EL ESTADO

BENEFACTOR
UN PARADIGMA
EN CRISIS

Ernesto A. Isuani
Rubn M. Lo Vuolo
Emilio Tenti Fanfani

POBREZA Y POLITICA SOCIAL:
Ms alla del neoasistencialismo
Emilio Tenti Fanfani .............................................. 89
lntroduccin .........................................................................89
l. Teoras sociales y estrategias de intervencin ......... 92
11. La tradicin asistencialista: el "welfare"
en los Estados Unidos ..............................................97
111. Evaluacin de la guerra contra la pobreza ........... 105
IV. El concepto de riesgo como criterio de poltica
social ...................................................................... 109
V. La propuesta neo/ibera/ ......................................... 118
VI. Los peligros del neoasistencialismo ....................... 127
VII. Comentarios finales ............................................... 132
Bibliografa ............................................................ 135
BISMARCK O KEYNES:
Quin es el Culpable?
Notas sobre la Crisis de Acumulacin
Ernesto A. lsuani
Introduccin
Es comn asociar la existencia del denominado Estado de
Bienestar o Estado Benefactor (EB) a aquella etapa de inter-
vencin estatal en la economa que se insina a partir de la
Gran Depresin y se consolida luego de la Segunda Guerra
Mundial, esto es la etapa keynesiana.
Por supuesto, es legtimo hablar del Estado de Bienestar
keynesiano y entender por ello la forma que adquiere el EB en
la etapa keynesiana; forma caracterizada por una notable ex-
pansin de cobertura. Ms discutible es sostener que el EB s-
lo adquiere existencia en la etapa keynesiana, ya que esta air-
macin no tomara en cuenta algunos puntos de importancia.
En primer lugar, mientras el keynesianismo o el Estado
Keynesiano (EK) signific una ruptura con la etapa liberal
previa a la dcada de 1930 y una respuesta a las crisis recu
rrentes por sta producidas, el EB ya haba desarrollado sus
instituciones antes de la Gran Depresin. Segundo, las causas
que los originaron son diferentes: el EB respondi a motiva-
ciones de ndole poltico-social, mientras que el EK lo hizo a
determinantes de naturaleza fundamentalmente econmica.
En tercer lugar, mientras los instrumentos tpicos del EK son
flexibles para poder ser utilizados anticclicamente, las insti-
tuciones del EB estn caracterizadas por su rigidez, ya que
crean derechos garantizados jurdicamente e incorporados
como derechos adquiridos en la conciencia de la poblacin.
Cuarto, el EK opera en el campo de la inversin y la produc-
cin , mientras que el EB lo hace en el terreno de una red;~-
 10 ERNESTO A. !SUANI
tribucin que pretende permitir el acceso de amplios sectores
de la poblacin al consumo de bienes y servicios . Por lti-
mo, y sta.q.uizs sea la diferencia ms susceptible de pol-
mica, la cnsis que adquiere visibilidad a mediados de la d-
cada del setenta es principalmente la crisis del EK y en con-
secuencia los intentos de raiz conservadora que apuntan a su-
perarla se basan ms en un ataque a instituciones centrales
del keynesianismo, que en el desmantelamiento del EB.
En base a estas afirmaciones, es aconsejable comenzar es-
te ensayo fundamentando la distincin de los conceptos de
EB y EK. Posteriormente se realizar un anlisis de la natu-
raleza de la crisis y de la responsabilidad atribuible tanto al
EK como al EB, y finalmente se examinarn algunas conse-
cuencias que sugiere el anlisis previo.
l. Aspectos conceptuales e h-tricos
El estado benefactor
La distribucin primaria del ingreso refiere a la denomi-
nada "remuneracin de los factores de produccin"; esto es,
los ingresos generados en el proceso de produccin y apro-
piados por los diferentes sectores sociales. La distribucin
secundaria o redistribucin es aquella que resulta luego de la
reduccin o aumento que experimentan los ingresos obteni-
dos en la distribucin primaria en virtud de los tributos apli-
cados y de las diversas modalidades de transferencias efec-
tuadas.
El EB consiste en un conjunto de instituciones pblicas
supuestamente destinadas a elevar la calidad de vida de la
fuerza de trabajo o de la poblacin en su conjunto y a reducir
las diferencias sociales ocasionadas por el funcionamiento
del mercado. Ellas operan en el terreno de la distribucin se-
cundaria del ingreso mediante transferencias monetarias di-
rectas (pensiones, prestaciones por desempleo o asignaciones
familiares) o mdirectas (subsidio a productos de consumo b-
sico), provisin de bienes (programas de complementacin
alimentaria) y prestacin de servicios (educacin o salud). El
establecimiento de regulacin protectora de las condiciones
de trabajo (higiene en fbricas), del medio ambiente o de la
BISMARCK O KEYNES' QUIEN ES EL CULPABLE? 11
calidad de bienes y servicios, es finalmente otro instrumento
del EB.
Las acciones estatales de proteccin social ya existan en
la poca medieval pero se limitaban a dar respuestas puntua-
les a desastres naturales, plagas, hambrunas, etc. La asisten-
cia a los miserables estaba casi con exclusividad a cargo de
la Iglesia. Pero el capitalismo introdujo cambios sociales que
generaron la necesidad de medidas tendientes a evitar proce-
sos de disrupcion social. Las "Leyes de Pobres" en Inglaterra
son un ejemplo de medidas de proteccin impulsadas por una
monarqua preocupada por los efectos sociales disgregadores
ocasionados oor el desarrollo capitalista (Piven y Cloward,
1972) (Polanyi, 1944), pero que terminaron siendo abolidas
por el surgimiento de una nueva racionalidad.
El avance del capitalismo implic la progresiva desapari-
cin del concepto feudal-patrimonial de responsabilidad, por
el cual el barn deba proteger al campesino a cambio de tra-
bajo y lealtad . Las nuevas clases altas rechazan ahora la idea
de proteccin e impulsan la nocin de responsabilidad perso-
nal (self-reliancc) (Bendix, 1977).En base a estas nuevas
orientaciones, la poltica estatal hacia la fuerza de trabajo co-
n1ienza a enfatizar la creacin de un mercado de trabajo asa-
lariado. De esta forma se explica que la ''proteccin social"
se concentre en instituciones tales (work-houses) que acoger-
se a ellas constitua una prueba de no insercin en el merca-
do de trabajo. En otras palabras, las condiciones de vida que
ofrecan eran tan deplorables que sio alguien que no estu-
viera en,condiciones de subsistir en el mercado de trabajo
(principio de "less eligibility") poda sentirse tentado de re-
currir a ellas.
La maduracin de los procesos de industrializacin y ur-
banizacin, y el surgimiento de los asalariados como fuerza
socia! crearon las condiciones para que se iniciara una etapa
de extraordinaria importancia en la poltica social del Estado:
el nadmiento del seguro social. Por iniciativa del canciller
alemn Otto von Bismarck surgi a fines del siglo pasado el
seguro social, fenmeno asociado al origen del EB, signifi-
cando una ruptura con las instituciones de la beneficencia.
Las leyes de pobres eran discrecionales y estigmatizantes. El
seguro social en cambio, se basaba en reglas no discrimina-
1
torias relativamente automticas en su aplicacin ante el da-
12 ERNESTO A. !SUANI
o ocasionado. Adems, estaba dirigido al asalariado antes
que al pobre o al miserable y, finalmente, compela a los be-
neficiarios potenciales a contribuir a su financiamiento, con
lo que fortaleca el derecho a reclamar el beneficio (Flora y
Heidenheimer, 1982).
Adems del importante crecimiento de la accin sanitaria
y educativa del Estado, las instituciones tpicas del seguro
social adquirieron una estructura definida antes de la segunda ,: un contexto de creciente democratizacin determinaron el
guerra mundial. Un estudio sobre doce pases europeos . 1 ; origen y desarrollo del EB. Difcilmente pueda sosten:>rs~ el
(Flora y Alber, 1982) muestra que las primeras iniciativas en
relacin a seguro contra accidentes de trabajo, enfermedad,
vejez y desempleo surgieron entre finales del siglo pasado y
comienzos del actual. El promedio entre los aos de primera
y ltima implementacin de estas instituciones arroja como
resultado los aos 1914, 1923, 1922 y 1930 respectivamente.
En otros trminos, la institucin central del EB, el seguro so-
cial, estaba ya desarrollada con bastante anterioridad a la se-
gunda posguerra. En relacin a la cobertura, el incremento
fue sostenido desde comienzos de siglo. La informacin dis-
ponible para los doce pases indica que se expandi muy len-
tamente hasta 1910, pero lo hace rpidamente en el perodo
de entreguerra y despus de la segunda guerra hasta 1960.
Claramente, el perodo 1945 a 1960 fue el de mayor expan-
sin, pero los comprendidos entre 1925 a 1930, y 1935 a
1940 tambin se caracterizaron por el fuerte crecimiento de
la cobertura. De hecho, la representacin grfica del prome-
dio de crecimiento de la cobertura para estos pases entre
1900 y 1970 es virtualmente una recta con una inclinacin de
45 grados.
La lgica de desarrollo del EB obedeci fundamentalmen-
te a dos determinantes. Por un lado a lo que genricamente
puede denominarse el mantenimiento del orden social. El
surgimiento de la "cuestn social", esto es, del movimiento
obrero como actor social y poltico, y el conflicto real o po-
tencial que implic en las sociedades capitalistas fue una ra-
zn central en el origen de estas polticas estatales (Rimlin-
ger, 1971). Por el otro lado, las instituciones del EB tambin
obedecieron a las necesidades de legitimacin y apoyo
poltico introducidos desde fines del siglo pasado en virtud
de la extensin del sufragio y de la competencia poltica. De-
be destacarse que la tarea de edificar el EB no estuvo asocia-
BISMARCK O KEYNES1 QUiru'l ES EL CULPABLE1 13
-da a fuerzas polticas de una orientacin ideolgica esiecfi-
i ca. La necesidad de competir polticamente integ_r virtual-
. mente a todas ellas en el esfuerzo de construccin. Tanto
1 conservadores como liberales y socialistas justificaron por
diferentes razones la necesidad de desarrollar el EB (Heclo,
1 1982).
f En definitiva, conflicto social y competencia poltica en
argumento de que las razones de naturaleza econom1ca,
aquellas directamente relacionadas con el proceso de produc-
cin, jugaron un papel relevante en el desarrollo del EB. No
existen indicios que avalen la idea de que la expansin de
1 servicios de salud o educacin hayan obedecido en alsun.a
, medida apreciable a una racionalidad estrictamente econom1-
ca, por ejemplo, estimular la demanda efectiva. .
Podra sostenerse que en verdad no fueron tanto los servi-
cios pblicos cuanto las transferencias las que obedecieron a
1 dicha lgica. Sin embargo, esto no puede ser afirmado e? el
! caso de las pensiones; todo sistema de pens10nes reqmere
mucho tiempo para madurar y es impensable que algn fun-
cionario o legislador haya tenido en mente estimular la de-
manda efectiva mediante la expansin de sistemas que co-
menzaran a ejercer su benfico impacto 20 30 aos .en el
futuro. En definitiva, slo marginalmente puede atnbmrse a
objetivos econmicos el desarrollo del ~B. .
En sus comienzos, el EB estuvo mas centrado en la idea
de seguridad que en la de igualdad. La proteccin de los tra-
: bajadores de las dislocaciones producidas por los procesos de
i, industrializacin y urbanizacin fue avanzando en forma gra-
,f. dual y comenzando generalmente por los grupos oc~pacmna
: les de mayor poder relativo. Solamente hacia la decada del
.l! 40 puede hablarse de un desarrollo de la idea de igualdad
promovida por los sacrificios ir?puestosyor la guerra: El d~
sarrollo de prcticas de sohdandad nac10nal, regulacin ~~-
blica del consumo, control de mercados y una d1s;r1bu1on
ms equitativa de las cargas que impuso la eta? blica per-
miti el florecimiento de ideas ms umversahstas Y esque-
mas de prestacin de servicios ms igualitarios o sea, un _EB
amplio y solidario (Flora y Heidenhemer, 1982). Pero este
comenz a derrumbarse con la expansin econmica de la
 B!SMARCK O KEYNES: QUIEN ES EL CULPABLE? 15
14 ERNESTO A. ISUANI

posguerra, donde los diferentes grupos acentuaron la compe- 1 En el continente, el desarrollo de esa clase fue significati-
tencia por los recursos del EB, reintroduciendo mayor dife- 1 vamente menor y le cupo al poder estatal el impulso al pro-
renciacin o desigualdad en la apropiacin de beneficios. 1 ceso de industrializacin .As, frente a la debilidad de la bur-
Como plantea un autor: 1 guesa, el capitalismo industrial en el co~~nente aparece co-
"Seguridad en un perodo de crecimiento implic ga- . mo surgido a "fomento" por.la intervenc10n.estatal . como en
nancias diferenciales, no igualdad; libertad implic satisfa- 1 el caso de Francia y Alemania, en gran medida mouvada por
cer cuantitativa y cualitativamente un conjunto de deseos en :;! la necesidad de responder al desafo de la pujante Inglate'.111.
expansin, no precisamente necesidades bsicas'' .. . (Hedo, i En definitiva, el Es1ado cre la condicio~es para el paulati!1o
1982). 1 fortalecimiento de las diferentes burguesms nac10nales Ysolo
cuando este proceso se consolid, pudo ins1aurarse una etapa
El estado keynesiano (mucho ms breve que en Inglaterra) de "alejamiento" es!atal
1 del terreno econmico.
El EK desarroll sus formas embrionarias a partir de la 1 Pero 1anto en Inglaterra como en el continente a finales
Gran Depresin pero adquiri contornos definidos en la se- 11 del siglo pasado y comienzos del ~ctual se ~xperimentar?n
gunda posguerra y representa un nuevo ciclo de intervencin '! las consecuencias de un sistema soc10econm1co que fun~io
estatal en la economa mundial. Efectivamente, el Mercanti- l naba sobre Jos automatismos del mercado: la fluctuacin
lismo haba expresado una comprehensiva intervencin del ! abrupta de los ciclos y sus efectos sobre la produccin Y el
Estado absolutista en la vida econmica de las sociedades empleo (Maddison, 1982) y el crecimiento del conflicto so-
europeas constituyndose en un verdadero capitalismo co- .r cial (Maier, 1975). Es!a elapa de liberalismo econmico cul-
mercial de Estado. El Mercantilismo signific, en trminos . min en la Gran Depresin y dio origen a la respuesta keyne-
globales, la defensa de Ja produccin nacional, el desarrollo. ;'' siana y a un nuevo ciclo de i~tervenc!n esta~. . .
d~l.aparato fiscal, el control del sistema monetario y crediti' La necesidad de regulanzar el ciclo economico Y.".vitar
c10, el establecimiento de privilegios y subsidios para impul- as fluctuaciones dramticas en el proceso de acumulacmn de
!
s~ el comercio. y la ind?stria, y la regulacin de la produc- 1 capital fue la causa del nacimiento del EK. Esto constituye la
c1on de determmados bienes y establecimientos(Anderson, principal diferencia con las m~utucwn.es d".l EB que, com?
1985) (Ardant, 1975). dijimos, no surgieron en medida sigmfi~~uva por determi-
Simultneamente al esplendor mercantilista, en Inglaterra 'I nantes econmicos sino bsicamente polu~os. Su preocup~
comienza a producirse un fenmeno social novedoso. Pro- i cin es por 1a0to el mbito de la acumulacin de capital, ae
gresivamente va consolidndose una clase capitalista agraria la produccin y de la distribuci~~ prim~ del ingreso. La
que consum un cambio revolucionario en la estructura so- :1 poltica fiscal, monetaria o crediticia son ms!f?mentos .que
ca!. Los procesos de cercamiento de tierras comunales ex- 1 manejados anticclicamente intentan regulanzar el ciclo
pulsaron campesinos masivamente y consolidaron una pro- 11 econmico tanto en fases de aira como de baja. Un elemento
duccin en amplia escala para el mercado. Esta clase tuvo en 1 diferenciador entre Jos instrumentos del EB y l?s del "!'-~ ".s
el parlamento su primera expresin poltica y conquist el ' que los primeros, al eslablecer derechos g~n~za~os Jun~
P?~~r de la corona.a fmes del siglo XVII, hegemona quepo- j camente, son muy rgidos y en consecuencia difciles de uti-
sibdit ?ar mayor impulso al proceso de desarrollo capitalis- lizar anticclicamente.
ta (Barrmgton Moore, 1973). As, se aceler la revolucin in- 1 Shonfield seala tres caractersticas principales de la e1a-
dustrial, e Inglaterra estuvo madura para vivir su poca de:1 pa de posguerra. Primero, el crecimien~ econrt;ic? fue ex-
oro. La ideol?ga del liberalismo fue una herramienta til pa- 11
traordinariamente rpido. Segundo, dicho crecimiento fue
ra encarar exttosamente la competencia con las naciones del .I' ms constante que en el pasado; existieron recesione~ pero
continente y obtener un liderazgo econmico . fueron ms moderadas y significaron una desaceleracin en

1
4
 16 ERNESTO A. ISUANI BISMARCK O KEYNES: QUIEN ES EL CULPABLE? 17

u~ proceso continuo de crecimiento, y no una reversin de En relacin a la productividad en los pases de la OCDE, la
dicho proceso. Por otra parte, las recesiones (cortas y mode- i rasa de incremento declin lentamente hasta 1973, cay pro-
radas en general) no afectaron los niveles de empleo. Terce- i fundamente en 1974-1975, se recuper entre 1976 y 1978 a
ro, los beneficios de la prosperidad se difundieron amplia- . los niveles de 1973 y se torn negativa hacia 1980
mente; lo~ salanos crecieron tan rpidamente como el pro- : (Lindberg G, 1985). En cuanto a la produccin: inflacin y
dueto nacional. Para este autor, el aumento de la influencia 1 desempleo, la informacin contenida en el sigmente cua<'.'o
\'Slatal en el manejo del sistema econmico y Ja introduccin j expresa claramente el deterioro ocurrido entre los dos pena-
de la plmificacin de largo plazo fueron los elementos cla- 1 dos considerados.
ves para entender el buen desempeo de los pases capitalis-
ras en este perodo (Shonfield, 1975). 1 Indicadores Seleccionados - OCDE
Una institucin central del EK es el pleno empleo, y aun (Tasa Anual Promedio)
cuando acarrea beneficios para el trabajador como una situa- :11
cin de menor competencia en el mercado laboral y una ma- Produccin Inflacin Desempleo
yor capacidad de negociacin , responde fundamentalmente :;.:.1'
Pas 60-69 74-80 60-69 70-79 67-73 74-80
a una lgic~ de produccin y renrabilidad econmica y en
con;ecuencia es mcorrecto considerarlo como parte del EB. Canad 5.5 2.6 2.6 7.5 5.1 7.2
Esta co~ceb1do como mecanismo que asegura un ptimo de Francia 5.8 2.8 3.8 8.8 2.4 4.8
produccin y de ganancia ms que un instrumento de redis- Italia 5.8 2.6 3.8 12.2 5.7 6.7
tribucin progresiva del ingreso, aun cuando ciertas formas Japn 11.l 4.9 5.4 8.7 1.2 1.9
de empico pblico tendieran a este fin. No obsrante, el pleno Suecia 4.4 2.3 3.6 8.4 2.2 1.9
empleo y salarios crecientes que eleven la demanda efectiva G.Bretaa 2.9 1.3 3.6 12.4 3.5 5.6
y a trnvs de ella la utilidad empresari,a son elementos que EE.UU. 4.4 2.8 2.4 7.0 4.5 6.7
en la distribucin primaria complementan la funcin legiti- Alemania F. 4.6 2.7 2.5 4.9 1.0 3.2
mante de la redistribucin realizada por el EB.
Un EB determinado por el proceso general de democrati- Fuente: Elaboracin propia en base a Maier C. "Inilation and Stagnation_ as
zacin social y un EK originado por la necesidad de suavizar Politics and History" en Lindberg L. y Maier C. "The Po~tics of Inflatton
el ciclo econmico responden entonces a lgicas diferentes. and Economic Stagnation" The Brookings Institution, Washington DC. 1985
Pero es cierto sin duda, que el crecimiento del EB fue poten-
ciado por ?na etapa del desarrollo econmico (la keynesiana) Algunos autores presentan la crisis. ~ue se inicia a media-
que brmdo las bases materiales para ello. As, las institucio- dos de los setenta como de acumulac10n. Esto es, a diferen-
nes del EB y el EK produjeron la etapa ms exitosa del capi- cia de la crisis de finales de la dcada de 1920, caracterizada
talismo ranto en materia de produccin y productividad co- por sobreacumulacin o subconsumo, la actual c'.isis o~de
mo en mejora de las condiciones materiales de vida de la cera a una suerte de debilidad del proceso de mvers10n o
poblacin.
acumulacin (O'Connor, 1984).
Veamos ahora diferentes hiptesis que intentan dar cuenta
de esta situacin. Un factor explicativo sera el nivel adquiri-
II. Acerca de la crisis
do por la inflacin y su capacidad de erosionar las decisiones
de inversin. En la raz de la inflacin de los 70, se encontra-
A partir de mediados de los 70 los indicadores econmi- ra el financiamiento de la guerra de Vietnam, no por una ele-
cos con1enzaron a mostrar una cierta reversin en materia de vacin de los impuestos sino mediante una poltica moneta-
produccin, productividad, empleo y estabilidad de precios. ria expansionista dunmte casi todo el perodo 1966-1972. Los
 18 ERNESTO A. ISUANI
deficit ocasionados por este fenmeno en la balanza de pagos
de los Estados Unidos increment las reservas monetarias de
otros pases sin que se redujera la base monetaria norteameri-
cana. Entre la opcin de seguir polticas restrictivas o descui-
dar los acuerdos de tipo de cambio fijo establecidos en Bret-
ton Woods, los EEUU se inclinaron por lo segundo. De he-
cho, los acuerdos monetarios de la posguerra no contempla-
ban formas de evitar un exceso de emisin de moneda norte-
americana; as la contribucin norteamericana a la liquidez
internacional estuvo en la base de los procesos inlacionarios
de los setenta. Se gener adems un fenmeno de realimenta-
cin inflacionaria, ya que ningn pas osaba desarrollar una
poltica monetaria restrictiva que pudiera conducir a una re-
valuacin monetaria, y por ende afectar negativamente su ca-
pacidad de penetrar mercados externos y producir un equili-
brio en la cuenta corriente (Keohane, 1985).
Tambin la crisis petrolera fue un elemento importante
que influy en los procesos inflacionarios de la dcada del
70, sealando, adems, el fin de una etapa de fcil acceso a
las materias primas.
Otras hiptesis poseen un caracter sociolgico. Una de
ellas afirma que la crisis de acumulacin se debi a un proce-
so de redistribucin del capital al trabajo operado en la pos-
guerra. Esto es, se produjo una reduccin del excedente dis-
ponible en manos de los capitalistas que se tradujo en meno-
res recursos para la inversin. Sin embargo, no parece existir
evidencia de que la participacin del salario dentro del pro-
ducto social haya aumentado durante el perodo de posgue-
rra; las estadsticas disponibles indican ms bien una relativa
estabilidad en la distribucin funcional del ingreso. Por
ejemplo, el anlisis de la participacin del salario en el Ingre-
so Domstico Neto del sector de Corporaciones no financie-
ras de los Estados Unidos en varios aos del perodo 1947-
1977 indica una notable estabilidad (Bowles y Gintis, 1982).
Si bien la distribucin personal del ingreso no es un indi-
cador adecuado para medir procesos redistributivos entre ca-
pital y trabajo, permite apreciar la estructura de Ja desigual-
dad social y su evolucin en el tiempo. Este tipo de distribu-
cin del ingreso tambin expresa una cierta estabilidad. Un
estudio sobre EE UU, Inglaterra y Alemania indica que entre
mediados de la dcada de 1940 y 1970, Ja distribucin del in-
BISMARCK O KEYNES' QUIEN ES EL CULPABLE? 19
greso familiar por quintiles, prcticamente no se modific
(Schnitzer, 1974)
Sin embargo est fuera de discusin que los asalariados se
beneficiaron del aumento del gasto social. Como ilustracin
valga sealar que entre fines del siglo pasado y el fin de la
segunda guerra el gasto pblico se haba triplicado en rela-
cin al PBI en Alemania, Inglaterra y Suecia. Ahora bien, el
gasto social era al mismo tiempo el que ms haba crecido al
interior del gasto pblico. Entre comienzos de siglo y 1960 el
gasto social como porcentaje del gasto pblico haba pasado
de 30% a 62% en Alemania, de 20 a 4 7% en Inglaterra y de
30 a 53% en Suecia(Flora y Alber, 1982). Un estudio sobre
19 pases de la OCDE indica que mientras en 1960 el gasto
pblico social equivala al 13, 1% del PBI, en 1975 haba al-
canzado al 25,6% (OECD, 1985).
Las caractersticas del Estado democrtico hizo que los
trabajadores encontraran ms fcil promover sus demandas
en el terreno poltico que en la negociacin privada. De esta
forma el denominado salario social fue ocupando progresiva-
mente una cuota mayor del consumo de los asalariados.En
principio esto podra apoyar la hiptesis de la redistribucin
hacia el trabajo. Sin embargo, un punto oscuro es quin fi-
nanci este salario social. Podra sostenerse que el gasto so-
cial sali en gran parte o totalmente de los bolsillos de los
asalariados, y en este caso la distribucin funcional del ingre-
so no se habra alterado significativamente, invalidando las
crticas efectuadas al EB como mecanismos de reduccin del
excedente para inversin.
Otra hiptesis de naturaleza sociolgica sugiere que el EK
introdujo un elemento que perturb seriamente el proceso de
acumulacin al debilitar los mecanismos tradicionales de dis-
ciplinamiento de la fuerza de trabajo: Ja recesin y el desem-
pleo. Bajo el imperio del patrn oro los gobiernos haban da-
do prioridad al mantenimiento del valor de sus monedas so-
bre objetivos macroeconmicos domsticos. En consecuen-
cia, estaban dispuestos a operar ajustes sobre sus propias po-
blaciones en las formas de deflacin y desempleo (Keohane,
1985). Esto se tom virtualmente imposible con el adveni-
miento del EK. La vigencia del pleno empleo y de las institu-
ciones democrticas contribuy a elevar Ja fuerza social y
poltica de los asalariados para confrontar las amenazas de
 20 ERNESTO A. ISUANI
recesin y desempleo. En otros trminos, la mayor simetra
en l;lS relaciones sociales de poder hizo que los asalariados
estuvieran en condiciones de no aceptar el pago del costo de
procesos tales corno el deterioro de los trminos de intercam-
bio, la devaluacin de la moneda las prdidas en las ventas
de bienes manufacturados o precios crecientes de la energa
o materias primas (Lindberg, 1985, Bowles y Gintis, 1982).
Se habra entablado as una lucha distributiva de gran inten-
sidad que expresaba en la inflacin, la decisin y capacidad
de los diversos sectores , inclusive de aquellos subordinados
en la estructura social, de no ceder en el logro de sus expec-
tativas (Hirschrnan, 1985).
Pero corno slo el uso de dosis masivas de desempleo du-
rante perodos prolongados poda devolver la disciplina al
mercado laboral, al mayor poder de la fuerza de trabajo debe
agregarse las dificultades crecientes de los empresarios para,
en un contexto de creciente competitividad internacional,
aceptar polticas recesivas prolongadas que pusieran en peli-
gro las ventajas tecnolgicas adquiridas.
Esta hiptesis es ms slida que la anterior. Efectivan1en-
te, es poco probable que haya existido un proceso redistribu-
tivo progresivo sostenido. Si bien los intentos de los asalaria-
dos de traspasar el umbral (en la distribucin del ingreso)
considerado aceptable por el capital, no podan ser conjura-
dos mediante recesin y desempleo, la inflacin fue el instru-
mento utilizado para imponer lmites o revertir procesos co-
yunturales de redistribucin progresiva ("profit squeeze"), ya
sea encarados por los trabajadores o por el propio Estado.
Tampoco el Estado utiliz polticas restrictivas por el cos-
to que implican en tnninos de produccin, empleo y legiti-
midad poltica. En sntesis, como los costos de oportunidad
econmicos y sociales de implementar polticas recesivas
fueron evaluados como muy altos durante la posguerra, la in-
flacin reemplaz a la recesin corno reaseguro del capital
frente a las presiones distributivas.
En un breve ensayo escrito en 1943, Kalecki haba adver-
tido sobre la debilidad de la esperanza keynesiana de obtener
un crecimiento estable con pleno empleo. Sostena que el
pleno empleo poda ser a mediano o largo plazo un obstculo
para un crecimiento estable, dado que la prdida del efecto
disciplinador del miedo al desempleo y el consiguiente forta-
BISMARCK O KEYNES: Q!Jlfu'i ES EL CULPABLE1 21
lecimiento del poder de negociacin de los asalariados ero-
sionaran la inclinacin a invertir debido a "profit squeeze" o
a presiones inflacionarias (Kaleckil, 1943)
Al EK le cabra, entonces, la responsabilidad de haber
"subvertido" el poder disciplinador que el desempleo ejerce
sobre comportamientos y expectativas de la fuerza de traba-
jo. Aunque menor, el EB tambin tuvo su cuota de responsa-
bilidad en la crisis. Por una parte "cooper" con la legisla-
cin laboral; por ejemplo, leyes como las que protegen al tra-
bajador del despido introdujeron rigideces en el mercado de
trabajo. Adems, el gasto social posee una resistencia a la
baja y por ende no puede ser utilizado anticclicamente. Pero
es discutible que el tamao del EB o del gasto pblico total
est relacionado, por ejemplo, a la inflacin, principal snto-
ma de la crisis . Si se apunta al posible impacto inflacionario
de la existencia del EB, es interesante tener en cuenta que un
trabajo referido a 21 pases de la OCDE en el perodo com-
prendido entre 1965 y 1981 no arroja evidencia alguna de la
tan publicitada asociacin entre gasto pblico e inflacin
(Cameron, 1985). En verdad si alguna relacin existe es la
contraria. La evidencia disponible indica una dbil correla-
cin negativa entre gasto pblico e inflacin en 1979-1981;
esto es, los pases con los ms altos niveles de gasto pblico
son lo que tienen las tasas mas bajas de inflacin.
En definitiva, la regularizacin del ciclo econmico y el
pleno empleo generaron un creciente poder de la fuerza de
trabajo para disputar la distribucin del ingreso. En ausencia
de recesin, la inflacin fue la respuesta al poder de los tra-
bajadores.
III. La estrategia conservadora frente a la crisis
No es difcil percibir que en base a las conclusiones ante-
riores una estrategia conservadora para superar la crisis de
acumulacin debera descansar fundamentalmente en recor-
tar el poder de los asalariados para presionar por una distri-
bucin del ingreso a su favor y para ello sera necesario "des-
enterrar" los mecanismos tradicionales del mercado o esta-
blecer acuerdos corporativos donde quienes ms deben ceder
son los asalariados.
 22 Efil-IBSTO A. XSUANI
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ERNESTO A. ISUANI 23

Y esto sera preciso porque la inflacin dej de ser un me- 1984). Pero aun ste no habra sido un proceso progresivo.
canismo efectivo para modelar la lucha distributiva. Una vez ! por ejemplo, y en trminos globales, se afirma que en la ma-
que el aprendizaje del "juego" inflacionario se difunde, los i yora de los pas~s d~ Amrica ~tina la funcin del EB ha si-
asalariados presionan por mecanismos con1pensatorios (por:~ do regresiva en termmos distnbuuvos (Mesa Lagc;, 1978).
ejemplo indexacin salarial) que a su vez realimenta el creci-1 Una pista interesante para evaluar la secundaria respo~s~
miento del nivel de precios. As, la inflacin termina estimu- bilidad del EB en la crisis, es la falta de ataque que ha rec1b1-
!ando la pugna distributiva hasta lmites que toman extrema-! cto el seguro de desempleo, institucin que genera un espac10
<lamente difcil las decisiones de inversin. _:I extramercado donde los trabajadores pueden refugiarse del
Ahora bien, en una crisis de las caractersticas sealadas.! rigor del mercado laboral.En 1981, casi una dc.ada despus
no parece que el EB est afectando particularmente el proce- de la aparicin de los primeros sntomas de la cns1s, la paru-
so de acumulacin. Como dijimos, el problema est funda- cipacin del seguro de desempleo dentro del gasto social en
mentalmente en el poder acrecentado de los asalariados al in- siete pases de la OCDE era mayor que en 1960 (O_ECD,
terior del mercado de trabajo operado fundamentalmente por 1985). Los beneficios por desempleo actuaban ant1e1chca-
la institucin del pleno empleo, que impide el efecto discipli- ..1 mente: a mayor desempleo, mayor gasto. En verdad se ha
nador de la recesin, y por ende el desempleo. Para volver:' cuestionado ms a la estabilidad en el empleo que al seguro
las cosas por su fuero la estrategia conservadora debe atacar ' de desempleo, lo que significa que el problema central se en-
la institucin del pleno empleo, y slo es necesario tocar! cuentra en el mercado de trabajo y no en los mecamsmos
aquellos elementos del EB que refuerzan la posicin de los compensatorios del EB.
trabajadores en el mercado (por ejemplo, la legislacin !abo- .1 No parece ser necesario entonces realizar una tarea de de-
ral de proteccin al despido) '. molicin del EB: el ajuste puede realizarse va sobre el sala-
De este modo, la resolucin de la crisis pasa en primer Ju- rio directo de los trabajadores, va inflacin o recesin.
gar por el ataque frontal al estado keynesiano y sus instru-' Cuando se opera por medio de la inflacin suele co~stmr
mentos. El desempleo, la reduccin salarial y la abstinencia, una opcin menos costosa, menos visible que la de elimmar
en el uso anticclico de los instru1nentos de poltica econrr- -i 0 reducir servicios como los de educacin o salud. Cuando se
ca impulsarn la prdida de poder sindical y de capacidad es- '. opera va recesin no es de extra~ar ~ue ~l EB se conv~i~rta,
tata! para regularizar el ciclo econmico. El auge de las ex-! especialmente en el contexto de msutucwn~s democrat1cas
periencias monetaristas neoconservadoras en la dcada de en funcionamiento, en una herrarmenta md1spensable para
1980 es un proceso que apunta en esta direccin. compensar las heridas de legitimacin que el ataque al key-
El EB ha sido tambin cuestionado por el conservaduris- nesianismo produce en el cuerpo social.
mo. Se lo ha acusado de introducir rigideces al proceso de in- . , Podra argwnentarse que la forma de proceder al ajuste no
versin y de desestimular la productividad del trabajador' es a travs de la supresin de instituciones del EB sino me-
(OCDE, 1981) y de hecho se atac a travs de las polticas de diante Ja desvalorizacin de sus productos. De esta forma la
flexibilizacin de las relaciones de trabajo a un aspecto de la .. disminucin del valor de los diversos tipos de transferencias,
faceta regulatoria del EB. Pero la crtica que apunta a los y la reduccin de la calidad de las prestaciones sanitarias o
efectos econmicos negativos de la funcin redistributiva del educativas son el camino para restaurar el proceso de acumu-
EB no parece tener asidero, y por ende no ha tenido ms efec- :.1.. lacin Pero lo observable es que para el conjunto de los pa-
to que en el mbito de las declamaciones. Es que en la prcti- ses de la OCDE, el gasto social aument sin cesar entre 1~60
ca, la funcin redistribuidora del EB est puesta en tela de jui- . y 1981, siendo el incremento ms importante el producido
cio. Una de las principales crticas de sectores progresistas es entre 1974 y 1975, aos especialmente crticos. Para estos
que el EB no produjo un proceso de redistribucin entre capi- ; pases puede observarse una reduccin en el ritmo de er~1-
tal y trabajo, sino al interior de los propios asalariados (Offe, miento del gasto social entre 1974 y 1981, pero la tasa de m-
 26 KEYNES, QUIEN ES EL CULPABLE?
BISMARCK O
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ECONOMIA POLITICA
DEL ESTADO DE BIENESTAR:
mitologa neoliberal
y keynesianismo populista
'
' Introduccin
En las sociedades arcaicas ci orden social prevaleciente
era asumido como inmutable y explicado como totalidad; el
mito cumpla all la funcin de fundar "unidad". Mediante
relaciones de semejanza y contraste, co1nbinaba las diversas
observaciones de los intrpretes y las transformaba en totali-
dad. La peculiar confusin mtica entre "naturaleza" y '"cul-
tura" derivaba en incapacidad para imaginar un mundo per-
fectible, Ja que se expresaba, entre otras cosas, en la inexis-
tencia de categoras (conceptos) que pem1iticran la desinte-
gracin de Ja totalidad en elementos interrelacionados.
Las ciencias sociales encaran la bsqueda de explicacio-
nes no totalitarias acerca de las formas de integracin del
mundo. A la luz de os elementos aportados por el 'progreso
fctico de las ciencias empricas y la conciencia reflexiva
que acompa al mismo, el orden social comienza a pensarse
como una complejidad perfectible. Las ciencias sociales na-
cen como disciplinas que estudian tanto las condiciones de
existencia como las transformaciones de los sistemas so-
ciales. l
Discutir los conceptos, las ideas. los valores. las normas y
hasta los propios mitos que le dan unidad a una detenninada
imagen de io existente, es una tarea ineludible en el intento
por comprender la crisis y la transfonnacin de un sistema
social. Conceptos como Estado de Bienestar, keynesianismo
y la propia nocin de sistema social dependen en gran me-
dida de la construccin ideolgica que les otorga entidad en