatal por encima de sus diferencias tnicas, religiosas, culturales,
lingsticas, etc. En el mismo mo- mento que se aade a la obligatoriedad
establecida por derecho la voluntad de per- tenencia, el Estado se convierte en
nacin.
FIGURAN. l
Relaciones entre NJ (nacin jurdica), NC (nacin cultural)
y NP (nacin poltica) y tipologas resultantes
NJ igual NP NJ no igual NP
NJ igual NC
h
Estado nacional
Cohesionado ( 1) -~ -~ rea nacionalitaria
Ms de un Estado (2)
NJ no igual NC h Estado plurinacional
Ms o menos
conflictividad (3)
--- --- Estado plurinacional
Inestable (4) - -
Este sencillo cuadro puede servirnos para extraer cuatro tipologas que, al mis-
mo tiempo, admiten una pluralidad de variantes. Cuando el Estado o nacin jur-
dica se corresponde con la nacin cultural y la nacin poltica ( 1 ), nos encontra-
mos ante un Estado-nacincohesionado donde los ciudadanos se sienten
plenamente miembros de la colectividad, hecho favorecido por la coincidencia
entre comuni- dad de cultura y nacin jurdica. Noruega o Dinamarca seran
ejemplos de este modelo.
Cuando la nacin jurdica coincide con la comunidad de cultura, pero el mbi-
to territorial de esta ltima es mayor que el del Estado (2), pueden producirse fe-
nmenos de pannacionalismo, de tal manera que la nacin jurdica y la nacin po-
ltica no coincidan o mantengan una correspondencia inestable. El pangermanismo,
el panarabismo o el panislamismo seran ejemplos de ello, as como la divisin de
una nacin en dos Estados por razones de geopoltica internacional, como ha sido
el caso de Alemania, Vietnam o Corea.
La tercera tipologa (3) es la ms compleja y la que se manifiesta en un mayor
nmero de casos. Se observa cuando la nacin jurdica abarca un territorio donde
se produce una situacin de multiculturalismo y, sin embargo, existe tambin un
ni-
vel de correspondencia suficiente entre la nacin poltica y la nacin jurdica. La
identidad poltica o conciencia moral se ve facilitada y a la vez facilita una deter-
minada comunidad de cultura. El uso de los trminos suficiente y determinada
equivale a decir que el Estado-nacin no es un artificio impuesto -como quieren
subrayar los que utilizan expresiones como Estado espaol o Estado britni-
co-, pero que no siempre la identidad poltica primaria de todos los ciudadanos
se corresponde necesariamente con el Estado-nacin. Es difcil encontrar ejemplos
puros, puesto que la mayora de Estados plurinacionales, es decir, con diversas
cul- turas y etnias, tienen niveles de cohesin y de conflictos nacionales distintos.
Sui- za sera, quizs, uno de los Estados que se aproxima ms a este modelo;
Espaa, Canad, Gran Bretaa, Blgica, Italia, Francia o Estados Unidos, con
diversos con- flictos regionales, tnicos o nacionales de mayor o menor
importancia, tienen una gran fuerza homogeneizadora y un marco democrtico
que por el momento atem- pera y canaliza tales conflictos, de acuerdo,
lgicamente, con la composicin de fuerzas existente en cada caso.
Finalmente, existen aquellos Estados plurinacionales en los que la nacin jur-
dica no coincide con la nacin cultural ni con la nacin poltica (4). En muchos
Es-
tados del Tercer Mundo con estructuras polticas no democrticas tal situacin se
resuelve en sangrientos conflictos intertnicos, la informacin sobre los cuales slo
llega a la opinin pblica occidental en casos extremos, como los que se han pro-
ducido en Ruanda o Sudn. La coaccin, la persecucin y la expulsin de las po-
blaciones que forman parte de una etnia distinta a la dominante son un resultado
del proceso de homogeneizacin estatal-nacional.
En general, puede afirmarse que estos conflictos se resuelven a favor del Esta-
do y de quienes ocupan el poder estatal si no se produce la injerencia interesada de
otros Estados para apoyar a los movimientos nacionalistas, como ha sucedido con
la larga resistencia palestina gracias al apoyo de Siria, Jordania, Irak y otros pases
rabes o con la instrumentalizacin de la cuestin kurda por parte occidental en
la guerra del Golfo Prsico. Cuando el conflicto nacional rebasa las fronteras in-
teriores de un Estado e implica a otros, el movimiento nacionalista en lucha contra
el poder estatal tiene ms probabilidades de conseguir alguno de sus objetivos; con-
trariamente, no tiene ninguna posibilidad de triunfar sin esta ayuda exterior. Asi-
mismo, la crisis o derrumbamiento de un sistema poltico puede tener un efecto de
activacin de los movimientos nacionalistas y crear unas condiciones ms favora-
bles para sus objetivos. La divisin de Checoslovaquia y la desintegracin de Yu-
goslavia y de la Unin Sovitica han sido pruebas palpables de la debilidad de las
fronteras territoriales si se producen circunstancias de orden interior e internacio-
nal que socavan la integridad territorial y provocan un proceso centrfugo irrever-
sible.
Esta clasificacin no est cerrada ni es esttica y, por consiguiente, est sujeta
a cambios, pero debe tenerse en cuenta que en todos los casos se tiende a la equi-
valencia entre nacin jurdica y nacin poltica y que esta equivalencia es ms fac-
tible si existe un cierto grado de cohesin cultural. As, un Estado plurinacional pue-
de tender a ser ms mononacional que otro o, a la inversa, experimentar un proceso
de conflictividad nacional. En los aos setenta, casi nadie habra dudado en situar
a Yugoslavia en la tipologa (3). Incluso algunos se referan a este pas como un mo-
delo de Estado plurinacional estable. En el otro extremo, la asuncin de la plurina-
cionalidad ha constituido un factor estabilizador del Estado en Espaa. Pero todos
los Estados tienden a perseguir la tipologa (l), incluso los plurinacionales, aunque
slo sea para alcanzar unos niveles mnimos de comunidad de cultura y, sobre todo,
de conciencia nacional comn.
Por el contrario, toda nacin poltica sin Estado puede pretender alcanzar su in-
dependencia mediante el ejercicio del derecho a la autodeterminacin. Estaramos
ante la situacin ms extrema de la tipologa (4), en la cual el Estado plurinacional se
desintegra para dar lugar al nacimiento de diversos Estados nacionales o, incluso, tam-
bin plurinacionales. El proceso centrfugo que ha terminado con la Unin Sovitica
para dar lugar a la Comunidad de Estados Independientes es el caso ms claro en este
sentido. Tambin puede darse un proceso centrpeto opuesto al anterior cuando den-
tro de una rea nacionalitaria con ms de un Estado se produce una tendencia hacia
la cooperacin interestatal o, incluso, hacia la unificacin supraestatal. ste sera un
caso cuya orientacin se situara entre las tipologas (1) y (2).
Al mismo tiempo, si relacionamos los casos mencionados con los nacionalis-
mos sin Estado, nos encontraremos con los resultados siguientes: la tipologa (1) no
comporta confrontacin porque no existe otro nacionalismo que no sea el del Esta-
do; la tipologa (2) puede comportar la existencia de un nacionalismo supraestatal;
en la tipologa (3) el nacionalismo de Estado se impone sobre los otros nacionalis-
mos sin Estado; la tipologa (4) comporta una situacin de conflicto entre el nacio-
nalismo de Estado y los nacionalismos sin Estado acompaada de la posibilidad de
disolucin del Estado-nacin jurdica.
Existe una diferencia capital entre la nacin poltica y las otras dos que han sido
descritas: su pluralidad. La nacin, en su acepcin jurdica y cultural, es un hecho
que puede definirse a partir de unos rasgos convencionales y que se sita al margen
de la voluntad subjetiva de sus miembros. Todo ciudadano tiene una nacionalidad
168 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
EL NACIONALISMO 167
FIGURAN. 2
NP (nacin poltica) y NJ (nacin jurdica)
en relacin al liberalismo y el socialismo
Liberalismo Socialismo
Las cuatro tipologas presentan todas ellas una relacin de confrontacin. Exis-
te una doble contraposicin, bien sea por la oposicin entre liberalismo y socialis-
mo, bien sea por la oposicin entre nacionalismo de Estado y los nacionalismos
que tienen por objetivo su realizacin estatal. En el cuadro se reflejan estos
paradigmas y, por consiguiente, podran establecerse diversas gradaciones entre el
nacionalis- mo centralista y el nacionalismo independentista, tanto en relacin a la
ideologa li- beral como en relacin a la ideologa socialista. Sin duda, ello es
suficiente para comprobar que pueden existir contradicciones que revelen la
primaca de la solida- ridad de clase o de la solidaridad nacional. La historia de los
Estados y las naciones nos ofrece numerosos ejemplos como para que no pueda
establecerse una necesa- ria prioridad de una u otra. En ocasiones se ha impuesto
la solidaridad internacio- nal de clase, mientras que en otras se ha impuesto la
fuerza interclasista de la na- cin --o del Estado--. Pero en todos los casos el
nacionalismo ha estado presente en , aayor o menor grado.
El objetivo de hacer de la propia ideologa o proyecto poltico, sea liberal o
so- cialista, un proyecto nacional o estatal-nacional no debe analizarse
nicamentecomo
173 LASNACIONALISMO
EL IDEOLOGAS POLTICAS 173
X. FEDERALISMO Y NACIONALISMO
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\
III
FERRAN REQUEJO
Catedrtico de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitat Pompeu Fabra
1. LA DEMOCRACIA EN LA ANTIGEDAD
I El tipo puro de gobierno de los muchos en inters pblico se corresponde en el texto origi-
nal de ARISTTELES a la palabra griega politeia (Poltica, 1297 a-b ), palabra que fue interpretada como
res publica, repblica, a partir de la reintroduccin de ARISTTELES en Occidente en el siglo XIII.
SABINE ( 1937) utiliza las expresiones democracia moderada y democracia extrema para diferen-
ciar la politeia de la demokratia aristotlica.
(179]
180 EL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL
tincin entre el inters de la comunidad como algo contrapuesto por definicin al in-
ters particular es clave para comprender la mentalidad poltica de la cultura antigua,
que no conceba el inters general de la comunidad como una mera agregacin de
intereses particulares, sino como la expresin de un bien superior, encarnado en la
virtud o la ley, que permita el desarrollo cognitivo y moral del ciudadano en tanto
parte de la ciudad, de la polis. La corriente dominante de la filosofa poltica griega
y romana era pensar que un gobierno justo y armnico era aquel en que los gober-
nantes se subordinaban a este ethos que se situaba por encima y al margen de los in-
tereses particulares 2 Aristteles, Po libio o Cicern se inclinaban por un gobierno
mixto que, desde esta perspectiva de una tica heternoma, integrara en un ni-
co gobierno aquello que podan tener de positivo los tres tipos puros. La opinin ms
generalizada en la Antigedad era que cualquier gobierno de los muchos tendera
a actuar slo en beneficio de los muchos -<le los pobres, como Aristteles ya
se haba ocupado de puntualizar-, puesto que la multitud, si gobernaba, slo poda
hacerlo por motivaciones inherentes a su hostilidad de clase, radicalmente alejadas
de los elevados fines cognitivos y morales que deban guiar al ciudadano. En otras
palabras, se tenda a creer que el gobierno de la multitud, en cuanto gobierno de aque-
llos que no tenan independencia econmica ni medios de vida suficientes, conduca
inevitablemente a la destruccin de toda posibilidad de vida social organizada, ya
que, implcita o explcitamente, se asuma que los pobres eran incapaces de go-
bernar porque eran incapaces de tener fines que trascendieran sus intereses 3
Paradjicamente, el gobierno de los muchos o gobierno popular, en aquellos
lugares donde se aplic, fue un sistema al mismo tiempo fuertemente participativo y
exclusivista. La democracia ateniense, el ejemplo ms conocido4 -Figuran. 1-,
era un sistema de gobierno que presupona que los ciudadanos deban disfrutar de la
igualdad poltica para que pudieran ser libres tanto para gobernar como para ser go-
bernados, pero restringa la ciudadana, es decir, la condicin de personas con igual
libertad, a un nmero reducido de individuos, en la medida que la poblacin de la
sociedad ateniense estaba dividida en tres grupos -los varones atenienses por na-
cimiento, las mujeres y los esclavos-y slo los primeros eran ciudadanos. El ejer-
cicio de los deberes cvicos se realizaba, pues, partiendo de las premisas de una so-
ciedad donde el trabajo domstico de las mujeres y una economa esclavista permitan
la dedicacin de los varones adultos a actividades relacionadas con los asuntos co-
munes de la ciudad. El cuerpo de ciudadanos concentraba casi todo el poder de la
ciudad-Estado, gracias a la soberana casi ilimitada de la asamblea popular y la par-
ticipacin directa de todos los ciudadanos en las funciones legislativas, judiciales y
2 Para un anlisis convencional de los conceptos fundamentales de la teora poltica griega y ro-
mana, vid. GARCA GUAL, en V ALLESPN ( 1990-1994 ), vol. 1.
3
Para los problemas sobre la relacin entre estado, clase y poder en la cultura antigua, vid. FIN-
LEY ( 1982), cap. l.
4
Sobre los orgenes y desarrollo de la democracia en Grecia desde un punto de vista estrictamen-
te histrico, vid. DAVIES (1978); para una sntesis general, que contempla los problemas relacionados
con la estructura econmica y la estructura institucional, vid. JONES ( 1957). Sobre los fundamentos te-
ricos de la democracia ateniense, vid. RODRGUEZ ADRADOS ( 1975), cap. 3. Para una presentacin sin-
ttica del desarrollo institucional en la Grecia clsica vid. REQUEJO: La democracia griega: los pri-
meros dilemas prcticos de un concepto polmico, en Manual de Ciencia Poltica, UNED, en prensa.
181 EL LAS
ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL
DEMOCRACIAS 181
FIGURAN. 1
Consejo
Direccin de los debates
de los 50
de la Asamblea
t
Asamblea popular --;--
~Jurados
populares
~~
Jefes militares
POBLACIN ADULTA
SISTEMA DE ELECCIN
a Eleccin mediante doble sorteo: sorteo para la seleccin de listas de candidatos proporciona-
les a cada demos; sorteo entre los candidatos para la eleccin definitiva.
b Eleccin directa de todos los ciudadanos; posibilidad ilimitada de reeleccin.
e Por rotacin de los miembros del Consejo de los 500.
Para la teora poltica griega y romana, la ciudadana era una disposicin natural
del individuo socialmente emancipado, que comportaba automticamente el ejercicio
de deberes cvicos en relacin con la ciudad. Ni el gobierno popular ni el gobierno
mixto de la Antigedad se fundamentaban en la separacin, ajena a la cultura an-
tigua, entre comunidad poltica y comunidad civil, ni eran imaginables en otro hori-
zonte que no fuera el de una pequea comunidad que se comunicaba oralmente y don-
de los varones adultos que componan el cuerpo ciudadano podan tener una presencia
personal en el gobierno o en una parte del mismo. A diferencia de este escenario de
unidad irreductible de lo poltico y lo social en la civitas y de pequeos asentamien-
tos poblacionales, el entorno histrico de la democracia moderna se caracteriza por
una estructura institucional y administrativa pblica, el Estado, que es percibida
como una realidad diferenciada del agregado de individuos privados, la sociedad,
y por la necesidad de aplicar tcnicas de gobierno eficientes a una escala demogrfi-
ca mucho mayor. El concepto de democracia que se ha impuesto progresivamente des-
de el siglo XIX se refiere a las relaciones entre Estado y sociedad y no a los deberes
en relacin con la comunidad, y denota una forma de gobierno en que el poder pol-
tico del Estado pertenecera en derecho a toda la poblacin, es decir, al pueblo en-
tendido como el conjunto universal de ciudadanos sin exclusiones por razones de cla-
se social o sexo, y no meramente a un grupo especfico y limitado de gentes. La finalidad
ltima de la democracia sera que los ciudadanos controlaran, intervinieran y defi-
nieran objetivos en relacin con este poder poltico cuya titularidad, supuestamente,
les correspondera a partes iguales, de acuerdo con el principio de que el gobierno
debe reflejar y expresar la voluntad del pueblo. La vaguedad de tal concepto, que re-
fleja las nociones tradicionales de soberana popular y gobierno popular 6, presenta
5
Para una sntesis sobre la historia y la estructura institucional de la Repblica romana, vid.
GoNZLEZBRAVO (1994), pp. 436-460.
6
Las nociones de soberana y gobierno popular estaban ya claramente formuladas en el siglo XVIII
y han sido de uso comn hasta la actualidad. La voz correspondiente de la Encyclopdie ou Dictio-
narie raisons des Sciencies, des Arts et des Mtiers (1751-1762), dirigida por Diderot y d' Alernbert,
por ejemplo, comenzaba definiendo la democracia como [ ... ] una de las formas simples de gobier-
no, en la cual el pueblo, como cuerpo nico, posee la soberana .. Toda repblica en que la soberana
reside en las manos del pueblo es una democracia [ ... ]; vid. JAUCOURT, voz Democracia, Artcu-
los polticos de la Enciclopedia, Tecnos, Madrid, 1986, pp. 22-30.
numerosos puntos dbiles, pero aport una poderosa palanca intelectual para justifi-
car un rgimen poltico, la democracia representativa, caracterizado por la existencia
de un conjunto de garantas institucionales en la toma de decisiones colectivas 7 En
un sistema de gobierno democrtico, la soberana popular sera siempre una sobera-
na delegada en las instituciones gubernamentales, que ejerceran la autoridad en nom-
bre de quienes delegan. En la prctica, el conocido esquema funcional de la demo-
cracia tal como se consolid en el siglo XIX -Figuran. 2- se fundaba en una
separacin entre tres rganos funcionales -legislativo, ejecutivo y judicial- que se
ocupaban de los actos del Estado en tres esferas distintas --elaboracin y aprobacin
de las leyes; administracin y ejecucin de las leyes; aplicacin de sanciones a quie-
nes no cumplen las leyes o resolucin de conflictos privados entre ciudadanos-. Lo
caracterstico de este esquema funcional es que se ajusta a un complejo ordenamien-
to jurdico, cuya espina dorsal es la centralidad del rgano legislativo como repre-
sentante de los ciudadanos y depositario de la soberana popular, mientras que el r-
gano ejecutivo y el rgano judicial se derivan del legislativo o se subordinan a l.
FIGURAN. 2
Gobernantes
Gobernados
7 Ntese que las nociones de soberana popular y gobierno popular tal como las hemos enunciado
distinguen a la democracia de la anarqua: se predican del Estado y se asume que la comunidad polti-
ca a la que se aplican es como mnimo dual, es decir, se compone de dos clases de miembros -go-
bierno y gobernados=-, en la medida en que una comunidad poltica formada por una sola clase de
miembros implicara la unidad entre comunidad poltica y comunidad civil y, en consecuencia, una
so- ciedad sin Estado. Para un resumen de la crtica anarquista a la democracia, vid. DAHL (1989),
cap. 3.
Las nociones de soberana y gobierno popular son supuestos nominales, que ac-
tan como principios legitimadores del sistema de gobierno, no slo porque la titu-
laridad y ejercicio del poder poltico son distintos y porque existen ramificaciones
del gobierno cuya actuacin no emana de la voluntad popular sino del rgano legis-
lativo, sino tambin porque una interpretacin literal de tales nociones comportara
inferencias absurdas. Podramos imaginar, por ejemplo, que el mandato representa-
tivo delegara la soberana de una vez por todas en un slo individuo y sus descen-
dientes, sin apelacin posible, lo que conducira a considerar una monarqua abso-
luta como un gobierno democrtico, puesto que su poder se derivara de un mandato
representativo. En las democracias representativas, se presupone que el mandato re-
presentativo se renueva peridicamente mediante elecciones regulares en el tiempo.
Pero, incluso en tal caso, podramos imaginar una situacin en que las elecciones se
basaran en un procedimiento sustancialmente no equitativo o que la institucin re-
presentativa no ejerciera el poder poltico efectivo, lo que nos conducira a argu-
mentos de legitimidad parecidos a los que han utilizado las dictaduras. El origen de
estas confusiones y otras parecidas se encuentra en la ambigedad de la palabra vo-
luntad. Cuando se enuncia que un gobierno democrtico debe reflejar y expresar la
voluntad popular, el sentido de la afirmacin es metafrico. En realidad, la voluntad
popular es establecida siempre por el rgano legislativo, no por los ciudadanos mis-
mos y, por consiguiente, el enunciado no precisa cul debe ser la interrelacin entre
la voluntad del rgano legislativo y la voluntad de los ciudadanos. En este sentido,
la idea de representacin mediante elecciones peridicas slo puede convertirse en
algo tangible en la medida en que la libertad de accin de los representantes est ju-
rdicamente limitada a los deseos de los representados --el electorado- y siempre
que los representantes dispongan de recursos para exigir que se respeten sus deseos.
Ello ha permitido formulaciones bastante ms dbiles, centradas en el estudio em-
prico-normativo de las democracias representativas y no en los principios abstrac-
tos de soberana y gobierno popular. As, por ejemplo, segn Dahl (1989), si el go-
bierno popular sera aquel cuyas acciones estuvieran siempre de acuerdo con la
voluntad de todos los ciudadanos, la democracia representativa, poliarqua en su ter-
minologa, sera aquel rgimen cuyos actos presentan una relativamente estrecha co-
rrespondencia con los deseos de relativamente muchos de sus ciudadanos durante un
largo perodo de tiempo. Dahl reformula la borrosa nocin de voluntad en trminos
de oportunidades para formular preferencias, expresar estas preferencias a los otros
y al gobierno mediante una accin individual y colectiva. Se lograra as que las pro-
pias preferencias sean consideradas por igual, sin discriminacin en cuanto a conte-
nido u origen, sosteniendo que las garantas para que ello se produzca deben ser, al
menos, las siete siguientes: 1) el control de las decisiones gubernamentales sobre las
medidas oficiales corresponde, por disposiciones constitucionales, a funcionarios
electos; 2) los funcionarios electos son elegidos y pacficamente sustituidos por otros
mediante elecciones libres e imparciales relativamente frecuentes, en las que haya
slo un grado limitado de coaccin; 3) prcticamente todos los adultos tienen dere-
cho a votar en tales elecciones, 4) la mayora de los adultos, asimismo, tienen dere-
cho a ocupar cargos pblicos presentndose como candidatos en dichas elecciones
para tal fin; 5) los ciudadanos gozan de derechoefectivo a la libertad de expresin,
en particular la libertad de expresin poltica, incluida la crtica a los funcionarios, a
la conduccin del Estado, al sistema poltico, econmico y social prevaleciente y a
la ideologa dominante; 6) tienen adems acceso a diversas fuentes de informacin
que no estn monopolizadas por el gobierno ni por ningn otro grupo y 7) gozan de
derechos efectivos a formar asociaciones autnomas, incluidas las asociaciones po-
lticas (por ejemplo, partidos polticos y grupos de inters), que procuren influir en
el gobierno rivalizando en las elecciones y por otras vas pacficas.
Debe subrayarse que la evolucin de la democracia como nocin genrica -go-
bierno popular-y como prctica -democracia representativa- no ha sido conver-
gente. La gnesis del concepto moderno de democracia se origin en un perodo de tiem-
po relativamente corto, con la Revolucin inglesa, la Declaracin de Independencia de
los Estados Unidos y la Revolucin francesa. Es durante este perodo, entre mediados
del siglo XVII y principios del siglo XIX, que se configura, mediante repetidas explora-
ciones, la idea de que un orden poltico legtimo no puede fundarse ni operar sin incor-
porar la voluntad popular. La nocin de gobierno popular era polidrica y presentaba di-
versas variantes. Desde la perspectiva de algunas teoras sobre la democracia desde fines
del siglo xvm, la variante ptima del gobierno popular no era la democracia represen-
tativa, sino la democracia directa, identificada como la autntica democracia en la me-
dida en que se orientaba a que todo acto legislativo sin excepcin fuera resuelto por una
asamblea popular. Frente a la democracia directa y la democracia representativa, en el
siglo XIX existan adems un abanico de opciones favorables al gobierno constitucio-
nal, es decir, a un sistema de gobierno parlamentario que presentaba alguna de las ca-
ractersticas de la democracia representativa-esquema funcional de separacin de po-
deres, representacin, elecciones, etc.-, pero que limitaba de un modo u otro los poderes
del parlamento y restringa el derecho al voto en funcin de una barrera de entrada de-
terminada por los derechos de propiedad y el nivel de riqueza.
Los orgenes ideolgicos de la democracia representativa se confunden histri-
camente con los de la democracia directa: en ambos casos se asuma una correla-
cin entre igualdad poltica e igualdad social. Ampliar la representacin del parla-
mento de la Inglaterra de mediados del siglo XVII constitua el ncleo del programa
de reformas de los Niveladores 8, que reivindicaba la concesin de derechos polti-
cos a los pequeos propietarios rurales. Durante la Revolucin francesa, la repre-
sentacin fue aadida al republicanismo democrtico como un mecanismo de adap-
tacin de los supuestos de soberana y gobierno popular a los problemas de escala
que presentaba el gobierno de un vasto Estado territorial, en el que una asamblea
popular era impracticable 9 Pero el republicanismo democrtico continu mante-
niendo la igualacin de posiciones sociales como un objetivo naturalmente desea-
8
Sobre los Niveladores, pueden consultarse sus textos en William Heller (ed.), Tracts on
liberty in the Puritan Revolution 1638-1647, 3 vols., Nueva York, 1934; William HELLER y Godfrey
DAVJS, The Leveller Tracts 1647-1653, Nueva York, 1944; y Don M. WOLFE, Level/er Manifetoes in
the Pu- ritan Revolution, Nueva York, 1944, Para una introduccin a su pensamiento, vid. David
WOOTION,
Los Niveladores, en Dunn (1992); sobre la interpretacin de las propuestas de ampliacin del su-
fragio de los Niveladores, vid. el anlisis de Macpherson a partir de las estimaciones sobre la pobla-
cin de Inglaterra realizadas por King en 1696, Clases sociales y clases de sufragio en Inglaterra
cir- ca 1648, en MACPHERSON (1962), pp. 237-252.
9
Un ejemplo prototpico de los argumentos de la poca en favor de la representacin por consi-
derar que la democracia directa no era factible en sociedades muy populosas puede encontrarse en
la obra de Thomas PAINE The Rigths of Man (1791) (edicin en castellano: Los derechos del
hombre, Alianza Editorial, Madrid, 1984, vid. pp. 167-219).
186 EL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL
LAS DEMOCRACIAS 186
10
Para un breve resumen de la evolucin de los textos constitucionales durante la Revolucin fran-
cesa, vid. F. FURET y M. Ozour (1988): Diccionario de la Revolucin Francesa, Alianza, Madrid,
1989,pp. 429-442.
11
Sobre la teora poltica de Locke y sus di versas interpretaciones puede consultarse R. ASHCRAFT (
1987): Locke's Two Treatises of Governmet, Allen and Unwin, Londres, 1987; una interpretacin po-
lmica es aquella que considera a Locke como el terico por excelencia del individualismo apropia-
tivo propio de la mentalidad burguesa, vid. MACPHERSON ( 1962), cap. V; para una breve presentacin
del pensamiento de Locke, vid. Carlos MELLIZO (1994 ): Prlogo a la edicin en castellano del Segundo
tratado sobre el gobierno civil. Alianza, Madrid, 1994.
12 Para una introduccin sinttica al pensamiento poltico de Spinoza, vid, Atilano DOMNGUEZ
( l 986): Introduccin a la edicin en castellano del Tratado Poltico, Alianza, Madrid, 1986.
13
Para un estudio introductorio al pensamiento de Constant, vid, Mara Luisa SNCHEZ MEJA
( 1989): Benjamin Constanty la construccin del liberalismoposrevolucionario, Alianza, Madrid, 1989.
Su principal preocupacin era la instauracin de la frmula de separacin de pode-
res, que Montesquieu 14 crey identificar al estudiar la monarqua constitucional de
1688 como la separacin de las instancias del Estado en tres rganos funcionales
interdependientes, donde el poder soberano del legislativo reemplazaba el antiguo
principio de poder soberano del rey. En este contexto, la representacin no era, como
en el republicanismo democrtico, un mecanismo de adaptacin del gobierno po-
pular, sino una idea diseada con el fin exactamente opuesto: dotar de legitimidad
a un parlamento esencialmente oligrquico.
Slo el utilitarismo de Bentham 15, hacia 1820, proporcionara el utillaje intelec-
tual para reconciliar el liberalismo con la democracia. Al imaginar a los hombres como
maximizadores de utilidades y a la sociedad como una suma de intereses conflictivos,
posibilit reconciliar el principio tico de igualdad subyacente en la nocin de go-
bierno popular con las reglas que supuestamente regan una economa capitalista, se-
parando as la igualdad poltica de la igualacin de posiciones sociales y presentando
la democracia representativa como un sistema de gobierno del que resultaban deci-
siones al mismo tiempo neutrales y beneficiosas para la mayora y que no tena ne-
cesariamente por qu alterar la divisin de la sociedad en clases. Fue a partir de la d-
cada de 1830 que comenz a darse una confluencia entre los sectores ms progresistas
del liberalismo -liberal-radicales o radicales en el lenguaje de la poca-, que esta-
ban evolucionando hacia posiciones favorables al sufragio universal, con los movi-
mientos inspirados en el republicanismo democrtico, el reformismo social o el so-
cialismo utpico. Tras la convulsin revolucionaria de 1848 y el breve y agitado intento
de extender el sufragio universal en Francia y los pases centroeuropeos, los gobier-
nos constitucionales liberales fueron integrando lenta y progresivamente sectores cada
vez ms extensos de unas clases medias en ascenso, en un circuito que a su vez re-
troaliment la creacin de redes clientelares cada vez mayores y origin la creacin
de partidos estables, movilizadores de lealtades ideolgicas e intereses de grupo, sen-
tando las complejas condiciones que permitieron la transicin hacia la democracia re-
presentativa. La monarqua constitucional inglesa, un ejemplo paradigmtico en este
sentido, evolucionara gradualmente hacia una democracia representativa en sentido
moderno a travs de sucesivas reformas electorales que ampliaron el derecho de voto
hasta abarcar toda la poblacin adulta masculina -1832, 1867, 1884 y 1918-, su-
cesivos cambios en la organizacin poltica del gobierno constitucional ----conversin
del poder de la monarqua en simblico, asuncin del control del ejecutivo por parte
del parlamento, mayor imparcialidad de las elecciones, eliminacin de la mayor par-
te de las prerrogativas de la segunda cmara-, y la formacin de un sistema de par-
tidos modernos. Una transformacin parecida se produjo en otras monarquas cons-
titucionales europeas durante el siglo XIX, como Blgica, Dinamarca, Suecia y los
Pases Bajos. En otros lugares, como Francia y Suiza, la transicin fue ms brusca, y
en Estados Unidos se produjo mediante una va anmala, puesto que el gobierno li-
14
Para una introduccin sinttica al pensamiento polcito de Montesquieu, vid. Iring FETSCHER,
La Ilustracin en Francia, en V ALLESPN ( 1990-1994), vol. 3; para bibliografa adicional y un estu-
dio detallado de su obra, vid. Roben Shackleton (1961): Montesquieu. A Critica/ Biography, Oxford
University Press, Oxford, 1961.
15 Para un estudio introductorio al pensamiento de Bentham, vid. J. DINWIDDY ( 1989): Bentham,Alian-
za, Madrid, 1984. Para una aproximacin a Bentham y la democracia, vid. MACPHERSON ( 1977), cap. 2.
beral-constitucional adopt una forma republicana con la Declaracin de Indepen-
dencia de 1776 y, en comparacin con otros pases, integr casi desde los inicios a los
pequeos propietarios rurales y las incipientes clases medias urbanas 16
Paralelamente, la democracia directa, que puede reconocerse ya en el utopismo
social del movimiento de los Cavadores en la Inglaterra del siglo XVII 17 y cuyo ex-
ponente ms significativo en el siglo XVIII fue Rousseau 18, fue concebida inicial-
mente pensando en comunidades de dimensiones reducidas y bajo las condiciones
propias de una sociedad agraria, basndose en la presuncin de que deba existir una
absoluta equivalencia entre la igual distribucin de poder poltico y la igualacin de
posiciones sociales. En este sentido, sus diferencias con la democracia representati-
va se situaban tanto en el mecanismo formal -participacin directa frente a repre-
sentacin- como en el mayor acento puesto en la transformacin de las estructuras
sociales. Para Rousseau, adems, incorporaba una lectura igualitaria de las ideas de
virtud cvica y ciudadana activa propias de la tradicin republicana de los siglos XVI
y XVII 19, ideas que, inspiradas en la teora poltica griega, haban contribuido desde
el Renacimiento a identificar el bien pblico con el bienestar de la comunidad y ha-
ban otorgado a la participacin popular, aunque fuera parcial y tuviera que ser mo-
derada por las prerrogativas del grupo dirigente, un valor positivo como condicin
para la armona social. Con la revolucin industrial y los cambios socioeconmicos
que acompaaron la emergencia del capitalismo, la democracia directa se asociara
con diversas corrientes ideolgicas del socialismo temprano 20, y, en consecuencia,
con la comunidad de bienes, la igualacin de rentas y el desarrollo de la produccin
para la satisfaccin de las necesidades de todos. La democracia directa era vista in-
tuitivamente como algo consustancial a la organizacin poltica de una sociedad sin
diferencias sociales y, por lo tanto, sin intereses en conflicto. Marx 21 fue todava ms
lejos y pensaba en la democracia directa no ya como un sistema de gobierno, sino
ms bien como una tcnica de gestin colectiva al final del largo camino hacia una
sociedad sin clases, infiriendo que el corolario lgico de la misma era la disolucin
16 Para analizar las similitudes entre los procesos de transicin hacia la democracia representativa en
Gran Bretaa, Francia y Estados Unidos hasta la Primera Guerra Mundial, vid. HERMET (] 983), caps. I y 11.
17 Para un resumen sobre el pensamiento de los Cavadores y, particularmente, sobre Gerrard Wins-
tanley, que en The Law of Freedom (1652) traz la imagen utpica de una repblica igualitaria, vid.
SABINE (1937), pp. 362-366. Existe una discusin sobre hasta que punto el utopismo social anterior
--como el que aparece en La ciudad del sol (1602) de Campanella, cuya organizacin poltica tiene
como centro una asamblea que se reuna peridicamente y donde participaban todos los adultos, hom-
bres y mujeres, mayores de veinte aos- puede ser considerado un precedente de la democracia.
18
Sobre la teora poltica de Rousseau y sus distintas interpretaciones puede consultarse R. DE-
RATH (1950): Rousseau et la sciencie politique de son temps, Vrin, Pars, 1950; J. W. CHAPMAN,
(1956): Rousseau, Totalitarian or Liberal?, Columbia University Press, Nueva York, 1956; y J.
SHKLAR ( 1969): Men and Citizens, Cambridge Univesity Press, Londres, 1969. Para una introduccin,
vid. Iring FETSCHER, La Ilustracin en Francia, en Vallespn (1990-1994), vol. 3, y Ronald GRIMS-
LEY (1973): Lafilosofa de Rousseau, Alianza, Madrid, 1973, caps. 2, 3, 5 y 7.
19 Sobre el pensamiento republicano en los siglos XVI-XVIII, tanto en sus versiones aristocrticas
como protodemocrticos, vid., F. VENTURI, (1972): (1972): Utopa e riforma nell'illuminismo, Einau-
di, Turn, 1972; para una introduccin al republicanismo ingls del siglo xvn, vid. SABINE (1937), XXV.
2 Para la evolucin de las ideas socialistas, puede consultarse la clsica Historia general del so-
cialismo coordinada por Jacques DROZ, 8 vols., Destino, Barcelona, 1985.
21 Para una introduccin a Marx y la democracia directa vid. HELD (1987), cap. 3.
del Estado y el fin de la poltica como dominacin. Aunque puede parecer
paradji- co, la consolidacin de la democracia representativa debe mucho al
impulso del mo- vimiento obrero y las diversas corrientes del socialismo,
orientados en muchos ca- sos a una insistente beligerancia en la necesidad de una
mayor participacin poltica. En este sentido, puede afirmarse que la democracia
directa represent un poderoso desafo frente a aquellos que queran limitar la
misma democracia representativa 22
22
Para una visin actual de la relacin entre socialismo y democracia, vid. Anthony GIDDENS, Ms
all de la izquierda y la derecha, Ctedra, Madrid, 1996, caps. 2 y 3.
190 EL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL
LAS DEMOCRACIAS 190
guracin y accin del Estado: en la medida en que tal influencia exista y que las
garantas eran respetadas, se consideraba que aquello que distingua una democra-
cia de cualquier otra forma de gobierno era que la autoridad de los que gobernaban
era ejercida con el consentimiento de los gobernados y que este consentimiento ge-
neraba la obligacin poltica de los gobernados, es decir, el sometimiento de los in-
dividuos al Estado y sus decisiones. Si lo caracterstico del Estado en cuanto siste-
ma organizativo era la determinacin sobre quines tenan poder o competencia para
la adopcin de tales decisiones y sobre cmo podan hacerlo, la cuestin bsica re-
sida entonces en delimitar el abanico de decisiones que correspondan a cada uno
de estos quienes y establecer los procedimientos equitativos mediante los cuales
las decisiones seran adoptadas una vez definido el mbito decisional respectivo. En
el paradigma de la democracia liberal se presupona, en primer lugar, que los indi-
viduos que formaban la sociedad tenan una influencia decisiva o predominante tan-
to en la fijacin de las normas que regulaban qu poderes y competencias corres-
pondan a las diferentes instancias del Estado como en la fijacin de normas derivadas
que regulaban el ejercicio de los poderes y competencias fijados por las normas an-
teriores. Este entramado de normas que distribuan poderes y competencias y esta-
blecan procedimientos era lo que se denominaba la constitucin del Estado, que al
menos deba sancionar tanto las reglas sobre no interferencia en relacin con ter-
ceros y la igualdad ante la ley como las garantas. Sin embargo, la influencia de los
individuos que formaban la sociedad en las normas que regulaban tanto los mbi-
tos decisionales como los procedimientos mediante los cuales se adoptaban las de-
cisiones era un requisito necesario, pero no suficiente, para que una forma de go-
bierno fuera una democracia. Adems, las normas que fijaban los procedimientos
deban tener en cuenta que la influencia decisiva o predominante de los individuos
tena necesariamente que mantenerse en relacin con los contenidos de las decisio-
nes adoptadas mediante su participacin o representacin en el proceso decisional
de un modo continuado. La nocin de participacin denotaba que la influencia en
las instancias del proceso decisional era ejercida mediante la presencia de todos los
individuos en la instancia decisional o mediante algn procedimiento que permi-
tiera que expresaran directamente su opinin, como el referndum o la consulta po-
pular, mientras que la nocin de representacin denotaba que la influencia en el pro-
ceso decisional era ejercida mediante un cuerpo restringido de individuos que eran
elegidos y actuaban en nombre del resto. La participacin y la representacin se ar-
ticulaban mediante un determinado esquema de prelacin de las instancias decisio-
nales del Estado -la supremaca del legislativo sobre el ejecutivo y el judicial- y
la vinculacin de las garantas con los procedimientos equitativos mediante los cua-
les la instancia legislativa orientaba el conjunto del proceso decisional.
El conjunto de normas sobre la organizacin poltica del Estado en el paradig-
ma liberal implicaba, pues: 1) que la constitucin del Estado, en tanto normas so-
bre mbitos decisionales y sobre procedimientos de adopcin de decisiones, res-
ponda a la transferencia de una autoridad que en ltimo termino radicaba en los
individuos que formaban la sociedad, transferencia que se realizaba en el momen-
to que los individuos influyen de un modo decisivo o predominante en la constitu-
cin del Estado y 2) que los contenidos de las decisiones adoptadas incorporaban
los deseos de los individuos mediante su representacin o participacin en la ins-
tancia legislativa del proceso decisional. La influencia decisiva o predominante de
los individuos defina tanto el grado de legitimidad institucional del Estado -cuan-
ta ms influencia decisiva o predominante tuvieran los individuos en su constitu-
cin, ms legtimas seran las normas que lo rijan- como el grado de legitimidad
de las decisiones adoptadas -<:uanta ms influencia decisiva o predominante tu-
vieran los individuos en proceso decisional, ms legtimas seran las decisiones
adoptadas-. La Figuran. 3 muestra, de modo resumido, el enfoque de la demo-
cracia liberal como un paradigma terico que regulaba las relaciones entre Estado
y sociedad:
FIGURAN. 3
El paradigma terico de la democracia liberal desde una perspectivaformal
SOCIEDAD
Libertad Obligacin poltica
Consentimiento I
t Indvduos.
Transferencia
de autoridad Deseos
Libertades y polticos
Participacin o representacin
Constitucin
del Estado
Distribucin
de poderes y
competencias
Procedimientos
sobre el ejercicio
de poderes y
competencias
Autoridad
ESTADO
4. EL PARADIGMA TERICO DE LA DEMOCRACIA LIBERAL
DESDE UNA PERSPECTIVA SUSTANTIVA
23
Vid. MACPHERSON (1977), caps. II y III; y HELD (1987), caps. 2 y 3.
24
Para una breve introduccin al pensamiento de MILL sobre la democracia, vid. DALMACIO
NEGRO (1985): Presentacin a la edicin en castellano de Del gobierno representativo, Tecnos,
Madrid, 1985; dos interpretaciones distintas en MACPHERSON ( 1977), pp. 65-86 y en HELD ( 1990),
pp. 109-131.
25 Sobre este aspecto del pensamiento de MILL vid. particularmente GREEN (1981 ).
de un punto de vista filosfico, el liberalismo radical posterior a Mill, por una va
convergente a la del republicanismo democrtico, empez a postular las nociones de
derechos econmicos, sociales y culturales mnimos e igualdad de oportunidades,
cuya fundamentacin ltima se remita al autogobierno moral, no ya desde el iusna-
turalismo propio de las teoras contractualistas, sino desde una tica neokantiana.
Desde 1870 hasta 1914, pensadores e idelogos como Hobhouse 26 y Green 27 en In-
glaterra, Fouille, Bourgeois y Buisson 28 en Francia o Naumann 29 en Alemania, ex-
ploraron los fundamentos normativos para justificar el autogobierno moral de los in-
dividuos en su condicin de ciudadanos socialmente integrados gracias a las polticas
activas de un Estado democrtico.
En segundo lugar, a partir de 1880, la revolucin industrial se aceler con tal inten-
sidad que cambi completamente la estructura econmica y social de Europa occiden-
tal. El avance generalizado del sector industrial frente al sector agrario, el crecimiento
de los ncleos urbanos y la consolidacin de una clase obrera cada vez ms organizada y
numerosa, junto con la mayor movilidad social y la multiplicacin de los actores po-
lticos que resultaba de la extensin del sufragio en los Estados liberal-constitucionales,
obligaron a plantear medidas institucionales que contribuyeran a mantener la estabili-
dad poltica y el equilibrio social. Tales medidas, en forma de una legislacin social, no
deben vincularse necesariamente a la instauracin de sistemas de gobierno democrti-
cos -como demuestra la extensa legislacin social de la Alemania guillerrnina hacia
1890, uno de cuyos efectos inmediatos fue, precisamente, que los movimientos demo-
crticos quedaron incapacitados para utilizar la reforma social como un argumento en
favor de una mayor democratizacin (Baldwin, 1990~, pero s que correspondan, en
parte, a la lgica de inclusin poltica de la extensin del sufragio, uno de cuyos resul-
tados fue la creciente inclinacin reformista de los socialistas y el establecimiento de
alianzas entre la izquierda liberal-radical o republicana y los socialistas moderados.
Entre 1880 y 1920, pues, se configuraron dos modelos dentro del paradigma terico
de la democracia liberal, uno tendente a conservar los elementos que caracterizaban la
tradicin clsica del liberalismo y otro fuertemente influido tanto por la revisin del li-
beralismo a partir de Mili y los presupuestos del republicanismo democrtico, como por
los nuevos desafos de la sociedad industrial y la prctica reformista del socialismo. Mien-
tras el primero conceba el Estado como un instrumento de proteccin de los mnimos
necesarios para asegurar la libertad de los individuos fuera del Estado y la democracia
como un proceso decisional formal, el segundo asuma que el Estado deba fomentar de-
terminados bienes colectivos que garantizaran la autonoma efectiva de los individuos en
cuanto a oportunidades sociales, en la medida en que se otorgaba a la libertad un valor
26
Sobre Leonard HOBHOUSE, puede consultarse S. COLLJNI ( 1979): Liberalism and Socio-
logy: Hobhouse and Political Argument in England, 1880-1914, Cambridge University Press,
1979.
27
Sobre Thomas H. GREEN, puede consultarse M. RICHTER (1964): The Politics of Conscience:
Green and His Age, University Press of America, 1983.
28
Sobre las corrientes de pensamiento vinculadas al republicanismo democrtico francs, puede
consultarse la extensa bibliografa que aparece en NICOLET ( 1982).
29
Sobre Friedrich NAUMANN, puede consultarse H. BACK y U. GALM ( 1979): Friedrich Naumann
(versin en castellano), Fundacin Naumann, Bonn-Bad Godesberg, que incluye una referencia bi-
bliogrfica de las fuentes y estudios ms importantes.
material que no deba ser mediatizado por la desigualdad, y que la democracia no slo
era un proceso decisional formal, sino tambin sustantivo, como una de las pautas con-
figuradoras del desarrollo colectivo. Si en el modelo de la democracia liberal clsica el
proceso decisional tena la funcin bsica de limitar el poder de los gobernantes gracias
a la representacin de los ciudadanos en un Estado que deba tender a ser neutro frente a
la sociedad, en el modelo de la democracia liberal positiva tena la funcin de asegurar
el comportamiento y compromiso activo de los ciudadanos con un Estado orientado ha-
cia la justicia redistributiva, anunciando las tendencias que, despus de la Segunda Gue-
rra Mundial, conduciran al Estado de bienestar. El cuadro siguiente -Figuran. 4- re-
sume las caractersticas comunes y las diferencias ntre ambos modelos.
FIGURAN. 4
Caractersticas comunes y diferencias de los modelos liberal-democrtico
y democrtico-republicano, circa 1880-1920
Caractersticas comunes
Todos los individuos deben ser libres en su capacidad de deliberacin, juicio y accin moral y en
la orientacin que quieran conferir a su vida privada.
Todos los individuos disfrutan de ciertos derechos bsicos como precondicin de su capacidad rno-
ral, tales como el derecho a la vida, es decir, a no ser privado de la misma, o el derecho a la
liber- tad personal, es decir, a no ser forzado a ejecutar la voluntad de otras personas.
Todos los ciudadanos disfrutan de metaderechos civiles relacionados con el proceso decisional del
Estado: libertad de expresin, reunin y asociacin; derecho a voto y derecho a ser elegido para
car- gos pblicos.
Diferencias
FIGURAN. 5
1 evolucin de las relaciones entre Estado y sociedad y la evolucin
de los modelos de la democracia liberal
Estado Sociedad
J. Modelo liberal-democrtico
El Estado casi no interfiere en la sociedad
civil y las actividades de los individuos
2. Modelo democrtico-republicano
El Estado interfiere en la sociedad civil y las
actividades de los individuos mediante polticas
educacionales y sociales activas
3. Estado de bienestar
II. LAS TEORAS DE LA DEMOCRACIA EN EL SIGLO XX
1. INTRODUCCIN
30
Para un estudio en detalle de los indicadores de democratizacin, vid. BEETHAM (1995).
los factores relacionados con el bienestar social y la estructura econmica e
insiste en el proceso decisional formal.
Junto a la medicin escalar se han elaborado, adems, diversas tipologas con
la pretensin de lograr una clasificacin razonable de los sistemas de gobierno de-
mocrticos desde una perspectiva funcional y comparativa. A la tipologa tradicio-
nal de Duverger ( 1951 ), elaborada sobre la base de las relaciones entre legislativo
y ejecutivo y los sistemas de partidos, se le aadi la de Almond ( 1966), basada
en el estudio de los subsistemas de partidos, grupos de inters y mass media, y,
ms recientemente, la de Lijphart ( 1984), que diferencia entre dos polos
extremos
-modelo Westminster y modelo de consenso- entre los que se ubicaran todos
los regmenes democrticos conocidos de acuerdo con caractersticas como las re-
laciones ejecutivo-legislativo, la naturaleza del legislativo, el nmero de partidos y
las fracturas sociopolticas, los sistemas electorales, el grado de centralizacin de
la administracin, el ordenamiento constitucional y la existencia de tcnicas de
de-
mocracia directa.
Frente a estos intentos de aproximacin eminentemente descriptiva, las teo-
ras democrticas en el siglo XX han mantenido una gran diversidad de enfo-
ques, en los que se entrecruzan planteamientos prescriptivos y descriptivos.
Excepto aquellas que son teoras normativas puras, el resto no tienen como
punto de partida el debate ideolgico sobre la democracia como se haba ini-
ciado en el siglo XIX, sino que quieren convertir el gobierno democrtico en
un objeto de estudio sobre el que se aplicaran diferentes herramientas de las
ciencias sociales. En esta segunda parte, agruparemos las teoras de la demo-
cracia en el siglo xx en tres grandes grupos que, ms por comodidad expositi-
va que por corresponderse realmente con el rea de conocimiento de aquellos
que las formularon, denominaremos teoras sociolgicas, econmicas y filo-
sficas. El objetivo fundamental de las primeras, ejemplificado en el debate en-
tre elitistas y pluralistas, se centra fundamentalmente en el estudio de cmo se
distribuye el poder en las sociedades democrticas avanzadas. Las segundas
centran su atencin en las reglas de decisin y en la construccin de modelos
analticos que simplifiquen el proceso poltico. Finalmente, el tercer grupo re-
coge algunas aportaciones anteriores sobre los fines de la democracia -parti-
cularmente, las aportaciones relacionadas con el modelo democrtico-republi-
cano- para ubicarlas en el marco de los actuales Estados de bienestar,
centrndose especialmente en la justicia distributiva, la neutralidad del Estado
frente a las diferentes concepciones de la vida buena y la necesidad de afron-
tar nuevas formas de participacin que contribuyan a la mejor gobernabilidad
de nuestras complejas sociedades e instituciones.
A) El elitismo
La actitud general de los elitistas puede ejemplificarse con las siguientes pa-
labras de Ostrogorski (1880): La funcin poltica de las masas en una demo-
cracia no es la de gobernar, probablemente nunca sern capaces de hacerlo [ ... ].
Siempre gobernar una pequea minora, en democracia lo mismo que en auto-
cracia. La propiedad natural de todo poder es concentrarse, es como la ley de
gravitacin del orden social. Pero es necesario que la minora dirigente sea man-
tenida en jaque. La funcin de las masas en democracia no es gobernar, sino in-
timidar a los gobiernos. En nuestra presentacin, distinguiremos tres etapas en
la evolucin del elitismo: el elitismo clsico, el elitismo democrtico o compe-
titivo y el neoelitismo.
goras de Maquiavelo, los zorros y los leones, como polos opuestos que ilustra-
ban las caractersticas de las elites gobernantes. Los zorros -que Pareto identi-
ficaba con las elites de los regmenes democrticos- eran inteligentes, astutos y
emprendedores; gobernaban para tratar de ganarse el consentimiento de los go-
bernados y no estaban preparados para usar la fuerza. Sin embargo, su humani-
tarismo pasado de moda los conduca en situaciones de crisis hacia el compro-
miso y el pactismo y, en consecuencia, cuando finalmente sus esfuerzos para
lograr una solucin poltica fracasaban, su sistema de gobierno quedaba irremi-
siblemente debilitado. Los leones representaban lo contrario: partidarios del sta-
tu quo tanto respecto al Estado como a la sociedad civil, defendan el orden, la
religin y la ortodoxia poltica. Fros y sin imaginacin, recurran a la fuerza para
alcanzar o mantener su posicin. Segn Pareto, las cualidades de zorro y len
eran excluyentes: la historia consista en un incesante proceso de cambio entre
estos dos tipos de elite. Las elites estaban sometidas a un circuito permanente de
renovacin, circulacin y reubicacin que mostraba que la historia era un ce-
menterio de aristocracias. La concepcin paretiana de la historia como un ce-
menterio de aristocracias se interpret como una variante de la teora de Marx
sobre la historia como lucha de clases. Sin embargo, Pareto rechazaba el eco-
nomicismo marxista, arguyendo que la economa se basaba en una presuncin
de racionalidad de las acciones individuales y omita que estas acciones estaban
determinadas, en general, ms por los sentimientos que por la razn. Sostena
que el dominio de una elite era inevitable en cualquier sociedad organizada y
presentaba la democracia como una meta irrealizable: el advenimiento del su-
fragio universal y de elecciones democrticas no poda comportar un cambio po-
ltico real.
Con una terminologa distinta, Mosca sostena que en toda sociedad concurran
una clase dominadora y otra dominada. La primera se configuraba como una mi-
nora organizada que persegua mantenerse en el poder mediante unafrmulapol-
tica que empleaba en su beneficio. Integraban la frmula poltica aque11as repre-
sentaciones de carcter cultural e ideolgico que legitimaban a la clase poltica que
las publicitaba y, al mismo tiempo, cohesionaban a sus miembros. Mosca rechaz
dar a esta idea un carcter abstracto: cada clase dominante tendra sus propias fr-
mulas polticas y stas decaeran peridicamente, de modo que seran sustituidas
por nuevas frmulas, tiles a una nueva clase dominante. Al igual que Pareto,
Mos- ca vea las instituciones democrticas como completamente impotentes,
crea que la progresiva extensin del sufragio no converta las sociedades en ms
permeables al cambio poltico y dirigi constantes ataques contra todos aque11os
que conside- raban que las mejores sociedades eran aque11as en las que gobernaba
la mayora. Desde el punto de vista de la ciencia poltica, preguntarse si la
democracia as en- tendida era el rgimen mejor o peor careca de sentido, por la
sencilla razn de que tal rgimen ni haba existido ni existira jams: la base legal
o racional de todo sis- tema poltico que admite la representacin de las grandes
masas populares deter- minada por las elecciones es una mentira. Mosca fue
partidario al final de su vida de una concepcin de la democracia como
renovacin gradual o total de la clase dirigente, si bien quera ver aplicada esta
renovacin con circunspeccin y atem- perada por el principio aristocrtico de la
herencia --critic la extensin del sufra- gio introducida en Italia por la ley
electoral de 1882 y, como diputado, tom neta-
mente partido contra la ms amplia extensinque propuso la ley electoral de
1912-.
Que la teora abstracta de la democracia sea errnea, afirm, no significa que
la prctica de las democracias haya de condenarse de pleno y desde todos los
puntos de vista. La democracia, en la realidad de los hechos, ha sustituido un
mtodo de
seleccin de la clase poltica por otro: y no puede decirse que la sustitucin haya
sido mala, especialmente si el nuevo criterio no se aplica de manera demasiado
ex- clusiva y uniforme y otros lo atemperan. Debemos a la democracia, al menos
en
parte, el rgimen de discusin en que vivimos; le debemos las principales liberta-
des modernas: las de pensamiento, prensa, asociacin. En la actualidad, el rgimen
de libre discusin es el nico que permite a la clase renovarse, que la mantiene a
raya, que la elimina casi automticamente cuando no corresponde ya a los intere-
ses del pas (Mosca, 1912: 334-335).
Finalmente, Michels persegua demostrar que todas las organizaciones estaban
sujetas a dominacin oligrquica. Para ello examin un caso extremo: los
partidos socialistas, que tericamente pretendan regir su actividad por el
principio de de-
mocracia interna. En el seno de toda organizacin coexistiran dos fenmenos
inte- rrelacionados: la jerarqua y la burocracia. La complejidad de las
organizaciones comportaba la aparicin de especialistas en resolver las cuestiones
que las mismas generaban. Estos especialistas gozaran de una superioridad
tcnica sobre la que fundamentar su poder y su capacidad de liderazgo se basara
en el manejo de datos que escaparan a los miembros de base. Junto con esta
superioridad tcnica, perfi- l la necesidad psicolgica de las masas de tener
lderes a los que venerar. Esa con- juncin llev a Michels a negar la posibilidad
de sistemas democrticos en las so- ciedades de masas --en sus ltimos escritos
llegara a aproximarse al fascismo-
y a ser conocido como el inventor de la ley de hierro de la oligarqua.
Schumpeter construy una teora elitista con una clara dimensin normativa.
Distingua lo que l llamaba la teora clsica de la democracia de la suya propia,
que entenda como competencia por el liderazgo poltico. La primera, dominante
en el siglo XVIII, vea la democracia como un mtodo de generar decisiones polti-
cas a partir de las nociones de bien comn y voluntad popular: la filosofa de la
democracia del siglo XVIII puede ser comprendida en la siguiente definicin, el
m- todo democrtico es aquel sistema institucional de gestacin de las decisiones
po- lticas que realiza el bien comn, dejando al pueblo decidir por s mismo las
cues- tiones en litigio mediante la eleccin de los individuos que han de
congregarse para llevar a cabo su voluntad (Schumpeter, 1942: 321 ).
Schumpeter consideraba esta visin mtica y engaosa por diversas razones. Por
un lado, consideraba inconsis- tente la idea de bien comn, puesto que implicaba
que todas las personas llegaran a estar de acuerdo gracias a un argumento
racional; en realidad, los individuos man- tienen profundas divergencias sobre
cules son los valores ms relevantes, rara- mente comparten objetivos similares y,
cuando lo hacen, difieren en los medios id- neos para alcanzarlos. Por otro,
aunque el bien comn pudiera definirse de forma satisfactoria, no por ello
resolvera los problemas particulares. Y, como consecuen- cia de la vacuidad del
concepto de voluntad general, pensaba que conectar sta con la voluntad de los
individuos concretos comportaba la aparicin de dificulta- des de difcil
resolucin. La voluntad de los individuos no es normalmente clara y definida, en
general no tiene en cuenta las circunstancias ms generales y las con- secuencias
de determinados puntos de accin, y a menudo est manipulada por la publicidad,
las presiones y, especialmente, los fenmenos de la psicologa de ma- sas. Por
consiguiente, si los problemas relacionados con los destinos del pueblo no son
planteados ni resueltos por el pueblo, sino por otras instancias y otros intereses,
esta circunstancia debe hacerse patente.
Estas conclusiones llevaron a Schumpeter a proponer una teora alternativa,
segn la cual el mtodo democrtico sera aquel sistema institucional para lle-
gar a las decisiones polticas en que los ciudadanos adquieren el poder de deci-
dir por medio de una lucha competitiva por el voto del pueblo (Schumpeter,
1942: 343). Segn Schumpeter, esta nueva visin de la democracia sera mucho
ms realista, puesto que: l) establece una analoga entre la competencia por el
liderazgo y la competencia econmica, que revela una variedad de caminos en
los cuales esta competicin puede expresarse; 2) refleja la relacin entre demo-
cracia y libertad individual, dado que la competicin presupone libertad de ex-
presin y de prensa para que la gente pueda escoger sus lderes; 3) seala un cri-
terio de distincin entre los gobiernos democrticos y los que no lo son; 4) evita
el problema de igualar la voluntad del pueblo con la voluntad de una mayora de
204 EL LAS
ESTADO
DEMOCRACIAS
DEMOCRTICO Y SOCIAL 204
32
Las diferencias fundamentales entre las teoras elitista y pluralista pueden sintetizarse en
tres apectos: 1) la teora de la elite debe postular la teora de una elite unida, cuyas filas presen-
tan slo diferencias superficiales, pero que estn unidas por el mantenimiento del poder de la eli-
te; 2) la teora de la elite depender de la proposicin de que los gobernantes pueden manipular
a los ciudadanos por medios como los smbolos, las ideologas, el reclutamiento de los ciudada-
nos ms capacitados y las concesiones para obtener la aceptacin activa o pasiva del gobierno
unitario de la elite, y 3) la teora de la elite afirmar que, por ejemplo, la riqueza econmica o el
prestigio social pueden traducirse en influencia poltica y que esos atributos tienden a ser acu-
mulativos, es decir, que la estructura del poder poltico es consecuencia de las dems lneas de
estratificacin social (DOWSE y HUGHES, 1972).
33
DAHL ( 1961) realiz un estudio emprico en la ciudad de New Ha ven que revel que no era
po- sible encontrar ninguna elite identificable o dominante entre una constelacin de miembros
destaca- dos de la comunidad. Dahl conclua que la de New Haven era una democracia pluralista y
desarrolla- ba su teora de que el pluralismo era la forma que la democracia adoptaba actualmente
en Estados Unidos a partir del ideal original diseado por MADISON. Frente a las teoras elitistas que
considera- ban que las elites mantenan un carcter permanente y homogneo, DAHL defenda la
existencia de una pluralidad de centros de poder en competencia. El poder es disperso y no
acumulativo, de ah que el papel del Estado fuera mediar en los conflictos sociales ms que dominar
la sociedad en aras de su inters particular.
20 EL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL
LAS DEMOCRACIAS 207
72
mentos de la administracin del Estado como un grupo ms. No todos los gru-
pos tienen el mismo grado de influencia, pero incluso los menos poderosos pue-
den influir en el proceso de toma de decisiones, dado que los recursos -el di-
nero, la informacin, el conocimiento tcnico, la capacidad de movilizacin,
etc.- no se distribuyen uniformemente, lo que impide que un grupo sea domi-
nante en todas las ocasiones.
El enfoque pluralista se ha presentado como una aproximacin al mismo
tiempo descriptiva y explicativa concordante con el funcionamiento real de las
democracias representativas. Algunos de sus defensores lo han definido como
una teora emprica de la democracia en contraposicin a las concepciones de
carcter normativo que se centran en qu debe ser una democracia. Pese a todo,
las teoras pluralistas contienen un enfoque normativo. As, la constatacin de
la apata poltica de los ciudadanos de las democracias representativas occi-
dentales, a partir de los estudios realizados desde los cincuenta, no es conside-
rada por los pluralistas contradictoria con los postulados de dichas democracias,
sino incluso un indicio de su buena salud. De hecho, el pluralismo no niega la
perspectiva schumpeteriana de la democracia como una competencia de elites,
aunque insiste en que esa competencia tiene lugar en un contexto social en que
existe un consenso bsico sobre las reglas del juego y los lmites de la activi-
dad poltica. Es decir, se da en una sociedad en que existe una cultura demo-
crtica que limita la accin conformadora de las elites sobre la poblacin. El
enfoque pluralista convencional ha sido en ocasiones ingenuo al suponer que la
influencia de los grupos de inters sobre las cuestiones polticas se deba a con-
sideraciones democrticas sobre la canalizacin de los intereses y preferencias
de los ciudadanos a partir de aquellos grupos. El Estado pasa a ser visto como
un elemento pasivo y neutral en relacin a las presiones y demandas que le lle-
gan de las organizaciones de la sociedad civil: su misin ser sopesarlas y ar-
monizarlas o, al menos, buscar algn tipo de compromiso entre ellas. Es una
concepcin optimista sobre la vida de las democracias liberales que llev a al-
guno de sus partidarios, como Bell (196 l) o Lipset (1963), a apoyar la tesis del
fin de las ideologas.
14 Las diferencias fundamentales que diferencian el modelo pluralista del neocorporativista son
que las asociaciones no estn reguladas ni controladas por el Estado y que el nmero de grupos que
pueden participar en el proceso decisorio es ilimitado (PIC, 1987).
210 EL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL
LAS DEMOCRACIAS 210
ciaciones utilizando su poder para obtener el consenso en la poltica nacional.
Para Schmitter (1973), el principal de los tericos del corporativismo, ste se pue-
de definir como un sistema de representacin de intereses en el que las unidades
que lo integran estn organizadas en un nmero limitado de categoras singula-
res, obligatorias, jerrquicamente ordenadas y funcionalmente diferenciadas, re-
conocidas o autorizadas (si no creadas) por el Estado y a las que se garantiza un
intencionado monopolio de representacin dentro de sus respectivas categoras,
a cambio de que se observen ciertos controles sobre la seleccin de sus lderes y
la articulacin de las demandas y apoyos. Posteriormente, Lembruch (1979) su-
giri que el corporativismo no era slo un modelo de articulacin de intereses,
sino una frmula institucionalizada de toma de decisiones donde los intereses sec-
toriales organizados casi inevitablemente llegan a ser los principales actores del
proceso poltico.
Se ha discutido mucho hasta qu punto el neocorporativismo pone en tela de
juicio algunos de los hipotticos rasgos centrales de la democracia, puesto que
las organizaciones de intereses no presentan candidatos a las elecciones ni son
responsables ante el parlamento, los pactos tripartitos eluden el principio mayo-
ritario, y las decisiones pueden afectar a la proteccin de minoras o perjudicar
a, ciudadanos no representados por las organizaciones de inters. El neocorpora-
tivismo atendera a intereses especiales que podran contradecir el principio de
un hombre, un voto y a unos pactos que podran limitar a su vez la soberana
del poder legislativo. Al mismo tiempo, el enfoque neocorporativista cuestiona-
ra los resultados econmicos, en la medida en que la concertacin y los pactos
interfieren en el funcionamiento eficiente de los mercados, limitan la competi-
cin y aplazan decisiones necesarias pero difcilmente aceptables por las orga-
nizaciones de inters. La defensa de la estrategia neocorporativista se ha basado
en razones opuestas de eficiencia poltica y econmica. Por un lado, la demo-
cracia como procedimiento para decidir sobre la provisin de bienes pblicos
permitira una mayor gobernabilidad. Por otro, la concertacin podra dar lugar
a mejores transacciones entre capital y trabajo para fomentar la inversin, el em-
pleo y el diseo de polticas sociales 35
3. TEORAS ECONMICAS
35
Una discusin ms completa de las consecuencias de las estrategias neocorporativistas puede
consultarse en HELD (1991), pp. 259-265 o REQUEJO (1990), pp. 152-161.
obtener aquella provisin de bienes pblicos -leyes, decisiones administrativas,
servicios sociales, etc.- que mejor contribuyan a maximizar sus expectativas. Se
considera que los individuos son capaces de ordenar sus preferencias de un modo
coherente y que el proceso de formacin de las mismas es exgeno al modelo. Es
decir, no importa cul haya sido el proceso por el que un determinado individuo
puede llegar a preferir una cosa y no otra. De este modo, el proceso poltico ten-
dra como fin la maximiracion de las preferencias individuales. Dado que los dis-
tintos individuos sostienen diferentes posiciones sobre cmo deberan orientarse
las polticas pblicas, una de las funciones de las instituciones democrticas sera
seleccionar unas reglas de decisin que permitan agregar las preferencias de los
ciudadanos en una eleccin pblica entre diferentes alternativas. La teora de la
eleccin social ha dedicado un esfuerzo considerable a formalizar las condiciones
bajo las cuales las instituciones democrticas podran desempear su tarea esen-
cial de agregar las preferencias de los ciudadanos. Para ello, utiliza una doble es-
trategia. La primera sera analizar las condiciones bajo las cuales los gobiernos re-
flejaran las preferencias mayoritarias. La segunda, preguntarse qu sucedera si
estas condiciones se relajaran.
A) El teorema de Arrow
Los trabajos pioneros del anlisis econmico de la democracia fueron los de
Arrow, Eleccin social y valores individuales (1951), y Black, Teora poltica de
los comits y las elecciones (1958). Ambos textos pueden considerarse fundadores
de lo que se conoce como teora de la eleccin social. En su trabajo, Arrow for-
mul y demostr su famoso teorema de imposibilidad, de cuyo significado y con-
tenido nos ocuparemos a continuacin. Supongamos que exista una lista de posi-
bles estados sociales, cada uno de los cuales representa algo as como un conjunto
de posibles polticas gubernamentales -como una posible plataforma poltica-.
Supongamos, adems, que cada persona en la sociedad tiene una ordenacin de
pre- ferencias respecto del conjunto de estados sociales posibles. Esta ordenacin
de pre- ferencias debe satisfacer una serie de condiciones, que son las que se
asocian con lo que en matemticas se conoce como una relacin de orden o, para
mayor econo- ma de lenguaje, un orden. En la terminologa de Arrow un orden
es una relacin de preferencia dbil del tipo al menos tan bueno como que
satisface las siguien- tes propiedades:
a) Reflexividad: Para todas las alternativas presentes en un conjunto S se da
el caso xRx; es decir, que x sea considerado al menos tan bueno como l mismo.
b) Completitud: Para todos los pares de alternativas distintas (x, y) incluidos
en S, se da xRy o yRx. La completitud es un supuesto necesario para garantizar
que
el individuo siempre es capaz de elegir entre dos estados alternativos o de mante-
nerse indiferente entre ellos.
e) Transitividad: Para todos los casos de comparaciones entre una trada de
alternativas (x, y, z) pertenecientes a S se da que si xRy e yRz entonces xRz. La
transitividad asegura la racionalidad interna del ordenamiento; esto es, que exista
un orden y que ste sea siempre el mismo.
Una regla de decisin colectiva -o, en terminologa ms propia de la cien-
cia econmica, una funcin de bienestar social- es una regla que asigna una or-
denacin social de preferencias a cada conjunto de ordenaciones individuales de
preferencias. Evidentemente, se exige tambin que la ordenacin social de pre-
ferencias sea tambin un orden, es decir, que cumpla las propiedades antes men-
cionadas. Se tratar, pues, de encontrar una regla de decisin colectiva que, par-
tiendo de las ordenaciones individuales de preferencias -funciones individuales
de utilidad-, permita pasar a una ordenacin social colectiva o agregada de pre-
ferencias. Lo lgico, segn Arrow, es exigir que la ordenacin social de prefe-
rencias cumpla unos requisitos normativos mnimos que sean aceptables por la
sociedad en su conjunto, es decir, que expresen en forma muy general la doc-
trina de la soberana y racionalidad de los ciudadanos, permitindoles tener un
amplio campo de valores (Arrow, 1951: 100). Estos requisitos o condiciones 36
son:
a) Condicin del dominio no restringido: La regla de decisin colectiva debe
poder operar con cualquier conjunto posible de ordenaciones individuales de pre-
ferencias.
b) Principio de Pareto: Establece que si para cada par de alternativas x e y
todos los miembros de la sociedad prefieren x a y, entonces en la ordenacin so-
cial de preferencias tambin debe preferirse x a y; este principio entraa la admi-
sibilidad universal de todas y cualquier posible ordenacin individual de prefe-
rencias.
e) Independencia de las alternativas irrelevantes: Establece que la eleccin
social entre dos alternativas cualesquiera debe depender nicamente de las prefe-
rencias individuales entre estas dos alternativas y debe ser independiente de las
pre-
ferencias individuales entre otras alternativas, o entre una de las alternativas y
cual- quier otra.
d) No dictadura: Establece que no existe ningn individuo cuyas preferen-
cias sean automticamente las de la sociedad independientemente de los dems
individuos.
36
Los requisitos que ARROW impone a las reglas de eleccin social son generalizaciones de pro-
piedades que el sistema de mayora simple posee. Obsrvese que la eleccin por mayora simple en-
tre dos alternativas a y b cumple las siguientes condiciones:
1) Si en sus preferencias, todos los individuos intercambian la posicin relativa de a y b, la posi-
cin relativa se intercambia tambin en la ordenacin social (neutralidad respecto de las alternativas).
2) La ordenacin social entre a y bes independiente del nmero de individuos; es decir, si se
efecta una permutacin de las preferencias entre los individuos las preferencias sociales no varan
(neutralidad respecto de las personas).
3) Supngase que a y b son socialmente indiferentes (un empate). Si un individuo pasa a prefe-
rir a a ser indiferente entre a y b o pasa de ser indiferente a preferir b, no variando las preferencias
de
los dems individuos, entonces la sociedad pasa a preferir b sobre a (respuesta positiva).
Las denominaciones de las propiedades transcritas son de MA Y ( 1951 ). A l se debe un teorema
importante: si un sistema de eleccin entre dos alternativas satisface 1 ), 2) y 3) entonces ste
corres- ponde necesariamente a la eleccin por mayora simple. Sin embargo, si generalizamos
nuestra elec-
cin entonces el resultado elegido no cumple los requisitos de ARROW porque las ordenaciones so-
ciales de preferencias no son transitivas. Este resultado que exponemos a continuacin en el texto
como una consecuencia del teorema de imposibilidad se conoce como paradoja del voto.
Con estas condiciones Arrow impona que la investigacin y diseo de un
procedimiento de eleccin social requiriera resolver la cuestin sobre la posibi-
lidad de una regla de eleccin social que compendiase las voluntades individua-
les en una voluntad comn, satisfaciendo unos criterios de racionalidad formal
y unos niveles mnimos de libertad democrtica 37 Lo que demostr Arrow es
que no existe ninguna regla de decisin colectiva -sea sta la unanimidad, la
mayora absoluta, la mayora relativa o cualquier otra- con la que el resulta-
do obtenido sea siempre compatible con las condiciones anteriormente enume-
radas 38
Uno de los problemas derivados del teorema de Arrow es el que se conoce
como
el de las mayoras cclicas. Este problema plantea conflictos al estudiar las demo-
cracias representativas y pone de manifiesto que puede manipularse fcilmente el
resultado de una votacin parlamentaria slo con ejercer cierto control sobre el or-
den del da en los debates. Un ejemplo puede ayudar a clarificar este punto.
Imagi-
nemos un parlamento en que existen tres partidos A, B, y C y que se trata de
elegir entre tres alternativas distintas x, y y z.
El partido A prefiere x a y e y a z
El partido B prefiere z ax y x a y
El partido C prefiere y a z y z a x
Si ahora procedemos a la votacin por mayora simple, eligiendo las alter-
nativas dos a dos, el resultado es diferente segn cules sean las alternativas que
se enfrentan en primer lugar. Es fcil comprobar que todas ellas pueden ser ele-
gidas por mayora simple segn cul sea el orden en que se enfrenten. Es decir,
el resultado de las votaciones depender nicamente del orden en que se hagan
las comparaciones por pares. Obsrvese tambin que, si los votantes se dieran
cuenta del orden en que se realizaran las votaciones, sera posible que desea-
ran votar estratgicamente. Es decir, en la primera ronda el partido A podra no
votar de acuerdo con su autnticas preferencias, pensando en las consecuencias
de su voto de cara al resultado final. Cuando se da este tipo de situaciones en
que cualquier alternativa puede resultar vencedora se dice que no existe una po-
sicin de equilibrio. Por lo tanto, la validez del teorema de Arrow implica lapo-
sibilidad de la inexistencia de soluciones de equilibrio en las decisiones mayo-
ritarias. Una de las vas de solucin para evitar la inestabilidad que supone la
falta de equilibrio es restringir la admisibilidad universal de todas las ordena-
ciones individuales de preferencias. En otras palabras, si el conjunto de orde-
naciones individuales de preferencias asume determinadas configuraciones es
posible obtener elecciones sociales exentas del fenmeno de las mayoras c-
37 Para un anlisis de las aportaciones de ARROW para la justificacin de la democracia como so-
berana popular, vid. NELSON (1980), IV, 1-2.
.\~ La demostracin puede consultarse en ARROW ( 1952); una demostracin asequible en SEN (
1970)
o MUELLER ( l 979). 8UCHANAN y TULLOCK ( l 962: 384) considera que toda la prueba de ARROW no
tiene sentido si se aplica a mtodos distintos de las comparaciones por parejas. De hecho, la insis-
tencia de ARROW en la independencia de las alternativas irrelevantes elimina todos los procedimien-
tos de votacin, excepto el utilizado en su prueba.
clicas 39 En este sentido, Black demostr que siempre es posible encontrar un
equilibrio si las preferencias de los individuos se sitan a lo largo de un eje uni-
dimensional y tienen un solo pico -las diferencias entre preferencias de un solo
pico y de no un solo pico se ilustran en la Figura n.s 6.-. En este caso, el equi-
librio existe y coincide con el votante en la mediana.
FIGURAN.06
Preferencias de un pico y de no un solo pico. El votante B no tiene
preferencias de un solo pico
Volantes A /
(
(
(
(
(
(
(
(
Volantes B (
' '''
'
Volantes C
X y z
39
Una forma de inducir equilibrios polticos es mediante los sistemas electorales. Cabra argu-
mentar, por ej., que una de las razones por las cuales los temas medioambientales desempean un
pa- pel crucial en la poltica alemana de los 80 y un papel nimio en la poltica britnica en el mismo
pe- rodo, no es por una percepcin diferente de la importanciadel medio ambiente, sino porque el
sistema alemn de representacin proporcional situ al partido verde en una posicin de partido
bisagra esen- cial para formar los gobiernos de los Ldnder y federales.
215 EL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL
LAS DEMOCRACIAS 215
te localizado en el punto medio entre un gasto pblico cero y un gasto pblico que
consideraremos arbitrariamente cien. Si la opinin del electorado est sesgada a
la derecha (gasto pblico cero), el votante en la mediana prefiere menos de la mi-
tad de gasto pblico y si est sesgada a la izquierda, prefiere ms de la mitad. El
votante en la mediana se identifica en referencia a la relacin entre sus preferen-
cias y las de los restantes votantes y no en relacin con los trminos absolutos en
los cules se define el espacio ideolgico. Es decir, representamos las posiciones
polticas en un espacio unidimensional a travs de un eje de coordenadas dere-
cha/izquierda y el orden de preferencias en un eje vertical y asumimos que nin-
gn votante tiene preferencias de ms de un pico. Las preferencias de los electo-
res toman habitualmente una forma normal tpica. El votante en la mediana es
aquel votante que identificamos cuando hemos contabilizado la mitad de los vo-
tantes empezando desde la derecha o desde la izquierda. Imaginemos ahora que
en este escenario hay dos candidatos o dos partidos que quieren alcanzar la vic-
toria en una confrontacin electoral. Dnde deberan situarse? Qu cantidad de
gasto pblico tendran que elegir para hacerse con la confianza mayoritaria del
electorado? Evidentemente 40, la situada en aquella posicin que coincidiera con
las preferencias del votante en la mediana. Por consiguiente, si se admite que no
hay votantes que se abstengan, que los votantes son racionales -es decir, capa-
ces de ordenar transitivamente sus preferencias- y que tienen preferencias de un
solo pico en un espacio unidimensional, el partido ganador en una confrontacin
entre dos partidos tomar una posicin poltica que coincidir exactamente con
la del votante en la mediana. Este resultado es conocido en la literatura como el
teorema del votante en la mediana y fue presentado por primera vez por Hote-
lling ( 1929). Constituye el antecedente intelectual tanto del trabajo de Black an-
tes mencionado como del modelo de Downs de la democracia representativa que
expondremos a continuacin.
B) El modelo Downs
40
Para una exposicin rigurosa, vid. AUSTEN-SMITH ( 1983).
a) Dos o ms partidos compiten, en elecciones peridicas, por controlar el
apa- rato gubernamental.
b) El partido o coalicin de partidos que consigue la mayora de votos gana
el control del aparato gubernamental hasta la siguiente eleccin.
c) Los partidos perdedores nunca intentan impedir que los ganadores
asuman el poder, ni los ganadores usan el poder para viciar las posibilidades de
los perde- dores para competir en las siguientes elecciones.
d) Todos los adultos cuerdos cumplidores de la ley y gobernados,
constituyen ciudadanos, y cada ciudadano tiene un solo y nico voto en cada
eleccin.
FIGURAN. 7
50 75
o 25
-B
100
Izquierda A-+ Derecha
b) Si la distribucin de los votantes es bimodal, los dos partidos se dirigirn ha-
cia los extremos para aumentar as el nmero de votos. Este tipo de democracias sue-
len denominarse centrfugas y en numerosos casos conduce a gobiernos de coalicin
(Figura n.v 8).
FIGURAN. 8
o 25 50 75 100
-A B-
FIGURA N.9
o 25 50 75 100
p Q R s
41
Para un desarrollo ms sistemtico de la teora espacial, vid. MUELLER ( 1989): Public Choi-
ce JI, Cambridge University Press, 1991, caps. 10, 11 y 12. Para una visin ms especializada,
vid. J. M. ENELOW y M. J. HiNICH (1984): The Spatial Theory of Voting, Cambridge University
Press, 1984.
versos ejes -socioecnomicos, tnico-lingsticos, ecolgicos, etc.-. Un desa-
rrollo de la teora de la eleccin racional aplicada al supuesto de competencia
elec- toral entre partidos en un espacio multidimensional es aquel que nos dice que
casi nunca se alcanzan posiciones ganadoras o estables o de equilibrio, es decir,
que cualquier posicin en el espacio multidimensional puede ser derrotada por otra.
Esto ha conducido a algunos tericos (Riker, 1982) a estudiar el papel que
pueden de- sempear las instituciones para alcanzar posiciones de estabilidad. El
papel de las instituciones, en este sentido, sera seleccionar las alternativas entre las
que hay que elegir --como los partidos o candidaturas, los temas, campaa y
debate poltico--, crear incentivos y restricciones, e inducir resultados estables.
Estos resultados in- ducidos institucionalmente pueden violar requisitos
normativos suaves como los formulados por Arrow 42
Supongamos que debilitamos la condicin de que no existen abstencionistas y
permitimos a los individuos decidir si votan o no. Qu efectos puede producir
este supuesto? Desde el punto de vista de la eleccin racional el acto de votar tie-
ne costes: el coste de oportunidad de tiempo gastado en ir a las urnas. Qu be-
neficios pueden esperar los votantes individuales del acto de votar? En principio,
los ciudadanos irn a votar si creen que ello les compensa, y les compensar si
creen que ganar el partido al que voten, algo que les reportara beneficios por-
que sera el resultado que mejor se adecuara a sus prioridades (por ej., una apli-
cacin ms severa de la polticas medioambientales si se es partidario de ellas o
viceversa). Sin embargo, la posibilidad de que un voto influya en el resultado de
las elecciones es muy baja y, en consecuencia, la utilidad esperada del votante es
muy pequea o puede incluso que negativa. Esto implica que si los agentes ac-
tuaran racionalmente no acudiran a las urnas, lo que plantea una dificultad adi-
cional: la teora de la eleccin racional asume que todos los agentes actan ra-
cionalmente, pero si un votante puede razonar que no merece la pena acudir a las
urnas, entonces cualquier otro votante podra llegar a la misma conclusin; si un
gran nmero de votantes razona en esta direccin, la utilidad esperada de cual-
quier individuo particular cambiar, puesto que disminuira el nmero de indivi-
duos que acudiran a las urnas y, por consiguiente, aumentara espectacularmen-
te la probabilidad de que el voto de cualquier ciudadano fuera decisivo. En el
lmite, si un solo individuo fuera a votar, su voto sera absolutamente decisivo.
Podemos ver que, en este punto, vuelve a iniciarse el ciclo: dado que el valor del
voto es ahora positivo, la propensin de los ciudadanos a votar aumentar, y as
sucesivamente.
41 Para escapar a los resultados de ARROW desde una perspectiva externa a la teora econmica,
vid. Miller (1993): Deliberative democracy and social choice, pp. 74-92, en HELD (ed.) ( 1993):
Prospectsfor Democracy, Polity Press, Londres, 1993.
Buchanan y Tullock en El clculo del consenso ( 1963). B uchanan y Tullock in-
cidieron en la necesidad de evaluar los sistemas de gobierno desde un punto de
vista contractual, es decir, desde la perspectiva de una convencin constituyen-
te. En ella, las personas no se encuentran en estado de naturaleza, sino que
estn en el marco de un Estado mnimo donde existe ya una definicin general
de los derechos de propiedad y los derechos humanos, as como la garanta de
su proteccin. En el contexto de las instituciones del Estado mnimo, los cons-
tituyentes deben acordar una constitucin, entendida sta como el conjunto de
reglas del juego vlidas en una sociedad para establecer los lmites que, ms
all de los derechos humanos y de propiedad y su proteccin, fijen qu es per-
misible y qu no, tanto para el mbito de la actuacin individual como colecti-
va. En el contrato constitucional se aprobaran qu esferas de la actividad hu-
mana caen dentro del mbito de la accin colectiva as como las reglas a emplear
en este ltimo mbito. Aquello que determinar la eleccin individual en rela-
cin a las reglas para la toma de decisiones colectivas sern evidentemente los
costes que espera cada individuo que le reporte cada actividad. Buchanan y Tu-
llock consideran que estos costes son de dos tipos: externos - provenientes de
la eleccin de los dems- y de negociacin -provenientes del proceso para
alcanzar un acuerdo-. En primer lugar, se supone que los costes externos dis-
minuyen ms que proporcionalmente al aumentar el nmero de individuos ne-
cesarios para tomar la decisin, puesto que aumenta la probabilidad de que un
individuo forme parte de la coalicin ganadora y disminuye correlativamente la
probabilidad de que se tomen decisiones que le puedan perjudicar. En segundo
lugar, el individuo tendr tambin en cuenta los costes de negociacin, que au-
mentan ms que proporcionalmente al incrementarse el nmero de individuos
implicados para tomar una decisin, debido al aumento del tiempo dedicado a
las negociaciones necesarias para alcanzar un acuerdo. La regla de decisin p-
tima para cada individuo ser aquella que minimice los costes totales de las de-
cisiones, es decir, que minimice la suma de los costes externos y los costes de
negociacin. (Figuran. 10). De este modelo se deriva que la regla de decisin
que minimice los costes totales ser distinta para cada actividad.
En la etapa constituyente los individuos adoptarn reglas de decisin
inclusivas para aquellos temas que consideran fundamentales, es decir, reglas que
requieran
amplias mayoras, y limitarn la utilizacin de reglas ms exclusivas a aquellas
de- cisiones en las que los perdedores obtengan perjuicios menores.
Uno de los aspectos ms interesantes del trabajo de Buchanan y Tullock es su
consideracin de la intensidad de las preferencias. Una de las preocupaciones tra-
dicionales de los tericos interesados en la justificacin de la democracia mayori-
taria era el hecho de que una mayora aptica poda resultar vencedora en temas
que eran de especial inters para una minora; en otras palabras, que una mayora
aptica poda llevar a la prctica polticas perjudiciales para una intensa oposicin
minoritaria. El problema resida, pues, en saber si el funcionamiento del gobierno
mayoritario poda conducir a polticas gubernamentales tibiamente deseadas por
una escasa mayora, pero que disgustaban intensamente a una amplia minora,
algo que algunos tericos liberales del siglo XIX, como Tocqueville y Madison,
se ha- ban ocupado ya de poner de manifiesto al advertir de los peligros de lo
que lla- maban la tirana de la mayora. Buchanan y Tullock indicaron que era
probable
LAS DEMOCRACIAS 221
FIGURAN. 10
Costes
esperados
o K N
Nmero de individuos cuyo acuerdo
es necesario para la accin colectiva.
43
Para una presentacin esquemtica de Rawls vid. F. REQUEJO, J. Rawls entre la ciencia y la fi-
losofa poltica Perspectiva Social, n. 27, pgs. 57-
76.
ciones y cursos de accin que consideren ms oportunos para desarrollar sus planes
de vida de una manera satisfactoria. Para que ello sea posible, el gobierno debe tra-
tar a quienes gobierna con consideracin, esto es, como seres humanos capaces de
sufrimiento y frustracin, y con respeto, o sea como seres humanos capaces de lle-
gar a concepciones inteligentes de cmo han de vivir su vida y de actuar de acuerdo
con ellas. Es decir, que el gobierno no slo ha de tratar a los ciudadanos con res-
peto, sino con igual consideracin y respeto, lo que equivale a decir, matiza, que
no debe distribuir bienes u oportunidades de manera desigual, basndose en que al-
gunos ciudadanos tienen derecho a ms porque son dignos de mayor consideracin,
y que no debe restringir la libertad sobre la base de que la concepcin que tiene un
ciudadano de lo que es la vida de un grupo, es ms noble que la de otro o superior a
ella. Sobre la base de las mencionadas proposiciones Dworkin contina su razona-
miento manifestando que en un Estado gobernado por la concepcin liberal de la
igualdad la cuestin soberana de la teora poltica [ ... ] es la cuestin de cules son
las desigualdades en bienes, oportunidades y libertades que se permiten en un Esta-
do tal, y por qu (Dworkin, 1977: 389). A lo largo de sus publicaciones posterio-
res, Dworkin ha desarrollado una refinada teora sobre cmo debe entenderse la igual-
dad liberal en una sociedad democrtica. Exponer en detalle su sofisticada
argumentacin est lejos del alcance de estas pginas 44, pero, siguiendo al propio
Dworkin, podemos decir que sus rasgos esenciales son cuatro. Primero, la igualdad
liberal construye la justicia en el espacio de los recursos y no del bienestar; por lo
tanto, la sociedad ideal no estar dada por la bondad de las vidas que la gente vive,
sino en trminos de la porcin de recursos que tienen a su disposicin. Segundo, la
igualdad liberal es igualitarista y, por lo tanto, insiste en que la parte de recursos que
cada uno debe tener en una sociedad ideal es idntica. Es decir, la igualdad liberal
sostiene que slo se consigue una distribucin ideal de recursos cuando los recursos
que controlan las diversas personas son iguales en relacin con sus costes de opor-
tunidad, es decir, en relacin con el valor que tendran en manos de otras personas.
Esto les proporcionar una igual libertad con la que alcanzar sus objetivos. La igual-
dad ideal se alcanza cuando la distribucin final satisface el test de la envidia: nin-
guno de los participantes estara dispuesto a cambiar su cesta de bienes por la de otro.
Este resultado podra conseguirse imaginando una subasta ideal a la que todos los
individuos acudieran con idntica capacidad adquisitiva. Tercero, la igualdad liberal
tiene en cuenta las diferencias que existen en las circunstancias personales de cada
individuo intentando compensar a aquellas personas que se ven afectadas por disca-
pacidades fsicas o mentales, pero no a la gente cuyos gustos o ambiciones son par-
ticularmente caros. Cuarto, la igualdad liberal es tolerante: condena el uso de cual-
quier procedimiento coercitivo cuando ste se justifica por la supuesta inferioridad
tica de la vida que algunos miembros de la comunidad desean llevar. La igualdad
liberal, as considerada, concibe la igualdad, la libertad y la comunidad fundidas
una con otra en un ideal poltico global.
Para que los principios de la igualdad liberal sean posibles, Dworkin defiende
que el liberalismo poltico debe desarrollarse en un continuo con la tica, de ma-
44
Para estudiar con detalle la concepcin de igualdad de recursos y la crtica a la igualdad de bie-
nestar, vid. DWORKIN (1981a; 1981b; 1987a; 1987b; 1987c; 1990a).
nera que la perspectiva personal se integre en la perspectiva poltica. En este sen-
tido, la objecin fundamental de Dworkin a Rawls est dada por el contractualis-
mo de este ltimo. La hiptesis del contrato establece una discontinuidad entre
ti- ca y poltica al obligar a las partes en el momento de suscribir el contrato
haciendo abstraccin de lo que debe ser una vida virtuosa. Para hacer frente a
esta tarea, Dworkin propone desarrollar un modelo tico que denomina modelo
del desafo, contrapuesto al modelo del impacto. Si el modelo del impacto
vincula la bondad de una vida al valor objetivo de sus resultados, el modelo del
desafo vincula la bondad de una vida a la destreza con la que es vivida y valora
esa vida no por sus consecuencias y resultados finales en relacin con mundo,
sino como un ejercicio que, independientemente de sus resultados, es bueno en s.
Es esencial resaltar aqu que el modelo del desafo es un criterio meramente
formal, que admite la posibi- lidad de acoger diferentes concepciones sustantivas
del bien siempre que se so- metan a ciertos constreimientos derivados
fundamentalmente de lo que Dworkin denomina intereses crticos de las personas.
Los intereses crticos, contrariamen- te a unos intereses volitivos que se
identificaran con los meros deseos, se refieren a aquellos logros o experiencias
que deberamos desear, porque de lo contrario nuestra vida perdera parte de su
valor. La posibilidad de acoger de entrada dife- rentes concepciones sobre la vida
buena permite plantear de un modo distinto el tema de la neutralidad del Estado
frente a cualquier moral comprehensiva. No se tratara de entender la neutralidad
como un axioma, sino como un teorema, es de- cir, ms como un resultado de la
discusin normativa que como un principio de la teora. Dicha neutralidad se
vera, pues, ms como el producto acumulativo de una serie de prcticas histricas
que han conducido a una determinada y conveniente integracin tica que como
una exigencia formal de las sociedades democrticas pluralistas.
B) La crtica
comunitarista
Desde los aos ochenta, ha cobrado un gran auge un conjunto de teoras des-
critas como comunitaristas. Sus crticas a la corriente encarnada por Rawls y Dwor-
kin se han centrado en dos aspectos: por un lado, la asuncin liberal de la
prioridad del individuo sobre la comunidad y, por otro, el intento de derivar
pautas distribu- tivas de principios abstractos.
En relacin con el primer aspecto, los comunitaristas subrayan la prioridad de
la comunidad frente a un individualismo liberal que consideran injustificable des-
de cualquier punto de vista. Sandel (1982) seala la imposibilidad de imaginar un
yo sin ataduras capaz de constituirse independientemente de sus fines y valores.
El sujeto no puede ser anterior a sus fines, puesto que se halla inserto en el
conjun-
to de prcticas propias de su comunidad de referencia, prcticas de las que no
pue- de desvincularse dado que configuran el sustrato mismo de su identidad. La
con- cepcin liberal del ciudadano como un mero sujeto de derechos universales y
abstractos ignorara las precondiciones sociales desde las que se ejerce la
capacidad de auto- determinacin que caracteriza al sujeto moderno,
precondiciones que remiten al contexto de los referentes morales concretos que
todo individuo comparte con sus semejantes. Es decir, toda persona extrae los
presupuestos necesarios para la com-
')"'1-
LAS DEMOCRACIAS
45
Para una reflexin sobre la crtica comunitarista vid. F. REQUEJO, Pluralismo, Democracia y
Federalismo. Una revisin de la ciudadana democrtica en Estados plurinacionales, Revista Inter-
nacional de Filosofa poltica, n.0 7, pp. 93-120.
228 EL LAS DEMOCRACIAS
ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL 228
BIBLIOGRAFA
l. INTRODUCCIN
12361
237 ELESTADO
EL ESTADODE
DEMOCRTICO
BIENESTAR Y SOCIAL 237
Como podemos observar, estos tres puntos pueden servimos claramente para
identificar el EB contemporneo.
Hasta el momento slo hemos hecho referencia a las primeras articulaciones
de los conceptos de Estado de bienestar y Estado social, todas ellas
formuladas
en el continente europeo a lo largo de la segunda mitad del siglo XIX. No podemos
terminar esta breve introduccin sin citar algunas de las aportaciones que
contribu- yeron a la popularizacin del trmino en el mundo anglosajn. Es a
partir de los aos 30, en el contexto del surgimiento de los regmenes fascistas en
Europa, cuan- do determinados sectores britnicos utilizaron nuevamente el
concepto de welfa- re. En 1939, Alfred Zimmem, catedrtico en Oxford,
contrapuso welfare a po- wer en lo que era un obvio intento de diferenciar los
regmenes democrticos de los fascistas que por aquella poca estaban en plena
expansin en el continente. En la misma direccin que Zimmem puede
interpretarse la utilizacin que hace del tr- mino Welfare State William Temple,
arzobispo de Canterbury; la popularizacin del concepto se debe en gran parte a
la enorme difusin de su libro Citizen and Churchman (1941).
III. PERIODIZACIONES
Una de las conclusiones que podemos extraer del presente planteamiento sobre
la profundizacin de los orgenes y las causas que condujeron a la aparicin del EB
es la existencia de una multiplicidad de variables interrelacionadas y que el surgi-
miento del EB es inseparable de tendencias y procesos sociales, econmicos y po-
lticos ms generales. Es decir, que el concepto de EB tiene que ser contemplado
desde una perspectiva que integre la evolucin y los cambios que tuvieron lugar en
mbitos diversos.
Sin abandonar la tesis del anlisis multidimensional, que explica en buena me-
dida la aparicin del EB en los diversos pases, algunos autores han querido ofre-
cer una visin globalizadora en el tiempo e integrar simultneamente el anlisis mul-
tidimensional y la propia evolucin del Welfare State. Puede que la hiptesis ms
consistente al respecto corresponda a los intentos de periodizacin realizados por
Heclo. De su lectura, cabe resaltar nuevamente la idea segn la cual no puede pen-
sarse el EB sin considerar la evolucin general de la economa, la poltica y la so-
ciedad. La propuesta de periodizacin tiene tres fases (Heclo, 1981):
a) La/ase de experimentacin, que abarca desde 1870 a 1925. El aspecto cen-
tral de esta fase se articula al entorno de las relaciones entre responsabilidad social
y democracia.
b) La fase de consolidacin, que se inicia a partir de las crisis de los aos 30.
La principal novedad de esta segunda fase consiste en la consolidacin de la pol-
tica keynesiana, as como en una confianza social ms amplia en la intervencin del
Estado y en la legitimacin de las garantas sociales en forma de derechos inheren-
tes a la condicin de ciudadano.
e) La/ase de expansin, que se sita a partir del final de la Segunda Guerra
Mundial y que tuvo su apogeo en las dcadas que van de 1950 a 1970. La caracte-
rstica central del perodo es la relacin que se establece entre gasto social y ex-
pansin econmica.
A) La experiencia de Bismarck
B) La Repblica de Weimar
2. CONSOLIDACIN
I
Tal como se ha expuesto previamente, esta expresin aparece en la Revolucin de Pars de 1848,
estrechamente unida a la reivindicacin del derecho al trabajo. En el origen de la misma se puede re-
conocer la influencia de Louis BLANC y Robert OWEN.
del Estado en relacin a la economa. El Estado no poda permanecer indiferente a
las causas que generaban la crisis econmica. Para distinguirlo del Estado autorita-
rio y tambin del liberal de derecho, Forsthoff atribuye a ese Estado social incipiente
el rasgo diferenciador de que garantiza la subsistencia de sus individuos a travs de
un abanico de prestaciones sociales y de polticas de redistribucin de la riqueza.
Un Estado, en las propias palabras de Forsthoff (1986: 52), cuyas funciones esen-
ciales son de servicio.
Este momento de aparicin de nuevas formas de prestacin social desde el Es-
tado o, si se prefiere, de ruptura con las polticas asistenciales propias del Estado li-
beral clsico, puede ser considerado como el inicio de un proceso dinmico de ajus-
te entre el individuo y el Estado. Uno de los ejes principales de tal proceso es el
establecimiento de la seguridad social en todas sus variantes, establecimiento que
nos ayudar a definir y analizar los diversos modelos posibles del EB (Esping-An-
dersen, 1990).
Como seala Ashford ( 1989), el problema continuaba siendo cmo incorporar
al sistema poltico las bases del nuevo Estado que se haban construido y consoli-
dado en la fase de experimentacin del EB. Las particulares condiciones histricas
del perodo de entreguerras contribuyeron a la bsqueda de diversas soluciones. Sin
duda, una de las caractersticas ms relevantes del nuevo papel del Estado es el cre-
cimiento de su intervencin en la esfera econmica en el transcurso de los aos vein-
te y treinta. En primer lugar, el incremento del nmero de desempleados - la apa-
ricin del desempleo masivo- oblig a disear polticas para hacer frente a esta
realidad. El debate subsiguiente se polariz entre dos alternativas: la proteccin de
los puestos de trabajo o la concesin del subsidio de paro. En segundo lugar, el per-
sonal de la administracin dedicado a los servicios sociales creci significativa-
mente como respuesta a una demanda social cada vez ms amplia. En el contexto
de los esfuerzos realizados para paliar las consecuencias sociales de la Primera Gue-
rra Mundial, empezaron a destinarse fondos pblicos a la creacin de grandes ser-
vicios sociales, fondos pblicos que provienen de partidas presupuestarias ordina-
rias y que crecen paulatinamente. Las nuevas polticas de creacin de servicios
sociales condujeron a importantes cambios en la estructura organizativa de los pro-
pios ejecutivos. Algunos ministerios ampliaron muy significativamente su capaci-
dad de gasto y, en el conjunto de las funciones gubernamentales, los Ministerios de
Hacienda adquirieron cada vez mayor protagonismo al ser los encargados, directa
o indirectamente, de desarrollar nuevas polticas monetarias y fiscales, un elemen-
to ms del nuevo papel intervencionista y regulador del Estado. La funcin de in-
tervencin y regulacin por parte de los Ministerios de Hacienda alcanzar su ple- .
nitud despus de la Segunda Guerra Mundial.
De acuerdo con la definicin de Francesco Galgano, el nuevo Estado tendr una
doble naturaleza. En primer lugar, en el marco de una economa capitalista, asumi-
r como funcin propia la organizacin poltica de la sociedad con el objetivo de
llegar a convertirse en el principal garante de los procesos de produccin y acumu-
lacin. En segundo lugar, por lo que a los procesos de reproduccin del capital se
refiere, el Estado asumir funciones parecidas a las de un agente econmico cual-
quiera. Como ha destacado Garca Pe layo (1977: 36), el papel del Estado se trans-
forma en el de un manager que acta al mismo tiempo como seor y servidor del
proceso econmico.
A) El New Deal y el compromiso histrico en Suecia
3. EXPANSIN
2
Los Estados Unidos todava no haban desarrolladoun sistema moderno de seguridad social. Tal
carencia es atribuible, si se compara con Alemania y la mayor parte de los pases europeos, a la au-
sencia de una tradicin intervencionista-asistencial parecida a la europea y a la fuerte influencia del
puritanismo y el calvinismo en la sociedad norteamericana, que consideraba el xito social como
una seal de predestinacin individual (RIITER, 1991 ).
3
Es importante subrayar la influencia ejercida por la aparicin de la teora econmica de KEYNES
en 1936. Segn sta, era posible alcanzar una sociedad de pleno empleo. Para KEYNES, la asistencia
a los desempleados mediante un mayor gasto pblico comportara una mayor demanda, demanda
que permitira un aumento de la produccin y, a su vez, facilitara el pleno empleo. Todo este proceso
no cuestionaba la propiedad privada de los medios de produccin. La importancia de las ideas
keyne- sianas es claramente visible en Informe Beveridge sobre la organizacin y funcin de los
servicios sociales y la consecucin de la plena ocupacin en el Reino Unido, publicado tan slo seis
aos des- pus.
4
En la dcada de los treinta, hubo gobiernos con participacin laborista tanto en el Reino Unido
como en Australia. Estos gobiernos desarrollaron una poltica de fuertes restricciones econmicas que
aumentaron el paro y provocaron conflictos con los sindicatos.
Welfare State comporta cambios estructurales en diversos mbitos que llegaron a
provocar, como tendremos la oportunidad de apreciar, procesos de redefinicin
que afectan a los propios fundamentos legitimadores del Estado.
El impulso y correspondiente expansin del EB durante la posguerra no puede
atribuirse en exclusiva a la existencia consolidada de un sistema de seguridad so-
cial en muchos de los pases occidentales -con modelos organizativos muy dis-
tintos-, sistema que empez a configurarse a caballo entre los dos siglos. Ni si-
quiera la concrecinpolticadel InformeBeveridge - a mediadosde los aos
cuarenta en el Reino Unido- o la mayor presencia del Estado en la direccin de
la poltica
econmica y monetaria son elementos suficientes -aunque s requisitos necesa-
rios- para comprender las nuevas dimensiones que adquiere el Estado despus
de
la Segunda Guerra Mundial.
Como hemos visto anteriormente, no puede menospreciarse la experiencia en
el mbito de la intervencin pblica que result de las circunstancias excepcio-
nales de la Primera Guerra Mundial as como las consecuencias que ello com-
port. Asimismo, no debemos olvidar que los cambios producidos en el mbito
de la intervencin del Estado se enmarcaron en el contexto de un intento de los
gobernantes para evitar conflictos sociales masivos. En este sentido, el miedo
fren-
te al incremento de la desocupacin provocado por el paso de una economa de
guerra a otra de paz, las consecuencias internacionales de la Revolucin rusa
-es-
pecialmente entre la clase obrera-, las revueltas sociales y el ascenso de los par-
tidos de izquierda ... son algunas causas que explican los temores que tenan mu-
chos gobiernos europeos en el perodo de entre guerras (Ritter, 1991) y que
condicionaron, a su vez, las polticas emprendidas con posterioridad a la Segun-
da Guerra Mundial.
Simultneamente, los buenos resultados obtenidos por la experiencia sueca en
lo referente a combinar el crecimiento econmico con la desactivacin del
conflic-
to social hicieron que aqulla fuera seguida con un creciente inters.
En resumen, podemos apuntar que el fenmeno ms importante despus de la
Segunda Guerra Mundial es la sensacin generalizada de que la intervencin
esta-
tal se ha convertido en imprescindible para lograr dos grandes objetivos:
El debate sobre el EB, pues, qued bsicamente limitado entre las diversas con-
cepciones reformistas de la poltica social. Entre 1950 y 1970 se configuran tres
grandes enfoques (Rodrguez Cabrero, 1992):
En los ltimos quince aos, la nueva situacin que hemos descrito ha abierto
las puertas al cuestionamiento de los modelos existentes de EB desde posiciones
muy diversas, que problematizan la bondad y la viabilidad del mismo. En lneas
gene- rales, las crticas responden a dos posturas ideolgicas opuestas: el
liberalismo y el marxismo.
Las propuestas neoliberales giran, fundamentalmente, en tomo a la idea de ha-
cer retroceder el Estado (rolling back the state). Los autores liberales han insistido
particularmente en dos fenmenos:
votos- para imponer la que podra definirse como la poltica econmica correc-
ta. Los intentos de lograr el consenso desde el gobierno para hacer frente a los
di- versos compromisos comporta el aumento de la democracia; pero el Estado
cada vez es menos capaz de ofrecer una poltica eficiente y eficaz al haberse
compro- metido el gobierno con diversos grupos a sostener un determinado nivel
de gasto pblico y. paralelamente, la expansin del Estado destruye la iniciativa
individual. El resultado es un crculo vicioso cuya correccin, segn estos autores,
resulta casi imposible.
a) La crisis fiscal del Estado. La nocin de crisis fiscal del Estado parte de
la asuncin de que el crecimiento del capitalismo intensifica la tendencia a la su-
perproduccin, superproduccin que conduce necesariamente a la desocupacin
y a la crisis. En su intento de ejercer un papel legitimador del capitalismo -en-
tendida esta legitimacin como la obtencin de la integracin social de los ciu-
dadanos- el Estado intenta disminuir los efectos negativos provocados por el
proceso de acumulacin del capitalismo. A causa de ello, el Estado se ve impeli-
do a aumentar progresivamente sus gastos, especialmente los sociales. La nece-
sidad del Estado de realizar un papel legimitador se traduce claramente en una
presin creciente sobre el captulo de gastos de los presupuestos. Dadas las di-
mensiones de esta presin sobre los presupuestos, y el hecho de que el
crecimiento del gasto no va acompaado de un crecimiento correlativo de
ingresos, el dficit tiende a aumentar: la dinmica legitimadora acaba
desembocando en la crisis fiscal.
En este sentido, la acumulacin y la legitimacin son, segn O'Connor, dos
procesos contradictorios. En palabras del propio autor: La socializacin de cos-
tes y la apropiacin privada de beneficios crea una crisis fiscal -o "agujero" es-
tructural- entre los gastos del Estado y sus ingresos. El resultado es la tendencia
a que los gastos se incrementen ms rpidamente que los medios para su finan-
ciacin.
b) La crisis de la legitimidad o crisis de la gestin de la legitimidad. Offe
y Habermas son los principales tericos que han desarrollado argumentos en esta
direccin. Para Offe -impulsor de la idea de la crisis de la gestin de la legiti-
midad - no existe una alternativa al EB. Ni la privatizacin generalizada ni el
control absoluto desde el Estado de la economa son posibles. Un Estado gober-
nado por una fuerza poltica de derechas no puede reducir drsticamente sus gas-
tos sin tener en cuenta la dura reaccin de los sindicatos y de los trabajadores.
Pero tampoco un gobierno de izquierdas puede intervenir en la planificacin eco-
nmica sin esperar una respuesta de los empresarios y de los sectores econmi-
cos ms influyentes. El Welfare State est profundamente arraigado en las socie-
dades occidentales y es el exponente del orden social de las mismas. La crisis de
este orden social no tiene que interpretarse como una manifestacin de los con-
flictos sociales existentes, sino como una expresin de una disfuncionalidad in-
herente al propio sistema capitalista. Para Offe ( 1990) el fin del crecimiento eco-
nmico del perodo de 1950 a 1970comporta que se manifiesten las
contradicciones entre el sistema econmico, los valores culturales y la realidad
poltico-adminis- trativa. La crisis no debe buscarse en el EB sino en el
capitalismo tardo. La no autorregulacin del subsistema econmico capitalista es
lo que provoca disfun- cionalidades para el subsistema de legitimacin, siendo el
EB el principal instru- mento para salvar esta contradiccin. El Estado ha de
intervenir entre los dos sub- sistemas para asegurar, por un lado, la continuacin
de la acumulacin capitalista y, por otro, la continuidad de la legitimacin. Esta
mayor intervencin del Esta- do provoca, a su vez, un aumento de las demandas
de los ciudadanos. Si no es po- sible hacer frente a estas peticiones es cuando nos
encontramos ante una crisis de legitimidad. Desde esta perspectiva el Estado bajo
el bienestar capitalista puede verse como una forma de crisis de gobernabilidad.
Aunque este proceso de equi- librio y restitucin que realiza el Estado de
bienestar llega a ser imposible de lo- grar en la medida en que el Welfare State es
protagonista de su propia e inheren- te crisis, es decir, de lo que Offe ha definido
como la crisis de la gestin de la legitimidad.
FIGURAN. l
Tres subsistemas y su interrelacin
Disyuncin
organizativa
1
1
Servicios 1 Servicios del Estado
1
reguladores 1 de bienestar
1
1
1
1
1
Sistema
1 normativo
Sistema Sistema
econmico poltico-administrativo (legitimacin)
1 1
1
1 1
L-----------------------------------------------------J
Fuente: Offe (1990:62).
El anlisis a partir de estos tres criterios (relacin que se establece entre Esta-
do-mercado en la prestacin del bienestar, el grado de desmercantilizacin y la es-
tructuracin social que la intervencin pblica provoca) permite establecer tres
ca- tegoras que nos permitirn clasificar los pases con rgimen de bienestar
pblico. Las categoras definidas por Esping-Andersen son:
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IV
SUMARIO: l. Contexto histrico y metodolgico. - II. El concepto de la cultura poltica. 1. Las per-
cepciones subjetivas de la poltica. A) El mbito de la subjetividad. B) Las actitudes. C) Las orienta-
ciones y los objetos polticos. 2. La dimensin colectiva de las orientaciones.-lII. Transmisin y
cambio de la cultura poltica: la socializacin poltica. 1. La socializacin poltica. 2. Los agentes de
socializacin poltica. A) La familia. B) La escuela. C) Los medios de comunicacin. - IV. El es-
tudio de la cultura poltica. l. Las orientaciones hacia el sistema poltico en general. A) Orientacio-
nes hacia el rgimen. B) Orientaciones hacia la comunidad poltica. C) La confianza interpersonal.
2. Orientaciones relativas al propio papel en la poltica. A) El inters poltico subjetivo. B) La
eficacia poltica subjetiva. C) Movilizacin cognitiva. 3. Orientaciones hacia el proceso de entrada.
A) La di-
mensin izquierda-derecha. 8) La dimensin nacionalista. C. La dimensin materialismo/postmate-
rialismo. 4. Orientaciones hacia el proceso de salida. A) La confianza en el gobierno.-V. El papel
de la cultura poltica. l. La cultura cvica. 2. El cambio cultural en las sociedades industriales avan-
zadas. Bibliografa.
[2631
264 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
Pese al inters que despiertan las concepciones precursoras, aqu importa sea-
lar que es principalmente en la dcada de los aos sesenta cuando aparecen los pri-
meros estudios sobre la cultura poltica en sentido estricto. Hay, como mnimo, dos
conjuntos de factores que ayudan a comprender la notable proliferacin de estos es-
tudios: la coyuntura poltica y el contexto intelectual en las ciencias sociales.
En lo concerniente a la situacin poltica, la Segunda Guerra Mundial ha sido
una experiencia traumtica que las ciencias sociales deben explicar. La preocupa-
cin por el ascenso de los totalitarismos, el trgico colapso de la democracia en Ita-
lia y Alemania, y, en menor medida, la inestabilidad de la Tercera Repblica fran-
cesa en la posguerra, estimula investigaciones centradas en el estudio de los
fundamentos del sistema democrtico y los mecanismos necesarios para su correc-
to funcionamiento. En este perodo histrico se produce, adems, la descoloniza-
cin y el nacimiento de nuevos sistemas polticos en Asia y frica, con una multi-
tud de procesos de desarrollo poltico-social y de instauracin de regmenes
democrticos, situaciones que tambin exigen un estudio profundizado sobre los re-
quisitos para la estabilidad de los sistemas democrticos.
Sin embargo, en la tradicional y dominante escuela formalista-legalista de la
ciencia poltica se hace patente una cierta incapacidad para dar cuenta de los cam-
bios y la rapidez con que se producen, ya que su enfoque consiste principalmente
en el estudio de las instituciones polticas formales. Se hace necesario aproximarse
a esas nuevas situaciones con un instrumental conceptual diferente al empleado has-
ta entonces (Verba, 1965: 512).
El utillaje alternativo se hallar en una importante renovacin metodolgica que
acontece en el seno de las ciencias sociales. Los mtodos de investigacin social
estn adquiriendo un rpido desarrollo y despliegue, con innovaciones, segn Al-
mond (1989: 15-16), en dos direcciones complementarias. De un lado, el perfec-
cionamiento de las tcnicas estadsticas de inferencia no slo permite recoger da-
tos representativos de grandes poblaciones, sino tambin pasar de la simple descripcin
de los resultados a anlisis ms sofisticados. De otro lado, la mejora en los proce-
dimientos de la entrevista y el desarrollo de sistemas objetivos de valoracin y tc-
nicas de medicin facilitan la organizacin de las respuestas de los entrevistados
con criterios homogneos.
Asimismo, el inters por la cultura poltica y por la utilizacin de estas nuevas
tcnicas de investigacin se ubica en el marco de la revolucin behaviorista en las
ciencias sociales y los desarrollos tericos derivados de los planteamientos funcio-
nalista y sistmico. Es natural, pues, que el paradigma de la cultura poltica est n-
timamente relacionado con estas corrientes de pensamiento y anlisis. Estos lazos
son importantes, ya que, de un lado, el behaviorismo atribuye gran importancia a
las discusiones sobre el mtodo cientfico y las tcnicas ms apropiadas para la in-
vestigacin en las ciencias sociales. Por su parte, el funcionalismo parte del supuesto
terico de que las pautas o patrones sociales ms importantes contribuyen a man-
tener la adaptacin del sistema a situaciones cambiantes. Por consiguiente los es-
LA CULTURA POLTICA 265
A) El mbito de la subjetividad
B) Las actitudes
Los procesos a travs de los cuales son adquiridas las predisposiciones indivi-
duales hacia la poltica son de crucial importancia. No en vano, los procesos de so-
cializacin poltica pueden contribuir a la estabilidad o inestabilidad de un sistema, a
niveles ms o menos altos de participacin poltica y electoral o a una cierta filia-
cin partidista y sindical.
Las formas de aproximarse a los mecanismos de socializacin pueden ser ml-
tiples dependiendo del aspecto que se decida destacar. As, habitualmente se ha de-
finido la socializacin como el conjunto de los procesos de interiorizacin de la
realidad, de identificacin con los roles atribuidos a cada persona en la estructura
social y de transmisin de la cultura de una generacin a otra. La sociedad ha de
asegurarse la continuidad generacional y prevenir los cambios bruscos con el pa-
sado que podran hacer peligrar el funcionamiento estable de las instituciones (Erik-
son et al., 1988: 136). En este enfoque, pues, el inters radica en la contribucin
de la socializacin en todo lo referente a la conservacin y estabilidad del sistema.
Ahora bien, aunque uno de los aspectos ms destacados de este proceso de trans-
misin sea el adoctrinamiento ms o menos consciente, no hay que considerar la so-
cializacin como un proceso unidireccional ni al individuo como un receptculo pa-
sivo que slo recibe informacin y la procesa. Al contrario, la socializacin no funciona
como un simple mecanismo de reproduccin de lo existente, sino que representa un
instrumento importante de reorganizacin y reinterpretacin de la informacin reci-
bida. Efectivamente, no se puede entender como la simple aceptacin de actitudes y
de comportamientos pautados, sino como un proceso de construccin de la identi-
dad del individuo. Bajo esta perspectiva destaca, en primer lugar, la apropiacin por
parte del sujeto de los valores, normas y conocimientos de sus grupos sociales y, en
segundo lugar, la reubicacin personal activa de estas referencias y conocimientos
(Percheron, 1985). La socializacin es, a la vez, mecanismo de continuidad y de cam-
bio para el sistema y mecanismo de desarrollo y formacin del yo social para el
individuo (Percheron, 1985).
l. LA SOCIALIZACIN POLTICA
A) La familia
B) La escuela
Entre las orientaciones hacia las caractersticas generales del sistema poltico
aquellas que han atrado ms la atencin de los estudiosos son las referidas a la le-
gitimidad del poder poltico y sus decisiones. La atencin se centra en la interiori-
zacin del orden constitucional, los valores polticos fundamentales y las reglas
del juego ms importantes. Para cualquier sistema poltico, pero en especial para
el de- mocrtico, son esenciales la aceptacin y el apoyo difuso por parte de su
poblacin. En las aproximaciones al concepto de legitimidad se entiende que la
supervivencia de cualquier democracia depende de la creencia social de que tal
estructura institu- cional es la correcta (Lipset, 1987: 67; Easton, 1975: 451).
Concretamente, sta fue una de las cuestiones cruciales del estudio de Almond y
Verba, quienes consideran que para que el rgimen disponga de un gran potencial
de supervivencia, debe ser aceptado genricamente por los ciudadanos como la
forma apropiada de gobierno per se (1970: 269).
Desde la aproximacin sistmica la legitimidad consiste en un apoyo difuso al
sistema que favorece su continuidad a largo plazo. Acta como una reserva de
con- fianza que le permite superar los perodos en que casi no recibe apoyos
especficos a sus instituciones como consecuencia de una baja efectividad o por el
desacuerdo de importantes grupos sociales con determinadas polticas
desarrolladas coyuntu- ralmente. Para el funcionamiento de la democracia es
importante que la poblacin confe en el orden poltico con independencia de
cules sean el color partidario del gobierno de turno y los resultados de su gestin
(Gabriel, 1990: 11 ). La satisfaccin con la forma del sistema implica, en palabras
de Almond y Verba, una clase de lealtad con buen o mal tiempo (1970: 280-
283).
En la literatura acerca de nuestra transicin desde el autoritarismo a la demo-
cracia hallamos algunos indicadores que contraponen actitudes autoritarias y
orien- taciones favorables a la democracia. Entre ellos realzamos dos: de un lado,
la serie de actitudes ante los principios autoritarios y democrticos de gobierno
iniciada en los aos 60 (vase Cuadro 1), en la que se aprecia desde su inicio una
mayor incli- nacin hacia el principio democrtico, actitud que se har claramente
visible y ma- yoritaria a partir de mayo de 1976.
CUADRON. l
Principios democrticos y autoritarios de gobierno en Espaa,
1966-1993
1966 1974 1976 1976 1979 1980 1981 1982 1993
enero mayo
Fuente: Para 1966-1980, Lpez Pintor (1981: 20); para 1981 y 1982, Montero y Torcal ( 1990: 42);
para 1993, Lpez Pintor et al. (1994: 581 ).
CUADRON.02
1980 1984 1985 1987 1988 1989 1990 1992 4/1995 12/1995
Fuente: Para 1980, 1984 y 1989, Montero y Torcal ( 1990: 53); para 1990, Morn y Benedicto ( 1995:
I O 1 ); para 1985, 1988, 1992 y diciembre de 1995, Boletn de Datos del CIS, 3 (1996); para
abril de 1995, CIS.
Espaol/a 11 8 11 12 9 20 14
E>C 11 7 8 10 8 8 7
E=C 45 50 48 35 40 35 41
E<C 22 22 19 28 28 20 23
Cataln/a 8 lO 11 14 11 15 13
Ns/Ne 3 3 3 1 4 2 2
(n) (2.490) (2.405) (2.399) (2.889) (2.900) (2.470) ( 1.593)
* Aunque la pregunta ha variado entre Y por lo que se refiere a sus sentimientos nacionales,
en cul de estas situaciones se incluira usted? y Cul de las siguientes frases expresa mejor sus
sen- timientos?, las respuestas posibles se han mantenido constantes: Me siento nicamente
espaol;
Me siento ms espaol que cataln; Me siento tan espaol como cataln; Me siento ms cata-
ln que espaol; y Me siento nicamente cataln.
Fuente: Para 1984-1988, F. Pallares et al. (1991: 163); para 1992 y 1995, ClS.
nocimiento con ella supone que aceptan su existencia como tal conjunto, con inde-
pendencia de las querellas que puedan tener lugar en su seno acerca de cuestiones
polticas corrientes. Una orientacin positiva integra a los individuos y dispone una
base de solidaridad y cooperacin en sentido vertical para aceptar las decisiones y
contribuir de buen grado al sostenimiento del sistema. Por el contrario, la desiden-
tificacin menoscaba la legitimidad y genera una constante incertidumbre respecto
a la lealtad y el acatamiento. El punto cobra particular relevancia en estados de com-
posicin multitnica o con diversas identidades nacionales si los grupos pueden lle-
gar a cuestionar la delimitacin territorial y poblacional del sistema (Verba, 1965:
529-535; Lipset y Rokkan, 1992: 241-245; Easton, 1975: 444 ss.).
En nuestro pas, habida cuenta del proceso de formacin nacional inacabado, la
actual reorganizacin territorial del Estado, y dada la presencia de sectores que cues-
tionan su adscripcin a la nacin espaola, desde la transicin se vienen estudian-
do los sentimientos de pertenencia y los nacionalismos. Para tratar de medirlos se
han utilizado diversos instrumentos, entre los que destaca la identificacin nacio-
nal subjetiva (INS). Se trata de un indicador de sentimientos afectivos con el que
se capta el reconocimiento de los individuos con determinadas comunidades y con
el que puede ponderarse la distribucin poblacional de estos apoyos 1, al plantear en
una escala la contraposicin entre el referente estatal y aquellos con los que rivali-
za (Espaa vs. Euskadi o Catalua).
Como ejemplo presentamos una serie de resultados en Catalua (vase Cuadro 3).
Podemos apreciar que los sentimientos de lealtad compartida entre las comunidades
estatal y autonmica han sido los mayoritarios, mantenindose en tomo a 3 de cada
I
Indicadores similares han sido utilizados en estudios del Quebec, Escocia e Irlanda. Aunque su
introductor ms destacado en Espaa sea JUAN J. LINZ ( 1981, 1986) tambin lo utilizan, entre otros,
MORENO ( 1988), MONTERO y FONT ( 1989), MONTERO y TORCAL (1989), PALLARS et al. (1991 ).
4 respuestas, mientras que los sentimientos exclusivistas, desleales a uno u otro nivel,
han oscilado entre un 18 y un 35 por 100. Esto parece indicar que, mayoritariamen-
te, obtienen legitimidad ambas comunidades polticas, si bien son relevantes los sec-
tores desvinculados afectivamente de uno u otro referente.
C) La confianza interpersonal
Asimismo se ha hecho hincapi en la necesidad de confianza interpersonal entre
los miembros del sistema. Esta variable denotara el nivel de cohesin de la comuni-
dad y la conviccin de que, en general, se siguen las normas y convenciones de las
que se dotan la sociedad en general y el sistema poltico en particular. Cuando estas
creencias y sentimientos son positivos predisponen a la colaboracin necesaria para
un desarrollo fluido y armnico de las relaciones sociales, incluidas las relaciones po-
lticas. Por una parte, en una democracia de masas la capacidad de los individuos para
articular con fuerza sus demandas depende de su capacidad para formar asociaciones
polticas, que a su vez est en funcin de su inclinacin a cooperar (Almond y Verba,
1970: 299 ss.; Pye, 1965: 22; Verba, 1965: 535-537). Asimismo se ha argumentado
que el rendimiento de las instituciones es mayor cuando existe un capital social en
el que destaca la adhesin de las gentes a normas informales de reciprocidad, solida-
ridad, compromiso con la comunidad y confianza en los dems (Putnam, 1993). Por
otra parte, para aceptar el gobierno de los oponentes polticos es necesario disponer
de una cierta fe en que actuarn respetando las normas bsicas y una relativa toleran-
cia ante las diferencias en cuestiones de segundo orden. nicamente se aceptar la al-
ternancia de distintas elites en el gobierno si se considera que con ella no peligrarn
valores y logros tenidos como fundamentales (Verba, 1965: 536; Inglehart, 1991: 11).
60
P 50
o
R
e 40
E
N
T 30
A
J
E 20
10
1971 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 Nada
D Un poco
* Bastante
o Mucho
CUADRON.04
Evolucin de la eficacia poltica subjetiva en Espaa, 1978-1995*
1978 1980 1985 1989 1993 1995
Eficacia interna
En poltica lo nico que puede hacer la gente como yo es votar 68 56 - 63 - 72
A veces la poltica es tan complicada que la gente como yo
no puede entender lo que pasa 60 61 65 53 59 54
Eficacia externa
No creo que los polticos se preocupen mucho de lo que pen-
sa la gente como yo 71 59 64 65 61 69
Est quien est en el poder siempre busca sus intereses
personales '"l 55 - 63 66 - 68
A) La dimensin izquierda-derecha
CUADRON. 5
Autoubicacin izquierda-derecha en Espaa, 1976-1996
Izquierda 5 4 IO 9 9 8 8 9 9
Centro-izquierda 13 17 26 32 35 26 31 27 28
Centro 38 41 36 28 23 22 24 29 30
Centro-derecha 13 15 9 16 8 9 12 11 11
Derecha 9 4 3 3 3 3 3 3 3
Ns/Ne 22 19 16 12 22 32 22 21 18
Fuente: Para 1976-1989, Montero y Torcal ( 1990: 47); para 1993-1996, CIS.
B) La dimensin nacionalista
C) La dimensin materialismotpostmaterialisrno
CUADRON.06
Materialistas 42 25
Mixtos 41 57
Postmaterialistas 17 18
Por proceso de salida se entiende aqul en el que el sistema poltico genera pro-
ductos (outputs), esto es, prescribe e implementa polticas pblicas. En esta corrien-
te de influencia las autoridades (p.e., parlamentarios, gobernantes,jueces, y sus agen-
tes administrativos) interpretan los papeles ms activos o protagonistas. Sin embar-
go, la efectividad de sus decisiones puede depender considerablemente de en qu
medida la ciudadana, potencialmente activa, los considere legtimos y les d crdi-
to. Estas disposiciones hacia las autoridades facilitan la realizacin de sus decisio-
nes en la medida en que proveen acatamiento e, incluso, colaboracin por parte de
la poblacin. Es ms, la permanencia de un titular en su cargo o incluso la persis-
tencia del cargo mismo estn relacionadas con ellas.
El apoyo a las autoridades puede ser de dos tipos distintos: el especfico, que pue-
de variar con frecuencia segn sea el grado de acuerdo con cada una de sus accio-
nes, tanto en la decisin como en la realizacin material y en la imagen o estilo de
presentacin a la opinin pblica; y el difuso, que le proporciona lealtad a largo pla-
zo pese al descontento, malentendidos, desacuerdos o protestas que acarreen tem-
poralmente sus decisiones (Easton, 1975: 436 ss.; Gabriel, 1990: 142-143). Aqu se
atender tan slo a algunas formas de apoyo difuso a la autoridad, ya que nicamente
ste es parte constitutiva de la cultura poltica (el especfico, de acuerdo con lo dicho
en la seccin 11.1.B, corresponde a la categora de opinin pblica).
CUADRON.08
Confianza en el gobierno de Espaa, Estados Unidos y Alemania, 1980*
Espaa EEUU Alemania
* Porcentaje de encuestados que estn de acuerdo con cada afirmacin (Espaa) o escogen res-
puestas equivalentes (EE UU y Repblica Federal de Alemania).
Fuente: Para Espaa, adaptado de Maravall ( 1986: 124); para EE UU, The National Election
Stu- dies (lCPSR-Universidad de Michigan); para Alemania, Gabriel (1990; 145).
Los indicadores que hemos mencionado reflejan aspectos parciales de una cul-
tura poltica. Una descripcin pretendidamente completa de una cultura poltica ha
de versar sobre un conjunto sumamente amplio de disposiciones actitudinales, con-
templadas siempre con una perspectiva colectiva y atendiendo tanto a las pautas
mayoritarias como a las de los grupos relevantes. En cualquier caso la ambicin de
exhaustividad casi siempre tropezar con las dificultades de una realidad vasta y
compleja. Por ello, los estudios de cultura poltica, incluso los ms amplios, no abar-
can todas las orientaciones existentes.
A fin de ilustrar cmo pueden relacionarse terica y empricamente entre s las
actitudes para caracterizar una cultura poltica y examinar su relacin con la es-
tructura poltica, a continuacin exponemos de forma muy resumida las teoras que
se desarrollan en La Cultura Cvica y El cambio cultural en las sociedades indus-
triales avanzadas. No cabe duda de que La Cultura Cvica representa un autntico
hito dentro de este campo; en cuanto al volumen de Inglehart, en la actualidad es
uno de los principales puntos de referencia.
1. LA CULTURA CVICA
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2. LA ACCIN COLECTIVA Y LAS ASOCIACIONES
DE INTERESES
JACINT JORDANA
Profesor Titular de Ciencia Poltica y de la
Administracin de la Universitat Pompeu Fabra
1. INTRODUCCIN
12901
LA ACCIN COLECTIVA Y LAS ASOCIACIONES DE INTERESES 291
I Un problema de exposicin importante deriva de las muy distintas formas que toma la accin
colectiva de las asociaciones de intereses en los distintos regmenes polticos. No es lo mismo hablar
de los problemas actuales de stas en las democracias liberales, que de su evolucin histrica, o de su
funcionamiento en una dictadura. Por ello, es necesario sealar que, este captulo, a no ser que semen-
cione lo contrario, se concentra en la accin colectiva que se produce en los regmenes democrticos
actuales.
292 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
2 Esta afirmacin debe tomarse como expresin de una tendencia de tipo general. Los intentos
de establecer lazos y dependencias ms o menos firmes -en los dos sentidos- entre partidos y
asocia- ciones de intereses ha sido un elemento de tensin clave en muchas democracias liberales a
lo largo de la poca contempornea, generando muchos modelos de accin poltica. Entre stos
puede desta- carse el modelo de integracin jerrquica ejercido por los partidos comunistas
clsicos, o el modelo
293 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
LA ACCIN COLECTIVA Y LAS ASOCIACIONES DE INTERESES 293
293
ejercicio de la representacin inmediata de los intereses de sectores sociales, o de
preferencias especficas de determinados sectores de la poblacin (Held, 1989). Es
importante este aspecto legitimatorio de las asociaciones de intereses, porque con-
duce a un cierto mecanismo autorregulador de la pluralidad de asociaciones en las
democracias liberales. La intervencin de las asociaciones de intereses en los pro-
cesos de toma de decisiones pblicas, para que pueda ser efectiva, debe contar con
el respaldo de los ciudadanos cuyos intereses representa; a la vez, los ciudadanos
otorgan su respaldo (sea en forma de recursos, conductas, etc.) a la asociacin si
consideran que sta es efectiva en la consecucin de sus aspiraciones. En la medi-
da que las asociaciones consiguen gestionar esta tensin, se mantienen y prosperan, y
en la medida en que pierden la confianza de los ciudadanos a quienes represen- tan
intereses, decaen y se extinguen.
Las asociaciones de intereses pueden estar formadas tanto por la coincidencia
de intereses en las actividades econmicas -de produccin o de consumo- como,
entre muchas otras cosas, por motivaciones de tipo religioso o cultural, o aspira-
ciones sobre la imposicin de normas y conductas colectivas. Sin embargo, es ne-
cesario, para hablar de asociaciones de intereses, que est presente en estos colec-
tivos algn tipo de objetivo sobre las decisiones pblicas en los mbitos a que se
refiera su inters, aunque no es necesario que los intentos de influir, imponer o es-
tablecer sus preferencias en el proceso de decisiones pblicas sea el componente
principal de estos grupos (Salisbury, 1984). Su lgica de accin bsica puede radi-
car en otros aspectos, y as es generalmente: desde la ayuda mutua a la difusin de
ideas y creencias, pasando por el mantenimiento de unas tradiciones, entre muchas
otras finalidades. No obstante, su conexin para ser analizados conjuntamente como
asociaciones de intereses pasa por la existencia de una dimensin de intervencin
sobre el proceso poltico -derivada de la existencia de objetivos que implican de-
cisiones pblicas-, teniendo en cuenta que los procedimientos de intervencin pue-
den ser muy diversos, ya que dependen de la estructura institucional de cada pas,
de los componentes culturales y sociales que den forma a ste y de las pecularie-
dades de cada asociacin.
Como veremos ms adelante, en algunos pases se han establecido mecanismos
especficos para integrar las asociaciones de intereses ms relevantes en las estruc-
turas institucionales de la democracia, aunque siempre de forma secundaria en rela-
cin con las estructuras bsicas de representacin 3. En todo caso, s puede afirmar-
se que no existen en las democracias liberales, de forma generalizada, unas estructuras
institucionales que articulen los procesos de representacin de intereses 4 Por ello,
de partidos formados a partir de intereses de sectores sociales especficos, como los partidos
agrarios o los laboristas, y controlados largo tiempo por la asociacin de intereses correspondiente.
3 Aunque los estudios sobre esta cuestin son muy abundantes, cabe destacar la investigacin
pio- nera de A. SHONFIELD (1%5) sobre diversos Estados europeos, en la que se analizaba de forma
sig-
nificativa el papel de los mecanismos institucionales de participacin de las asociaciones de intereses.
4
Otra cuestin es el caso de los Estados de carcter corporativo clsico -como la Italia
fascista o la Espaa de Franco-, cuyos fundamentos ideolgicos se centraban en la construccin
de estruc-
turas formales de representacin no conflictuales para todos mbitos de la sociedad. Poco es necesa-
rio aadir sobre su fracaso como modelo, y bastante conocida es ya la realidad de su funcionamiento,
al ser efectivamente regmenes dictatoriales que impedan la expresin de la mayor parte de los inte-
reses y opiniones existentes en la sociedad.
la aparicin, desarrollo, y eventual declive de las asociaciones de intereses se pro-
duce mediante mecanismos autnomos de accin colectiva que, como se ha men-
cionado, no siempre tienen su origen en la voluntad de representacin frente los
po- deres pblicos, sino que pueden ser debidos a mltiples lgicas de
autoorganizacin social. Estos mecanismos de accin colectiva, que se analizan en
el siguiente apar- tado, son los que hacen posible la cristalizacin de grupos y
asociaciones, los cua- les, a su vez, toman como una de sus funciones el propio
mantenimiento de la ac- cin colectiva.
1. QU ES LA ACCIN
COLECTIVA?
5
Consideramos a las creencias ideolgicas como creencias sobre temas sociales y polticos, o los
ingredientes sociales y polticos de otros temas, generados en ltima instancia por la posicin en la
estructura social de quien las sostiene, aunque sin una vinculacin lineal con los intereses que se de-
rivan de su posicin social (ELSTER, 1983).
2. LOS NIVELES DE LA ACCIN COLECTIVA: GRUPO, ORGANIZACIN,
COMUNIDAD, SOCIEDAD
6
Es necesario reconocer el carcter conflictivo que implica el concepto de bien pblico, tal como
es utilizado en estas pginas. Las medidas que consiga imponer una asociacin de intereses -sea so-
bre proteccin arancelaria, legislacin sobre el aborto, o intervencin militar, para sealar algunos
ejemplos- no tienen por qu ser consideradas en ningn caso bienes pblicos para el conjunto de la
sociedad, ni mucho menos. Su carcter de bien pblico no radica tanto en su provisin por parte del
Estado, sino por su no exclusividad en la oferta: una vez creado, no solo los miembros de la asocia-
cin pueden beneficiarse de l, sino todo el colectivo de referencia. Si, por ejemplo, se trata de una
regulacin que afecta al conjunto de la sociedad -pongamos por caso la venta de armas-, no cabe
considerar que la regulacin sea un bien pblico para toda la sociedad (aunque se puedan defender
opiniones en este sentido), sino slo para los individuos que, miembros o no miembros de la asocia-
cin que impulsa una regulacin, se sienten beneficiados por sta.
cilla, ya que los efectos indirectos de determinados bienes pblicos pueden ser muy
complejos, siendo muy difcil -por no decir imposible- determinar a priori cua-
les van a ser las consecuencias para el conjunto de la sociedad de la provisin de un
determinado bien pblico, que en principio slo afecta a un colectivo social espe-
cfico. En este sentido, las luchas y los conflictos entre grupos, individuos y apara-
tos estatales por predeterminar las visiones dominantes (frames) de lo que consti-
tuyen bienes pblicos, su naturaleza y su mbito de efectividad son tan importantes
-o ms- que los esfuerzos concretos para conseguir su provisin, ya que la con-
cepcin que finalmente domine har mucho ms aceptables unas u otras opciones.
Otra distincin que nos permite ir aproximando la lgica de la accin colectiva
al campo de los grupos de inters se encuentra en la forma como puede ser solu-
cionado un problema de accin colectiva. Existen dos grandes tipos de soluciones:
las descentralizadas y las centralizadas. En el primer tipo, que constituye la forma
ms bsica, el bien pblico se produce de forma relativamente espontnea, o en todo
caso, sin existir ningn tipo de organizacin, liderazgo o forma de accin institu-
cionalizada, cuando se alcanza la masa crtica necesaria de contribuciones indivi-
duales, gracias a cambios de valoraciones o de percepciones individuales. En esta
solucin, las contribuciones individuales surgen entre el grupo de referencia debi-
das exclusivamente al inters de cada individuo en el bien pblico y a sus expecta-
tivas sobre las acciones de los dems miembros del grupo de referencia, aunque los
principios de actuacin de todos los miembros no sean necesariamente uniformes
ni siempre basados en el clculo del inters propio. Un ejemplo bastante prximo a
este tipo de accin colectiva lo constituyen las movilizaciones en favor de una ma-
yor ayuda al desarrollo, cuando una primera accin desencadena -de forma no co-
ordinada- acciones similares en muchas localidades, lo que acaba produciendo al-
gunos de los resultados deseados.
Las soluciones centralizadas constituyen bsicamente una respuesta a las difi-
cultades de aparicin espontnea y suficiente de la accin colectiva descentraliza-
da. En este sentido, es frecuente en nuestras sociedades la creacin de instituciones
sociales o la formacin de organizaciones que tienen como finalidad crear y man-
tener procesos de accin colectiva que conlleven la provisin de bienes pblicos.
Instituciones y organizaciones pueden ser creadas tanto desde el mbito pblico
como el privado, y tienen en comn la existencia de reglas que gobiernan el com-
portamiento de sus miembros, e intentan, en la medida de sus posibilidades, desa-
rrollar mecanismos de intervencin social -va incentivos, sanciones, ejemplos,
etc. - para lograr la participacin de individuos de los grupos de referencia intere-
sados en un bien pblico en un proceso de accin colectiva. En este contexto, pue-
de considerarse a las asociaciones de intereses como soluciones centralizadas a al-
gunos problemas de accin colectiva, ya que la existencia de la organizacin o la
institucin es ya, en s misma, un bien pblico (de segundo orden) para el grupo de
referencia, porque sin su existencia difcilmente se conseguira el bien pblico de-
seado ( en este sentido, explicar cmo surge el lder, la organizacin o la institucin,
es siempre otro problema a resolver). Sus estilos de funcionamiento interno pueden
ser muy distintos: desde las estructuras jerrquicas y burocratizadas, hasta las for-
mas basadas en el liderazgo personal y la relacin directa con todo el colectivo de
referencia. Sin embargo, la mayor parte de las asociaciones presentan con frecuen-
cia una estructura organizativa bsica -con mayor o menor profesionalizacin= ,
298 LA ACCIN EL PROCESO
COLECTIVA Y LASPOLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
ASOCIACIONES DE INTERESES 298
7 Para profundizar en los problemas tericos de la accin colectiva, vanse las selecciones de ar-
tculos realizadas por AGUIAR (1991) y COLOMER (1991), as como el innovador estudio de T. SCHE-
LA ACCIN COLECTIY A Y LAS ASOCIACIONES DE INTERESES 30]
LLING Micromotivos y Macroconducta (ed. or. 1978). Revisiones sobre el estado actual de la teora
pueden encontrarse en SANDLER ( 1992), MARWELL y OLIVER ( 1993) y OUVER ( 1993).
8 Sin embargo, ello lleva a un problema de recursividad dentro del modelo basado en la raciona-
lidad, ya que alguien debe pagar por los incentivos selectivos, y ello es a su vez una accin colectiva
(0LIVER, 1993: 274).
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BIBLIOTECA
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302 EL COLECTIVA
LA ACCIN PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
Y LAS ASOCIACIONES DE INTERESES 302
ble para que los lderes que han dinamizado el grupo no sean relevados en su di-
reccin mediante mecanismos de democracia interna. Sin embargo, la cuestin de
la democracia interna representa, ms que un lmite, una tensin. Segn cul sea
la dinmica propia de los grupos, la presencia de mecanismos de democracia
interna es consustancial a la propia identidad del grupo, y no puede ser fcilmente
minus- valorada. En este sentido, cabe destacar que existen algunos tipos de
asociaciones de intereses (como los sindicatos) que, al integrar amplios
colectivos, constituyen realidades muy diversas, donde la figura del lder
representa, ms que un dinami- zador poltico que desarrolla una estructura de
incentivos para activar un grupo con potencial de accin colectiva, a un
articulador de compromisos entre intereses par- cialmente divergentes.
l. INTERESES Y ESTADOS
9
Cabe notar que, en las tradiciones ms estatistas del sur de Europa, por ejemplo Francia o
Italia, el estudio de las asociaciones de intereses ha sido siempre bastante limitado, siendo mucho
ms do- minante en estos pases el anlisis de las relaciones entre Estado y sociedad a partir de
enfoques de tipo elitista.
304 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
portamiento de los actores polticos y las lgicas de decisin pblica en las demo-
cracias liberales se conceptualice de forma distinta. Adems, desde cada tradicin
se han desarrollado diversas interpretaciones sobre los grupos y las asociaciones de
intereses para analizar su comportamiento e influencia en las sociedades contem-
porneas, lo que ha conducido a frecuentes controversias internas. Sin embargo,
de forma muy amplia, todas estas teoras sobre representacin de intereses
coinciden en sealar que las relaciones entre el Estado (o las instituciones
gubernamentales) y las organizaciones que representan intereses configuran
procesos de intermedia- cin de intereses que imprimen carcter en las formas
como generalmente se toman las decisiones pblicas. Como se ver, las distintas
teoras difieren en dos grandes aspectos: en su caracterizacin de las propias
asociaciones y grupos, y en la com- prensin de la naturaleza de las relaciones que
establecen, tanto entre ellas como con las instituciones estatales.
cisiones pblicas que despliegan las asociaciones de intereses. En cuanto a las re-
laciones con las instituciones estatales y entre las mismas asociaciones, las inter-
pretaciones pluralistas comparten una visin bastante amplia sobre las formas de
intervencin que pueden ser utilizadas efectivamente por las asociaciones de inte-
reses. Estas formas se analizan desde el pluralismo valorando la efectividad de la
intervencin a partir de observaciones sobre la intensidad con que se manifiestan
las preferencias en los modos de presin ( desde peticiones formales y actividades
de lobbing sobre polticos, hasta boicots activos y actitudes de desobediencia civil,
pasando por todo tipo de acciones para influir sobre la opinin pblica), lo que da
una cierta orientacin sobre el poder y capacidad de influencia de los grupos. As,
la rutinizacin de la influencia de los grupos, que se establece conforme las aso-
ciaciones encuentran un espacio satisfactorio a sus aspiraciones de influencia en sus
respectivas comunidades polticas, no consiste en otra cosa que en la definicin por
parte de cada grupo de unos mecanismos estables de intervencin con unas ciertas
garantas de efectividad. Otro aspecto que se considera habitualmente desde el en-
foque pluralista es cmo medir la capacidad de influencia de los grupos. Aqu se
introducen variables como el tamao (nmero de miembros de cada asociacin), la
capacidad de movilizacin de sus miembros, la intensidad de las preferencias de s-
tos en relacin con los objetivos de grupo, la posicin marginal o pivotal del grupo
en relacin con los puntos de decisin sobre los objetivos que persigue el grupo,
etc., que constituyen algunos de los factores utilizados para medir -y por tanto,
poder predecir- cul es la influencia potencial de un grupo sobre las decisiones
polticas.
En trminos generales, los enfoques pluralistas tambin comparten un conjun-
to de supuestos importantes sobre cmo se forman y articulan las asociaciones de
intereses a partir de la existencia de una gran diversidad de preferencias en la so-
ciedad (Dunleavy, 1991). Bsicamente, los elementos que el pluralismo entiende
que caracterizan la actividad de los grupos de inters, permitiendo distinguirlos de
otras formas de organizacin social, son las siguientes: a) Las asociaciones de in-
tereses son organizaciones formales con mltiples miembros, pudiendo ser tanto in-
dividuales como conjuntos, o bien agrupaciones de colectivos ya organizados, que
se coordinan para actuar por un inters comn frente a una cuestin de ndole p-
blica. No obstante, ello no es obstculo para que pueda existir simultaneidad de par-
ticipacin de los individuos en diversas asociaciones, defendiendo cada una de la
cuales intereses en mbitos distintos. b) Se considera que la participacin en las aso-
ciaciones es esencialmente voluntaria, motivada por el inters en el bien pblico a
conseguir. En este sentido, los incentivos econmicos -que pueden existir- no
son contemplados como el medio fundamental de asegurar la participacin. e) Las
organizaciones dependen de la implicacin de los miembros para conseguir recur-
sos para la accin, por lo que la capacidad de influencia de cada organizacin esta-
r en buena parte determinada por el nivel de implicacin de sus miembros. d) Cada
organizacin o grupo de inters presenta un centro de atencin especfico en su ta-
rea de influir en la toma de decisiones pblicas, sobre el cual integra a los miem-
bros y focaliza la accin de stos; se considera que existen mltiples cleavages, que
dividen los intereses de los individuos en una sociedad a travs de dimensiones muy
diversas. De estas divisiones, surgen los segmentos de poblacin que constituyen
la base de ciudadanos a partir de la cual se forman los grupos de inters. e) Otro ele-
LA ACCIN COLECTIVA Y LAS ASOCIACIONES DE INTERESES 307
ceso de toma de decisiones, sino que stas desplegaban un amplio abanico de for-
mas de participacin directas en la gestin e implementacin de las polticas
pbli- cas en estrecho contacto con la administracin, sin que ello impidiera la
aparicin de conflictos de intereses en algunas ocasiones; y finalmente, en tercer
lugar, se con- solidaba en bastantes pases europeos un sistema de relaciones
industriales en el que las mayores asociaciones de intereses econmicos
(sindicatos, empresarios, etc.), actuando monopolsticamente, junto con la
participacin del Estado, establecan formas estables e institucionalizadas para
alcanzar acuerdos de cooperacin en te- mas macroeconmicos y en los grandes
mbitos de las polticas redistributivas 10 Histricamente, a lo largo del siglo
veinte, el concepto de corporativismo esta-
ba asociado con regmenes dictatoriales, de tipo unipartidista, que pretendan
inte-
grar en organizaciones nicas todos los intereses sociales, impidiendo cualquier
tipo
de conflicto, lo que daba lugar de hecho a situaciones de una incontestable domi-
nacin social. Sin embargo, en los aos setenta, las diversas corrientes de investi-
gacin que intentaban dar una respuesta a los nuevos procesos de representacin
de
intereses que desafiaban las concepciones establecidas sobre las relaciones entre
la
sociedad y el mundo poltico, encontraron en la redefinicin del concepto de cor-
porativismo un punto de encuentro para articular sus debates. En gran manera fue
Ph. Schrnitterel articulador ms destacado de tales debates, al proponer, ya en
1974, un marco conceptual que sirvi como punto de referencia en esta
redefinicin del corporativismo, desvinculado de su acepcin tradicional y
proponindolo como un paradigma alternativo al pluralismo 11 Segn su
definicin, el nuevo corporati- vismo consista en un sistema de
intermediacin de intereses en el cual las unida- des constitutivas estn
organizadas en un nmero limitado de categoras singulares, obligatorias, no
competitivas, jerrquicamente ordenadas y funcionalmente dife-
renciadas, reconocidas o autorizadas (si no creadas) por el Estado, y a las que se
ha
otorgado un monopolio deliberado de representacin dentro de sus respectivas ca-
tegoras, a cambio de observar ciertos controles en la seleccin de lderes y en la
ar- ticulacin de demandas y apoyos (Schmitter, 1974: 93-94, traduccin de
Sanz,
1994: 28). Para completar los elementos ideales del modelo, se postulaba que el
de- sarrollo de las sociedades modernas conduca a las asociaciones de intereses
hacia una centralizacin y integracin cada vez mayor, que se producan extensos
inter- cambios -ms o menos institucionalizados- entre el Estado y las
asociaciones de intereses monopolistas, gestionados por las elites de las
organizaciones, y que todo ello conduca al desarrollo de un nuevo orden poltico,
en el que las asociaciones eran las protagonistas de nuevas formas de
organizacin social, distintas de las for-
10
Las colecciones de artculos ms significativas en que se desarrollan estos temas son las edita-
das por Ph. SCHMITTER y G. LEHMBRUCH en 1979 y 1982, donde se incluyen las contribuciones te-
ricas ms destacadas. Vanse tambin las compilaciones de GOLDTHORPE (1984) y BERGER (1981).
En el mbito hispano, a lo largo de los aos ochenta aparecieron diversas compilaciones, combinan-
do traducciones y artculos originales I SOL, ( 1985); GINER y PREZ, ( 1985); PREZ DAZ, ( 1985); P-
REZ/GINER, (1988)].
11
La reutilizacin de la nocin corporativismo introdujo, sin embargo, una cierta confusin no-
minalista en el debate cientfico, que condujo a bastantes autores a calificar como neo-corporativis-
mo a las nuevas formas de intermediacin de intereses que se describan, y en otros casos, a utilizar
la palabra corporatismo, como distincin del viejo corporativismo.
310 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
LA ACCIN COLECTIVA Y LAS ASOCIACIONES DE INTERESES 309
tinuo proceso de ajustes que tienen como objeto alcanzar, bsicamente a travs de
coaliciones, las mximas prestaciones de bienes pblicos para su grupo de referen-
cia. Implcitamente, desde este enfoque se supone que el gobierno no dispone
real- mente de capacidad de decisin autnoma, ya que est colonizado por las
asocia- ciones de intereses, que persiguiendo cada una beneficios particulares para
su grupo, producen -como resultado global al imponer sus costes sobre el resto de
la socie- dad- un menor nivel de desarrollo y satisfaccin para el conjunto de la
sociedad (Olson, 1982).
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3. LOS PARTIDOS POLTICOS Y
LOS SISTEMAS DE PARTIDOS
JORDI MATAS DALMASES
Profesor Titular de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitat de Barcelona
SUMARIO: l. Introduccin. -11. El concepto de partido poltico. - III. El origen de los partidos
polticos.-IV. Las funciones de los partidos polticos.-V. Tipologas de partidos.-VI. La
constitucionalizacin de los partidos polticos.-VII. La estructura interna de los partidos polti-
cos.-VIII. La direccin de los partidos polticos.-IX. La financiacin de los partidos polticos.-
X. El sistema de partidos. Bibliografa.
l. INTRODUCCIN
1317]
318 LOS PARTIDOSELPOLTICOS
PROCESO YPOLTICO EN LASDE
LOS SISTEMAS DEMOCRACIAS
PARTIDOS 318
minologa anglosajona-, que tienen menor carga ideolgica y dan mayor impor-
tancia a los matices tcnicos.
Desde su origen en la Europa Occidental del siglo XIX hasta la actualidad, los
partidos han evolucionado de un modo paralelo a la sociedad. Por consiguiente,
por
ms que los partidos sean un tipo de organizacin relativamentejoven, se han
trans- formado notablemente y han sido capaces de una extraordinaria adaptacin
a los vertiginosos cambios de los ltimos aos. Sin embargo, pese a estos
cambios so-
ciales, los partidos todava siguen siendo los instrumentos principales de
represen- tacin de la voluntad poltica en las sociedades democrticas.
aquellos partidos -como los de izquierda- que queran cambiar el modelo de so-
ciedad existente y, en consecuencia, deban explicar a la sociedad un modelo nue-
vo, desconocido, a travs de unos medios de difusin, normalmente clandestinos,
que eran ajenos a aquellos que perpetuaban el sistema. Tradicionalmente, los cana-
les para realizar esta labor eran los militantes - previamente preparados para la mis-
ma-, la prensa del partido y los locales donde se debata sobre poltica -ateneos,
casas del pueblo, etc. - . En la actualidad, la funcin de socializacin poltica, as
como la de movilizacin de la sociedad, ha perdido importancia 1 y los medios han
variado sustancialmente: la prensa de partido y los locales de barrio o pueblo han
sido sustituidos por los medios de comunicacin de masas, los cuales tienen una di-
fusin y una penetracin social mucho mayor.
b) Armonizacin de intereses. Los programas de gobierno de los partidos po-
lticos tambin sirven para armonizar los intereses parciales de los diversos secto-
res sociales en la medida que pretenden consolidar un programa global, amplio, y
reducir la fragmentacin social que puede ser causa de ruptura o desestabilizacin
del sistema poltico. El discurso y el programa de los partidos ha ido evolucionan-
do: de la defensa explcita y beligerante de unas ideologas muy diferenciadas o
de intereses marcadamente sectoriales han pasado a la defensa ambigua de unos
valo- res muy generales, casi aceptados por todo el mundo, y a la defensa pacfica
de unas polticas sectoriales muy concretas y no tan diferenciadas. Ello no significa
que los partidos hayan dejado de representar y defender intereses particulares, sino
que esta defensa ya no se acostumbra a realizar de forma explcita en el discurso
pblico, sea oral o escrito. La razn de esta evolucin hacia propuestas ms
globales y me- nos beligerantes respecto a la defensa de intereses parciales radica
en la homoge- neizacin de la sociedad, en el aumento de la complejidad social (y
la presencia de intereses contradictorios), y en la mayor rentabilidad electoral de
un discurso pol- tico ms genrico y menos explcito.
e) Formacin de elites polticas. Otra funcin importante de los partidos es
la de formar y seleccionar las elites del sistema poltico. Los partidos polticos son
la cuna de gran parte de la elite poltica de las sociedades democrticas, sea las eli-
tes de los mismos partidos o las elites parlamentarias, gubernamentales y locales.
Los que pertenecen a tales elites suelen ser individuos formados en un partido po-
ltico o muy relacionados con el mismo. Ello se debe a que en las sociedades de-
mocrticas los partidos polticos monopolizan la actividad electoral y, por consi-
guiente, deciden quines son los candidatos y quines, con el apoyo de los electores,
tendrn que ocupar un cargo de responsabilidad poltica en un parlamento o en un
consistorio (por ms que en el mbito local se presenten a menudo candidaturas
independientes que obtienen representacin). Actualmente es casi imposible lo-
grar el apoyo electoral necesario para poder ocupar un escao sin la ayuda de la
estructura organizativa, econmica y programtica de un partido poltico. El sis-
I
Algunos autores creen que puede hablarse, en este sentido, de crisis de los partidos polticos,
cuya funcin estara siendo reemplazada por los denominados movimientos sociales, grupos ad hoc
que centran su actuacin en la reivindicacin de determinados valores ideolgicos: pacifismo, ecolo-
gismo, feminismo ... Sin embargo, debe sealarse que siempre han existido movimientos espontneos
que han coexistido con los partidos polticos y que, histricamente, tales movimientos no han llega-
do nunca a relevar a los partidos como principales instrumentos de movilizacin y socializacin.
LOS PARTIDOS POLTICOS Y LOS SISTEMAS DE PARTIDOS 323
V. TIPOLOGAS DE PARTIDOS
2
Las funciones de accin de gobierno y de crtica de esta accin son bsicas en cualquier rgi-
men poltico democrtico. Convendra precisar, sin embargo, que el papel de la oposicin est infra-
valorado en la mayora de los regmenes democrticos, tanto por las instituciones como por la propia
opinin pblica, que tienden a considerar que la oposicin es un simple obstculo a la accin del go-
bierno y no la expresin de un sector importante de la sociedad, expresin que permite llevar hasta
las instituciones las peticiones de este sector y que asegura la permanencia del poder poltico en caso
de una hipottica crisis gubernamental.
324 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
car o minimizar sus rasgos ideolgicos. Puesto que, desde un punto de vista ideo-
lgico, la sociedad es muy plural, para lograr el mximo nmero de votos y contar
con un apoyo electoral casi ilimitado, estos partidos no pueden mantener una lnea
ideolgica restrictiva sino que tienen que dirigirse a sectores muy amplios y
diver- sos, diluir tanto como les sea posible sus caractersticas ideolgicas y
elaborar un mensaje basado en aspectos coyunturales que pueda ser aceptado por
buena parte de la sociedad. La obsesin por el xito electoral que se observa en
estos partidos es evidente si se considera el reforzamiento y la promocin de sus
lderes - hecho que a menudo comporta arrebatar protagonismo a los militantes-,
sus intentos de con- trolar al mximo los medios de comunicacin, su voluntad de
mantener contactos con distintos grupos de presin, el modo en que potencian su
aparato propagands- tico, y la elaboracin de programas que son muy generales e
incluso ambiguos con el objetivo de que puedan ser interpretados
satisfactoriamente por todos aquellos sectores sociales -amplios y
diferenciados- que el partido quiere captar. Son, pues, partidos populares,
generalmente grandes, que priorizan la movilizacin elec- toral, rechazan la idea
de un electorado de clase y, de este modo, pretenden mante- nerse en el poder o
llegar a l.
Rokkan fundamenta su tipologa de los partidos en los ejes de conflicto o
clea- vages sociales que se producen paralelamente al proceso de formacin de los
esta- dos nacionales y a la revolucin industrial, con la conviccin de que los
grandes conflictos polticos histricos han influido decisivamente en la creacin
de los par- tidos polticos actuales (Rokkan, 1982). La clasificacin realizada por
Rokkan se basa, en consecuencia, en los elementos programticos e ideolgicos, a
diferencia de la de Duverger, basada en los organizativos. Rokkan seala cuatro
ejes de con- flicto, los dos primeros debidos al proceso de formacin de los
Estados nacionales y los dos segundos a la revolucin industrial, de los cuales
surgiran ocho tipos de partido. El primer eje de conflicto sera el que se produce
entre el centro y la peri- feria, entre las elites polticas de los nuevos Estados que
quieren unificar la socie- dad e imponerse a la periferia y los grupos sociales de la
periferia que quieren man- tenerse fieles a sus pautas de identidad, lo que
comporta la aparicin de partidos centralistas de mbito estatal y de partidos de
mbito territorial ms reducido, con voluntad regionalista, autonomista o
independentista. Un segundo cleavage hace referencia a las relaciones entre
Iglesia y Estado, a los conflictos entre la presencia y predominio de la Iglesia en el
sistema poltico y la voluntad de secularizar la vida poltica, que comporta la
aparicin de partidos confesionales y de partidos aconfe- sionales o laicos. El
tercer eje de conflicto, provocado por la industrializacin, es el que se produce
entre la ciudad y el campo, entre los intereses de los comercian- tes e industriales
y los intereses de los campesinos, que comporta la aparicin de partidos urbanos
defensores del sector secundario y de partidos agrarios defensores del sector
primario. El cuarto y ltimo cleavage separa el trabajo asalariado y el ca- pital con
la creacin de partidos defensores de los propietarios y de partidos defen- sores de
los trabajadores. Estas cuatro oposiciones poltico-sociales se habran de-
sarrollado de forma desigual en los diversos Estados, pero conviene indicar que la
cuarta sera la que ms partidos habra creado a lo largo de todo el siglo XX y la
que ms se habra utilizado para distinguir entre partidos de izquierda y de
derecha.
Finalmente, otra clasificacin de los partidos polticos que convendra resaltar
es la que ha efectuado Angelo Panebianco (Panebianco, 1990: l 07). La tipologa
de Pa-
326 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
a) En primer lugar, el anlisis del proceso inicial de creacin del partido y del
desarrollo de la construccin de la organizacin. De este anlisis se desprenden tres
supuestos:
- la penetracin territorial: el modelo originario de partido se basa un centro
que controla y dirige el desarrollo de la periferia, las agrupaciones locales e inter-
medias del partido, hecho que favorece una organizacin centralizada;
- la difusin territorial: el modelo originario de partido surge por generacin
espontnea, es decir, son las elites locales las que primero constituyen las agrupa-
ciones locales del partido y luego son stas las que se integran en una organizacin
nacional, hecho que favorece una organizacin descentralizada;
- y la forma mixta: un cierto nmero de agrupaciones locales se constituye
autnomamente en diversas zonas del territorio nacional y luego se unen a una or-
ganizacin nacional que, a su vez, crear nuevas agrupaciones locales all donde no
existan.
b) En segundo lugar, la presencia o ausencia de una institucin externa que
patrocine la creacin del partido. Si existe, puede considerarse al partido como
el brazo poltico de esta institucin. Las lealtades al partido son entonces lealta-
des indirectas, es decir, dirigidas primero a la institucin y despus al partido, y la
fuente de legitimacin de los lderes del partido es la institucin externa - legiti-
macin externa-, que dirige la lucha por el poder dentro del partido.
e) En tercer lugar, el carcter carismtico o no de la formacin del partido, es
decir, si el partido ha sido creado a partir de un lder carismtico que se convierte
en el nico elemento que justifica su existencia.
Los partidos, pues, pueden clasificarse entre aquellos que experimentan un pro-
ceso de institucionalizacin y aquellos que no lo experimentan, que terminan desa-
LOS PARTIDOS POLTICOS Y LOS SISTEMAS DE PARTIDOS 327
Como cualquier otro tipo de asociacin, los partidos polticos necesitan organi-
zarse internamente y crear una determinada estructura que les permita llevar a cabo
sus funciones. Por ms que inicialmente las estructuras organizativas de los diferen-
tes partidos eran muy distintas, se han homogeneizado a medida que evolucionaban.
330 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
FIGURAN. l
Grupos de individuos relacionados con la esfera del partido
MIEMBROS DIRIGENTES
PERMANENTES
MILITANTES
( AFILIADOS
PARTIDO
SIMPATIZANTES
VOTANTES FIELES
NO MIEMBROS
LOS PARTIDOS POLTICOS Y LOS SISTEMAS DE PARTIDOS 331
zada como el comit, puesto que su actuacin se integra en un todo del cual de-
pende. Mientras que el comit tiene una vida autnoma, la seccin presenta una acu-
sada dependencia de sus rganos superiores y se relaciona con ms intensidad con
las otras secciones.
Un tercer tipo de organizacin de base es la clula, prcticamente en desuso hoy
en da. Organizacin de base propia de los partidos comunistas, agrupa a sus afi-
liados segn el lugar de trabajo o profesin, lo que permite un enlace continuo en-
tre los mismos y la discusin permanente sobre cuestiones relacionadas con el mun-
do laboral. El objetivo de la clula no es electoral sino de agitacin, propaganda y
formacin poltica en el mbito profesional, por lo que tiende a actuar conjunta-
mente con los sindicatos. El nmero de miembros de una clula es mucho ms re-
ducido que el de una seccin con la finalidad de agilizar y aumentar la eficacia de
una actuacin que se desarrollaba habitualmente en la clandestinidad. A medida que
se legalizaron los partidos comunistas, abandonaron la estructura basada en la c-
lula y adoptaron el modelo de la seccin.
Finalmente, un ltimo tipo de organizacin de base es la milicia, propia de los
partidos fascistas. Lo que caracteriza a la milicia es una estructura militar absolu-
tamente jerrquica. Sus miembros son individuos muy disciplinados y cohesiona-
dos, entrenados militarmente y que se rodean de smbolos de identificacin - ban-
deras, escudos, uniformes, himnos, etc. - . Su movilizacin no es permanente, sino
que, mediante entrenamientos peridicos, deben estar siempre preparados para obe-
decer cualquier orden proveniente de sus jefes. El nmero de individuos que for-
man parte de una milicia es muy reducido y sus objetivos no son electorales ni par-
lamentarios; quieren, al contrario, derribar el rgimen democrtico, lo que no significa
que no puedan utilizar el parlamento y las elecciones para conseguirlo. Este tipo de
organizacin de base, al igual que la clula, prcticamente ha desaparecido, aunque
el resurgir de partidos de carcter fascista en Europa puede provocar su reaparicin.
En la actualidad, los partidos polticos se estructuran mediante organizaciones
de base similares al comit o la seccin, que pueden ser territoriales o sectoriales y
reciben distintos nombres. Todas las organizaciones de base, presenten una inter-
dependencia mayor o menor, estn conectadas entre s y dependen de una estructu-
ra piramidal que est por encima de las mismas, compuesta de instancias interme-
dias superiores y unos rganos decisorios o ejecutivos. Las instancias superiores
intermedias situadas entre las organizaciones de base y los rganos decisorios tie-
nen normalmente un mbito de actuacin que se corresponde a la circunscripcin
electoral o a la divisin administrativa estatal, es decir, un mbito que es superior
al de las organizaciones de base e inferior al de los rganos decisorios centrales. Sus
funciones principales son coordinar las organizaciones de base y garantizar que s-
tas apliquen las decisiones tomadas por los rganos superiores.
El rgano superior de los partidos es la asamblea general o congreso, formado
por un nmero determinado de compromisarios o delegados que representan las di-
versas organizaciones de base y que se rene de forma peridica. El nmero de de-
legados de cada organizacin de base que asiste a la asamblea general o congreso
no malmente es proporcional a su nmero de afiliados y los delegados son elegi-
dos por los miembros de la organizacin de base. La funcin principal de la asam-
blea general o congreso consiste en acordar las directrices polticas generales del
partido y elegir el rgano ejecutivo permanente del partido, que ser el rgano su-
333 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
LOS PARTIDOS POLTICOS Y LOS SISTEMAS DE PARTIDOS 333
perior del partido entre congresos. Este rgano elige a su vez un nmero ms redu-
cido de personas -los autnticos dirigentes del partido-, que tienen tambin fun-
ciones decisorias y ejecutivas, con la finalidad de agilizar y aumentar la eficacia
del funcionamiento cotidiano del partido.
La estructura piramidal que hemos descrito es, a grandes rasgos, la que tienen
en la actualidad la mayora de los partidos polticos. Lo que diferencia a unas es-
tructuras piramidales de otras es, entre otros elementos, el grado de autonoma de
las organizaciones de base y su capacidad de participar en el proceso decisional
del partido, el grado en el que se permiten corrientes o fracciones internas y, en
defini- tiva, su democracia interna.
Puesto que la vida de los partidos depende cada vez ms de Jo que deciden sus
rganos de direccin y no del debate y la discusin que realizan sus afiliados, es
preciso dedicar un breve apartado a la direccin de los mismos. La centralizacin
y concentracin del proceso de toma de decisiones en un rgano director numri-
camente reducido y el hecho de que este proceso no se efecte desde los niveles
in- feriores a los superiores puede dar Jugar a la existencia de tendencias
oligrquicas y prcticas antidemocrticas, algo que es particularmente grave si se
considera que una de las funciones de los partidos polticos es la de mecanismo
de legitimacin de los sistemas democrticos. Conviene analizar, pues, cmo se
justifica esta con- centracin del proceso decisional en manos de una direccin
reducida, qu conse- cuencias puede comportar este hecho y, en concreto, si ello
puede poner en peligro la democracia interna de los partidos.
La dinmica derivada de la complejidad social obliga a que, en numerosas
oca- siones, los partidos tengan que tomar decisiones con una cierta urgencia y
sin un margen de tiempo suficiente para debatir tal decisin. Ello provoca que el
proceso global que comportara empezar un debate previo en las organizacionesde
base has- ta la decisin final en un rgano representativo -proceso necesario para
satisfacer el requisito de democracia interna-, no sea operativo y que los que
discutan y de- cidan sean aquellos que han sido elegidos para ocupar un Jugar en
los rganos de direccin centrales.
Sin embargo, adems de la escasez de tiempo que implican las decisiones ur-
gentes, algo que comporta necesariamente una divisin jerrquica del trabajo en el
seno del partido, existen otras razones ms importantes que provocan que los par-
tidos dejen en un segundo plano la discusin poltica de sus afiliados. Toda organi-
zacin, como observ Michels al formular su ley de hierro de la oligarqua, se
fundamenta en prcticas oligrquicas (Michels, 1983). Los lderes del partido se ro-
dean de un pequeo nmero de personas que les son fieles y que, junto a ellos,
cons- tituyen una elite que decide la estrategia y la tctica del partido. Por
consiguiente, los partidos pueden llegar a representar la voluntad de la respectiva
elite y no la de sus afiliados.
Los dirigentes que constituyen la oligarqua del partido no surgen de la nada,
sino que, al compararlos con el resto de miembros del partido, se caracterizan por
ser individuos con unos conocimientos superiores, con mejores medios para am-
pliar estos conocimientos y seguir de cerca las actividades de la organizacin, con
un mayor dominio de la prctica poltica y con ms nexos con las elites de otros
partidos y sectores sociales. En consecuencia, los dirigentes de los partidos, que no
siempre deben ser vistos como un bloque ideolgico homogneo, son gente prepa-
rada, que ha seguido un cursus honorum. Son, segn Michels, los nicos o casi los
nicos que pueden dirigir al partido de una manera eficaz y exitosa, dado que la
ma- yora de los afiliados no disponen de la preparacin o calificacin suficiente
para hacerlo. Esto, que Michels calificaba de incompetencia de las masas, es lo
que hace necesario el liderazgo, lo justifica e incluso provoca que sean las mismas
ma- sas quienes reclamen la existencia de un lder que las gue y oriente
polticamente. Segn Panebianco, influido por la opinin de Michels, el grupo
reducido de perso- nas que detentan el poder - la coalicin dominante- son
aquellos que contro- lan, o controlan ms, lo que denomina las zonas de
incertidumbre, es decir, los factores que permiten el desarrollo de las actividades
vitales de la organizacin. As, la coalicin dominante controla las relaciones del
partido con su entorno, los ca- nales de informacin y comunicacin del partido, la
elaboracin y la interpretacin posterior de las reglas formales internas del
partido, la financiacin y el recluta- miento y promocin de la militancia.
Adems, la competencia, es decir, la expe- riencia en el manejo de las
relaciones poltico-organizativas internas y externas, debe ser reconocida por los
dems como una cualidad de los dirigentes imprescin- dible para el buen
funcionamiento de la organizacin y para ejercer ciertos roles dentro del partido
(Panebianco, 1990: 83).
El liderazgo, la divisin del trabajo, la concentracin de la direccin en unos
po- cos, la oligarqua, son fenmenos que pueden poner en peligro la democracia
in- terna en los partidos polticos. Los partidos se presentan como organizaciones
apa- rentemente democrticas, pero en el fondo son organizaciones teidas de
elementos
meritocrticos. Incluso en aquellos partidos que intentan evitar cualquier tipo de
oligarqua encontramos elementos oligrquicos, como si ello fuera una consecuen-
cia de su naturaleza intrnseca. No obstante, existen partidos donde se produce un
mayor predominio de las tendencias oligrquicas y otros donde stas son prctica-
mente inexistentes. El grado de oligarqua en el seno de los partidos polticos no
slo depende de su ideologa, sino tambin de su magnitud. Son los partidos ms
grandes y con mayor presencia en las instituciones los que tienden a otorgar un
po- der mayor a sus lderes y a tener un funcionamiento interno menos
democrtico. En trminos ideolgicos, puede observarse que los partidos
conservadores son los que tienden ms a las prcticas oligrquicas, mientras que
los partidos de izquierda son menos propensos a las mismas o, al menos, ms
inclinados a desarrollarlas de un modo ms encubierto y sutil.
El poder de la cpula dirigente se intenta reforzar incluso por medio de los con-
gresos o asambleas - los rganos que tericamente garantizan el funcionamiento
democrtico de los partidos-, promoviendo que se aprueben lneas de actuacin
definidas previamente por los lderes, procurando que salgan elegidos delegados
poco conflictivos o continuistas, o filtrando las enmiendas a los documentos re-
dactados por la direccin. Por consiguiente, el control democrtico en el interior
de los partidos es muy escaso y los lderes tienen un gran margen de
discrecionalidad para orientar poltica y estratgicamente al partido sin tener que
hacer demasiadas consultas ni concesiones al conjunto de los afiliados. Incluso
cuando los lderes ago-
tan su vida poltica, son ellos mismos quienes acostumbran a elegir a sus
sucesores por la va de la cooptacin y no a travs de la consulta y eleccin por
parte de las bases.
Segn Michels, es prcticamente imposible no reconocer en el funcionamiento
democrtico de los partidos la existencia de elementos oligrquicos. Conviene evi-
tar, sin embargo, que el grado de oligarqua llegue a aquel punto en el cual el lder
se confunde con el partido y, al mismo tiempo, los intereses particulares del lder
se confunden con los generales del partido. Los afiliados, sigue
argumentandoMichels, tienen que saber que el liderazgo es tcnicamente
necesario, puesto que la divisin del trabajo dentro del partido comporta, como en
cualquier otra organizacin, en- cargar determinadas labores, entre ellas el
liderazgo, a individuos concretos. Por con- siguiente, el liderazgo no es
necesariamente malo mientras exista en todos los afilia- dos una conciencia de su
funcin y tengan la conviccin de que los lderes deben ser controlados y de que
existe la posibilidad de cambiarlos desde abajo en el caso que su actuacin
suponga un conflicto con los intereses de la base, de la mayora de los
afiliados -aunque, para Michels,el cambio slo comportarala sustitucinde un
gru-
po oligrquico por otro, pero no la desaparicin de las prcticas oligrquicas-.
Finalmente, es necesario indicar que, en el caso de los partidos que tienen res-
ponsabilidades de gobierno, las decisiones sobre la lnea poltica que debe expre-
sar el programa del partido no slo se toman lejos de los militantes, sino que ade-
ms tales decisiones tienden a desplazarse desde las elites del partido a las elites
de la administracin. No son los militantes ni los dirigentes los que definen en
ltima instancia las lneas de actuacin polticas del partido, sino aquellos que
tienen car- gos polticos dentro de la administracin, es decir, los que elaboran y
seguirn ela- borando, si el partido obtiene de nuevo el apoyo necesario por parte
de los electo- res, las polticas pblicas que afectan a la sociedad en su conjunto.
este sentido, cabe sealar que la prensa editada por los partidos suele ser deficita-
ria). Los partidos tambin obtienen ingresos a travs de fiestas, loteras, sorteos,
etc.
Una ltima va de financiacin privada son los prstamos y crditos que los
par- tidos obtienen de las entidades bancarias, sobre todo en perodos previos a la
cele- bracin de elecciones. Aunque este tipo de financiacin es evitada por los
partidos a causa de sus elevados costes financieros, actualmente existen un notable
nmero de partidos endeudados con entidades bancarias a causa de los cortos
intervalos de tiempo entre eleccin y eleccin, lo que dificulta la reduccin de sus
dficits. La fa- cilidad para acceder a crditos puede estar en relacin con la
ideologa - los parti- dos conservadores, por ejemplo, tienen mejores relaciones
con el mundo del capi- tal- y con las expectativas electorales, puesto que a
mejores expectativas, ms seguridad de recuperacin del prstamo o crdito
gracias a la financiacin pblica que el partido recibir posteriormente.
La principal va de financiacin de los partidos polticos es, sin embargo, la
p- blica. En primer lugar, los partidos pueden recibir algn tipo de subvencin
estatal segn los resultados electorales obtenidos (por nmero de votos, por
nmero de es- caos) a fin de financiar la campaa electoral y, una vez dentro del
parlamento, a fin de sufragar los gastos generados por el funcionamiento ordinario
de la actividad parlamentaria. Asimismo, el sueldo que reciben los cargos pblicos
del partido pue- de convertirse en una fuente de financiacin en la medida que
muchos partidos se quedan con una parte del mismo corno contribucin del cargo
pblico al partido. Tambin pueden considerarse como financiacin pblica la
cesin de locales p- blicos para efectuar actos de campaa, los espacios gratuitos
en los medios de co-
municacin, el aligeramiento de cargas fiscales directas o indirectas, etc. Los par-
tidarios de la financiacin pblica consideran que sta garantiza la estabilidad de
los partidos y que, en consecuencia, garantiza tambin la del sistema poltico,
pues- to que con la financiacin pblica se facilita que los partidos puedan llevar
a cabo unas funciones que difcilmente podran ser asumidas con el nico
concurso de la precaria e intermitente financiacin privada. Adems, argumentan
que la financia- cin pblica es ms equitativa, es ms fcil de controlar que la
privada y sirve para evitar las desigualdades entre las diversas fuerzas polticas,
as como que se recu- rra a mtodos de financiacin ilegales.
X. EL SISTEMA DE PARTIDOS
prime O limita la fuerza de los mismos a travs de un sistema electoral con unas
ba- rreras mnimas muy elevadas, de distritos electorales confeccionados de
acuerdo con los intereses del partido que tiene el poder (gerrymandering) e
incluso del fal- seamiento de los resultados electorales.
3) Sistemas de partido predominante. Los sistemas de partido predominante
se caracterizan por la existencia de un partido que obtiene el apoyo de una gran
ma- yora de los electores, lo que le permite gobernar con mayora absoluta, en un
mar- co donde se da el pluralismo poltico. El partido predominante, en
consecuencia puede dejar de serlo en cualquier momento, puesto que est
permitida la compe- tencia del resto de partidos para el ejercicio del poder sin
limitaciones y, por consi- guiente, es posible -aunque poco probable- que se
produzca un cambio de pre- ferencias de los electores que modifique la mayora
parlamentaria y gubernamental Si el principal partido obtiene la mayora
parlamentaria absoluta es nicamente gra- cias al apoyo de los electores, a
sistema electoral y al escaso eco o poca eficacia del resto de formaciones, sin que
exista manipulacin del procedimiento o falsea- miento de los resultados.
Al definirlo, Sartori no especifica el perodo de tiempo para que un sistema
pueda considerarse de partido predominante. No obstante, considera que el hecho
de obtener tres mayoras absolutas consecutivas puede tomarse como un indica-
dor suficiente si se cumple alguno de los siguientes requisitos: que haya estabili-
dad del electorado, que el umbral de la mayora absoluta sea superado con creces
o que exista una gran diferencia entre los porcentajes de escaos obtenidos por e
primer partido y el segundo.
4) Sistemas bipartidistas. Los sistemas bipartidistas son aquellos que se ca-
racterizan por la existencia de dos partidos principales (estructura bipolar), que
consiguen la prctica totalidad de los escaos sumados, y por una diferencia muy
reducida en nmero de escaos entre los dos. De acuerdo con los resultados elec-
torales, gobierna uno u otro sin necesidad de formar coalicin con un tercer parti-
do, lo que implica que los electores tienen una influencia directa en la determina-
cin del partido que tiene que gobernar. Ni el partido principal que est en la
oposicin ni el resto de los partidos -mucho ms pequeos- pueden impedir los
gobiernos monocolores y, mientras el partido principal de oposicin puede llegar
a estar en condiciones de formar gobierno, el resto de partidos no tiene nunca ta
posibilidad. El gobierno formado por un solo partido y la expectativa de alternan-
cia son, pues, las dos caractersticas principales del bipartidismo: slo consigue la
mayora absoluta uno de los dos partidos que estn en condiciones de hacerlo, que
gobierna en solitario, mientras que el otro tiene la expectativa de sustituirlo.
En los sistemas bipartidistas, la competencia electoral es centrpeta, es decir,
lo
dos partidos centran sus esfuerzos en conseguir el voto del electorado situado en
tre los dos partidos, que es el electorado que puede hacer decantar el fiel de la ba
lanza de la mayora absoluta hacia un lado u otro. Normalmente, pues, el biparti
dismo hace que los partidosprincipalesse acerqueny moderensus
posturasideolgica para captar el voto fluctuante del votante intermedio. Si la
distancia entre los do
partidos principales es muy grande, el sistema bipartidista puede ser disfunciona
socialmente, mientras que en sociedades ms consensuales y con menor polariza
341 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
LOS PARTIDOS POLTICOS Y LOS SISTEMAS DE PARTIDOS 341
Como nota final, convendra subrayar que todos los sistemas de partidos son
tendencialmente estables, puesto que los factores que los configuran y que pueden
contribuir a su modificacin acostumbran a depender de pocas variables, casi siem-
pre relacionados con un slo mbito: la geografa, la lengua, la cultura, la religin,
la ideologa, la economa, la normativa electoral, etc.
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4. LOS SISTEMAS ELECTORALES
XAVIER TORRENS
Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitat de Barcelona
13431
344 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
CUADRO N. 1
Funciones de las elecciones democrticas
1. Generar participacin.
a) Expresar en votos las preferencias polticas del electorado.
b) Elegir entre programas polticos distintos.
e) Ejercer influencia poltica.
2. Producir representacin.
a) Seleccionar y elegir a elites polticas y sus lderes.
b) Otorgar un mandato representativo fundado sobre una base electiva.
c) Reflejar el pluralismo de la sociedad en el seno de las instituciones polticas.
3. Proporcionar gobierno.
a) Crear un apoyo poltico que sustente el gobierno.
b) Crear una oposicin parlamentaria que controle el gobierno.
c) Establecer la orientacin general de las polticas pblicas.
4. Ofrecer legitimacin.
a) Contribuir a la socializacin poltica y la formacin de la cultura poltica del electorado.
b) Establecer comunicacin poltica mediante la interaccin entre la opinin pblica y la
elite poltica.
e) Legitimar el sistema poltico, el sistema de partidos y el gobierno.
te del debate poltico, sea con la insercin de nuevos temas en la agenda pblica,
as como su consolidacin, eliminacin o jerarquizacin. Los electores pueden trans-
mitir sus demandas a quienes ostentarn el poder de decisin poltica.
Los resultados electorales vinculan las preferencias polticas del cuerpo electoral
con las instituciones polticas. Adems, tienen consecuencias de relieve sobre la con-
figuracin y el desarrollo del sistema de partidos y tienen una influencia poltica que
dominar durante la legislatura siguiente en la interaccin de los actores polticos.
l. UNIVERSAL
2. LIBRE
3. IGUAL
El voto igual implica que cada elector debe tener asignado el mismo nmero
de votos independientemente de la persona que los emita y, para ello, no deben
existir diferencias cuantitativas en el nmero de votos -generalmente, uno- dis-
ponibles para cada elector. La vulneracin del voto igual (una persona, un voto)
viene de la mano del voto desigual (o voto plural, como tambin se le denomina),
consistente en la concesin de uno o varios votos adicionales a determinados tipos
de electores. El voto desigual poda consistir en que un individuo poseyera varios
votos para emitirlos en una misma circunscripcin. A veces se concedan ms vo-
tos en proporcin a la cantidad de tierra de que fueran titulares o en proporcin a
la base fiscal de sus propiedades (Blgica, hasta 1919). O poda suceder que dis-
pusiera de mltiples votos, uno por cada circunscripcin, estando calificado para
ello, por ejemplo, por tener propiedades en cada una de ellas (Gran Bretaa lo re-
conoci hasta 1948). O poda establecerse un contingente de electores adscritos a
una circunscripcin electoral conforme a un criterio distinto al territorial, como el
profesional o el socioeconmico; pudiendo estos electores votar con varios votos
en dichas circunscripciones especiales (por ejemplo, las circunscripciones britni-
cas de titulados universitarios -extinguidas en 1948-, donde estos disponan de
diversos votos).
351 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
LOS SISTEMAS ELECTORALES 351
4. DIRECTO
El voto debe ser efectuado por cada ciudadano de forma directa, sin interme-
diarios, porque cada miembro de la sociedad est capacitado para tomar sus propias
decisiones de acuerdo con sus propias preferencias. El voto debe ser directo porque
el derecho de voto no es un derecho transferible. Las elecciones indirectas consis-
ten en elegir a unos delegados o compromisarios, que a su vez escogern a los go-
bernantes. El objetivo de tal mediatizacin es filtrar, incluso moderar, los designios
de los ciudadanos, pudiendo modificar su mandato explcito. ste era el caso de la
Constitucin espaola de 1812 y es la situacin de aquellos senadores espaoles
elegidos por los parlamentos de las comunidades autnomas. En EEUU, los ciuda-
danos no votan directamente al presidente sino a compromisarios, si bien es cierto
que en la actualidad se respeta el voto emanado del electorado y, por lo tanto, son
elecciones indirectas slo desde el punto de vista formal.
5. SECRETO
Se debe asegurar el secreto en el ejercicio del voto para garantizar la libre deci-
sin del votante. El elector no debe ver limitada su libertad poltica cuando deposi-
ta su voto y por ello es imprescindible que el elector pueda ejercitar su derecho al
sufragio, garantizando su privacidad, de forma que su voto no sea conocido por na-
die ms. Esta libertad de eleccin podra quedar condicionada mediante el voto p-
blico o abierto. El voto por aclamacin, a mano alzada o expresado oralmente es
coercitivo. Para garantizar el voto secreto se establecen mecanismos como la ins-
talacin de cabinas cerradas, el uso de urnas selladas, sobres opacos donde intro-
ducir las papeletas y otros mecanismos que hagan efectiva la emisin secreta del
voto. Con la introduccin de la informtica en las elecciones de algunos pases, tam-
bin se establecen mecanismos apropiados para la emisin secreta del voto.
Conviene matizar que las garantas para la proteccin del secreto del voto no im-
plican que el elector, si as lo desea voluntariamente, no pueda dar a conocer su voto.
El secreto del sufragio es, pues, una posibilidad que puede no ser ejercida por el vo-
tante pero que debe quedar siempre garantizada. Australia fue el primer pas en uti-
lizar el voto secreto en 1856.
Adems de las caractersticas mencionadas, el voto debe ser personal. El voto
por delegacin puede ser objeto de manipulacin o suplantacin. Por ello, en el su-
puesto de que un elector tenga imposibilidad material de votar el da de las elec-
ciones, para garantizarle el derecho de sufragio y, a su vez, mantener el requisito de
que el voto sea personal, entonces pueden articularse mecanismos para combinar
ambos aspectos, como el voto por correo, el voto sur place ( cuando el elector tie-
ne autorizacin para votar en un lugar distinto del que en principio le corresponde)
o el voto en las embajadas y consulados en el caso de residir en el extranjero.
Los sistemas electorales son el conjunto de mtodos para traducir los votos de
los ciudadanos en escaos de representantes (Lijphart, 1995). Los votos son el in-
put o punto de entrada del sistema electoral y los escaos el output o punto de sali-
da. Los elementos que conforman un sistema electoral son interdependientes. Sus
componentes bsicos son: la circunscripcin electoral, la forma de la candidatura,
la estructura del voto, la barrera legal y la frmula electoral. El sistema electoral tie-
ne dos funciones bsicas: trasladar las preferencias polticas de las ciudadanas y los
ciudadanos a un tipo de modalidad de voto y trasladar los votos a escaos. La es-
tructura del voto y la forma de la candidatura cumplen la primera funcin. Los de-
ms componentes del sistema electoral cumplen la otra funcin.
1. CIRCUNSCRIPCIN ELECTORAL
riables que influyen son el nmero de partidos competidores con peso efectivo y
el tamao de la asamblea representativa, el cual condiciona el nmero de escaos
a asignar entre las circunscripciones. El grado de desproporcionalidad tiende a
cre- cer cuando el tamao de la asamblea de representantes disminuye. La
despropor- cionalidad de un sistema electoral puede aumentar cuando a unas
circunscripcio- nes les corresponden ms escaos en relacin con su volumen
demogrfico que a otras circunscripciones (Gallagher, 1991). Esto sucede, por lo
general, cuando hay sobrerrepresentacin de las zonas rurales en detrimento de
las zonas urbanas. La proporcionalidad se reflejar mejor cuando la distribucin
de escaos entre las cir- cunscripciones se efecte en funcin de la poblacin y no
en razn de criterios te- rritoriales.
Generalmente, las circunscripciones electorales son recprocamente excluyen-
tes, de forma que un elector forma parte de una sola circunscripcin. Sin embargo,
hay sistemas electorales que contemplan varios niveles de circunscripciones su-
perpuestas, articulando un tipo de circunscripcin en un nivel el cual se solapa
so- bre otro tipo de circunscripcin situada en otro plano (Alemania, Islandia,
Dina- marca, Suecia, Austria, Grecia, Blgica, Noruega e Italia). Entonces, la
asignacin de escaos se realiza en dos o ms fases sucesivas y en dos o ms
instancias dis- tintas. Usualmente, hay dos niveles de circunscripciones (puede
coexistir ms de dos): aquel que contiene las circunscripciones de los diferentes
territorios y aquel que consiste en una circunscripcin nica que se superpone
sobre los de niveles in- feriores y en el que se produce la segunda fase de
distribucin de escaos.
Las manipulaciones en el diseo de las circunscripciones son un hecho
conoci- do como el gerrymandering. La tcnica gerrymandering consiste en
delimitar cir- cunscripciones en funcin de criterios exclusivamente partidistas
para privilegiar a una candidatura concreta. Se realiza con un diseo coincidente
con la distribucin geogrfica del electorado de un partido, para favorecerlo.
2. FORMA DE LA CANDIDATURA
La forma de la candidatura desarrolla los lazos entre los votantes y los candi-
datos y entre los candidatos y los partidos. La candidatura puede ser unipersonal o
de lista. Se trata de una candidatura unipersonal cuando en sta figura un solo
can- didato. Va ligada a frmulas mayoritarias. Si la candidatura es un voto de
lista, en- tonces lo relevante ser la adscripcin de candidatos a unas listas de
partido, sien- do stas la agrupacin de candidatos que se presentan a las
elecciones. Implica, pues, que haya varios candidatos.
Los tipos de listas ms frecuentes son tres. En primer lugar, las listas cerradas
y bloqueadas (Alemania, Israel, Noruega, Mxico, Argentina, Portugal y Espaa
en las elecciones municipales, autonmicas, al Congreso de Diputados y
europeas). Son cerradas porque el elector vota a una lista de candidatos
presentada por un par- tido y son bloqueadas porque el orden interno de la
candidatura viene fijado por el partido y el votante no lo puede alterar. La
atribucin de escaos obtenidos por un partido se hace siguiendo el orden
establecido por la lista. Este tipo de listas son cri- ticadas por restringir la
expresin de las preferencias de los electores y se argu-
menta en su favor que propician la consolidacin organizativa de los partidos. En
LOS SISTEMAS ELECTORALES 357
4. BARRERA LEGAL
La barrera legal es la cantidad mnima de votos que requiere superar cada parti-
do para tener derecho a que se le aplique la frmula electoral y pueda acceder al re-
parto de escaos. La barrera legal es una clusula de exclusin que se aplica en al-
gunos pases con frmulas proporcionales o con la frmula de mayora absoluta. Los
otros sistemas mayoritarios no necesitan barreras legales. La barrera puede consis-
tir en un porcentaje mnimo de votos o en un nmero mnimo de votos prefijado, y,
si se trata de un sistema con circunscripciones de doble nivel, tambin puede con-
sistir en un nmero mnimo de escaos de eleccin directa o en el establecimiento
de estas distintas barreras o similares de forma combinada o alternativa. Puede ar-
girse a favor de la exigencia de la barrera legal que evita la excesiva fragmentacin
del sistema de partidos y puede aducirse en contra la distorsin de la distribucin de
votos que limita la proporcionalidad y obstaculiza que los partidos pequeos obten-
gan escaos. En aquellos sistemas proporcionales que disponen de barrera legal, la
podemos encontrar situada en el 1,5 por 100 (Israel, Mxico), el 2 por 100 (Dina-
marca), el 3 por 100 (Argentina, Grecia y en las elecciones para el Congreso de Di-
putados y la mayora de elecciones autonmicas en Espaa), el 4 por 100 (Suecia,
Noruega, Austria) o el 5 por 100 (Alemania y elecciones municipales y algunas elec-
ciones autonmicas en Espaa) de los votos vlidos. Con una frmula de mayora
absoluta, se puede situar un porcentaje para acceder a la segunda vuelta (en Francia,
el 12,5 por 100 de los electores inscritos). Cuando un partido supera la barrera legal
LOS SISTEMAS ELECTORALES 359
5. FRMULA ELECTORAL
A) Frmulas mayoritarias
funcin, sobre todo, de los dos ms votados en la primera vuelta e induce a los
par- tidos a reagruparse en la segunda vuelta y favorece las alianzas. Sabiendo lo
que ha ocurrido en la primera votacin y teniendo conocimiento del
comportamiento electoral colectivo, es probable que en la segunda votacin el
elector haga un voto estratgico: si el partido que ha elegido en la primera
votacin no es uno de los dos principales, entonces puede que el elector vote por
el partido preferido en segun- da o ulterior instancia.
Esta frmula puede provocar enormes distorsiones ya que un partido con un por-
centaje determinado de votos diseminados por todas las circunscripciones puede
convertirse en extraparlamentario y, en cambio, un partido con un porcentaje de
vo-
tos menor, pero con una distribucin geogrfica electoral concentrada, puede al-
canzar numerosos diputados.
B) Frmulas proporcionales
CUADRO N. 3
Frmulas de resto mayor
Frmulas Cuotas
Hare C=V /E
Droop C =[V/ (E+ l)J + l
Hagen bach-B ischoff C =V/ (E+ 1)
Imperiali C =V/ (E+ 2)
CUADRON.4
!
A 171.000 3,23 3 o ! 3
B 132.000 2,49 2 o 2
c 84.000 1,58 1 1 2
D 36.000 0,68 o ;
1
i
1
completas
171.000 3,63 o1
Bc
A 84.000 1,78 31 233
132.000 2,80 2 ! 1
D 36.000 0,76 o o o
i 1
CUADRON. 5
Frmulas de la media ms elevada
Frmula D'Hondt
D 36.000 36.000 o
2. SISTEMA MAYORITARIO
electores y, en muchos casos, ni tan siquiera de una mayora de votantes, sino tan
slo de una minora.
Los crticos sostienen que el sistema mayoritario distorsiona el resultado del su-
fragio popular, el proceso de agregacin de los votos individuales, y aminora la re-
presentatividad de los representantes. Privilegia artificialmente a dos partidos prin-
cipales a expensas de los otros, socavando la igualdad de oportunidades y generando
un mayor grado de ineficiencia de la representatividad de la sociedad plural en las
instituciones polticas. La ineficiencia se debe tanto a los votos perdidos que no sir-
ven para la eleccin de ningn representante como a la limitacin de la gama de op-
ciones polticas efectivas para el elector. De este modo, interfiere en las relaciones
interpartidarias restringiendo de forma considerable la competencia real entre par-
tidos. La oferta poltica no responde en su globabilidad a la demanda social. Mien-
tras este tipo de sistema electoral arroja mayoras prefabricadas y un gabinete mo-
nocolor, los partidos pequeos y medianos acostumbran a estar privados de cualquier
representacin o, en el mejor de los casos, resultan notablemente infrarrepresenta-
dos. Ello tiende a eclipsar el surgimiento de nuevos partidos, puede desarrollar una
confrontacin ms intensa entre corrientes de un mismo partido y desincentiva la
organizacin poltica de las minoras. Hay demandas sociales que quedan aparca-
das o son ignoradas por el simple hecho de que no tienen representantes polticos
para defenderlas. Se produce una situacin de poder exclusivo por un partido y se
excluye a amplios sectores sociales de la toma de decisiones sobre cmo se desa-
rrollarn las polticas pblicas. El sistema mayoritario induce a un voto estratgico
de los electores y puede generar apata en sectores de la sociedad que no hallan un
partido adecuado al que ofrecer su respaldo. Adems, sealan sus crticos, pueden
generarse prcticas clientelares en las relaciones entre partidos y electores.
3. SISTEMA PROPORCIONAL
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5. LOS MOVIMIENTOS SOCIALES
PEDRO !BARRA
Catedrtico de Ciencia Poltica y de la Administracin.
Euskal Herriko Unibertsitatea
FRANCISCO LET AMENDA
Profesor Titular de Ciencia Poltica y de la Administracin.
Euskal Herriko Unibertsitatea
SUMARIO: l. Primera definicin.-II. Breve historia de los movimientos sociales: repaso histri-
co.-lII. Diferencias y semejanzas con otras formas de accin colectiva. l. Movimientos sociales
y partidos polticos. A) Orientaciones hacia el poder poltico. 8) Relaciones con los partidos polti-
cos. C) Organizacin. D) Intereses y medios de representacin. 2. Movimientos y otros grupos de in-
ters. A) Orientaciones hacia el poder poltico y relaciones con los partidos. 8) Organizacin;
intere- ses y medios de representacin. 3. Una comparacin conjunta: estrategias y horizontes. A) La
accin colectiva. 8) La estrategia conflictiva. C) El horizonte amtisistmico.- III. Descenso al
sistema mo- tivacional. l. El proceso decisorio. Del descontento a la accin. 2. Perfil del activista.-
lV. Condi- ciones y contextos.-V. Una propuesta conceptual. Bibliografa.
l. PRIMERA DEFINICIN
[372[
LOS MOVIMIENTOS SOCIALES 373
I
Entre la abundantsima bilbliografa sobre los movimientos sociales ms relevantes, que a con-
tinuacin describiremos, seleccionamos algunas obras recientes. Para los movimientos nacionalistas:
Letamendia (1997) y Seiler ( 1989). Para el movimiento obrero: Sagnes (1994) y Prez Ledesma (1997).
Para el feminista: diversos artculos en C. Mueller y A. Morris ( 1992) y Grau ( 1993). Para el ecolo-
gista: Reichman ( 1991 ), Brcena, Ibarra y Zubiaga ( 1995). Para el pacifista/antimilitarista: Aguirre,
Ajangiz, Ibarra y Sainz de Rozas ( 1998) y Sampedro (1997).
374 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
listas pueden desarrollar una estructura dual mimtica del Estado-nacin en la que
un grupo armadomimetiza al Estado, y una comunidad civil de legitimacin del
grupo armado a la nacin.
Creemos que, teniendo en nuestra mente cules son los movimientos sociales
realmente existentes, una forma adecuada de intentar una genrica comprensin y
definicin de los mismos resulta de compararlos con otras y cercanas formas de
accin colectiva. En concreto, con los grupos de inters y con los partidos pol-
ticos.
Adecuado y tambin necesario, porque, por ejemplo, desde una prespectiva
muy amplia se pueden considerar los movimientos sociales como una parte de los
gru- pos de inters (ver, en este sentido y en este mismo manual, Jordana, 1996, p.
289). Esta consideracin es cierta; pero tambin lo es -y adems creemos que
analti- camente resulta ms til- afirmar que los movimientos sociales
contituyen una es- pecfica y diferenciada forma de accin colectiva.
Las diferencias conceptuales con el resto de los grupos de inters justifican un
tratamiento particularizado de estos grupos/movimientos sociales. Efectivamente,
en esta lnea, hay que decir que los estudios sobre movimientos sociales se han
con- formado como una disciplina cientfica autnoma, especialmente a partir de
la d- cada de los sesenta. Ciertamente hay que reconocer que el marco analtico
domi- nante en Estados Unidos, el conocido como la resource mobiliration
theory (Me Carthy y Zald, 1987), al destacar las dimensiones organizativas de los
movimien- tos -el cmo intentan captar y organizar recursos para defender y
obtener sus con- cretos intereses-, es similar al utilizado respecto a los grupos
de inters entend-
dos de forma genrica 2 Sin embargo, la escuela europea de los nuevos movi-
mientos sociales (Habermas, 1987;Touraine, 1984;Offe, 1988;Melucci, 1988; Dal-
ton y Kuechler, 1992) ha insistido ms en el porqu, en las originales y distintas
causas por las que nacen los movimientos y en tambien diferentes formas de plan-
tear -y vivir- sus demandas. Hoy en da han afianzado su predominio las ten-
dencias analticas ms integradoras -y al mismo tiempo autnomas- en las que
se consideran ambos aspectos (los recursos/los intereses, por un lado; las
causas/las identidades, por otro) de los movimientos. Esta tendencia sincrtica ha
tenido sus principales valedores en un grupo de acadmicos de ambos lados del
Atlntico, que impulsaron a finales de los ochenta este acercamiento confluyente a
travs de la re- vista anual International Social Movements Research 3
A este enfoque cientfico hay que aadir otra circunstancia. Desde un punto de
vista no acadmico, diversos grupos o asociaciones de inters se perciben como
ro- tundamente diferentes entre s. Al ciudadano medio le parece de estricto
sentido co- mn afirmar que una confederacin de empresarios es algo
radicalmente distinto a un movimiento de objetores de conciencia, aun cuando
ambas instancias sean, sin duda, incluibles en una definicin genrica de grupos
o asociaciones de inters.
Quizs en algunos casos y determinadas coyunturas, las diferencias sean ms
aparentes que reales; pero desde los parmetros analticos que veremos a
continua- cin, stas existen, resultan relevantes y hacen comprensible -al menos
en parte- esa mirada social que afirma la presencia de distintos y divergentes
supuestos en este genrico conjunto de la accin colectiva.
Describiremos los rasgos diferenciadores -y tambin las semejanzas pertinen-
tes- entre los movimientos sociales y otras organizaciones o movimientos; con
sus
parientes ms lejanos -los partidos polticos- y con los ms cercanos; con las
otras asociaciones de inters, o los grupos de inters entendidos ahora en sentido
estricto. A continuacin veremos como la originalidad de los movimientos nace y
se sustenta a partir de un especfico sistema motivacional y unos determinados
con-
textos culturales y polticos. Y finalmente trataremos de esbozar una definicion
ms
concluyente de los movimientos sociales.
Para comenzar trancribimos un cuadro de diferencias 4:
2
En todo caso, cabe sealar que no todos los autores norteamericanos han optado por esta lnea;
as, algunos de sus analistas ms prominentes (Tilly, 1978; McAdam, 1982; Gamson, 1992) optaron
siempre por una lnea ms identitaria, menos funcional.
3 Para estas posiciones integradoras en la actualidad, ver McAdam, Tarrow y Tilly ( 1996), McAdam,
McCanhy y Zald ( 1996), Tarrow ( 1997), Klanderrnans ( 1997), Diani y Della Porta ( 1997). Y, para
una visin de como han evolucionado los enfoques analticos sobre los movimientos sociales, ver
Neidhart y Rucht ( 1991 ), (barra ( 1996) y Casquette ( 1998).
4
El cuadro es de elaboracin propia, aunque algunos aspectos fundamentales del mismo estn
basados en una propuesta de Melucci (Melucci, 1996).
PARTIDOS GRUPOS DE INTERS MOVIMIENTOS
6. Tipo de accin co- agregar intereses gene- agregar intereses secto- interesesjunto con
lectiva rales riales iden- tidad colectiva
Antes de pasar a explicar los apartados del cuadro, resulta impescindible hacer
la siguientes observaciones sobre el mismo:
- En el caso que nos ocupa son especialmente evidentes los riesgos derivados
de sintetizar los rasgos de un comportamiento colectivo social y poltico. As -y
como veremos-, en la medida en que se profundizan y matizan las caractersticas
apuntadas, bastantes de las mismas son slo tendencialmente ciertas y -en tam-
bin bastantes apartados- las fronteras entre uno y otro grupo resultan algo bo-
rrosas.
- Compararemos en primer lugar los aspectos poltico/organizativos y ms
tar- de los estratgico/ideolgicos. Y no slo porque los primeros sean los ms
visibles,
los que antes aparecen de estos grupos o movimientos, sino tambin porque, dado
el
carcter politolgico de este manual, parece conveniente priorizar esta dimensin.
- Finalmente analizaremos esos primeros aspectos (rasgos l a 5) comparando
movimientos y partidos, por un lado, y movimientos y grupos de intereses, por
otro,
dejando el segundo grupo de caractersticas (6 a 8) para una reflexin ms de
con- junto. Creemos que as se pueden resaltar mejor las diferencias ms
relevantes (y tambin las ms sutiles) entre unos y otros.
Parecera que las diferencias entre partidos y movimientos sociales son muy
ob- vias; que las distinciones ms matizadas se dan en el seno del conjunto de los
gru-
383 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
LOS MOVIMIENTOS SOCIALES 383
pos de inters (hasta el punto de que, como hemos visto, es perfectamente lcito con-
siderar que hay una sola categora analtica). Sin embargo, y como veremos, ms
all de ciertas evidencias, la cuestin puede complicarse, por lo que s merece la
pena dedicarle un cierto espacio a esta primera comparacin; en cualquier caso, a
los efectos de ir avanzando en la conceptualizacin de los movimientos sociales
siempre ser til resaltar diferencias y semejanzas.
5 Dos observaciones:
- No debe identificarse cambio con transformacin progresista. Muchos movimientos sociales
se movilizan para que 110 cambien las cosas; o, mejor dicho, para que el poder poltico cambie -re-
considere- sus proyectos o polticas de cambio.
- Al menos desde finales de la segunda mitad del siglo XIX (Tarrow, op. cit.) el principal anta-
gonista del conjunto de los movimientos sociales es el Estado, con la excepcin del movimiento obre-
ro, cuyo principal adversario ha sido la clase empresarial; en todo caso no debemos olvidar que, con
la progresiva sindicalizacin del movimiento obrero, el Estado ha incrementado frente a l su prota-
gonismo adversativo.
y satisfactoriamente respondidos en las decisiones del poder, a travs de la corres-
pondiente presin y movilizacin.
As los movimientos sociales no son movimientos ajenos al mundo cruzado y
conformado por el poder poltico. Parten de la constatacin de que el poder les es
ajeno u hostil. Pero no pretenden que el poder desaparezca o vivir ellos al margen
del poder. Pretenden que el poder poltico realmente existente acte en su favor.
Que, en ocasiones, los movimientos sociales tambin construyan -en el afn de
consolidar su identidad colectiva- comunidades diferenciadas del contexto cultu-
ral dominante, no puede hacernos olvidar que -con mayor o menor intensidad e
insistencia- quieren, y as lo exigen, que el poder tome decisiones favorables a
sus demandas.
6
Como seala Alberoni (1981), los individuos que inician un movimiento social se sienten fas-
cinados por su conversin, por su visin limpia, clara y distinta del mundo (1981, pp. 64 ss.).
estricta integracin en partidos preexistentes. La prctica cotidiana de los movi-
mientos, su necesidad de obtener apoyos y alianzas, y el frecuente debilitamiento
de los muros protectores de su identidad colectiva, de su nosotros diferenciado,
le lleva en ocasiones a procesos de convergencia ( colaboracion,
complementacin, fundacin, integracin) en y con partidos polticos.
Por supuesto, tambin es cierto que, en otras ocasiones, los debates en el seno
de un movimiento social sobre la incorporacin o apoyo incondicional a un parti-
do poltico, la creacin de uno propio, o simplemente la discusin de cmo hay
que relacionarse con los partidos polticos, provoca graves disensiones internas y
aun rupturas definitivas del movimiento. Y ello es as porque esa tendencia a
buscar for- mas y contenidos ms partidarios no es en modo alguno irreversible;
en muchos movimientos prevalece a lo largo del tiempo la dimensin hostil
respecto a la rege- neracionista en las relaciones con los partidos polticos.
Lo que queramos resaltar es que su afirmacin antipartidaria no slo no forma
parte consustancial, constitutiva, de un movimiento social, sino que adems en la
prctica han existido y existen contextos culturales e histricos en la
configuracin de los movimientos sociales que hacen perfectamente posible la
convergencia (a travs de distintas modalidades) de los mismos y los partidos
polticos.
C) Organizacin
a) Vertical/horizontal; formal/informal
En los partidos existe una estructura organizativa que, al margen de sus orge-
nes y renovacin democrtica, funciona de forma vertical; existe un proceso jerr-
quico en la toma de decisiones y, por otro lado, los afiliados al partido establecen
en su seno relaciones reglamentariamente establecidas; tienen derechos regulados
y precisos deberes cuyo incumplimiento puede suponer hasta la expulsin del par-
tido. En un partido no todo el mundo puede tomar todas las decisiones y, por su-
puesto, no todo el mundo participa por igual en la distintos procesos de decisin.
Por el contrario, en un movimiento la tendencias organizativas dominantes son
notablemente diferentes. Predomina la toma de decisiones horizontal, se supone
que
todo el mundo debe o al menos puede decidir sobre todo, y los derechos y deberes
de los participantes no suelen estar regulados: prima la buena fe sobre la eficacia y
en este sentido la informalidad organizativa es la regla, nunca la excepcin. Los
que se mueven en un movimiento social no se definen como miembros, sino como
par- ticipantes (Della Porta y Diani, op. cit.). Un movimiento social debe tener
capacidad movilizadora, para lo cual necesita un mnimo de organizacin, pero
para un movi- miento es igualmente importante que los que en l participan
sientan que no ha de- legado su protagonismo, que retienen su soberana a la hora
de tomar decisiones.
b) La red comunitaria
La crtica a la democracia
Esta reflexin sobre las diferencias organizativas nos introduce en el tema co-
nexo de las relaciones entre movimientos sociales y democracia.
Efectivamente, as como el rechazo a ejercer el poder poltico por parte de los
movimientos, no debe interpretarse como una posicin abolicionista, o as como la
crtica de los movimientos a los partidos polticos tampoco nos permite admitir en
los primeros una desconfianza consustancial y eterna respecto a los segundos, tam-
poco en este caso la propuesta y prctica de democracia ms horizontal en el seno
de los movimientos sociales supone que stos tengan una cosmovisin y corres-
pondiente estrategia operativa sobre la democracia en general, que pretenda esta-
blecer un sistema nacional de democracia participativa 7
Muchos de los movimientos sociales existentes no estn de acuerdo en cmo
se toman las decisiones en el sistema poltico y social. Consideran que hay poca
par- ticipacin, demasiado elitismo y demasiado desprecio a la soberana de todos y
cada uno de los individuos que viverren sociedad; intentan compensar su
desacuerdo, autoorganizndose de forma alternativa, pero eso no les lleva a
plantear conflictos abiertos en favor del establecimiento de un sistema democrtico
diferente 8 Los mo- vimientos sociales, no surgen para cambiar el sistema poltico,
sino con una -al menos en origen- pretensin ms limitada. Tratan de
movilizarse para resolver lo que ellos consideran un agravio social colectivo y, eso
s, tratan de hacerlo de for-
ma distinta.
La captacin de elites
Como en los casos anteriores, hemos de aceptar como punto de partida la dife-
rencia. Los movimientos sociales, al contrario que los partidos polticos, no se de-
dican a formar cuadros para ejercer el poder poltico porque, recordmoslo, no es
sa su vocacin. Sin embargo, esta afirmacin debe ser matizada. Efectivamente la
realidad nos ensea que, en mucha ocasiones, activistas de movimientos sociales
hacen carrera poltica a travs de los movimientos sociales; se dan a conocer p-
blicamente en los mismos y al cabo de un tiempo son cooptados por los partidos
para ejercer funciones pblicas. Esta dimensin ms funcional de los movimientos
es destacada por la citada corriente analtica de la resource mobilization theory. Para
esta escuela lo relevante en los movimientos es cmo obtienen y organizan sus re-
cursos (humanos, econmicos, etc.) para maximizar sus objetivos e intereses, dn-
dose por supuesto que los lderes de los movimientos son profesionales, empresa-
rios movimentistas,que compitenen el mercadode los movimientos y que
alcanzan sus legtimas aspiraciones polticas, bien accediendo a cargos de la
Administracin (a travs de la cooptacin partidaria), bien protagonizando frente a
las intituciones pblicas la representacin de un movimiento social.
La teora de la movilizacin de recursos sobredimensiona estas prcticas fun-
cionales de los movimientos sociales. As parece indiscutible que no es lo mismo
el que un individuo entre en un partido poltico con el decidido propsito de alcan-
zar -a travs de l- el poder poltico, que el que otro individuo, cuya original y
excluyente opcin sea la de ser activista en un movimiento social, acepte en un
mo- mento dado un oferta partidaria; la diferencia no slo est en que obviamente
son diferentes currculos: son distintas trayectorias personales que marcan
diferentes modos de ser, actuar y conformar al partido o movimiento
correspondiente. Sin em- bargo, estos excesos funcionalistas tampoco nos autorizan
a pensar lo contrario, esto
7
Tilly (1993), Brcena, !barra y Zubiaga (1998) sealan cmo los movimientos sociales en la
prctica han ensanchado distintos espacios decisorios. Sin embargo, ello no implica un consciente
proyecto general de transformacin democrtica.
8
Hay excepciones; as, el partido verde alemn, en sus primeros aos, defendi en las institucio-
nes polticas el establecimiento de un sistema democrtico participativo (Poguntke, 1993).
es, que los movimientos sociales estn exclusivamente compuestos por desintere-
sadas personas que dejan a la puerta del movimiento sus deseos, ambiciones o
par- ticulares intereses. Volveremos sobre este punto.
Por lo que se refiere a la relacin de los grupos de inters con los partidos pol-
ticos, su diferencia con los movimientos sociales es muy clara, por lo que tampoco
exige especiales comentarios. Si los movimientos mantienen con los partidos una
actitud conflictiva, los grupos de inters tan slo pretenden complementar la accin
de los partidos, en la medida en que sta les resulta insuficiente.
Los movimientos exigen cambios en la decisiones del poder poltico y los gru-
pos de inters presionan al poder para que tome decisiones a su favor. As expresa-
das, las diferencias no son llamativas, por lo que conviene introducir otra variable:
las consecuencias de las relaciones con el poder poltico.
Mientras las relaciones de los movimientos sociales con el poder poltico pro-
vocan determinados conflictos aadidos, ello no ocurre en el caso de los grupos de
inters.
El conflicto no hace referencia ahora a las relaciones de mayor o menor en-
frentamiento entre los movimientos sociales y las diversas instituciones del poder
poltico, sino ms bien a las tensiones y conflictos internos en los que se ve inmer-
so el movimiento social como consecuencia de sus relaciones con el poder polti-
co. Un movimiento social mantiene una relacin ambivalente con el poder. Sabe
que tiene que exigirle, que demandarle, pero al mismo tiempo sabe que discutir, y
eventualmente negociar con l, supone parecerse a l, aceptar sus reglas de juego,
su lgica en los procedimientos de toma de decisiones; y ese acercamiento, esa even-
tual integracin en su mundo, puede desvirtuar -desactivndolas- tanto sus es-
trategias de movilizacin, como la autonoma de su identidad colectiva. Por eso los
movimentos sociales estn dispuestos a presionar - a comprometerse al mximo-
en las etapas del input; en todo aquello que sea necesario para que el poder poltico
tenga en cuenta las pretensiones, las demandas del movimiento; pero tendr muy
serios recelos para participar en la fase del output, en los distintas etapas decisorias,
porque no querr sentirse copartcipe de la decisin poltica. Es en este punto don-
390 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
Las diferencias organizativas son manifiestas; el grupo de inters tan slo pre-
tende ser eficaz en la exigencia de sus demandas, para lo que establecer una
orga- nizacin formal y preferiblemente jerarquizada. Por otro lado, tambin tiene
como funcin propia el servir de cauce para el reclutamiento de elites polticas. Y,
como vimos, para el movimiento la cuestin organizativa no slo es un medio,
sino un fin en s mismo: la propuesta participativa pudiera ser discutible desde el
paradigma de la eficacia; pero les resulta necesaria desde la necesidad de vivir y
moverse -como diferenciada comunidad- en la sociedad.
Tambin son concluyentes las divergencias en los medios de accin. Lo carac-
terstico de los grupos de inters es el uso de medios convencionales y, por el
con- tario, los movimientos priorizan las acciones no -o menos-
convencionales.
La cuestin de los intereses representados merece, sin embargo, alguna mayor
391 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
precisin.
LOS MOVIMIENTOS SOCIALES 391
Con carcter previo, debe sealarse que en los movimientos sociales existe un
proceso de autoarrogamiento en la representacin ::le intereses colectivos, mientras
que en los grupos de inters este proceso de representacin sigue ciertas reglas
for- males. Un movimiento ecologista, por ejemplo, decide que l representa los
intere- ses medioambientales de una determinada comunidad, al margen de cmo,
cundo y por quin hayan sido expresados dichos intereses, y un sindicatode
pilotos de avio- nes slo decide lo que sus afiliados expresamente han decidido
que decida.
Por otro lado, los supuestos beneficiarios de la accin pblica de un
movimiento son en principio bastante indeterminados; los vecinos, los jvenes, las
mujeres, los trabajadores, los marginados sociales; al mismo tiempo y como
vimos al compa- rarlos con los partidos polticos, en los movimientos puede
aparecer un segundo beneficiario: la humanidad entera. As, el movimiento
ecologista que lucha por sal- var la Tierra, o el movimiento pacifista que quiere
que los jvenes no hagan el servi- cio militar y que adems pretende la abolicin
de los ejrcitos permanentes, por con- siderar que el Gran Mal de la humanidad es
el militarismo.
Indeterminacin y eventual globalizacin no aparecen en los grupos de inters,
donde los beneficiarios son una concreta, identificable y limitada categora de in-
dividuos. En los grupos de inters entendidos en su sentido ms restrigido, es
decir los que buscan bienes comunes no puros -beneficios slo para sus
afiliados-, esta limitacin es obvia. Pero aun en los que buscan bienes comunes
puros -donde los resultados de su accin repercuten sobre personas que no
participan en las activi- dades ni estn afiliados al grupo- la categora de
personas beneficiadas, aunque ms extensa, s es ms identificable que en un
movimiento social.
Las relaciones entre un sindicato y el movimiento obrero pueden ayudar a en-
tender la diferencia. Un sindicato representa o bien exclusivamente los intereses de
sus afiliados, o bien los de un determinado grupo de trabajadores (empleados en la
industria del metal, o desde otra categorizacin, metalrgicos, albailes, etc.) y, por
otro lado, el movimiento obrero, considerado en su dimensin histrica, tena -y
quizs sigue teniendo- como objetivo central la emancipacin de todos los traba-
jadores y, por tanto (Marx dixit), de la humanidad entera. Es evidente que, en la
me- dida en que exista un poderoso movimiento obrero, los sindicatos en l
incluidos
-grupos de inters instrumentales de un movimiento/comunidad- tambin plan-
tearn reivindicaciones ms globales, y por el contrario, cuando el movimiento de-
clina, cuando el movimiento es slo sus intrumentos sindicales, las reivindicacio-
nes de stos sern ms limitadas, ms corporativas. Lo que quiere decir que en
determinadas coyunturas un movimiento social puede ser slo un grupo de inters.
La mencin anterior sobre las ONG nos exige una brevsima consideracin. Al-
gunas ONG son organizaciones de los movimientos sociales, entendidos como mo-
vimiento/comunidad. Esas ONG se parecen a los grupos de inters en sus aspectos
organizativos en cuanto que son grupos ms formalizados que los grupos irregulares
de un movimiento social entendido como comunidad. Pero se separan de grupos de
inters en cuanto a los beneficiarios de los bienes cuya consecucin promueven y
en su participacin en la red e identidad colectiva de esa comunidad/movimiento.
Las ONG dedicadas a la solidaridad con los pases en vas de desarrollo se signi-
fican por el carcter decididamente no lucrativo de sus acciones, porque, corno
dijimos, es casi imposible que su actividad pueda materializarse en algn benefi-
cio cuantificable para los afiliados a esa ONG. Sin embargo, ello no es un rasgo
consustancial de las ONG integradas en movimientos (en este caso en la comuni-
dad/movimiento que podramos denominar de la solidaridad). As, por ejemplo,
una asociacin de personas que trabajan en la agricultura biolgica es una ONG
ligada al movimiento ecologista, o un grupo de mujeres que de forma privada se
organizan para defenderse de los malos tratos es una ONG ligada al movimiento
feminista.
Por otro lado, obsrvese que nos hemos referido a algunas ONG. Porque, sin
duda, otras ONG, bajo la forma no gubernamental, son, sin ms, grupos de inters.
Buscan exclusivamente la promocin de los intereses de sus afiliados o delirnita-
bles beneficiarios
A) La accin colectiva
B) La estrategia conflictiva
C) El horizonte antisistmico
Con carcter previo hemos de afirmar que este aspecto de los movimientos so-
ciales es objeto de sistemtica controversia, por lo que nuestras afirmaciones en el
punto que sigue debern ser asumidas con especiales cautelas. Se afirma que lo que
define a los movimientos sociales es que los conflictos que plantean son inabsorbi-
bles por el sistema o, dicho de otra forma, que lo que pretenden los movimientos
sociales es ir ms all, romper los lmites del sistema ( entre otros, Melucci, l 996b);
pretensin que sin duda los diferencia de los otros actores colectivos. Un grupo de
inters nunca plantear una reivindicacin antisistmica; es ms, est ms all de
su razn de ser el sentirse preocupado por el mantenimiento del sistema, aspecto
que, salvo excepciones, s les preocupa a los partidos polticos. La afirmacin, sin
embargo, resulta dudosa porque no es obvio que ste sea un rasgo expresa y per-
manentemente asumido y defendido por los movimientos sociales.
ste es momento oportuno para aclarar una habitual confusin en la concep-
tualizacin de los movimientos sociales. Los movimientos sociales no son los nue-
vos movimientos sociales. O, para ser ms precisos, los nuevos movimientos socia-
les -ecologismo, feminismo, pacifismo- que surgen en Europa Occidental, du-
rante los setenta, presentan algunos rasgos en su nacimiento que suelen ser habi-
tuales en los orgenes de prcticamente todos los movimientos sociales. Los nue-
vos movimientos sociales son una fase en la evolucin de los movimientos sociales.
Casi todos los movimientos sociales, analizados en su ciclo total, en su evolucin
completa -desde el obrero al de los derechos humanos, pasando por el ecologis-
ta- presentan en la fase, normalmente de formacin y despliegue del movimien-
to/comunidad (del movimiento en red), sntomas de alternatividad 10 Proclaman
que sus propuestas sirven para la solucin global de todos problemas de la convi-
vencia humana y exigen que el sistema rompa sus reglas de juego para atender sus
reivindicaciones. Sntomas alternativos; sntomas de que el movimiento est en un
momento de intensa construccin y afirmacin de su identidad colectiva.
Pero no todos los movimientos pueden expresar ese momento (algunos movi-
mientos no se incorporan a su comunidad/movimiento y otros ni siquiera logran
crear entre ellos esa comunidad) y, por otro lado, mucha parte del ciclo vital de un
movimiento no est caracterizada por la expresin de esos sntomas de
alternativi- dad. El dilema analtico es, sin embargo, ms complejo de resolver,
cuando nos en- contramos con un movimiento social que ni siquiera potencial e
implcitamente se plantea la necesidad de profundas transformaciones del sistema,
que no alberga la ms tenue esperanza de alcanzar una vida colectiva distinta,
solidaria, autntica.
Creemos en este sentido que la espectacular irrupcin de los nuevos
movimientos sociales en los aos setenta y el gran ciclo de protesta social y
poltica (para con- cepto de ciclo de protesta, ver Tarrow, op. cit.) que se
desarrolla en Europa a lo lar- go de esa dcada y la siguiente, generaron una
sobrevaloracin de las dimensiones rupturistas de los movimientos sociales.
Podra aceptarse un cierta dimensin antisistmica expresa consustancial en los
movimientos sociales. Es la que hace referencia al subsistema reproductivo cultu-
ral. Ciertamente los movimientos sociales tratan de construir - hacia s mismos y
en su entorno- un mundo de vida regido por reglas -valores, actitudes, marcos -
distintas a las que hacen que se reproduzca el conjunto del sistema. Construyen
una identidad colectiva, que a la vez proponen como testimonio en su mbito de
in- fluencia social, en el que tanto las formas de conocer, valorar y dar sentido al
mun- do, como sus claves de conducta dominantes, son diferentes a las
circundantes, a las sistmicas. Ello es cierto. Pero tambin lo es no slo que el
sistema tiene capa- cidad de tolerar en su seno tales prcticas y cosmovisiones
identitarias alternativas, sino que tampoco los movimientos portadores de tales
identidades quieren trans- formar todo el subsistema cultural.
En cualquier caso, en el transcurso de la evolucin de un movimiento lo que
per- manece es su estructura reticular, su prctica conflictiva, su estilo informal, su
-ms o menos densa- identidad colectiva y una cierta difuminacin de los
intereses que representan o dicen representar: sos son los rasgos estables,
comunes, y a partir de
10
Por eso tampoco es del todo adecuado contraponer rgidamente nuevos (ecologismo, pacifis-
mo, etc.) y viejos (obrero) movimientos sociales (Calhoum, 1993). Ms bien deberamos considerar
la dimensin evolutiva de todos ellos y observar cmo cada uno ha tenido su momento de novedad y
su momento de vejez.
ellos hemos de priorizar nuestra definicin sobre el conjunto de los movimientos
sociales.
dades -cuyos contenidos a lo mejor nada tienen que ver con los que ahora hacen
participar a ese individuo tipo- que han convertido en hbito su previa (estructu-
ral o cultural) predisposicin. Un movimiento social nace (condicin necesaria pero
no suficiente) a partir de unas redes sociales preexistentes; un movimiento social en
sus orgenes es casi slo una confluencia de esas redes. Un movimiento social -lo
vimos en su momento- es un conjunto de redes. Y, finalmente, los individuos (no
ciertamente todos los individuos, pero s los ms activos, los potencialmente ms
lderes) entran en un movimiento social porque han tenido en origen una experien-
cia en redes sociales solidarias (Diani, 1992).
Hay individuos potencialmente ms dispuestos a participar en un movimiento
social que en un grupo de inters porque les preocupa construir con otros una iden-
tidad colectiva, asentada en la mutua confianza, en compartir valores, smbolos, ho-
rizontes y aun afectos; una identidad colectiva que, renegociada continuamente en-
tre sus miembros, se expresa en una determinada forma de definir, valorar y dar
sentido a la realidad y en una determinada manera de estar en el mundo; y porque
consideran ms eficaz, o simplemente inevitable, reivindicar,juntocon esos otros,
los intereses o valores que ven negados o amenazados.
11
Lo cual, por supuesto, no implica que los mismos individuos que concurran a un movirnento
social no puedan tambin estar afiliados o apoyar un grupo de inters. Lo que s implica que en uno
y otro caso tendrn actitudes y preocupaciones (y, obviamente, prcticas) distintas.
12
Va mucho ms all de las dimensiones de este texto entrar en el inacabable debate sobre las re-
laciones entre estructura y accin: en nuestro caso, en qu medida los movimientos sociales son una
consecuencia, una inevitable y refleja respuesta de los procesos y cambios estructurales o, por el con-
trario, son libres y autnomas manifestaciones de voluntad y accin colectiva que transforman las es-
tructuras sociales. Slo cabe apuntar que -obviamente- la solucin puede ser interactiva; como
seala textualmente Sztompka, los movimientos sociales, cambian a la sociedad, cambindose a s
mismos en el proceso, y se cambian a s mismos[ ... ] con el fin de cambiar la sociedad (Sztompka,
1995, p. 307).
cionales, redes preexistentes disponibles- para canalizar fcilmente las tensiones
emergentes 13
2. Porque precisamente el desarrollo de la modernidad -en este caso ms
bien de la postmodemidad- arroja fuera de los espacios estables de referencia,
mate- riales e identitarios (trabajo fijo, por ejemplo), a un creciente nmero de
individuos
que necesitan organizarse en redes solidarias para sobrevivir material y cultural-
mente. Las redes que suministran efectivos y apoyos a los movimientos.
3. Y, finalmente, porque, desde la prespectiva del contexto, los movimientos
sociales, dadas sus prcticas mas flexibles, tienen en sus espectaculares acciones
una mayor audiencia meditica que las rutinas de partidos o grupos de inters.
Por
otro lado, en cuanto que los partidos polticos no pueden recoger estos nuevos de-
sequilibrios y tensiones, dadas sus lentas maquinarias burocrticas y sobre todo su
necesidad electoral de no desviarse en la representacin de intereses muy genera-
les y asentados. Los grupos de inters tambin tienen dificultades para asumir
estos nuevos retos, entre otras razones por el carcter sumamente difuso, sobre
todo en los orgenes, de los eventuales beneficiarios de estas reivindicaciones 14
Para que surja un movimiento hacen falta individuos especiales y especiales
cri- sis/condicionantes/alimentadores estructurales. Tambin hace falta que el
movi- mento emergente tenga adecuados recursos materiales, organizativos y
materiales. Pero no es suficiente. Hace falta un contexto de surgimiento adecuado.
Es ms, sin un contexto favorable el movimiento no pasa de la fase de deseo, de
la declaracin progamtica y quizs de un formal pero intil acto constituyente; le
resulta impo- sible afirmar una mnima capacidad de movilizacin, y muere slo
al nacer. Por ello hay que tener en cuenta al menos dos contextos: la estructura
de oportunidad po- ltica y los marcos culturales.
En el primer caso deberemos observar si la conjuncin de determinadas varia-
bles de la estructura y coyuntura poltica (input abierto o cerrado, mayor o menor
fortaleza del output, posicionamiento de las elites polticas, potenciales aliados
del movimiento, etc.) permite o impide el impulso inicial de un movimiento (y
evi- dentemente, ms tarde, su expansin o declive) 15
El segundo hace referencia a la identidad colectiva del movimiento y su
poten- cialidad movilizadora (Gamson, op. cit.; Maiz, 1995; Tejerina, 1998).
Explica cmo el movimiento construye un discurso alternativo y performativo
sobre el mundo, que refuerza la diferencialidad del sentido de pertenencia
colectiva y que al tiempo
lJ As, la crisis de la familia est en el origen del resurgir del movimiento feminista. Y la radica-
lizacin en la especializacin/desarrollo industrial (energas sucias, armamentismo) genera conse-
cuencias y tensiones que se salen de los tradicionales espacios resolutorios del mercado y el poder
po- ltico, que tienen que iniciar su formalizacinreivindicativa a travs de esos siempre porosos y
flexibles movimientos sociales (en este caso, el ecologista).
14
En este punto de los condicionantesestructurales hemos seguido bsicamente a Neidhart y
Rucht
( 1992).
'5 Las relaciones entre estructura de oportunidad poltica y movimientos sociales constituyen
hoy una de las lneas de investigacin dominantes en el campo de los movimientos sociales. Ver
Kriesi
(1992) y Diani (1996).
Por otro lado, no tenemos ahora espacio para sealar cul es la mejor combinacin posible de va-
riables para un movimiento; baste sealar que depende de cada movimiento y de cada momento de
la
evolucin del mismo.
le posibilita expandir, con las consiguientes consecuencias movilizadoras, esa
cons- truccin cultural e identitaria. Y explica cules son las posibilidades de xito
y aun de puesta en marcha del movimiento en la medida en que su discurso
conformador de identidad -sus marcos- coincide con los marcos dominantes
(Hunt, Benford y Snow, 1994) en la sociedad. Dicho de otra forma, en la medida
en que los movi- mientos pueden utilizar a su favor, para sus fines identitarios y
movilizadores, tales marcos, tales preexistentes esquemas mentales de
comprensin/clasificacin, valo- racin y otorgamiento de sentido, de los
acontecimientos exteriores.
Lo dicho hasta ahora nos permite concluir con un intento de definir -o quizs
slo describir- los movimientos sociales 16 Para ello conviene recordar su
dimen- sin dinmica y cambiante, y proponer as dos descripciones de los
movimientos sociales.
a) Una que describe lo que siempre est en ellos. Los elementos ms caracte-
rsticos de esta descripcin esttica son, adems de, obviamente, el mantenimiento
de un conflicto poltico, la persistencia de la informalidad y horizontalidad en las
estructuras organizativas y decisorias, la, al menos, preocupacin por mantener una
identidad colectiva y una -aunque sea muy dbil- potencialidad antisistmica.
b) La otra describe el movimiento en sus fases de mayor tensin, lo que es un
movimiento slo en ciertos momentos. Los rasgos que normalmente surgen y se
mantienen en la fase naciente y constitutiva del movimiento son los de identidad
colectiva fuerte, autonoma (rechazo frontal a todo acercamiento a partidos e insti-
tuciones, sistemtica no convencionalidad en los medios, etc.) y globalidad reivin-
dicativa antisistmica. Todos los rasgos expresan un comn deseo. El deseo de sus
miembros de ser, colectivamente, distintos. Un movimiento social ( o una
moviliza- cin social con voluntad de constituirse en movimiento) nace porque
sus compo- nentes creen que se est cometiendo una injusticia en general o una
vulneracin de sus intereses como grupo (lo habitual suele ser las dos cosas). Pero
la fuerza, el en- tusiasmo con la que nace el movimiento y que le permite afrontar,
con cierta segu-
ridad, su continuidad, proviene de ese sentirse diferente, de esa percepcin -ms
exactamente emocin - de que lo que estn haciendo los sita fuera del mundo
de la rutina, de lo establecido. Vivir intensamente una comunidad identitaria,
rechazar imposiciones exteriores, utilizar medios de lucha alternativos y construir
una visin distinta y global de la realidad, es lo diferente. Se elige lo nuevo en los
movimien- tos sociales porque el movimiento necesita, para arrancar, constituirse
contra o al menos al margen del mundo que se combate. Y ese nacimiento fuera
de las fronte- ras del territorio civilizado, esa voluntad colectiva de misin frente
a una realidad
16
Definiciones o descripciones que, en cualquier caso, no podemos olvidar que estn lastradas
por las necesidades epistemolgicas del analista. Es decir, el concepto de movimiento social es siem-
pre un objeto de conocimiento construido por el analista; no coincide con la emprica complejidad
de la accin (Melucci, 1996, p. 21 ).
exterior degradada, es lo que hace que el movimiento se sienta, en ese momento o
en esa determinada fase, autntico y poderoso.
c) Para acabar proponemos la definicin ms desarrollada que prometimos al
principio. Una definicin que tambin se fija no tanto en el estado naciente del mo-
vimiento, sino en sus tendencias a largo plazo, resaltando as una evolucin hacia
una mayor convencionalidad que suelen exhibir en su ciclo los movimientos so-
ciales.
Red de interacciones informales entre individuos, grupos, y/o organizaciones
que, en sostenida y habitualmente conflictiva interaccin con autoridades polti-
cas, elites y oponentes -y compartiendo una identidad colectiva en origen dife-
renciadapero con tendencia a confundirse con identidadesconvencionales del
mun- do exterior-, demandan pblicamente cambios (solo en potencia
antisistmicos) en el ejercicio o redistribucin del poder en favor de intereses
cuyos titulares son indeterminados e indeterminables colectivos o categoras
sociales 17
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402 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL
Y ADMINISTRATIVA
DEL ESTADO DEMOCRTICO
1. LA REPRESENTACIN Y EL PARLAMENTO
MIQUEL CAMINAL
Catedrtico de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitat de Barcelona
[405]
406 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
misma manera. Hecho esto, la multitud unida as nica en una persona se denomi-
na Estado[ ... ]. El titular de esta persona se denomina soberano, y se dice que tiene
poder soberano; cada uno de los que lo rodean es sbdito suyo. sta es la gnesis
y, a la vez, la idea central del Estado moderno. La sociedad representada en el Es-
tado implica que todos y cada uno de sus miembros han cedido a un tercero su
derecho a autogobemarse y que nadie puede situarse al margen de esta realidad;
que todos los individuos, sin excepcin, son igualmente sbditos del soberano, sea
per- sona o asamblea; y que el soberano gobernar con autoridad sobre sus
sbditos, en su inters y con la obligacin de garantizar su defensa y seguridad.
Los poderes medievales -la monarqua, la nobleza, la Iglesia, las ciudades-
se amoldaron a esta nueva concepcin de la organizacin poltica que comportaba
reemplazar la poliarqua medieval por un nico y exclusivo poder supremo repre-
sentado en el Estado. Ello fue el resultado de un largo proceso que se inici en la
Baja Edad Meda, especialmente en los siglos XIV y XV, proceso mediante el cual
el poder estatal adquiri cada vez ms fuerza en detrimento de los poderes supra-
estatales - la Iglesia universal- y los poderes infraestatales - los dominios seo-
riales, los monasterios, las ciudades, etc.- (Naef, 1973).Como impulsor de la
cons- truccin del Estado nacional, el prncipe fue la figura alrededor de la cual
surgieron unos intereses comunes frente a los poderes exteriores. As, el Estado
estamental o dualista predominante en los siglos XV y XVI, segn la concepcin
de Gierke, re- flejaba el cogobiemo entre la monarqua y los cuerpos estamentales
de la Iglesia y las ciudades, como estructura superadora de la fragmentacin
feudal y formadora de un mercado nacional sin trabas ni obstculos interiores. La
economa mercanti- lista sera posteriormente la base material sobre la cual se
consolidaran las monar- quas absolutas durante los siglos XVII y XVIII, cuando el
soberano se convierte en la ms alta autoridad del Estado, aquella a quien se
otorgan todos los poderes.
El absolutismo no signific el fin del dominio aristocrtico sino una
manifesta- cin del mismo mediante una forma poltica distinta. Como ha
afirmado Anderson,
el aumento del poder poltico del Estado monrquico no fue acompaado de una
disminucin de la seguridad econmica de la propiedad nobiliaria de la tierra, sino
por un aumento paralelo de los derechos generales de la propiedad privada (An-
derson, 1979: 441). En esta direccin, cabe apuntar que la era en la que se impuso
la autoridad poltica absolutista fue tambin la era en la que se extendi progresi-
vamente la propiedad privada absoluta. La transformacin y extensin de las re-
laciones econmico-sociales, basadas en la generalizacin del principio sagrado
de la propiedad privada, significaban el inicio del fin del Estado estamental y, en
particular, la integracin de la nobleza dentro de una concepcin general del Esta-
do fundamentada en la individualidad econmica y su seguridad.
El Estado absolutista supuso, por consiguiente, la concentracin de la repre-
sentacin en la institucin del monarca y la decadencia de la representacin esta-
mental, de tal manera que, al final, los parlamentos o asambleas estamentales
deja-
ron de ser convocados. As, por ejemplo, los ltimos Estados Generales previos a
la Revolucin francesa se celebraron en 1614 y las ltimas Cortes castellanas en
1665. El Estado dualista, mediante el cual el monarca reforzaba su autoridad gra-
cias al apoyo desde fuera de los parlamentos -que le prestaban auxilium y con-
silium-, se haba transformado en el Estado absoluto, dentro del cual se reali-
zaba la unin del monarca, la Iglesia y la nobleza para la construccin de un
aparato
LA REPRESENTACIN Y EL PARLAMENTO 407
se incorporaron a esta asamblea dos representantes por cada uno de los territorios
condales y en 1265 Enrique III convoc tambin a los representantes de las ciuda-
des. En 1295, la antigua asamblea feudal se transform en un parlamento estatal
(el model parliament), que se separ en las dos cmaras mencionadas a partir del
1343.
El sistema estamental tricurial francs tuvo unos inicios similares al modelo bi-
cameral ingls. El desmembramiento de la curia regs dio lugar al nacimiento del
parlamentum, que identificaba a la reunin de los altos dignatarios de la nobleza
y la Iglesia. Era al mismo tiempo una asamblea consultiva y una corte de justicia,
es- tablecida en Pars desde 1319. El origen del vocablo parlamento proviene de
esta institucin. No obstante, su desarrollo inicial hizo que quedara circunscrita a
las funciones de tribunal de justicia. La derrota de Crcy (1346), que permiti
que Eduardo III, rey de Inglaterra, hiciera valer militarmente sus derechos sobre
el tro- no de Francia, provoc la primera convocatoria de los Estados Generales
(1347), que eran una reunin conjunta de los estamentos de la nobleza y el clero.
A partir de la reunin de Tours (1484) empez a hacerse referencia al Tercer
Estado como representacin de la poblacin -burguesa- que no tena
privilegios nobiliarios o eclesisticos.
En la Corona de Aragn la institucionalizacin de las Cortes comport asimis-
mo la existencia previa de una cria o cort que aconsejaba al rey y actuaba como
tribunal de justicia. La primera reunin de la cual nos consta documentalmente la
participacin de los tres brazos -es decir, que inclua la presencia de burgueses-
fue la de las Cortes catalanas en Lrida (1214), tal como se relata en el Llibre deis
Feyts de Jaume l. Las Cortes de la Corona de Aragn se convocaban
normalmente por separado en Catalua, Aragn y Valencia. Tuvieron especial
significacin las Cortes convocadas por Pere el Gran en Barcelona en los aos
1283 y 1284, puesto que en ellas el monarca renunci al poder legislativo
exclusivo y se comprometi a no promulgar ninguna ley general sin la
aprobacin de los tres brazos (Batlle,
1988). En el reino de Castilla y Len, las Cortes se remontan a las asambleas de
al- tos dignatarios de la nobleza y la Iglesia convocadas por el rey a finales del
siglo XIII y principios del siglo XIV. La baja nobleza no dispona de representacin
en las mismas, tenan un carcter consultivo y, al estar exentas de tributacin, no
se las to- maba en consideracin para la aprobacin de los impuestos (Hintze,
1968).
Es obvio que la eleccin del jefe de Estado y de gobierno resolva una cuestin
esencial de la representacin liberal. La monarqua republicana resolva gran par-
te de los problemas que Locke haba planteado anteriormente. Qu objeciones se
podan formular contra un monarca legitimado por la eleccin? En principio, el
escollo insalvable de la monarqua hereditaria era su carcter no electivo. Un pro-
blema que la joven repblica norteamericana no tena, razn por la cual Paine la
propugnaba como sistema poltico y defenda que su Presidente tuviera ms poder
que cualquier miembro del Congreso, asegurando la unidad del poder del Estado
por encima de la pluralidad de poderes.
La situacin era muy diferente en las monarquas europeas, incluida la Francia
posrevolucionaria. La realidad histrica de la monarqua como forma de Estado
planteaba, segn la concepcin liberal, dos posibles salidas: la primera, la opcin
republicana; la segunda, la compatibilidad de la monarqua con el Estado liberal por
medio de la separacin y equilibrio de poderes.
Las revoluciones burguesas, especialmente la Revolucin francesa con toda su
carga de ruptura histrica, convirtieron en irreversible el principio de la soberana
nacional. El poder del Estado slo poda residir en la nacin, en quien recaa el po-
der constituyente. El primer Sieyes lo afirmaba en Qu 'est-ce que le Tiers tat?
( 1789) al describir tres etapas en la formacin del gobierno representativo: la so-
ciedad civil como asociacin de voluntades individuales; la voluntad general que
nace por la accin de la voluntad comn del cuerpo poltico constituido; la volun-
tad comn representativa que se concreta en el gobierno representativo legitimado
por la eleccin. En todo caso, la nacin existe antes que nada, es origen de todo.
Su voluntad es siempre legal, es la ley misma y por encima de ella slo existe el de-
recho natural (Sieyes, 1789: 86). En una sociedad de hombres libres e iguales en
derechos, donde el Estado se ha convertido en nacin y sta se define como una aso-
ciacin libre de individuos bajo una ley comn y representados en la legislatura, la
repblica pareca la forma poltica de gobierno ms consistente y natural.
Colateralmente, las monarquas tuvieron la capacidad de ser compatibles con la
representacin liberal. No obstante, la continuidad de la monarqua puede expli-
carse en parte por la conjuncin de intereses de las clases propietarias frente a la
presin igualitarista y al peligro de inestabilidad o revolucin social. El republica-
nismo de los siglos XVIJJ y XIX estaba vinculado a la libertad e igualdad, a la De-
claracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, a la soberana popular y al
sufragio universal. El desarrollo de estos valores desafiaba el orden social existen-
te y la propiedad privada, vistos como causas del origen de la desigualdad entre las
personas. Aunque de ello no debe deducirse que la forma de gobierno republicana
era necesariamente de signo democrtico, progresista o revolucionario. El mismo
Paine ( 1791) no asimilaba su republicanismo al de la Repblica Btava (Holanda) o
al de las repblicas italianas, como refleja su correspondencia y su polmica con
Sieyes, Asimismo, tampoco puede inferirse necesariamente que el republicanismo
diera lugar a largos perodos de estabilidad poltica. La historia francesa es ilustra-
tiva en este sentido: la Primera Repblica (1792) pas por agitados perodos suce-
sivos -Terror, Termidor ... - hasta el golpe de Estado de Bonaparte y la constitu-
cin republicana de 1799; la Segunda Repblica ( 1848), que proclam el sufragio
universal y aboli la esclavitud en las colonias, tuvo una duracin efmera y termi-
n con el golpe de Estado de Luis Bonaparte en 1851 ; la Tercera Repblica naci
tras el aplastamiento de los revolucionarios de la Comuna de Pars en 1871. Las
dos repblicas espaolas (l 873 y 1931 ), para citar otro ejemplo, sobrevivieron
unos po- cos aos en un contexto marcado por la dialctica entre revolucin y
reaccin.
Frente a la repblica, la monarqua era una garanta de continuidad histrica y
representaba una cobertura del proceso irreversible de cambio que se estaba pro-
duciendo en todos los mbitos de la sociedad. Sieyes contestaba a Paine que el
nudo de la cuestin no era la oposicin entre repblica y monarqua, sino cmo
definir el concepto de representacin: cuando hablo de representacin poltica
sostengo que toda constitucin, la esencia de la cual no es la representacin, es
una falsa consti- tucin. Monarqua o repblica, toda asociacin, los miembros de
la cual no pueden acceder todos ellos a la administracin comn, debe, sin duda,
escoger entre repre- sentantes y amos, entre gobierno legtimo y despotismo.
Al plantear la falsa disyuntiva entre repblica y monarqua en relacin al pro-
blema de la representacin, Sieyes no defenda ninguna opcin monrquica, sino
que se interrogaba sobre si la nacin poda ser representada. Influido por Locke y
Montesquieu, el segundo Sieyes moder el discurso formulado en Qu 'est-ce que le
Tiers tat? y fij las bases del constitucionalismo moderado que desarrollara des-
pus Benjamin Constant. La legtima representacin de la nacin recae en el
parla- mento, pero ello no comporta que a ste le corresponda el poder legislativo
de un modo absoluto. En materia de constitucin poltica, afirma Sieyes, la unidad
sola- mente es despotismo y la divisin conduce exclusivamente a la anarqua. Es
nece- sario un equilibrio para asegurar la libertad, que slo es factible si el poder
legisla- tivo es compartido entre el jefe del Estado, el senado y la cmara de los
diputados.
Sin embargo, si se examinan con atencin y se comparan sus resultados, las te-
sis de Paine y Sieyes no eran tan distintas. En ambos casos el poder legislativo es-
taba compartido, puesto que el jefe del Estado, fuera monarca constitucional o
pre-
sidente republicano, tena la prerrogativa de vetar las leyes del parlamento para
obligar a una segunda deliberacin. Pero subsista una diferencia fundamental por
lo que se refiere a la legitimacin, que Paine relacionaba con la eleccin y que no
poda resolverse adecuadamente con la legitimacin constitucional de la
monarqua.
Slo con la evolucin de la monarqua constitucional hacia la monarqua parla-
mentaria se superar este obstculo, al eliminarse todas las prerrogativas del mo-
narca, tanto en relacin a la designacin del presidente del gobierno como en rela-
cin a la posibilidad de negarse a sancionar las leyes aprobadas por el parlamento.
La representacin y la responsabilidad poltica recaen entonces en los rganos ele-
gidos y se reserva al jefe del Estado -en este caso, a la corona- la
representacin simblica, como expresin institucional viviente de la unidad y
naturaleza del Estado (Pitkin, 1985).
territorial del Estado. Espaa, Italia o Francia entraran en esta ltima categora, un
bicameralismo desigual en el cual la cmara de los diputados tiene ms prerrogati-
vas polticas -ms en el caso espaol o francs que en el italiano- que el senado.
l. LA FUNCIN REPRESENTATIVA
2. LA FUNCIN LEGITIMADORA
~71 P-IBUOTECA
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422 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRA TIY A
El control poltico es una funcin que justifica por s sola la existencia del par-
lamento. Preguntar, informar, proponer, interpelar o presentar mociones son face-
tas que los diputados pueden ejercer de forma continuada ante el gobierno en re-
presentacin de los ciudadanos. La relacin institucional de los poderes en el Estado
democrtico se ha convertido esencialmente en una funcin de control sobre el go-
bierno y la administracin: control poltico del parlamento sobre el gobierno y la
administracin y control de la legalidad por parte de los tribunales sobre el gobier-
no y la administracin. Por consiguiente, es fundamental la independencia en el
ejercicio de este control sobre quienes tienen la responsabilidad de mandar.
La eficacia parlamentaria de la funcin de control exige la plena libertad de
los diputados y senadores en el ejercicio de su actividad, la publicidad de sus
opinio- nes y actuaciones y el cumplimiento de la obligacin del gobierno de
rendir cuen- tas al parlamento siempre que ste lo solicite. Son tres condiciones
que se dan cua- litativamente en los parlamentos democrticos, pero no
cuantitativamente. La tendencia de los gobiernos, particulamente cuando disponen
de una confortable ma- yora absoluta, es reducir al mnimo su presencia en el
parlamento. Conviene men- cionar, pese a todo, que la absorcin de la actividad
ministerial es de tal magnitud que, a priori, no debera considerarse como
deliberada la excesiva ausencia del go- bierno y que es difcil establecer una pauta
general dado que la presencia de los mi- nistros en el parlamento es muy desigual
entre los diferentes sistemas.
Al mismo tiempo, el parlamento no acostumbra a aparecer de un modo que sea
equiparable al del gobierno en los medios de comunicacin. Slo en circunstancias
determinadas, como la aprobacin de leyes especialmente relevantes o
conflictivas, un debate sobre el estado de la nacin o la presencia de jefes de
Estado o de go- bierno de otros pases, el parlamento es noticiable. La prctica
totalidad de los di- putados no son conocidos por la inmensa mayora de la
poblacin, mientras que los principales dirigentes de los partidos polticos tienen
una trascendencia pblica que se deriva ms de su vinculacin protagonista al
propio partido que de su condicin de diputado. El parlamento no recibe
prcticamente publicidad salvo cuando el go- bierno acude al mismo.
El protagonismo del parlamento puede crecer en el momento que existe una
con- frontacin entre presidente y cmara legislativa en los sistemas
presidencialistas, en particular cuando la mayora parlamentaria de la cmara es de
una filiacin po- ltica distinta a la del presidente, y en el momento que el
gobierno no dispone de mayora absoluta en los sistemas parlamentarios. La
necesidad de negociar y llegar a acuerdos para que la accin poltica no se
paralice crea unas condiciones en las que el control parlamentario puede
transformarse en influencia poltica sobre las
decisiones del gobierno.
Uno de los aspectos ms controvertidos sobre el significado y alcance del con-
trol poltico de los parlamentos es si stos disponen de la posibilidad de tomar me-
didas sancionadoras sobre la responsabilidad poltica del gobierno. En otras pa-
labras: puede hablarse realmente de control poltico cuando no se dispone de la
atribucin central de poder retirar la confianza al gobierno y obligarlo a dimitir?
Po- dra responderse a esta pregunta con otra pregunta: el Congreso de los Estados
Uni- dos o el Senado espaol no tienen la atribucin del control poltico porque
ni eli- gen ni pueden exigir responsabilidades polticas a sus respectivos presidentes?
Parece evidente, y no es probable que alguien argumente lo contrario, que ambas
institu- ciones tienen capacidad de control poltico pese a que no comporte las
prerrogati- vas propias de la posibilidad de pedir responsabilidad poltica.
No obstante, centrar la funcin de control poltico -o, todava ms, hacerla ex-
clusivamente dependiente- de la posibilidad de derribar o no al gobierno es un
error, puesto que la publicidad y, por consiguiente, la incidencia sobre la opinin
pblica, son los nuevos elementos determinantes de la eficacia poltica de la
accin de control del parlamento sobre el gobierno en los actuales sistemas
democrticos. Montero y Garca Morillo lo subrayan con las siguientes palabras:
la evolucin de la eficacia de los medios de control de los parlamentos no puede
realizarse respon-
diendo a la pregunta de si son o no aptos para derrocar al gobierno, sino contestan-
do a la de si son o no idneos para controlar la actuacin del gobierno ( 1984: 49).
Incluso aquellos medios de control que pueden calificarse de definitivos, como
la mocin de censura, no son nicamente tiles en funcin de su cumplimiento ju-
rdico-poltico, sino tambin, y a veces muy especialmente, por la influencia que
pueden ejercer sobre la opinin pblica.
Es cierto, adems, que la actual composicin y funcionamiento de los parla-
mentos de partidos dificulta que prosperen mociones de censura por las rigide-
ces en la actuacin de los grupos parlamentarios, la disciplina de los diputados y la
misma concepcin reglamentaria de las cmaras legislativas. El control poltico de
la mayora tendra que consistir en asegurar que el gobierno cumpliera efectiva-
mente con el programa comprometido ante los electores, pero este objetivo acaba
siendo sustituido, casi siempre, por el ms rentable de cerrar filas y no hacer pu-
blicidad de aquellos aspectos programticos que el gobierno incumple (aunque no
siempre sea as, como sucede en el caso de los backbenchers o discrepantes de la
mayora en el parlamento britnico). Contrariamente, la minora parlamentaria tie-
ne tendencia a acentuar ante la opinin pblica, e incluso a exagerar, los incumpli-
mientos, errores polticos, carencias o insuficiencias del gobierno con el fin de mo-
dificar la composicin poltica del electorado y la actitud de los electores (Montero,
Garca Morillo, 1984).
En cualquier caso, el parlamento, sea cual sea su composicin y la forma de go-
bierno en la que se ubica, no tendra que perder nunca la funcin real de control po-
ltico, puesto que es necesario, tanto en los sistemas parlamentarios como en los
presidencialistas, que exista una institucin representativa dentro de la cual pueda
decirse, en toda circunstancia y momento poltico, que se ha elegido un buen pri-
mer ministro o que se cuenta con un buen presidente. Y, de no ser as, que tambin
pueda decirse para que el conjunto de ciudadanos y ciudadanas estn informados
cuando llegue el momento de tomar su decisin por medio del voto. No debe olvi-
darse que el parlamento es el termmetro de la democracia y que su principal razn
de ser es representar la voluntad popular entre las citas electorales, ser el enlace per-
manente entre el gobierno y los ciudadanos.
BIBLIOGRAFA
SUMARIO: l. La nocin de gobierno. l. Introduccin. 2. El gobierno como direccin del poder eje-
cutivo. 3. El gobierno y la direccin poltica general del Estado.-11. Morfologa de las formas de
gobierno. l. Una consideracin de mtodo previa. 2. El parlamentarismo. 3. El presidencialismo. 4.
Otras formas de gobierno. -111. Organizacin del gobierno. l. Modalidades de organizacin inter-
na. 2. La concentracin del poder de gobierno.- lV. El gobierno mediante partidos polticos. l. Im-
pacto de los partidos polticos y de los sistemas de partidos en la forma de gobierno. 2. Un nuevo con-
cepto: el gobierno mediante partidos. 3. Modalidades del gobierno por partidos. Bibliografa.
l. LA NOCIN DE GOBIERNO
l. INTRODUCCIN
1427]
428 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
las funciones pblicas. Estas personas son las que integran el gobierno; y lo esen-
cial de este gobierno consiste precisamente en la organizacin de tal clase
poltica.
Pero, retomando la perspectiva institucional, hay otra acepcin, bastante ms
especfica, de la palabra gobierno. Se refiere al equipo formado por el presidente
de la repblica o la corona -en el supuesto de que tales jefes de Estado tengan
po- deres de gobierno-, y el presidente del gobierno, los posibles vicepresidentes
y los ministros, que se reunen formando el consejo de ministros o gabinete. Pero
esta composicin del gobierno ha variado en gran medida a lo largo de la historia
con- tempornea y segn los pases. Al comienzo, el gobierno se refera al rey de
la mo- narqua constitucional, que gobernaba efectivamente y que dispona de un
equipo de colaboradores, los ministros, que andando el tiempo se reuniran en un
rgano diferenciado, el consejo de ministros o gabinete. En el caso del
presidencialismo de
EEUU, el gobierno es cosa del presidente de la repblica, acompaado de sus se-
cretarios de departamento y otros colaboradores. En los semipresidencialismos del
siglo XX, como en Francia actualmente, el gobierno rene al presidente de la rep-
blica, que dispone de poderes gubernamentales efectivos, al primer ministro, los
ministros y el consejo de ministros. Sin embargo, en las monarquas o en las rep-
blicas parlamentarias, la corona o el presidente de sta -en suma, los jefes de Es-
tado- no tienen poderes de gobierno y, en consecuencia, no forman parte de ste.
Es el caso espaol actual y por esto, cuando la Constitucin espaola de 1978
men- ciona el gobierno, se refiere normalmente al equipo integrado por el
presidente del gobierno, los vicepresidentes, en su caso, y los ministros, que se
renen en conse- jo de ministros. (Hay una acepcin un poco ms amplia de lo
que es el gobierno. Es aquella que aade a ese equipo una serie de cargos
nombrados por l mismo -car- gos de su confianza- como son, en el caso
espaol, los secretarios de Estado, los subsecretarios... )
Ahora bien, esta segunda acepcin de la nocin de gobierno, que es precisa-
mente la que predomina en la Europa continental, est asociada estrechamente a
la idea jurdico-poltica de poder ejecutivo (Gaudemet, 1966).
2. EL PARLAMENTARISMO
3. EL PRESIDENCIALISMO
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EL GOBIERNO 443
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3, LA ADMINISTRACIN PBLICA
ANA SANZ
Profesorade Ciencia Poltica y de la
Administracin de la Universitat de Barcelona
I. INTRODUCCIN
Todo gobernante necesita una organizacin que lleve a cabo y asegure el cum-
plimiento de sus decisiones polticas. Para ello, los Estados modernos han ido de-
sarrollando aparatos encargados de administrar el poder poltico, y han evolu-
cionado hacia estructuras ms o menos parecidas al modelo ideal de burocracia
pblica teorizado por Weber.
Este autor I seal que el tipo de dominacin legal propio de las sociedades ca-
pitalistas modernas, el ms racional de todos cuantos se haban sucedido histrica-
mente, se basaba en la idea de que el Estado debe regirse por un ordenamiento ju-
rdico que contemple reglas de actuacin abstractas, y que establezcan derechos y
deberes de manera impersonal. Asimismo, el poder debe administrarse a partir de
una autoridad burocrtica organizada segn el principio de jerarqua administrati-
va. Los funcionarios que trabajan para el Estado lo hacen de modo profesional, lo
que supone la no propiedad de los medios que utilizan en su quehacer -que son
patrimonio pblico- y la remuneracin de su labor. Como base de la administra-
cin burocrtica, son seleccionados por sus mritos y capacidades, y basan su po-
der en un saber especializado. Toda la actuacin burocrtica debe hacerse por es-
crito, y en forma de expediente, lo que asegura la sujecin de su actuacin al
derecho
vigente, y por lo tanto la no arbitrariedad y la neutralidad del
proceso.
Pero, aunque todos los Estados han generado un aparato burocrtico pblico si-
milar al descrito, no todos han configurado un mismo modelo de administracin p-
blica. Ello es as porque el desarrollo de la administracin pblica ha ido fuerte-
mente ligado a la particular evolucin de cada Estado y, si bien podemos sealar
grandes modelos de administracin, stos no sern sino simplificaciones de reali-
dades histricas heterogneas entre s.
I
M. WEBER, Economa y sociedad, vol. 1, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1944, pp. 225 ss.
[4441
LA ADMINISTRACIN PBLICA 445
5 H. PORTELLI, Les rgimes politiques europens, Librairie Gnrale Francaise, Pars, 1994, p. 57.
LA ADMINISTRACIN PBLICA 447
9
R. JtMNEZ ASENSIO, Poltica y Administracin: los puestos de designacin poltica en las Ad-
ministraciones Pblicas, RVAP, n.0 32, 1992.
449 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
LA ADMINISTRACIN PBLICA 449
tizadora, que ha constituido un verdadero filtro al resultar necesario pasar por ella
para acceder a los niveles superiores de la administracin.
El modelo alemn, aunque sigue los rasgos del modelo continental francs, es
ms permeable. Su tradicin cameralista fue siendo sustituida progresivamente por
una formacin casi exclusivamente jurdica del funcionariado, pero no ha existido
un frreo monopolio de los juristas equiparable al de Francia. Como caracterstica
propia de este modelo, ya en la administracin prusiana se reconoca la figura del
funcionario poltico (politische Beamte), que aunaba competencia tcnica y lealtad
poltica y que actualmente hace referencia a los puestos de designacin poltica.
Los funcionarios alemanes tienen reconocido el derecho a desempear una
participa- cin poltica activa, as que pueden formalmente hacer explcita su
lealtad poltica. Los altos niveles de la administracin han sido ocupados por estos
funcionarios po-
lticos, que si bien en su mayor parte eran funcionarios de carrera, se elegan entre
los leales al gobierno. Por ello, a cada cambio gubernamental siempre le ha segui-
do en Alemania un suave -en comparacin con EEUU- cambio de la elite fun-
cionarial. En trminos comparativos, la alta funcin pblica alemana estara en
una posicin intermedia entre el sistema britnico y el estadounidense 10
El sistema britnico presupone, a la vez que neutraliza, la lealtad poltica de
sus miembros, y potencia su permanencia y capacidad tcnica. El Civil Service in-
gls, formado por el conjunto de empleados pblicos, tiene una funcin estricta-
mente administrativa, lo que se asegura sobre todo restringiendo la actividad par-
tidista de los altos funcionarios y crendose en la prctica un cuerpo de alto
funcionariado especializado y de gran competencia tcnica encargado de dirigir la
administracin. Este Estado dentro del Estado que supone este permanente y
cualificado alto funcionariado es un contrapeso importante capaz de neutralizar los
cambios de gobierno, por lo que ha sido criticado desde posiciones que defienden
una administracin ms politizada y menos tcnica. Un mismo secretario general,
la ms alta jerarqua administrativa en un ministerio, puede ver pasar ministros de
distinto signo poltico mientras que l continua fcticamente al frente del ministe-
rio. Tras la celebracin de elecciones, en el Reino Unido slo cambian los minis-
tros. Esto ha hecho que tanto desde filas laboristas como conservadoras se haya
intentado neutralizar el gran poder que tienen los altos mandos del Civil Service,
quienes configuran una elite muy cohesionada, homognea y elitista que, aunque
no tienen un centro de reclutamiento oficial como la ENA francesa, son en su ma-
yor parte oxbridge, esto es, han estudiado en las universidades de Oxford o Cam-
bridge.
Aunque estos cuatro grandes modelos (estadounidense, francs, alemn y bri-
tnico) han servido de referencia para otros pases que han adaptado a sus
sistemas polticos los rasgos bsicos de esos modelos, no hay que perder de vista
que aqu- llos han ido evolucionando hacia formas mixtas de convergencia 11, y
que han aca- bado compartiendo tanto respuestas como nuevas soluciones y
estrategias en ma-
10
H. U. DERLIEN, Legado histrico y evolucin reciente de la funcin pblica superior alema-
na, RICA, n.0 3, 1991.
11
B. LAS DE LIMA, Modelos de ordenacin del empleo pblico. El sistema actual, en B. LAS
DE LIMA (coord.), La gestin de recursos humanos en las Administraciones Pblicas, Ed. Complu-
tense, Madrid, 1995, p. 32.
teria de funcionariado. De hecho, administracin y poltica son cada vez esferas
ms ntimamente ligadas 12. Las administraciones pblicas no existen en el vaco 13,
slo reconociendo en su globalidad el sistema poltico en el que se incardinan
podemos elaborar explicaciones sobre por qu diseos similares tienen distinto
alcance prc- tico y, al revs, por qu sistemas administrativos originariamente
diferentes pueden compartir rasgos esenciales entre ellos. Se ha sealado que en
los pases de estruc- tura federal existe una elite administrativa ms fragmentada
y por lo tanto menos influyente, y que los pases del rea anglosajona con
sistemas bipartidistas tienen una burocracia ms influyente que los sistemas
multipartidistas europeos. Asimis- mo, al estudiar las administraciones sudasiticas
se ha constatado que, ms impor- tante an que el modelo administrativo seguido
-el ingls-, ha sido la fuerte alian- za histrica establecida entre el poder militar y
la elite funcionarial 14 Esto se explica por los regmenes autoritarios que han
sufrido estos pases, y que han constituido el rasgo bsico que configura unas
administraciones fuertemente elitistas y politi- zadas.
Sea cual sea el modelo de funcionariado establecido, al menos en todas las de-
mocracias occidentales se han observado tendencias recprocas hacia la burocra-
tizacin de los polticos y, an ms, a la politizacin de la elite burocrtica, que
tienen ms que ver con las lgicas de funcionamiento de esos sistemas polticos
que con los modelos de funcin pblica 15 En este sentido, se ha teorizado la fi-
gura del administrador poltico (political bureaucrat) 16, personaje hbrido al
estilo del tradicional funcionario poltico alemn. Como consecuencia del incre-
mento de los cargos burocrticos de libre designacin, o con funciones de aseso-
ramiento, ha cobrado una importancia creciente el alto funcionariado que es re-
clamado desde las filas polticas para asesorar sobre cmo deben llevarse a cabo
las distintas polticas, cumpliendo una incuestionable funcin de apoyo a la toma
de decisiones pblicas. Su competencia tcnica y su lealtad poltica les permite
ocupar una posicin especialmente atractiva para los polticos, que adems no
quieren que el alto funcionariado pueda tener ocasin de boicotear sus decisiones
y prefieren colocar en los altos cargos ministeriales a personas de dentro de la
pro- pia administracin los cuales, adems, compartan su proyecto poltico.
Recono- cen as que la administracin se ha convertido hoy en un componente
integral de la estructura decisional del aparato gubernamental 17 Incluso, en los
sistemas que
as lo permiten, hay altos funcionarios que han sido elegidos para ocupar carteras
ministeriales.
12
J. CHEYALIER, Science administrative, Presses Universitaires de France (col. Thmis Science
Politique), Pars, 1986, pp. 257 ss.
13 WEN E. HUGHES, Public Managementand Administration. An tntroduction, St. Martin's Press,
Nueva York, 1994, pp. 235 ss.
14
M. MOHABBAT KHAN, La resistencia a las grandes reformas administrativas en las burocracias
sudasiticas, RICA, n. 1, 1991, p. 69. ,
15
Y. MNY, Politique compare. Les dmocraties: Etats-Unis, France, Grande-Bretagne, ltalie.
RFA, Montchrestien (col. Domat Politique), Pars, 1988, p. 403.
16
R. C. ROWAT, Bureaucracy and Policy-Making in Developed Democracies: The Decline of
Bureaucratic Influence, IRAS, n." 3, 1985.
17
B. G. PETERS, La pubblica amministrazione. Un'analisi comparata, 11 Mulino, Bolonia, 1991,
p. 18.
IV. LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
18
J. ZtLLER, Administrations compares. Les systmes politico-administratifs de l'Europe des
Dou:e, Montchrestien (col. Domat Droit Public), Pars, 1993, p. 43.
19
Y. MNY y V. WRtGHT, Introduzione. Le burocrazie e la sfida del cambiamento, en Y. MNY
y V. WRJGHT (coords.) La riforma amministrativa in Europa, 11 Mulino, Bolonia, 1994, p. 20.
20
J. SUBIRATS. Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la Administracin, MAP, Madrid, 1989,
pp. 75 SS.
Esta interiorizacin del conflicto poltico-social, concretado en las nuevas de-
mandas de bienestar (sanidad, educacin, vivienda, cultura... ) que exigen actuacio-
nes administrativasde alto contenido prestacional, ha sido asumida
progresivamente por las estructuras administrativas tradicionales, basadas en el
modelo burocrtico weberiano. stas han sido incapaces de gestionar estas nuevas
tareas estatales de acuerdo con las nuevas bases de legitimacin estatal, las cuales
exigen mayores gra- dos de eficacia en la gestin pblica; adems, con frecuencia
han burlado material- mente los escasos mecanismos de control a los que est
sujeta la administracin, pensados tan slo para enjuiciar la legalidad de su
actuacin -como los procedi- mientos jurisdiccionales-, y no su adecuacin a
las exigencias sociales. La admi- nistracin ha sido secularmente incapaz de
generar vas de comunicacin entre ella y su entorno capaces de transmitir las
seales que deben guiar una actuacin admi- nistrativa democrtica. La figura
escandinava del Ombudsman, exportada a otros pases como Espaa a partir de la
creacin del Defensor del Pueblo, ha sido una clara excepcin a esta inercia.
As las cosas, todas las propuestas de reforma admi- nistrativa sealan como idea
clave disear canales de comunicacin entre la admi- nistracin y su entorno, con
el fin de conseguir una administracin ms receptiva a las demandas sociales y,
por lo tanto, ms legitimada.
En cuanto a la administracin como organizacin en s misma, no hay que ol-
vidar que la evolucin de los Estados de bienestar contemporneos ha impulsado
una administracin fuertemente fragmentada y heterognea, guiada por una lgica
incrementalista derivada del principio democrtico, que obliga al Estado a asumir
cada vez ms demandas y a prestar ms servicios y, en consecuencia, a crecer or-
ganizativamente. Bajo el paraguas ideolgico que supone el muy abstracto objeti-
vo global del inters pblico, subyacen diferentes realidades organizativas (no es
lo mismo la organizacin que requiere la gestin de un transporte pblico que la
de un
centro sanitario) a las que se le asignan diferentes competencias y funciones tcni-
\
cas, y que generan, por lo tanto, objetivos y metas particulares. Para cumplir las
fun- ciones administrativas clsicas (gestin de documentos, mantenimiento del
orden pblico... ) basta con sistemas organizativos sencillos. Sin embargo, la
mayora de las actuales funciones de bienestar (educacin, asistencia social,
ocupacin ... ) re- quieren estructuras ms complejas y flexibles.
Como se ha aludido ms arriba, cada pas ha generado un modelo administrati-
vo propio; sin embargo, podemos exponer a qu grandes divisiones pueden res-
ponder los aparatos administrativos actuales.
En primer lugar, cada nivel de gobierno existente en un pas requerir una ad-
ministracin a su servicio. Desde un punto de vista territorial, cada pas cuenta
con una administracin central y unas administraciones locales, organizadas
interna- mente a partir de criterios de departamentalizacin (ya sea por funciones,
por mer- cados... ), y de los principios de jerarqua, coordinacin,
desconcentracin y des-
centralizacin.Tambin puede existir una administracinregional, ya sea de
carcter estrictamente administrativo -es el caso de pases centralistas- o de
naturaleza poltica -en los pases de estructura federal o bien de autonoma
poltica-. Para tener presencia en todo su territorio de referencia, la
administracin desarrolla or- ganizaciones perifricas (como, por ejemplo, las
delegaciones ministeriales), as como los Estados aseguran tambin su actuacin
en el extranjero a partir de ernba-
jadas y consulados, que cumplen tambin en ocasiones funciones de estricta admi-
nistracin (gestin de documentos).
En segundo lugar, la especializacin de las administraciones contemporneas y
la asuncin por parte del Estado de actuaciones econmicas, han dado lugar a la
creacin de una administracin institucional o funcional, conformada por las agen-
cias o los organismos autnomos, y el sector pblico. sta acostumbra a tener re-
gmenes jurdicos ms flexibles que los que obligan a la administracin conven-
cional en aspectos como son el control de su actuacin, el presupuesto o la gestin
de personal. Algo distinto es la administracin corporativa, formada por cuerpos
profesionales y cmaras oficiales, organizada a partir de intereses econmicos y so-
ciales.
En tercer lugar, la Administracin medial es aquella creada con el fin de ase-
gurar el funcionamiento de las instituciones bsicas de los Estados (parlamento, pre-
sidencia, etc.).
Se ha constatado que la eficacia y la eficiencia de las acciones de una organi-
zacin dependen en gran parte de su estructura, de su adecuacin permanente a los
objetivos y funciones de esa organizacin, y de su capacidad para neutralizar posi-
bles patologas o estreses organizativos. En este sentido, las aportaciones teri-
cas que se han hecho sobre el estudio de las organizaciones privadas, tanto desde
perspectivas sociolgicas como economicistas, han sido recogidas recientemente
por los estudiosos de la administracin. Estos anlisis deben ser aplicados crtica-
mente a las organizaciones pblicas, puesto que no todos los principios organizati-
vos privados pueden ser importados a la organizacin pblica, ya que sta siempre
tiene asignada socialmente una funcin pblica de la que carece la organizacin pri-
vada. Es verdad que las fronteras entre lo pblico y lo privado estn cada vez ms
difuminadas, y que los procesos de privatizacin de lo pblico y publicizacin de
lo privado pueden tambin desdibujar las diferencias entre organizaciones p-
blicas y organizaciones privadas, por lo que los mismos principios de organizacin
pueden ser vlidos para planificar, por ejemplo, un servicio de recogida de basuras
en una gran ciudad, independientemente de si se trata de una empresa de titularidad
privada o pblica. Pero tambin es cierto que, en cuanto adoptamos una perspecti-
va ms general de la administracin, necesitamos elaborar nuevos principios orga-
nizativos propios de la gestin de lo pblico en el marco de los modernos Estados
democrticos de bienestar, y stos deben tener como punto de referencia inmedia-
to los principios constitucionales que guan la actuacin administrativa, y que se
mueven bajo ideas de igualdad, justicia, libertad y pluralismo, principios que, aun-
que no ajenos, s que no son vinculantes de la misma manera para las organizacio-
nes privadas. Por lo tanto, de la empresa privada se pueden importar ideas, princi-
pios y tcnicas que operan a nivel fundamentalmente operativo, y que permiten
aportar a la gestin de lo pblico mayores grados de eficacia y eficiencia. Para cada
funcin se necesitar un diseo organizativo que sea capaz de responder a las de-
mandas sociales a las que esa organizacin debe hacer frente, por lo que la idea de
un nico modelo organizativo en la administracin pblica ha de ser radicalmente
rechazada. Puesto que la administracin contempornea ha de llevar a cabo fun-
ciones heterogneas, es inevitable -a la vez que necesario- que, dentro de una
misma administracin, convivan modelos organizativos diferentes, pero que pue-
dan ser capaces de mantener relaciones de colaboracin fluidas. De ah que ciertos
modelos organizativos privados, como es el caso del modelo de agencia, hayan sido
utilizados para ciertas tareas pblicas pero hayan sido desechados para otras, in-
cluso dentro de un mismo departamento pblico. En cualquier caso, las nociones
de eficacia -adecuacin de los medios a los fines-, y de eficiencia -conseguir
el objetivo con los mnimos costes- tambin deben ser reelaboradas si se utilizan
como guas de la actuacin administrativa pblica 21, puesto que la medida de su
xito deber ser cualitativamente diferente al concepto de xito econmico que pre-
side la actuacin privada, incorporando variables que puedan informamos sobre el
grado de satisfaccin social de las actuaciones pblicas. Asimismo, la presin que
ejerce el mercado sobre las organizaciones privadas impone unos grados de flexi-
bilidad que pueden asimilarse en ciertos aspectos a las presiones que el ciclo pol-
tico electoral impone sobre el ritmo de actuacin administrativa; sin embargo, la
asimetra entre los ciclos polticos, los ciclos presupuestarios y la vida de las pol-
ticas pblicas exige la definicin de unos objetivos que puedan ser vlidos y asu-
midos por la propia organizacin a largo plazo. El necesario consenso social que
impone una direccin y planificacin pblicas es algo con lo que la organizacin
pblica debe contar.
Antes se ha hecho referencia al carcter originariamente poltico de la adminis-
tracin como organizacin. En tanto elemento del Estado 22, la administracin es un
entramado de poderes en el que confluyen distintos actores, portadores todos ellos de
intereses distintos que generan entre s diversas estrategias de colaboracin y con-
flicto, compartiendo una cultura organizativa comn. En cada administracin se han
ido tejiendo unas redes informales de poder que en pocas ocasiones coinciden con el
organigrama formal que se prev en las normas jurdicas, segn el principio de jerar-
qua de los rganos administrativos. La pirmide de poder formal a menudo se in-
vierte cuando intentamos analizar en qu niveles organizativos se concentra mayor
poder. En los niveles inferiores e intermedios se detectan posiciones especialmente
estrtegicas dentro de la organizacin que, con independencia del carisma personal
de la persona que ostente el cargo, otorgan a sus ocupantes gran poder, puesto que en
ellos confluyen flujos de informacin vitales a los que rara vez se puede acceder des-
de posiciones jerrquicamente superiores; adems, son ellos los que tienen mejores
oportunidades dentro del ciclo de toma de decisiones para resolver las ambigedades
y lagunas de cuanto deciden sus instancias superiores. Evidentemente, la divergencia
entre la estructura formal e informal de poderes es algo que, desde un punto de vista
democrtico, debe ser combatido. Aunque esto se produce en mayor o menor grado
en toda organizacin, en el caso de la administracin pblica es un sntoma impor-
tante del agotamiento del modelo weberiano de administracin pblica, as como de
la inadecuacin de este diseo organizativo a la realidad poltico-social.
Adems, la organizacin administrativa actual tiene unos lmites polticos cla-
ros, puesto que ya no es capaz por s sola de llevar a cabo las polticas pblicas que
21
Un anlisis del significado de eficacia y eficiencia como principios de la actuacin de la
administracin lo encontramos en el trabajo de L. PAREJO ALFONDO, Eficacia y Administracin. Tres
estudios, MAP, Madrid, 1995, pp. 89 ss.
22
M. BAENA DEL ALCZAR, Curso de Ciencia de la Administracin, Ternos, Madrid, 1993,
pp. 23 SS.
LA ADMINISTRACIN PBLICA 455
Con el paso del tiempo, las virtudes del modelo de burocracia de Weber se han
convertido en los puntos dbiles de las administraciones contemporneas. La ex-
cesiva burocratizacin ha generado una serie de patologas que han lastrado una or-
ganizacin que hasta hace poco haba conseguido grados de eficacia y eficiencia
satisfactorios. Una especializacin enfermiza ha hecho perder de vista el sentido
global de la actuacin administrativa; la jerarqua ha camuflado altos grados de irres-
ponsabilidad; la necesaria sujecin de la actuacin pblica a procedimientos y nor-
mas establecidos, con la consiguiente proliferacin de normativa, prcticamente ha
bloqueado la capacidad de respuesta de la administracin a nuevas demandas y si-
tuaciones cambiantes, amplindose as los mrgenes de discrecionalidad que deban
ser cubiertos; la impersonalidad ha deshumanizado la gestin pblica; la profesio-
23
C. FFE, Partidos polticos y nuevos movimientos sociales, Sistema, Madrid, 1988, pp. 18 ss.
24 M. CROZIER, La posicin del Estado ante los otros actores, en GAPP, n. 2, 1995, pp. 97 ss.
456 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
27
OCDE. La Administracin al servicio del pblico, MAP, Madrid, 1991.
is Para tener una panormica de lo que ha sido la evolucin de la administracin espaola a partir de la
Constitucin de 1978, ver el captulo Las Administraciones Pblicas de M. Beltrn, recogido en Javier
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458 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
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4. LAS POLTICAS PBLICAS
ANTONIFERNNDEZ
Profesorde Ciencia Poltica y de la
Administracin de la Universitat de Barcelona
SUMARIO: 1. Un nuevo enfoque. 1. Crecimiento de los aparatos estatales y del gasto pblico. 2.
Mul- tiplicacin de las regulaciones y normas gubernamentales. 3. Confusin de los lmites entre
pblico
y privado. 4. La eficacia gubernamental como fuente de legitimidad.-11. Origen de los estudios de
polticas pblicas.-111. Qu son las polticas pblicas?-IV. Enfoque y teoras. l. Los modelos
racionales. El po/icy analysis. 2. El incrementalismo. 3. La eleccin racional. La escuela del public
choice. 4. El anlisis de polticas pblicas.-V. Las fases del proceso de las polticas pblicas. 1.
La aparicin de los problemas pblicos y su entrada en la agenda. 2. Formulacin de las alternativas.
3. La toma de decisiones. A) La decisin racional. B) La decisin no sinptica. 4. La
implementacin. A) El enfoque top down. B) El enfoque bottom up. C) El papel de la burocracia. 5.
La evaluacin.- VI. Terminacin y sucesin de polticas. Bibliografa.
l. UN NUEVO ENFOQUE
1460]
LAS POLTICAS PBLICAS 461
t. . ~.vlPRESARIAL
t . - - ...- ...
,T ... ~,A
462 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
ampliada por un problema terminolgico (Regognini, 1991 ). As, mientras que los
anglosajones distinguen entre politics y policies, y usan la primera expresin para
referirse a la poltica entendida como construccin del consenso y lucha por el po-
der, mientras la segunda se utiliza para denominar las actividades gubernamentales
ms concretas en campos especficos como seran la sanidad, la defensa o la edu-
cacin universitaria, en las lenguas de origen latino existe un solo trmino para re-
ferirse al conjunto de todas estas actividades, dificultad que se ha querido subsanar
con la traduccin de la expresin policy por poltica pblica.
En general, la lengua corriente hace uso del termino polticas en un sentido muy
amplio. As, tanto se utiliza para referirse a un campo de actividad como la poltica
social o la poltica exterior, como para expresar un propsito poltico muy concreto
( reducir el dficit presupuestario), una decisin gubernamental (ampliarlas ayu-
das a la flota pesquera), un programa de accin ( el Plan Hidrolgico Nacional)
o los resultados obtenidos por un determinado programa o ley (Hogwood y Gunn,
1991). A esta amplitud de uso se corresponde tambin un elevado nmero de defi-
niciones acadmicas, las suficientes como para que haya autores que sostengan que
es ms importante practicar el anlisis de las polticas pblicas que emplear el tiem-
po en intentar su definicin (Wildawsky, 1979). Una de las definiciones ms al uso
es la que dice que una poltica pblica es el resultado de la actividad de una auto-
ridad investida de poder pblico y de autoridad gubernamental (Thoenig y Meny,
1992), mientras otras mantienen que es un programa proyectado de valores, fines
y prcticas (Laswell y Kaplan, citado por Dye, 1992). La definicin ms amplia de
las que se encuentran en circulacin es la formulada por Dye, para quien poltica
pblica es todo aquello que los gobiernos deciden hacer, o no hacer (Dye, 1992),
que supone situar en un mismo plano tanto la accin gubernamental, como la inac-
cin, desde la hiptesis de que sta ltima puede alcanzar un impacto sobre la so-
ciedad tan importante como el de la primera. La coincidencia se produce al sealar
todas las definiciones la necesidad de la presencia de una autoridad gubernamental
para que podamos afirmar que estamos frente a una poltica pblica.
No se agotan aqu las dificultades iniciales; todava debemos aadir que una po-
ltica pblica no es un fenmeno objetivo de perfiles claros y definidos, su existen-
cia debe ser puesta de relieve como fruto de la investigacin en el plano emprico,
mediante la identificacin de sus elementos constitutivos, sean estos declaraciones
de intenciones, programas, decisiones a cargo de uno o varios actores pblicos, re-
sultados (outputs) y consecuencias (outcomes), a lo largo de un cierto perodo de
tiempo. De la definicin que se utilice como marco conceptual, depender en bue-
na parte que tal o cual acto, smbolo, decisin o no decisin sean aceptadas por
el investigador como constitutivas de una poltica pblica singularizable, en un con-
texto marcado por la interaccin entre polticas distintas, que se afectan y condi-
cionan mutuamente, con los problemas que ello plantea a cualquier intento de ais-
lar el objeto de estudio.
til estudiar como los diferentes enfoques se articulan a lo largo de dos grandes
ejes, uno el que afecta a la finalidad, otro el que se refiere al mtodo empleado
(Regonini, 1991). La primera gran divisin es la que afecta a quienes se muestran
partidarios del estudio de las polticas con finalidades prescriptivas, frente a quie-
nes mantienen la preeminencia de un enfoque explicativo. Los primeros aceptan
para su disciplina el ttulo de policy analysis, mientras los segundos hacen lo pro-
pio con el de policy sciences; al aadir la variable metodolgica la distincin se
acenta y se estructuran cuatro diferentes enfoques de los estudios de las polti-
cas pblicas.
CUADRO N. 1
Matriz mtodo/finalidad:cuatro enfoques para el estudio
de las polticas pblicas
MTODO
DEDUCTIVO INDUCTIVO
2. EL INCREMENT ALISMO
CUADRON.2
LA COERCIN SE EJERCE
De acuerdo con este esquema, las polticas distributivas, que se limitan a otor-
gar recursos colectivos a la sociedad, son las menos conflictivas y de mayor conte-
nido tcnico. Cuando se otorga un permiso o licencia a un individuo particular al
que se reconoce este derecho, nos encontramos ante una poltica de este tipo. En
sentido contrario, las polticas reglamentarias se deciden en una arena donde est
presente el enfrentamiento, donde las preferencias de cada uno de los actores im-
plicados se expresa con fuerza, ya que se sus intereses se ven afectados por el sen-
tido de las normas que se aprueban. El Cdigo de Circulacin o el Cdigo Penal
son ejemplos clsicos. Todava ms conflictivas son las polticas redistributivas a
travs de las cuales se dictan los criterios de acceso de determinados grupos de in-
dividuos al disfrute de ciertas ventajas: los actores en liza no son los individuos,
sino los grupos de inters. La seguridad social es un buen ejemplo de este tipo de
poltica. Por ltimo, nos encontramos con las polticas constitutivas, mediante las
cuales se definen las reglas del juego poltico: en estas los actores predominantes
son los partidos.
Aunque el anlisis en funcin del contenido posee una indudable fuerza expli-
cativa, debemos aceptar que una poltica no es aislable de su proceso, ambos son
las caras de una misma moneda, de ah la necesidad de disponer de un modelo ana-
ltico que nos permita aislar para el estudio cada parte del proceso sin perder de vis-
ta el todo. El esquema propuesto por Jones (Jones, 1984), reduce el proceso a cin-
co fases:
CUADRON. 3
Proceso de las polticas pblicas
(Adaptado de Jones, 1984 y Meny y Thoening, 1992)
I. 2. 3. Toma de 4. 5.
Identificacin Formulacin la decisin Aplicacin Evaluacin de
del problema de una solucin de la accin los resultados
Representacin
y acceso ante
las autoridades
pblicas
.
Demanda de la
accin pbica
Reajuste de la
Entrada en la Propuesta de Impacto sobre poltica o
f
agenda pblica una solucin el terreno terminacin
+ -
Aunque en apariencia cerrado, este esquema posee la ventaja de que no presu-
pone un comportamiento lineal. El proceso es un elemento vivo, y aun contradic-
torio, donde las fases no se preceden entre s segn un orden predeterminado, ni la
existencia de un estadio condiciona la aparicin del siguiente. Del mismo modo
que muchas polticas no pasan de la fase de formulacin, otras se redefinen sobre
la mar- cha, en funcin de sus mismos resultados y del juego libre de los actores
que inter- vienen a lo largo del proceso y contribuyen a su modelacin cambiante
de acuerdo con situaciones e intereses. Dentro de este esquema siempre es posible
volver atrs o saltar hacia adelante.
Para cada una de estas fases el Policy Analysis, desde una visin prescrip-
tiva, propone al analista el uso de una metodologa basada en la utilizacin de
cinco tipos de anlisis (Dunn, 1994): definicin, prediccin, prescripcin, des-
cripcin y evaluacin que, una vez aplicados al contexto del proceso, se con-
vierten en:
El resultado ha de consistir en la creacin de un conocimiento que sea de uti-
lidad directa para los responsables gubernamentales, implicados en la poltica
estudiada, y que contribuya por tanto a perfeccionar su juicio, decisiones y ac-
ciones.
CUADRO N.04
5. Evaluacin Evaluacin
Contra la creencia popular de que los problemas pblicos son evidentes por s
mismos, y que no cabe otra opcin que asumir su existencia y tomar las decisiones
oportunas, desde el anlisis de polticas pblicas cabe afirmar que los problemas
pblicos no existen por s mismos y que su objetividad es ms supuesta que real.
Para que una situacin trascienda sus lmites iniciales de asunto privado o de sim-
ple hecho, y se convierta en un problema de poltica pblica, es necesario que se
produzcan determinadas condiciones, que no siempre se alcanzan.
De hecho, no todos los problemas se convierten en problemas pblicos, y no to-
dos los problemas pblicos alcanzan la categora de temas (issues) en torno a los
cuales se desata un proceso que puede culminar en decisiones pblicas. Estas afir-
maciones plantean el desafo de descubrir por qu determinadas cuestiones socia-
les se convierten en un asunto pblico, mientras otras no, o por qu la transforma-
cin de una situacin de hecho en problema pblico no depende siempre de su
grado de gravedad objetiva.
Sirva como ejemplo la baja natalidad observada por la poblacin espaola des-
de hace aos que, con 1,3 hijos por mujer, se sita en la cola de Europa, sin que por
ello este hecho objetivo se haya convertido, por el momento, en un problema de
po- ltica pblica, ni forme parte, en consecuencia, de las prioridades
gubernamentales, que figuran en la llamada agenda pblica, cuya formacin
constituye un elemento esencial en esta fase del proceso. En la agenda pblica se
inscriben los problemas que han alcanzado una atencin seria y activa por parte del
gobierno como posibles asuntos de poltica pblica (Cobb y Elder, 1984). La
agenda no es un documento formal de tipo programtico, ni presupone la
existencia de una jerarqua en los pro- blemas, como tampoco asegura que a la
inclusin de un problema se suceda de for- ma inevitable una decisin o que este
permanezca largo tiempo en ella, ya que el propio dinamismo de la vida poltica
tiene como conscuencia la entrada de unos te- mas y la salida de otros, como
hecho natural. Que un problema consiga alcanzar el grado superior que consiste en
su inscripcin en la agenda pblica significa que ha conseguido superar a
guardianes de la agenda pblica (agenda setters), que como los grupos de inters,
los mismos gobiernos, las burocracias y los partidos polti- cos, trabajan para que
unos temas (issues) alcancen la agenda y otros no.
Significa tambin que el asunto ha adquirido algunas cualidades que han hecho
imparable su aparicin dentro de la agenda, que segn Hogwood y Gunn (1991) son:
Ha alcanzado proporciones de crisis.
Ha adquirido una cierta particularidad.
Tiene aspectos emotivos.
Parece tener un amplio impacto.
Toca asuntos vinculados al poder y la legitimidad, de alto contenido simb-
lico.
Es un tema de moda.
En determinados momentos una coyuntura especfica puede suponer una opor-
tunidad de entrada en la agenda cuando aparecen las denominadas policy
windows,
ventanas de entrada que permanecen abiertas durante un corto perodo de tiempo.
Esto es lo que puede ocurrir cuando se produce un cambio de gobierno (Cobb y
El- der, 1984). Del mismo modo, los problemas tienden a entrar en forma de
familias, donde la inclusin de un problema arrastra a otros de naturaleza similar.
Se debe a Cobb y Elder la distincin entre agenda sistmica y agenda insti-
tucional; la primera comprende el conjunto de temas que la sociedad considera
que merecen la atencin de los poderes pblicos y pertenecen al mbito de la
jurisdic- cin legtima del poder gubernamental existente; tiene un carcter
coyuntural. La segunda est formada por los temas de los que de forma regular
se ocupa el go- bierno, a travs del trabajo permanente de las instituciones
polticas y administra- tivas; su tendencia es a crecer y a perpetuarse, a menos que
una situacin de crisis consiga que se produzca un reajuste. El continuo
crecimiento de la agenda institu- cional, del que la estructura de los presupuestos
pblicos es un buen ejemplo, pue- de ocasionar una sobrecarga del sistema
poltico, con gobiernos sometidos a pre- siones adicionales para resolver
problemas difciles y sin los suficientes recursos para ello al que se aluda al
principio del captulo (Hogwood y Gunn, 199l ).
Tan importante como la entrada y permanencia de un problema en la agenda
p- blica es su definicin. Existe un juego de intereses cruzados de actores y
grupos que actan para determinar qu asuntos debern ser considerados como
problemas y, sobre todo, como sern definidos. No se trata de una cuestin
secundaria puesto que la definicin condiciona el tipo de solucin a aplicar. As,
no ser igual que se de- fina el problema de la congestin en los centros de las
grandes ciudades como una situacin derivada de la falta de espacio suficiente
para los automviles, o que se defina como producto de un excesivo nmero de
vehculos rodando por las calles. La primera puede llegar a suponer la
construccin de mayor nmero de aparca- mientos en el centro y el ensanche de
las vas de circulacin existentes, mientras la segunda puede determinar el inicio
de una poltica de limitacin del estacionamiento y de los accesos, y de creacin
de zonas peatonales. Comerciantes, vecinos, con- ductores habituales,
asociaciones de peatones o fabricantes de automviles pueden discrepar en cuanto
a la definicin del problema y tratar de que sta atienda a sus valores, criterios e
intereses. Como no se escapa, se da una situacin de desigual- dad entre los
actores: mientras unos actan bajo la cobertura de fuertes organiza- ciones,
disponen de medios econmicos y fcil acceso a los medios de comunica- cin,
otros deben actuar desde posiciones ms dbiles (Lindblom, 1991 ).
Definir una situacin como problema de poltica pblica supone la
formulacin de su hipottica solucin. Un problema puede no dejar de ser ms
que un hecho la- mentable si a su definicin no se aporta una solucin factible de
acuerdo con los re- cursos disponibles, los valores sociales predominantes y las
posibilidades tcnicas, elemento este ltimo de gran valor, puesto que el desarrollo
tcnico permite la acep- tacin como problemas de situaciones antes irresolubles,
as como la redefinicin de problemas ya existentes (Hogwood y Gunn, l 991) y
an incluso la aparicin de nuevos problemas gracias a que se dispone de su
solucin.
Los empresarios de polticas, individuos que actan dentro de los grupos o
contribuyen a su formacin, tienen un papel especfico durante este proceso como
impulsores de nuevos temas, negociadores y creadores de la opinin necesaria
para que los problemas alcancen dimensin pblica de acuerdo con una
determinada de- finicin afn a sus intereses.
2. FORMULACIN DE LAS ALTERNATIVAS
3. LA TOMA DE DECISIONES
A) La decisin racional
B) La decisin no sinptica
4. LA IMPLEMENTACIN
El anglicismo con que titulamos este apartado designa la fase durante la cual las
polticas pblicas son ejecutadas o puestas en prctica. Mientras, como ya hemos
visto, la decisin ha sido tradicionalmente valorada como una fase clave, y por ello,
merecedora de estudio, la implementacin ha recibido mucha menos atencin, como
si se redujera a un mero trmite tcnico, conducido por los administradores y des-
provisto de significacin poltica. Sin embargo, la constatacin de que muchas po-
lticas, a pesar de sus buenas intenciones, apenas llegan a pasar de las palabras o al-
canzan objetivos muy por debajo de los previstos, ha contribuido al desarrollo del
estudio del proceso de ejecucin de las polticas, fase en la que se debe buscar la
clave de los fracasos de muchos programas pblicos. La preocupacin por el estu-
dio de la implementacin aparece en los aos sesenta en los Estados Unidos, cuan-
do se hace evidente que las polticas reformistas de la Great Society inspirada por
la administracin Johnson no haban alcanzado sus objetivos iniciales en campos
como la salud, la educacin, el empleo o la erradicacin de la pobreza, a pesar del
considerable entusiasmo de sus promotores y de la abundancia de recursos dispo-
nible.
La existencia de frecuentes dficits de implementacin (implementationgap) de
las polticas es un hecho conocido por los ciudadanos, que contribuye al despresti-
gio de los gobiernos y al incremento de la desconfianza en la burocracia. Sin em-
bargo, los esfuerzos dirigidos a una mejora de la implementacin chocan con la per-
sistencia del modelo ideal weberiano que delimita, en el interior del proceso
administrativo, una fase exclusivamente poltica que culmina con la decisin y otra
puramente tcnico-administrativa que consiste en la ejecucin fiel de lo decidido por
los polticos. La lgica de este modelo llevada al lmite conduce a considerar que los
fallos en las polticas slo son imputables a defectos en su fase de formulacin, que
seran responsabilidad de los polticos, o a que los burcratas se comportan de ma-
nera ineficaz, sin que se consideren otras variables explicativas.
La simplicidad del esquema basado en la cadena: decisin poltica-ejecucin
tcnica-efectos, se rompe cuando se reconoce el importante papel que en la im-
plementacin juega la existencia de entramados de actores, grupos e instituciones
que participan y se ven afectados por el proceso implementador; son las policy
community o policy networks, cuya existencia y actividad tiene un papel funda-
mental en los resultados. Del mismo modo, otro factor a tener en cuenta es que la
existencia de diferentes niveles de gobierno otorga un peso cada vez mayor a las
llamadas relaciones intergubernamentales, que suponen un problema adicional,
particularmente arduo, en los Estados compuestos, donde la frecuente ausencia de
relaciones jerrquicas entre los distintos niveles de gobierno, dificulta la imple-
mentacin de determinadas polticas que requieren la colaboracin interinstitu-
cional.
l. El desvo de recursos.
2. La distorsin de objetivos.
3. La resistencia al control administrativo.
4. La disipacin de energas personales y polticas.
La conclusin de Bardach es que para mejorar la implementacin el ejecutor de-
ber prever las resistencias y contar con los apoyos y capacidad de mediacin sufi-
ciente entre los actores.
B) El enfoque bottom up
C) El papel de la burocracia
Las burocracias son las maquinarias en cuyas manos queda, en la mayora de los
casos, la ejecucin de las decisiones pblicas. De acuerdo con Weber, su papel con-
siste en actuar sine ira et studio, es decir, de manera neutral, sin que los valores pro-
pios de sus miembros afecten al resultado de sus acciones, mientras la parcialidad, el
clculo para obtener ventajas para s o para el grupo al que se representa, son carac-
tersticas de un oficio distinto: el de poltico. Se supone a la burocracia tcnicamen-
te competente, siendo ello garanta de su eficacia frente a otras formas amateurs de
organizacin administrativa, o frente a las burocracias patrimoniales del Antiguo R-
gimen a las que sustituyen, pero sobre todo neutral. Sin embargo, la realidad, se ale-
ja del modelo y nos muestra una burocracia implicada en los procesos, tanto si se tra-
ta de los altos niveles funcionariales, frecuentemente corporativizados y de reclutamiento
elitista, cuyo peso en la formulacin e implementacin de las polticas es innegable,
como si descendemos hasta los ltimos escalones de la street level bureaucracy.
La estabilidad de los burcratas al frente de sus cargos, gracias a nombramien-
tos vitalicios, su conocimiento tcnico de los asuntos, frente al inevitable amateu-
rismo de los polticos, y su control de las fuentes de informacin son los elemen-
tos clave que explican la enorme influencia de las burocracias en los procesos de
formulacin, decisin y ejecucin de las polticas pblicas. La supuesta neutralidad
de las burocracias se ve tambin puesta en entredicho por el habitual paso de mu-
chos altos funcionarios a la poltica. Sin embargo, aunque el mito de la neutralidad
poltica de la administracin se encuentra erosionado, la profunda matriz cultural
en que se fundamenta consigue que todava siga vivo como modelo prescriptivo e
imagen de aquello que idealmente la administracin debiera ser (Freddi, 1989).
Actualmente, no slo la supuesta neutralidad de la burocracia est puesta en dis-
cusin, sino su misma validez como modelo organizativo. As, se discute acerca de
la incapacidad de las burocracias maquinales para hacer frente a los problemas de
gestin de las polticas propias del Estado de bienestar, en un ambiente participati-
vo, democrtico y plural (Freddi, 1989) mediante diseos organizativos propios de
un momento histrico -el desarrollo del Estado liberal- ya superados. Los crti-
cos de la burocracia no slo ponen de relieve la contradiccin entre democracia y
burocracia, tambin remarcan su rigidez e incapacidad de adaptacin a los entornos
cambiantes como uno de sus principales problemas, que obliga a plantear nuevos
modelos alternativos de organizacin de carcter orgnico o matricial.
Los llamados proyectos de modernizacin administrativa que desde hace ms
de veinte aos se ensayan en la mayora de los pases occidentales tienen como base
de partida la insatisfaccin respecto a la ineficacia burocrtica, que pretenden su-
perar mediante la instauracin de un nuevo paradigma administrativo donde los con-
ceptos de eficiencia, competencia, mercado, receptividad y servicio a los ciudada-
nos sustituyen los rgidos formalismos propios de una burocracia creada para
administrar potestades, pero no para administrar servicios, y que por esta causa hace
del cumplimiento de las normas un fin en s mismo, olvidando que en los moder-
nos Estados sociales la eficacia gubernamental es un factor de legitimacin tan im-
portante como para los Estados liberales lo fue el respeto a los derechos individua-
les, que el cumplimento exacto de las normas administrativas garantiza.
5. LA EVALUACIN
Este modelo de evaluacin, que parte de los objetivos para compararlos con
los resultados obtenidos, ha sido criticado por partir de suposiciones tales como
que los objetivos de toda poltica estn claros y son definibles, que es posible
identificar sus indicadores y que stos pueden ser medidos (Ballart, 1992). Un
modelo alter- nativo es el de la evaluacin pluralista que introduce la dimensin
poltica, sin la cual, se argumenta, el conocimiento que produce la evaluacin no
tiene utilidad. Frente a la preocupacin por la validez metodolgica de la
investigacin propia de
la evaluacin clsica por objetivos, la evaluacin pluralista atiende a las opiniones
de los actores afectados y responde a sus necesidades de informacin, utilizando
mtodos cualitativos de investigacin (Ballart, 1992).
Uno de los principales problemas de los estudios de evaluacin es que, con in-
dependencia del mtodo utilizado, los resultados son con frecuencia polticos, in-
cluso cuando se han obtenido de forma cientfica (Jones, 1984). Se trata de un
asun- to irresoluble que, con frecuencia, afecta tanto a los motivos del encargo
evaluador como al uso posterior que se hace del mismo como arma arrojadiza en
el combate poltico.
Otro problema no resuelto, y vinculado al anterior, es el de la naturaleza ideal
del agente evaluador, si ste debe pertenecer a la misma organizacin de la que
de- pende la poltica evaluada, a otra institucin pblica o debe ser completamente
ex-
terno, como mejor garanta de su neutralidad.
Desde un punto de vista meramente racional cabra suponer que, tras la evalua-
cin, se debe optar por la continuidad, la redefinicin o el cese de una poltica o
pro- grama pblico, pero la realidad demuestra que existe una notable dificultad
en con- seguir que determinados programas pblicos cesen en su actividad, a
pesar de que su evaluacin sea negativa o que haya desaparecido el problema que
pretendan re- solver, siendo mucho ms habitual la redefinicin del problema y la
sucesin de una poltica por otra, antes que su desaparicin, situacin que no debe
confundirse con la que supone la aparicin de una poltica totalmente nueva.
Las dificultades que se oponen a la terminacin son de distintos tipos (De
Leon, citado por Jones, 1984):
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5. LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO
RAFAEL RIB
Profesor Titular de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitat de Barcelona
JAIME PASTOR
Profesor Titular de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universidad Nacional de Educacin a Distancia
Todo Estado moderno tiende a definirse como Estado-nacin, acorde con el tipo
de organizacin del poder que se va configurando histricamente en el contexto de
las revoluciones burguesas. Se trata de un largo proceso histrico que se da prime-
ro en el espacio europeo occidental simultneamente a la transicin del feudalismo
al capitalismo, en tanto que formas de organizacin de la vida econmica basadas
en una estructuracin diferente de la sociedad. En lo poltico todo esto comporta la
gradual y conflictiva superacin de la poliarqua medieval, el desarrollo de los Es-
tados absolutistas y el surgimiento por diferentes vas de un sistema de Estados-na-
ciones delimitados territorialmente.
La poliarqua medieval es la forma de organizacin poltica correspondiente a
una sociedad muy localizada en espacios territoriales concretos y aislados, en los
que se da un tipo de intercambio econmico de trueque y regulado por la autarqua.
La ltima explicacin de la jerarqua poltica, de la obediencia al poder terre-
nal, est fuera del alcance de la razn humana y de la ciencia. El poder se ejerce
por mandato divino, y lo hace, cual espada de Cristo, el seor feudal. El dere-
cho, las normas que regulan la vida social, no son positivas, derivan de las cos-
tumbres, mientras que el poder poltico dicta la interpretacin de la norma, la ju-
risdictio, a travs de la cual la va innovando, y tambin asegura su cumplimiento
y ejecucin.
Existe una red de poderes feudales ms o menos jerarquizados que culminan en
el monarca o prncipe, pero por encima de ste est el papa o pontifex, el que hace
1483]
484 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
de puente entre Dios y los hombres. Se trata de unas estructuras muy dispersas en
el territorio, con normas muy diversas, con unas relaciones de dependencia muy la-
xas y cambiantes segn las correlaciones de fuerza y las sucesiones en el poder.
Posteriormente, la evolucin del feudalismo hacia un sistema de mayor inter-
cambio econmico territorial y una intensificacin del comercio (el mercantilismo),
comportar en el plano poltico la necesidad de concentrar el poder. Se pretende
afirmar al monarca como poder supremo por encima de todos los dems. Se plan-
tea as la cuestin jurdica de un poder legibus solutus, absoluto y de ah surge la
definicin elaborada por Bodino de la soberana como el poder de dar las leyes a
todos en general y a cada uno en particular[ ... ] sin consentimiento de superior, igual
o inferior.
Pero todo ello an no justifica la validez del ordenamiento jurdico. Esto se har
con las teoras sobre la necesidad de un pacto o contrato que d origen al Estado
absolutista. A partir de la existencia originaria de unos derechos subjetivos invio-
lables (la vida y la propiedad privada) se considera que hace falta establecer el pac-
to y la obligacin (coaccin) para garantizarlos, y esto exige construir un artificio
por encima de todos al cual denominamos Estado, tal como argumenta Hobbes en
medio del perodo de guerras civiles que afecta a su pas.
De un conjunto de espacios territoriales en donde se ejerca el poder se aspira
as a pasar a una nica y soberana organizacin centralizada del poder que es el
Estado. De esta forma, territorio, fronteras y soberana aparecen estrechamente
unidos, tal como queda reflejado en el Tratado de Westfalia de l 648, considerado la
primera base legal del sistema interestatal moderno tras las lecciones extradas de
la cruenta guerra de los Treinta Aos. A partir de entonces se establece la no in-
jerencia en los asuntos internos de un Estado como una regla internacional. Esto
implica reconocer que la total y absoluta integridad y el control administrativo-
militar estable de un territorio dado, son condiciones previas de toda capacidad de
aplicacin de una poltica por parte del Estado (Skocpol).
El Estado moderno, en su nacimiento, implica la unidad territorial del poder
y, por tanto, la unificacin de los ordenamientosjurdicos. Su construccin se da
me- diante un proceso, ni mucho menos lineal, de concentracin de poderes,
unificacin de las normas y uniformizacin de las poblaciones. Y esto implica que
se tienda a dejar por el camino reminiscencias tanto por lo que atae a instituciones
post-feu- dales territoriales como por lo que expresa peculiaridades de los
ordenamientos an-
teriores del derecho comn. Aunque, como ha resaltado Perry Anderson, ninguna
monarqua absoluta tuvo un poder efectivamente absoluto sobre sus sbditos, ya
que estuvo doblemente limitada tanto por la persistencia de organismos polticos
tradicionales que estaban por debajo de ella como por la carga que supona la exis-
tencia de una ley moral por encima de ella.
Si la atribucin del origen del poder en la fase del Estado absolutista se refe-
rencia al monarca, con las revoluciones liberales la nacin pasa a ser la fuente de
imputacin del poder poltico. De ella emana la soberana, antes ostentada y ejer-
cida por el rey. Y as es como se plantea la problemtica de la ubicacin y delimi-
tacin territorial de la nacin. Sobre unos elementos materiales y culturales ( como
la lengua) se construye una idea de nacin que se expresar mediante el carcter y
reconocimientojurdico del Estado-nacin territorial. Posiblemente quedarn com-
prendidas dentro de aquella realidad todas aquellas colectividades que, aun pu-
LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO 485
2. MOTIVACIONES DEMOCRTICAS
Son aquellas que implican una aproximacin de las decisiones polticas a la ciu-
dadana en aras a una mayor capacidad de control democrtico. Por lo tanto se da
un paso de mayor calado que el de la racionalidad administrativa. Se dir que si los
centros de decisin y los sujetos que deciden estn ms prximos a la poblacin y
a sus problemas habr ms posibilidades de control por parte de la ciudadana, cues-
tin que a su vez permitir impulsar mayor transparencia por parte de los sujetos
directamente implicados en el proceso poltico.
Es evidente que el autogobierno de una comunidad territorial ( como expresin
de aproximacin de las decisiones) por s solo no es sinnimo de democracia. Los
espacios locales de poder del feudalismo gozaban de autogobierno pero no estaban
ni mucho menos gobernados por principios y normas democrticas. El principio de-
mocrtico es imprescindible para entender el tipo de motivaciones que estamos de-
finiendo en este apartado. Se reivindica la distribucin territorial del poder, o el com-
partirlo, en aras a la profundizacin de la participacin, por lo tanto de una mayor
democratizacin del sistema poltico.
Igualmente la distribucin territorial del poder se define como otra forma de
control democrtico, en este caso vertical, entre los rganos del Estado. En el Es-
tado liberal de derecho, el que estamos analizando, la separacin de poderes expresa
una voluntad de organizar el control horizontal del poder entre los diversos deten-
tadores: ejecutivo, legislativo y judicial. La distribucin territorial del poder ex-
presa la voluntad de establecerse controles verticales del poder.
Los controles horizontales del poder operan de-itro del aparato estatal, se sitan
al mismo nivel. Los controles verticales del poder operan sobre la relacin entre la
maquinaria estatal y la sociedad, funcionando en una lnea ascendente y descen-
dente entre los detentadores del poder y la comunidad.
Karl Loewenstein plantea la existencia de controles horizontales del poder ya sean
dentro de la organizacin del poder (controles intrarganos), ya sean entre diversos
detentadores del poder (controles interrganos). Son controles intrarganos: la orga-
nizacin colegiada de los ejecutivos, la organizacin y la autonoma funcional del par-
lamento, la proteccin de las minoras con mayoras cualificadas, la organizacin ju-
dicial. Son controles interrganos: el de la asamblea o parlamento frente al gobierno,
el del gobierno frente a la asamblea, el de los tribunales frente al gobierno y la asam-
blea, el del electorado frente a los otros rganos detentadores del poder.
El mismo autor define como controles verticales el federalismo, los derechos
individuales, y el pluralismo. El primero limita al Estado central frente a los miem-
bros territoriales. El segundo limita a los detentadores institucionalizados del poder
frente a los destinatarios. El tercero se interpone sociolgicamente en el ejercicio
del poder instituido.
Tal como se ha planteado en la definicin de motivaciones democrticas, e in-
cluso en las administrativas, de distribucin territorial del poder, la misma estruc-
tura territorial del Estado, sea cual sea su grado de profundizacin, constituye
una expresin de control vertical del poder.
Basndose en todo este tipo de argumentaciones de carcter democrtico se han
generado diversos tipos de procesos de descentralizacin del poder. Es sobre este
tipo de argumentaciones que se construyen las reivindicaciones polticas de auto-
noma poltica que darn nacimiento a Estados unitarios pero con una diversidad de
puntos de elaboracin legislativa. Asimismo, esta es la base o el inicio de muchos
de los procesos federalizantes.
Desde un prisma similar se ha introducido en la Unin Europea el principio de
subsidiariedad. Se trata de que se siten las decisiones en los Estados siempre que
sea posible, para evitar la burocratizacin de las estructuras centrales de la Unin.
Sin embargo, de forma harto reveladora de la resistencia de los Estado-nacin para
ceder ellos a su vez poderes, les cuesta admitir la transferencia de competencias ha-
cia abajo, hacia unidades subestatales (regiones, comunidades, Ldnder, etc.) y tam-
bin hacia los poderes locales.
3. MOTIVACIONES HISTRICO-POlTICAS
2. LA AUTONOMA POLTICA
\ \
3. EL ES't ADO FEDERAi.,\
--'->.. -
Un estadio superior' en la estructuracin territorial del Estado es el federal.
Este es la ms ntima unin entre Estados, o voluntades polticas soberanas, pree-
xistentes. De ella surge un nuevo ordenamiento jurdico estatal. Y ello se realiza
mediante un pacto, o foedus, que deber depositarse en algn tipo de institucin,
como mnimo en una cmara parlamentaria, para su real respeto en el funciona-
miento y para su garanta.
El origen histrico de la idea federal puede remontarse a la relacin entre for-
mas tribales. Pero los precedentes histricos innegables, y puntos de partida hacia
los modernos federalismos, fueron la historia de la formacin de la Confederacin
Helvtica, a partir de la relacin entre cantones medievales, y la independizacin
de las colonias britnicas en el continente americano que acabaran creando los
EEUU de Amrica.
El origen del Estado federal puede estar en tres tipos de procesos. El ms antiguo,
y considerado el clsico, es el de la progresiva transformacin de una Confederacin
en una Federacin. As fue, tal como se ha citado, el proceso de la denominada Con-
federacin Helvtica o el de los EEUU de Amrica. Puede ser, tambin, que el Esta-
do federal surja de un proceso de descolonizacin. La antigua colonia, al alcanzar la
independencia, y dada la pluralidad de las partes que la componen, se constituye en
Estado federal en el mismo acto fundacional del Estado. Finalmente, puede crearse
un Estado federal desde un Estado unitario preexistente mediante un pacto que in-
cluya el denominado instante federativo. Se supone que las partes, antes integradas
en un Estado unitario, se reconocen la capacidad de ejercer la soberana para pactar
un nuevo tipo de ligamen, en este caso de carcter federal. No hace falta que se se-
paren materialmente, a pesar de que cambie la sustancia del principio de relacin en-
tre aquellas partes. Ello es posible mediante un proceso de reforma constitucional.
La.definicin ms actual del Estado federal, la ms aceptada entre los moder-
nos tratadistas, establece que federalismo es autogobiemo de los Estados miembros
o partes que se federan, ms el gobierno estatal compartido por todos ellos. (En sen-
tido comparativo podramos deducir que Estado autonmico es el de un ordena-
miento global que reconoce el derecho al autogobierno territorial.) Por esta razn
el federalismo es una alternativa a la visin, demasiado legalista, y reduccionista,
de situar el problema de la distribucin territorial del poder sobre unas coordena-
das de centro-periferia. En aquella visin se revierte todo a reclamar un centro fuer-
te para atar la periferia. Mientras que en el esquema federal se prima la interdepen-
dencia, una red de relaciones que fundamentan el conjunto.
Es evidente, y cabe considerarlo antes de entrar en el enunciado de las institu-
ciones tpicas del federalismo, que existe una cierta confusin dada la gran profu-
sin de Estados que se reclaman federales y que se dan entre ellos las enormes di-
ferencias de funcionamiento. Es as que no podemos convertir el federalismo en una
cuestin nominalista ni legalista. Las estructuras de aquellos Estados son muy de-
siguales entre s. Pinsese en la disparidad, por ejemplo, que existe entre Argenti-
na y Canad o entre Suiza y Nigeria.
El federalismo nominal, vaco de contenido sustancial de poderes de los Esta-
dos miembros, no es ms que una fachada tras la cual encontramos un Estado uni-
tario como sumo descentralizado, o con ciertos poderes polticos distribuidos sobre
unidades territoriales.
Las instituciones del Estado federal se pueden resumir en las siguientes: l. Una
Constitucin que define las garantas de los Estados que se federan y que establece un
sistema de distribucin de los poderes concretos o competencias. 2. El mantenimien-
to del poder constituyente de los Estados miembros que pueden darse y reformar sus
propias constituciones con formas de gobierno especficas. 3. La posibilidad de una
clusula residual que atribuya a los miembros las competencias no asumidas por el Es-
tado federal. 4. Un poder legislativo federal de carcter bicameral, con la existencia de
una cmara de representacin directa de los miembros. Dicha cmara acostumbra a ser
una de las principales garantas del pacto federal. 5. La necesaria participacin de los
miembros en el proceso de reforma constitucional de la globalidad. 6. Un Tribunal Fe-
deral para la resolucin de conflictos entre las partes federadas.
Es evidente que no siempre se dan todas estas instituciones o elementos. Es ms,
se puede observar una evolucin muy distinta, segn los casos, sobre cada uno de
aquellos elementos. Se argumenta que dado que el federalismo naci con el Estado
liberal, no poda prever la evolucin hacia el Estado social. Este ltimo requiere una
ampliacin de poderes de intervencin del Estado que, en el caso federal, ha com-
portado un reforzamiento de las estructuras federales globales en detrimento de los
poderes de las partes federadas. Por razones de mayor eficacia y de proteccin de la
igualdad se pretende justificar una tendencia hacia la centralizacin de poderes.
Existen tres vas para una posible reduccin de los poderes de los miembros
que se federan. As, en el balance sobre las actuales tendencias de los Estados fe-
derales se dice que: a) Puede disminuir la participacin de los Estados miembros
en el proceso de formacin de la voluntad federal global. b) Se pueden producir
normas federales tan detallistas que restrinjan el campo de actuacin de los miem-
bros.e) Se puede dar una tendencia a una creciente expansin de los poderes fede-
rales en detrimento del de los miembros, ya sea incrementando las competencias
federales, o transformando competencias exclusivas de los miembros en comparti-
das con el poder federal, o incrementando el control federal, o planteando la nece-
sidad de una cooperacin que de facto implique mayores poderes federales.
En algunos sistemas federales, especialmente en Alemania, se ha desarrollado la
concepcin del federalismo cooperativo. Con ella se pretende potenciar todo aque- llo
que implique relacin de corresponsabilidad entre el Estado federal y sus miem-
bros, aunque signifique nuevas formas de dependencia no previstas en el pacto fe-
deral (por ejemplo: las subvenciones federales condicionadas, los convenios y
acuerdos de cooperacin para materias concretas, el trabajo a travs de rganos co-
munes, etc.). Esta concepcin tiende a primar el sentido administrativo y tcnico de
lo federal sobre su dimensin ms estrictamente poltica.
En una direccin muy diferente se ha acuado la expresin del federalismo asi-
mtrico. ste, partiendo del reconocimiento poltico de la diversidad de las partes
integrantes de un determinado Estado federal ( como podra darse al existir perso-
nalidades nacionales diferenciadas, o nacionalidades dentro de un mismo Estado
federal) establece una asimetra en la distribucin de competencias, acorde con aque-
llas diferencias. As se canalizan los diversos tipos de reivindicaciones y las aspi-
raciones de las partes integrantes.
La existencia del Estado federal comporta una cultural federal en todos sus
integrantes, tanto en los Estados miembros como en la estructura global federal. En
493 LA ESTRUCTURA
LA ORGANIZACIN TERRITORIALY DEL
INSTITUCIONAL ESTADO
ADMINISTRATIVA 493
:j. LA FINANCIACIN
Uno de los indicadores reales del grado de distribucin del poder es el del sis-
tema de financiacin de las unidades territoriales del poder. Organizar las finan-
zas pblicas en paralelo al principio de distribucin territorial del poder, no slo es
coherente con el planteamiento poltico-institucional, sino que adems es ms efi-
ciente. Dicha eficiencia se ha podido demostrar, como la de la racionalidad admi-
nistrativa en la distribucin del poder, por la mayor aproximacin de la adminis-
tracin a los costes, por la mayor capacidad de innovacin, y por la mejora de los
servicios pblicos.
Para que funcione polticamente un sistema federal hace falta que reuna tam-
bin unos requisitos de carcter financiero: En primer lugar el de suficiencia,
o sea, disponer de los recursos suficientes para poder ejercer las propias com-
petencias reconocidas. En segundo lugar el de autonoma y libre disposicin, o
sea, el de disponer de unos recursos no condicionados por criterios finalistas fi-
jados por otro sujeto poltico-institucional. Y, en tercer lugar, el de correspon-
sabilidad fiscal, o sea, el de participar por cuenta propia o conjuntamente con
el poder federal, en la recaudacin, gestin y liquidacin de los impuestos, apar-
te de su propio poder normativo fiscal sobre el campo de especializacin corn-
petencial.
De todas formas no se puede confundir el principio federal de distribucin de
los recursos financieros con el de solidaridad interterritorial. El ejercicio de posi-
bles programas de solidaridad requiere una previa disponibilidad de recursos por
parte de las partes que deben ejercer la solidaridad. Igualmente es un error plan-
tear el federalismo fiscal como el principal instrumento de redistribucin social de
la riqueza. Las desigualdades sociales pueden darse y acrecentarse, o disminuir,
tan- to en un Estado centralizado como en uno federalizado.
6. RESUMEN
esta ltima opcin descrita por parte de algunos autores como un ejemplo de
fede- ralismo asimtrico).
Quebec ha votado recientemente dos veces sobre un cambio de status en su re-
lacin con Canad: la posible soberana-asociacin (un hbrido entre federacin y
confederacin) o un mandato para negociar progresivamente la separacin.
Entre crear un nuevo Estado independiente y mantener un lazo federal se sita
la confederacin. A menudo se confunde la confederacin con una de las formas
de la estructuracin territorial del Estado. La confederacin es una unin entre di-
versos y, por lo tanto, distintos Estados, sobre la base de un tratado, para la defen-
sa de intereses comunes, sin renunciar a la soberana originaria de ninguno de los
miembros. Las confederaciones se dotan de rganos mnimos comunes. Vale la
pena recordar que los tipos ms clsicos de Estado federal, Suiza y EEUU,
nacieron como confederaciones y evolucionaron hacia el federalismo y su
constitucionalizacin.
Modernamente, con la progresiva relativizacin del concepto de soberana y
de la reduccin de su operatividad, estamos asistiendo a la construccin de
confede- raciones que se sitan en los lmites de la federalizacin. Esto se
observa, por ejem- plo, en la discusin sobre la revisin de los tratados de la
Unin Europea.
En cualquier caso, la confederacin es el tipo de relacin ms estrecha entre
Es-
tados formalmente independientes, sin llegar a constituir un nuevo Estado. A su
vez
existen muchas otras realidades que expresan ligmenes, subordinaciones, de unos
Estados respecto a otros. Pero tanto stos como las confederaciones no son mate-
rias analizables dentro del campo de la estructura territorial del Estado.
A todo lo expuesto hasta ahora hay que aadir los nuevos procesos que se
estn dando en el mundo actual y que contribuyen al desarrollo de organizaciones,
por un lado, de mbito supraestatal y, por otro, a escala subestatal.
Cada vez surgen ms fenmenos que cuestionan la forma del Estado-nacin.
Antes que nada se debe aclarar que esto no significa ni mucho menos su inmedia-
ta desaparicin. Al contrario, algunos de los fenmenos que se dan son
expresiones contradictorias de las resistencias de aquella forma de Estado, de las
fuerzas y agen- tes que se atrincheran tras la misma para defender sus privilegios.
De todas formas podemos hablar de una doble tendencia:
A) Hacia arriba: La tendencia hacia la creacin y consolidacin de unidades
supraestatales, que en parte sustituyen a los Estados, y que anuncian una creciente
mundializacin de la poltica.
B) Hacia abajo: La tendencia hacia la localizacin de muchos poderes cerca
de las personas, junto con el (re)surgimiento de reivindicaciones derivadas de
iden- tidades mucho ms localizadas.
do las han ido favoreciendo. Tambin durante el perodo de guerra fra entre dos
grandes bloques militares hemos visto cmo en la teora o en la prctica la sobe-
rana limitada ha sido una realidad que ha condicionado la evolucin de muchos
Estados independientes.
Pero es obvio que en los ltimos decenios ese proceso -desigual pero real-
de erosin de la soberana estatal de facto se ha visto acentuado en funcin de
factores como: la creciente globalizacin de la economa financiera y la in-
terdependencia entre las economas nacionales, facilitada por el progreso tec-
nolgico y la movilidad alcanzada en los transportes y las comunicaciones; las
mutaciones que resultan de ello en la organizacin desterritorializada de la
produccin y de las inversiones en un mercado de capitales y de fuerza de tra-
bajo mundializado; la comprobacin de los efectos perversos que ha tenido el
modelo dominante de crecimiento econmico en el medio ambiente y la biosfe-
ra; la aparicin de nuevos actores no estatales interesados en responder a los pro-
blemas que tienen que ver bien con la regulacin o no de la economa financie-
ra, los medios de comunicacin, la cooperacin al desarrollo, la ayuda
humanitaria o la crisis ecolgica; la crisis del derecho internacional, la
internacionalizacin de la seguridad y los nuevos debates que se derivan del
ejercicio prctico del
derecho de injerencia en la soberana de los Estados en funcin de la posible
o real amenaza a valores y derechos humanos fundamentales. Podramos decir,
por tanto, con Held, que lo nuevo es la intensificacin crnica de los patrones
de interconexin que se derivan de los fenmenos descritos anteriormente de
forma sucinta y que podra conducir en el futuro a la configuracin de reas y
regiones claras con lealtades entrelazadas, interpretaciones contrapuestas de los
derechos y deberes y estructuras de autoridad interconexas, que desplazan las
nociones de soberana como una forma de poder pblico ilimitado, indivisible y
exclusivo.
Todo esto est obligando a redefinir las funciones y la estructura interna de la
Organizacin de las Naciones Unidas -dentro de la cual sigue existiendo un Con-
sejo de Seguridad en el que determinados Estados todava gozan de derecho de
veto sobre las decisiones que se adopten - as como de otras como el Fondo
Monetario Internacional, el Banco Mundial o la UNESCO, con el fin de adaptarse
a los cam- bios, democratizndose y mostrando un equilibrio real en la bsqueda
de eficien-
cia y equidad planetaria.
Pero esa dinmica de globalizacin tambin est conduciendo a la configura-
cin de nuevos bloques interestatales y a procesos de cooperacin y/o
construccin
en comn de nuevos espacios econmicos y polticos a escala regional entre Esta-
dos, como desde hace tiempo sucede en el proceso que va desde la fundacin de
la
Comunidad Econmica Europea hasta la actual Unin Europea. Se trata de ten-
dencias a crear nuevas formas de organizacin poltica -federales, confederales o
hbridas- que no estn exentas de fuertes tensiones, no slo por las desigualdades
econmicas y las diferencias nacionales o de otra ndole que se den entre las uni-
dades polticas que participan en esos procesos, sino tambin porque la vieja legi-
timidad de los Estados-naciones no se ha visto todava sustituida por otra capaz de
generar una nueva identificacin colectiva en torno a una unidad poltica superior.
En cualquier caso, todo esto es una confirmacin de los lmites externos de la so-
498 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
berana de cada Estado por separado para responder e influir ante los nuevos retos
y procesos de decisin que se toman fuera de sus instituciones.
En definitiva hoy se comprueba que determinadas competencias consideradas
como el ncleo central del Estado, pasan a ser progresivamente traspasadas a or-
ganizaciones de orden superior. Como ejemplos pueden citarse la defensa y la ne-
cesidad de una fuerza europea, las relaciones internacionales y la consiguiente re-
visin de la presencia en instituciones como el Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, la moneda (pinsese en el euro), la armonizacin fiscal, el macro medio
ambiente (los efectos de Chernbil, por ejemplo, son, obviamente supraestatales),
las comunicaciones y los satlites, etc.
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LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO 501
BIBLIOTECA
U i'JI V E ES W t'\ D
'. .:.'viPR.ESARIAL
SiGlO VEINTIUNO
6. EL PODER JUDICIAL
Y EL SISTEMA DE JUSTICIA
AMADEU RECASENS
Profesor del Departamento de Derecho Penal
de la Universitat de Barcelona
SUMARIO: l. Modelo de Estado y modelo de administracin de justicia. 1. Estado I ibera! y poder ju-
dicial. 2. Derecho, justicia, administracin de justicia.-! l. Poder judicial y poder de los jueces. l.
El poder de los jueces. 2. El marco del poder judicial. 3. La independencia judicial. 4. Lmites del po-
der judicial y control de la independencia. A) El control del juez en va procesal. B) El control
jerr- quico. 5. Una instancia de control especial: el Tribunal Constitucional. 6. La legitimacin de
la acti- vidad judicial.-111. Elementos para el estudio del sistema de justicia. 1. El sistema de
justicia, ms all de los jueces. A) El aparato policial, selector del sistema. B) La fiscala: una
institucin contro- vertida en el poder judicial. C) Otros operadores del sistema de justicia. 2. El
jurado: modelos de par- ticipacin popular en la actividad judicial.- IV. Conclusiones.
Bibliografa.
(5021
503 EL PODER JUDICIAL
LA ORGANIZACIN Y EL SISTEMA
INSTITUCIONAL DE JUSTICIA
Y ADMINISTRA TIY A 503
que pronuncia las palabras de la ley, seres inanimados que no pueden moderar su
fuerza ni su rigor.
Pero la realidadjams le dio la razn en este punto al pensador francs, y lo
cier- to es que la burguesa comprendi muy tempranamentela necesidad de
disponer de un poder judicial que fuera su gran valedor en el seno del nuevo Estado
emergente (Simon, 1985, pp. 50-51) de tal modo que la Constitucin francesa de
1791 ya de- dica un captulo al poder judicial.
La revolucin industrial llevada a cabo en Inglaterra a caballo de los siglos XVIII
y XIX modifica de raz el sistema de relaciones de trabajo, pero tambin el papel del
Estado. Las desigualdades y desequilibrios, planteados por la nueva situacin crea-
da, impiden mantener por ms tiempo la legitimacin del pacto social respecto de
la acumulacin de capital. Se produce entonces lo que en el capitalismo liberal se
conoce como separacin del Estado respecto de la sociedad. Dicha separacin de-
termina el papel del Estado en las relaciones sociales, como rbitro y garante de
los mecanismos autorreguladores de mercado; pero al mismo tiempo lo aisla del
nivel socioeconmico, lo cual se legitima desde planteamientos positivistas a partir
de la elaboracin de teoras puras y generales del derecho (Kelsen, 1983).
Por cuanto respecta a la economa, el objetivo prioritario de los tericos con-
siste en la bsqueda de leyes naturales que establezcan las pautas de orden econ-
mico autorregulador a partir de las ideas de competencia y armona. Pero, desde el
punto de vista prctico, el desarrollo industrial conlleva un desplazamiento desor-
denado hacia los centros industriales de una enorme masa de mano de obra campe-
sina, que se ve expulsada de la tierra. Con ello se transforman radicalmente las es-
tructuras econmico-sociales y tambin el marco jurdico de regulacin de dichas
estructuras.
Desde la perspectiva jurdica, el modelo explicativo general que sustenta los
nuevos planteamientos es el conocido como positivismo. El Estado liberal, en con-
secuencia, va parejo con el desarrollo de las teoras positivas que son, en el fondo,
las que impregnan no slo el mbito estrictamente poltico-jurdico sino tambin
toda la esfera de los aparatos del control social. El poder judicial evoluciona en
con- secuencia, poniendo todos sus efectivos al servicio de la burguesa y
reforzando su papel de bastin, pero ahora con la artillera apuntando en otra
direccin: La ni- ca diferencia estribaba en que el "bastin" ya no se eriga
frente al monarca, sino, en primer lugar, frente a la clase obrera, cada vez ms
consciente, fortalecida du- rante la revolucin industrial[ ... ] (Simon, 1985, p.
51).
La evolucin del modelo de Estado basado en las modificaciones del propio
capitalismo ( concentracin, acumulacin), ha ido transformando una y otra vez el
panorama, reduciendo el mbito de intervencin jurdica. La transnacionalizacin
de las empresas y de los negocios, as como la aparicin de nuevas figuras co-
merciales, unidas a la necesidad de decisin inmediata sobre aspectos mercantiles,
fenmenos todos ellos a los que la administracin de justicia no puede hacer fren-
te con sus actuales estructuras, han determinado un progresivo alejamiento del m-
bito mercantil respecto de la justicia. Actualmente, los conflictos se sustancian en
dicho terreno por otros cauces, arbitrales o mediante sanciones comerciales pac-
tadas o simplemente acordadas de manera general. Otros espacios de la justicia
ven tambin disminuir su extensin; ello es especialmente constatable en el cam-
po de lo penal, donde la invasin del ejecutivo (aplicacin de procedimientos san-
cionadores en virtud de la potestad sancionadora de la administracin) y el incre-
mento de los poderes de la polica sustraen capacidad de seleccin, procesal y de
sancin al juez penal.
Todo ello est conllevando, cuando menos en el mbito europeo, serias modifi-
caciones y desequilibrios en la administracin de justicia, que no obstante parecen
plenamente funcionales al sistema econmico-poltico, lo que hace pensar en un
reajuste que culminar con un nuevo retroceso del poder judicial, cuya condicin
de bastin parece reorientarse ahora haca sectores marginales de la sociedad (pe-
queos delincuentes, drogadictos sin patrimonio, extranjeros sin recursos) que se
hallan en el punto de mira de lo que se denomina inseguridad ciudadana, con-
cepto indeterminado y subjetivo, que a partir de una genrica base real, se magn-
fica como reflejo futuro y exteriorizado de una sensacin de miedo general ante el
incierto futuro que se cierne sobre determinadas capas sociales que se sienten abo-
cadas hacia un proceso de progresivo deterioro y/o marginacin. Pero, para com-
prender esta evolucin, es preciso analizar ms en profundidad cul ha sido la tra-
yectoria histrica del llamado poder judicial.
A partir de lo expuesto aparece como evidente que el poder de los jueces es an-
terior a la existencia de un poder judicial. Depende slo de la existencia del juez,
puesto que deriva del hecho de administrar justicia y de la relevancia social que di-
cha actividad otorga a quien la ejerce. La figura del juez profesional, en nuestro con-
texto histrico, aparece ntimamente relacionada con la conflictividad derivada de
la superacin del sistema feudal. En el contexto de dicho sistema se puede afirmar,
de modo general, que la capacidad civil de juzgar estaba atribuida, en base a una
muy incontrolable delegacin imperial, al propio seor feudal. Quedaba reservado
tan slo al emperador un cierto nivel de apelacin, es decir, resolucin en ins-
tancia de recurso. Por su parte, la Iglesia dispona de jurisdiccin propia, fruto de
su gran peso poltico durante el medievo.
La progresiva disolucin de la jurisdiccin eclesial y de la figura del empera-
dor, as como la aparicin del fenmeno urbano, fueron modificando sensiblemen-
te tal situacin. La autonoma que disfrutaban algunas ciudades y el intercambio co-
mercial que en ellas se daban, as como su frecuente independencia respecto del
seor feudal -dependencia directa del rey, cartas de franquicia ... - propici el he-
cho de que las urbes se dotaran de jueces propios (a menudo forasteros ajenos a las
pugnas internas entre ciudadanos), que ejercan su jurisdiccin - tanto judicial como
arbitral- durante temporadas determinadas, pasando luego a hacerlo en otra ciu-
dad (Picardi, 1987, p. 46).
Con la formacin de los Estados modernos, esta situacin sufri nuevos cam-
bios. El rechazo cada vez mayor de los monarcas nacionales hacia la autoridad
im- perial y la cada vez mayor complejidad para reconducir al mbito de
jurisdicciones unitarias las amalgamas forales de los distintos territorios o reinos
incorporados al Estado-nacinobligaron al monarca a enfrentarse tanto a los
derechos feudales como a los comunales de su reino. A ello hay que aadir la
decadencia del importante peso de otras jurisdicciones cuyo mximo exponente
era, como se ha dicho, la ju- risdiccin cannica dependiente de la Iglesia que
tena al papa como juez supremo y a la cual estaban reservados importantes
mbitos jurdicos.
Durante los siglos XV al XVIII se produce el desarrollo definitivo de la profe-
sionalizacin del juez y tambin su progresiva burocratizacin. Ello es propiciado
por la progresiva integracin de la justicia en el Estado moderno, que la convierte
en pblica aboliendo las justicias privadas, pero debiendo al mismo tiempo proveer
los rganos y procedimientos para dicha funcin (Bergalli, 1984, p. 45).
La consolidacin del Estado-nacin comporta, no obstante, la ruptura de una
cierta unidad en cuanto al sistema de administracin de justicia, que se divide b-
sicamente en dos modelos. Estos se concretan, entre los siglos XVII al XIX, en Fran-
cia e Inglaterra. Ambos Estados constituyen el paradigma de los dos estilos de ad-
ministracin de justicia que marcaran la organizacin judicial de los Estados
modernos, dando lugar a los modelos anglosajn y romano-continental. El origen
de la diversidad viene dado, una vez ms, por motivos bsicamente polticos. El
modo en que la monarqua pacta su instauracin en Inglaterra le permite, con mu-
cha antelacin respecto de otros pases, resolver el conflicto realeza-sistema
feudal, lo que afecta al planteamiento del sistema de jurisdiccin, consolidndose
el prin- cipio de que el rey es la nica fuente de justicia. Ello propiciaba, adems,
la cen- tralizacin de la justicia en Londres, manteniendo una red de jueces
itinerantes que difundan e impartan por las provincias la justicia real. El juez,
escogido por el mo- narca entre abogados y hombres de leyes con prestigio, no
lleg a burocratizarse ni mucho menos a estabilizarse en el cargo. A ello hay que
aadir la prctica del com- mon law que acaba de definir la especificidad del
modelo de justicia anglosajn.
Distinto es, en cambio, el modelo de justicia que se desarrolla durante la mis-
ma poca en Francia, y que influira sobre buena parte del continente europeo. La
superacin de la jurisdiccin feudal cost nada menos que tres siglos, durante los
cuales la discusin se centr en establecer si la justicia constitua un derecho inhe-
rente a la feudalidad o bien si provena del rey como nica fuente del derecho. Los
diversos parlamentos en que se divida la jurisdiccin por todo el reino y la mezcla
de jurisdicciones feudales con la real generaron, al contrario que en el caso ingls,
una superabundancia de jueces y de jurisdicciones repartidos por todo el territorio,
cuya pugna por el control del espacio judicial contribua en gran medida a aumen-
tar la confusin al respecto de la administracin de justicia. A ello hay que aadir
la difusin del sistema de venalidad del cargo de juez, que favoreci la compra-
ven-
ta e incluso la transmisin mortis causa del cargo y del oficio de juzgar, lo que en
la prctica significaba inamovilidad e independencia del juez, pero al mismo tiem-
po tambin inclua en gran medida el concepto de profesionalidad y de desarrollo
de una carrera judicial.
508 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
3. LA INDEPENDENCIA JUDICIAL 2
Uno de los principales elementos del poder judicial lo constituye, como hemos
dicho, el de su independencia, que supone la falta de subordinacin a ningn otro
poder y su insensibilidad a cualquier tipo de presiones. Para ello es imprescindible
que tal independencia alcance no slo al poder institucionalmente entendido, sino
tambin a todos y cada uno de sus integrantes, a tribunales y a jueces individual-
mente considerados. Estos, en el ejercicio de su potestad jurisdiccional, no deben
estar vinculados a orden alguna, y sus decisiones slo deben poder ser revisadas
por otros jueces o tribunales y ello en el estricto marco de las vas de recurso
legalmente previstas.
Tal independencia plantea un problema jurdico, consistente en que requiere
de la existencia de una norma jurdica que formule la ausencia de subordinacin
ju- rdica (condicin formal) pero tambin exige que funcionen las garantas y
lmi- tes de la independencia judicial establecidos en la citada norma (condicin
mate-
2
Es abundante la bibliografa existente respecto al tema de la independencia judicial. Puede ver-
se, para una primera aproximacin: SIMON, 1985; DE TIO, 1989; MONTERO AROCA, 1990; HERNNDEZ
MARTN, 1991; DEZ-PICAZO GIMNEZ, 199); GONZLEZ GRANDE, 1993.
EL PODER JUDICIAL Y EL SISTEMA DE JUSTICIA 509
rial) (De Otto, 1989, pp. 57-64; Montero Aroca, 1990, pp. 118-121; Dez-Picazo,
1991, pp. 137-138).
Como seala Dieter Simon, desde el punto de vista histrico, el tema de la in-
dependencia del juez tuvo un gran auge durante la primera mitad del siglo XIX,
mien-
tras que durante la segunda mitad de dicho perodo el silencio es casi absoluto.
Ello
es debido a la influencia del positivismo que, bajo el rtulo ya analizado de cien-
cias del derecho haba apartado del mbito jurdico las realidades polticas y de la
ciencia poltica dando lugar a una construccin filolgico historizante y esttico
lo-
gificante de sistemas de conceptos (Simon, 1985, p. 45). El anlisis de este autor
permite descubrir cmo el concepto de juez apoltico, neutral y vinculado a la ley
abstracta y general fue progresivamente sustituido por un juez cuya actuacin es
vista como parte del poder, polticamente vinculada a intereses de las clases domi-
nantes, con mentalidad y actitudes pertenecientes a un entorno cultural y a una ex-
traccin social concreta y provisto adems de personalidad propia (Treves, 1988,
pp. 173 ss.).
El siglo xx, especialmente en su segunda mitad, ver reabrirse la discusin so-
bre la independencia del juez, en gran parte como consecuencia de las dos. grandes
guerras mundiales, y el papel desempeado por la justicia en los Estados totalita-
rios. De hecho, la introduccin del concepto de independencia judicial en los tex-
tos constitucionales no se produjo hasta despus de la Segunda Guerra Mundial en
la Constitucin francesa de 1946, la italiana de 1947 y la griega de 1952 (Gonzlez
Rivas, 1983).
El desarrollo que a lo largo de los aos sesenta y setenta tuvieron las teoras
so- ciolgicas que ponen el punto de mira en la existencia de un conflicto social,
plan- te un desafo a las hasta entonces dominantes teoras del consenso y supuso
un en- frentamiento con las teoras positivistas y funcionalistas. Las teoras del
conflicto contribuyeron a poner de relieve la discrepancia existente entre las
estructuras nor- mativas vigentes en cada momento y una realidad social en
constante y acelerada transformacin, cuya base se halla no ya en el consenso del
pacto, sino en el equi- librio del conflicto.
Tal contexto, y el cambio de enfoque respecto del elemento cohesionador de la
sociedad, supuso tambin una transformacin de la imagen y del papel del juez,
que lo llevaron a constituirse, ms que en un aplicador de la ley, en su intrprete.
Atendiendo a los contenidos materiales de la justicia, el juez debe tomar deci-
siones y tratar de resolver dicho conflicto, lo que le desplaza hacia el ejercicio de
una funcin poltica a travs de mecanismos cada vez ms complejos que exigen
un alto grado de conocimientos no slo jurdicos, sino de materias extrajurdicas
(Barcelona, 1977, p. 40; Treves, 1974, pp. 234-235). Se llega, a travs de este pro-
ceso, al establecimiento del perfil de un juez desmitificado, realizador de una labor
profesional de funcionario de la justicia y situado en el mbito del cumplimiento
de una funcin social concreta que tiene un marcado carcter poltico, lo que de
hecho pone en duda su independencia. Si bien es cierto que tal situacin aproxima
al juez a la realidad social y le otorga, en su seno, un papel activo, no es menos
cierto que ello le convierte tambin, a l y a su funcin jurisdiccional, en un
elemento com- prometido, implicado, interno, perdiendo de este modo la supuesta
externalidad que serva como legitimadora de su independencia.
510 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
3 Para este tema puede verse, entre otros: GONZLEZ GRANDA, 1993, especialmente pp. 101 al fi-
nal y su extensa bibliografa.
512 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
B) El control jerrquico
4
Para un estudio sobre el Consejo General del Poder Judicial espaol, puede verse entre otros Jor-
nadas de estudio sobre el CGPJ, Madrid, 1983. Tambin, GONZLEZ R!VAS, 1983.
El conocido como modelo difuso, propio de los EEUU, hace pasar la justicia
constitucional a travs de los tribunales ordinarios dejando a la Corte Suprema
- mximo rgano de la jurisdiccin ordinaria- la capacidad de sentar los criterios
decisivos para la resolucin de conflictos fcticos o jurdicos semejantes y para com-
pletar el ordenamiento jurdico (jurisprudencia). Este modelo es tambin seguido
por algunos pases latinoamericanos, que atribuyen tal funcin directamente a las
Cortes Supremas sin mediacin alguna de instancias inferiores.
Por modelo mixto se conoce a aqul, ampliamente difundido en la actualidad, que
mezcla elementos jurdicos y polticos, admitiendo tanto la va incidental de excepcin
de inconstitucionalidad (a la que tienen acceso todos los ciudadanos de modo indirec-
to a travs de los procedimientos judiciales ordinarios), como la va principal abierta
de diversos rganos estatales. La creciente importancia e influencia de este modelo, as
como su amplio mbito de actuacin, han hecho que se empiece a hablar de un cuarto
poder, o de cmara parlamentaria paralela (Aguilera/Vilanova, 1987, p. 372), en la me-
dida en que se trata de tribunales dotados de especiales caractersticas cuya pertenen-
cia a lo judicial no debe hacer olvidar su capacidad de incidencia en las normas, a
las que puede anular, y por lo tanto su penetracin en el campo del poder legislativo.
Con la aparicin de los Tribunales Constitucionales se plante el problema de
la doble jurisdiccin: la ordinaria, integrada en el poder judicial, y la Constitu-
cional, de carcter especial. Ello ha acarreado no pocas consecuencias jurdicas y
polticas, especialmente en la medida que la existencia de un doble orden juris-
diccional -ordinario y constitucional- no supone la presencia de criterios de de-
limitacin de competencias perfectos (Prez, 1985, p. 276). Pero, como ha escri-
to Toms y Valiente, la funcin de control constitucional atribuida al Tribunal
Constitucional [ ... ] ni merma la independencia/de los rganos del poder judicial/ni
convierte a aqul en un intruso, aunque de sus sentencias se derive en ocasiones la
realidad de otras de la jurisdiccin ordinaria (Toms y Valiente, 1989, p. 29).
El estudio del poder judicial y de los jueces, con ser importante, no puede ser
confundido con el de la llamada administracin de justicia ni mucho menos con
el planteamiento de una visin ms abierta y pluridisciplinar de la justicia que tra-
te de abarcar e interrelacionar los mbitos sociales, polticos y jurdicos de la mis-
ma. Desde esta ltima perspectiva, que debe tender a analizar y comprender el
sistema de justicia como un todo integrado, se revela como imprescindible el exa-
men de otros operadores de la justicia, sin los cuales tal enfoque resultara in-
completo.
Una de las crticas que con mayor reiteracin se han venido efectuando al res-
pecto de la llamada administracin de justicia hace referencia al hecho de que sta
se sustente bsicamente en un concepto de poder judicial cerrado, sustrado en ge-
neral a la eleccin democrtica directa y al control eficaz de su actividad. Por ello,
los mecanismos de seguimiento y verificacin adquieren especial relevancia y ha-
llan a menudo resistencia en el seno de las instancias judiciales y en el propio Es-
tado.
Entre los instrumentos de control ms difundidos y de probada eficacia se halla
la institucin del jurado. Con ella se manifiesta el poder de juzgar ejercido directa-
mente, mediante la participacin popular. A travs del jurado, los conciudadanos
de quien es juzgado emiten su opinin respecto de la relacin del acusado con los
actos que le son atribuidos y la gravedad de los mismos. Ello vincula al juez en el
caso concreto que se juzga, lo que constituye un mecanismo evidente de control
y de limitacin del poder judicial. Pero no se acaba aqu la importancia y la
misin
del jurado. ste, en tanto que institucin y como manifestacin popular continua-
da, establece unos criterios o lneas generales que constituyen una expresin del
sentir social respecto de los valores y la jerarqua normativa en la esfera de lo pe-
nal, mbito al que generalmente se circunscribe la presencia y la intervencin del
jurado.
En nuestro mbito jurdico cultural, el jurado est instituido en el mbito penal,
y dentro de ste, especialmente reservado a aquellos delitos que, por su especifici-
dad o por la elevada pena que comportan, deben ser considerados como ms gra-
ves. La subsistencia de otros mecanismos, a veces tambin denominados como ju-
5
Para una bibliografa sobre el Jurado, puede consultarse: YY AA, 1983; GIMENO SENDRA,
1983; MINISTERIO DE JUSTICIA, 1994; MINISTERIO DE JUSTICIA E INTERIOR, 1995; A. J. PREZCRUZ,
1992; A. GISBERT, 1990; M. R. GUTIRREZ, 1991.
rado, enfocados a solventar determinadas cuestiones mediante resolucin pro-
nunciada por un grupo de juzgadores eminentemente vinculados a posturas gre-
miales, elitistas o clasistas puede ser considerada como residual.
Los ejes principales en torno a los que se ha centrado el debate, con sus pros y
sus contras, son los relacionados con la seleccin y la composicin del jurado (An-
drs/Movilla, 1986, pp. 383-332; VVAA, 1983). La seleccin de los miembros que
deben componer el rgano colegiado que se denomina jurado se establece median-
te un sistema de listas. Lo determinante en este caso consiste en delimitar quin
tie- ne derecho a estar inscrito en esta relacin bsica. Por otra parte, tratar de la
com- posicin del jurado significa antes que nada hacer referencia a la doble
posibilidad entre un jurado puro o uno escabinado -tambin conocido como
mixto-. El jura- do puro es aquel integrado nica y exclusivamente por individuos
elegidos por el sis- tema de listas (establecidas por sorteo o mediante seleccin de
ciudadanos por una comisin establecida a tal efecto). Por norma general, se trata
de jurados de hechos, es decir, a los que el tribunal (juez profesional) inquiere
sobre los hechos, mediante el mecanismo de preguntas basadas sobre cuestiones
fcticas, no jurdicas.
En todo caso, el jurado puede ser ayudado por los profesionales del derecho.
Ello se puede dar bajo forma de ayudas concretas de los jueces al jurado puro, pero
puede incluso determinar otro tipo de jurado, el mixto o escabinado. Bajo tal de-
nominacin de origen francs ( con el nombre de chevin se conoca a determi-
nados magistrados municipales antes de 1793) se identifica a un rgano colegiado
compuesto por magistrados y jurados de lista tambin denominados legos tr-
mino no exento de ciertas connotaciones despectivas. El nmero y proporciones,
variables en cada caso segn los ordenamientos que han adoptado tal sistema de ju-
rado, establece tambin juegos de mayoras muy cualificadas en su seno para deci-
dir las votaciones sobre los aspectos de mayor responsabilidad. En este sistema
mix- to de jueces popularesy jueces tcnicosel veredictosuele estar omitido,
encargndose el propio rgano de dictar directamente sentencia. Tal es el sistema
hacia el que han evolucionado determinados pases europeos (Alemania, Francia,
Italia... ) vincula- dos a la tradicin ms romanista del derecho.
En el caso espaol, la recientemente aprobada Ley Orgnica del Tribunal del
Jurado (Ley 5/95), ha venido a cumplir un mandato constitucional, estableciendo
un jurado que se orienta hacia un modelo de jurados legos presididos por un
Ma- gistrado. Los jurados emiten veredictos, mientras que es el magistrado-
presidente quien dicta la sentencia, recogiendo el veredicto del jurado, e
imponiendo en su caso la pena o medida de seguridad correspondiente.
IV. CONCLUSIONES
6
No debe olvidarse, no obstante, que en el mbito europeo, y en el marco del Tratado de la
Unin Europea firmado en Maastricht, en 1992, un cambio apunta en el horizonte, en la medida en
que se perfila, ms estructuralmente, una cooperacin judicial supra-estatal que puede llevar hacia
la confi- guracin de un espacio judicial europeo que desborda el clsico marco del Estado-Nacin
y su siste- ma constitucional. (Para un estudio de los modelos de Poder Judicial en Europa, puede
verse CGPJ,
1989.)
EL PODER JUDICIAL Y EL SISTEMA DE JUSTICIA 521
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VI
LOS AUTORITARISMOS
Y LAS TRANSICIONES POLTICAS
1. LOS AUTORITARISMOS
JAUME COLOMER
Profesor Titular de Ciencia Poltica
de la Universitat de Barcelona
N. MAQUIAVELO, El Prncipe.
l. APROXIMACIN CONCEPTUAL
[5251
526 LOS AUTORITARISMOS Y LAS TRANSICIONES POLTICAS
omnipotencia del Estado mediante una apropiacin espuria del ambiguo concepto
de voluntad general de Rousseau.
En el orden crtico, es interesante resear aqu los estudios realizados contem-
porneamente sobre la personalidad autoritaria. De raz psicoanaltica, y bus-
cando su relevancia como factor poltico en la psicologa de masas, merecen ser
destacados los trabajos de Adorno (1950), que lleg a proponer la sustitucin de
la
clsica dicotoma derecha-izquierda por la de prejuicio-tolerancia. Otros miembros
de la Escuela de Francfort matizaron este enfoque radicalmente psicologista. En
cualquier caso, la nocin de personalidad autoritaria constituye una aportacin
destacable y operativa en el anlisis poltico moderno.
Desde otro punto de vista, los trabajos de Lipset ( 1959), sin abandonar del todo
el referente psicolgico, formularon la tesis del autoritarismo de la clase obrera.
As, el fenmeno autoritario no sera patrimonio exclusivo de las esferas social-
mente dominantes. La intolerancia de la clase obrera derivara de su obsesin
igualitarista. La tesis de Lipset entronca con la ya clsica idea tocquevilliana de la
pasin por la igualdad, segn la cual las grandes mayoras desposedas estaran
dispuestas a pagar por ella el precio de la libertad.
Ms all de la reflexin terica, lo cierto es que el autoritarismo presenta hist-
ricamente modalidades e intensidades muy diversas: tribalismo dominado por las
casta guerrera, esclavismo, divisin estamental o por castas, satrapas, absolutis-
mos, etc., hasta las diversas formas modernas de la dictadura. Sistemas, todos
ellos, basados en la primaca de la coercin y la inexistencia de niveles
significativos de
consenso. Son los sistemas que llamamos, convencionalmente, autoritarios.
La diversidad de formas que pueden adoptar los sistemas autoritarios afectan a
un conjunto de elementos que trataremos de sistematizar -con la intencin de ha-
cer ms operativo el anlisis- ms adelante. Antes, sin embargo, hay que enfren-
tarse con un concepto incmodo que, segn algunos autores (Fisichella, 1976), no
constituira una simple variante autoritaria: el totalitarismo.
Es cierto que la diferencia entre autoritarismoy totalitarismo no es una diferencia
de grado, sino de cualidad. El totalitarismo no es un simple fenmeno de
coercin
en grado mximo. E, inversamente, la naturaleza intensamente represiva de un
sis-
tema no le confiere per se un carcter totalitario.
La diferencia es de cualidad en la medida en que es posible establecer una di-
ferencia de intencionalidad entre uno y otro sistema: el autoritarismo se propone el
sometimiento de la sociedad; el totalitarismo busca la conformacin de la sociedad.
Los sistemas autoritarios estabilizan su accin coercitiva en la medida en que el
ni- vel crtico de resistencia social alcanza determinados mnimos. El totalitarismo,
in- cluso contando con este nivel bajo de resistencia, invade la esfera social
buscando su conformacin a un determinado sistema de valores, de
comportamientos y de ad- hesin. All donde el autoritarismo se detiene, una vez
eliminado cualquier riesgo para la estabilidad del sistema, el totalitarismo sigue
persiguiendo unas finalidades que no son ya tan slo la eliminacin de la
disidencia, sino la consecucin de unos objetivos de ingeniera social cuyo fin es
la transformacin de las estructuras mis- mas de la sociedad, incluso en sus
niveles de mayor privacidad, para adaptarlas a un determinado referente
ideolgico fuerte (Arendt, 1951 ).
En este sentido, el nazismo ofrece el ejemplo ms acabado. El estmulo entre
las juventudes hitlerianas de la prctica de la delacin contra los miembros de la
528 LOS AUTORITARISMOS Y LAS TRANSICIONES POLTICAS
- Es un concepto en negativo.
- En tanto que tal, no da razn del elemento fundamental del autoritarismo,
la coercin.
rior y naturaleza de los pases aliados que en el caso de los Estados Unidos, clsi-
co ejemplo de democracia representativa y, por tanto, consensual.
La dureza del enfrentamiento tuvo como resultado la consolidacin o el surgi-
miento de numerosos sistemas autoritarios alineados en uno u otro campo. En
unos casos, sociedades de naturaleza fuertemente tradicionalista se alinearon con
el blo- que sovitico (el antiguo Yemen del Sur). En otros, como el caso
paradigmtico de Chile, slidas democracias representativas fueron sustituidas por
regmenes autori- tarios para asegurar, precisamente, su pertenencia a la rbita del
bloque norteame- ricano u occidental.
El generalizado proceso de descolonizacin que sigui a la Segunda Guerra
Mundial dej un amplio abanico de nuevos y frgiles Estados muy proclives al in-
tervencionismo bipolar que el movimiento de los llamados pases no alineados,
pese a su inters como fenmeno, apenas consigui paliar.
La desaparicin de la confrontacin bipolar ha tenido como resultado una cla-
ra disminucin del intervencionismo exterior, y asistimos en la actualidad a una re-
valorizacin de los factores endgenos como determinantes de la naturaleza de un
sistema poltico. Sin embargo, esa revalorizacin tiene claros lmites: la naturaleza
del sistema (democrtico o autoritario) pasa a un segundo plano, a condicin, sin
embargo, de que, sean cuales fueran las formas polticas adoptadas, se garanticen
los intereses de los grandes grupos econmicos. Slo cuando esa condicin no se
cumple, el intervencionismo exterior (en la actualidad, bsicamente monopolar)
puede cobrar de nuevo una importancia determinante, al margen de la naturaleza
del sistema visto como disfuncional o simplemente inconveniente.
Algunos de los sistemas autoritarios contemporneos tienen races histricas
profundas y han atravesado la guerra fra sin apenas cambios (Arabia Saud).
Otros,
como Cuba, fueron el resultado directo del enfrentamiento bipolar y han adquirido
un perfil residual tal y como pone de relieve el creciente eclecticismo que preside
la actitud internacional ante el otrora denostado rgimen castrista.
El hundimiento del bloque sovitico puso de moda, a principios de la dcada
de los noventa, la tesis segn la cual el triunfo del modelo capitalista frente al
colecti-
vismo sentaba las bases para una progresiva transicin de los sistemas autoritarios
hacia formas democrtico-representativas (Fukuyama, 1992), en la medida en que
las llamadas sociedades abiertas favorecan de modo especial el desarrollo eco-
nmico.
Lo menos que puede decirse es que dicha tesis est lejos de ser refrendada por
los hechos, tal y como demuestra el modelo de desarrollo capitalista autoritario en
el rea asitica. Cada vez parece ms claro que las mediaciones de tipo civilizato-
rio (mentalidad, religin, tradicin) pueden dar lugar a realidades no previstas
des-
de una estrecha ptica occidentalista.
1. NMERO DE ACTORES
En ningn caso puede considerarse esa cierta dinmica poltica con una forma
de pluralismo restringido. Una mayora de sistemas autoritarios contemporneos
se fundamenta en esta moderna forma colectiva, dada su gran funcionalidad a
la hora de integrar intereses diversos, bsicamente los de orden estrictamente
polti- cos (detentacin del poder) y los de orden econmico.
2. JUSTIFICACIN IDEOLGICA
3. NIVEL DE MOVILIZACIN
Elitismo
Movilizacin puntual
Sin que forme parte de su accin regular, algunos sistemas autoritarios recurren,
en ocasiones concretas, a formas de movilizacin de masas como respuesta a si-
tuaciones presentadas como excepcionales (agresin exterior, terrorismo) y siem-
pre basndose en la percepcin subjetiva de que su nivel de control social les pro-
tege de amenazas de contestacin o desbordamiento.
Movilizacin permanente
del alto nivel de control (y de conformacin) social alcanzado por el sistema. His-
tricamente, ha sido el caso particularmente especfico de los totalitarismos, en un
contexto de fuerte ideologizacin.
Movilizacin populista
4. GRADO DE INSTITUCIONALIZACIN
Formas primarias
Formas secundarias
Arabia Saud y los Emiratos del Golfo Prsico ofrecen ejemplos claros de for-
mas autoritarias tradicionalistas, con un juego institucional prcticamente nulo y
con la paradoja aadida del estrecho lazo que une sus elites de poder con los gran-
des grupos econmicos internacionales basados en Occidente, origen justamente
del peligro desnaturalizador de las tradiciones locales. Esa contradiccin puso
de manifiesto su potencial crtico durante la presencia de las tropas de la llamada
coa- licin internacional en Arabia Saud durante la guerra del Golfo, que dio
lugar a un estado de opinin popular mayoritariamente hostil.
Jordania y Marruecos presentan aspectos diferenciados en la medida en que
han adoptado formas pseudoparlamentarias y han abierto el juego poltico hasta
los lmites de una oposicin bsicamente colaboracionista o, al menos, bajo con-
trol. En estos casos, la posibilidad de una paulatina democratizacin es mucho
ma- yor en la medida en que la existencia de un cierto juego poltico-institucional
per- mite potencialmente al sistema abrirse mediante cambios formalmente
menores en la legislacin (legalizacin de partidos polticos sin restricciones,
celebracin de elecciones competitivas y con garantas, traspaso progresivo de la
capacidad eje- cutiva al gobierno, eliminacin de la facultad de veto del monarca,
etc.) sin gran- des rupturas institucionales aparentes. Sin embargo, se es slo un
escenario po- tencial. En la actualidad, este tipo de regmenes suelen combinar
perodos de tolerancia con otros de abierta represin, en funcin de
circunstancias internas o
internacionales.
535 LOS AUTORITARISMOS Y LAS TRANSICIONES POLTICAS
LOS AUTORITARISMOS 535
Como hemos visto, el elemento religioso puede estar muy presente como fuen-
te de legitimacin de un sistema autoritario de naturaleza tradicionalista. Sin em-
bargo, la situacin propiamente teocrtica es sustancialmente distinta.
Para poder hablar propiamente de poder teocrtico, no basta con el hecho de que
la defensa de tradiciones religiosas llegue a constituir el referente ideolgico fuer-
te del sistema. Es necesario que se explicite institucionalmente la supremaca de los
poderes religiosos, bien absorbiendo el poder poltico, bien supeditndolo a l con
claridad.
El hecho de que la religin constituya el referente ideolgico casi exclusivo del
sistema no le confiere a ste, por s solo, un carcter teocrtico. Es el caso del Su-
dn, donde el poder radica esencialmente en el estamento militar, pese a la gran in-
fluencia en el sistema de personalidades que desempean un papel de idelogos ofi-
ciales del rgimen pero sin control real sobre el centro de decisiones polticas. Algo
parecido podra decirse del sistema paquistan, donde el peso del estamento reli-
gioso es incluso menor.
En realidad, los sistemas teocrticos apenas tienen en el siglo xx ejemplos cla-
ros. En este sentido, resulta abusivo atribuir genricamente al fenmeno conocido
como fundamentalismo islmico (la gran novedad poltico-ideolgica de finales
del siglo xx) una intencin abiertamente teocrtica. Si bien es cierto que el islam,
tal y como fue formulado originalmente, presupone la concentracin (o confusin)
en un solo ncleo de poder de la esfera poltica y religiosa, muy pocos son los ca-
sos en los que se ha avanzado con claridad en esta direccin.
La instauracin de la Repblica Islmica del Irn de Jomeini, en el ao 79, pa-
rece el caso ms cercano a una forma de poder teocrtica. Sin embargo, un anlisis
ms preciso da cuenta de que la naturaleza de este poder tiende a ser bicfala (no
absorcin ni concentracin del poder poltico en el poder religioso), manteniendo
lo poltico y lo religioso una delimitacin relativamente clara. Los ltimos aconte-
cimientos en Irn (elecciones con pluralismo limitado) refuerzan esta idea e inclu-
so parecen apuntar hacia una hegemona del poder civil en detrimento del poder es-
trictamente religioso.
Tampoco cabe hablar de Afganistn como una forma de poder teocrtica, en la
medida en que el poder reside en una organizacin guerrillera de origen civil (los
talibanes) que no constituye un grupo especficamente religioso (por ms que lo re-
ligioso constituya el referente ideolgico casi exclusivo), pero sin que ninguna au-
toridad religiosa propiamente reconocida como tal ocupe ningn resorte fundamental
en el sistema.
En definitiva, el llamado fundamentalismo islmico, fenmeno de perfiles
muy imprecisos y diversos, parece mucho ms un movimiento de reaccin identi-
taria (reidentificacin anticolonial) que un proyecto claramente teocrtico. Parece
buscar mucho ms la instauracin de un sistema de valores ( de origen religioso, sin
duda), que no una forma concreta de poder poltico, como puede observarse en la
gran variedad de fundamentalismos que se dan desde Argelia a Turqua, o de
Egipto a Indonesia o al Asia Central. Lo que parece claro es que este movimiento,
quizs con la excepcin de Indonesia, propugna sistemas polticos abiertamente
autoritarios y coercitivos, pero a travs de formas de gobierno que pueden concre-
tarse muy diversamente.
Un Estado como la India, que practica elecciones libres y competitivas, ofrece
un ejemplo paradigmtico de cmo los movimientos de reidentificacin civilizato-
ria y el uso poltico de lo religioso puede incluso circular dentro de un sistema de
naturaleza bsicamente democrtica, aunque, en este caso, la gran fragmentacin
dogmtica del hinduismo obliga a diferenciarlo claramente de los fenmenos inte-
gristas basados en el islam y lo emparenta ms con las formas exacerbadas de na-
cionalismo.
En realidad, la nica teocracia propiamente dicha que ha llegado hasta el siglo
xx ha sido el rgimen lamanista tibetano. Pero la ocupacin china en el ao 50 ha
cambiado radicalmente los datos polticos e imposibilita un anlisis convencional.
3. REGMENES MILITARES
Regmenes personalistas
Regmenes colegiales
4. REGMENES CVICO-MILITARES
En este supuesto, civiles y militares ocupan el vrtice del poder de manera cole-
giada. Los militares intervienen activamente en la determinacin de polticas concre-
tas, junto a personal civil. Suelen ser regmenes representativos de un abanico ms o
menos amplio de intereses corporativos. Su mayor complejidad suele dar como re-
sultado un cierto juego poltico interno, pese a lo cual la hegemona militar no se
discute.
Pese al origen periodstico del trmino, podemos entender por democracia vi-
gilada aquella forma de gobierno en la que, pese al funcionamiento aparentemen- te
normal de instituciones democrtico-representativas, la institucin militar cons-
tituye un poder de reserva que se pone de manifiesto, en ocasiones de crisis, con
un intervencionismo poltico, directo o indirecto, determinante. Es el caso
paradigm- tico de Turqua, Malasia o, con matices, Egipto. En estos pases, la
institucin mi- litar, a causa de la debilidad del poder civil, es la instancia en la
que se resuelven las grandes cuestiones de Estado, bien sea entre bastidores o
abiertamente.
El partido-Estado
El partido-fachada
BIBLIOGRAFA
Los procesos de cambio poltico en Europa del Sur, Amrica Latina y Europa
del Este durante los aos setenta/noventa han consolidado las transiciones compa-
radas como objeto central de investigacin. Desde los enfoques pioneros sobre el
desarrollo poltico, los anlisis ms recientes han privilegiado el papel de los ac-
tores y de las estrategias en tales procesos. La dinmica del cambio suele seguir las
fases de crisis, preparacin, instauracin y consolidacin, bien con vas rupturistas o
reformistas, y con eventuales desenlaces hbridos. Las transiciones pueden afec- tar
al mbito poltico-institucional, al econmico-social y al nacional-territorial. La
consolidacin implica que elites y sociedad han aceptado sin reservas las nuevas re-
glas del juego poltico.
[5411
542 LAS TRANSICIONES
LOS AUTORITARISMOS POLTICAS
Y LAS TRANSICIONES POLTICAS 542
V. ACTORES Y ESTRATEGIAS
Los actores son una dimensin especialmente relevante en el estudio de las tran-
siciones ya que disponen de un apreciable margen de accin por encima de los con-
dicionamientos estructurales. Se trata de una perspectiva que revaloriza el mbito
de lo poltico sin determinismos. No obstante, este enfoque puede otorgar una ex-
cesiva autonoma a lo poltico y subvalorar lmites estructurales reales, de ah la
conveniencia de integrar en un marco terico flexible ambas perspectivas. La cues-
tin clave es la de analizar quin gobierna en la fase crucial de la transicin: el lap-
so temporal entre la decisin de superar el rgimen autoritario y las elecciones fun-
dacionales. Lo ms probable es que la oposicin pida la formacin de un gobierno
provisional democrtico y que el gobierno aduzca que antes de las primeras elec-
ciones libres no hay modo de conocer la real representatividad de cada grupo pol-
tico. En esta fase la cuestin central ya no es tanto la de la legitimidad, sino la de
quin controlar los recursos. La continuidad en el poder de los sucesores legales
del rgimen autoritario neutralizar los temores del establishment: solucin slo po-
sible si el aparato del Estado autoritario no se ha desintegrado, en cuyo caso s ha-
bra transferencia del poder a la oposicin.
Un alto grado de implicacin y movilizacin social durante la transicin con-
tribuye a la consolidacin: mayor legitimidad en la fundacin del nuevo rgimen,
consolidacin de las identidades de partido y del sistema de los mismos y caracte-
rstico reflujo posterior a la fase fundacional (desencanto). Sin movilizacin ni
participacin la consolidacin puede verse dificultada, aun siendo posible ( el cam-
bio desde arriba). Adems, es preferible que los pactos sean explcitos en la fase
de instauracin para una mejor consolidacin (por ejemplo, los Pactos de La Mon-
cloa). El acuerdo formalizado y el consenso constitucional hacen ms probable la
consolidacin (la Constitucin portuguesa de 1976 es un ejemplo a contrario por
su inspiracin izquierdista). En este sentido, deben fijarse aspectos institucionales
como la normativa electoral, las estructuras ejecutivas y legislativas o la distribu-
cin de los poderes centro-periferia. Slo frmulas basadas en el principio del con-
senso, y no en el mayoritario estricto, pueden favorecer la consolidacin, de ah la
552 LOS AUTORITARISMOS Y LAS TRANSICIONES POLTICAS
Los conflictos sociales agudizaron a menudo las tensiones en la elite dirigente en-
tre inmovilistas y renovadores, de ah que las presiones intensas consiguieran cier-
tas liberalizaciones temporales, aunque slo en 1989 fue posible la democratiza-
cin, bien por negociacin (Hungra, Polonia) o por cesin del partido comunista
(Checoslovaquia, ROA) (Kovcs/Tardor, 1992).
En algunos casos puede haber sobrevivido una cierta cultura poltica democr-
tica en la sociedad y el rgimen autoritario puede ser visto cada vez ms negativa-
mente no slo por ineficaz, sino por ilegtimo. En estos procesos desde abajo es
relevante el liderazgo de los partidos, los sindicatos y las elites intelectuales de la
oposicin. Excepcionalmente una movilizacin desde abajo puede incluso re-
vestir caractersticas de levantamiento popular pacfico, pero la imprecisin de ob-
jetivos y la desorganizacin pueden provocar un efecto contrario al perseguido (Chi-
na). La oposicin pierde relevancia si no logra articular mecanismos que le
permitan elaborar estrategias adaptables a escenarios de transicin que pueden ser
muy cam- biantes. Sus principales actitudes pueden ser: 1) Comportamiento leal.
Esto es, com- promiso pblico de plena aceptacin sin reservas del rgimen
democrtico, recha- zo de la violencia, ausencia de coaliciones o alianzas con
grupos antisistmicos, no recurso a la conspiracin, voluntad de evitar situaciones
de suma-cero, no utiliza- cin de argumentos descalificadores del adversario
poltico, predisposicin a la ne- gociacin y el consenso. 2) Comportamientos
semileales. En este caso, se mantie- nen posiciones conscientemente ambiguas,
proclividad a considerarse expresin de una supuesta mayora latente (al margen de
su real representatividad electoral) y re- nuncia a condenar procedimientos no
electorales para acceder al poder. 3) Com- portamientos desleales. Total rechazo a
que el objetivo de la transicin sea estable- cer una democraciapluralista(grupos
ultrarreaccionarioso revolucionariosradicales). La accin poltica aspira a imponer
unilateralmente un proyecto excluyente y mo- noltico mediante la violencia
(golpismo, terrorismo, guerrilla) (Linz, 1990).
Cuanto ms amplio sea el espectro de partidos que participe en el proceso de
instauracin, ms fcil ser la consolidacin. Por ello, si ciertos grupos tardan en
organizarse pueden surgir problemas: desorganizacin de la derecha portuguesa en
los primeros aos de la transicin, marginalidad de la derecha italiana desde 1945
hasta 1994 y permanente exclusin de la izquierda comunista desde 1947, exclu-
sin de la izquierda salvadorea durante los aos ochenta. Si los protagonistas de
la instauracin son grupos moderados de centro-derecha y centro-izquierda es ms
probable la consolidacin. Por lo dems, el papel de los partidos puede ser an
ms relevante si al rgimen autoritario precedi un perodo de normalidad
democrtica (el vigor partidista previo opera en la memoria colectiva).
Las estrategias del cambio poltico pueden ser ofensivas o graduales, dirigidas
desde arriba o impuestas desde abajo, y las reformas pueden ser una pantalla o
concretar reales parcelas democrticas. A su vez, los lapsos temporales de las tran-
siciones suelen ser relativamente breves (entre dos y cuatro aos como media,
salvo
en Brasil y Chile). Adems de la importancia del entorno internacional favorable a
la transicin puede ser clave llegar a equilibrios internos: Chile (Aylwin/Pinochet),
Nicaragua (Chamorro/Ortega), Polonia (Jaruzelski/Mazowiecki). En realidad, los
modos de la transicin determinan en gran medida los tipos de desenlace democr-
tico y la bsqueda de factores probabilistas diversos no ha permitido formular nin-
554 LOS AUTORITARISMOS Y LAS TRANSICIONES POLTICAS
VI. LA CONSOLIDACIN
para la completa afirmacin del sistema pluralista ya que ello requiere un plazo ms
largo. Con todo, se han puesto las bases sobre las que es posible impulsar estrate-
gias de profundizacin de la lgica democrtica si los principales actores polticos
estn decididos a ello.
Una transicin concluye cuando la anormalidad ya no es la caracterstica cen-
tral de la vida poltica, es decir, cuando los actores ya se han asentado y obedecen
las reglas y los canales institucionales (Morlino, 1986; Di Palma, 1990). La conso-
lidacin consiste en reforzar el nuevo rgimen y en el proceso puede ser conveniente
el encapsulamiento de ciertos conflictos. La consolidacin afecta a las estructu-
ras y procedimientos democrticos, a las relaciones entre aqullas y los poderes, a
los partidos, los grupos de inters y la sociedad civil. Las estructuras tradicionales
han de someterse y considerar legtimo el nuevo rgimen, bien por consenso o por
excepcionales depuraciones. Los partidos, en particular, deben reforzar su implan-
tacin y su identidad y adaptarse al marco pluralista. Naturalmente, la consolida-
cin a travs de los partidos supone tambin la expansin de su organizacin en las
instituciones pblicas: esta suerte de ocupacin del Estado ser ms fcil en sis-
temas con sociedades dbiles y con transiciones cupulares. En regmenes demo-
crticos bien consolidados la crtica a la partitocracia tiene otra dimensin pues se
trata de activar los mecanismos de autocorreccin del sistema (Francia en 1958, Ita-
lia en 1994 ).
Consolidacin, en definitiva, significa reforzamiento del sistema pluralista: se
consolida un proceso al hacerlo irreversible y la duracin de este perodo es va-
riable hasta que el rgimen fije sus caratersticas esenciales. Los elementos de es-
tabilidad del nuevo rgimen se observan en indicadores como el funcionamiento
normal de los mecanismos de recaudacin fiscal, la estabilidad gubernamental, la
predisposicin de las elites a la transaccin, la neutralidad y subordinacin de las
fuerzas armadas y, en su caso, la continuidad del sistema de partidos. Una alta y re-
pentina volatilidad electoral indica mutaciones que pueden ser significativas en pro-
cesos de consolidacin. El paso del tiempo ( convencionalmente unos ocho o diez
aos: unas dos legislaturas) acaba cerrando la consolidacin: cuando el tiempo
ya no incide en las prcticas polticas y en las instituciones forjadas dada la plena
aceptacin general del nuevo rgimen. En cualquier caso, tras las segundas elec-
ciones libres con un nuevo parlamento y un nuevo gobierno acordes con la Consti-
tucin, puede darse por concluido lo esencial de la consolidacin, teniendo una im-
portancia menor las definiciones minimalistas o maximalistas segn los diferentes
especialistas. Tras el establecimiento de la democracia es fcil la tentacin de atri-
buir las dificultades al peso del pasado, lo que reduce la responsabilidad de los nue-
vos gobernantes, pero este argumento es menos creble con el paso del tiempo (Ma-
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VII
PERE VILANOV A
Catedrtico de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitat de Barcelona
La poltica exterior debe ser entendida a la vez como poltica pblica -aunque
de caractersticas especficas- y como medio privilegiado de la accin del Estado
hacia fuera, es decir, como accin exterior del Estado en sentido amplio. Por ello,
es preciso considerar el escenario en el que opera dicha accin exterior del Estado: el
sistema poltico internacional. En efecto, el concepto requiere una clarificacin,
porque entre otras cosas dicho sistema internacional es a la vez el escenario de la
accin exterior del Estado y el destinatario de dicha accin. En otras palabras, es a
la vez medio y fin.
La clarificacin aqu propugnada tiene adems sentido porque la casi totalidad
de la actividad del Estado est sometida a los fenmenos de internacionalizacin y
transnacionalizacin. El tema es evidente en el caso de la poltica exterior, y no lo
es menos, por ejemplo, en el caso de la poltica econmica, pero tambin se puede
predicar de las dems polticas pblicas, incluida la cultural, la sanitaria o cualquier
otra. Por retomar el caso obvio de la poltica econmica: no necesita ulterior de-
mostracin el ejemplo de los tipos de inters aplicados por el Banco Federal ale-
mn, y su impacto inmediato dentro y fuera del Sistema Monetario Europeo, las
bolsas de pases terceros y la cada de inversiones o su contrario. Es un caso tpico
de fenmeno transnacional instantneo.
A pesar de los matices que se pueden encontrar de unas corrientes tericas a
otras (Garca Pelayo, 1982; Holsti, 1972; Frankel, 1979), las distinciones concep-
tuales entre internacional y transnacional suelen ser muy similares. El concepto
de internacional, en relaciones internacionales, nos remite a la categora de rela-
ciones entre Estados, o entre stos y las organizaciones internacionales, y ms en
general, a las relaciones entre actores que en la escena internacional tienen un es-
tatus jurdico reconocido por el derecho internacional y por los actores entre ellos
mismos, cualesquiera que sean las diferencias que puedan enfrentarles. En este sen-
1561]
EL ESTADO Y EL SISTEMA INTERNACIONAL 562
562 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
tido, durante largo tiempo las relaciones internacionales como disciplina cientfica
(Braillard, 1977a y 1977b; Beitz, 1979; AAVV, 1974; AAVV, 1984) consideraron
la poltica internacional como una disciplina reductible a la diplomacia y al dere-
cho internacional, dando por hecho que la suma de ambas cosas permita una ex-
plicacin global y suficiente del sistema internacional. En otras palabras; desde esta
perspectiva, el sistema internacional era una suma de Estados, y la descripcin de
su funcionamiento se poda reducir a la explicacin de las tcnicas que rigen las re-
laciones entre Estados: diplomacia y derecho internacional pblico.
No parece necesario insistir en la crisis de este paradigma y la posterior am-
pliacin del instrumental necesario para describir y comprender el sistema interna-
cional (Attina, 1983 y 1979). Uno de los pasos decisivos fue, en este sentido, la in-
clusin del concepto de transnacionalidad al arsenal terico propia de esta disciplina.
El concepto de transnacional nos remite a una categora ms compleja que la de
internacional pues, como hemos visto, esta ltima considera las relaciones
entre Estados o entre stos y las organizaciones internacionales, como relaciones
entre objetos cerrados, esferas que tienen contactos externos, pero sin otra
interpene- tracin que las que pasan por canales normativos preestablecidos (de
tipo guberna- mental o diplomtico). Lo transnacional nos remite a toda una serie
de fenmenos
-de naturaleza muy variada- que se manifiestan en la escena internacional a
tra- vs de las fronteras entre Estados, a travs de las normas del derecho
interna- cional, y a pesar de las convenciones diplomticas y sus variadas
disposiciones.
La lgica formal que se deriva de lo internacional en sentido estricto, queda re-
ducida y relativizada por la lgica emprica de lo transnacional. Si la
diplomacia era un caso claro de relaciones internacionales (entre Estados),
ejemplos de fe- nmenos transnacionales podran ser las religiones, los
terrorismos, los flujos in- formativos, los fenmenos de estadarizacin cultural, las
ideologas polticas, etc. Volveremos sobre esta cuestin ms adelante.
l. Estados.
2. Organizaciones internacionales.
3. Organizaciones no gubernamentales (ONG).
4. Internacionales polticas o sindicales.
5. Empresas multinacionales.
6. Ideologas.
7. Religiones.
8. Fundamentalismos.
9. Terrorismos.
10. Flujos informativos.
11. Estandarizaciones culturales, etc.
Se puede ver fcilmente que los casos 1 y 2 responden a los actores clsicos
del sistema internacional. Precisamente, uno de los problemas es el de situar co-
rrectamente su importancia relativa en el conjunto. El sistema contemporneo
- que est desde 1989 en plena mutacin-, entendiendo por tal el que emerge de
la Segunda Guerra Mundial, tiene como uno de sus rasgos distintivos la resituacin
del actor Estado. En efecto, en cualquier sistema anterior a 1945, incluso el que
rige
en el de entreguerras, se puede decir que el Estado es el actor central, ocupa la to-
talidad del escenario internacional, no coexiste con organizaciones internacionales
566 EL ESTADO
MANUALY DE
EL CIENCIA
SISTEMA POLTICA
INTERNACIONAL 566
ciar sobre temas de poltica exterior con la mediacin de pases supuestamente ter-
ceros (Siria, Irn).
Sea como fuere, la relacin entre orden y desorden en el sistema internacional
nos lleva a un entramado construido sobre tres dimensiones.
El primero es el parmetro de la dimensin horizontal del sistema internacio-
nal, es decir, la que define las relaciones horizontales entre los actores, y que pone
el acento en el actor Estado y el actor organizacin internacional, as como en la di-
mensin formal normativa del sistema: la igualdad -principio de soberana de los
Estados, principio de no injerencia en sus asuntos internos- entre las partes, que
se formaliza en las organizaciones internacionales y en los principios del derecho
internacional pblico.
El segundo es el parmetro de la dimensin vertical, en la que emerge el tema
de las relaciones de poder y de fuerza entre los diversos actores. El mundo bipolar,
la poltica de bloques, las potencias regionales y el uso de la fuerza ejemplifican esa
dimensin de jerarqua de hecho que se produce en la prctica del sistema inter-
nacional, y que la dimensin horizontal no puede ignorar aunque lo pretenda. Cu-
riosamente, incluso en las Naciones Unidas, la relacin entre su Asamblea General
-ejemplo horizontal- y el Consejo de Seguridad (y el veto de los cinco miem-
bros permanentes) -ejemplo vertical- pone en evidencia estos dos parmetros
del sistema.
El tercer parmetro es ms complejo de describir. De lo dicho hasta ahora se de-
ducen dos tendencias aparentemente contradictorias: por un lado, el actor Estado ya
no tendra la importancia que tena en sistemas internacionales anteriores (por ejem-
plo, antes de 1939), pues compite con otros actores, coexiste bien o mal con organi-
zaciones internacionales, contempla con ansiedad la erosin del en teora intocable
principio de soberana (Moreau-Defarges, 1992; Donnedieu de Vabres, 1984); por el
otro, a pesar de todo ello, el Estado est en el centro de todas y cada una de las re-
flexiones que hemos analizado hasta ahora. Es el sujeto esencial del las organiza-
ciones internacionales; es el promotor o freno del desarrollo del derecho internacio-
nal (si los Estados se ponen de acuerdo, ste sufre un impulso importante, en caso
contrario, se debilita enormemente); es el impulsor principal de los regmenes inter-
nacionales ms eficaces ( desde el arms control al proceso comunitario europeo, con
todos sus altibajos) (Laird, 1988; Hass, 1970); es el protagonista de toda negocia-
cin fructfera, ya se produzca sta en sede bilateral o multilateral, en diplomacia in-
terestatal o mediante organizaciones internacionales. En otras palabras, est en el
centro de todos los debates internacionales. Y todo proceso conflictivo, cuando en-
tra en su fase de resolucin (por una va u otra), debe inevitablemente pasar por una
formalizacin de dicha resolucin que slo los Estados (y las organizaciones inter-
nacionales) pueden asumir y garantizar. En otras palabras, el Estado sigue siendo un
actor central, inevitable e insustituible dentro del sistema internacional.
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