Livro Planejamento e Programação Na Adm Pub

Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Bacharelado em Administrao Pblica
Planejamento e Programao na
Administrao Pblica
Maria Ceci Araujo Misoczky

Paulo Guedes
2011
2011. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.
A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria
e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar
o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos.
A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem auto-
rizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo
184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
M678p Misoczky, Maria Ceci Araujo

Planejamento e programao na administrao pblica / Maria Ceci Araujo Mis-
oczky, Paulo Guedes. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao /
UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2011.
184p. : il.
Bacharelado em Administrao Pblica

Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-127-5
1. Administrao Pblica Planejamento. 2. Planejamento estratgico. 3. Plane-

jamento governamental. 4. Educao a distncia. I. Guedes, Paulo. II. Coordenao
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). III. Universidade Aberta do
Brasil. IV. Ttulo.
CDU: 65.01
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDENTA DA REPBLICA
Dilma Vana Rousseff
MINISTRO DA EDUCAO
Fernando Haddad
PRESIDENTE DA CAPES
Jorge Almeida Guimares
Universidade Federal de Santa Catarina

REITOR
Alvaro Toubes Prata
VICE-REITOR
Carlos Alberto Justo da Silva
Centro Scio-Econmico
DIRETOR
Ricardo Jos de Arajo Oliveira
VICE-DIRETOR
Alexandre Marino Costa
Departamento de Cincias da Administrao
CHEFE DO DEPARTAMENTO
Gilberto de Oliveira Moritz
SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO
Marcos Baptista Lopez Dalmau
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA

Liliane Carneiro dos Santos Ferreira
COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO
Grace Tavares Vieira
COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS
Joselino Goulart Junior
COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO
Adi Balbinot Junior
Comisso de Avaliao e Acompanhamento PNAP
Claudin Jordo de Carvalho
Eliane Moreira S de Souza
Marcos Tanure Sanabio
Maria Aparecida da Silva
Marina Isabel de Almeida
Oreste Preti
Tatiane Michelon
Teresa Cristina Janes Carneiro
Metodologia para Educao a Distncia
Universidade Federal de Mato Grosso
COORDENAO TCNICA DED
Soraya Matos de Vasconcelos
Tatiane Michelon
Tatiane Pacanaro Trinca
AutorES do Contedo
Maria Ceci Araujo Misoczky
Paulo Guedes
Equipe de Desenvolvimento de Recursos Didticos CAD/UFSC
Coordenador do Projeto
Coordenao de Produo de Recursos Didticos
Denise Aparecida Bunn
Superviso de Produo de Recursos Didticos
rika Alessandra Salmeron Silva
Designer Instrucional
Denise Aparecida Bunn
rika Alessandra Salmeron Silva
Silvia dos Santos Fernandes
Auxiliar Administrativo
Stephany Kaori Yoshida
Capa
Alexandre Noronha
Ilustrao
Adriano Schmidt Reibnitz
Projeto Grfico e Editorao
Annye Cristiny Tessaro
Reviso Textual
Mara Aparecida Andrade da Rosa Siqueira
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
Prefcio
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional

do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas
de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante
na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas.
O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro
desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem
como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio
nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse
esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB).
Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES,
lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica
(PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs
especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto
em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores
pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior
do Pas, por meio de Polos da UAB.
O PNAP um programa com caractersticas especiais.
Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de
uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao
a Distncia (SEED) e por mais de 20 Instituies Pblicas de Ensino
Superior (IPESs), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao
do Projeto Poltico-Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar,
este projeto ser aplicado por todas as IPESs e pretende manter um
padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para
que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em
atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio.
Outro elemento importante a construo coletiva do
material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um material
didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias
e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por
profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais
de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar.
Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos
libera o corpo docente das IPESs para uma dedicao maior ao
processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado
patamar de qualidade para o material didtico e garante o
desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisaes que
sempre comprometem o entusiasmo dos estudantes.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e de
qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a
melhoria da gesto pblica brasileira.
Celso Jos da Costa

Diretor de Educao a Distncia
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC
Sumrio
Apresentao............................................................................................... 9
Unidade 1 Introduo ao Planejamento Pblico
Introduo ao Planejamento Pblico......................................................... 13

Por que Planejar?.................................................................................. 14
O Plano................................................................................................ 18
Principais Abordagens de Planejamento Pblico................................... 20
Unidade 2 Planejamento Estratgico Situacional
Planejamento Estratgico Situacional........................................................ 47

O Momento Explicativo........................................................................ 48
O Momento Normativo........................................................................ 55
O Momento Estratgico........................................................................ 66
O Momento Ttico-operacional............................................................ 72
Unidade 3 Evoluo do Planejamento Governamental no Brasil
Evoluo do Planejamento Governamental no Brasil................................ 87

Estado, Administrao Pblica e Planejamento..................................... 87
Reforma do Estado e da Administrao Pblica................................. 104
Unidade 4 Planos de Desenvolvimento no Brasil
Planos de Desenvolvimento no Brasil...................................................... 113

Experincias do Planejamento Governamental no Brasil 115
Unidade 5 A Estrutura do Planejamento Governamental
A Estrutura do Planejamento Governamental.......................................... 137

A Constituio Federal de 1988 e o Planejamento.............................. 137
Os Planos Plurianuais PPA............................................................... 141
Sistema de Planejamento e de Oramento Federal SPOF 150
Unidade 6 Prticas Participativas na Gesto e no Planejamento
Prticas Participativas na Gesto e no Planejamento............................... 159

A Participao na Administrao Pblica Brasileira no Perodo Recente......164
Vantagens e Desvantagens em Processos Participativos...................... 167
Planejamento Estratgico Participativo (PEP)..................................... 168
Consideraes Finais............................................................................... 177
Referncias.............................................................................................. 179
Minicurrculo........................................................................................... 184
Apresentao
Apresentao
Caro estudante,
Seja bem-vindo disciplina Planejamento e Programao na
Administrao Pblica.
A esta altura do curso voc j est familiarizado com um
importante autor brasileiro: Alberto Guerreiro Ramos. Uma de suas
preocupaes centrais era recusar a adoo mecnica de mtodos
e processos produzidos em outros contextos sem levar em conta
nossas especificidades e nossas necessidades de autodeterminao.
No se tratava de uma postura de desprezo ou repulsa ao produzido
em outros pases, mas da valorizao dos esforos de teorizao e
desenvolvimento de tecnologias de interveno adequadas nossa
realidade.
As duas primeiras Unidades desta disciplina trazem as
ideias e o mtodo de planejamento desenvolvidos por um autor
chileno Carlos Matus que tinha as mesmas preocupaes que
Guerreiro Ramos. Por isso, importante ressaltar que o mtodo aqui
apresentado foi desenvolvido especificamente a partir da problemtica
e das caractersticas peculiares ao contexto das sociedades latino-
americanas. Mais que isto, foi desenvolvido com a preocupao
central de incorporar as peculiaridades e desafios da Administrao
Pblica.
A relevncia desse autor ficar evidente no transcorrer da
disciplina, j que sob a influncia de suas formulaes h uma
mudana na lgica do planejamento pblico brasileiro que tem seu
marco no Plano Plurianual (PPA) 2000-2003 e se expressa at hoje.
Alm disso, suas formulaes sero retomadas na ltima Unidade da
disciplina (Unidade VI), quando abordaremos aspectos relativos
participao na gesto e no planejamento.
Mdulo 5 9
Planejamento e Programao na Administrao Pblica
Na Unidade III faremos a apresentao do planejamento no

mbito governamental. Ser mostrada a evoluo do planejamento
estatal relacionando-a aos movimentos de modernizao da
Administrao Federal: os impasses e os aperfeioamentos do
planejamento no processo de afirmao e consolidao no seio
governamental.
Na Unidade IV, os principais planos gerais econmicos do
Governo Federal sero vistos especialmente atravs da leitura dos
aspectos poltico, institucional e administrativo. E, na Unidade
posterior, ser detalhada a estrutura e o funcionamento do sistema
de planejamento federal, com a apresentao dos quatro ciclos do
Plano Plurianual de investimentos da Administrao Federal.
A disciplina foi construda a quatro mos. As Unidades I, II e
VI ficaram a cargo da professora Maria Ceci Misoczky. As Unidades
III, IV e V foram produzidas pelo professor Paulo Guedes.
Desejamos a voc, estudante, bons estudos e sucesso na
disciplina!
Professores Maria Ceci Misoczky e Paulo Guedes
10 Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1
Introduo ao
Planejamento Pblico
Objetivos Especficos de Aprendizagem

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffConhecer os conceitos bsicos e os modelos mais representativos
do planejamento pblico;
ffDistinguir entre o planejamento normativo e o planejamento
estratgico situacional; e
ffFamiliarizar-se com a linguagem e a lgica do planejamento
estratgico situacional.
Introduo ao Planejamento Pblico
Caro estudante!
Nesta Unidade voc ter uma introduo ao tema do
Planejamento Pblico, seus conceitos bsicos e os modelos
mais representativos: o planejamento normativo tradicional e
o planejamento estratgico situacional (PES).
possvel que haja algum estranhamento com relao
linguagem empregada, no entanto, importante trabalhar
segundo a linguagem dos autores e respectivas abordagens.
Como diz Carlos Matus, autor central nas duas primeiras
Unidades, nossa capacidade de compreender o mundo do
tamanho do nosso vocabulrio. Por isso, aprender tambm
ampliar o vocabulrio. Reconhecendo essa dificuldade,
procuramos sempre definir os termos seja no texto, seja no
Glossrio. Nos seus estudos, em suas participaes nos grupos
de interao e nos seus textos, incorpore a linguagem e evite
tradues para termos com os quais tm mais familiaridades.
Esse o melhor caminho para a aprendizagem.
Bom trabalho!
Nas Unidades I e II o PES ser pormenorizado. Esta opo

se deve ao fato de que sua lgica e vocabulrio foram incorporados
no planejamento governamental brasileiro desde a elaborao do
Plano Plurianual 2000-2003. Alm disso, o PES um instrumento
no apenas para o planejamento governamental, mas para
o planejamento pblico em sentido mais amplo, incluindo o
planejamento realizado em organizaes pblicas nos trs
nveis de governo , e tambm em organizaes da sociedade,
como organizaes no governamentais e movimentos sociais.
Ou seja, os temas do planejamento pblico so os problemas
pblicos, e tal planejamento [...] aplicvel a qualquer rgo cujo
centro de jogo no seja exclusivamente o mercado, mas o jogo
poltico, econmico e social (HUERTAS, 1996, p. 23).
Mdulo 5 13
Adiantando um contedo que ser retomado mais adiante, o

planejamento se refere ao processo de conceber aes e operaes
para atingir um objetivo; acompanhar a realizao das aes;
introduzir modificaes que se faam necessrias nas decises
tomadas anteriormente; e aprender com erros e acertos para decidir
sobre outras aes. Planejar envolve preparar e organizar bem a ao
(conceber); acompanh-la e revis-la (monitorar e avaliar); e criticar
a ao feita depois de encerrado o processo (avaliao ex post).
Na Administrao Pblica os planos necessariamente redundam em
expresses monetrias nos oramentos anuais e plurianuais, como
ser visto na terceira Unidade.
Por que Planejar?
Vivemos em um contexto de desprestgio e perda de espao

do planejamento pblico. Faz-se necessrio, para comear, discutir as
razes desse desprestgio. Uma contribuio para essa reflexo vem
de Castor e Suga (1989), que levantam pontos muito interessantes
para que se reflita sobre a crise do planejamento:
ff
a distino entre quem planeja e quem executa, levando
separao entre mentes e mos e, frequentemente,
falta de compromisso daqueles que executam atividades
que no conceberam;
ff
a mistificao do planejamento, como funo de uma elite
de tcnicos altamente qualificados e, consequentemente,
vistos como isolados do mundo real e propositores de
ideias mirabolantes e inaplicveis;
ff
a separao entre dimenses tcnicas e dimenses
polticas, com uma pretensa suficincia das primeiras e
supresso das ltimas; e
ff
a excessiva valorizao da forma, com mistificao dos
formulrios e tabelas a serem preenchidos de tempos em
tempos, de modo repetitivo e divorciado da realidade
dinmica que deveriam incorporar.

O resultado o inevitvel distanciamento entre planejamento

e ao. Assim, a ao determinada pelo imediatismo e pela
improvisao. Por isso, a orientao desta disciplina, especialmente
das duas primeiras Unidades, no sentido de superar as crticas feitas
por Castor e Suga (1989) que, no nosso entendimento, so muito
pertinentes e atuais.
Antes de avanar vamos explorar mais um pouco acerca das

razes para se valorizar o planejamento. Vamos fazer isso de
modo simples e direto, atravs de um jogo de perguntas e
respostas. Vamos l?
Quando Preciso Planejar?
ff
Quando tenho um objetivo e quero alcan-lo.
ff
Quando diferentes pessoas ou organizaes participam da
ao, todos interessados ou, pelo menos, comprometidos
na realizao de um objetivo comum.
ff
Quando h necessidade de compatibilizar um conjunto
diversificado de aes, de maneira que os resultados se
combinem para levar realizao do objetivo comum.
ff
Quando os objetivos so difceis de alcanar.
ff
Quando os recursos necessrios so escassos.
ff
Quando preciso escolher prioridades e diferentes cursos
de ao.
O que no Planejamento?
ff
Improvisar.
ff
Prever o futuro: supor que as coisas se passaro no futuro
como est sendo concebido no plano.
ff
Formular um plano que seja um texto morto, que no
apoia a ao, que no contm informaes que permitam
Mdulo 5 15
o acompanhamento e a adequao para manter-se na

direo dos objetivos pretendidos.
O que Planejar?
ff
Conceber aes e operaes para atingir um objetivo;
acompanhar a realizao de aes; introduzir modificaes
nas decises tomadas caso sejam necessrias; e aprender
com erros e acertos para decidir sobre outras aes.
ff
preparar e organizar bem a ao (conceber), acompanh-
la e revis-la (monitorar e avaliar); e criticar a ao feita
depois de encerrado o processo (avaliao ex post).
Pensar diferente de agir? Sim.
Nas Grandes Organizaes Tende a Haver Especializao

das Funes
No entanto, a especializao das funes pode levar a efeitos

adversos, tais como:
ff
Se quem est agindo no precisa pensar a ao, reduz-
se muito a possibilidade de descobrir erros antes que seja
tarde.
ff
Se o planejador se desvincula da ao e dos resultados, o
planejamento perde a razo de ser.
ff
O bom especialista em planejamento no planeja sozinho.
Ele s ordena um conjunto de dados e objetivos a servio
dos que o fazem.
ff
Quem planeja mesmo quem faz; quem est interessado
na ao est implicado nela.
ff
As decises sobre a ao tm que ser tomadas pelos que
agem efetivamente.

ff
Nada impede que os que traam planos conheam
mtodos de planejamento e no precisem de especialistas
no assunto.
Por que no Comum o Acompanhamento das Aes?
ff
Quando se conclui a elaborao de um plano COMO
SE o processo houvesse encerrado. DEPOIS comea a
execuo. Comea tambm a necessidade de acompanhar,
de revisar, de aprofundar o que foi planejado.
ff
Corrigir no transcurso da ao exige mais rapidez de
deciso, mais ousadia, mais ateno (mais trabalho!).
Por isso, quem diz que no quer improvisar tem que
estar disposto a ir at o fim, e s vai at o fim quem est
realmente interessado nos resultados da ao.
Por que se Disseminou a Imagem do Planejamento

como Mistificao?
ff
Pelas prticas que usam o planejamento para dar a
impresso de que de fato almejam alcanar os objetivos
(Eu prometo!).
ff
Porque, algumas vezes, os objetivos so propagados como
se tudo fosse resultar direta e unicamente da ao do
governo (Vamos fazer!).
ff
A retrica nem sempre corresponde aos fatos (Ser para o
bem de todos!).
Quais so as Trs Fases do Trabalho?
ff
Conceber o plano;
ff
Acompanhar a ao; e
ff
Revisar criticamente os resultados.
Essas fases podem e devem se realizar de modo concomitante

em um processo ininterrupto.
Mdulo 5 17
Esperamos que tenha ficado claro que monitorar e avaliar

fazem parte do processo de planejamento; no so atividades
isoladas. Como veremos mais adiante, j na fase de concepo
do plano, preciso incluir os instrumentos que possibilitaro
seu monitoramento e avaliao.
O planejamento um enfoque e uma ferramenta que

permite organizar a complexidade das relaes na sociedade e nas
organizaes; deve contribuir para a criatividade, ser um sistema eficaz
de tomada de decises de modo consciente, e reflexivo, resultando na
construo intencional de aes (OSSORIO, 2002). O planejamento
o clculo situacional que relaciona o presente com o futuro e o
conhecimento com a ao. A reflexo imediatista, tecnocrtica e parcial
no planejamento, e tampouco planejamento a reflexo que se
isola da ao e se torna mera pesquisa sobre o futuro (MATUS, 1996).
O Plano
O plano a expresso de um processo de tomada antecipada

de decises. Nesse momento talvez seja necessrio revisar o tema do
processo decisrio abordado na disciplina Organizao, Processos e
Tomada de Deciso, especialmente no que se refere abordagem
da racionalidade limitada decorrente das formulaes de Simon
(1970). Esse autor alerta que impossvel para qualquer indivduo,
por suas limitaes cognitivas, avaliar as alternativas de que dispem
e todas as consequncias de suas escolhas. Outra limitao reside na
impossibilidade do acesso, por problemas de custo e tempo, a todas
as informaes necessrias para avaliar todas as possibilidades de
ao. Por isso, o administrador deve decidir considerando um nmero
limitado de informaes que possibilite a identificao dos problemas
e algumas solues alternativas. Essa concepo da racionalidade
limitada est subjacente no mtodo que ser abordado mais adiante,
o Planejamento Estratgico Situacional (PES).

A razo de ser de um plano inclui: reduzir as incertezas e as

surpresas; guiar a ao at chegar situao desejada; e organizar
os meios para atingir tal situao. A noo de plano pressupe um
conjunto de ideias, tais como previso, organizao, coordenao
de esforos, acompanhamento e controle de aes, avaliao de
resultados. O conceito de plano, portanto, evoca uma ao reflexiva e
intencional de organizao de aes e de preparao de instrumentos
(programao e oramento) para alcanar ou produzir um resultado
desejado.
Quais so, ento, as caractersticas da concepo e apresentao

de um plano?
ff
Reflexo prvia e concomitante com a ao para orient-
la no sentido pretendido.
ff
Enfoque racional de decises que se fundamentam na
seleo e definio de objetivos e cursos de ao.
ff
Antecipao de decises e aes no presente, mas
orientadas para aes e resultados futuros.
ff
Seleo de opes e organizao dos meios para alcanar
o futuro desejado, ou seja, previso e promoo de aes
para a construo desse futuro.
ff
Apresentao sistematizada e justificada das decises
tomadas, tornando-se um instrumento de trabalho para
antes, durante e depois da ao.
ffConter a especificao de todas as decises tomadas sobre
a ao, e de como sero acompanhadas e revisadas. o
plano que possibilita a existncia das outras duas fases.
ff
Como acompanhar interferir, o acompanhamento se
expressa no plano: planejar o contrrio de deixar a
execuo e os que executam entregues sua prpria sorte,
ou seja, a correo se impe sempre que se identifiquem
indcios de que as aes no levam aos objetivos que se
pretende atingir (FERREIRA, 2002; OSSORIO, 2002).
Mdulo 5 19
Principais Abordagens de
Planejamento Pblico
Comparar o Planejamento Estratgico Situacional com

o Planejamento Normativo Tradicional no simplesmente
cotejar dois mtodos ou duas tcnicas de planejamento. Trata-se
*Apor acrescentar, de apor* duas concepes que compreendem diferentemente o
juntar (uma coisa a outra).
processo social.
Fonte: Houaiss (2009).
O Planejamento Normativo Tradicional tem suas bases no
*Vaticnio suposio de
planejamento econmico. Da decorre uma cultura de planejamento
algo que pode acontecer,
com base na realidade que outorga tcnica e teoria econmica um papel preponderante
atual; prognstico. Fonte: e que se impe sobre outras consideraes sociais e polticas. Planejar
Houaiss (2009). seria, ento, uma tarefa especializada reservada queles que dominam
tcnicas quantitativas e definem medidas de interveno de modo
supostamente imparcial e objetivo. Baseia-se em um diagnstico feito
por um sujeito que est fora ou sobre a realidade planejada. Assim, a
explicao da realidade responde busca da verdade
cientfica de uma ordem na qual no existem outros
Saiba mais Explicao situacional
sujeitos que tambm planejam.
Essa explicao aquela que se faz
consciente da situao a partir da qual se
Na lgica do Planejamento Normativo o
explica e do papel que nessa explicao objeto planejado segue leis e regras predizveis,
desempenham as explicaes dos outros, cujo funcionamento redutvel a comportamentos
nas prprias perspectivas. A situao sociais. Logo, a soluo para os problemas se baseia
a circunstncia de cada ator social. S no conhecimento de comportamentos e pode ser
podemos entender o outro se temos alcanada a partir da racionalidade tcnica. Para
presente a sua circunstncia, se somos o planejamento tradicional no h atores capazes
capazes de entender (ainda que sem de produzir aes estratgicas, mas meros agentes
compartilhar) sua viso de mundo. Uma econmicos sujeitos a vaticnios*.
ideia , nesse sentido, sempre uma reao
J o Planejamento Estratgico Situacional
de algum a determinada situao de sua
(PES) pressupe que o sujeito que planeja est
vida. Por isso, no existe explicao ou plano
dentro da realidade, fazendo parte de um contexto
neutros. A explicao e o plano decorrente
no qual outros atores tambm planejam. Planejador
sempre dependem de quem explica, de que
e objeto planejado se confundem e so indissociveis.
posio explica e frente a quem explica.
Fonte: Elaborado pelos autores.
Portanto, no h mais o diagnstico objetivo e nico,
mas sim explicaes situacionais.

Como cada um explica a realidade a

partir de sua prpria situao, processos coletivos Saiba mais Carlos Matus
e participativos de planejamento aumentam a Chileno, foi Ministro do Governo Allende

potncia no sentido de que mltiplas explicaes (1973) e consultor do ILPES/CEPAL, faleceu
situadas sero mais abrangentes que uma nica em dezembro de 1998. Ministrou vrios
explicao. Alm disso, o esforo por compreender a cursos no Brasil nos anos noventa (Escolas
Sindicais, IPEA, Ministrios, Governos
posio dos outros, daqueles que podem ser aliados
Estaduais e Municipais). Criou a Fundao
ou adversrios, indispensvel para a construo
Altadir, com sede na Venezuela, para
da estratgia, como se ver mais adiante.
difundir o mtodo e capacitar dirigentes.
Para Carlos Matus, julgar que as pessoas Introduzido no Brasil, no final dos anos
envolvidas nos problemas so meros agentes passivos, oitenta, o PES disseminou-se e foi adaptado
sujeitos a comportamentos pr-estabelecidos, uma amplamente nos locais onde foi utilizado,
fico. Por isso, um aspecto essencial no PES a particularmente no setor pblico. Fonte:
considerao da existncia de atores sociais*. Elaborado pelos autores.
Frente a diferentes atores sociais, capazes de
gerar mltiplas possibilidades dentro de um sistema social criativo, o
PES reconhece a concomitncia de vrios planos em concorrncia *Ator social uma
ou em conflito, com um final aberto a diferentes resultados. O personalidade, uma orga-
nizao ou agrupamento
planejamento de um ator, portanto, d-se em um cenrio onde outros
humano que, de forma
atores planejam, de maneira que o plano de um interfere e sofre a estvel ou transitria, tem
ao do plano do outro. capacidade de acumular
Agora j possvel fazer uma sntese das principais diferenas fora, desenvolver inte-
resses e necessidades e
entre o Planejamento Normativo Tradicional e o Planejamento
atuar produzindo fatos
Estratgico Situacional. No Quadro 1, esto sistematizadas as na situao. Fonte: Matus
caractersticas distintivas de um e de outro, algumas delas j foram (1993, p. 570).
explicadas, outras sero retomadas ao longo desta Unidade.
Quando voc estiver estudando os contedos que tratam da

trajetria do planejamento governamental no Brasil retome a
distino aqui apresentada, j que o planejamento normativo
tradicional se expressa concretamente nos Planos de Metas e
nos planos econmicos de estabilizao, enquanto o PES se
far presente a partir do PPA de 2000.
Mdulo 5 21
Planejamento Normativo Planejamento Estratgico

Tradicional Situacional
H um sujeito que planeja um objeto. O O sujeito parte do objeto planejado.
objeto do plano passivo. H uma sepa- Ele se encontra no contexto do plano,
rao entre quem planeja e quem faz. tem interesses e posies, no neutro.
O sujeito que planeja se compromete
com a ao.
O outro no considerado, a no ser O outro participa, h sempre uma rela-

como mero executor. o entre sujeitos.
Projeto o futuro a partir de Trabalha com um

um diagnstico suposta- conjunto de apostas
mente objetivo do passado. a partir da explicao
situacional dos atores
sociais.
Explicar descobrir as leis que regem o Toda explicao situacional, feita a

sistema. partir da viso particular de cada ator.
importante que a explicao seja feita
por mltiplos atores que compartilhem
objetivos.
possvel predizer o futuro, fazer predi- S possvel fazer vrias

es nicas. apostas em cenrios
dinmicos.
Quadro 1: Comparao entre o Planejamento Normativo Tradicional e o

Planejamento Estratgico Situacional
Fonte: Elaborado pelos autores

Planejamento Normativo Planejamento Estratgico

Tradicional Situacional
determinista: a realidade Assume a incerteza, a
pode ser transformada atra- imprevisibilidade.
vs das predies nicas.
Faz apenas clculo tcnico. Faz clculo tcnico e poltico.
O plano organizado por O plano organizado por problemas a

setores. serem enfrentados.
Segue uma teoria de controle. Segue uma teoria de jogo social.
Quadro 1: Comparao entre o Planejamento Normativo Tradicional e o

Planejamento Estratgico Situacional
At agora temos usado o termo estratgia sem defini-lo.

Precisamos fazer isso!
Como a maioria deve saber, o termo estratgia usualmente

associado guerra e obra de Karl von Clausewitz, que definia o
plano estratgico como o instrumento que traduz os objetivos polticos
para o terreno da ao blica. Ainda que essa definio seja muito
usual no senso comum, preferimos explorar conceitos de estratgia
que sejam mais pertinentes aos temas da administrao e vinculados
a uma cultura da paz.
Mdulo 5 23
Para Ossrio (2002, p. 117), estratgia pode ser definida como
[...] um mtodo de pensamento que organiza, a partir

da posio particular de percepo de diferentes atores
sociais, classificando, hierarquizando e valorizando os
dados da realidade a realidade de cada um de um
modo consciente e calculado com a marca dos interesses
e ideologia de cada um, com vista a influir favoravelmen-
te no curso dos acontecimentos.
Uma dificuldade bastante frequente reside em distinguir

entre ttica e estratgia. Ttica o uso de recursos escassos
na construo do caminho para chegar ao objetivo desejado.
A estratgia o encadeamento desses passos, das tticas, no
percurso desse caminho.
Outro conceito que precisa ser definido e tambm qualificado
o de problema, j que tem sido afirmado que o PES um mtodo
de planejamento por problemas. Problema a declarao, a
formalizao, por um ou mais atores sociais, de uma discrepncia
entre a realidade e uma norma de referncia que ele aceita ou cria.
Ou seja, no basta apenas um desconforto para que se defina algum
aspecto da realidade como um problema objeto de planejamento.
preciso mais que isso. preciso declarar quais aspectos esto em
desacordo com a realidade almejada.
Reflita sobre a citao abaixo. Ela importante para apoiar a sua

compreenso do significado conceitual de problema no PES.
A realidade gera problemas, ameaas e oportunidades.

O poltico trabalha com problemas e a populao sofre
problemas. um conceito muito prtico, reclamado pela
prpria realidade, que faz o planejamento aterrissar.
Ao contrrio, o conceito de setor uma imposio anal-
tica, muito genrico, pouco prtico e mais apropriado
anlise macroeconmica. Os problemas reais cruzam os

setores e tm atores que se beneficiam ou so prejudicados

por eles. Em torno de problemas a participao cidad
possvel; em torno de setores, impossvel. Os atores
do jogo social lidam com problemas, no com setores. O
PES cunhou a seguinte frase: a realidade tem problemas,
e o planejamento tradicional trabalha com setores. Quem
pensa por setores? O PES identifica-se com a realidade e
gira em torno de problemas. (HUERTAS, 1996, p. 35).
Compreender o conceito de problema ainda no suficiente,

preciso que tenhamos clareza que existem diferentes tipos
de problemas e que a distino entre esses tipos essencial
para a escolha de mtodo de planejamento. No texto abaixo
vamos sistematizar os diferentes tipos de problemas. Sugerimos
que esse tema seja retomado em seus estudos da Unidade
que aborda o PPA 2000-2003, cujo mtodo se orienta pela
abordagem de problemas. *Problemas bem-estru-
turados so aqueles
gerados em sistemas repe-
No PES a distino entre problemas bem-estruturados* e titivos, em que a soluo
objetiva e baseada em
problemas quase-estruturados* fundamental para que se possa
um nmero limitado de
abordar devidamente um sistema ou um problema gerado nesse variveis, cujas relaes
sistema. so precisas e predizveis
Essa diferenciao entre problemas bem-estruturados e por associaes diretas
de causa e efeito. Fonte:
problemas quase-estruturados desvela uma deformao importante
Elaborado pelos autores.
do planejamento tradicional. Segundo Matus (1997, p. 119)
*Problemas quase-estru-
turados referem-se
[...] o planejamento normativo assume inadvertidamente aos sistemas nos quais
que opera em sistemas e com problemas bem-estrutura- possvel enumerar apenas
algumas possibilidades,
dos. Se a realidade social difusa em seus limites e cria-
com uma capacidade nula
tiva por seus atores, o positivismo determinista elimina
de predio e uma capaci-
essas complexidades incmodas para faz-la tratvel com dade muito baixa de previ-
mtodos prprios de um sistema bem-estruturado. Esta so. Fonte: Elaborado
amputao permite ajustar artificialmente a realidade s pelos autores.
possibilidades de soluo com os mtodos tradicionais
das cincias.
Mdulo 5 25
A partir da analogia com Procusto, personagem da mitologia

grega que reduzia suas vtimas ao tamanho que quisesse, deitando-as
em um leito de ferro e cortando a golpes de espada os ps dos que
ultrapassassem os limites do leito, ou ento distendendo as pernas
daqueles que no preenchessem o espao, Matus (1997, p. 119)
afirma que [...] o planejador normativo usa os modelos matemticos
como um molde forado que cerceia a realidade at ajustar-se a suas
possibilidades.
Para Matus (1993), o Planejamento Estratgico Situacional
, inequivocadamente, o mtodo mais adequado para lidar com
a complexidade dos problemas quase-estruturados, pois nele [...]
a realidade planejada no tem data de incio e de trmino, e os
problemas que ela gera so relativos situao dos atores que nela
coexistem. Nessa realidade [...] as solues timas devem dar
lugar a solues satisfatrias que reconhecem a continuidade dos
problemas sociais no tempo (Matus, 1993, p. 79).
Nessa realidade caracterizada por problemas, e mais, por
problemas quase-estruturados, o PES reconhece a importncia dos
recursos escassos na produo dos fatos sociais. Para o PES esses
recursos no se restringem queles que pertencem ao campo da
Cincia Econmica. Esquematicamente o PES agrupa os recursos
escassos em quatro grandes tipos: poder poltico, recursos
econmicos, recursos cognitivos e recursos organizacionais.
O montante de recursos disponveis dinmico, podendo ser
reforado ou diminudo conforme as operaes desencadeadas.
Cabe ao jogador dosar a utilizao dos recursos, compensando os
custos de uma ao com os benefcios de algum recurso abundante;
ou seja, possvel compensar resultados negativos com operaes
de resultado positivo, utilizando algum recurso abundante. Assim, a
viabilidade estratgica de um plano ou operao pode ser verificada
a partir de um clculo tecnopoltico dessas quatro dimenses,
bem como pode ser construda a partir da utilizao inteligente e
coerente dos recursos controlados frente aos recursos exigidos
para a produo de uma jogada.
Aqui a prpria terminologia utilizada produzir uma jogada
caracteriza bem outra maneira de diferenciar o PES do Planejamento

Tradicional. Enquanto o Planejamento Normativo uma teoria

de controle de um sistema, na qual o sujeito que planeja, uma
vez conhecendo as leis predizveis de funcionamento do objeto
externo planejado, capaz de govern-lo, o PES uma teoria de
participao em um jogo:
A anlise estratgica [...] desconfia da predio e valori-

za o conceito de aposta. Raciocina por meio de sistemas
criativos e abertos a muitas possibilidades nas quais os
atores, ligados a vises subjetivas do mundo, lutam para
mudar o resultado do jogo do qual participam. Neste
jogo o mundo pode ser criado e conquistado, apesar das
restries do passado e do presente... A estratgia explora
a construo do futuro. Surge de um problema comum
do jogo interativo entre os homens: avaliaes situacio-
nais distintas sobre a realidade que os atores constroem a
partir do papel particular que desempenham no jogo pol-
tico, econmico e social, e da leitura que fazem da infor-
mao oferecida pela realidade, limitados pela viso que
esse papel lhes confere. Cada ator tem um posto de jogo
e observao da realidade que lhe permite ver algumas
coisas e lhe oculta outras. (MATUS, 1996, p. 11).
O jogo situacional se diferencia em muitos aspectos de

qualquer outro jogo. Ele composto de uma infinidade de jogos
parciais, inter-relacionados, de maior ou menor importncia para
os jogadores. As regras desses jogos sociais so parciais ou ento
somente conhecidas parcialmente pelos jogadores. As apostas so
feitas objetivando benefcios futuros duvidosos, visto que a incerteza
inerente ao jogo do qual se est participando soma-se influncia
dos demais jogos inter-relacionados. Assim, as caractersticas do jogo
situacional podem ser assim resumidas:
ff
um jogo que, alm de no ter princpio ou fim
definidos, acumulativo (o jogo de hoje que se faz a
partir dos resultados, das oportunidades e das restries
do jogo de ontem condiciona o jogo de amanh). Os
jogadores esto continuamente em situaes desiguais
Mdulo 5 27
e frente a oportunidades diferentes, que se exercem

sobre um sistema sempre distinto e sobre o qual os
jogadores tm ideias distintas. Essas desigualdades
so consequncia das desigualdades na acumulao
histrica.
ff
um jogo recursivo (cada jogo compreende
subjogos, os quais compreendem subjogos etc.) e
multidimensional (um mesmo jogo praticado e
desenvolvido por diferentes jogadores).
ff
A histria do jogo que define a sada e a entrada de
jogadores. Entrar significa ter ganho uma aposta em
outro jogo e sair implica perder uma aposta no jogo do
qual se participa.
ff
Os jogadores mais antigos tentam dominar o jogo
atravs de sua histria prvia estipulam as regras mais
estveis, que os protegem ou os beneficiam.
ff
As regras tendem a perpetuar as acumulaes desiguais.
ff
O impacto ou o efeito de uma jogada no se limita a um
tempo preciso (o efeito negativo ou nulo de uma jogada
ontem pode ser positivo amanh).
ff
As regras no definem os ganhadores, mas os ganhadores
definem as regras (os critrios de xito so complexos,
mutveis e transitrios).
ff
A natureza das regras do jogo, a existncia de vrios
atores e a criatividade do sistema faz com que cada
momento seja uma situao distinta para cada jogador.
ff
As recompensas e os custos do jogo afetam no apenas
os jogadores ativos, mas tambm os potenciais (aqueles
que ainda no foram admitidos no jogo).
ff
O jogo no controla o tempo nem a sequncia das
apostas o direito de jogar limitado pela capacidade
de jogar que, por sua vez, depende das acumulaes
histricas.
ff
Os objetivos no precedem as regras nem esto
pr-definidos nelas. Os objetivos dos jogadores podem

ser mudados durante o jogo, alterando as relaes de *Eficcia relao entre

conflito e cooperao. os objetivos e os instru-
mentos explcitos de um
ff
O jogo aberto a qualquer jogador e a qualquer nmero
dado plano e seus resulta-
de jogadores, que entram, crescem ou desaparecem
dos efetivos, verificada
segundo sua eficcia* no jogo. Entrar e sair do jogo por meio da anlise da
parte do sistema de apostas e isso est condicionado relao entre os objetivos
desigualmente pelas acumulaes prvias. propostos e os realizados.

Fonte: Elaborado pelos
ff
Certas apostas ou jogadas podem mudar as regras do autores.
jogo.
ff
um jogo difuso e de incerteza dura, no qual, exceto
em casos excepcionais (bem-estruturados), possvel
calcular os riscos.
ff
Os jogadores se estruturam em organizaes
hierrquicas, nas quais se desenvolvem o conflito e a
cooperao.
ff
A entrada ou a sada no grande jogo passa pelo xito ou
fracasso no desenvolvimento dos subjogos no interior
de cada estrutura hierrquica.
ff
O clculo de cada aposta situacional, em que intervm
mltiplos critrios de eficcia e mltiplas perspectivas de
anlise.
ff
A moeda do jogo o poder, que um meio para alcanar
o objetivo, que inclui o poder. O poder, como objetivo
dos jogadores, o poder ser. J o poder, como meio,
um poder ter. Algumas vezes, entretanto, uma forma
de poder se converte na outra.
ff
O poder reside nas regras do jogo e se expressa nas
acumulaes sociais historicamente produzidas. Assim,
as apostas ou jogadas mudam as relaes de poder
entre os jogadores.
ff
Diferentes moedas (ou diferentes poderes) sero
utilizadas conforme a circunstncia. O intercmbio
entre esses poderes (econmico, poltico, religioso,
militar, tcnico-cientfico etc.) se d por meio da troca,
pela via mercantil ou pela via do acesso.
Mdulo 5 29
ff
As jogadas podem buscar a acumulao de um poder
especfico ou se destinarem troca de diferentes formas
de poder.
ff
Nenhum jogador alcana seu objetivo no jogo
acumulando somente um tipo de poder. possvel
eleger um poder dominante, mas necessariamente
outros devero ser combinados. Por isso, necessrio
intercmbio entre as diferentes formas de poder.
O valor relativo de cada forma de poder no intercmbio
depender da situao de cada jogador.
Assim, o que diferencia o jogo social de outros tipos de jogo

que o jogo social sempre tem histria, e as regras do jogo sempre
consagram desigualdades. Para explicar essas caractersticas do jogo
social, Matus desenvolve uma Teoria da Produo Social.
A Teoria da Produo Social se prope a explicar a existncia
real ou potencial de todos os produtos da ao dos seres humanos.
Dentro do conjunto desses produtos (onde basicamente apenas a
natureza intocada pode ser excluda), os bens e servios econmicos
representam apenas uma parcela particular. Ou seja, aqui os valores,
as ideologias, as instituies, as cincias, as teorias, os elementos
polticos, a linguagem etc. tambm so produtos sociais, formados a
partir de diferentes recursos escassos, os quais podem ser acumulados,
intercambiados etc.
Segundo Matus (1993, p. 109) a produo social
[...] pode ser vista como um circuito em que toda a

produo realizada por um ator social supe [...] o uso
de recursos econmicos e de poder, a aplicao de
valores e conhecimentos. Por sua vez toda a produo
social reverte ao ator-produtor como acumulao social
(ou desacumulao) de novos recursos econmicos, de
poder, reafirmao, questionamento ou surgimento de
novos valores e acumulao de novos conhecimentos.

Para o PES
[...] o processo de produo social semelhante a um

jogo [...] especial e complexo [...] criativo e conflitante
[...] onde a realidade muda a cada momento, e cada
nova realidade uma modificao da anterior. Os recur-
sos pertencentes aos jogadores aumentam, diminuem
ou mudam de qualidade em funo de seus acertos.
(MATUS, 1993, p. 111).
Aprofundando a definio anterior, ator social se

refere quele que age de modo criativo, no segue leis,
singular e nico como ente com sentidos, cognio,
memria, motivaes e fora, produtor e produto do
sistema social; tem um projeto que orienta sua ao,
mesmo que seja inconsciente, errtico ou parcial;
controla uma parte relevante do vetor de recursos
crticos do jogo, tem fora e capacidade para acumular
ou desacumular foras e, portanto, tem capacidade
para produzir fatos no jogo social; participa de um jogo
parcial ou do grande jogo social, no um analista
ou simples observador; tem organizao estvel,
que lhe permite atuar com o peso de um coletivo
razoavelmente coerente; ou, tratando-se da exceo
aplicvel a uma personalidade, tem presena forte e
estvel, o que lhe permite atrair, com suas ideias, uma
coletividade social; pode ser um ator-pessoa ou um
ator-grupo, no caso de se tratar de um lder ou de uma
direo de alguma organizao; um jogador real que
acumula percia e emite julgamentos, no uma fico
analtica; um produtor de atos de fala e de jogadas
(MATUS, 1996).
Mdulo 5 31
Esquematicamente, o processo de produo social pode ser

representado como um jogo com regras, acumulaes e fluxos, como
mostra a Figura 1.
Figura 1: Processo de produo social

Fonte: Adaptada de Matus (1993, p. 110)
Os fluxos so movimentos, produes, atos, fatos e intenes

que alteram uma acumulao. Assim, as acumulaes mudam apenas
por meio dos fluxos.
As acumulaes so capacidades juntadas (ou
represadas) para produzir os fluxos. A origem das acumulaes
reside no represamento dos fluxos. Os atores sociais (jogadores) so
um tipo especial de acumulao, pois so, simultaneamente, produto,
atores e avaliadores do processo social.
As regras so normas bsicas que regem o processo de
acumulao-produo-acumulao. Os jogadores mais poderosos,
como citado anteriormente, criam ou conservam regras que so mais
proveitosas para eles.

Para encerrar esta Unidade falta ainda introduzir um tema

extremamente relevante para compreender o significado do
planejamento na condio de tcnica de governo. Trata-se
do tringulo de governo, que ser apresentado a seguir. Para
comear, preciso definir o tema governo.
Governar dominar um jogo parcial (governo com inicial

minscula) ou dominar o grande jogo (Governo com inicial
maiscula). Dominar um jogo ter a capacidade de impor aos outros
jogadores as jogadas decisivas em relao aos objetivos perseguidos.
Portanto, pode-se governar e planejar a partir de qualquer posio
no sistema social: planificar a partir do jogo de oposio ou planificar
a partir da posio de jogos parciais. Para Matus (1996), planifica
quem governa e governa quem realmente planifica.
Matus (1996) ressalta a necessidade de que o governo garanta
sempre um saldo positivo, ou seja, um resultado satisfatrio. Esse
saldo positivo factvel a partir da compensao
entre operaes positivas e operaes negativas, Saiba mais Eficincia
que atinjam os trs principais mbitos de governo:
basicamente uma avaliao de rentabilidade
o poltico, o econmico e o dos problemas econmica. Quando se fala de avaliao
cotidianos especficos que afetam as pessoas. econmica se faz referncia a um tipo de
Trata-se do manejo positivo dos trs balanos ou anlise que leva em conta custos em relao
trs cintos do governo. aos resultados que sero obtidos. A anlise da
O primeiro cinto ou balano se refere eficincia pode incluir trs tipos de anlise:
s respostas s demandas polticas dos atores custo-benefcio, que compara os benefcios
sociais e da populao em geral; envolve a expressos em unidades monetrias e os
representatividade, a legitimidade e a legalidade custos das atividades contidas em um plano

ou programa; custo-eficcia, que igual a
do governo, a eficcia, a tica, a respeitabilidade
anterior, com a diferena de que os benefcios
etc. O cinto econmico, segundo balano, envolve
so expressos em unidades de resultado; e
basicamente o manejo das variveis econmicas,
custo-utilidade, que a relao entre custos
tais como crescimento, emprego, salrio, equilbrio
e resultados considerando o valor dos efeitos
oramentrio etc. J o terceiro balano, de
nos indivduos aos quais afetou, expressa-
intercmbio de problemas especficos, refere-se ao se em termos subjetivos, isto , benefcios
saldo do enfrentamento dos problemas concretos percebidos pelas pessoas em termos de
que as pessoas valorizam de modo direto e imediato satisfao. Fonte: Elaborado pelos autores.
Mdulo 5 33
(em geral relacionados eficincia dos servios pblicos, no caso de

Governos institucionalizados). Para Matus (1996) a arte e a cincia
de governar consistem em produzir, mediante compensaes, um
balano global positivo, que sintetiza os trs balanos parciais. Assim,
os efeitos negativos de um cinto ou balano devem ser compensados
com os efeitos positivos de outro, sendo inconcebvel o aperto
simultneo dos trs cintos.
Esses trs balanos, em um primeiro momento, so
condicionados pelas trs variveis que compe o tringulo
de governo: o projeto de governo, a governabilidade e a
capacidade de governo, como ilustrado na Figura 2.
Figura 2: Tringulo de governo

Fonte: Adaptada de Matus (1993)
O projeto de governo consiste na seleo de problemas

que o ator se dispe a enfrentar e na estratgia escolhida para esse
enfrentamento.
A governabilidade diz respeito ao controle que se tem
sobre determinadas variveis, somado percepo sobre as demais
variveis, controladas por outros atores (grau de dificuldade do
projeto).
A capacidade de governo, por sua vez, refere-se ao
conjunto de qualificaes que definem a capacidade necessria para
compreender, elucidar e enfrentar o problema; envolve questes
como bagagem intelectual, experincia, recursos tecnolgicos,
habilidade, proficincia etc., tanto no plano pessoal como institucional
(habilidade no manejo da governabilidade limitada).

Complementando...
Para revisar e aprofundar os conceitos apresentados, pesquise as indicaes
sugeridas:
O que o planejamento estratgico situacional de Jackson de Toni.

Disponvel em: <http://www.espacoacademico.com.br/032/32ctoni.
htm>. Acesso em: 9 jun. 2011.
O plano como aposta de Carlos Matus. Disponvel em: <http://portal.
saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/plano_como_aposta-matus.pdf>.
Acesso em: 9 jun. 2011.
Mdulo 5 35
Resumindo
O propsito desta Unidade foi introduzir o tema do planeja-
mento pblico, fazer a distino entre planejamento normativo e
planejamento estratgico situacional (PES) e apresentar os concei-
tos fundamentais em torno dos quais se organiza o mtodo PES.
Ao encerrar a Unidade, e com o auxlio dos exerccios de apren-
dizagem, voc, estudante, deve ter claros os seguintes concei-
tos: problemas do tipo determinstico, estocstico, de incerteza
quantitativa, de incerteza dura; produo social, regras, acumu-
laes e fluxos; atores sociais; situao dos atores sociais; projeto
de governo, capacidade de governo e governabilidade. Estes
conceitos so essenciais para que o mtodo, a ser apresentado na
Unidade II, seja devidamente apreendido.

Atividades de aprendizagem
Esta Unidade introduziu uma srie de conceitos novos em
uma linguagem pouco familiar. Para retom-los e organiz-
los, propomos a realizao de alguns exerccios. Apesar de
parecerem infantis e simplrios, asseguramos que no o so,
ainda que possam ser divertidos de fazer. Levar os exerccios
para os momentos interativos com o seu coletivo virtual
certamente ser uma atividade importante para a fixao dos
contedos desta Unidade. Estes exerccios foram adaptados do
Guia de Anlise Terica, do Curso de Planificao e Governo,
oferecido por Carlos Matus em Florianpolis, em maio de 1991.
Divirta-se!
1. A Srta. Norma Tiva quer viajar: A Srta. Norma Tiva est na cidade
de Certezpolis e quer chegar cidade de Ortodoxolndia. No
trajeto entre as duas cidades ela deve passar, obrigatoriamente, pelo
povoado A1, a trinta minutos de distncia. Por sua vez o povoado
A1 conduz aos povoados A2 (a 15 minutos) e A5 (a vinte minutos).
O povoado A2 leva aos povoados A3 e A4, ambos a 12 minutos de
distncia. De A5 possvel ir para A4 (a dez minutos) ou para A6 (a
nove minutos). Do povoado A3 no h estrada at Ortodoxolndia.
Por outro lado, Ortodoxolndia est a quatro minutos de A6 e a cinco
minutos de A4. Agora responda s questes a seguir:
ff possvel desenhar uma rede de trajetrias entre Certez-
polis e Ortodoxolndia?
ff possvel construir a rede de possibilidades de Norma?
ff Qual a melhor trajetria, caso se queira economizar
tempo?
Mdulo 5 37
ff A Srta. Norma Tiva pode escolher qualquer percurso, ou

h alguma varivel que ela no controle?
ff Qual a situao de governabilidade da Srta. Norma Tiva?
ff possvel formalizar o problema da Srta. Norma Tiva de
maneira quantitativa e bem estruturada (ou seja, atravs
de uma forma matemtica), de modo que qualquer outra
pessoa possa enfrentar um problema semelhante?
ff Esse problema do tipo determinstico, estocstico, de
incerteza quantitativa ou de incerteza dura?
2. Vitrio e a Bela Srta. Norma: Imagine o seguinte dilogo entre
Vitrio e Norma, enquanto Vitrio dirige seu carro com apenas uma
das mos ao volante:
Vitrio:
- Vamos ao meu apartamento?
Norma:
- Preste ateno no caminho, seno vamos ao cemitrio. Dirija
com as duas mos.
Vitrio:
- ..............
Norma:
- ............
Agora responda s questes a seguir:
ff Como continua o dilogo entre os dois?
ff Pode-se construir uma rvore completa do universo de
possibilidades?
ff Pode-se imaginar uma rvore com algumas possibilida-
des?
ff Esto claros os objetivos de Vitrio e Norma?

ff Mudaria essencialmente a natureza do problema se voc

conhecesse Vitrio e Norma h vrios anos?
ff A seu ver, quais so as diferenas entre planejar uma
viagem e planejar uma conquista amorosa?
3. Compare os exerccios anteriores, respondendo s perguntas a seguir:
Exerccio 1 Exerccio 2
Perguntas A Viagem de Vitrio e a
Norma Tiva Bela Norma
Quem o sujeito e qual o objeto?
Existe s uma nica explicao objetiva?
Quantas possibilidades se pode enumerar?
possvel precisar probabilidades para cada

desfecho?
possvel predizer resultados da ao?
O final aberto ou fechado?

um sistema determinstico ou criativo?
Pode-se calcular uma soluo tima?
A melhor soluo necessariamente boa para
todos os sujeitos?
O problema considera surpresas e incertezas?
A resposta para o problema envolve um clcu-

lo preciso ou uma aposta?
Quantos recursos escassos so envolvidos?
possvel fazer um plano e execut-lo poste-

riormente sem se preocupar constantemente
com a mudana da realidade?
4. Fluxos, Acumulaes e Regras na Produo Social em Sade. Estes

enunciados indicam regras, acumulaes ou fluxos? Marque com um
x:
Enunciados Regras Acumulaes Fluxos
Produo agrcola.
Capacidade de produo agrcola.
Peso da associao de criadores
de gado.
Mdulo 5 39
Enunciados Regras Acumulaes Fluxos

Nenhuma propriedade privada
bem explorada pode ser desapro-
priada.
No haver pagamento da dvida
externa sem prvia renegociao.
A distribuio da renda piorou.
A concentrao de riqueza con-
centra o poder poltico.
O sistema se baseia na proprieda-
de privada e no mercado.
A populao cresce 3% ao ano.
A populao de 40 milhes de
habitantes.
40% da populao est em condi-
es de extrema pobreza.
A inflao foi de 30% ao ano.
5. Supondo que no desenho abaixo cada passo uma casa, resolva os

trs problemas a seguir:
VITRIO 1 2 3 4 5 6 7 MERCADINO
a) Se Vitrio e Mercadino caminham simultaneamente para

um ponto comum:
ff Quantos passos Vitrio deve dar para encontrar-se com
Mercadino?
b) Se Mercadino est indeciso entre caminhar ou no em
direo a Vitrio:


Mercadino?
ff Qual o tringulo de governo para Vitrio (Projeto,
Governabilidade e Capacidade de Governo)?
c) Se Mercadino est indeciso entre caminhar em direo a
Vitrio, permanecer imvel ou distanciar-se em qualquer
direo para fugir do encontro:
Mercadino?
ff Qual o tringulo de governo para Vitrio (Projeto,
Governabilidade e Capacidade de Governo)?
ff Se Vitrio tem um rifle anestsico e as regras do jogo
permitem seu uso, o que pode mudar no tringulo de
governo de Vitrio?
ff Se Vitrio sabe como Mercadino se comportou em
cinco tentativas anteriores de aproximao, o que pode
mudar no tringulo de governo de Vitrio?
6. A explicao depende do ator?
As duas notcias abaixo se referem ao mesmo fato.
ff Em Certezpolis os trabalhadores rurais que defendem a
reforma agrria tm intensificado sua luta por mais justia
e igualdade. Na ltima semana, ao tentarem se assentar
no latifndio de um alto dirigente do governo das classes
dominantes, aproximadamente vinte trabalhadores foram
feridos, vitimados pelas armas das foras repressoras.
Mdulo 5 41
ff Em Certezpolis os revoltosos que se insurgem contra o

direito de propriedade tm intensificado seus ataques
ordem institucional. Na ltima semana, em uma tentativa
de assalto propriedade rural da famlia de uma autorida-
de do governo democraticamente eleito, aproximadamen-
te vinte invasores se feriram ao investirem contra as foras
policiais que ali estavam em cumprimento da lei.
Perguntas:
a) As duas declaraes so feitas por um mesmo ator?
b) Qual a verso verdadeira?
c) Que expresses mudam de acordo com a perspectiva situ-
acional?
d) Que aspectos das duas notcias podem ser verificados
objetivamente como verdadeiros ou falsos?
7. Escadas e Cubos
a) Voc est vendo esta escada de baixo ou de cima?

b) O crculo est localizado no centro ou no canto de um dos

lados do cubo?
c) Quantos cubos h na figura a seguir?
8. Vitrio tem um problema de pesca: Vitrio quer pescar trutas e

levar para casa doze peixes para seus convidados. Ele quer
impressionar Norma e suas amigas, mas tem pouca experi-
ncia e pouca pacincia. Seu equipamento de pesca empres-
tado de Pedro, que especialista em pescar peixes de grande
tamanho. Vitrio nunca pescou trutas, mas tem lido muitos
livros sobre o tema e descobriu que elas tendem a se
concentrar, no incio da madrugada, nas vizinhanas da
cascata onde a lagoa desgua no rio. Quando Vitrio
Mdulo 5 43
chega lagoa, percebe que ali est sendo realizado o Campeonato

Nacional de Pesca de Truta entre os doze melhores pescadores do
pas. Agora responda s questes a seguir:
a) Qual o tringulo de governo para Vitrio?
Projeto de Governo Capacidade de Governo Governabilidade
b) O objetivo de Vitrio est claro ou existem ambiguidades?

Caso existam, quais?
c) razovel que Vitrio alcance seu objetivo?
d) O que ele pode fazer caso no pesque nenhuma truta?
e) Discuta a ideia de oportunidade. Como voc relaciona a
oportunidade com o caso de Vitrio?
f) A capacidade de governo de Vitrio um dado invarivel
ou pode vir a se modificar?
g) A governabilidade um dado invarivel para Vitrio?

Unidade 2
Planejamento
Estratgico Situacional

ffConhecer a lgica de organizao e os instrumentos para a
aplicao desse mtodo de planejamento (PES);
ffCompreender o encadeamento dos momentos que compem o
mtodo; e
ffArticular as ferramentas para a aplicao do mtodo.
Planejamento Estratgico
Situacional
Caro estudante!
Nesta Unidade voc ser apresentado, de modo mais
sistemtico, s ferramentas do Planejamento Estratgico
Situacional. Haver, ainda, uma apresentao dos temas e dos
instrumentos relacionados ao monitoramento e avaliao,
como partes inerentes do processo de planejamento.
Bom trabalho!
O mtodo PES no pode ser entendido como um mero

conjunto de tcnicas logicamente encadeadas. As ferramentas e
tcnicas utilizadas esto a servio de uma concepo metodolgica
determinada, impregnada de consideraes tericas sobre a
sociedade, o Estado, a ao humana e a produo de fatos sociais.
Ou seja, cada situao a ser planejada exige uma anlise particular
do ponto de vista do PES.
O planejamento entendido como um processo de
aprendizagem-correo-aprendizagem, no qual o acompanhamento
da realidade e a avaliao das decises tomadas devem estar
permanentemente presentes. Nesse sentido, o PES s pode ser
entendido se considerarmos seus quatro momentos: explicativo,
normativo, estratgico e ttico-operacional. Esses momentos
so dinmicos e se repetem constantemente, embora mudem de
contedo, contexto, lugar e tempo. Assim, no podem ser vistos como
etapas ordenadas sequencialmente e de forma evolutiva, mas como
um processo interativo e recorrente. Os quatro momentos do PES
so um constante fazer, uma permanente aprendizagem, uma ao
persistente no cotidiano. Nenhum momento comea ou termina em
um tempo preciso, nem encerra um processo encadeado: a passagem
do processo de planejamento por um momento determinado
Mdulo 5 47
apenas o domnio transitrio desse momento sobre os outros, que

esto sempre presentes, conforme expressa a Figura 3 a seguir.
Figura 3: Representao da inter-relao entre os momentos do PES

Fonte: Elaborada pelos autores
O Momento Explicativo
Antes que se inicie o ataque a um problema, necessrio

explicar a realidade. Mas possvel explicar a realidade? Ou
ainda: h uma nica ou melhor explicao da realidade?
Os planejamentos normativos tradicionais sempre iniciam

com um diagnstico, um levantamento supostamente objetivo dos
fatos. No entanto, trata-se de uma mera descrio da aparncia dos
fenmenos, que no explica suas causas. Esse certamente um ponto
fraco desse mtodo. Como possvel mudar a realidade atuando
apenas sobre sua aparncia, sem alterar as causas que geram os
problemas que se pretende enfrentar?

Em uma primeira e rpida passada de olhos, o momento

explicativo do PES poderia ser confundido com o diagnstico do
planejamento tradicional. No entanto, h uma profunda diferena
entre ambos, como veremos a seguir.
Antes de explicar os problemas, preciso selecionar quais
sero enfrentados.
A Seleo dos Problemas
Entre os muitos problemas existentes necessrio priorizar

quais sero atacados primeiramente, em detrimento dos demais.
A escolha dos problemas a serem enfrentados envolve basicamente
trs critrios:
ff
O valor dos problemas para os atores sociais envolvidos,
ou seja, para a cpula diretiva de sua organizao, para
as foras sociais que os apoiam e para a populao que
representam.
ff
A eficincia, a eficcia e a efetividade* com que o *Efetividade relao
entre a execuo de um
problema pode ser enfrentado.
plano e seus impactos e/
ff
A possibilidade e a oportunidade de enfrent-los com ou resultados, isto , seu
xito. sucesso ou fracasso em
termos de uma efetiva
O problema pode ser definido como uma realidade mudana nas condies
insatisfatria e supervel, que permite um intercmbio favorvel prvias; busca demons-
com outra realidade, a partir da utilizao de determinados meios trar que os resultados
encontrados na realidade
e recursos. Cabe aos atores sociais delimitar as fronteiras do que
social esto casualmente
qualificam como problema, sendo o espao circunscrito por essas relacionados ao plano sob
fronteiras definido como espao direcional de admisso de avaliao. Fonte: Elabora-
problemas. Esse espao direcional deve ser coerente com o do pelos autores.
mapa valorativo de problemas, o qual se baseia nas ideologias,

doutrinas, preconceitos, valores e teorias que os atores acumularam
ao longo de suas prticas sociais.
Para que um problema se constitua como tal, preciso que
ele seja declarado como um problema. Declarar o problema,
expressando-o precisamente atravs da linguagem, o que transforma
um aspecto da realidade em algo que demanda modificaes e
Mdulo 5 49
busca de solues. Declarar o problema , tambm, a nica forma

de compartilh-lo com outros atores sociais, seja para a cooperao
ou para o conflito.
Imaginemos que o mapa valorativo de problemas seja
definido por nveis diferentes de valorao, que variam desde o nvel
mais alto, que pode ser interpretado como sim, este um problema,
at o nvel mais baixo, que corresponde ao no, com certeza no um
problema. Entre esses dois se encontrariam mltiplas possibilidades
afirmativas e negativas de valorao, em uma escala decrescente
de pontuao. Assim, o espao direcional de admisso de
problemas abarcaria desde o nvel mais alto: sim, este um
problema at um nvel intermedirio, de limites difusos, prximo
afirmao: sim, pode ser um problema. Certamente esse limite
difuso, permeado por dvidas, um espao de reconhecimento de si
mesmo e dos outros, correspondendo a um processo de negociao
entre os diferentes atores.
Feita a seleo dos problemas a serem enfrentados, o
momento explicativo busca elucidar a realidade, delinear objetivos,
fazer clculo estratgico e avaliar o que foi feito at aquele momento.
Portanto, inseparvel dos outros trs momentos, pois os mesmos
tm em si tambm uma dimenso da explicao da realidade. Alm
disso, o momento explicativo no cessa nunca, pois a realidade muda
constantemente e, assim, a explicao situacional tambm muda,
em um processo interativo com os demais momentos.
A Explicao Situacional
Esse conceito se refere explicao que cada ator tem de

uma realidade, que no necessariamente igual s explicaes dos
outros atores que existem e interferem. necessrio, pois, definir
e especificar qual a explicao dos outros, entendendo que essa
explicao dos outros tambm parte da realidade.
Cada observador/explicador da realidade um ator que
focaliza sua ateno s em alguns aspectos, restringido pelo domnio
de suas prticas cotidianas e pelo seu mapa cognitivo. Esse foco
pode ser mais ou menos amplo, mas nunca ilimitado, pois estar

sempre restringido pela cegueira situacional de cada ator. Assim,

ao explicar necessrio lembrar sempre que essa explicao uma
verso particular da realidade, mas nunca a nica verso. Tudo
que explicado explicado por algum, a partir de uma posio
de observao e com um propsito. Por isso, toda a explicao
situacional.
Uma maneira aparentemente coletiva, democrtica e eficiente
para explicar um problema fazer uma rodada de exposies de
diferentes pessoas, na qual quem tiver os melhores argumentos e/
ou a melhor oratria, em geral, far prevalecer a sua verso. Mas
parece evidente que essa tcnica, muito utilizada mesmo em grupos
que defendem a participao e a democracia, no democrtica.
Tampouco eficiente. Na Unidade VI, abordaremos o tema do
Planejamento Participativo.
Para o PES o momento explicativo segue dois princpios
bsicos: a participao de todos, baseando-se no consenso (jamais
confundir com unanimidade), e a visualizao da produo do
grupo. Para tanto, a explicao deve ser resultado das formulaes
dos diferentes atores envolvidos.
A explicao de um problema deve comear pela construo
dos descritores.
Descritores de um Problema
O descritor pode ser entendido como o relato de uma coisa,

sem incluir as origens ou as consequncias dessa coisa. Descrever
narrar como algo se mostra para ns, como o percebemos, sem
incluir na narrativa sua funo, sua definio, sua origem, sua
histria, seu destino etc. Isso difcil, mesmo quando descrevemos
objetos simples.
Vejamos, por exemplo, a descrio de um banco qualquer. Um
banco um objeto formado por quatro colunas cilndricas e macias
de madeira, cada coluna com 4 cm de dimetro e 45 cm de altura,
perfiladas vertical e perpendicularmente sobre os vrtices de uma
base imaginria na forma de um quadrado de 40 cm de lado, e sobre
a qual est fixada uma chapa de madeira medindo 45 x 45 x 2 cm.
Mdulo 5 51
Aqui descrevemos o banco a partir de nossa relao cultural com o

objeto como os ps e o assento do banco. Imaginemos um aborgene
que pela primeira vez se depara com esse mesmo objeto! Ele percebe
os mesmos componentes ocupando o mesmo espao fsico, mas a
definio do assento ou dos ps no teria lugar, pois provavelmente
o objeto seria utilizado para outros fins.
Quando se trata de problemas sociais ainda mais difcil lidar
com os descritores, mas a lgica permanece a mesma. Se o problema
em discusso, por exemplo, a baixa cobertura no atendimento s
gestantes na comunidade atendida pela unidade sanitria, devemos
descrever o que queremos dizer por baixa cobertura e que atividades
so essas: D1 (Descritor 1) no ultimo ano 50% das gestantes da
comunidade no fizeram nenhuma consulta de pr-natal na unidade;
D2 (Descritor 2) das gestantes que foram atendidas, a metade
consultou quatro vezes ou menos; D3 (Descritor 3) no ltimo grupo
de gestantes feito na unidade, trs das vinte convidadas participaram
da atividade.
No existe um nmero ideal de descritores para um problema,
eles sero tantos quantos forem necessrios para que se obtenha
uma descrio suficiente e clara. difcil sintetizar o problema em
apenas uma frase, mas tambm de se desconfiar se necessrio
um nmero muito grande. preciso estar atento para que no haja
repeties e para que a descrio seja objetiva e sinttica.
muito importante que os descritores sejam quantificados e
qualificados, pois eles serviro para o monitoramento e avaliao
do plano. Ou seja, atravs do acompanhamento dos descritores
que ser possvel avaliar objetivamente se foi atingida alguma
modificao na realidade que se quis modificar, ao longo do tempo
de execuo das operaes.
A rvore Explicativa
Construdos os descritores surgem duas perguntas:
ff
Por que isso acontece?
ff
O que isso provoca?

A primeira pergunta se refere s causas do problema,

enquanto a segunda se refere s consequncias, sempre partindo
dos descritores, ou seja, de como a realidade se mostra para ns.
O conjunto de descritores, causas e consequncias formam a rvore
explicativa: as causas so as razes, os descritores so o tronco e as
consequncias so a copa.
Quando so levantadas as causas de um problema, um grande
nmero de explicaes diferentes pode surgir: umas mais importantes
que outras, umas mais prximas ou imediatas do problema, outras
mais remotas ao problema, umas que so causas de causas mais
imediatas, outras que esto dentro do mbito de ao do ator, umas
que o ator no tem ao direta etc. Assim, para que a explicao
seja coerente necessrio sistematizar as relaes que as causas tm
entre si e com o problema. Graficamente isso possvel ligando o
descritor s causas imediatas do problema, essas s suas prprias
causas e assim sucessivamente, at o ponto em que o problema seja
considerado como suficientemente explicado e se tenha construdo
uma rede de causas.
Muitas vezes so identificadas causas que esto fora da
capacidade de ao do ator isoladamente. Por exemplo, a conjuntura
econmica do pas, a cultura histrica etc. Essas causas devem ser
distinguidas daquelas que esto dentro do campo de ao direta do
ator (espao de governabilidade, ou espao do ator). Essa distino
deve ser contemplada no desenho da rvore. Isso ser importante no
momento normativo, quando sero concebidas operaes e aes
de tipos diferentes se a causa a ser enfrentada estiver no espao de
resoluo do ator, ou se estiver fora.
Exemplo: Na cadeia causal a seguir podemos definir e
descrever quatro problemas. Quem planeja deve selecionar qual dos
quatro ser enfrentado.
Se escolher o n. 1 os outros trs sero consequncia, se
escolher o n. 4, os outros sero causas.
Mdulo 5 53
Figura 4: Cadeia causal

Espao do
Descritores Causas Consequncias problema
Joo, Maria e seus H dez dias que a Joo rouba 1 kg de A fome da famlia
5 filhos tm fome. famlia de Joo no po. de Joo.
come.
Joo rouba 1 kg de Joo, Maria e seus Joo vai preso. O roubo de po
po. 5 filhos tm fome. que Joo realiza.
Quadro 2: Relao entre descritores, causas e consequncias
Quem descreve mal, explica mal, ataca mal e avalia mal.

Partindo desse princpio, vale a pena discutir um pouco mais sobre a
relao que envolve os conceitos de causa, descrio e consequncia.
A distino entre esses conceitos depende do que chamado
de espao do problema. Ou seja, cada problema faz parte de uma
cadeia causal, ligada por elos, na qual a escolha de um elo como
descritor definido pelo ator. Vejamos outro exemplo:

Espao do
Causas Descritores Consequncias Problema
Rede assistencial 50% das gestan- Alta morbidade Baixa cobertura
de sade inadequa- tes no fizeram e mortalidade pr-natal
da, pobreza, falta pr-natal regular- materno-infantil,
de informaes mente alto ndice de inter-
nao neonatal
50 % das gestan- Um em cada cinco Defasagem entre Alto nmero de
tes no fizeram recm-nascidos oferta e demanda internaes de
pr-natal regular- precisou de inter- por leitos em UTI recm-nascidos
mente nao hospitalar neonatal
Alto ndice de in- 20% dos recm- Aumento da morta- Defasagem entre
ternao neonatal -nascidos que pre- lidade infantil, des- oferta e demanda
cisam de leito em crdito do sistema de leitos em UTI
UTI neonatal no de sade neonatal
conseguem vaga
Quadro 3: Exemplo de relao entre descritores, causas e consequncias
Como fica evidente, uma mesma formulao pode ser causa, *Espao de um problema
descrio ou consequncia, dependendo do espao do problema* o mbito explicativo
pertinente a um proble-
definido pelo ator. Essa definio permite aos atores administrar o
ma, tanto do ponto de
problema em um espao menor, enfrent-lo em seu prprio espao vista de sua definio
ou dissolv-lo num espao maior. e explicao quanto da
capacidade de ao da
organizao ou dos atores
que explicam o proble-
O Momento Normativo ma. Em termos prticos,
expressa-se em uma iden-
tificao das fronteiras da
explicao situacional que
O momento normativo traz tona a seguinte questo: como
abrange uma explicao
deve ser a realidade?. o momento propositivo do planejamento, suficiente do problema.
quando os atores sociais envolvidos definem, contrapondo aos Fonte: Elaborado pelos
problemas analisados no momento explicativo, qual a situao ideal autores.
a ser alcanada e, em cima dessa definio, procuram maneiras de

atacar as causas essenciais desses problemas. O momento normativo
se caracteriza por ser um clculo flexvel que precede e preside a
ao, por ser um desenho construdo a partir da perspectiva dos
atores que planejam, e pela impossibilidade de separar as dimenses
tcnica e poltica.
Mdulo 5 55
Cabe observar que, embora estejamos aqui tratando do

momento normativo, neste estaro claramente presentes elementos
do momento explicativo e do momento estratgico. Isso ocorre
porque, como j enfatizamos, os momentos do PES so dinmicos e
se repetem constantemente, mudando de contedo, contexto, lugar
e tempo.
Como j vimos, o PES parte do reconhecimento de que desenhar

deterministicamente pouco til, sendo, portanto, necessrio
desenhar considerando as condies reais de incerteza que
caracterizam o jogo social. Assim, ao desenvolver o momento
normativo, preciso levar em conta que muitas variveis se
encontram fora do campo de ao do ator, antevendo assim
a necessidade de se vislumbrar cenrios alternativos e de se
construir a viabilidade do projeto, o que ser feito no momento
estratgico. Ou seja, o momento normativo e o momento
estratgico so inseparveis.
Os Ns Crticos e a Situao Objetivo
Tomando como ponto de partida a rvore explicativa onde

*Situao Objetivo o
o problema foi descrito e explicado a Situao Objetivo (SO)*
que os atores que plane-
jam pretendem alcanar definida.
em determinado espao A formulao da Situao Objetivo implica a necessidade
de tempo, levando em de definir um prazo para o plano. preciso tambm definir qual
conta os descritores ante-
a situao desejada ao final do tempo de execuo do plano. Essa
riormente explicitados.
Fonte: Elaborado pelos definio deve ser feita com a formulao de descritores de resultado,
autores. visando avaliao posterior do plano. Assim, por exemplo, se
estamos lidando com o problema baixa cobertura pr-natal, com
um descritor D1 50% das gestantes fazem pr-natal regularmente,
a situao objetivo poderia ser 80% das gestantes fazem pr-natal
regularmente, no prazo de 12 meses.

Uma tendncia formular a Situao Objetivo apenas para

os descritores e causas imediatas (as mais prximas do descritor).
Essa restrio se deve, em geral, limitao de tempo e dificuldade
para estabelecer objetivos relacionados a causas que estejam fora
do espao de governabilidade do ator. O recomendvel, entretanto,
trabalhar tambm com descritores e causas mais remotas, que
remetem a consequncias mais amplas importantes para o projeto.
Do confronto entre a Situao Inicial (SI) e a Situao
Objetivo (SO) surge o seguinte questionamento: como fazer para
chegar l? Que causas atacar para alcanar SO? A impossibilidade
de atacar simultaneamente todas as causas traz a necessidade
de priorizar algumas. Essas causas, cujo ataque pode aumentar a *Ns crticos causas que,
eficcia do plano, so chamadas de ns crticos*. Suponhamos, por se removidas, tm grande

impacto sobre o descritor
exemplo, que para um determinado problema sejam identificadas 15
e aumentam a possibilida-
causas: provavelmente algumas delas so ns crticos cujo ataque de de atingir a SO. Fonte:
impactar diretamente sobre as demais e, assim, permitir a mudana Elaborado pelos autores.
desejada nos descritores.
Para ser considerada um n crtico, a causa precisa ser capaz
de mudar positivamente o descritor, ser um centro prtico de ao
e ser politicamente oportuna, apresentando resultados no perodo
de gesto dos atores que declaram o problema. Para tanto o n
crtico pode estar no espao de atuao do ator ou fora dele. Os ns
crticos so, portanto, o centro de interveno sobre os problemas.
neles que se fundamenta o projeto de ao (enfrentar o problema
principal, selecionado no incio do planejamento), as operaes
(enfrentar os ns crticos do problema), as aes (desdobramentos
das operaes) e as subaes (desdobramentos das aes).
Planejando com Incertezas
O melhor modo de se defender contra a incerteza a repetio

constante do clculo de planejamento, que est representado na
Figura 5.
Mdulo 5 57
Figura 5: Representao do processo de clculo de planejamento

As Operaes: Ferramenta Central do Momento Normativo
A operao a aplicao de recursos ou insumos produo

de um resultado. Assim, uma operao vai refletir sempre uma relao
entre recursos-produto-resultado: a ausncia de qualquer uma dessas
partes descaracteriza uma operao. Exemplificando a diferena
entre produto e resultado essa distino pode ficar clara: em uma
campanha de vacinao contra a poliomielite (paralisia infantil) o
produto se refere ao nmero de doses aplicadas, o resultado se refere
cobertura obtida (doses aplicadas em relao populao alvo) e
incidncia ou no de novos casos.
Figura 6: Representao dos aspectos envolvidos na formulao de uma operao

As operaes podem envolver a produo de fatos polticos,

a produo de bens e servios, a produo de conhecimentos
(uso de conhecimento para gerar mais conhecimento), a produo
de regulaes e organizaes (uso da competncia normativa e
organizativa).

As operaes podem ser desenhadas a partir de diferentes

bases:
ff
argumentos da autoridade baseada no poder poltico ou
tcnico;
ff
debate coletivo para conciliar a autoridade poltico-tcnica
com a opinio da base;
ff
racionalidade tcnica baseada em alterar os ns crticos de
um fluxograma;
ff
tradies, rotinas, impulsos, predisposies, analogias
etc.; e
ff
argumentos da tica e da doutrina.
Algumas dessas bases de referncia podem ser combinadas,

como, por exemplo, 2 e 5. Outros so mutuamente excludentes,
como 1 e 2, ou 3 e 2.
A operao uma declarao, por parte dos atores, de um
compromisso com a mudana ou com a manuteno de uma dada
situao. Assim, a formulao de uma operao deve detalhar as
aes, apresentadas de modo lgico e sequencial, deve indicar como
se realizar a atuao concreta, deve ser um compromisso com a
execuo, e no apenas uma declarao de boa vontade. A operao
deve dizer concretamente o que ser feito para atacar um n crtico
e caminhar em direo situao objetivo, no podendo jamais ser
confundida com mera recomendao, uma simples inteno ou o
enunciado de um desejo vago e nebuloso.
Critrios para Avaliar Operaes
Antes de iniciar a implementao muito importante avaliar

se as operaes esto concebidas de modo coerente e se, de fato,
tm capacidade para levar concretizao dos objetivos do Plano.
No Quadro 4 so apresentados os critrios para avaliar as operaes
antes de sua execuo. Ou seja, trata-se de uma avaliao da
concepo do plano que tem o propsito de prevenir equvocos
antes que eles aconteam.
Mdulo 5 59
Critrio Exemplos de perguntas e respostas

1 Valor Normativo Coincidncia com os valores e ideologia. Por
exemplo: seria incoerente professar como valor a
prioridade da melhoria das condies de vida da
populao e realizar gastos elevados com publici-
dade de autopromoo.
1.1 Valor poltico e interesse P: Que valor tem a operao para mim e para os
outros atores sociais? Que posies assumem?
R: Alto valor e interesse poltico para mim e alto
valor e interesse negativo para meus oponentes.
1.2 Representatividade P: Responde s aspiraes de quais grupos so-
ciais? Est no espao direcional de quais atores?
R: uma sobreimposio para todos.
1.3 Equidade P: A distribuio de custos e benefcios con-
sistente com os valores centrais dos atores que
planejam?
R: Favorece as empresas endividadas em dlares.
2 Efetividade Capacidade de alcanar o objetivo parcial.
2.1 Eficcia P: Tem capacidade de impacto sobre o Descritor
do Problema? Que ns crticos afeta?
R: Pouca capacidade de alterar o Descritor do
Problema.
2.2 Potncia P: Como afeta o Descritor do Problema?
R: Afeta pouco, por subdimensionar o produto da
operao.
2.3 Maturao P: Em quanto tempo produz resultados?
R: Depois do perodo de governo.
2.4 Postergabilidade P: Qual o custo de posterg-la?
R: Lento agravamento do Descritor do Problema,
com pouca incidncia poltica e econmica.
2.5 Custo Social em Recursos P: exigente em recursos muito escassos?
R: Exige muito poder e poucos recursos econ-
micos, em uma situao poltica precria e de
abundncia econmica.
2.6 Balano de Potncia P: Qual o intercmbio de problemas que gera?
R: Positivo/Negativo.
3 Confiabilidade Certeza ou incerteza sobre produtos e resultados
3.1 Sensibilidade frente s vari- P: Seu produto e resultados so muito sensveis
veis e surpresas aos cenrios e s surpresas consideradas?
R: Muito dependentes da estabilidade do dlar.
4 Eficincia Relao recursos produto
4.1 Poltica P: Como o balano de poder que gera a opera-
o? Como a produtividade poltica?
R: Produtividade poltica negativa, com desacu-
mulao de poder.
4.2 Econmica P: Como a produtividade econmica?
R: Baixa.

Critrio Exemplos de perguntas e respostas

4.3 Cognitiva P: Como o balano cognitivo? Como a produti-
vidade cognitiva?
R: Apenas positivo com baixa produtividade.
4.4 Tcnico-Organizativa P: Como a rotatividade dos leitos na nova sala
de internao?
R: Poucos pacientes com muitos dias de perma-
nncia.
4.5 Rentabilidade Econmica P: rentvel?
R: No rentvel.
Quadro 4: Sntese dos critrios para avaliar as operaes no momento da sua
concepo
preciso, ainda, definir o que fazer quando o n crtico se

encontra fora do espao de resoluo de quem planeja. Nesse caso,
sero concebidas operaes de demanda (OP), ou seja, sero
planejadas operaes para demandar aos atores que controlam o
espao de resoluo daquela causa que ajam no sentido de remov-la.
As Aes
As operaes se efetivam atravs de aes que so, portanto,

o desdobramento e o detalhamento das operaes. A definio de
operaes e aes deve levar em conta sempre a viabilidade tcnica
e poltica delas, bem como guardar coerncia entre meios, fins e
imagem de futuro declarada. Alguns cuidados devem ser observados
nesse processo:
ff
no deixar fora do foco de ateno variveis e avaliaes
importantes;
ff
apreciar adequadamente as oportunidades da conjuntura;
ff
no superestimar a prpria fora;
ff
no subestimar as foras adversrias ou concorrentes;
ff
evitar perder eficcia por insuficincia de conhecimento
tcnico, cientfico e cultural; e
ff
evitar perder eficincia por dificuldades de gesto e
organizao.
Mdulo 5 61
Para avanar no momento normativo preciso recuperar a

noo central ao PES de que os outros atores tambm planejam. Por
isso, este o momento em que feita a avaliao da motivao dos
atores sociais.
Motivao dos Atores Sociais
Os atores sociais agem movidos pela convergncia entre

interesse e valor.
O interesse indica o sinal da posio ou inteno do ator.
A matriz de interesses para avaliar essa posio, identifica seis atitudes
possveis:
ff
Apoio (+).
ff
Oposio (-).
ff
Indiferena pura (0): corresponde a uma posio definida
e associada ao baixo valor conferido pelo ator.
ff
Indiferena ttica (00): corresponde ocultao temporria
do real interesse sob a forma de aparente indiferena.
ff
Indiferena inconsciente (f): surge quando a operao ou
o tema em jogo esto fora do foco de ateno do ator e,
portanto, no est em sua agenda de preocupaes.
ff
Indiferena por indeciso (?): implica ausncia de posio
que leva a postergar qualquer pronunciamento, at que o
ator conhea a posio dos outros ou avalie melhor seu
prprio interesse.
A formatao dessas informaes em uma matriz permite que

se visualize a informao bsica para conhecer onde h consenso e
onde h conflito.
Operao Operao Operao Operao Operao
Atores ou tema ou tema ou tema ou tema ou tema
Ator 1 + + + + +
Ator 2 00 - f - 0
Ator 3 - - + - 0
Quadro 5: Exemplo de Matriz de Interesse dos atores

A anlise do valor, por sua vez, considera a importncia que

um ator confere a uma operao ou tema, tendo em vista os objetivos
que persegue. A palavra valor, portanto, deve aqui ser entendida
no em seu contedo moral, mas sim no sentido de importncia.
A importncia depende tambm do impacto das operaes,
ou da incluso do tema na agenda poltica, sobre o patrimnio (ou a
distribuio de poder) poltico, econmico, cognitivo e organizativo
do ator e dos seus adversrios. O valor deve ser qualificado em uma
escala que pode indicar como muito alto (MA), alto (A), mdio (M),
baixo (B), muito baixo (MB) e nenhum (N). O valor/importncia
depende do contexto do jogo, da situao ou momento em que a
ao ocorre, do papel das operaes na ao intencional e reflexiva e
do papel que desempenha na ao intencional e reflexiva dos demais
jogadores. Da mesma forma que, com relao ao interesse, podemos
construir uma matriz da importncia para os atores.
Operao Operao Operao Operao Operao
Atores ou tema ou tema ou tema ou tema ou tema
Ator 1 A A A A A
Ator 2 A A B A MB
Ator 3 A M A A N
Quadro 6: Exemplo de matriz com o Valor dos Atores
Como a motivao a convergncia do interesse e do valor,

pode, ento, ser construda a matriz de motivao dos atores.
Atores Operao 1 Operao 2 Operao 3 Operao 4 Operao 5
Ator 1 +A +A +A +A +A
Ator 2 00 A -A fB -A 0MB
Ator 3 -A -M +A -A 0N
Quadro 7: Exemplo de Matriz de Motivao dos Atores
Observem que a avaliao da motivao de cada ator externo

ao grupo que planeja feita com relao a cada uma das
operaes, e no ao conjunto do plano. Isso importante para o
momento estratgico e, mais imediatamente, para a concepo
do programa direcional do plano, ou seja, quais operaes
Mdulo 5 63
realizar em que sequncia, considerando sempre que para

chegar ao resultado esperado preciso acumular recursos de
poder em vez de perd-los.
O Programa Direcional e a Matriz Operacional
A formulao das operaes e suas aes traz consigo uma

srie de questionamentos:
ff
Qual o prazo de execuo?
ff
Quais os recursos?
ff
Qual a eficincia?
ff
Qual a eficcia?
ff
Quem o responsvel?
ff
Quem auxiliar?
recomendvel escolher o cenrio provvel e, para esse

cenrio, elaborar o Programa Direcional. Essa a grande aposta do
Plano, a sntese do momento normativo. Os projetos do Programa
Direcional (Quadro 8) explicitados nas operaes, devem ser, ainda,
avaliados quanto sua coerncia com relao aos valores essenciais
do ator que governa.
Operao ou Anlise Anlise
N
Resultado Demanda de Ao Prazo Recursos Responsvel Apoios de de
crtico
Operao Eficincia Eficcia
Quadro 8: Exemplo de Programa Direcional

ff
N crtico: a causa chave a ser atacada.
ff
Resultado a ser atingido (situao objetivo do
ataque): deve ser diferenciado do produto, que o
efeito imediato e direto da ao ou operao (o fato de
o produto gerado garantir ou no o resultado esperado
representa a eficcia da ao, como veremos adiante).

ff
Operao: para atacar o n crtico e atingir o resultado,
quando o n crtico est dentro do espao de ao do ator.
ff
Demanda de Operao: operao para atacar o n
crtico e atingir o resultado, quando o n crtico est fora
do espao de ao do ator.
ff
Ao: como fazer para executar a operao (desdobramento
da operao), o grau de detalhamento das aes deve
levar em conta a complexidade do problema, bem como
critrios de praticidade e operacionalidade do plano. Caso
no se tenha um detalhamento suficiente dessas aes,
no se pode avaliar adequadamente se as condies
necessrias para o sucesso das operaes esto presentes.
ff
Prazo: perodo de tempo para que a operao ou a ao
seja executada.
ff
Recursos: recursos financeiros, humanos, polticos e de
tempo para garantir a execuo da operao ou da ao
no prazo estabelecido; podem ser classificados numa escala
de valorao que varia de +++ (muitos) a + (poucos).
ff
Responsvel: sujeito nominalmente responsabilizado
pelo cumprimento da operao ou da ao.
ff
Apoios: sujeitos que comporo, junto com o responsvel, o
grupo responsvel pela execuo da operao ou da ao.
ff
Anlise de Eficincia: avaliar a relao recursos X
produto (pode ser alta, mdia ou baixa, conforme a
necessidade de recursos para se atingir o produto final,
caracterizando assim o quanto a operao ou a ao
econmica ou no).
ff
Anlise de Eficcia: avaliar a relao produto X
resultado (pode ser alta, mdia ou baixa, conforme o
produto final garanta que o resultado ou objetivo esperado
seja atingido).
O desenho da matriz operacional representa, de certa

maneira, a fronteira do momento normativo (no esquecer jamais
que os momentos do PES devem ser entendidos dinamicamente).
Mdulo 5 65
At aqui foi feita a descrio e a explicao do problema e,

projetado, como atac-lo. Esse processo, conforme j salientado,
precisa ser contextualizado. Para articular o deve ser com o
pode ser necessrio sempre olhar para o mundo e verificar
se h outros atores envolvidos, avaliar sua prpria fora frente
ao contexto. A matriz operacional precisa ser construda e
reconstruda continuamente em cima dessa reflexo. Na seo
seguinte (Momento Estratgico), analisaremos mais detidamente
as questes referentes elaborao de cenrios, ao
levantamento de outros atores e anlise de viabilidade
do plano.
O Momento Estratgico
O momento estratgico a instncia de articulao entre

o deve ser (desejo) e o pode ser. Uma vez selecionado e descrito
o problema, explicadas suas causas, definida a situao objetivo e
traadas as operaes, resta a seguinte pergunta: o que possvel
fazer para viabilizar o plano? Na prtica, o momento estratgico se
confunde com o momento normativo, pois ao serem desenhadas as
operaes e as aes j se leva em conta a viabilidade delas.
Para melhor compreenso do momento estratgico, precisamos
retomar a definio de alguns termos:
ff
Ttica: o uso de recursos escassos na produo de uma
mudana situacional imediata.
ff
Estratgia: o uso de uma mudana situacional imediata
visando situao objetivo do plano.
ff
Plano: a proposta de ao, procurando tornar o desejo
uma realidade vivel, utilizando tticas e estratgias.
Embora seja inconcebvel imaginar uma cartilha com receitas de

estratgias, alguns princpios bsicos podem ser definidos:

ff
Apreciao eficaz da situao: verificar a formulao
do problema, apreciando a situao desde a perspectiva
de todos os atores relevantes.
ff
Adequao da relao recursos-objetivo: propor
objetivos ao alcance da capacidade de criao de recursos,
evitando aventuras desnecessrias.
ff
Concentrao e continuidade estratgica: evitar a
distrao ttica, concentrando-se no que mais importante
(o objetivo).
ff
Rodeio ttico: pensar com a cabea e empurrar com o
corao, lembrando que no h linha reta entre a situao
inicial e a situao objetivo (por outro lado, no confundir
o ttico com a negociao do doutrinrio).
ff
Economia de recurso: escolher a estratgia de menor
esforo, consistente com o objetivo, fazendo uso racional
dos recursos disponveis (no abusar do poder e no
ganhar oponentes desnecessariamente).
ff
Conhecimento e valorao do outro: conhecer a
realidade , em grande parte, conhecer o outro e valorar
seus recursos.
ff
Valorizao multitemporal e multidimensional de
consequncias: valorizar as consequncias da estratgia
no tempo e nos distintos mbitos do sistema social, por
mais que os recursos sejam abundantes.
ff
Encadeamento das estratgias: o resultado final de
uma estratgia a situao inicial da estratgia seguinte.
ff
Evitar o pior a primeira prioridade: impedir que o
imobilismo ou que o empreendimento de uma estratgia
leve a uma situao pior que a atual.
ff
Evitar a certeza e as predies: pensar em vrias
possibilidades para reagir com velocidade diante das
surpresas, preparando planos de contingncia.
Trs elementos so relevantes no momento estratgico: a

anlise de cenrios, a anlise de outros atores e a anlise de
viabilidade do plano.
Mdulo 5 67
Anlise de Cenrios
Analisar cenrios significa levantar com cuidado, dentro do

prazo do plano, quais as principais condies (cenrios econmicos,
polticos, sociais, sindicais etc.) que podem interferir na conduo do
projeto, mesmo estando fora do campo de controle do ator. Assim,
a anlise de cenrios objetiva descortinar circunstncias que podem
impedir, alterar ou mesmo alavancar a ao planejada.
O desenho de cenrios importante para a avaliao da
vulnerabilidade do plano e para a elaborao de planos de contingncia
para as situaes de risco. Sua preciso depende fundamentalmente
da qualidade das informaes disponveis. A anlise de cenrios
, de certa maneira, uma aposta nos acontecimentos futuros. Essa
avaliao deve levar em conta o nvel local, o nvel regional e o
nvel nacional. Em linhas gerais o cenrio pode ser desenhado como
possvel otimista, provvel, possvel pessimista e surpresa.
Esquematicamente, a anlise de cenrios pode ser representada
como no Quadro 9.
Cenrio (poltico, econmico, sindical etc.)
Possvel pessimista Provvel Possvel otimista Surpresas
Nacional
Regional
Local
Quadro 9: Exemplo da matriz de anlise de cenrios
Cabe observar que a maioria das chamadas surpresas so,

na verdade, situaes previsveis habitualmente desconsideradas
em funo da pequena probabilidade de ocorrerem. A listagem das
surpresas permite uma reao mais gil e veloz frente sua ocorrncia,
com o desenvolvimento de planos de contingncia para elas.
Anlise dos Outros Atores Sociais
Recordando a definio de ator social apresentada na

Unidade I, considerado ator social aquele que tem: organizao
estvel; projeto poltico; capacidade de acumular ou desacumular

fora; participao na situao do plano ou no grande jogo social.

Assim, so considerados atores sociais os partidos polticos, as
entidades de classe, os sindicatos, os movimentos populares ou
sociais, grupos religiosos, governos institucionais, organizaes no
governamentais, personalidades importantes no espao do problema
que est sendo enfrentado, entre outros. Analisar os outros atores
sociais significa identificar aqueles que podem interferir positiva ou
negativamente na conduo do plano. Genericamente esses atores
podem ser divididos em trs grupos: os que so oponentes, os que
so aliados e os que so neutros em relao ao plano. A anlise de
atores implica a avaliao da fora de cada um, dos recursos que
dominam e da capacidade de ao que tenham frente ao plano que
est sendo desenvolvido.
Fora e Poder de um Ator Social

Para agir no basta ter motivaes (intenes): a fora de
um ator que respalda suas motivaes e sustenta suas intenes.
Assim, a fora de um ator sua capacidade de produo, o que
lhe permite realizar aes (no necessariamente vitoriosas) em uma
interao conflitante ou cooperativa. O poder de um ator, por sua
vez, reside na posse de meios e caractersticas pessoais que lhe
permitam uma capacidade de produo de eventos. Ou seja, um ator
tem poder se possui a capacidade de fazer as coisas acontecerem,
identificando-se poder com a capacidade de produzir resultados
intencionais. Os recursos de poder se transformam em fora a partir
de suas motivaes.
Para analisar o poder e a fora potencial de um ator preciso
considerar:
ff
a personalidade, que incorporada na noo de cdigo
de personalidade do ator (um dos alicerces da fora) e
se refere s caractersticas invariveis das pessoas, como
inteligncia, criatividade, carisma, rebeldia, tenacidade,
audcia etc.;
ff
a propriedade substituda pelo conceito de controle de
recursos disponveis pelo ator, ampliando para a posse dos
Mdulo 5 69
recursos e sua utilizao, ainda que temporria, e resulta

na noo de vetor de peso de um ator;
ff
a organizao, na medida em que permite ao ator o controle
de uma srie de recursos, j se inclui no conceito anterior
de vetor de peso, sendo complementar apenas quando
define o grau de percia com que as jogadas so feitas,
ou seja, quando representa uma capacidade desigual de
produzir fatos com eficcia, tornando-se a noo de vetor
de percia de um ator, com a dupla conotao de percia
pessoal ou de comando e percia organizacional.
ff
a paixo, que inclui a apreciao situacional, a valorizao
e os interesses, as afinidades e as disputas com outros
atores, e que multiplica as energias e capacidades de um
ator; e
ff
as cincias e tecnologias, concebidas como ferramentas
que potencializam a arte da poltica, que, ao serem
dominadas por um ator, do-lhe vantagens sobre os mais
atrasados no seu campo, constituindo-se no vetor de
suporte cognitivo.
A articulao entre os elementos acima mencionados se

encontra na Figura 7 abaixo.
Figura 7: Representao dos elementos que constituem o poder do ator social

Fonte: Matus (1996, p. 114)

Cabe, ainda, esclarecer que o poder no tem expresso

concreta, especfica, constante e enumervel. O contrrio, poder
todo recurso e capacidade que permite enfrentar outro jogador em
um jogo concreto. O poder no algo em si, ele s se torna especfico
pelo seu uso em certo contexto. Ou seja, o conceito prtico de poder
inseparvel da situao concreta e, na anlise concreta, o que
poder relevante enumervel atravs da identificao dos recursos
crticos naquele caso. Ou seja, a fora de um ator em um jogo
a preciso do grau de controle direto e indireto que esse ator possui
sobre o vetor recursos crticos do jogo, ponderado pelo grau de percia
com que capaz de manejar cada recurso e o grau de desigualdade
no domnio cientfico-tecnolgico revelado para cada recurso.
Em sntese:
ff
poder uma potencialidade que abre a possibilidade para
acumular fora;
ff
fora uma acumulao concreta e realizada em um jogo
em pleno desenvolvimento; e
ff
presso o esforo aplicado por um jogador, que depende
da fora e da motivao.
Anlise da Viabilidade do Plano
Esse o instante de verificar o quanto o plano vivel e quais

os seus pontos vulnerveis. Aqui so necessrias duas reflexes:
ff
Frente ao cenrio provvel, s surpresas e ao conjunto
de outros atores, as operaes traadas so possveis ou
executveis?
ff
Frente ao cenrio provvel, s surpresas e ao conjunto de
outros atores, o plano tem pontos frgeis?
As respostas a essas questes podem requerer uma reviso

das operaes (cancelando algumas e criando outras, se necessrio)
e a definio de aes (planos de contingncia) que previnam ou
contornem as fragilidades observadas.
A estratgia um meio de engendrar alternativas e opes
frente realidade (construir a viabilidade do plano). Porm, preciso
Mdulo 5 71
ter em mente que sempre h uma relao de foras, presses e

poder. Ou seja, a estratgia um meio, o qual tambm utilizado
pelos outros atores: o desejo de um frente ao desejo do outro, a
fora de um frente fora do outro, o estratagema de um frente ao
estratagema do outro.
Assim, a elaborao de uma estratgica envolve respostas a
quatro questes:
ff
com quem? (alianas e oposies com quais atores?);
ff
para que? (que operaes fazer e que resultados esperar?);
ff
como? (uso de autoridade, cooptao, tolerncia,
indiferena, negociao, confrontao etc.); e
ff
com que possibilidade de xito? (alta, baixa ou mdia?).
O Momento Ttico-operacional
Os trs primeiros momentos do PES (explicativo, normativo

e estratgico) correspondem a clculos, simulaes e desenhos que,
em conjunto, analisam a situao existente e projetam uma nova
situao. O momento ttico-operacional transforma essa anlise em
ao concreta.
At aqui foi explicado o problema, avaliadas suas causas e

consequncias, traados os objetivos, elaborado o plano e
analisada a viabilidade dele. chegado, ento, o momento de
organizar a execuo do plano: definir quem faz o qu, em que
instante e em que sequncia, bem como estabelecer a agenda
de avaliao de desempenho do plano.
Organizar a execuo do plano envolve, necessariamente,

movimentos na dinmica de poder do grupo. Aqui importante
considerar o sistema de gesto da organizao e analisar at que

ponto ele capaz de sustentar o plano e executar as estratgias

propostas. necessrio reavaliar criticamente o processo interno
de tomada de decises e o sistema de informaes e de suporte
direo. O momento ttico-operacional deve ratificar a ruptura
inerente ao Planejamento Estratgico Situacional entre o conhecer
e o agir, entre mos e mentes.
Embora no seja possvel estabelecer um modelo ideal
de organizao de um plano, esta exigir superao de posturas
centralizadoras e arbitrrias. Por outro lado, a indefinio quanto
responsabilidade e prazos para as aes tambm dever ser evitada,
pois poder comprometer o sucesso de todo o trabalho desenvolvido.
As proposies do momento ttico-operacional compreendem, assim,
*Aprazamento ato ou
uma programao antecipada e coletiva que defina coordenadores e
efeito de aprazar; deter-
responsveis pelas diferentes aes, o aprazamento* dessas aes e minao de prazo. Fonte:
o processo de avaliao de desempenho delas. Houaiss (2009).
Resumindo, podemos afirmar que o andamento do

plano depende das seguintes condies mnimas:
definir o responsvel e os apoios para cada operao,
ter coordenao permanente do plano, garantir
avaliaes peridicas e assegurar agilidade no
contingenciamento de situaes.
Trajetria das Operaes
A definio de uma trajetria de operaes uma tcnica

interessante que pode auxiliar na definio da sequncia dessas
operaes.
Partindo do princpio de que muitas operaes esto
relacionadas uma operao pode depender de outra e por sua vez
alavancar uma terceira seria til identificar aquelas que poderiam
ser chamadas de operaes de acmulo. Isso possvel a partir
da construo de uma matriz que cruza as diferentes operaes,
conforme explicitado no quadro Quadro 10.
Mdulo 5 73
OP 1 OP 2 OP 3 OP 4 OP 5
OP1
OP 2
OP 3
OP 4
OP 5
Quadro 10: Exemplo de matriz de trajetria das operaes
Esse quadro permite identificar as operaes que acumulam

para outras e aquelas que dependem de operaes anteriores.
Evidentemente a execuo das operaes de acmulo dever
preceder s dependentes.
Coordenao do Plano
Escolhida a trajetria das operaes, cabe definir quem far o

qu. Vamos a compreenso de mais essa etapa?
Como regra geral importante estabelecer que cada operao

deve ter um responsvel, que atuar com o grupo de apoio sob a
superviso de um coordenador. A cobrana sobre o resultado da
operao deve envolver todos os coordenadores, responsveis e
apoiadores.
Figura 8: Ilustrao do ciclo de responsabilidades

Fonte: Adaptada de Matus (1996)

O objetivo estabelecer uma dinmica de coordenao

que fuja ao simples mando de ordens: busca-se uma disposio
onde cada qual tem sua tarefa especfica e onde todos possam
cobrar de todos. A escolha dos responsveis e apoiadores para as
operaes deve ser sempre nominal e personalizada, ou seja, sempre
designando pessoas e jamais setores, departamentos ou secretarias.
Essa escolha, por certo, deve levar em conta as condies de quem
assume a execuo da tarefa.
Monitoramento do Plano
importante que cada grupo de trabalho (responsvel

+ apoiadores de cada operao, bem como responsveis +
coordenadores) formule detalhadamente o plano de trabalho,
definindo uma agenda para execuo das aes. Alm disso, faz-se
necessria a avaliao peridica do plano ( importante lembrar que o
planejamento estratgico situacional um processo contnuo).
No h um sistema pr-definido para avaliao de um plano.
Entretanto os seguintes elementos devem estar sempre presentes:
ff
definir um cronograma de avaliao (periodicidade e
determinar a data da primeira avaliao);
ff
definir responsabilidades (quem cobra o que de quem);
ff
definir procedimentos para avaliao (relatrio verbal ou
escrito das atividades etc.);
ff
definir como medir os resultados (quantitativa e
qualitativamente: corresponde avaliao da eficincia e
eficcia); e
ff
estabelecer tempo limite para a reviso e adequao do
plano.
Como j foi destacado, o plano precisa incluir a previso

de dados-chave que devero ser considerados no
momento de realizar as atividades de monitoramento
e avaliao.
Mdulo 5 75
Qual o papel dos indicadores no plano?
ff
Definir operacionalmente os objetivos, meios e produtos/
resultados esperados.
ff
Proporcionar recursos concretos para um processo efetivo
de monitoramento, de avaliao formativa e somativa.
Sem indicadores estes seriam impossveis.
ff
Verificar se os objetivos e etapas do projeto esto sendo
alcanados; conhecer o estado do projeto; se as metas
intermedirias esto sendo realizadas; identificar reas
que demandam correes; alimentar os responsveis por
construir a legitimidade do plano ou projeto.
O que caracteriza indicadores apropriados?
ff
Os indicadores devem ter sido construdos como parte do
plano.
ff
preciso separar indicadores de produto de indicadores
de resultado.
ff
preciso separar indicadores relacionados aos objetivos
de indicadores relacionados aos meios e s etapas
intermedirias.
Passos para a formulao de indicadores:
ff
Partir do objetivo especificado: exemplo: pequenos
agricultores melhoram o rendimento da lavoura de arroz.
ff
Quantidade: x pequenos agricultores aumentam o
rendimento de arroz em y%.
ff
Qualidade: x pequenos agricultores aumentam o
rendimento de arroz em y% preservando a mesma
qualidade (peso dos gros) da colheita do ano z.
ff
Tempo: pequenos agricultores aumentam o rendimento
de arroz em y%, entre outubro do ano 1 e outubro do ano
3, preservando a mesma qualidade (peso dos gros) da
colheita do ano z.

Ou seja, preciso: especificar em termos de quantidade;

especificar em termos de qualidade; especificar em termos de tempo;
identificar para quem e onde; estabelecer metas intermedirias, no
exemplo pode ser temporal, relacionadas aos momentos da colheita
partindo do momento inicial (R1 out. 1, R2 out. 2 e R3 out. 3).
Atributos dos indicadores:
ff
Especificidade: corresponde informao explicitamente
relacionada ao objetivo.
ff
Factibilidade: permite verificar o que o projeto realizou
em termos de medidas, com que especificaes e em
que lugar. Deve ser possvel realizar medies objetivas,
quantificveis. Tambm deve ser possvel buscar
informaes qualitativas diretamente relacionadas com o
projeto. Os dados necessrios devem ser fceis de obter e
com uma boa relao custo-benefcio.
ff
Relevncia: esta a melhor maneira de saber se os
objetivos esto sendo alcanados? Esta a melhor maneira
de saber se os meios esto sendo adequados para atingir
os objetivos?
ff
Temporalidade: o indicador deve conter prazos,
tempos de incio e de final. O indicador deve expressar
uma frequncia de ocorrncia, ou seja, os intervalos de
verificao devem ser coerentes com a cadeia de operaes
que efetivam a realizao do plano ou projeto.
Fontes de informao para preparar e escolher indicadores:

*Linha de base a situ-
ff
Estabelecer dados de linha de base*. ao inicial ou situao do
ano base de elaborao
ff
Utilizar pontos de referncia: normas, padres tcnicos, de um plano ou projeto,
melhores prticas. pode tambm ser situao
ff
Incorporar dados de tendncia. de um perodo de refern-
cia, contra a qual os indi-
Tambm devem ser usados indicadores intermedirios para cadores sero medidos,
por isso tomada como
monitorar mudanas associadas situao objetivo e que precisam
referncia para avaliar
ser observadas ao longo do tempo de execuo do plano. as modificaes. Fonte:
Elaborado pelos autores.
Mdulo 5 77
Complementando...
Para complementar o contedo abordado nessa Unidade, consulte o site a
seguir:
Portal do Poder Judicirio de Santa Catarina nesse site voc encontra

o relato e os documentos de apoio como exemplo para o Planejamento
Estratgico Situacional como mtodo. Consulte esses documentos para
se familiarizar com as potencialidades do mtodo e melhor responder
s atividades. Disponvel em: <http://www.tj.sc.gov.br/institucional/
assessorias/asplan/planejamento1.htm>. Acesso em: 9 jun. 2011.

Resumindo
Nesta Unidade foi feita a apresentao e o detalhamen-
to da operacionalizao do mtodo PES, enfatizando sempre a
conexo e a interconexo dos seus momentos. Foi feito o deta-
lhamento de cada um dos momentos, ressaltando tanto o como
fazer, quanto os princpios e os aspectos terico-conceituais que
orientam esse fazer.
Mdulo 5 79
Vamos conferir se voc teve um bom entendimento do que
abordamos neste tpico? Para saber, realize as atividades
propostas. Caso tenha alguma dvida, faa uma leitura
cuidadosa dos conceitos ainda no entendidos ou, se achar
necessrio, entre em contato com seu tutor.
1. Avaliao de eficincia, eficcia e efetividade: dois municpios

(A e B) implementaram programas de habitao popular objetivando
contribuir para melhoria de vida das famlias de renda at 3 salrios
mnimos que moravam em reas de risco. O programa foi finalizado
na mesma poca nos dois municpios e o padro das construes foi
similar, implicando custos (edificao + infraestrutura), em unidades
de dois dormitrios com 44,01 m2, de R$ 21.000,00 no municpio A
e de R$ 23.000,00 no municpio B. O municpio A construiu 81 das
90 unidades planejadas, enquanto no B foram construdas 40 das 50
planejadas. Analise e compare a eficcia e a eficincia dos programas
nos dois municpios. Retome o conceito de efetividade e proponha
formas para avaliar a efetividade do programa nos municpios A e B.
2. Os Problemas da Srta. Norma Tiva: Norma foi reprovada no curso de
Planejamento Estratgico Situacional. Das dez perguntas, respondeu
apenas duas corretamente. Esse foi o terceiro desempenho insufi-
ciente no curso. O tempo que deveria ter dedicado ao estudo foi gasto
pensando em Vitrio, seu professor. Ela se sente desmotivada para
estudar e evita ver seu noivo, Joo. Norma pensa que seu problema
mais grave no saber quem ama. Seus pais incentivam sua relao
com Joo, que seu noivo h vrios anos. Ela sente carinho por Joo,

mas seu corao dispara quando v Vitrio. A reprovao nos exames

tem agravado a situao de desnimo de Norma. Ela considera esses
fracassos como uma ofensa a sua inteligncia. Ela se sente confusa
e sem apetite, e se fechou em seu quarto sem querer ver ningum.
Considere os problemas (1) Norma no progride no curso e (2) Norma
no sabe quem ama. Identifique os descritores, as causas e as conse-
quncias no espao de cada problema, comparando-os.
3. Um problema de escassez de gua: o Governador Flores, do Estado
de Bolvar, tem em seu territrio a represa de gua Santa, que a
nica fonte de gua para seu Estado e tambm para seu vizinho, o
Estado de Margarida. Essa represa s pode ser ampliada para captar
uns 15% a mais de gua, sem grandes custos. Entretanto, essa amplia-
o insuficiente para abastecer ambos os Estados. Assim, alm da
escassez de gua represada, h pouca capacidade de armazenamen-
to de gua na represa.
Os especialistas pensam que a soluo definitiva consista em construir
a represa do Rio Curvo, todavia at esta data no se tomou nenhuma
deciso sobre o projeto, cujos estudos econmicos e de engenha-
ria j foram finalizados. Alguns especialistas de renome asseguram
que o projeto da represa, na atual condio de sua formulao,
discutvel, pois apresenta desafios inusuais engenharia nacional, s
empresas construtoras e ao equilbrio ecolgico. Um desses especia-
listas declarou imprensa o seguinte: Acredito que a construo
necessria, porm tambm acredito que se precisa de mais dois anos
de estudos. Sobre esse ponto no h consenso, j que outro espe-
cialista respondeu que o projeto no somente est finalizado como
as obras iniciais j esto, em parte, avanadas.
O Governador Flores tem a chave que regula a gua para ambos os
Estados, contudo as tarifas do servio so decididas pelo governo
federal. Para evitar excessivos problemas polticos, o Governador
Flores raciona gua em seu Estado, estipulando trs dias comple-
Mdulo 5 81
tos de abastecimento, trs dias com abastecimento limitado de seis

horas diurnas e um dia da semana sem gua.
Esse racionamento no Estado de Bolvar permite a Flores fornecer
gua ao Estado de Margarida durante apenas quatro dias da semana,
com abastecimento limitado a seis horas dirias, mas o restante da
semana o estado fica sem gua. A situao do Estado de Margari-
da grave e muito conflitiva devido falta de gua. Alm disso, os
pequenos agricultores roubam a gua potvel perfurando as tubula-
es para regar suas terras, j que no existe um sistema de irrigao
para a zona. Por outro lado, a pssima manuteno produz perdas de
gua por vazamentos nas tubulaes. Devido a essas causas, de fato,
os habitantes do Estado de Margarida vivem com gua quatro dias
da semana. Essa falta de gua acabou com o turismo e causa do
aparecimento de srios problemas de sade.
O Governador Flores, por seu lado, enfrenta srios problemas fron-
teirios com os agricultores de Margarida, j que estes preferem furar
as tubulaes do Estado vizinho. Essa situao gera, em Bolvar, cons-
tantes queixas da populao, pois, como diz um jornal do Estado:
Ns temos gua, mas devemos ced-la Margarida. Naturalmente,
devido a essa situao, o governador Flores tem constantes atritos
com o governador de Margarida.
A Bacia do Rio Curvo est no Estado de Bolvar, mas trata-se de um
projeto de mbito nacional. Por isso, apesar desse projeto ter sido
elaborado h dez anos, ainda no se conseguiu seu financiamento.
O governador do Estado de Margarida tem reforado, nestes ltimos
dois anos, suas demandas diante do governo federal para que se
resolva a irrigao para os pequenos agricultores e para a construo
da represa. H cinco anos, estimulado pela estabilidade da moeda, o
governo federal tomou a deciso de construir a represa, porm oito
meses depois as obras foram paralisadas pela forte desvalorizao
da moeda.

A partir dessas informaes, realize as atividades solicitadas nos itens

que seguem:
a) Colocando-se na situao da Confederao das Associa-
es de Vizinhos do Estado de Margarita, especifique:
ff a descrio do problema;
ff a listagem de causas do problema;
ff a listagem de consequncias do problema; e
ff construa a rvore explicativa do problema.
b) Realize a mesma tarefa, porm a partir da perspectiva do
governador do Estado de Bolvar.
c) Escolha a posio que mais lhe agrade, identifique os ns
crticos e planeje os passos necessrios para enfrent-los,
seguindo os passos do Momento Normativo.
4. Reflexo sobre o tema da estratgia: a noo de estratgia est
muito disseminada, a ponto de ser palavra usual na linguagem colo-
quial e, portanto, eivada de aspectos do senso comum. Retorne
seo Momento Estratgico e escreva um texto de pelo menos uma
pgina, em espao simples, com reflexes sobre sua concepo prvia
de estratgia e planejamento estratgico em relao aos contedos
apresentados na disciplina.
Mdulo 5 83
Unidade 3
Evoluo do Planejamento
Governamental no Brasil

ffApresentar a evoluo da concepo e da implantao de
programas e planos, assim como a estrutura e o funcionamento
do sistema federal de planejamento;
ffAssociar as reformas administrativas ao desenvolvimento do
planejamento; e
ffDestacar os impactos do reformismo neoliberal no planejamento
governamental.
Evoluo do Planejamento
Caro estudante,
O Brasil tem uma larga tradio de uso do planejamento na
Administrao Pblica, especialmente no nvel federal. Voc
participar dessa viagem que vai desde as primeiras iniciativas
de aes planejadas at o desenvolvimento de sistemas
estruturados de planejamento governamental.
Nesta Unidade, ser mostrada a maneira pela qual o
planejamento foi incorporado ao Estado brasileiro, e mais
especificamente Administrao Pblica federal. Pretendemos,
a partir de uma leitura histrica do desenvolvimento
institucional governamental, mostrar as condies polticas
e administrativas que condicionaram e moldaram o
planejamento nas organizaes estatais brasileiras.
Assim, uma tima leitura para voc!
Estado, Administrao Pblica e

Planejamento
Nas duas Unidades anteriores voc tomou conhecimento da

importncia do planejamento aplicado Administrao Pblica.
O planejamento foi mostrado como um processo contnuo e
participativo, que possibilita melhor definio das polticas pblicas
e o ordenamento da execuo de aes governamentais, cujos
resultados devem ser direcionados ao bem coletivo, isto , ao
desenvolvimento da sociedade.
Conversaremos, agora, acerca de como foram criadas as
condies de natureza poltico-institucional, no seio do Estado
Mdulo 5 87
brasileiro, para que o planejamento governamental se desenvolvesse

e atingisse o modelo atual de concepo e gesto. Os estudiosos
sobre o assunto ressaltam as deficincias da gesto administrativa
como fator restritivo execuo, acompanhamento e avaliao
dos planos governamentais. certo que a disciplina Teorias da
Administrao Pblica abordou os assuntos sobre reforma do Estado
e da Administrao Pblica. Pela importncia do tema para os
administradores pblicos faremos uma releitura da natureza e das
caractersticas do reformismo poltico-administrativo, sob a tica do
planejamento.
Cumpre salientar que os aspectos econmicos sero tratados
de forma complementar, devido ao fato deles terem sido objeto de
disciplinas j cursadas: Introduo Economia e Economia Brasileira.
Leia mais sobre a

Revoluo de 1930, em: Antecedentes a 1930
v
<http://www.culturabrasil.
pro.br/revolucaode30. A maioria dos estudiosos da administrao afirma que o
htm>. Acesso em: 9 jun. servio pblico brasileiro se profissionalizou a partir da Revoluo
2011.
de 1930, com Getlio Vargas no poder. Entretanto, observamos que
durante o governo de D. Pedro II que aos catorze anos assume o
trono do Brasil, em julho de 1840 j existia uma administrao
com caractersticas que o socilogo alemo Max Weber denominou
de burocracia*.
*Burocracia como tipo
A administrao no Imprio contava com procedimentos
ideal, um sistema social
racional que possui as administrativos prprios de um servio pblico profissionalizado,
seguintes caractersti- tais como: a realizao de concurso para admisso de servidores
cas: formais; impessoais; pblicos; a publicao anual de relatrio das atividades executadas
hierarquizao de cargos e
por cada Ministrio; a edio de normas sobre aquisio e uso de
diviso do trabalho; docu-
mentos escritos; princpio
materiais de transporte ferrovirio, entre outras. No perodo regencial
do mrito; cargo como foi publicado o primeiro oramento pblico brasileiro, em lei datada
profisso, com claras de 15 de dezembro de 1830.
esferas de atribuies;
Entretanto, ao identificar na administrao imperial uma
separao entre o funcio-
nrio e a funo; remu-
estrutura nos moldes de uma burocracia pblica, verificamos que sua
nera-se o trabalho, sob a abrangncia no era to distinta dos tempos atuais. Por exemplo,
forma de salrio. Fonte: entre 1869 e 1882, na rea de transportes foram desenvolvidas
Motta (1980, p. 29).
algumas iniciativas, precursoras do que hoje possvel compreender

como plano. Nesse perodo, registram-se as tentativas empreendidas

por Eduardo Morais (Navegao Interior do Brasil) em 1869, logo
depois, em 1874, por Ramos Queiroz (Esboo de Plano de Viao
Geral para o Imprio do Brasil) e, tambm em 1874, o plano que
levou o nome do seu criador, Andr Rebouas. Em 1882, no 1
Congresso Ferrovirio Nacional, realizado na cidade do Rio de
Janeiro e promovido pelo Clube de Engenharia, foi apresentado
o Plano Geral de Viao atravs de comisso liderada por Oliveira
Bulhes.
Salientamos que nenhum dos planos citados chegou a

ser aprovado pelo parlamento imperial ou publicado
por meio de ato de governo, apesar de contarem com
o apoio oficial.
Porm, formalmente, s no incio do perodo republicano, por

meio do Decreto n. 862, de 16 de outubro de 1890, foi institudo
o Sistema de Viao Geral que estabelecia uma rede de
comunicaes, ao combinar ferrovias e vias fluviais. Costa (1971)
considera que esse foi o primeiro ato planejado do governo brasileiro.
Pela importncia que assume, para o planejamento, o controle
externo das contas governamentais, fazemos uso, no sentido de
informar a sua institucionalizao no Brasil, do contedo extrado da
Tese de Doutorado de Valente (2004), que apresentamos a seguir.
O surgimento do Tesouro Nacional em 1824 permitiu pela
primeira vez controlar a gesto governamental mediante oramentos
pblicos e balanos gerais (FIGUEIREDO apud VALENTE, 2004).
Durante todo o Imprio, ante a supremacia da Pasta da Fazenda
sobre as demais, por intermdio do controle indiscriminado sobre
a distribuio de crditos, arrecadao de impostos, aplicao dos
recursos e equilbrio oramentrio, estabeleceu-se uma relao
assimtrica de Poder no interior dos Gabinetes, o que gerava intensos
conflitos internos nos Governos (SILVA apud VALENTE, 2004).
Mdulo 5 89
Ribeiro (apud VALENTE, 2004) observa que a criao do

Tribunal de Contas da Unio (TCU) era necessria por uma srie
de razes, como as dimenses territoriais, a falta de tradio de
um servio pblico estruturado para a criao de um Estado, as
dificuldades de comunicao e os problemas de escriturao. No
havia a menor noo acerca da veracidade das escrituraes pblicas;
sequer a possibilidade de dimensionar com preciso o volume do
estoque da dvida pblica e a aplicao dos recursos pblicos ou
montantes de arrecadao das reparties do Tesouro.
O TCU teve sua criao oficializada em 1890, sua instituciona-
lizao se deu por intermdio da 1 Constituio Republicana, mas
somente data de 17 de janeiro de 1893 sua efetiva instalao.
No perodo denominado de primeira Repblica ou Repblica
Velha que vai da Proclamao da Repblica at a Revoluo
de 1930 , o sistema poltico-econmico brasileiro herdara dos
perodos colonial e imperial problemas tpicos de uma economia
dependente, caractersticos de uma economia exportadora de
produtos agropecurios: na dcada de vinte o caf representava mais
de 80% do valor da pauta geral das exportaes brasileiras. Alm
disso, o sistema produtivo nacional encontrava-se em processo de
transformao devido ao fim do trabalho escravo e chegada de
nova fora de trabalho formada por imigrantes.
Na verdade, o fim da monarquia trouxe uma herana de
desmobilizao da sociedade civil, e o que havia de organizado
era o Estado. Ramos (1983), ao verificar a fragilidade da sociedade
brasileira, na ltima dcada do sculo XIX, cita Slvio Romero (apud
RAMOS, 1983, p. 273) o qual dizia que
[...] economicamente somos uma nao embrionria,

*Oligarquia agrria ou
cuja mais importante indstria ainda uma lavoura rudi-
oligarquia rural oligr-
quica pelo fato de ser mentar, extensiva, servida ontem por dois milhes de
dominada por pequenos escravos e hoje por trabalhadores nacionais e algumas
grupos formados por dezenas de milhares de colonos de procedncia europia.
pessoas direta ou indireta-
mente ligadas produo
de bens primrios. Fonte:
A Repblica Velha (1889 a 1930), nascida de um golpe militar,
Elaborado pelos autores. foi rapidamente dominada pela oligarquia agrria*, especialmente

a cafeeira, que sobrevivera do latifndio escravista. Caracterizou-se *Valores republicanos

como altamente conservadora, organizada base de um jogo poltico so os princpios funda-
mentais que regem a
regionalista e oligrquico, com prticas clientelistas autoritrias e
Repblica: tm-se como
dissociadas dos valores republicanos*. princpios republicanos
Com uma industrializao incipiente e uma populao brasileiros bsicos: a sobe-
e produo majoritariamente rural, o poder poltico federal que rania; a cidadania; a digni-
dade da pessoa humana;
se formou na Repblica encontrava-se bastante enfraquecido,
os valores sociais do
diferentemente da centralizao de poder que ocorrera no segundo trabalho e da livre inicia-
Imprio brasileiro. Para a sustentao poltica do Governo central, tiva; o pluralismo poltico.
havia a necessidade do apoio dos Governadores dos Estados que, Fonte: Brasil (1988, artigo
1, incisos I-V).
por sua vez, dependiam dos votos controlados pelas lideranas
locais possuidoras de vastas extenses de terra. Nesse sentido, a
primeira Repblica ficou tambm conhecida como a Repblica dos
Governadores.
O novo regime de esprito descentralizador e federativo, de
acordo com o entendimento de Oliveira Vianna (apud CARDOSO,
1990) multiplicara prodigiosamente, na Unio, nos Estados e nos
municpios, o nmero de cargos providos por livre nomeao, sem
concurso pblico; de modo que a elite poltica, constituda pelos
antigos beneficirios da escravido, [...] orientou-se toda para as
funes eletivas e administrativas e fez do emprego pblico o polo
de todas as suas aspiraes. Por outro lado, diz Oliveira Vianna que,
entre ns, no havia nem organizao de classes, nem organizao de
opinio, e que toda a nao espera [...] na oniscincia do governo,
na oniscincia do poder, na oniscincia do presidente [...]toda uma
srie de programas salvadores (apud CARDOSO, 1990, p. 136).
Entretanto, Ianni (1977) afirma que, nesse perodo, foram
formados novos grupos sociais, com interesses diferenciados
dos interesses da burguesa nacional e internacional vinculada
cafeicultura, em consequncia da incipiente industrializao, do
crescimento do setor tercirio e da crescente urbanizao. Nesse
ambiente urbano mais complexo surgiram, na dcada de vinte, vrios
movimentos polticos e artsticos: o Partido Comunista do Brasil; o
partido poltico de inspirao fascista (Legio do Cruzeiro do Sul); as
primeiras manifestaes do tenentismo e a Semana de Arte Moderna
de So Paulo, em 1922.
Mdulo 5 91
De acordo com Martins (1997), at o final da dcada de

30, alm dos militares que seguem os seus prprios princpios de
organizao, somente dois rgos do governo Federal (o Itamaraty e
o Banco do Brasil) eram bem-estruturados, haviam institudo normas
para o ingresso no servio pblico, criado planos de carreira, regras
baseadas no mrito e alimentado a burocracia profissional com a
expresso de servio pblico.
Os servidores que constituam a elite da Administrao

Pblica naquela poca eram fornecidos principalmente
por esses dois rgos, Itamaraty e Banco do Brasil.
Note voc que vindo da abolio da escravatura e da Repblica,

o processo de modernizao jamais se fez acompanhar de um
reformismo profundo o suficiente para remodelar a sociedade,
o Estado e as prticas polticas e administrativas.
A depresso mundial de 1930 determina a deteriorao dos

preos dos produtos brasileiros de exportao. Assim, grande parte
dos suprimentos de mercadorias provenientes do exterior teve de
ser assegurada pelo setor interno da economia nacional, reagindo
positivamente crise externa por intenso processo de substituio
de exportaes, que se tornou decisivo fator de formao de um
mercado interno, inexistente no Brasil at 1920. Ianni (1977) sublinha
as consequncias da depresso econmica mundial de 1929 a 1933
na produo cafeeira do Pas, bem como o fato de que ela produziu
em todas as classes sociais, inclusive a prpria burguesia associada
cafeicultura, uma tomada de conscincia mais clara dos problemas
brasileiros, especialmente no que se refere s limitaes econmico-
financeiras inerentes a uma economia voltada fundamentalmente
para o mercado externo (IANNI, 1977, p. 18).
Segundo Nogueira (1998), o Estado passa, ento, a ser visto
como o ente racional e centralizado, capaz de refundar a nao.

Nesse sentido, o Estado desenvolvimentista nasceu contra

as foras oligrquicas e a favor de uma centralizao do poder
considerada fundamental para a unificao e organizao da
sociedade e da economia.
Reforma Administrativa e Planejamento:

Perodo de 1930 a 1959
Longe de destruir as bases locais e personalistas da Repblica

Velha, o regime do ps-30 sustentou-se nelas para conseguir apoio;
apesar de o governo Vargas ficar marcado pela forte preocupao
com as coisas nacionais, em detrimento dos aspectos regionais ou
locais. Nogueira (1998) observa que
[...] modernizando-se conservadoramente e pelo alto, o

Brasil ingressar em fase propriamente capitalista-indus-
trial com uma frgil sociedade civil e sem democracia,
destitudo de um pensamento liberal-democrtico consis-
tente, sem hegemonia burguesa e sem um movimento
operrio organizado com autonomia e conscincia de si.
(NOGUEIRA, 1998, p. 67).
Por um lado, Nunes (1997, p. 49) observa que durante

o governo Vargas houve uma acentuada modernizao da
Administrao Pblica brasileira, incluindo:
ff
interveno estatal na economia, atravs da criao de
agncias e programas, polticas de proteo ao caf e
transferncia de todas as decises econmicas relevantes
para a esfera do governo federal;
ff
centralizao poltica, reforma administrativa e
racionalizao e modernizao do aparelho de Estado;
ff
redefinio dos padres de relacionamento entre oligarquias
locais e estaduais, com a simultnea centralizao dos
instrumentos para o exerccio do clientelismo; e
ff
incorporao do trabalho em moldes corporativos.
Mdulo 5 93
Nunes (1997) considera que, na dcada de 30, iniciou-se a

adoo do universalismo de procedimentos no Brasil. O universalismo
de procedimento, para esse autor, significa normas que podem ser for-
malmente utilizadas por todos os indivduos, ou a eles aplicadas como,
por exemplo, elegerem representantes, protegerem contra abuso de
poder pelo Estado, testarem o poder das instituies formais e fazerem
demandas ao Estado.
O perodo de 1937 a 1945 foi considerado um marco na
Administrao Pblica brasileira, especialmente com a criao do
Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), previsto
na Constituio de 1937. Na verdade, o movimento racionalizador
de procedimentos iniciou-se em 1931 com a criao da Comisso de
Compras e a seguir, em 1935, constituda a Comisso Permanente
de Padronizao. A primeira lei geral para o Servio Pblico, que
estabeleceu normas bsicas de administrao de pessoal e um sistema
de classificao de cargos, instituiu, tambm, um rgo central de
pessoal o Conselho Federal de Servio Pblico Civil , em 1936.
O DASP, tendo os Departamentos de Administrao

dos Ministrios como elo, funcionando de forma
sistmica, tornou-se o centro irradiador de influncias
renovadoras no campo da Administrao Pblica
brasileira. Generalizou-se nos Estados a criao de
Departamentos de Assuntos Municipais que, segundo
o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
(IBAM), em princpio, visavam controlar os governos
locais, entretanto tinha funo de assistncia tcnica,
o que muito contribuiu para a racionalizao das
administraes municipais.
Nesse sentido, a dcada de 30 ficou caracterizada como

ponto de partida das reformas administrativas no Brasil. Por reforma
administrativa se entende, geralmente, no Brasil, desde essa dcada,
o processo de racionalizao da Administrao Pblica brasileira,

visando maior eficincia de instrumentalidade administrativa

utilizada na consecuo dos fins.
De carter formalista (com excessivo apego s normas),
orientada para a melhoria de meios (pessoal, material, oramento,
finanas etc.) em detrimento das atividades finalsticas (educao,
sade, transportes entre outras) possua uma estratgia de
formulao e de implantao impositiva (de cima para baixo), dentro
de concepo insulativa (segmentada) de poder e com escopo de
mudana globalista-imediatista (enfrentamento imediato de todos
os problemas), conforme aponta Nascimento (1967) ao refletir
sobre estratgia de reforma administrativa brasileira. Ento, com a
finalidade de promover a profissionalizao e a racionalizao da *Administrao patri-
monial no conhece
Administrao Pblica, o primeiro grande movimento reformista
uma separao clara
do Governo Federal teve como motivao maior substituir uma entre pblico e privado.
administrao patrimonial* herdada do Imprio e Repblica Velha O governante administra
por uma administrao burocrtica*. o seu territrio pelo seu
poder pessoal de acordo
Por outro lado, Wahrlich (1974) considera como saldo positivo
como os seus desejos. Aos
do movimento reformista das dcadas de 30 e 40 o seguinte: seus funcionrios exige-se
apenas que cumpram fiel-
ff
a difuso de ideias modernizadoras da administrao, mente as ordens. Fonte:
entre as quais cabe destacar a noo de eficincia, a Parkin (1996).
preocupao com o sistema para ingresso no servio
*Administrao burocr-
pblico e a concepo do oramento como plano de
tica um sistema social
trabalho;
em que a diviso do traba-
ff
a institucionalizao do treinamento e aperfeioamento lho sistemtica e coeren-
dos funcionrios pblicos; temente realizada, tendo
em vista os fins visados;
ff
a divulgao da teoria administrativa originada dos pases
o sistema social em que
mais adiantados do mundo ocidental (especialmente h procura deliberada de
Estados Unidos, Inglaterra e Frana); economizar os meios para
ff
a contribuio decisiva ao reconhecimento da existncia atingir os objetivos. Fonte:
das cincias administrativas , at ento meros apndices Motta (1980).
do Direito Administrativo;
ff
a formao de um pequeno grupo de especialistas em
administrao que se espalharam por uma srie de rgos
da Administrao Pblica; e
ff
a criao da Fundao Getlio Vargas, instituio eminen-
temente modernizadora (WAHRLICH, 1974, p. 186).
Mdulo 5 95
Para atender ao novo cenrio econmico-social, a

Administrao Pblica chamada a exercer novas funes no
prescritas em pocas anteriores. Foram criados trs novos ministrios
(o do Trabalho, Indstria e Comrcio; o da Educao e Sade e o
da Aeronutica) e um nmero significativo de rgos, autarquias e
empresas pblicas: Conselho Nacional do Caf e Instituto do Cacau
da Bahia (1932); Departamento Nacional do Caf e Instituto do
Acar e do lcool (1934); Conselho Federal do Comrcio Exterior e
Instituto Nacional de Estatstica (1937) (RAMOS, 1983).
Como maneira de vencer o emperramento de uma
administrao centralizada e reconhecidamente atrasada, Vargas criou
vrias entidades da administrao indireta (autarquias, fundaes e
empresas) dotadas de maior autonomia administrativa e financeira,
inclusive com planos de cargos e salrios diferenciados dos rgos
centrais, no sentido de viabilizar o Estado como ator principal no
processo de desenvolvimento do pas. Eram inicialmente verdadeiras
ilhas de excelncia que possibilitavam maior agilidade operacional,
se comparadas com o funcionamento dos rgos da administrao
central.
Ianni (1977) ressalta a criao do Conselho Federal de Comrcio
Exterior, em 1934, com a finalidade de estudar e propor solues
tcnicas para problemas tais como: tratados comerciais; marinha
mercante; indstria e comrcio da carne; promoo de indstrias
nacionais; criao de departamentos e institutos relacionados com
produtos minerais e agrcolas nacionais; mobilizao de matrias-
primas para a economia de guerra etc. Esse Conselho, segundo Ianni
(1977, p. 28), [...] pode ser considerado o primeiro rgo brasileiro
de planejamento governamental [...], ao reunir, pela primeira vez,
funcionrios governamentais, empresrios e tcnicos para estudar
e propor solues para vrios problemas do sistema econmico-
financeiro e administrativo nacional.
Ianni (1977) tambm apresenta o cenrio de economia de
guerra como propulsor de novas exigncias de racionalizao dos
meios e tcnicas de coleta de dados, sistematizao, anlise e deciso
sobre os problemas de poltica econmica e administrao. Em

consequncia disso, afirma esse autor, surgiu um novo profissional

na esfera das organizaes, conforme relata Gabriel Cohn.
A caracterstica mais marcante desse perodo todo, ao

lado do aumento geral de importncia dos grupos sociais
urbanos, dada pela emergncia de uma nova figura,
que desempenharia papel de relevo no esforo industria-
lizante at o presente: o assessor tcnico, tanto a servio
do governo quanto das entidades privadas. Na realidade,
a ao desses elementos se revelaria capaz de contraba-
lanar, em boa medida, o relativo fracasso das reformas
do aparelho administrativo estatal encetadas na poca.
(COHN apud IANNI, 1977, p. 54).
O fim da guerra mundial de 1945, entre outros fatores,

ensejou a redemocratizao do Pas, com a deposio de Vargas e a
eleio do governo do general Eurico Gaspar Dutra, de feio liberal.
A Constituio de 1946, elaborada de acordo com a orientao
governamental, omissa com relao ao planejamento, certamente
visto como um processo estatizante e intervencionista.
A maior flexibilidade de ao e os salrios diferenciados
transformaram as entidades da administrao indireta em cabides
de emprego e alvo da cobia de polticos clientelistas. Em 1952,
a Lei n. 1.711 equiparou o plano de cargos das autarquias com o
do funcionalismo pblico centralizado, para reduzir o crescimento
v
de pessoal nas organizaes autrquicas. Ao nivelar por baixo, o
governo deixou de atacar de frente o problema de ingresso no servio
pblico. Na prtica, a admisso de funcionrios via concurso pblico
foi uma das primeiras normas regulamentadas (Constituio de
1934) pelo governo Vargas, dentro do esprito do universalismo de At o ano de 1939,
procedimentos. somente doze concursos
Na dcada de 50, com o enfraquecimento do DASP, pouco se foram realizados e, em

1961, os concursados
avanou na modernizao da gesto pblica e na racionalizao de
representavam um
procedimentos administrativos, quando a maior parte dos esforos pequeno percentual (12%)
de reforma administrativa no logrou aprovao formal. Em 1956, do contingente total do
foi promovida pelo Governo Federal a Campanha da Simplificao funcionalismo federal.
Burocrtica (COSB), a qual criou uma comisso que se propunha
Mdulo 5 97
a desburocratizar o organismo estatal, cuja ao ficou restrita ao

Ministrio da Justia e ao prprio DASP. De alguma forma, as ideias
e os estudos de reforma administrativa consubstanciados no decreto
de criao da COSB serviram como referncia para as iniciativas
reformistas posteriores.
O DASP, aps a redemocratizao do Pas, ficou marcado

como uma referncia de controle do perodo ditatorial
anterior, desconsiderando-se, por sua vez, sua real
importncia durante o primeiro expressivo movimento
reformista da Administrao Pblica brasileira. Em
janeiro de 1946, foram retiradas as funes executivas
do DASP, transformando-o exclusivamente em um
rgo de estudo e orientao da administrao do
Servio Pblico. Pelo Decreto-Lei de 7 de dezembro
de 1945 o DASP j havia sido despojado de seu papel
central no planejamento.
Como informa Nogueira (1998), o maior saldo da dcada de

50 foi a consolidao de uma opinio favorvel ao planejamento
econmico e necessidade de se adotarem polticas planificadas na
rbita governamental. Continua Nogueira observando que, ao longo
do perodo, generalizou-se a opinio de que o sistema administrativo
se tornara precocemente obsoleto e no se ajustava mais realidade
econmica e social do Pas, revelando-se incapaz de se reorientar
pela atitude de planificao. Os grupos executivos e as ilhas de
excelncia, formados especialmente por funcionrios cedidos pelas
entidades da administrao indireta, simbolizaram a tendncia de
relegar a administrao direta a um plano secundrio, indicando que
o custo da reforma administrativa seria alto demais, comprometendo
o planejamento estatal e postergando a industrializao.
O Estado fortalece a sua posio no processo de
desenvolvimento do Pas com a utilizao de instrumentos do
planejamento como o Plano Salte (Sade, Alimentao, Transportes
e Energia) de 1949; o Programa de Metas (1956-61) e o Plano Trienal

de Desenvolvimento Econmico e Social (1963-65). Entre 1945 e

1980, o Produto Interno Bruto cresceu a uma taxa anual mdia de
7,1%, o crescimento do setor manufatureiro foi de 9% ao ano e a
participao do setor industrial na Renda Interna passou de 26% em
1949 para 33,4% em 1970 (FIORI, 1993).
Os investimentos pblicos em atividades produtivas iniciam-
se principalmente com a criao da Companhia Siderrgica Nacional
(1941), da Fbrica Nacional de Motores, da Companhia Vale do Rio
Doce (1942), da Companhia Hidroeltrica do So Francisco (1945)
e, posteriormente, da Empresa Brasileira de Petrleo Petrobras
(1953). Como agncias de financiamento, alm do Banco do Brasil,
foram constitudos o Banco da Amaznia, o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico BNDE (1952), o Banco do Nordeste
do Brasil BNB (1951), bem como a criao da Superintendncia
de Desenvolvimento do Nordeste Sudene (1959) como agncia
de desenvolvimento regional. Por outro lado, a forte concentrao
populacional no litoral brasileiro e o crescente aumento populacional,
em especial nas capitais estaduais, levam tomada de deciso de
construir uma nova capital federal brasileira, no planalto central do Pas.
Nunes (1997) aponta a criao, no governo Juscelino
Kubitschek (1955-59), dos Grupos Executivos e do Conselho
de Desenvolvimento, com a tarefa de coordenar os esforos de *Enfoque Dualista
inspirado na Comisso
planejamento, como maneira de contornar as ineficincias da
Econmica para Amrica
burocracia tradicional. Bergsman (apud NUNES, 1997, p. 111) Latina e o Caribe (CEPAL),
defende a ideia de que o sucesso dos Grupos Executivos passava baseia-se na diferencia-
pelo seu modelo de funcionamento, ou seja: [...] o planejamento era o entre um segmento
capitalista que corres-
feito pelas mesmas pessoas que teriam de implement-lo.
ponde a uma sociedade
Assim sendo, o enfoque dualista* enfatizava a necessidade de moderna, industrializa-
se implantar uma srie de reformas estruturais que possibilitassem da e um segmento no
passar do tradicionalismo ao modernismo, dinamizando, dessa capitalista identificado

com uma sociedade tradi-
forma, o processo de industrializao. A condio exigida a existncia
cional, agrria, estagna-
de um Estado com funes de orientador, indutor e planejador, capaz da. Segundo o modelo,
de liderar as reformas, aproximando-as diretamente da produo de os maiores obstculos ao
bens e servios. crescimento so a escas-
sez de capitais e de tecno-
O estudo sobre o processo de deciso na criao de
logia. Fonte: Elaborado
grandes empresas estatais brasileiras elaborado por Luciano pelos autores.
Mdulo 5 99
Martins em 1976 que foi publicado pela editora francesa Editions
v
Anthropos, intitulado Pouvoir et dvelopment conomique:
formation et evolution des structures politiques au Brsil , e
respaldado posteriormente, em 1978, pela tese de Srgio Abranches
Fiori (1993), aponta a grande contribuio desses autores no
esclarecimento do papel concreto e da verdadeira dimenso do
Essa tese foi apresentada
pelo autor em setor pblico no processo de acumulao (a partir de 1950) e da
cumprimento parcial sustentao ao regime autoritrio instalado no Brasil aps 1964.
para obteno do grau O argumento central postula que a interveno do Estado na
de doutor em Filosofia,
economia, como agente produtivo, no significou um reajuste
Faculdade da Graduate
School of Cornell temporrio para resguardar o setor privado das manifestaes
University, sob o ttulo sistemticas de ciclos depressivos nem um descaminho determinado
The Divided Leviathan pelo peso poltico eventual de grupos a conspirar, no seu interior,
State and Economic Policy
contra a livre iniciativa e a economia de mercado. Tal interveno
Formation in Authoritarian
Brazil.
foi parte integrante de um padro de desenvolvimento capitalista
cujos constrangimentos mais importantes eram o carter incipiente
do setor privado nacional e os laos de dependncia estrutural em
relao ao centro capitalista mundial.
As Dcadas de 1960 e 1970: Reforma Administrativa e

Planejamento
O segundo marco do reformismo estatal, em 1967, em

plena vigncia da ditadura militar estabelecida em 1964, teve como
instrumento essencial o Decreto-Lei n. 200. Segundo Nogueira
(1998), a nova regra ir se apoiar em alguns princpios estratgicos:
ff
o planejamento, a descentralizao, a coordenao, a
delegao de competncia e o controle;
ff
o estmulo expanso das empresas pblicas, sociedades
de economia mista e autarquias;
ff
o fortalecimento e a expanso do sistema de mrito;
ff
a fixao de diretrizes gerais para um novo plano de cargos
e salrios; e
ff
a tendncia favorvel ao reagrupamento de departamento,
divises e servios em ministrios, como estratgia de
racionalizao e coordenao.

A reforma administrativa no se restringiu ao Decreto-

Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. O Decreto-Lei n.
900, de 29 de setembro de 1969, promoveu alteraes
no Decreto-Lei n. 200; assim, outros importantes
diplomas legais foram editados nesse perodo, como a
Lei Orgnica do Oramento Pblico (Lei n. 4.320, de 17
de maro de 1964) e o Cdigo Tributrio Nacional (Lei
n. 5.172, de 25 de outubro de 1966).
O planejamento, em suas vrias etapas, passa a ser atividade

permanente de toda a Administrao Pblica, desdobrando-se a
partir dos planos globais e estratgias at os programas de ao de
cada rgo, decorrentes dos planos setoriais. A execuo das diretrizes
e das aes planejadas orientada pelo oramento-programa e
pela programao financeira de desembolso. As atividades-meio
da administrao direta, notadamente as que se referem a servios
gerais, pessoal, contabilidade e auditoria, foram organizadas sob a
forma de sistemas orientados e controlados cada um por um rgo
central.
A estratgia assumida de separao das etapas de formulao,
acompanhamento e avaliao de planos e programas, conduzida
pelos rgos centrais do Sistema de Planejamento (rgos da
administrao centralizada), enrijecidos com planos de cargos e
salrios defasados e insatisfatria qualificao de seu pessoal, da fase
de execuo dos instrumentos de planejamento, de competncia de
entidades da administrao descentralizada fortalecidas e com grande
autonomia administrativo/financeira, praticamente no funcionou.
Na verdade, o poder real das autarquias e fundaes e, sobretudo, das
empresas estatais, aliadas aos grupos de interesse do setor privado,
anulou completamente o poder derivado da instituio de normas
legais e administrativas, to ao gosto do fenmeno do formalismo
(apego exagerado s normas) que esteve sempre presente na histria
da Administrao Pblica brasileira.
A montagem de estruturas paralelas administrao
centralizada, iniciada em 1938 durante o Estado Novo e ampliada
Mdulo 5 101
a partir de 1964, proporcionou uma grande proliferao de entes

descentralizados. Essas entidades contavam com ampla liberdade
em matria de poltica de pessoal, tanto nos aspectos de admisso
de empregados como no estabelecimento diferenciado de planos de
*Governos autorit- cargos e salrios.
rios so aqueles que O enrijecimento dos rgos centrais foi o preo a pagar
privilegiam a autoridade pela ampliao de novo ciclo de expanso econmica, a partir de
governamental e diminui
uma nova rodada de governos autoritrios*. Outra consequncia
de forma mais ou menos
radical o consenso, danosa para a Administrao Pblica, no esprito do universalismo
concentrando o poder de procedimentos, diz respeito continuao pelo regime militar do
poltico nas mos de uma abandono ao princpio constitucional (1934) do sistema de mrito,
pessoa ou de um s rgo
para ingresso na carreira do servio pblico. Lafer (1970) informa
e colocando em posio
secundria as instituies
que em 1958 havia 229.442 funcionrios pblicos federais, dos quais
representativas. Fonte: somente 28.406 eram concursados.
Bobbio (1998, p. 94). Como possvel observar, os dois principais surtos
reformadores da Administrao Pblica brasileira tiveram lugar em
momentos distintos de regimes ditatoriais: durante o Estado Novo e
nos governos militares estabelecidos aps o golpe de 1964. A mesma
lgica de criao de centros de excelncia insulados (insulamento
burocrtico), pretensamente impermeveis s prticas clientelistas,
dotados de autonomia administrativa e financeira com o objetivo
bsico de promover um projeto nacional de desenvolvimento,
compunha o iderio desses dois ciclos de governos discricionrios.
Para completar o ciclo de aes modernizadoras das
organizaes estatais durante os governos militares, foi criado, no final
de 1979, o Programa Nacional de Desburocratizao (PRND), depois
regulamentado no incio dos anos 80. O Programa tinha como objetivos
principais a descentralizao administrativa e a desconcentrao
de poder, excessivamente centralizados na esfera federal e, como
alvo central, diferentemente das iniciativas reformistas anteriores,
o usurio do servio pblico. De concreto, o PRND obteve alguns
sucessos na supresso de papis e de procedimentos administrativos,
incuos resqucios de um estado cartorial ultrapassado.

As Dcadas de 80 e 90: Planos de Estabilizao Econmica
A redemocratizao no proporcionou alteraes substanciais

na estrutura e no funcionamento da Administrao Pblica
brasileira, cujo foco de preocupao situava-se no combate
inflao, no atendimento s demandas sociais geradas pelo crescente
empobrecimento da populao e, principalmente, no processo de
reconstitucionalizao do Pas.
Durante a dcada de 1980, houve no Brasil oito planos de
estabilizao monetria, quatro diferentes moedas, onze ndices
distintos de clculo inflacionrio, cinco congelamentos de preos e
salrios, quatorze polticas salariais, dezoito modificaes nas regras
de cmbio, cinquenta e quatro alteraes nas regras de controle de
preos, vinte e uma propostas de negociao da dvida externa e
dezenove decretos governamentais a propsito da austeridade fiscal
(FIORI, 1993).
O Brasil entraria nos anos 90 vivenciando um novo surto de
reformismo quantitativo. Os trs nveis de governo comeariam a agir
impulsionados pelas dificuldades de financiamento do setor pblico
e pela ideologia antiestatista, passando a colocar na ordem do dia a
questo administrativa e a enfatizar a necessidade de cortes, ajustes
e reduo de despesas. No se tratava mais de construir, mas de
desconstruir o Estado (NOGUEIRA, 1998, p. 118).
O governo de Fernando Collor emblemtico no sentido da
desconstruo do Estado. Nos seus dois anos de governo, como
resultado da MP n. 150, de 15 maro de 1990, foram demitidos cerca
de 150 mil servidores civis da Unio, e aproximadamente 43 mil
haviam sido colocados em disponibilidade, bem como um nmero
expressivo de cargos de direo e de assessoramento foi extinto,
segundo o Sistema de Administrao de Pessoal do Governo Federal
(SIAPE). Alm do desligamento de servidores, foi implementada uma
poltica de reduo de salrio do funcionalismo pblico, contando,
para isso, com o reforo dos altos ndices de inflao alcanados
no perodo. importante registrar que a adoo de medidas
desordenadas de reduo de pessoal leva, na maioria das vezes, os
seus quadros mais capacitados ao desligamento do servio pblico.
Mdulo 5 103
No mbito da estrutura organizacional federal, o governo

Collor promoveu um grande desmanche de rgos e entidades,
diminuindo de 18 para 12 o nmero de ministrios, sem que essas
medidas contassem com um plano ou estratgia programtica de
governo previamente definida. A perda de quadros capacitados
de pessoal e a extino desordenada de rgos e entidades
governamentais comprometeram demasiadamente a eficincia e a
eficcia da Administrao Federal, especialmente com referncia ao
planejamento e ao funcionamento das organizaes e programas da
rea social.
Reforma do Estado e da
Administrao Pblica
As dificuldades encontradas pelo Estado em continuar

o financiamento a programas desenvolvimentistas, bem como
a existncia de uma Administrao Pblica incapaz de atender
razoavelmente s demandas sociais, ensejaram o fortalecimento
de ideologias que defendiam a reduo do Estado e o aumento da
presena do mercado em espaos pblicos.
Sabemos que o Brasil entrou tardiamente no processo de
reforma de Estado, iniciado na Inglaterra, em 1979, no governo
conservador de Margaret Thatcher. Na verdade, antes disso, o
Chile governado pelo ditador General Pinochet foi o laboratrio
de aplicao dos postulados neoliberais. No Brasil, no primeiro
mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, atravs do
ministro Bresser, titular da pasta da Administrao Federal e Reforma
de Estado, foi formulado um projeto de reforma do Estado brasileiro
em 1995.
Podemos notar na leitura do projeto de reforma de 1995,
na Emenda Constitucional n. 19/1988, que versa sobre reforma
administrativa, assim como nos vrios estudos elaborados por Bresser,
que o planejamento governamental completamente esquecido.

certo que a ideologia liberal* no intervencionista e *Ideologia liberal os

liberais afirmavam a sobe-
descentralizadora contrria ao estabelecimento de polticas setoriais,
rania do povo, a supre-
como a industrial, e tambm quelas de natureza regional, porque v macia da lei, a diviso dos
o planejamento, mesmo o indicativo, como um meio intervencionista, poderes e as formas repre-
ou seja, como um constrangimento ao funcionamento livre dos sentativas de governo.
Defendiam como direitos
mercados.
universais a liberdade, a
Pela importncia e atualidade do tema, bem como da igualdade perante a lei e
relao indissocivel entre o planejamento e a gesto pblica, sero o direito de propriedade,
assinaladas as principais caractersticas do processo reformista em bem como a liberdade do
comrcio e do trabalho.
questo.
Fonte: Costa (1999).
Desde o final da dcada de 70, a reforma do Estado se tornou
*Consenso de Washing-
palavra de ordem em quase todo o mundo. Abrucio (1997, p. 10) ton um programa de
destaca quatro fatores socioeconmicos que contriburam para estabilizao monet-
detonar a crise do Estado contemporneo: ria ortodoxo e de ajuste
fiscal, visando a eliminar
ff
a crise econmica mundial, iniciada em 1973, na primeira o dficit pblico, acom-
crise do petrleo, e retomada, com mais fora, em 1979, panhado de um pacote

de reformas estruturais
provocou um grande perodo recessivo; nesse momento
com vistas a desregula-
de escassez, o Estado foi o grande afetado, ingressando
mentar a atividade econ-
numa grave crise fiscal; mica, privatizar o setor
ff
os Estados Nacionais, aps o demasiado crescimento pblico produtivo e abrir
negativo das suas contas, no tinham mais como financiar as economias nacionais
competio internacional.
os seus dficits;
Fonte: Fiori (1993).
ff
a incapacidade dos governos em atender s crescentes
demandas sociais; e *Pacote neoliberal
contrao da emisso
ff
os enfraquecimentos dos governos para controlar os fluxos monetria, elevao da
financeiros e comerciais, somado ao aumento do poder taxa de juros, reduo
das multinacionais e a impossibilidade de os Estados drstica dos impostos
Nacionais estabelecerem polticas macroeconmicas. incidentes sobre os rendi-
mentos altos, abolio
Nesse contexto, sobretudo na dcada de 80, as elites polticas de controles sobre os
e empresariais conservadoras aderiram s teses que compunham o fluxos financeiros, criao
de nveis de desempre-
que John Williamson (What Washington Means by Policy Reform)
go massivos, combate
chamou de Consenso de Washington*. s greves, reduo de
O corte de gastos sobretudo de pessoal o aumento gastos sociais e um amplo
da eficincia e a atuao mais flexvel faziam parte do pacote programa de privatizao.

Fonte: Anderson (apud
neoliberal*.
SADER, 1998).
Mdulo 5 105
Na verdade, procurava-se separar a instncia poltica da

administrativa, impondo um modelo gerencial pretensamente neutro,
destinado a modificar o funcionamento e a cultura do servio pblico.
Um dos equvocos desse modelo foi o de no atentar para
as especificidades da Administrao Pblica, imaginando que
*Reduo sociolgica tecnologias gerenciais aplicadas com xito na iniciativa privada
um termo cunhado por
(como avaliao de desempenho e de produtividade) poderiam ser
Ramos (1983) que serve
como denncia impor-
transplantadas, sem nenhuma forma de reduo sociolgica*,
tao de modelos e tecno- conforme assinala Kliksberg,
logias vindos do exterior,
de forma acrtica, sem a
[...] a mquina do Governo central possui uma proble-
devida verificao de apli-
mtica organizacional totalmente diversa daquela prpria
cabilidade de uso no Pas.
Fonte: Ramos (1983). da empresa privada. Alicerar boas relaes exteriores,
proporcionar a educao de modo macio, garantir a
democracia, preservar a paz social, aumentar o nvel
cultural da populao, so metas de natureza dspar,
frente s tpicas da empresa de negcios. (KLIKSBERG,
1992, p. 51).
O outro grande equvoco o de equiparar simploriamente as

gerncias pblicas e privadas.
Observe que os meios, os fatores poltico-sociais, o processo

decisrio e as implicaes das decises no coletivo associadas
ao gestor pblico so de natureza distinta daquelas inerentes
aos processos utilitrios e mercantis prprios das empresas
privadas. Portanto, a formao e a capacitao dos dois tipos
de gerentes guardam muito mais especificidades do que
semelhanas.
A reforma de Estado ao focalizar a resoluo da crise

fiscal estabelece novos padres de relacionamento do Estado
com a economia. Essas novas concepes conduzem, de maneira
reducionista, a reforma da Administrao Pblica ao ajuste fiscal e

adoo de novos padres econmicos. Vemos, no primeiro estgio

reformador do Estado, que as aes so encaminhadas para a
reduo de estruturas governamentais e para a eliminao de postos
de trabalho no servio pblico.
Note voc que a discusso contempornea sobre reforma

de Estado no pode cair na armadilha do reducionismo
instrumental, centrado no vis administrativo. A questo central
que se coloca como maximizar a eficcia da ao estatal,
privilegiando no s os aspectos tcnico-administrativos, mas
tambm a dimenso poltica. A tarefa de reformar o Estado
consiste, por um lado, em equip-lo com instrumentos para
uma interveno efetiva e, por outro, em criar incentivos para
que os funcionrios pblicos atuem de forma a satisfazer o
interesse coletivo.
O projeto do Plano Diretor da Reforma de Estado, aprovado

pelo Executivo em 1995, teve o seu escopo fortemente reduzido
resultando na Emenda Constitucional n. 19, publicada em 4 de
junho de 1998 depois de quase trs anos de tramitao no Congresso
Nacional. O objetivo bsico dessa Emenda segue estritamente
o objetivo de curto prazo do Plano Diretor, isto : o ajuste fiscal.
Grande parte dos seus artigos versa sobre o funcionalismo pblico,
reduzindo suas vantagens e direitos.
Outros dispositivos que no necessitavam de alterao
constitucional foram publicados posteriormente, especialmente
aqueles que tinham como finalidade o desenvolvimento da gesto,
a transparncia e o controle social. Por exemplo, a Lei n. 9.790, de
23 de maro 1999, qualifica as Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico (OSCIP) e introduz uma nova concepo de esfera
pblica social, que possibilita firmar parcerias entre o Estado e a
sociedade civil. A Lei da OSCIP parte da ideia de que o pblico no
monoplio do Estado, de que existem polticas e aes pblicas que
no devem ser feitas exclusivamente pelo Estado.
Mdulo 5 107
Resumindo
Como voc observou nesta Unidade, o Governo central
utiliza o planejamento desde a poca do Imprio, de forma
embrionria e no sistemtica. Procuramos mostrar a evoluo
da Administrao Federal, especialmente nos dois principais
movimentos reformadores: no Estado Novo e incio do regime
militar de 1964, relacionando-a ao aperfeioamento do plane-
jamento como opo poltica, e no somente como uma funo
da administrao.

Vamos verificar se voc est acompanhando os estudos

propostos at o momento nesta Unidade? Para isso, procure
resolver as atividades a seguir.
1. A partir da Constituio de 1891, identifique os dispositivos constitu-

cionais que fazem referncia ao planejamento governamental.
2. No perodo entre 1945 e 1975, quais foram os principais fatores
restritivos ao desenvolvimento do planejamento da Administrao
Federal brasileira?
3. Aponte as razes para a no formulao de planos econmicos gerais
nas dcadas de 1980 e 1990.
4. Quais foram as contribuies e os equvocos que as reformas admi-
nistrativas legaram estrutura e ao funcionamento do Planejamento
do Governo Federal?
5. Voc concorda que os modernos mtodos e tcnicas de planejamen-
to utilizados no setor privado devam ser implantados integralmente
no setor pblico? Por qu?
Mdulo 5 109
Unidade 4
Planos de
Desenvolvimento no Brasil

ffConhecer os principais planos de desenvolvimento da economia;
ffReconhecer os principais planos de estabilizao da economia; e
ffVerificar a importncia de cada um desses planos para a
modernizao do Estado e da sociedade no Brasil.
Planos de Desenvolvimento no Brasil

Caro estudante,
Depois de voc conhecer o desenvolvimento institucional do
planejamento governamental, relacionando-o com a estrutura
e com o funcionamento da Administrao Pblica brasileira,
apresentamos os principais planos concebidos pelo Governo
Federal. O estudo desses planos permitir a voc verificar
a importncia do uso desse instrumento no processo de
modernizao do Estado e de desenvolvimento da sociedade
no Brasil.
Ao trilhar os caminhos percorridos para incorporao do

processo de planejamento no seio das organizaes estatais nos
deparamos com campos de conhecimento, como o da Economia,
que, na verdade, do substncia e consequncia aos planos
governamentais. Mas se de um lado os conhecimentos tericos
e prticos econmicos fornecem o embasamento necessrio
formulao de planos voltados para o desenvolvimento da produo
e/ou reduo dos desequilbrios financeiros e fiscais; de outro, a
execuo, o acompanhamento e a avaliao deles requerero um
aprendizado poltico-institucional-administrativo.
Alm do mais, a nfase aqui ser dada aos planos originrios
do Governo Federal por dois principais motivos: em primeiro
lugar, as condies objetivas das administraes estaduais para a
formulao de planos regionais e setoriais eram bastante precrias.
Em segundo lugar, por tratar-se de um curso nacional que dever
envolver a totalidade das unidades da federao, exploraremos
o aprendizado com os planos globais nacionais como referncia
ao estudo e pesquisa da realidade do planejamento dos outros
nveis da Federao. E, tambm, a disciplina Gesto Ambiental e
Sustentabilidade obrigatoriamente utilizar-se- do planejamento
numa agenda de desenvolvimento territorial (regional e local),
Mdulo 5 113
integrado e sustentvel, com larga aplicao de saberes advindos do

campo social, ambiental e tecnolgico, entre outros.
Como foi relatado no captulo anterior, os planos governamentais
durante o Imprio e a Primeira Repblica caracterizavam-se pela
eventualidade, em lugar de um processo contnuo de planejamento.
Direcionados inicialmente para o desenvolvimento de sistemas
virios, essas iniciativas passaram depois a objetivar a estabilizao
econmico-financeira do Pas. De qualquer forma, os planos iniciais
de governo tinham uma preocupao essencialmente econmica,
que objetivavam basicamente reduzir os desequilbrios financeiros e
fiscais do Pas.
As origens da ideologia e da prtica do planejamento
governamental no Brasil, como informa Ianni (1977), podem
ser verificadas na Carta Econmica de Terespolis, produto da
Conferncia das Classes Produtoras do Brasil realizada no Estado do
Rio de Janeiro, em maio de 1945.
sua opinio que o Brasil, necessitando urgentemente

recuperar o tempo perdido para atingir a renda nacional
necessria a permitir a seu povo um melhor nvel de vida,
procure acelerar a evoluo de sua economia por meio
de tcnicas que lhe assegurem rpida expanso. Para isso,
reconhecem a necessidade de um planejamento econ-
mico que vise a aumentar a produtividade e desenvolver
as riquezas naturais. (IANNI, 1977, p. 57).
Esse autor acredita que foi uma combinao de condies

(economia de guerra, desenvolvimento industrial, defesa nacional,
reestruturao do poder poltico e do estado, nova configurao
de classes sociais) que transformou a linguagem e a tcnica de
planejamento em um componente dinmico do sistema poltico-
administrativo. Com o fim da Segunda Guerra Mundial, os planos
passaram a ser instrumentos de desenvolvimento econmico do Pas,
especialmente queles concebidos nas dcadas de 1950 e 60, como
ser visto a seguir.

Experincias do Planejamento
Os dois primeiros planos nacionais foram praticamente

impostos sociedade num momento poltico de fechamento do
Legislativo e da proibio de funcionamento dos partidos polticos,
eliminando, assim, o debate do processo democrtico a partir dessas
duas instituies fundamentais ao processo democrtico.
A Constituio de 1937 possua uma feio nacionalista e
intervencionista, ao contrrio da orientao liberal da Constituio
de 1891. Nesse momento, pensava-se em construir um forte Estado
capitalista, centrado na presena do setor estatal, e complementado
pelo capital nacional no esforo de industrializao do Pas.
Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da

Defesa Nacional
O Plano Especial foi institudo pelo Decreto-Lei n. 1058, de

19 de janeiro de 1939, em plena vigncia do Estado Novo. Tratava-
se do primeiro plano quinquenal brasileiro que tinha como objetivos
principais promover a criao de indstrias bsicas como a siderurgia,
a execuo de obras pblicas, assim como de prover a defesa nacional
dos meios necessrios sustentao da ordem e da segurana do Pas.
Como objetivo complementar, esperava-se que o Plano
Especial evitasse o desequilbrio das receitas e despesas pblicas
correntes. Em resumo, como aponta Costa (1971), o Plano Especial
se caracterizava pela:
vinculao de verbas especiais, que no interferissem no

equilbrio oramentrio, na criao de indstrias bsicas, na
execuo de obras pblicas e no aparelhamento da defesa
nacional;
elaborao de oramentos especiais e paralelos ao oramento
ordinrio; e
Mdulo 5 115
adoo de um sistema contbil flexvel, que favorecia a

execuo de contratos e a total utilizao de verbas aprovadas,
sem obedincia cabal ao Cdigo de Contabilidade. (COSTA,
1971, p. 63).
Os investimentos do Plano Especial atingiram prioritariamente

os setores de indstrias de base e de transportes. No setor das
indstrias de base destacamos dois empreendimentos que receberam
dotaes oramentrias macias nos cinco exerccios do Plano: a
Companhia Siderrgica Nacional e a Fbrica Nacional de Motores.
Plano de Obras e Equipamentos POE
O POE foi criado atravs do Decreto-Lei n. 6144, de 29

de dezembro de1943, que teve uma durao de dois anos, sendo
alterado em 1945, com a deposio de Vargas, e extinto em 1946,
no Governo do Presidente Eurico Gaspar Dutra (1946-1950). Com
a queda de Vargas, a orientao estatizante e intervencionista
do seu governo substituda por ideias liberais no aderentes ao
planejamento. Convm observar que a Constituio promulgada em
1946, de cunho liberal, conforme mencionado na Unidade anterior,
no faz referncia ao planejamento.
Voc j conhecia o Plano de Obras? Vamos ver agora o que se

pretendia com ele.
O objetivo fundamental do Plano de Obras era o de garantir,

pela elaborao de um oramento especial, a realizao de obras
pblicas consideradas prioritrias, alm de incentivar as indstrias
bsicas. Os estudos para a sua elaborao foram conduzidos na
Comisso de Oramento, do Ministrio da Fazenda.
Da mesma natureza que o Plano Especial, o POE, entretanto,
pretendia proporcionar maior integrao s suas aes, condio essa
ausente no desenvolvimento do plano anterior. Na prtica, porm,
no se chegou, com o POE, elaborao de um esquema global
de projetos a serem realizados, que permitisse uma comparao

posterior com os resultados obtidos; nem houve melhor controle fsico

da execuo das obras, mantendo-se s o controle oramentrio.
Comportou-se, assim, o Plano de Obras e Equipamentos
como extenso do Plano Especial, inclusive no que se refere s suas
realizaes. Por outro lado, dois anos de poltica liberal consumiram
integralmente as reservas nacionais de ouro e de divisas acumuladas
no perodo 1940-1945.
Plano SALTE
Da mesma extenso temporal que o POE, de cinco anos, o

Plano SALTE foi uma tentativa de coordenao dos gastos pblicos.
Ele foi institudo pela Lei n. 1102, e possua um carter plurissetorial;
foi o primeiro plano com aprovao prvia do Congresso Nacional.
Ele entrou em execuo em 1949, na fase final do governo Dutra, ou
seja, dos cinco anos previstos no Plano, s dois (1949 e 1950) foram
cumpridos pelo governo que o instituiu, sob a coordenao do DASP.
Na verdade, o SALTE caracterizou-se por uma soma de
indicaes apresentadas pelos diferentes ministrios do Governo
Federal, e coordenadas em temos administrativos e contbeis pelo
DASP. Alm disso, constituiu-se na primeira tentativa de incorporar
a iniciativa privada, por meios de estmulos de financiamento, para
dar suporte ao planejamento de natureza econmica. Porm, ele no
indicava metas a serem cumpridas pelo setor privado.
O Plano SALTE circunscrevia-se a quatro setores:

sade, alimentao, transporte e energia. Previa
investimentos para os anos de 1950-1954, cujos
recursos deveriam ser oriundos do oramento federal,
das dotaes consignadas na Constituio e de
emprstimos internos e externos.
Como indica Ianni (1977), o Plano SALTE foi adotado por

um governo (Eurico Gaspar Dutra 1946-1950) que sempre esteve
comprometido com diretrizes liberais. Essa a razo, segundo o autor,
Mdulo 5 117
por que o Plano no expressou uma reformulao das relaes entre

o Estado e a Economia, como forma de reforar as funes do poder
pblico. Ao contrrio, o governo preocupou-se em desenvolver apenas
aes supletivas, relativamente ao comportamento espontneo do
setor privado, nacional e estrangeiro. Nesse sentido, os signatrios do
Plano tiveram o cuidado de justificar e delimitar a atuao do Estado,
como deixa clara a citao a seguir.
O Plano SALTE, como plano, constituiu-se numa realida-

de puramente terica, sem nenhuma eficcia executiva,
sendo talvez o mais espetacular desastre das tentativas
de planificao no Brasil. (SOUZA, 1968 apud IANNI,
1977).
Complementa Ianni (1977) que o Plano no foi elaborado a

partir de um diagnstico cientfico em termos de anlise econmica
da realidade nacional. No foi expresso de um estudo sistemtico
do conjunto dos problemas econmicos e financeiros do Pas.
Plano de Metas
De acordo com Lafer (1970), a partir da dcada de 1940

at 1956 foram feitas vrias tentativas no sentido de planejar e de
coordenar a economia brasileira, constituindo-se essas tentantivas
mais em propostas (relatrio Simonsen 1945), em diagnsticos
(Misso Abbink 1948), em racionalizao oramentria (Plano Salte
1948) do que em experincias que pudessem ser enquadradas no
conceito de planejamento. Lafer (1970) considera que somente com
o Programa de Metas mais conhecido como Plano de Metas houve
a primeira experincia efetiva de planejamento governamental.
O autor relaciona o perodo de consecuo do Plano de Metas
com o momento nacional de ampliao da participao poltica. Ele
cita dados referentes Repblica Velha, na qual somente 4% da
populao total votavam; porcentagem que se elevou de 13,4%, em
1945, para 17,7%, em 1960. Nessa conjectura, dcada de 50, tal
ampliao de participao poltica correspondeu maior mobilizao

poltica, especialmente pelo fato do ndice de crescimento da

populao urbana atingir 6% frente aos 3% consignados populao
total. Em 1950, 36,2% da populao brasileira moravam em cidades
e, em 1960, esta porcentagem subiu para 45,1%.
A ideia de ponto de estrangulamento, isto , a percepo de
que existiam certas reas de demandas insatisfeitas especialmente
vindas do setor de infraestrutura que dificultavam a expanso
econmica do Pas, justificou o direcionamento do planejamento
para os setores de energia, transporte e alimentao (LAFFER, 1970).
Na verdade, no se tratava de um plano econmico global, mas de
um conjunto de objetivos a ser atingido pelo setor pblico federal e
pelo setor privado.
Mas quais seriam os objetivos que o setor pblico e privado

gostaria de alcanar?
Com o objetivo de realizar um amplo diagnstico da situao

econmico-financeira do Brasil, foi estabelecido um acordo entre os
Governos do Brasil e dos Estados Unidos, a 19 de dezembro de 1950.
Para tal fim, foi instituda, a 19 de julho de 1951, a Comisso Mista
Brasil Estados Unidos para o Desenvolvimento Econmico. Como
indica Costa (1971), os trabalhos da Comisso se concentraram
nos setores de transporte e de energia, alm de inclurem exaustivo
estudo da conjuntura econmica brasileira.
Alm disso, foram identificados, pela Comisso, problemas
de desequilbrios regionais, alm da necessidade de orientar os
investimentos pblicos e privados, sem provocar inflao, na direo
de sanar tais desequilbrios.
Ao findar suas atividades, em dezembro de 1953, a Comisso
Mista Brasil Estados Unidos produzira volumoso acervo de estudos,
publicados em dezessete volumes, contendo a relao de quarenta
e um projetos considerados fundamentais para o desenvolvimento
brasileiro. certo que os estudos produzidos pela Comisso
contriburam para o conhecimento da situao econmica do Brasil
Mdulo 5 119
e serviram como fonte de consulta e de treinamento do grupo de

especialistas que estava se formando em Economia.
Paralelamente elaborao dos estudos da Comisso foi
criado o Programa de Reaparelhamento Econmico e Fomento
da Economia Nacional, em novembro de 1951, um ano antes de
criao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE)
em 1952.
Quando do encerramento dos trabalhos da Comisso Mista
Brasil Estados Unidos, j se encontrava em andamento outro
estudo sobre a economia brasileira, realizado pelo grupo misto
BNDE-CEPAL (Centro de Estudos para a Amrica Latina), que
veio a exercer significativa influncia nas diretrizes de programas
de desenvolvimento. Ressaltamos que o BNDE incorporou na sua
estrutura organizacional uma unidade permanente de planejamento,
por meio de um Departamento Econmico, com competncia de
centralizar as atividades de estudos e pesquisas acerca de poltica
monetria e fiscal, balano de pagamentos e renda nacional.
Como alternativa para evitar a tendncia regressiva do
desenvolvimento da economia brasileira, as duas comisses
concordaram, nas suas proposies, em adotar uma poltica forte de
desenvolvimento. Essa posio serviu como referncia para execuo
do Programa de Reaparelhamento e, sobretudo, para a concepo
do Plano de Metas.
O Plano no conseguiria desvincular-se de sua origem
poltica e, em consequncia, estaria predestinado a um longo debate,
se submetido ao Congresso Nacional. conveniente assinalar que o
Plano SALTE, discutido em clima de entendimento partidrio, no
escapou a dois anos de tramitao legislativa.
A simples imposio de planos sociedade, comum
poca do Estado Novo, tornar-se-ia invivel num momento de
regularidade do processo democrtico, em 1956. As dificuldades de
prazos encontradas no campo poltico para a aprovao de planos
foi contornada atravs de expediente de utilizao crescente de
autarquias, fundaes e empresas estatais cujos oramentos no
eram controlados pelo Legislativo, alm do uso dos fundos pblicos
criados para financiar as aes previstas nos planos.

No perodo de concepo do Plano foi criado o Conselho

de Desenvolvimento, em 1 de fevereiro de 1956. O Conselho de
Desenvolvimento passou a ser o primeiro rgo central de planejamento,
de carter permanente, constitudo no Brasil. O Conselho era diretamente
subordinado ao Presidente da Repblica, sob cuja presidncia se reunia.
Voc sabe qual foi o primeiro produto do Conselho de

Desenvolvimento? Vamos conhecer?
O produto imediato do Conselho foi o Plano de Desenvol-

vimento Econmico que relacionava trinta metas, distribudas em
quatro setores, que depois seriam incorporadas quase que integral-
mente ao Plano de Metas, concebido durante o ano de 1956.
Quanto gesto do plano, decidiu-se que o acompanhamento
das metas indicadas ao setor privado seria feito por grupos executivos
formados por integrantes de entidades governamentais responsveis
pela concesso de incentivos e financiamentos. Com relao ao setor
estatal, a coordenao das aes seria da competncia do BNDE.
Sabemos que a elaborao e o gerenciamento de projetos, na
dcada de cinquenta, eram bastante incipientes. Com a entrada do
BNDE no circuito, e as exigncias de anlise prvia para a concesso
de emprstimos, especialmente os de origem externa, introduziu-
se a necessidade de elaborao de estudos de viabilidade tcnico-
cientfica, condio importante no processo de planejamento.
Lafer (1970) sugere que o Plano de Metas foi um caso bem
sucedido de ao planejada do Estado brasileiro. O autor ressalta
que o crescimento da taxa mdia do Produto Interno Bruto (PIB) foi
de 7%, no perodo 1957 a 1962, contra os 5,2% mdios apurados
nos dois quinqunios anteriores. Alm do mais, a expanso do setor
de indstrias de base, que absorvia cerca de 20% dos investimentos
iniciais do Plano de Metas, possibilitou que o crescimento industrial
aumentasse 96% em comparao ao ano anterior, em 1955.
Por outro lado, no havia o necessrio relacionamento
e integrao entre as aes setoriais devido ausncia de uma
Mdulo 5 121
coordenao geral. Como caracterstica de ordem econmica, Souza

(2004) identifica a precariedade do sistema de financiamento do
Plano que leva o Governo a emitir papel moeda para financiar as
aes previstas nas suas metas, resultando, em seguida, na acelerao
do processo inflacionrio.
Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social
Em 1961, Jnio Quadros ao assumir a Presidncia da

Repblica do Brasil herdou um crescimento mdio de 7% do PIB
relativo ao perodo de execuo do Plano de Metas (1956 a 1961).
Por outro lado, encontrou tambm desequilbrios crticos na economia
do Pas, com uma curva inflacionria alcanando 180%, bem como
as exportaes estavam sendo subtradas 1,6% em mdia anual e as
importaes crescendo 3,8%, nesse mesmo perodo.
O Plano de Metas ainda no seu sexto ano de execuo no
recebeu o devido apoio do Presidente Jnio, que preferiu criar, em
agosto de 1961, a Comisso Nacional de Planejamento (COPLAN).
Essa medida desconsiderava, portanto, a existncia do Conselho de
Desenvolvimento institudo no Governo Juscelino.
Uma das inovaes importantes, como resultado de Encontros
dos Governadores, seria a presso dos estados para participar
efetivamente na elaborao do Plano, ao contrrio das prticas no
participativas dos planos anteriores.
Durante o regime parlamentarista, aps a renncia do
Presidente Jnio Quadros, em 1961, foi criado o cargo de Ministro
Extraordinrio para o Planejamento, atravs do Decreto n. 1422, de
27 de dezembro de 1962, sendo designado para o posto o economista
Celso Furtado. Pouco antes do trmino do regime parlamentarista,
foi anunciado, em 31 de dezembro de 1962, o Plano Trienal de
Desenvolvimento Econmico e Social, conhecido por Plano Trienal.
Vamos conhecer agora um pouco mais sobre o Pano Trienal.

Vamos l?

Lanado no dia 31 de dezembro de 1962, portanto uma

semana antes da realizao do Plebiscito que aprovou o retorno do
presidencialismo como forma de governo, o Plano Trienal objetivava,
no mbito econmico, a manuteno da alta taxa de crescimento
verificada no perodo 1956-1961, a reduo progressiva da presso
inflacionria e o reescalonamento da dvida externa. Alm disso,
pela primeira vez, previam-se algumas adequaes na distribuio
de rendas, com a realizao das reformas de base (administrativa,
bancria, fiscal e agrria). O Plano Trienal tambm inovava ao
restringir sua execuo ao mesmo perodo da gesto presidencial
(1963-1965).
No que se refere ao desenvolvimento econmico, Lafer
(1970) mostra que o Pas vinha de uma fase de euforia caracterstica
do perodo 1957-1961, em que a intensificao do processo de
substituio de importaes propiciou um crescimento do PIB
elevada taxa mdia de 6,9% ao ano. Entretanto, o ano de 1962 havia
apresentado um crescimento relativamente menor, em torno de 5%,
j anunciando, dessa forma, o perodo de relativa estagnao que
ento se seguiria.
Algo de mais grave ocorria com o processo inflacionrio, com
o ano de 1962 apresentando um crescimento de nvel geral de preos
taxa recorde de 51%, e no setor externo, como consequncia de
sucessivos dficits no balano de pagamentos, acumulava-se a dvida
externa brasileira. Era necessrio, portanto, estabelecer prioridades
para a ao governamental, como informa Lafer.
O que se objetiva de imediato com o planejamento, no

Brasil, essa hierarquizao de problemas, a fim de criar
condies para que dentro de uns poucos anos, possam
ser introduzidas tcnicas mais eficazes de coordenao
de deciso. Alcanados esses objetivos, ser ento poss-
vel dar maior profundidade ao de planejamento.
(LAFER, 1970, p. 54).
A premncia do tempo, a dificuldade de informaes

estatsticas detalhadas e de boa qualidade, a deficincia da
Mdulo 5 123
estrutura governamental para suportar a organizao necessria ao

planejamento, a falta de experincia, a inexistncia de adequados
instrumentos de ao, o desconhecimento dos efeitos das polticas
executadas, a resistncia dos empresrios, tudo isso impediu a efetiva
implantao do planejamento no Pas.
Souza (1984) ao analisar o planejamento no Brasil, do ponto
de vista institucional, informa que at ento o planejamento era
concebido como atividade de assessoria e os organismos criados para
tal fim obedeciam a esse propsito. Contrariando essa disposio o
Governo Joo Goulart concebeu a figura do Ministro Extraordinrio,
com poderes de Coordenao Geral.
Em sntese, podemos dizer que o Plano Trienal no

alcanou realmente os seus objetivos de promover
o desenvolvimento e vencer a inflao. Mas sua
contribuio foi pondervel na parte que ele se props
a intensificar o esforo de planejamento do Pas.
Plano de Ao Econmica do Governo PAEG e Plano

Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social
Vimos que no perodo de 1961 a 1964 houve uma forte reverso

do ndice de crescimento da economia brasileira, caindo para
uma taxa mdia anual de 3,4% em lugar dos 7,0% assinalados
no perodo de 1956 a 1960. Vamos continuar conhecendo os
Planos implementados na economia brasileira?
O Plano de Ao Econmica foi concebido no primeiro

governo aps o golpe militar de 1964, no mandato do general Carlos
Castello Branco (1964-67). Segundo Matos,
[...] o PAEG assumiu uma posio menos reformista, com

traos predominantemente liberais e propostas de carter

ortodoxo, mas sem abandonar a interferncia governa-

mental na economia, justificando a ao estatal contida
no plano a partir das deficincias do sistema de preos.
(MATOS, 2002, p. 56).
O PAEG buscava, em primeiro lugar, acelerar o ritmo de

crescimento econmico. Para isso, seria necessrio reduzir a taxa
de elevao de preos que chegou a atingir o ndice de cerca de
80%, no ano de 1963. Alm do mais, o PAEG procurou diminuir,
via investimentos, as desigualdades de renda das regies Norte e
Nordeste, e, tambm, corrigir a tendncia a dficits sem controle das
contas externas, incentivando as exportaes. Por ltimo, o Plano
previa assegurar, por meio de investimentos, oportunidades de
emprego mo de obra existente.
O Governo Castello Branco redefiniu as polticas econmico-
financeiras de ordem monetria, bancria, tributria e cambial. Na
rea tributria, por exemplo, houve grande transformao no Imposto
de Renda e no sistema tributrio. O sistema habitacional sofreu
substanciais mudanas, com a promoo de estmulos construo
civil e criao do Banco Nacional da Habitao (BNH).
Segundo Almeida (2004), talvez at mais importante do que
suas realizaes econmicas, o PAEG permitiu um amplo programa
de reformas institucionais,
[...] se assiste consolidao de um modelo de gesto

pblica que passa a atribuir s instituies de planejamen-
to uma grande parte de responsabilidade pela conduo,
de forma relativamente autnoma, das atividades econ-
micas, tendo sempre como objetivo o aprofundamento
do processo de industrializao. (ALMEIDA, 2004, p. 15).
Logo no incio do governo Castello Branco, em 1964, por

orientao de Roberto Campos, Ministro do Planejamento, foi criado
o Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada EPEA, em seguida
transformado em Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA,
que tinha como objetivo bsico acompanhar as aes propostas nos
planos de governo.
Mdulo 5 125
Os efeitos do Plano foram basicamente institucionais, consis-

tindo numa ampla reorganizao da ao do Estado e preparando-o
para as prximas etapas de alto intervencionismo governamental na
economia, a comear por um sensvel aumento da carga tributria.
Nesse perodo aconteceu o segundo grande movimento de reforma
da Administrao Pblica brasileira, especialmente com a publicao
do Decreto-Lei n. 200, que reorganiza a estrutura do servio pblico
federal, e da Lei n. 4.320 que moderniza as funes de oramento e
finanas pblicas. No que se refere especificamente ao planejamento
econmico, o Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral saiu
fortalecido com a ampliao de suas competncias.
Durante a execuo do PAEG houve uma reduo na inflao,
mas no to expressiva como estimava o Plano, e tampouco se
conseguiu que a economia alcanasse altas taxas de crescimento.
Prximo ao trmino do Governo Castello Branco, o IPEA
elaborou o Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social,
para o perodo 1967-1976. A partir de um diagnstico amplo, o
Plano Decenal consistia na elaborao de um modelo global para
a economia brasileira, na fixao dos objetivos de crescimento e,
por fim, em proposies de aes setoriais. Contudo esse Plano no
chegou a ser implantado, mas serviu como subsdio formulao do
Programa Estratgico de Desenvolvimento PED.
Plano Estratgico de Desenvolvimento PED
O Plano Estratgico de Desenvolvimento foi executado

entre 1968 e 1970 durante o Governo do General Costa e Silva.
O PED localiza-se num perodo em que dispositivos constitucionais
(Constituies de 1967 e 1969) combinados com o Ato Institucional
n. 5 agiram fortemente contra os fundamentos da democracia. A
subjugao do Legislativo e Judicirio dava ampla hegemonia ao
Poder Executivo, anulando-se, por conseguinte, o debate e proposies
comuns ao funcionamento da democracia representativa. Reforava,
assim, a centralizao autoritria do Governo central, como forma
da poltica econmica ser concebida e executada com um mnimo
de obstculos poltico-institucionais e de resistncias por parte da
sociedade civil.

O fim do ciclo de oportunidades do processo de substituio

de importaes, o recrudescimento da inflao e o aumento subs-
tancial da participao estatal na economia foram conferidos como
ameaas ao crescimento econmico do Pas. Ento, o PED colocava
como diretrizes principais o fortalecimento do setor privado, os inves-
timentos em infraestrutura e o aumento da capacidade de compra do
consumidor nacional, visando acelerao do crescimento econmi-
co ao mesmo tempo em que se buscava a reduo da inflao.
Como complemento ao PED, foi institudo o primeiro
Oramento Plurianual de Investimentos I OPI, com vigncia de 1968
a 1970, dando ao oramento um carter programtico, articulado ao
plano de governo.
Do ponto de vista instrumental, sob a tica governamental,
Souza (1984) ao estudar os planos econmicos nacionais estende sua
anlise ao PED, e conclui afirmando que seria necessrio prosseguir
na tentativa de introduzir doses crescentes de racionalidades no
processo de tomada de decises atravs de:
adequados estudos de diagnsticos realizados por um grupo

tcnico estvel, burocratizado, em sentido weberiano e apoiado
em estatsticas dignas de confiana;
coerncia no manejo do instrumental de poltica econmica
de modo a harmoniz-la entre si e com os macro-objetivos
pretendidos; e
adequao da mquina administrativa para torn-la um
meio eficaz de implementao das polticas selecionadas ao
nvel de deciso, iniciando-se assim um processo de reforma
administrativa orientado pelos objetivos do planejamento.
(SOUZA, 1984, p. 112).
As concluses enunciadas acima so proposies extradas

do entendimento do autor acerca da trajetria do planejamento no
Brasil, e ressaltam a m utilizao da tcnica do planejamento no
Pas. A esse respeito, o autor assim se expressa:
Os planos so tecnicamente mal feitos, as estatsticas em

que se apiam so precrias, os projetos inexistentes, a
Mdulo 5 127
processualstica burocrtica inviabiliza de antemo a fase

executiva, os interesses polticos tumultuam e desarmoni-
zam os centros de deciso, a administrao oramentria
padece de primitivismo grave e refora de modo perigo-
so a posio do Ministro da Fazenda, a descoordenao
entre os diversos rgos pblicos em problema no supe-
rado. (SOUZA, 1968, p. 108).
I Plano Nacional de Desenvolvimento I PND
O I PND foi executado durante os dois ltimos anos do Governo

do General Mdici, entre os anos de 1972 a 1974, juntamente com
o II Oramento Plurianual de Investimentos. Implantado no perodo
conhecido como o milagre econmico brasileiro (taxa mdia de
11,2% ao ano de crescimento entre 1968 a 1973), o I PND tinha
como objetivo maior transformar o Brasil em potncia mundial.
Para isso, seria necessrio investir nos setores mais dinmicos da
economia, fortalecer a empresa nacional, promover o ingresso do
Pas na rea nuclear (usina de Angra dos Reis) e aumentar os gastos
em pesquisas e investimentos na rea espacial. Outros investimentos
foram direcionados construo de hidreltricas, ao desenvolvimento
de aes em minerao e comunicaes, como forma de obter a
autonomia de insumos bsicos numa situao de escassez energtica
provocada pela primeira crise do petrleo 1973.
No plano industrial, o I PND deu maior nfase indstria de
bens de consumo durveis, especialmente indstria automobilstica.
Alm disso, buscava-se a integrao da Amaznia e do Nordeste
mediante o Programa de Integrao Nacional PIN: a construo da
rodovia transamaznica tida como uma das suas aes principais.
Almeida (2004) considera o perodo que correspondeu
concepo e execuo do I e II PND como o ponto alto do
planejamento governamental no Brasil, no ficando o Estado restrito
elaborao de planos e a mecanismos de regulao da economia.
Salienta esse autor que o apoio financeiro se fazia atravs de agncias
de desenvolvimento e de finanas do Governo Federal (BNDE,

Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal) e, ainda, de organizaes

financeiras multilaterais e do mercado internacional de capitais.
II Plano Nacional de Desenvolvimento II PND
O perodo que antecedeu ao II PND, como vimos, foi marcado

por alta taxa de crescimento da economia e contava com quase 100%
de capacidade instalada na indstria. Entretanto, o crescimento
econmico do perodo se fez acompanhar por alta da inflao,
aumento do desequilbrio das contas externas e das desigualdades
regionais. Ao final de 1973, a Organizao dos Pases Exportadores
de Petrleo OPEP induziu a primeira crise do petrleo, ao elevar
o preo do barril em at quatro vezes o seu valor, alm de reduzir
a produo desse combustvel. Salientamos que na poca o Brasil
importava mais de dois teros do petrleo consumido.
Em 1974, no incio do governo do General Ernesto Geisel,
a balana comercial contabilizava um dficit de U$ 4,690 bilhes.
Apesar das condies econmicas adversas, o II PND foi lanado
em 1975, com fim previsto para 1979, optando pela manuteno da
poltica de crescimento acelerado. Tinha como meta conservar a taxa
de crescimento do PIB em torno de 10% ao ano, com o aumento
anual da indstria em 12%, estimando para 1977 um PIB superior
a 100 bilhes de dlares e, no ano de 1979, uma renda per capita
acima de mil dlares.
No sentido de diminuir o desequilbrio das contas externas,
o II PND preconizava o reforo substituio de importaes e
diversificao das exportaes. Com relao industrializao
brasileira, foi deslocada a prioridade concedida pelo I PND ao setor
de bens de consumo durveis para o segmento produtor de meios de
produo, especialmente para a siderurgia, indstria de mquinas e
fertilizantes. A maior parte do financiamento para os empreendimentos
produtivos deveria vir do setor externo, aumentando em consequncia
o volume da dvida externa. Em seu mbito seriam desenvolvidos
dois planos bsicos de desenvolvimento cientfico e tecnolgico e
o primeiro plano nacional de ps-graduao. O mercado nacional
de microcomputadores foi reservado s indstrias de informtica
estabelecidas no Pas.
Mdulo 5 129
Planos de Estabilizao da Economia
Almeida (2004) assinala que a economia brasileira conheceu

um longo perodo de baixo crescimento com inflao alta, relativo a
uma fase que vai do final do ltimo governo militar (General Joo
Batista de Figueiredo), em 1984, passando pelo Governo de Jos
Sarney (1985 a 1989), que representava o processo de transio
democrtica. Esse perodo denominado de a dcada perdida
termina com os dois anos de mandato do Presidente Fernando Collor
de Melo (1990 a 1992), interrompido por impeachment (setembro de
1992), seguidos de dois anos do Presidente Itamar, que conclui em
1994 o primeiro governo civil eleito desde o regime militar. Podemos
verificar que a dvida externa brasileira passou de U$ 6,2 bilhes
em 1970 para US$ 64,2 bilhes em 1982, e a renda per capita
encontrava-se, em 1994, no mesmo nvel registrado em 1980. No
incio do mandato do governo do General Figueiredo, em maro de
1979, os juros da dvida externa brasileira representavam 67% das
receitas de exportao.
Desse modo, as condies adversas ao financiamento externo,
como os fortes e persistentes desequilbrios macroeconmicos internos
e o processo de transio poltica praticamente, impossibilitaram a
implantao de polticas setoriais e de planos de desenvolvimento
econmico. Tanto o III PND, do governo Figueiredo, como o I Plano
Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica ficaram somente
no papel, sem efetividade. Durante esse perodo o Pas conheceu
seis planos de estabilizao da economia, centrados no combate
inflao, com durao mdia de 18 meses cada um.
ff
Plano Cruzado fevereiro de 1986;
ff
Plano Cruzado 2 novembro 1986;
ff
Plano Bresser junho de 1987;
ff
Plano Vero janeiro de 1989;
ff
Plano Collor 1 maro de 1990; e
ff
Plano Collor 2 fevereiro de 1991.

Por fim, o Plano Real foi implantado progressivamente a partir

de dezembro de 1993, e finalizado mediante a troca do meio circulante
em julho de 1994. Ao contrrio dos seis planos anteriores, o Plano
Real obteve a estabilidade econmica perseguida e promoveu as
condies necessrias retomada do planejamento governamental.
Mdulo 5 131
Resumindo
O Brasil conheceu, entre as dcadas de 50 e 70, altas taxas
de crescimento econmico, o qual veio acompanhado pelo
acelerado aumento populacional, especialmente do contingen-
te urbano. O rpido processo de industrializao do Pas e a
necessidade de reduzir o desequilbrio de renda entre pessoas
e regies, entre outros fatores, suscitaram Administrao
Federal utilizar o planejamento como um processo contnuo,
institucionalizado e integrado definio de polticas pblicas
e de ordenamento da ao governamental. Vimos, ento, os
principais planos econmicos, sob o preferencial olhar institu-
cional-administrativo, formulados durante o referido perodo.

O que voc pde concluir com o estudo at aqui proposto?

Para verificar seu entendimento apresentamos a atividade
a seguir. Responda-a e em caso de dvidas no hesite em
conversar com o seu tutor.
1. Faa um levantamento dos planos gerais de governo desenvolvi-

dos, nos ltimos cinco anos, pela Prefeitura da sua cidade ou pelo
Governo do seu Estado. De posse deles, anlise os objetivos e metas
declarados em termos de:
ff Esto alinhados com as necessidades/expectativas locais/
regionais?
ff Foram apoiados por consistente levantamento e anlise
de dados?
ff Quais os resultados obtidos na execuo do Plano?
ff De forma geral, quais as principais contribuies dos
planos estudados para o desenvolvimento econmico e
social do Brasil?
Mdulo 5 133
Unidade 5
A Estrutura do
Planejamento
Governamental
Objetivos especficos de aprendizagem

ffCompreender a necessidade de aperfeioamento institucional-
administrativo do planejamento, para que seus mtodos e tcnicas
possam ser realizados de forma eficiente e eficaz;
ffExplicitar os momentos mais importantes de estruturao do
Planejamento, tendo a Constituio de 1988 como referncia para
compreender a atual estrutura de planejamento; e
ffIdentificar a estrutura e a gesto dos Planos Plurianuais (PPA,
bem como os quatro PPAs formulados a partir da determinao
constitucional).
A Estrutura do Planejamento
Governamental
Caro estudante,
Nesta Unidade voc tomar conhecimento do processo de
estruturao do planejamento no mbito da Administrao
Federal. A rigor, a estruturao da atividade de planejamento
no interior da Administrao Federal aconteceu a partir do
segundo movimento de reforma administrativa, de 1964 a
1967. O planejamento passou a ser organizado como sistema,
passando a ter carter permanente no interior da gesto
pblica.
Como foi observada nas Unidades anteriores, a dcada de 80 e
parte da dcada de 90 no foram propcias ao desenvolvimento
do planejamento. A crise fiscal do Estado nacional, o processo
inflacionrio, as ideologias liberais, o no atendimento da
Administrao Pblica s demandas sociais, entre outras
causas, impossibilitaram a adoo de aes organicamente
planejadas. Com a estabilizao econmica e o retraimento da
crena de infalibilidade do mercado, entramos neste sculo, o
XXI, com maiores chances de estabelecer maior racionalidade
s prticas governamentais e, entre elas, certamente est o
planejamento. isso que veremos a seguir.
A Constituio Federal de 1988 e o

Planejamento
De orientao normativa, a formulao, a execuo e o

acompanhamento do planejamento governamental foram realizados
sem a participao dos indivduos e da representao da sociedade.
Durante o regime militar a aprovao dos planos econmicos no
Mdulo 5 137
precisava passar pelo crivo do Congresso Nacional, e os oramentos

s eram examinados formalmente pelos parlamentares, pois no
havia a possibilidade de alterar os seus contedos. Presenciamos que
a razo econmica se fazia hegemnica ao considerar o planejamento
como instrumento de aplicao racional de recursos pblicos, sem
levar em conta outras mediaes (social, ambiental, tecnolgica etc.)
no processo de governar.
At o final dos anos 80, o conceito de pblico restringia-se
esfera estatal. A Constituio de 1988 institucionalizou princpios
referentes participao e ao controle social, fazendo com que
a ao societria viesse a ser reconhecida como integrante da
ideia de pblico. Tal iniciativa constitucional exerceu grande
influncia na formatao de polticas pblicas e na seleo de seus
participantes durante o processo decisrio. possvel verificar que
em vrios dispositivos da Constituio Federal de 1988 ampliam-se
v
a participao e o controle social em espaos pblicos, at ento
considerados exclusivos da ao estatal.
Nesse sentido, verificamos exemplos observados na
Constituio nos campos das polticas agrcola, urbana, da criana e
do adolescente, da sade, entre outras. No Captulo II Da Poltica
Veja na Constituio
Urbana, o artigo 29, inciso XII, ao referir-se s normas de organizao
Federal de 1988 os artigos
municipal, dispe sobre a cooperao das associaes representativas
204 e 187 que dispem
sobre a participao da no planejamento municipal.
populao nas reas
da assistncia social
e da poltica agrcola, Na prxima Unidade voc conhecer os espaos e as prticas
respectivamente. de participao da sociedade na Administrao Pblica.
Como fixa a Constituio de 1988 em seu artigo 174, o

Estado, como agente normativo e regulador da economia, ter
como uma das suas funes o planejamento, que ser determinante
para a rea governamental e indicativo para o setor privado. Este
mesmo dispositivo constitucional (art. 174), por meio do 1,
remete lei que estabelecer as diretrizes e bases do planejamento
do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e
compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.

Doze anos aps a promulgao da Constituio foi

sancionada a Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000: a
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). O Tesouro Nacional entende
que a LRF estabelece normas de finanas pblicas voltadas para
a responsabilidade na gesto fiscal, mediante aes em que se
previnam riscos e corrijam desvios capazes de afetar o equilbrio
das contas pblicas, destacando-se o planeja mento, o controle, a
transparncia e a responsabilizao como premissas bsicas. Tal lei
pretende reforar a articulao das atividades de planejamento e
execuo do gasto pblico.
Vrios aspectos da LRF do relevo ao planejada e
transparente na Administrao Pblica. Como informa Cunha e
Marques (2004), a responsabilidade na gesto fiscal pressupe
a execuo da ao governamental respaldada em propostas
planejadas, que respeitem os limites e as condies institucionais
impostas e resultem no equilbrio entre receitas e despesas, para
que o governo consiga alocar melhor os recursos que a sociedade
coloca sua disposio para atendimento s suas demandas. Afirma
a autora: O planejamento o alicerce da Lei de Responsabilidade
Fiscal: quem planeja tem melhores condies de cumprir os demais
dispositivos (CUNHA; MARQUES, 2004, p. 11).
A Constituio Federal de 1988 e as demais emendas
constitucionais (at a de n. 57, de 18 de dezembro de 2008)
forneceram o modelo de estrutura de planejamento e oramento,
com a introduo do Planejamento Plurianual (PPA) das polticas
pblicas e da Lei de Diretrizes Oramentria (LDO) que se articulam
com a formulao e execuo dos oramentos e, tambm, com os
procedimentos de controle fiscal.
Constituio Federal de 1988

art. n 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabe-
lecero:
I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III -
os oramentos anuais.
1. A lei que instituir o plano plurianual estabelecer,
de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
Mdulo 5 139
administrao pblica federal para as despesas de capital

e outras delas decorrentes e para as relativas aos progra-
mas de durao continuada.
2. A lei de diretrizes oramentrias compreender as
metas e prioridades da administrao pblica federal,
incluindo as despesas de capital para o exerccio financei-
ro subsequente, orientar a elaborao da lei orament-
ria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tribu-
tria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias
financeiras oficiais de fomento.
4. Os planos e programas nacionais, regionais e seto-
riais previstos nesta Constituio sero elaborados em
consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo
Congresso Nacional.
Para efeito de fundamentao do assunto em tela, o 3, do

artigo 165, no foi relacionado na citao acima. Do 1 podemos
observar que para cada ciclo do PPA ser necessrio o envio pelo
Executivo de lei especfica para o Legislativo. Notamos, tambm, que
se estabelece pela primeira vez, no mbito constitucional, a relao
entre planejamento e territrio, quando explicitada a repartio
regionalizada das despesas de capital.
Na verdade, elaborar um Plano Plurianual decidir quais
so os investimentos mais importantes dentro de um projeto de
desenvolvimento equilibrado da sociedade. Na discusso do PPA,
buscamos respostas para questes estratgicas fundamentais, como:
ff
Quais as aes mais adequadas para estimular os diversos
setores da produo, consubstanciadas em poltica
industrial existente?
ff
Quais as melhores polticas para gerar mais empregos
e promover a incluso social; quais so as aes para
reduzir as desigualdades regionais e melhorar a rendas das
pessoas?
ff
Quais so os projetos de infraestrutura necessrios ao
desenvolvimento econmico, social e ambiental?

ff
Quais os incentivos e financiamento para desenvolver
cientfica e tecnologicamente o pas?
Figura 9: Organizao do PPA

Fonte: MPOG (2007)
Os Planos Plurianuais PPA
Verificamos que a Constituio Federal de 1988, na parte

referente ao planejamento governamental, teve a clara inteno de
integrar o PPA ao oramento, ao tornar obrigatria a adoo dele, da
Lei de Diretrizes Oramentria (LDO) e da Lei de Oramento Anual
(LOA) pelos diversos nveis de governo. Ou seja, a LDO e a LOA tm
que estar alinhadas aos dispositivos enunciados no PPA.
Como forma de fortalecer esse instituto, verificamos que
nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio
financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano
plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de incorrer
em crime de responsabilidade ( 1, artigo 167). Alm do mais, o
artigo n. 166, 3, inciso I prev que as emendas ao projeto de
lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente
podem ser aprovadas caso sejam compatveis com o PPA e com a
LDO. Nesse mesmo sentido, o 4 do mesmo artigo assinala que
as emendas ao projeto da LDO no podero ser aprovadas quando
incompatveis com o PPA.
Mdulo 5 141
Se o artigo n. 166 define que os projetos de lei relativos ao plano

plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual sero
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, observamos
que o artigo n. 74 e seu inciso I dispem que os Poderes Legislativo,
Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, um sistema
de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das
metas previstas no PPA, a execuo dos programas de governo e dos
oramentos da Unio.
No Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, o artigo
n. 35 e inciso I definem o ciclo de quatro anos de execuo do
PPA, quando determina que o projeto do plano plurianual, para
vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato
presidencial subsequente, ser encaminhado at quatro meses antes
do encerramento do primeiro exerccio financeiro e desenvolvido
para sano at o encerramento da sesso legislativa. Portanto, no
primeiro ano do mandato presidencial, o novo governo executa um
ano do PPA aprovado no governo anterior. Tal iniciativa tenta evitar
a descontinuidade de realizao de obras pblicas, muito comum
na nossa Administrao Pblica. Assim como permite que o novo
mandatrio tenha um ano para aprovar o novo ciclo do PPA, de
acordo com o seu plano de governo.
Desde a promulgao da Constituio Federal de 1988
foram realizados quatro ciclos do plano plurianual de investimentos,
encontrando-se na execuo o quinto PPA, iniciado em 2008 e com
concluso em 2011.
ff
O primeiro PPA, com vigncia entre 1992 e 1995, foi
construdo mais por imposio constitucional do que
projeto de ordenamento governamental. Foi um perodo
marcado pela instabilidade poltica e desequilbrios
econmico-financeiros. Na prtica, o primeiro PPA no
teve resultados efetivos.
ff
O segundo PPA (perodo 1996 a 1999), ao contrrio do
anterior, encontrou o Pas com satisfatria estabilidade
econmica ensejada pelo Plano Real. Como est descrito
no documento O desafio do planejamento governamental,
publicado em 2002 pelo Ministrio do Planejamento,

*Eixos Nacionais de Inte-

grao e Desenvolvimen-
Oramento e Gesto (MPOG), o conceito de Eixos
to viso de um processo
Nacionais de Integrao e Desenvolvimento* surgiu contnuo de planejamento
no Plano Plurianual (1996-1999) como tentativa de de longo prazo, referen-
traar uma estratgia de desenvolvimento para o Brasil, ciado ao territrio e
que permitisse a reduo dos desequilbrios regionais e sustentabilidade, como

elemento de integrao
sociais. De acordo com o governo do Presidente Fernando
de polticas pblicas e
Henrique Cardoso, no seu primeiro mandato, a ideia bsica
do planejamento. Fonte:
era tratar os desequilbrios regionais e sociais levando em Elaborado pelos autores.
conta a geografia econmica do Pas e os fluxos de bens e
servios, sem considerar, para efeito do planejamento, os
limites estaduais e regionais.
Para isso, a nova estratgia dava prioridade maior integrao

das regies brasileiras, consolidao da ocupao do territrio e
criao de novas oportunidades de desenvolvimento. As aes do
Governo Federal deveriam considerar a descentralizao, a formao
de parcerias e a busca de solues de carter estrutural.
ff
O terceiro PPA (2000-2003), diferentemente do que
ocorreu com os dois planos anteriores, foi formalizado
com a aprovao da Lei n. 9.989, de 21 julho de 2000,
conforme determina a Constituio. Buscaram-se novas
referncias metodolgicas para fortalecer a integrao,
o planejamento e a gesto. Nesse contexto, discutiu-se o
novo papel do Estado, a funo do planejamento em um
novo ambiente, marcado pela integrao internacional e
pela competitividade, e as tendncias atuais no campo das
organizaes.
A discusso evidenciou a necessidade de dar ao Plano uma

consistncia estratgica que assegurasse seletividade ao gasto pblico.
O diagnstico apontava que era preciso otimizar os recursos fiscais
disponveis para atender s demandas da sociedade e promover o
desenvolvimento sustentvel. Assim sendo, fortalece-se a ideia de
transformar o Plano Plurianual em instrumento de gesto voltado
para resultados na sociedade.
De acordo com Albuquerque (2005), o primeiro passo seria
incorporar ao Plano os elementos necessrios a um gerenciamento
intensivo. O Decreto n. 2.829, de outubro de 1998, deu a base legal
Mdulo 5 143
para a organizao de todas as aes do governo em um conjunto de

programas, com objetivos e metas claramente definidos, obedecendo
orientao estratgica do Presidente. Para cada programa deveria
ser designado um gerente, comprometido com resultados e com
a reduo de custos. Estabeleceu-se tambm a obrigatoriedade
de avaliao dos programas e do Plano, para estimular o seu
aperfeioamento contnuo. Uma previso de recursos associada a um
cenrio macroeconmico consistente deveria assegurar seletividade
ao conjunto de programas de cada ministrio.
A combinao desses cinco elementos constituiu o eixo
central do modelo de gesto pblica incorporado ao Plano Plurianual
2000-2003. Ento, a ao governamental fica estruturada atravs de
programas, ou seja:
ff
organizao por programas;
ff
fortalecimento da orientao estratgica;
ff
seletividade;
ff
gerenciamento; e
ff
avaliao.
O programa um instrumento de organizao da ao

governamental. o elemento de integrao entre o plano plurianual,
os oramentos anuais, a execuo e o controle. O nascimento de um
programa ocorre no momento em que se identifica um problema ou
demanda da sociedade, que o governo precisa resolver ou atender;
o trabalho infantil, por exemplo. Em seguida o problema deve ser
mensurado por meio de um indicador; no caso, o percentual de
crianas at 14 anos que trabalham. O passo seguinte definir um
objetivo a ser alcanado, que resulte numa variao do valor numrico
do indicador. No exemplo citado, poderia ser a reduo do percentual
a zero, o que significaria a erradicao do trabalho infantil.
O objetivo deve expressar com preciso o resultado

desejado sobre o pblico-alvo, ser compatvel com os
recursos disponveis e alinhado com os macro-objetivos
do Governo. Completa o programa um conjunto de

aes ou de instrumentos normativos que assegurem

a concretizao do objetivo definido (ALBUQUERQUE;
GARSON; VAINER, 2005).
Matus (apud GARCIA,

Observamos no texto em destaque que o termo programa 2004, p. 26) prope
est diretamente relacionado identificao e mensurao de um uma caracterizao dos
problema que, de acordo com a anlise de Garcia (2000), no h dois tipos bsicos de
nos manuais, produzidos para orientar a elaborao do PPA, uma problemas: o estruturado
e o quase estruturado.
definio razovel para esse termo que, reconhece o autor, no se
v
importante que
trata de tarefa de fcil resoluo. voc tenha acesso ao
Matus (apud Garcia, 2000) ao conceber o Plano Estratgico quadro que mostra essa
Situacional (PES) detalhado na Unidade 2 deste livro certamente diferenciao
teve suas ideias tomadas como referncia para a formulao do

modelo de elaborao do Plano Plurianual.
No perodo de dezembro de 1998 a abril de 1999 realizou-se
o inventrio das aes de governo em execuo, relacionando-as aos
problemas e s demandas da sociedade que pretendiam resolver. O
resultado dessas anlises produziu um conjunto de 365 programas em
execuo, que serviu de referncia para a elaborao dos programas
do Plano Plurianual 2000-2003.
A implantao do novo modelo de planejamento, oramento e
gesto provocou uma alterao na organizao do Governo Federal.
Os ministrios do Planejamento e Oramento e de Administrao
Federal e Reforma do Estado foram fundidos num s, criando o novo
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).
O objetivo declarado dessa iniciativa foi o de integrar as aes
de governo nas trs reas, at ento divididas em dois ministrios.
O primeiro se encarregava do trabalho de planejamento de mdio e
longo prazos e da elaborao dos oramentos da Unio. O segundo
cuidava da reforma do estado e da gerncia de recursos humanos e
materiais.
Como complemento reorganizao administrativa foi
desenvolvido o Sistema de Informaes Gerenciais do Plano
Plurianual (SIGPLAN). Esse sistema foi concebido para apoiar a
execuo dos programas, os quais deveriam refletir as caractersticas
Mdulo 5 145
do modelo de gerenciamento do PPA: a orientao para resultados;

a desburocratizao; o uso compartilhado de informaes; o enfoque
prospectivo; e a transparncia para a sociedade.
O ciclo de gesto do PPA compreende, alm da elaborao
v
do plano, a implantao dos Programas que o constituem e o
seu monitoramento, bem como a avaliao e a reviso do Plano.
A elaborao do PPA ser seguida pela discusso no mbito
do Legislativo. Aprovado o Plano, inicia-se sua implantao.
fundamental que se tenha claro, desde a sua elaborao, o modelo
Conhea os principais
objetivos do PPA
de gesto desse Plano. Veja a seguir as etapas de construo do PPA:
consultando o Manual
de Elaborao do Plano
ff
Elaborao: processo de construo da base estratgica
Plurianual para prefeituras
e de definio dos Programas e aes, por intermdio
municipais, publicado dos quais se materializar a ao do governo. O PPA
pelo BNDES, e concebido elaborado ser apresentado sob a forma de Projeto de Lei,
por Albuquerque, para discusso com o Legislativo.
Garson e Vainer (2005),
disponvel em: <http://
ff
Implantao: a operacionalizao do Plano aprovado,
www.planejamento.
atravs de seus Programas, em que a disponibilizao de
gov.br/secretarias/ recursos, por meio dos oramentos anuais, tem carter
upload/Arquivos/spi/ fundamental.
publicacoes/090205_
ff
Monitoramento: processo de acompanhamento da
manual_elaboracao_PPA_
execuo das aes do Programa, visando obteno
municipios.pdf>. Acesso
em: 9 jun. 2011.
de informaes para subsidiar decises, bem como a
identificao e a correo de problemas.
ff
Avaliao: o acompanhamento dos resultados
pretendidos com o PPA e do processo utilizado para
alcan-los. A avaliao do Plano buscar aferir at
que ponto as estratgias adotadas e as polticas pblicas
desenvolvidas atendem s demandas da sociedade, que
nortearam a elaborao dos Programas integrantes do
PPA.
ff
Reviso: processo de adequao do Plano s mudanas
internas e externas da conjuntura poltica, social e
econmica, por meio da alterao, excluso ou incluso
de Programas. A reviso do PPA resulta dos processos de
monitoramento e avaliao.

Figura 10: Fluxo de Elaborao do PPA

Fonte: MPOG (2007)
No primeiro mandato do Presidente Lus Incio Lula da Silva,

o PPA 2004-2007 foi aprovado atravs da Lei n. 10.933, de 11 de
agosto de 2004. Cavalcante (2007) informa que no foram realizadas
mudanas substanciais no modelo de planejamento e gesto at
ento adotado. Observou-se, porm, uma ampliao da divulgao
do PPA e da participao da sociedade na sua elaborao.
O modelo de gesto fixado pelo Decreto n. 5.233, de 6
de outubro de 2004, embora com poucas alteraes, modifica a
composio gerencial ao associar o gerente do programa ao titular
da unidade administrativa qual o programa est vinculado. Alm
desse modelo, foram criadas as figuras do gerente executivo com a
funo de apoiar o gerente executivo e o coordenador de ao para
viabilizar a execuo e o monitoramento de uma ou mais aes do
programa.
Os principais objetivos apresentados no PPA 2004-2007
foram os seguintes:
ff
construir uma gesto colegiada orientada para resultados;
ff
viabilizar uma gesto colegiada, participativa e gil;
ff
incorporar processos de monitoramento e avaliao que
contemplem as especificidades de cada setor e de seus
programas;
Mdulo 5 147
ff
melhorar a utilizao, a qualidade e a confiabilidade das
informaes geradas; e
ff
propiciar mecanismos para a tomada de decises
v
estratgicas e operacionais.
O PPA 2008-2011 foi fixado mediante a Lei n. 11.653, de

7 de abril de 2008, portanto trata-se do plano plurianual ora em
execuo. O PPA 2008-2011 estrutura as aes governamentais em
Os artigos 8, 17 e
trs eixos: crescimento econmico; educao de qualidade; e agenda
18, dessa Lei definem
que o Poder Executivo social. Procura responder aos desafios de acelerar o crescimento
manter sistemas de econmico, promover a incluso social e reduzir as desigualdades
informaes gerenciais regionais.
e de monitoramento
Antes desse PPA ser institudo em 2008, o Governo do
e avaliao,
responsabilizando os Presidente Lula, em janeiro de 2007, lanou o Programa de
rgos desse Poder Acelerao do Crescimento (PAC), com o objetivo de acelerar o
pela atualizao das ritmo de expanso da atividade econmica, com base no aumento
informaes.
da taxa de investimento da economia brasileira. As aes e metas do
PAC foram organizadas em um amplo conjunto de investimentos em
infraestrutura e em medidas de incentivo ao investimento privado.
De acordo com o Manual de Elaborao do Plano Plurianual
de 2008-2011, [...] essas e outras aes prioritrias selecionadas
pela Presidncia da Repblica sero o eixo estruturante do Projeto de
Lei do PPA 2008-2011. Tal procedimento preocupa caso o processo
de construo de um Plano Plurianual, mais abrangente e inerente
ao Estado brasileiro, ficar restrito aos objetivos e metas contemplados
num Plano de Governo (PAC), obviamente mais restrito e sem a
devida obrigatoriedade de participao da sociedade civil no seu
processo de elaborao (ALBUQUERQUE et al., 2005, p. 10).
Na Lei n. 11.653, de 7 de abril de 2008, que dispe sobre o
Plano Plurianual para o perodo 2008 a 2011, a nfase atribuda
questo da participao.
Lei n. 11.653
Art. 20. O Poder Executivo e o Poder Legislativo promo-
vero a participao da sociedade na elaborao, acom-
panhamento e avaliao das aes do Plano de que trata
esta Lei.

Pargrafo nico. As audincias pblicas regionais ou

temticas, realizadas durante a apreciao da proposta
oramentria, com a participao dos rgos governa-
mentais, estimularo a participao das entidades da
sociedade civil.
Art. 21. O rgo Central do Sistema de Planejamento
e Oramento Federal garantir o acesso, pela Internet,
s informaes constantes do sistema de informaes
gerenciais e de planejamento para fins de consulta pela
sociedade.
Pargrafo nico. Os membros do Congresso Nacional
tero acesso irrestrito, para fins de consulta, aos sistemas
informatizados relacionados elaborao, acompanha-
mento e avaliao do Plano Plurianual.
Na leitura dos dispositivos da Lei n. 11.653 explicitados

anteriormente, observamos especial preocupao com a participao
dos indivduos e da representao da sociedade na elaborao e
gesto do plano plurianual, assim como de garantir o livre acesso s
suas informaes. Ressaltamos que, at poucos anos atrs, grande
parte dos governos estaduais no permitia o acesso aos seus dados
financeiros, e esta restrio era extensiva aos deputados de partidos
de oposio.
A democratizao dos procedimentos de definio e
de avaliao de polticas pblicas, alm dos aperfeioamentos
verificados na gesto dos planos plurianuais e nos demais
instrumentos oramentrios, financeiros e contbeis, mostra no
somente a modernizao administrativa dos mtodos, das tcnicas e
dos instrumentos a servio da administrao estatal, mas, sobretudo,
uma mudana qualitativa na maneira de formul-los e de gerenci-
los, ao aproximar o Estado da sociedade.
Mdulo 5 149
Figura 11: Ciclo do PPA

Fonte: MPOG (2007)
Sistema de Planejamento e de
Oramento Federal SPOF
O planejamento como sistema foi institudo pelo Decreto-Lei

n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. De acordo com Beltro (1969,
p. 52), Ministro da Fazenda do governo Castello Branco, a atividade
de planejamento uma atividade-meio, que se organiza geralmente
em sistema, isto , horizontalmente, e funciona no em termos de
hierarquia, mas de subordinao tcnica, ao passo que as atividades-
fim que tm por destino o pblico ou consumidor, organizam-se
no sentido de atingi-los, isto , em sentido vertical. A atividade de
planejamento uma atividade-meio, mas possui uma caracterstica
especial, que resulta de sua natureza globalizadora e integradora.
Os princpios que nortearam a elaborao do Decreto-Lei
n. 200, segundo Beltro (1969, p. 53), apontavam para a seguinte
direo:

[...] que a funo de oramento acompanha necessaria-

mente a funo de planejamento, os planos se desdo-
bram ordinariamente em programas anuais, e o ora-
v
mento nada mais que o custo do Programa anual.
No artigo 7, do Decreto-Lei n. 200, diz que a ao

governamental obedecer a planejamento que vise promoo do
desenvolvimento econmico-social do Pas e da segurana nacional No artigo 7, da Lei n.
(lembre-se que essa norma foi publicada na fase inicial do regime 10.180 de 6 de fevereiro
militar), norteando-se segundo planos e programas, compreendendo: de 2001, a qual organiza
e disciplina o SPOF,
ff
plano geral de governo; so relacionadas as
principais atividades a
ff
programas gerais, setoriais e regionais, de durao
serem executadas pelas
plurianual;
unidades do sistema de
ff
oramento-programa anual; e planejamento.
ff
programao financeira de desembolso.
Alm da coordenao da elaborao do plano geral de governo,

era da competncia do Ministrio de Planejamento a coordenao
geral das atividades de planejamento (exceto as atividades especficas
dos ministrios militares), cabendo aos ministros das demais pastas
orientar e dirigir a elaborao do programa setorial e regional. Em
cada estrutura ministerial havia um rgo de planejamento, de
coordenao e de controle financeiro, sob superviso tcnica do
extinto Ministrio de Planejamento e Coordenao Geral.
O artigo 18, do Decreto-Lei n. 200, determina que toda
atividade dever ajustar-se programao governamental e ao
oramento-programa, e os compromissos financeiros s podero
ser assumidos em consonncia com a programao financeira de
desembolso.
Mais recentemente, o Sistema de Planejamento e de
Oramento Federal (SPOF) foi criado atravs da Lei n. 10.180, de
6 de fevereiro de 2001. De acordo com o artigo 2 dessa norma, o
SPOF tem por finalidade:
ff
formular o planejamento estratgico nacional;
ff
formular planos nacionais, setoriais e regionais de
desenvolvimento econmico e social;
Mdulo 5 151
ff
formular o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e
os oramentos anuais;
ff
gerenciar o processo de planejamento e oramento federal;
e
ff
promover a articulao com os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios, visando compatibilizao de normas
e tarefas afins aos diversos sistemas, nos planos federal,
estadual, distrital e municipal.
Segundo o artigo 4 da referida lei, que define as competncias

do Sistema, o SPOF [...] compreende as atividades de elaborao,
acompanhamento e avaliao de planos, programas e oramentos, e
de realizao de estudos e pesquisas scio-econmicas.
Estrutura do Sistema de Planejamento e

Oramento Federal
Integram o SPOF os seguintes rgos, conforme estabelecido

no artigo 4:
ff
rgo central: o Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto.
ff
rgos setoriais: unidades de planejamento e oramento
dos Ministrios, da Advocacia Geral da Unio, da Vice-
Presidncia e da Casa Civil da Presidncia da Repblica.
ff
rgos especficos: aqueles vinculados ou subordinados
ao rgo central do Sistema, cuja misso est voltada para
as atividades de planejamento e oramento.
Para efeito de superviso e orientao, as unidades de

planejamento e oramento das entidades vinculadas ou subordinadas
aos Ministrios e rgos setoriais ficam sujeitas orientao normativa
e superviso tcnica do rgo central e tambm, no que couber, ao
respectivo rgo setorial.

Complementando...
Informaes complementares para entendimento da estrutura e do
funcionamento do sistema federal de planejamento, assim como os planos
econmicos e os PPAs podero ser obtidas acessando os seguintes endereos:
Portal Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto disponvel

em: <http://www.planejamento.gov.br/>. Acesso em: 9 jun. 2011.
Portal do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) disponvel
em: <http://www.ipea.gov.br>. Acesso em: 9 jun. 2011.
Portal da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) disponvel
em: <http://www.enap.gov.br>. Acesso em: 9 jun. 2011.
Manual de Elaborao do Plano Plurianual 2008-2011 disponvel em:
<http://www.clad.org/siare_isis/innotend/evaluacion/brasil1/g9.pdf>.
Acesso em: 9 jun. 2011.
Mdulo 5 153
Resumindo
Nesta Unidade chegamos ao fim dos estudos que trata-
ram da descoberta e da evoluo do planejamento na Admi-
nistrao Federal brasileira. Do ponto de vista tcnico, vimos
o aperfeioamento do planejamento como sistema articulador
e integrador, da capacidade dele com relao formulao de
planos e da modernizao dos seus mecanismos de gesto, os
quais dotam-no de meios necessrios para melhoria de seus
sistemas de informaes, de controle e de avaliao. Do ponto
de vista poltico, verificamos que a Constituio Federal de
1988 considerada um marco na ampliao da participao
da sociedade na elaborao, acompanhamento e avaliao de
planos governamentais, definidores, em ltima instncia, da
vida de cada um de ns.

Para saber se voc entendeu o que foi apresentado, realize

as atividades propostas. Caso tenha alguma dvida, faa uma
releitura atenciosa dos conceitos ainda no entendidos e, se
necessrio, entre em contato com seu tutor.
1. Relacione as principais mudanas organizacionais sofridas pelo rgo

central de planejamento da Administ rao Federal, desde a sua
criao.
2. Pesquise sobre a estrutura organizacional e o modelo de gesto
da unidade responsvel pelo planejamento governamental de sua
cidade ou Estado.
3. Levante informaes sobre a implantao do PPA 2004-2007, em sua
cidade ou Estado, de acordo com os seguintes elementos: macro-
-objetivos e programas finalsticos da rea social.
4. H avaliao dos resultados dos programas e dos projetos relaciona-
dos no PPA? Em caso afirmativo, quais foram os resultados obtidos?
5. Quais foram os mecanismos de gesto definidos pelo Governo para
execuo do Plano?
6. Levante informaes sobre a formulao do atual ciclo do PPA (2008-
2011), verificando: base estratgica (situao atual X futura deseja-
da); participao da sociedade e restries oramentrias e financei-
ras.
7. Quais as principais diretrizes emanadas do Governo para a elabora-
o do Plano?
Mdulo 5 155
Unidade 6
Prticas Participativas na
Gesto e no Planejamento
Objetivos especficos de aprendizagem

ffCompreender as diferenas entre a abordagem pragmtica e
a abordagem emancipatria da participao na Administrao
Pblica;
ffFamiliarizar-se com os espaos e prticas de oramento
participativo e de conselhos de polticas pblicas; e
ffConhecer a Metodologia do Planejamento Estratgico Participativo
(PEP).
Mdulo 5 157
Prticas Participativas na Gesto

e no Planejamento
Caro estudante!
Nesta Unidade voc encontrar contedos que se referem
a prticas e a espaos de participao da sociedade na
Administrao Pblica. Voc j teve contato com essas ideias
em pelo menos dois momentos anteriores do Curso: quando
se deparou com os conceitos principais da Cincia Poltica e na
disciplina Teorias da Administrao Pblica. Nesta ltima voc
teve contato com o modelo da Administrao Pblica Societal
(PAULA, 2007).
Os contedos desta Unidade se encontram em dilogo direto
com esse modelo, j que abordam concepes de participao,
instncias formais de participao e uma abordagem
metodolgica de planejamento estratgico participativo. O
tema dos conselhos e do oramento participativo bastante
presente no cotidiano e, certamente, voc tem familiaridade
com ele. Este , portanto, o momento de uma reflexo mais
sistematizada sobre esses temas.
Como j foi visto na disciplina Cincia Poltica, a participao
dos cidados e de suas organizaes um aspecto muito
importante em sociedades democrticas. Recorra ao material
e a suas anotaes pertinentes essa disciplina e revise os
conceitos de cidadania, Estado, sociedade civil e democracia.
Comeamos com uma citao de Nogueira (2001) a respeito

desse tema:
Em boa medida, a democracia um jogo de poderes e

contra-poderes: sua natureza dada pela interveno
deliberada de sujeitos organizados. Trata-se de uma cons-
truo que depende de correlao de foras, de capa-
Mdulo 5 159
cidades organizacionais, tcnicas, polticas e intelectuais,

e que no vive fora do conflito, do confronto constante
entre as partes e os poderes. Toda democracia forma
(instituio, regras) e movimento, silncio e rudo. Em seu
corao pulsa uma aposta: a de que possvel mudar
o modo de vida e de deciso, deslocar hegemonias e
fundar novos pactos. Na metfora do teatro, ela afirma
ser possvel que a plateia domine a cena e vincule o palco
a si. (NOGUEIRA, 2001, p. 126).
Vamos ver agora o que participar? Ser que isso o mesmo

que participao cidad?
Participar meramente intervir em um processo decisrio

qualquer (MODESTO, 1999). J participao cidad um processo
complexo e contraditrio entre sociedade civil, Estado e mercado, em
que os papis se redefinem pelo fortalecimento dessa sociedade civil
mediante a atuao organizada dos indivduos, grupos e associaes
(TEIXEIRA, 2001).
Ainda que dificilmente algum se manifeste contra a

participao social, a democracia participativa, o controle
social sobre o Estado, a realizao de parcerias entre o Estado
e a sociedade civil, existem mltiplos significados para essas
expresses. Como, ento, compreender a participao social e
suas diferentes significaes?
Um caminho para essa compreenso comea pela distino

entre abordagens pragmticas em que a participao vista
como um meio para aumentar a eficincia; e abordagens de
carter poltico e emancipatrio em que a participao vista
como um meio para alterar as relaes de poder na sociedade, na
perspectiva de maior equidade e justia social.

De acordo com Silva (2003, p. 23), a abordagem pragmtica

decorre de que alguns segmentos assumiram a concepo de
democracia como um mero conjunto de regras, sem considerar
os condicionamentos sociais e econmicos, ao mesmo tempo
em que privilegiaram as temticas da governabilidade e da
eficcia administrativa. Essa abordagem se vincula ao modelo da
Administrao Pblica gerencial, abordado na disciplina Teorias da
Administrao Pblica.
Por exemplo, para Kliksberg (1999) a participao uma
estratgia para a melhoria dos resultados da ao governamental.
Inserem-se a os pressupostos da cooperao para o desenvolvimento
postulados pelas diversas organizaes internacionais, com a liderana
do Banco Mundial. Para essas organizaes, a boa governana
caracterizada por um processo previsvel, aberto e esclarecido de
formulao de polticas; por uma burocracia imbuda de um sentido
profissional, um corpo executivo de controle governamental para
suas aes; e uma sociedade civil forte participando dos negcios
pblicos todos procedendo sob a lei. A participao intrnseca
boa governana (WORLD BANK, 1996).
A participao tem, portanto, um papel coadjuvante como
auxiliar da boa gesto. O foco se dirige para os governantes, a
sociedade entra em cena como consumidora, cliente ou contribuinte/
beneficiria. Nessa abordagem, os temas da democratizao do
poder, bem como o da ampliao das esferas de deciso do governo
e da sociedade, no esto presentes (GOHN, 2001).
Acoplada a recomendaes para a reduo do tamanho do
Estado, a noo de governana inclui a construo de articulaes
com setores e organizaes da sociedade, que passariam a assumir
partes das responsabilidades na formulao e implementao.
J o conceito associado, de governana local ou de governana
democrtica,
[...] se refere a um sistema de governo em que a inclu-

so de novos atores sociais fundamental, por meio do
envolvimento de um conjunto de organizaes, pblicas
(estatais e no estatais) e privadas. [...] Ou seja, trata-
Mdulo 5 161
-se de um sistema que poder envolver, entre outros, as

ONGs, os movimentos sociais, o terceiro setor de forma
geral, assim como entidades privadas e rgos pblicos
estatais. A governana local diz respeito ao universo de
parcerias, gesto compartilhada entre diferentes agentes
e atores. (GOHN, 2001, p. 40).
Esses mecanismos de participao se baseiam no engajamento

da populao como um recurso produtivo, mais do que poltico; como
uma forma de preencher o vcuo deixado pela retirada do Estado
dos servios de proteo social (SILVA, 2003). Essa abordagem pode
ser encontrada nos discursos e dispositivos legais que permitem a
contratao de Organizaes No Governamentais (ONGs) como
complementares Administrao Pblica e, especialmente na recente
reforma do aparelho de Estado no Brasil, na criao de Organizaes
Sociais (OSs), apresentadas como a materializao da publicizao
v
(BRASIL, 1998).
Na disciplina Teorias da Administrao Pblica foi apresentado
o modelo da administrao pblica gerencial, ou nova Administrao
Pblica, qual essa abordagem se vincula. Nela tambm foi explicado
o que so as OSs. Lembremos que se trata de um modelo no qual
Sugerimos que em caso
de dvida voc retome algumas funes do Estado so transferidas para um setor definido
o contedo da disciplina como pblico e no estatal, em uma estratgia denominada de
Teorias da Administrao publicizao. Tal abordagem restringe a participao da sociedade
Pblica.
na Administrao Pblica a uma funo de execuo de aes e da
prestao de servios, retirando-lhe o carter poltico. Por exemplo,
no repasse de recursos pblicos para ONGs que executariam servios
de creche, ou atividades de formao de jovens para o mercado de
trabalho, entre tantas outras.
Para introduzir a abordagem emancipatria da gesto
participativa recorremos s consideraes de Demo (1993). Esse
autor tem sido um dos mais preocupados com o tema da participao
na perspectiva da emancipao, considerada como um antdoto
contra a tendncia histrica de dominao e excluso social que
caracteriza nossa sociedade. Para Demo (1996) a participao
conquistada no processo histrico, juntamente com as condies

de autodeterminao, que no podem ser dadas, outorgadas ou

impostas. Uma participao atribuda representa, para esse autor, um
conceito paternalista que, no fundo, representa uma antiparticipao.
Para Demo (1996, p. 94-97) a participao somente
revelada por meio de canais que a sociedade disponibiliza. Entre
esses destaca:
ff
Organizao da sociedade civil: forma mais
operacional que exige a competncia de grupos atravs
da representatividade de lideranas, legitimidade
dos processos, participao da base e planejamento
participativo autossustentado, em que [...] o objetivo
histrico atingir uma trama bem urdida e slida de
organizaes de carter popular que permita plantar a
democracia como algo cotidiano.
ff
Planejamento participativo: um canal baseado no
regime da autogesto e cogesto na conjuno entre
populao e governos, no valendo a banalizao de
distribuir participao por atacado, mas fundamentalmente
a capacidade de [...] formular uma situao de negociao
mtua.
No entanto, para que a participao emancipatria se

concretize algumas condies so indispensveis:
ff
educao bsica como base indispensvel para a qualidade
da ao poltica;
ff
identidade cultural comunitria [...] parteira da
participao, porque planta a f do grupo em seu futuro;
ff
conquista de direitos em um caminho amplo de horizonte
aberto no qual se constri o compromisso de [...]
montagem de uma sociedade onde a democracia seja um
modo de vida (DEMO, 1996, p. 96-97).
Mdulo 5 163
A Participao na Administrao
Pblica Brasileira no Perodo Recente
A Constituio Federal de 1988 incluiu as prticas participativas

na gesto das polticas pblicas, fundamentadas nos princpios da
descentralizao, municipalizao e participao da sociedade civil.
Estabeleceu que as polticas sociais fossem desenvolvidas de modo
democrtico, e que a sociedade, atravs de seus representantes,
participe dos rgos e dos espaos de deliberao sobre diretrizes das
polticas, bem como do planejamento, do controle e da superviso
dos planos, programas e projetos.
Duas importantes formas de aproximao entre populao
e setor pblico na histria recente da administrao brasileira so
os conselhos deliberativos, vinculados a polticas setoriais por
exemplo: criana e adolescente, sade, educao, meio ambiente
etc.; e as prticas de oramento participativo.
Os conselhos de polticas pblicas surgem a partir da
promulgao da Constituio Federal de 1988; so estruturas
hbridas, formas organizacionais que envolvem a partilha de espaos
de deliberao entre as representaes estatais e de organizaes da
sociedade civil. So estruturas poltico-institucionais permanentes,
criadas por legislao especfica, tm carter deliberativo sobre as
polticas pblicas; devem criar parmetros para essas polticas e
controlar a ao do Estado. So compostos por nmero limitado
de representantes do governo e da sociedade civil (organizaes
de trabalhadores, prestadores de servio e usurios das polticas).
Tm um colegiado pleno (ou plenria) como instncia de deciso
mxima, composto pelo conjunto de conselheiros e presidido por um
deles (CUNHA, 2007; PAULA, 2007).
Os oramentos participativos (OPs) so processos de
discusso pblica sobre o oramento municipal, em que o gestor
compartilha com a sociedade as decises sobre parte do oramento
pblico, tendo como base as Leis Orgnicas Municipais. Os OPs
so efetivados, em um primeiro momento, atravs de assembleias e

plenrias descentralizadas, das quais podem participar os muncipes

que se interessarem. Nessas assembleias so discutidas as demandas
e prioridades para o oramento. So tambm escolhidos os
delegados que acompanharo as demais etapas do OP, assumindo
a representao da populao junto ao seu Conselho (alguns OPs
no possuem Conselho, mas Comisses de Acompanhamento e
Execuo, como o de Belo Horizonte). Os conselheiros do OP so
eleitos dentre os delegados e tm a funo de discutir e de elaborar
a pea oramentria que ser encaminhada ao Poder Legislativo
(CUNHA, 2007; PAULA, 2007).
Bava (2001) indica que essas prticas, [...] embora acenem
para uma socializao do poder, no o fazem efetivamente. Nos
conselhos, alm da falta de recursos disponveis e de matrias para
a efetiva deciso, dada a centralizao de recursos pelo Governo
Federal, que os utiliza para impor polticas e, mesmo, aes aos demais
nveis de governo, faltam informaes suficientes populao para
conceber alternativas e para controlar a Administrao Pblica. J
no caso dos oramentos participativos, dado o empenho residual de
pequenas verbas pblicas aquelas disponveis para investimentos,
sem mudanas de prioridades no conjunto dos gastos pblicos cuja
maior parte se dirige para o custeio, [...] no chega a se concretizar
a participao cidad na formulao e implementao de polticas
pblicas (BAVA, 2001, p. 13).
No entanto, no se pode negar a importncia dessas prticas
que, mesmo com suas limitaes, podem estar produzindo uma nova
qualidade nas relaes entre sociedade civil e Estado. No se pode,
por outro lado, deixar de apontar os limites impostos pela preservao
de estruturas e modos de interveno, por parte das organizaes
pblicas que, ao utilizarem uma lgica pragmtica, colocam barreiras
para avanos continuados e consequentes para a aproximao da
gesto com a poltica.
Nesse sentido, Bava (2001, p. 11) destaca como
[...] uma cultura poltica privatista e clientelista e um arca-

bouo institucional cristalizado levam, muitas vezes, os
governantes e a populao a confundir democracia com
Mdulo 5 165
o simples atendimento s necessidades dos mais pobres,

e participao com eficincia das polticas mantenedoras
do status quo.
Misoczky (2002), por sua vez, analisando o caso do Oramento

Participativo de Porto Alegre, indica a preservao, no interior da
organizao Prefeitura Municipal, de uma formao burocrtica
tradicional, evidenciando que podem ocorrer avanos na relao
entre o governo e a sociedade, mas que esses avanos so limitados
pela preservao e, mesmo, pelo reforo de estruturas e padres
centralizadores e rgidos no interior das organizaes pblicas. Esse
estudo salienta que, quando isso ocorre, as instncias de participao
permanecem como apndices na estrutura organizacional dos
governos, tendendo a ter uma ao limitada e determinada pela
Administrao Pblica, que mantm a centralidade na concepo
e execuo das polticas. Um exemplo dessa situao pode ser
encontrado, exatamente, no caso dos conselhos setoriais que,
usualmente, constituem-se em meros apndices no organograma de
secretarias ou departamentos que no se modificam internamente
e, portanto, no criam canais pelos quais poderia se capilarizar a
participao da populao nos processos decisrios e cotidianos
da gesto e, desse modo, produzir-se a transformao da prpria
Administrao Pblica.
Volta-se, novamente, questo de como integrar, efetivamente,
as dimenses administrativa e poltica (nos termos de Carlos Matus,
abordado nas Unidades I e II), ou pragmtica e emancipatria, na
gesto pblica, no apenas no desenho estrutural das polticas,
mas tambm nas prticas organizacionais. Fundamentalmente,
preciso entender a participao no apenas como uma estratgia
de governana para aprimorar as aes governamentais, mas
reconhecendo seu potencial para a criao de processos de
redistribuio de poder na sociedade.

Vantagens e Desvantagens em Processos

Participativos
Vamos conhecer algumas vantagens dos processos

participativos:
ff
reduz os custos de obteno de dados ambientais, sociais
e culturais sobre as necessidades dos atores (BID, 2001);
ff
fortalece as instituies locais em suas capacidades
administrativas (BID, 2001);
ff
aumenta a credibilidade da avaliao (as pessoas confiam
nas informaes providas por elas mesmas) (BID, 2001); e
ff
concilia diferentes vises, pois possui defensores em
diferentes correntes ideolgicas (COSTA, 2001).
Agora, vamos conhecer algumas desvantagens:
ff
no substitui um projeto formalizado nos assuntos tcnicos
ou de financiamento (BID, 2001);
ff
aumenta os custos associados identificao de pessoas
interessadas (BID, 2001);
ff
perde legitimidade com a falta de reconhecimento e
aceitao (BID, 2001);
ff
perde com o limite da disposio dos cidados (se muito
exigida, poder pr em risco a representatividade) (FONT,
2001);
ff
pode permitir que alguns atores se apoderem de mais do
que dividem (ESTRELLA; GAVENTA, 1997); e
ff
gera conflitos socioculturais (ESTRELLA; GAVENTA,1997).
Mdulo 5 167
Planejamento Estratgico Participativo

(PEP)
Segundo Demo (1996, p. 45), so trs os componentes

bsicos do Planejamento Participativo:
ff
Formao da conscincia crtica e autocrtica na
comunidade, atravs da qual elaborada o conhecimento
adequado dos problemas que afetam o grupo. A
comunidade formula com seu saber e em consrcio com
o saber tcnico um posicionamento crtico diante da
realidade.
ff
Em um contexto planejado e em comum a comunidade
identifica e prioriza os problemas, formula estratgias
concretas de seu enfrentamento e encontra caminhos
alternativos e propostas de negociao.
ff
A organizao do grupo a estratgia para os dois passos
anteriores.
O texto que segue apresenta um desenvolvimento do PES

que enfatiza suas potencialidades participativas. Ainda que a
possibilidade e at mesmo as vantagens de processos participativos
estejam implcitas no PES, esse aspecto no mencionado no seu
mtodo. A preocupao aqui , portanto, de explicitar como seria
um planejamento que use o PES, mas que seja tambm participativo.
A seguir se encontra uma adaptao do documento organizado
por Jackson De Toni e Afonso Arajo Filho para a Secretaria de
Coordenao e Planejamento do Governo do Estado do Rio Grande
do Sul em 2001. Os autores, como se ver adiante, fizeram duas
adaptaes ao PES: uma que contextualiza o planejamento e a
participao situao de governos democraticamente eleitos e que,
portanto, tm compromissos assumidos com seus eleitores; outra que
explicita a participao. Na verdade, a primeira adaptao tambm
uma forma de valorizar a participao, ainda que a participao
indireta dos eleitores na escolha de projetos de governo que se
encontravam em disputa.

Um dos maiores desafios de qualquer governo enfrentar

sua baixa capacidade de gesto para mudar a realidade, aplicar seu
programa e resolver problemas estruturais. Quando o projeto poltico
transformador e ambicioso, esse problema ganha importncia, pois
preciso lutar contra a baixa governabilidade e o isolamento imposto
pelos adversrios. A valorizao das tcnicas e ferramentas de gesto
e de planejamento estratgico faz parte assim de um amplo e longo
esforo para retomar o sentido mais profundo do termo poltica: a
arte de governar.
A transparncia da gesto pblica, a participao democrtica
dos servidores na conduo dos seus organismos, a reconstruo
do setor pblico passam necessariamente pela ao intensiva na
formao de recursos humanos.
A efetiva participao dos envolvidos no processo de
planejamento alm de ser um preceito metodolgico planeja
quem executa , e uma tcnica para aumento da eficcia e controle
sobre a aplicao de verbas, uma sntese poltico-ideolgica que
fundamenta o compromisso democrtico com uma viso de futuro
concretamente vinculada cidadania e a sua identidade social e
individual.
O PEP se fundamenta na participao democrtica, na
autonomia do indivduo, na democratizao do conhecimento e na
prxis tcnico-poltica e pretende iniciar um processo de inverso do
padro histrico da capacitao dos servidores e agentes polticos,
tornando-os solidariamente partcipes da discusso dos temas da
gesto pblica, num quadro de democratizao das relaes sociais
e de poder.
Assim, podemos dizer que o foco dessa participao nos
processos decisrios est no contedo de exposio consciente que
as altas direes faro em relao aos servidores e, dessa maneira,
discutem, concreta e democraticamente, suas vises e noes sobre o
curso das aes e a direcionalidade estratgica de suas organizaes.
Mdulo 5 169
A Metodologia do Planejamento Estratgico

Participativo tem sua principal inspirao no
Planejamento Estratgico Situacional, que j foi
abordado nas Unidades I e II; mas tambm se inspira
no Planejamento Estratgico de Cidades (PEC),
elaborado pela Provncia de Catalunya Espanha
e, posteriormente, adotado nos planejamentos de
Copenhagen (Dinamarca), So Francisco (Estados
Unidos), Porto Alegre (Brasil), entre outras importantes
cidades.
Duas adaptaes, entretanto, foram introduzidas no mtodo

original a fim de adaptar metodologicamente o propsito original do
PES s condies de planejamento de um Governo eleito e que, por
conseguinte, j possui suas Diretrizes Polticas Gerais, entre as quais
se incluem as diretivas dos seus rgos e instituies subordinadas.
Por isso, foi necessrio redefinir o desenho da identificao de
problema e introduzir tais diretivas no mtodo. Essa operao de
alterao e adaptao resultou em admitir que a contextualizao
somente adquire sentido poltico estratgico se condicionada pela
direcionalidade do Programa de Governo equivalente nos seus
rgos e instituies.
Portanto, enfrentar problemas implica identific-

los respondendo propositivamente, em funo do
Programa de Governo. Vale dizer de modo reduzido
que, identificar e enfrentar os problemas, no PEP,
consiste em responder pergunta: quais os problemas
reais que impedem ou dificultam a realizao das metas
inscritas no Programa Poltico do Governo do rgo,
instituio, programa, agente etc. a ele relacionado e
subordinado politicamente?

As noes intrnsecas de problema, desenvolvidas no PES,

permanecem intactas, pois no PEP a identificao e a declarao
dos problemas implicam uma estrutura lgica, uma estruturao
sistmica entre aparncia e essncia de eventos, estruturando causas
e efeitos, tendo como eixos avaliativos da situao problematizada:
quem est envolvido, onde, quando e como.
Assim, para o PEP, o problema assume a mesma dimenso
que no PES, pois tanto neste como naquele, problema ser sempre
a causa de uma impossibilidade, de uma fragilidade ou de uma
inexistncia. Portanto, a caracterizao dos problemas centrais,
tambm chamados ns-crticos que devem ser atacados com o
planejamento ou ao estratgica, em nada se afeta partindo-se
do modelo adotado pelo PEP.
Outra alterao/adaptao metodolgica de fundo, a partir do
original PES, consiste na introduo da categoria participao como
ontolgica do mtodo PEP. O pressuposto da participao decorre
da raiz do mtodo de governar democraticamente.
A teoria somente se torna realidade material se for assumida
na prtica por quem a implementa, a fora das ideias do planejamento
desejado sero as ideias das foras polticas que as materializam.
Disso resulta que, aquele que executa deve planejar, mas tambm
que absolutamente pertinente que a atividade prtica seja uma
atividade prtico-crtica.
Para atender o pressuposto necessrio e orgnico da funo
governar a necessidade executiva o PEP estabelece a participao
democrtica atravs de momentos de representatividade, o que
permite a ao executiva sobre as deliberaes do plano, sem
comprometer a sondagem constante e o monitoramento contnuo
da prpria execuo dos planos, possibilitando incorporar as
movimentaes situacionais dos atores e processos. Tal caracterstica
no somente confere versatilidade ao estilo democrtico, como
potencializa os escassos recursos de tempo, em especial dos gestores
que, como condio do planejamento, precisam participar de todas
suas etapas condio promotora da efetiva governabilidade interna
do Planejamento.
Mdulo 5 171
A qualidade dessa metodologia a de amplificar o potencial

resolutivo do Programa de Governo e ao mesmo tempo incluir a
participao como categoria central. A ideia geral de participao no
PEP associa o envolvimento consciente dos servidores pblicos com
os compromissos de gesto resultantes do prprio processo que os
coloca como protagonistas centrais. Sua realizao impe um corpus
pedaggico que lhe corresponda em forma e contedo exigindo uma
dinmica que empregue a constituio de espaos coletivos de troca
na transmisso e capacitao das habilidades aplicativas do mtodo.
Disso deriva seu poder pedaggico intrnseco, pois o prprio domnio
da metodologia implica realizao crtica da prtica que inspira.
No se trata, portanto, de aplicar de modo automtico um
conjunto de tcnicas. Em vez disso, o processo inclui a construo
coletiva baseada na viso estratgica e situacional, que incorpore
radicalmente elementos de emancipao, de liberdade e de participao
das pessoas. Nesse sentido cada processo de planejamento, seja
institucional (Secretaria, Empresa Pblica, Autarquia ou Fundao)
ou por Projeto/Tema especfico, deve ser pensado particularmente e
com as devidas adaptaes metodolgicas.
Os princpios tericos e postulados metodolgicos

necessariamente devem sofrer mediaes a partir
da trajetria da organizao, da conjuntura do
planejamento e do projeto poltico da direo.
Nada adianta adotar a linguagem e as palavras do planejamento

estratgico e participativo se no houver vontade poltica para
disponibilizar os meios necessrios na organizao para garantir
que haver acompanhamento permanente dos fatos da conjuntura,
cotejamento com o plano elaborado, redesenho das aes e busca
dos objetivos planejados. no cotidiano, no dia a dia, que o plano
prova ou no sua eficcia, para isso, as prticas de trabalho e as
culturas organizacionais departamentalizadas e verticalizadas devem
ser duramente combatidas. Afinal, a participao, como categoria

organizadora do Estado, no s uma questo ideolgica, mas

tambm administrativa.
Complementando...
Para saber mais sobre oramento participativo, consulte os links sugeridos
a seguir, onde voc encontrar relatos e registros de prticas relacionadas a
esse oramento:
Rede Brasileira de Oramento Participativo disponvel em: <http://

www.anfermed.com.br/redeop/newop/> Acesso em: 12 ago. 2011.
Oramento Participativo Digital de Belo Horizonte disponvel em:
<http://opdigital.pbh.gov.br/>. Acesso em: 9 jun. 2011.
Oramento Participativo de Porto Alegre disponvel em: <http://
www2.portoalegre.rs.gov.br/op/>. Acesso em: 9 jun. 2011.
Oramento Participativo de Recife disponvel em: <http://www.recife.
pe.gov.br/op/>. Acesso em: 9 jun. 2011.
Prefeitura Municipal de Guarulhos disponvel em: <http://www.
guarulhos.sp.gov.br/>. Acesso em: 9 jun. 2011.
Oramento Participativo de Portugal disponvel em: <http://www.
op-portugal.org/>. Acesso em: 9 jun. 2011.
Com respeito aos conselhos, saiba mais consultando os links sugeridos a

seguir:
Conselho Nacional de Sade disponvel em: <http://conselho.saude.

gov.br/>. Acesso em: 9 jun. 2011.
Conselho Estadual de Educao de So Paulo disponvel em: <http://
www.ceesp.sp.gov.br/>. Acesso em: 9 jun. 2011.
Conselho Municipal de Sade de Fortaleza disponvel em: <http://
www.sme.fortaleza.ce.gov.br/>. Acesso em: 9 jun. 2011.
Conselho Municipal de Assistncia Social de Ponta Grossa disponvel
em: <http://www.pg.pr.gov.br/cmas/>. Acesso em: 9 jun. 2011.
Conselho Nacional de Poltica Cultural disponvel em: <http://www.
cultura.gov.br/cnpc/>. Acesso em: 9 jun. 2011.
Conselho Municipal de Cultura de Manaus disponvel em: <http://
www.manaus.am.gov.br/secretarias/concultura>. Acesso em: 9 jun.
2011.
Mdulo 5 173
Complementando...
Para saber mais sobre o processo de planejamento estratgico
participativo que est sendo desenvolvido no SERPRO (empresa pblica
com cobertura nacional e mais de 10.000 trabalhadores), consulte:
<http://www.serpro.gov.br/imprensa/publicacoes/tema-1/antigas%20
temas/tema-197/materias/planejamento>. Acesso em: 12 ago. 2011.

Resumindo
Nesta Unidade foram revisadas noes distintivas sobre
planejamento na Administrao Pblica, espaos instituciona-
lizados de participao conselhos de polticas e oramentos
participativos, e uma proposio de mtodo de planejamento
estratgico participativo, que toma como referncia central o
PES e desenvolve as potencialidades para a participao nele
contidas.
Mdulo 5 175
As atividades de aprendizagem fazem parte do processo de

aquisio do conhecimento, portanto, so aes que auxiliam
e possibilitam diagnosticar se a proposta de ensino elaborada
pelo professor resultou na aprendizagem esperada. Nesse
sentido, responda atividade a seguir.
1. Este o momento de fazer um balano da disciplina. Por isso, tome

como ponto de partida as prticas de planejamento de uma organi-
zao com a qual tenha proximidade (pode ser seu local de trabalho)
e cuja razo de ser inclua o enfrentamento de problemas relevantes
em seu contexto.
Busque informaes sobre planos, projetos ou atividades que
estejam sendo desenvolvidas. Analise-as tomando como referncia o
mtodo apresentado na disciplina, o cenrio atual do planejamento
pblico brasileiro e o tema da participao.

Consideraes finais
Consideraes Finais
Nesta disciplina tomamos conhecimento de um mtodo

de planejamento formulado especificamente para atender s
caractersticas das organizaes pblicas. Alm disso, familiarizamo-
nos com a trajetria do planejamento governamental no Brasil e com
a importncia da participao.
Para finalizar importante ressaltar a relevncia do
planejamento como instrumento de governo. Temos certeza que
aps passar pelas diversas unidades que compem a disciplina
essa importncia j est clara. No entanto, como pesa sobre o
planejamento o fardo do descrdito devido a fatores que lhe so
externos, pensamos que necessrio concluir afirmando, mais uma
vez, que o planejamento um meio para ganhar liberdade de ao
na construo do projeto de governo; , portanto, um instrumento
para no ficar escravo das circunstncias, para no se deixar levar
por presses que podem, inclusive, levar-nos para direes no
desejadas.
Esperamos que aps ter contato com o contedo da disciplina
voc valorize este instrumento, e o implemente quando estiver
exercendo atividades na administrao pblica.
Professores Maria Ceci Arajo Misoczky e Paulo Guedes.
Mdulo 5 177

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page.pdf>. Acesso em: 12 ago. 2011.

Minicurrculo
Maria Ceci Misoczky
Professora Adjunta da Escola de Administrao

da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(UFRGS), Professora do Programa de Ps-Graduao
em Administrao (PPGA-UFRGS). Graduada em
Medicina pela Universidade Federal do Rio Grande
do Sul (1978), Mestre em Planejamento Urbano
e Regional pela Faculdade de Arquitetura da UFRGS (1990) e Doutora
em Administrao tambm pela UFRGS. Coordenadora dos Grupos de
Pesquisa Organizao e Prxis Libertadora e Gesto em Sade. Tem
experincia na rea de Administrao, com nfase em Administrao
Pblica e Estudos Organizacionais, atuando principalmente nos seguintes
temas: administrao pblica, anlise de polticas pblicas, teorias
organizacionais, prticas organizacionais de movimentos e lutas sociais,
pensamento social brasileiro e latino-americano; gesto em sade.
Paulo Guedes
Possui graduao em Administrao Pblica

pela Universidade Federal da Bahia (1972),
Especializaes em Planejamento e Administrao
(MSU) e Sociologia (UFBA) e Doutorado em Sociologia
Econmica e das Organizaes pela Universidade
Tcnica de Lisboa (2003). Atualmente professor
adjunto da Universidade Federal da Bahia, conselheiro do Instituto do
Recncavo de Tecnologia e diretor cientfico do Centro de Economia
Pblica, Social e Cooperativismo CIRIEC Brasil. Tem experincia nas
reas de Sociologia, com nfase em Sociologia das Organizaes, Gesto
Pblica, Gesto da Tecnologia da Informao.

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Maria Ceci Araujo Misoczky

M678p Misoczky, Maria Ceci Araujo

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Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

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COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA

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Introduo ao Planejamento Pblico......................................................... 13

Unidade 2 Planejamento Estratgico Situacional

Planejamento Estratgico Situacional........................................................ 47

Unidade 3 Evoluo do Planejamento Governamental no Brasil

Evoluo do Planejamento Governamental no Brasil................................ 87

Unidade 4 Planos de Desenvolvimento no Brasil

Planos de Desenvolvimento no Brasil...................................................... 113

A Estrutura do Planejamento Governamental.......................................... 137

Unidade 6 Prticas Participativas na Gesto e no Planejamento

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