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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLENO JURISDICCIONAL
00053-2004-PI/TC
SENTENCIA
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Sntesis
Magistrados firmantes:
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCA TOMA
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
SUMARIO
I. ASUNTO
1. Ordenanza N. 57-99-MM.
2. Ordenanza N. 070-2000-MM.
4.Ordenanza N. 086-2001-MM.
En Lima, a los 16 das del mes de mayo de 2005, el Tribunal Constitucional en sesion
de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente;
Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Gonzales Ojeda, Garca Toma, Vergara Gotelli y Landa
Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
I. ASUNTO
Ordenanzas Distritales N. os 142 y 143 (2004); 116 (2003); 100 (2002); 86 (2001); 70-2000-
MM (2000); 57-99-MM (1999); 48-98-MM (1998), y 33-97-MM (1997), que establecen y
regulan el cobro de arbitrios por limpieza pblica; parques y jardines; y serenazgo.
A) Demanda
Respecto al principio de legalidad, refiere que implica que no slo se debe resguardar el
instrumento que crea el tributo, sea una ley o norma con rango de ley ordenanza municipal en
el caso de gobiernos locales, sino, adems, que se cumplan las formalidades preestablecidas
por el ordenamiento jurdico para su vigencia, esto es, la Ley de Tributacin Municipal y la Ley
Orgnica de Municipalidades; y que slo as podra afirmarse que la ordenanza ha sido
vlidamente emitida.
Sobre la base de ello sostiene que las Ordenanzas N. 142 (aprueba el marco legal del rgimen
tributario del distrito) y N. 143 (aprueban los importes de arbitrios), vulneran el principio de
legalidad tributaria, dado que ninguna de ellas ha cumplido con el requisito de la ratificacin
aprobado por Acuerdo de Concejo Municipal antes del 30 de abril del ejercicio 2004, conforme
lo establece el artculo 69, ordinal A) de la Ley de Tributacin Municipal, Decreto Legislativo
N. 776.
Alega que el plazo del 30 de abril debe regir no slo para la publicacin de las ordenanzas
distritales, sino tambin para su ratificacin, puesto que en la medida que el Acuerdo de
Concejo ratificatorio genera efectos hacia delante, no sera razonable interpretar que la norma
tributaria Decreto Legislativo N. 776- haya pretendido una aplicacin retroactiva de la norma
ratificatoria para validar los efectos desplegados por la ordenanza distrital (publicada antes del
30 de abril) despus del 30 de abril y hasta que se public esta.
De otro lado, sostiene que las referidas Ordenanzas han violado el principio de no retroactividad
de la ley, previsto en el artculo 103 de la Constitucin, agregando que la norma ratificada y
publicada slo genera efectos jurdicos hacia delante y no como lo entienden los gobiernos
locales, para quienes, sea cual sea la fecha de publicacin y ratificacin, procede la aplicacin
retroactiva de la norma al 1 de enero del ejercicio fiscal y para todo el ejercicio fiscal en curso,
aun cuando la norma no haya sido vlidamente emitida.
Por ello, solicita que el Tribunal se pronuncie sobre: a) la aplicacin temporal de ordenanzas
tributarias distritales, ratificadas oportunamente por el Concejo Municipal; b) la validez de los
efectos jurdicos de estas ordenanzas cuando la ratificacin y publicacin se produce luego del
30 de abril; c) el momento originario en que se hace exigible al contribuyente el pago por
concepto de arbitrios.
Asimismo, aduce que la pre publicacin de la ordenanza distrital a que se refiere el artculo 60
de la Ley de Tributacin Municipal, antes de la modificacin del Decreto Legislativo 952
debe ser exigida tambin a las ordenanzas.
Finalmente, tomando en cuenta los mismos criterios utilizados por el INDECOPI a travs de los
lineamientos de la comisin de acceso al mercado sobre arbitrios municipales, alega que los
importes cobrados por la Municipalidad de Miraflores son confiscatorios ya que no se sustentan
en la verificacin del hecho imponible, ni en criterios admisibles de determinacin del costo
efectivo del servicio (como el valor del predio, para el caso del arbitrio de limpieza pblica; o el
uso del inmueble, para el caso del arbitrio de parques y jardines).
En estos casos se pretende una declaracin que sancione como invlidos los efectos subsistentes
de las referidas ordenanzas, es decir, que se determine la prohibicin de la eficacia ultractiva de
estos dispositivos.
Respecto al requisito de ratificacin, la Defensora del Pueblo indica que las Ordenanzas N.
33-97-MM (pub. 08.03.97), N. 048-98-MM (pub. 20.02.98), N. 100 (pub 06.02.02) y N. 116
(pub 26.01.03) no cumplen con el requisito de la ratificacin oportuna que debe efectuar la
Municipalidad Metropolitana de Lima, conforme lo establece el artculo 69, inciso A del
Decreto Legislativo N. 776.
En primer lugar, la Municipalidad de Miraflores afirma que las Ordenanzas dictadas han
cumplido con regular cada uno de los elementos constitutivos del tributo, por lo que no se ha
vulnerado el principio de legalidad tributaria.
Por ello, aade que recin con la interpretacin del Tribunal Constitucional efectuada en la STC
N. 0041-2004-AI/TC, se considera que el plazo del 30 de abril tambin se refiere a la
ratificacin y a su publicacin; y que antes de ello imperaba un vaco legal que propiciaba
incertidumbre jurdica, favorecida por las deficiencias legales.
Aun as, advierte que las Ordenanzas N. os 57-99-MM, 70-2000-MM y 86-2001-MM, fueron
debidamente ratificadas por la Municipalidad de Lima y publicadas antes del 30 de abril del
respectivo ejercicio fiscal, lo que las hace incuestionables en su aprobacin, aplicacin y
vigencia, por ajustarse a lo sealado por el Tribunal Constitucional en la STC N. 041-2004-
AI/TC.
Precisa que si bien las Ordenanzas N. os 48-98 y 116-2003, referidas a los ejercicios fiscales 1998
y 2003, no fueron ratificadas antes del 30 de abril, las mismas no pueden ser cuestionadas dado
que, en rigor, no introdujeron mayores cambios. As, la Ordenanza N. 048-98 estableci que el
monto por arbitrios para 1998 tomar como base la tasa cobrada en el ao anterior, reajustada
con la aplicacin del ndice de Precios al consumidor al 31 de diciembre de 1997.
Aade que la Ordenanza N. 116-2003 tambin utiliz dicha frmula, tomando como base los
montos de las tasas cobradas en el ao anterior reajustadas con el ndice de Precios al
Consumidor del ao 2002.
Sobre los criterios para la distribucin del importe de los arbitrios, sostiene que no concuerdan
con la alegacin de la Defensora del Pueblo por lo siguiente:
Segundo, por cuanto el uso del criterio Valor de Predio no fue el principal sino el
complementario a otros utilizados por la Municipalidad de Miraflores.
De otro lado, seala que el Tribunal Constitucional deber modular los efectos de esta sentencia
en el tiempo, considerando que resultara excesivo para la seguridad jurdica si se declara la
inconstitucionalidad de algunas ordenanzas con efectos retroactivos; sobre todo porque la
legislacin sobre tributacin municipal y arbitrios entonces vigente no estableca un plazo legal
explcito para la ratificacin y publicacin de las ordenanzas cuestionadas y, en ese sentido, la
interpretacin establecida por el Tribunal debe utilizarse hacia el futuro y no acarrear la nulidad
y aplicacin retroactiva respecto a Ordenanzas que fueron oportunamente aprobadas, publicadas
y remitidas para su ratificacin, dejndose a salvo los efectos y relaciones producidas durante su
vigencia.
Finalmente, invoca que el Tribunal tome presente la necesaria continuidad de los servicios; y, en
ese sentido, aun en el supuesto que se declare la inconstitucionalidad de alguna Ordenanza por
el retardo de la ratificacin, precise que esta decisin no prohbe ni impide la continuidad o
inicio de procedimiento de cobranza por los arbitrios impagos, siempre que el monto exigido se
establezca ya no en funcin de las Ordenanzas declaradas inconstitucionales, sino aplicando lo
estipulado en el artculo 69 inciso B de la Ley de Tributacin Municipal. Es decir, recalculando
la deuda en cada caso particular y fijando el monto de acuerdo a lo establecido en la ordenanza
vlida del ao anterior, actualizada segn el ndice de Precios al Consumidor.
V. CARCTER VINCULANTE DE LA SENTENCIA N. 0041-2004-AI/TC
(ARBITRIOS- MUNICIPALIDAD DE SANTIAGO DE SURCO)
Las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de una norma legal tienen efectos de: a)
fuerza de ley; b) cosa juzgada; y c) aplicacin vinculante a los poderes pblicos. As lo ha
dispuesto el Cdigo Procesal Constitucional mediante sus artculos 81 y 82, estableciendo que
la sentencia que declara fundado el proceso de inconstitucionalidad tiene alcance general y
calidad de cosa juzgada, por lo que vincula a todos los poderes pblicos, produciendo efectos
desde el da siguiente de su publicacin. La materia tributaria, sin embargo, est exceptuada de
esta regla ex nunc, en cuyo caso, este Colegiado puede modular los alcances de su fallo en el
tiempo.
De igual manera, en concordancia con el artculo VII del Titulo Preliminar del citado texto, las
sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen
precedente vinculante cuando as lo exprese la sentencia, precisando el extremo de su efecto
normativo.
En esta lgica, los trminos de la STC N. 0041-2004-AI/TC, al ser cosa juzgada y tener fuerza
de ley, deben ser aplicados en el proceso que hoy se resuelve y, por conexin, a aquellos otros
casos similares que, sin ser parte del presente proceso de Inconstitucionalidad, presenten
ordenanzas sobre arbitrios con la misma problemtica.
La calidad de cosa juzgada de una sentencia del Tribunal Constitucional no slo impide que su
fallo sea contradicho en sede administrativa o judicial, sino que prohbe, adems, que sus
trminos sean tergiversados o interpretados maliciosamente, bajo sancin de los funcionarios
encargados de cumplir o ejecutar la sentencia en sus propios trminos.
De este modo, para lograr resultados ms valiosos para la sociedad, busc la concordancia
prctica entre la autonoma municipal en el ejercicio de la potestad tributaria y el respeto a las
garantas de los vecinos contribuyentes en el marco de los principios de reserva de ley, igualdad,
seguridad jurdica y transparencia.
Siendo este el fin perseguido con lo resuelto en la STC N. 0041-2004-AI/TC, de ninguna
manera puede afirmarse que su contenido haya previsto resultados ms desventajosos que
aquellos que existiran si an pervivieran en nuestro sistema jurdico las normas que en tal
oportunidad fueron declaradas inconstitucionales.
En ese sentido, las autoridades municipales vinculadas directamente por la decisin de este
Colegiado no slo tienen la responsabilidad de acatar los trminos de tal sentencia en su
verdadera esencia y buscar darle la mayor efectividad, sino tambin la obligacin de evitar
causar mayor desconcierto en la comunidad local, sobre todo cuando la problemtica en la
regulacin de los arbitrios municipales sea por deficiencias en la produccin normativa o en
los criterios para la determinacin y distribucin del costo global, ha alcanzado gran
trascendencia social, siendo de inters superior de la comunidad local lograr prontas soluciones.
El artculo 74 de la Constitucin establece que los gobiernos regionales y locales pueden crear,
modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exoneraciones de estas, dentro de su jurisdiccin,
y con los lmites que seala la ley. Asimismo, estipula que el Estado, al ejercer la potestad
tributaria, debe respetar los principios de reserva de ley, igualdad y respeto a los derechos
fundamentales de la persona, estableciendo que ningn tributo puede tener carcter
confiscatorio.
Por su parte, el inciso 4 del artculo 195 de la Constitucin establece que los gobiernos locales
son competentes para crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y
derechos municipales, conforme a ley.
Esto quiere decir que la Constitucin ha dispuesto que sea por ley como se desarrollen las reglas
de contenido material o de produccin jurdica que sirvan para determinar la validez o invalidez
de las normas municipales que crean tributos. En este caso, dicho contenido se encuentra
previsto en las disposiciones de la Ley de Tributacin Municipal y en la Ley Orgnica de
Municipalidades.
Cabe precisar, sin embargo, que la frase dentro de los lmites que seala la ley, debe ser
entendida de forma tal, que la libertad que la Constitucin ha otorgado al legislador para la
determinacin de la potestad tributaria municipal se encuentre, a su vez, limitada ah donde la
Constitucin lo ha establecido bajo pena de invalidez; es decir, cuando se trate de preservar
bienes constitucionalmente garantizados. Ello, en doctrina, es lo que se conoce como lmites
inmanentes (lmites a los lmites).
En tal virtud, la regulacin legal de la potestad normativa tributaria municipal debe sujetarse al
respeto a los principios constitucionales tributarios de reserva de ley, igualdad, no
confiscatoriedad y capacidad contributiva, desarrollados por la jurisprudencia constitucional, as
como tambin a la garanta institucional de la autonoma poltica, econmica y administrativa
que los gobiernos locales tienen en los asuntos de su competencia.
B. El Bloque de la Constitucionalidad como parmetro de control de la produccin
normativa municipal
En estos casos, las infracciones directas a las normas que conforman el parmetro de
constitucionalidad determinarn, por consiguiente, afectaciones indirectas a la jerarqua
normativa de la Constitucin, como lo prev el artculo 75 del Cdigo Procesal Constitucional.
Tomando en cuenta que las ordenanzas cuya inconstitucionalidad se alega son normas ya
derogadas pero con efectos que an perviven en el tiempo, la Defensora del Pueblo ha
solicitado a este Tribunal su pronunciamiento en estos casos, a fin de prohibir la eficacia
ultractiva de estos dispositivos.
Es, entonces, procedente que este Colegiado emita un pronunciamiento de fondo respecto a las
ordenanzas sobre arbitrios impugnadas en este proceso, toda vez, que en base a las mismas no
slo podran haberse generado procedimientos administrativos de cobranza de deuda sino
tambin que aun cuando ello no fuera as, al tratarse de materia tributaria, esta sentencia de
inconstitucionalidad podra alcanzar los efectos que la norma cumpli en el pasado.
2. El requisito de la ratificacin como elemento esencial para la produccin normativa de
ordenanzas distritales sobre arbitrios y el plazo para su validez
No obstante, conviene ahondar en esta afirmacin para explicar por qu este requisito se
consustancia con la garanta constitucional de la autonoma municipal. De no hacerlo, se
entendera que el Congreso al regular mediante ley por mandato constitucional el ejercicio de
la potestad tributaria municipal, no habra tomado en cuenta la observancia de la Constitucin
como un todo normativo y de eficacia integradora, en virtud del cual la garanta institucional de
la autonoma local torna exigibles las garantas positivas necesarias para resguardar una
capacidad efectiva de autogobierno local como elemento esencial de la llamada autonoma
local.
Sin embargo, autonoma no debe confundirse con autarqua, pues desde el mismo momento en
que aquella es reconocida por el ordenamiento jurdico, su desarrollo debe realizarse respetando
este. Por ello, una primera regla para evaluar el ejercicio de la autonoma municipal es que su
contenido nunca puede oponerse al principio de unidad, dado que, en un Estado unitario y
descentralizado como el nuestro, la autonoma se considera como parte del todo, y slo vista
desde esta perspectiva puede alcanzar su verdadera dimensin.
De este modo, siempre que esta garanta se mantenga (...)en trminos reconocibles para la
imagen que de la misma tiene la conciencia social de cada tiempo y lugar [2] y observe los
principios de proporcionalidad y razonabilidad, entre otros, podremos afirmar vlidamente que,
en el caso que nos concierne, un requisito para el ejercicio de la potestad normativa tributaria de
las municipalidades distritales como lo es la ratificacin, resultar compatible con la
Constitucin y estar legtimamente incorporado al Bloque de Constitucionalidad, cuando no
afecte el contenido mnimo de la garanta de autonoma local.
En ese mismo sentido, deber considerarse que tal contenido mnimo a no ser sobrepasado por
ninguna previsin legislativa, debe ser evaluado y delimitado en cada caso, ponderando
conjuntamente otros bienes de proteccin constitucional con igual relevancia.
4. Sustento de la ratificacin como requisito para la produccin normativa
municipal. Afecta el contenido mnimo de la autonoma local
constitucionalmente garantizado?
Ahora bien, si el legislador ha optado por establecer este requisito para la produccin normativa
municipal, se desnaturalizara el contenido mnimo de la autonoma municipal?; o, en otras
palabras, ello impedira seguir reconociendo el ejercicio de la potestad tributaria en el caso de
los municipios distritales? Evidentemente no.
Luego del anlisis efectuado, se reafirma el requisito de ratificacin como uno esencial de
validez para la ordenanza distrital sobre arbitrios; y en el mismo sentido, se reitera la necesidad
de que se concretice en un momento tal, que garantice la efectividad de su objetivo; es decir,
dentro de un plazo razonable.
Es bajo esa lgica que este Tribunal interpreta el plazo del artculo 69-A de la Ley de
Tributacin Municipal, en concordancia con el artculo 40 de la Ley Orgnica de
Municipalidades (antes artculo 94 de la Ley N. 23853), el cual, se refiere a la ordenanza en
tanto vlida y vigente, no admitiendo interpretaciones contrarias que desnaturalicen la
finalidad constitucional de proteccin de los derechos de los contribuyentes, al afirmar que este
requisito puede darse en cualquier momento. Esta es la nica interpretacin vlida en el
ordenamiento jurdico para este caso desde el momento en que rigi la norma.
En ese sentido, siguiendo los principios de la teora general del derecho que distingue entre
validez y vigencia (eficacia frente a terceros), podemos concluir que una ordenanza ser vlida
cuando ha sido aprobada por el rgano competente y dentro del marco de sus competencias, esto
es, respetando las reglas de produccin normativa del parmetro de constitucionalidad, las
cuales exigen el requisito de la ratificacin; y por otro lado, estar vigente cuando adquiera
legitimidad para ser exigida en su cumplimiento, esto es, mediante el requisito de publicidad
derivado del artculo 51 de la Constitucin.
En resumen, la ratificacin es un requisito sine qua non para la validez de la ordenanza distrital
sobre arbitrios y la publicacin del acuerdo ratificatorio un requisito esencial para su vigencia;
slo despus de cumplidos estos dos requisitos, la ordenanza distrital podr ser exigida a los
contribuyentes.
La reserva de ley en materia tributaria determina que todos los elementos esenciales del tributo
(hecho generador, base imponible, sujetos y alcuota) sean creados mediante ley.
Especficamente, en el caso de los gobiernos locales, la propia Constitucin ha conferido a la
ordenanza el rango de ley para ser utilizada como instrumento normativo idneo para el
ejercicio de su potestad tributaria.
En el caso de los municipios, se constata el respeto a la reserva de ley, cuando el tributo ha sido
creado por ordenanza siguiendo las reglas de produccin normativa del parmetro de
constitucionalidad y cuando cada uno de los elementos constitutivos del tributo se encuentren
regulados en l (esto incluye la base imponible y alcuota que normalmente se derivan del
informe tcnico); de lo contrario, ninguna autoridad se encontrara habilitada para cobrar
tributos con base a dicha norma. En razn a ello, no es posible la derivacin de ninguno de los
elementos constitutivos del tributo a ninguna norma de menor jerarqua o que estos sean
regulados en momento distinto al de la norma que crea el arbitrio.
9. Posicin del Tribunal Constitucional y reglas de observancia obligatoria
Respecto a los requisitos para la validez y vigencia, as como al momento en que la ordenanza
que crea arbitrios puede ser exigida a terceros, se reiteran las conclusiones expuestas en los
fundamentos 15 al 27 de la STC N. 0041-2004-AI/TC:
Los problemas en la regulacin de arbitrios no slo se han presentado a nivel formal por el
incumplimiento del requisito de la ratificacin (confiscatoriedad cualitativa/violacin de la
reserva de ley), sino tambin respecto al costo global del arbitrio y la distribucin de su carga
econmica entre los vecinos contribuyentes, quienes de manera recurrente denuncian aumentos
irrazonables e injustificados ao tras ao, que este Tribunal ha conocido en diversas acciones de
amparo en casos particulares.
Esta situacin importa, por un lado, a) la necesidad de que los rganos de control supervisen de
manera estricta la forma como los Municipios calculan el costo total de los arbitrios; y, b) la
necesidad de fijar legalmente los criterios mnimos para la distribucin del costo global entre los
contribuyentes de cada localidad.
Ser la distinta naturaleza de cada servicio la que determine, en cada caso, la opcin
distribuitiva de costos ms adecuada para conseguir la cuota distributiva ideal.
Por ello, el artculo IV del ttulo preliminar de la Ley Orgnica de Municipalidades, establece
como un principio de la gestin municipal, (...) promover la adecuada prestacin de los
servicios pblicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armnico de su circunscripcin.
Para cumplir este fin, el municipio no slo deber cumplir con brindar servicios pblicos, sino
que, al hacerlo, deber procurar la mayor eficiencia y continuidad en la prestacin de los
mismos.
3. Parmetros mnimos de validez constitucional para los arbitrios de limpieza pblica,
mantenimiento de parques y jardines y seguridad ciudadana.
Luego de hacer hincapi en este aspecto, -ya expuesto preliminarmente en la STC N. 0041-
20041-AI/TC-, se expondr de manera general, al igual que en aquella oportunidad, algunos
criterios objetivos de distribucin y observancia bsica que razonablemente haran presumir una
mejor distribucin del costo del arbitrio.
Como quiera que el servicio de limpieza pblica, involucra un conjunto de actividades, como
por ejemplo servicios de recoleccin y transporte de residuos, barrido y lavado de calles, relleno
sanitario, etc., los criterios de distribucin debern adecuarse a la naturaleza de cada rubro; por
ejemplo, el criterio tamao del predio no resulta adecuado en todos los casos para distribuir el
costo por recoleccin de basura, pues presentar matices si se trata de casa habitacin o local
comercial; sin embargo, s ser el correcto para el caso de limpieza de calles, no en trminos de
metros cuadrados de superficie, sino en cuanto a la longitud del predio, pues a mayor longitud,
mayor limpieza de calles.
Cabe, entonces, efectuar las siguientes precisiones:
- El criterio tamao del predio, entendido como metros cuadrados de superficie (rea m 2),
guarda relacin directa e indirecta con el servicio de recoleccin de basura, en los casos de
casa habitacin, pues a mayor rea construida se presume mayor provocacin de desechos;
por ejemplo, un condominio o un edificio que alberga varias viviendas tendr una mayor
generacin de basura que una vivienda nica o de un solo piso.
- Para lograr una mejor precisin de lo antes sealado, deber confrontarse, utilizando
como criterio adicional, el nmero de habitantes en cada vivienda, lo cual permitir una
mejor mensuracin de la real generacin de basura.
Siguiendo esta lgica, el tamao del predio no es un criterio que pueda relacionarse directa o
indirectamente con la prestacin de este servicio.
4. Distincin de dos momentos en la cuantificacin de arbitrios
Si bien en esta sentencia, como en la anterior que marca el criterio vinculante, se ha incidido en
el segundo aspecto de la cuantificacin, por haber sido materia expresa de petitorio,
consideramos importante desarrollar la determinacin global del costo, porque, para asegurar
una correcta distribucin del costo del servicio entre todos los contribuyentes, un aspecto
indispensable es que, primeramente, tales montos sean los que realmente corresponde distribuir,
pues ante un presupuesto de costo global con sobrevaloraciones, de nada servira buscar
frmulas para la distribucin de costos, cuando en principio el mismo de ninguna manera podra
ser distribuido por no corresponder al gasto por prestacin de servicio.
Como quiera que estos costos se sustentan en un informe tcnico financiero, su publicidad como
anexo integrante de la ordenanza que crea arbitrios, resulta determinante para la observancia del
principio de reserva de ley, dado que ser sobre la base de estos clculos como se determine la
base imponible y la distribucin de su monto entre todos los vecinos. En tal sentido, el informe
tcnico financiero constituye un elemento esencial de este tributo.
En otras palabras, con el arbitrio no se puede financiar cualquier tipo de actividad estatal u otros
gastos que no sean aquellos provocados por la prestacin de un servicio especfico.
De este modo, para que el principio de capacidad contributiva como principio tributario sea
exigible, no es indispensable que se encuentre expresamente consagrado en el artculo 74 de la
Constitucin, pues su fundamento y rango constitucional es implcito en la medida que
constituye la base para la determinacin de la cantidad individual con que cada sujeto
puede/debe en mayor o menor medida, contribuir a financiar el gasto pblico; adems de ello,
su exigencia no slo sirve de contrapeso o piso para evaluar una eventual confiscatoriedad, sino
que tambin se encuentra unimismado con el propio principio de igualdad, en su vertiente
vertical[5].
La capacidad contributiva en tanto principio que justifica el cobro de tributos, se asocia con
mayor frecuencia al caso de los impuestos y menos a otras figuras tributarias; sin embargo,
siendo la capacidad contributiva la contrapartida en la verificacin de situaciones de
confiscatoriedad, debe evaluarse si es posible su invocacin en otras categoras tributarias.
La diferencia entre estas categoras se sustenta en la vinculacin a una actividad estatal que
motive la imposicin y en consideraciones tales como la divisibilidad del servicio que se
financia[6].
En la mayora de los casos particulares vistos por este Tribunal, se advierte que uno de los
criterios para la determinacin de arbitrios ms usado por los municipios y a su vez, ms
cuestionado por los contribuyentes, ha sido el uso del valor de predio (autoavalo), elemento
que representa una manifestacin clara de capacidad contributiva, porque evidencia la tenencia
de patrimonio y su valorizacin.
As, por ejemplo, aun cuando en las tasas (arbitrios) su cobro no se derive directamente de este
principio, resulta que a veces en zonas de mayor delincuencia por consiguiente, con mayor
despliegue de servicio municipal, reside la poblacin con menores recursos, la cual,
probablemente, si nicamente nos referimos a la contraprestacin efectiva, deba pagar un mayor
arbitrio que aquellos contribuyentes con mayor capacidad econmica. En muchos casos, este
monto exigible incluso coactivamente, resulta excesivo para la reducida capacidad de pago de
estas personas.
La regla anterior rige para el uso del autoavalo (ndice expresivo de capacidad
contributiva); en consecuencia, se prohbe el uso de valor de predio (autoavalo) como
criterio cuantificador cuando se utilice como nico criterio base o el de mayor prevalencia
para la determinacin de arbitrios, pues es ah donde el arbitrio se convierte en un impuesto
encubierto. Por consiguiente, se admite su uso como criterio secundario o subsidiario,
constatadas las circunstancias de la primera regla.
El uso conjunto del autoavalo y la UIT como criterios nicos no se admite en ningn
caso, pues privilegian la distribucin nicamente en base a la capacidad contributiva y no
por la prestacin efectiva del servicio.
Existe una cuota contributiva ideal por la real o potencial contraprestacin del servicio
prestado que debe ser respetada, de modo que la apelacin a la capacidad contributiva
atendiendo al principio de solidaridad, pueda admitirse como razonable cuando sirva para
reducir la cuota contributiva en situaciones excepcionales.
Esta ltima regla se sustenta en que, al tratarse de servicios esenciales de carcter municipal
que atienden simultneamente al inters particular y general, los gobiernos locales de ninguna
manera pueden eludir su obligatoria prestacin, ah donde resulta ms evidente la necesidad de
recibir, que la capacidad de dar [7]. En esa medida, por tratarse de servicios que benefician a toda
la comunidad, hacer recaer de manera indiscriminada la mayor carga tributaria por el
diferencial antes mencionado nicamente en el resto de vecinos contribuyentes, representara
una situacin de manifiesta inequidad, imputable a quienes ejercen la potestad tributaria
municipal.
Un aspecto que importa relevar es la definicin legal del arbitrio como subespecie de la tasa y la
serie de confusiones y expectativas que se han generado a raz de ella, para efectos de su
cuantificacin.
As, segn la norma II del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario, la tasa es el tributo cuya
obligacin tiene como hecho generador la prestacin efectiva por el Estado de un servicio
pblico individualizado en el contribuyente; y el arbitrio como subespecie de esta figura, es la
tasa que se paga por la prestacin o mantenimiento de un servicio pblico. De este modo, puede
concluirse que el arbitrio es, por derivacin de su gnero, el pago como consecuencia de la
prestacin efectiva individualizada en el contribuyente .
Tomando en cuenta esta ltima referencia, este Tribunal aprecia dos aspectos contradictorios: 1)
si en la determinacin se admite un beneficio potencial, entonces no podra afirmarse al mismo
tiempo y en todos los casos una real prestacin efectiva de servicios, pues puede que esta se d
o no se d; y por otro lado, 2) si hablamos de beneficio individual, el mismo debera constatarse
en todos los casos de manera concreta y efectiva; sin embargo, como veremos ms adelante, hay
factores que imposibilitan esta comprobacin.
Debido a cuestiones fcticas derivadas de la propia naturaleza del arbitrio, lo correcto sera
considerar que tal beneficio individual puede darse de manera directa (real) y/o indirecta
(potencial), conforme se explicar seguidamente.
Si bien, tericamente, la tasa sirve para financiar servicios pblicos divisibles, en la prctica el
arbitrio (subespecie) presenta problemas tcnicos para justificar su cobro para servicios
perfectamente divisibles. No siempre se podr verificar esta contraprestacin efectiva de
servicio pblico individualizado; ello tiene como consecuencia que el vecino contribuyente, al
no constatar la existencia de un beneficio directamente individualizado en su caso, se muestre
renuente a aceptar el aumento del costo.
Y es que, en realidad, no resulta posible, en todos los casos, lograr el ideal de paridad efectiva
en el intercambio, cual suerte de obligacin bilateral entre el contribuyente y el
municipio, situacin que bsicamente se debe a la confluencia de intereses particulares (coste
divisible) y generales (coste indivisible), comunes en la prestacin de servicios esenciales de
carcter municipal, a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, en el caso del otorgamiento de
una licencia municipal, donde el contribuyente-solicitante s puede constatar de modo particular
el beneficio de recibir la licencia municipal, por la cual, la municipalidad fija un costo
concretizado como consecuencia de la actividad administrativa desplegada para ello.
La esencialidad del servicio municipal, en el caso de los arbitrios de limpieza pblica, ornato y
seguridad ciudadana, hace que su exigencia trascienda al beneficio directo y/o concretizado
(individualizacin). Efectivamente, en los servicios esenciales de carcter municipal, al confluir
tanto la utilidad singular como la colectiva, no siempre podr apelarse a un beneficio directo,
sino ms bien a uno indirecto cuando prioritariamente sea la comunidad la beneficiaria directa.
Quedan claras, entonce, las dificultades tcnicas existentes para la concrecin del beneficio
individual en todos los casos, siendo ms propio admitir que tal beneficio individual pueda
verificarse tanto de manera directa como indirecta.
En vista de ello, el Tribunal Constitucional exhorta al legislador para que, atendiendo a esta
situacin, redefina la materia considerando estas particularidades, de modo que, a futuro, pueda
sincerarse y asumirse la confluencia del beneficio particular y el beneficio general de un modo
ms adecuado, generando, a su vez, mayor aceptacin y conciencia entre los contribuyentes
sobre lo que debern pagar.
Nuestra Ley Fundamental en su artculo 2, inciso 17, reconoce la participacin ciudadana como
un derecho fundamental, estableciendo que (...) toda persona tiene derecho a participar, en
forma individual o asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la Nacin (...).
Para evaluar la falta de prestacin del servicio debern tomarse en cuenta presunciones tales
como la inexistencia de personal tcnico real para efectivizar la prestacin del servicio en los
trminos cuantificados por el municipio. Por ejemplo, debe verificar si un X nmero de
ciudadanos puede tener a su disposicin, de manera real o potencial, el servicio de serenazgo
con base a un numero y de camionetas de serenazgo; o, si no existen reas verdes o no se
mantienen, y pese a ello, se cobra el servicio.
Si bien el contribuyente que discrepa sobre la carga econmica asumida por arbitrios debe
adjuntar en su reclamo administrativo o posterior accin judicial los elementos mnimos que
certifiquen lo que alega (liquidaciones, rdenes de pago, determinaciones y otros elementos que
demuestren la falta de recursos para asumir la carga tributaria o la falta de disposicin del
servicio cobrado), conforme se seal en el fundamento 61 de la STC N. 0041-2004-AI/TC,
debido a la complejidad tcnica que supone demostrar lo que verdaderamente corresponde
pagar de manera individualizada a cada contribuyente y el posible exceso en el cobro, el
Tribunal considera que, en ltima instancia, la carga de la prueba en estos casos debe invertirse
y recaer en la municipalidad, pues esta se encuentra en mejores condiciones tcnicas para
asumirla.
En cada caso concreto, el contribuyente deber acreditar lo que alega mediante los
documentos mnimos indispensables (liquidaciones, rdenes de pago, determinaciones,
as como otros elementos que demuestren la falta de recursos para asumir la carga o la
no puesta a su disposicin del servicio cobrado); sin embargo, ser la Municipalidad
quien asuma el mayor peso de la carga probatoria, debiendo ser ella quien demuestre la
razonabilidad entre el costo del servicio y el monto exigido al contribuyente en cada
caso especfico.
Segn los demandantes, la norma ratificada y publicada dentro del plazo del 30 de abril slo
genera efectos jurdicos hacia delante, y no como lo entienden los gobiernos locales, para
quienes, sea cual sea la fecha de publicacin y ratificacin, procede la aplicacin retroactiva de
la norma al 1 de enero del ejercicio fiscal y para todo el ejercicio fiscal en curso, aun cuando la
norma no haya sido vlidamente emitida.
Por dichos motivos, consideran que sera irrazonable sancionar a la Municipalidad de Miraflores
con la declaracin de inconstitucionalidad o nulidad de los efectos jurdicos subsistentes de
estas ordenanzas, dado que no tena responsabilidad en las deficiencias e incertidumbres
derivadas de la legislacin sobre tributacin municipal de tasas por servicios pblicos.
Conforme se advierte del cuadro anterior, de las nueve ordenanzas cuestionadas, en seis de ellas
no se cumpli con el requisito de la ratificacin en el plazo del 30 de abril [8]; en consecuencia,
dichas ordenanzas devienen en inconstitucionales por vicios de forma. Estas son las siguientes:
N. 33-1997, N. 48-98-MM, N. 100-2002, N. 116-2003, N. 142-2004 y N. 143-2004.
Siendo as, la sola existencia del vicio formal de inconstitucionalidad en el que han incurrido las
referidas Ordenanzas, permite a este Colegiado declarar su inconstitucionalidad in toto.
Segn los demandados, estas ordenanzas ha sido ratificadas dentro del plazo referido en la STC
N. 0041-2004-AI/TC, lo que las hace incuestionables en cuanto a su vigencia.
1. Ordenanza N. 57-99-MM
Si bien esta Ordenanza fue ratificada con fecha 27 de febrero de 1999 (dentro del plazo), ha
tomado como base la Ordenanza N. 048-98-MM, la cual, a su vez, se remite a la Ordenanza
N. 33-97-MM, ambas ratificadas fuera del plazo.
A juicio de este Tribunal, la referida Ordenanza no slo toma como base de clculo una
ordenanzas inconstitucional por la forma, sino que, al retrotraerse a la base de fondo establecida
en la Ordenanza N. 33-97-MM, resulta inconstitucional por el fondo, pues utiliza frmulas de
cuantificacin no vlidas; as, en el caso de limpieza pblica, se cobra porcentajes en base a
tramos del autoavalo; mientras que en parques y jardines, as como en serenazgo, cobra en
base a porcentajes de la UIT e incluso al Impuesto Predial.
2. Ordenanza N. 070-2000-MM
En el caso de las ordenanzas municipales sobre arbitrios, la determinacin del costo global
constituye el aspecto mensurable de este tributo, su base imponible, y como elemento esencial
del mismo, determina que no puedan cobrarse arbitrios en base a ordenanzas que carezcan de
informe tcnico.
4. Ordenanza N. 086-2001-MM
Los demandantes sostienen que esta norma contiene un vicio de inconstitucionalidad material
porque utiliza criterios vedados para la determinacin de arbitrios, conforme se aprecia del
arbitrio por limpieza pblica en el caso de casa habitacin, donde el autoavalo es el nico
criterio que define la distribucin del costo.
Los demandados sostienen que en el caso del arbitrio por limpieza pblica en el caso de casa-
habitacin, el criterio predominante fue el uso del predio y el complementario el autoavalo
como ndice medidor de capacidad contributiva, el cual es un criterio reconocido para todos los
tributos por nuestra Constitucin, debiendo evaluarse sobre la base del criterio de solidaridad
social.
Agregan que si se lleva al extremo el criterio defendido por la Defensora del Pueblo y slo se
acepta como criterio vlido el uso del predio, pagara igual por recojo de basura quien vive en
una zona tugurizada de Miraflores que quien vive en una zona residencial; o quien tiene una
gran casa o el pobre que no la tiene.
En el caso de los importes por arbitrio de parques y jardines, se utilizaron los criterios de uso,
ubicacin y UIT, privilegindose el criterio de ubicacin del predio conforme a la cercana de
reas verdes, por lo que, en este extremo, la Ordenanza resulta constitucional en un anlisis
abstracto. De existir supuestos de confiscatoriedad, estos debern ser analizados en cada caso
concreto.
Las cuantiosas devoluciones que habilitara un fallo con efectos retroactivos haran inviable la
propia continuidad y mantenimiento de los servicios que hoy en da deben suministrar los
municipios, y con ello, la propia gestin municipal. Este, a nuestro juicio, es el argumento
central que impide a este Tribunal hacer uso de su facultad excepcional de declarar la
inconstitucionalidad con efecto retroactivo.
La decisin de no otorgar retroactividad a los efectos de esta sentencia determina las siguientes
reglas vinculantes:
No procedan las solicitudes de devoluciones por pagos indebidos cobrados en base a las
ordenanzas declaradas inconstitucionales, que se interpongan luego de la publicacin de
esta sentencia.
Estn exentos de la primera regla los reclamos administrativos y procesos judiciales que
fueron accionados dentro de los plazos correspondientes y que an se encontraban en
trmite al momento de la publicacin de la presente sentencia, a fin de que prime en su
resolucin el principio pro actione.
De estar en el supuesto b), las ordenanzas habilitadas para cobrar las deudas impagas por
los periodos no prescritos debern tramitarse conforme a los plazos del procedimiento de
ratificacin que hayan establecido las Municipalidades Provinciales. El trmite deber
realizarse igual que en el caso del procedimiento de ratificacin de las ordenanzas que
regirn por el periodo 2006, a fin de que puedan surtir efectos desde el 1 de enero de dicho
ao.
En la audiencia de vista de la causa llevada a cabo con fecha 16 de mayo del 2005, la
Defensora del Pueblo solicit al Tribunal Constitucional que evale el presente caso como un
tema de envergadura nacional que excede al caso de la Municipalidad de Surco y Miraflores; y,
en ese sentido, que emita un pronunciamiento que exija al resto de municipalidades que estn en
la misma problemtica, revisar sus cobros por arbitrios y adecuarse al parmetro de
constitucionalidad, a fin de evitar la interposicin de nuevos procesos de inconstitucionalidad.
Con el mismo criterio, la defensa de la Municipalidad de Miraflores solicit que con motivo de
esta sentencia se exhorte al resto de municipalidades del pas para que adecuen su conducta a las
pautas establecidas en la STC N. 0041-2004-AI/TC, y que se alerte al Congreso para mejorar la
Ley de Tributacin Municipal en este extremo.
El Tribunal Constitucional coincide con las partes respecto a que la problemtica que ha
generado el tema de arbitrios es de envergadura nacional. Por tal motivo, entendiendo la
necesaria vinculacin de los trminos de nuestras sentencias no slo a las municipalidades
demandadas en estos procesos, sino a todas aquellas cuyas ordenanzas presenten vicios de
forma y fondo, es que se otorga efectos ex nunc al fallo de esta sentencia, para as evitar que el
normal funcionamiento y prestacin de servicios municipales a nivel nacional puedan verse
afectados.
En tal sentido, procede interpretar la vinculacin a todos los dems casos invocando el artculo
78 del Cdigo Procesal Constitucional, que seala que:
Consecuentemente, para tal efecto, todas las dems municipalidades del pas se encuentran
vinculadas, a partir de la fecha, a las reglas vinculantes establecidas en esta sentencia, bajo
sancin de nulidad de sus ordenanzas.
De igual manera, respecto a los mismos periodos tributarios evaluados en los casos de Surco y
Miraflores, esto es, de 1997 a 2004, debern observar las reglas vinculantes establecidas en esta
Sentencia respecto al procedimiento de ratificacin (VII, parte B, 9); as como, los parmetros
mnimos de validez constitucional que permiten aproximarse a opciones de distribucin ideal
del costo del servicio (VIII, parte A, 3). Asimismo, tambin les alcanza el fallo de esta
sentencia respecto a la modulacin de los efectos en el tiempo; por lo que les son aplicables las
mismas reglas establecidas en el punto XIII precedente.
VIII. FALLO
HA RESUELTO
Declarar que los trminos de esta Sentencia no habilitan en ningn caso la continuacin de
procedimientos de cobranza coactiva en trmite, ni el inicio de estos o de cualquier otro tipo
de cobranza relacionada con las Ordenanzas formalmente declaradas inconstitucionales o
que presenten vicios de constitucionalidad. No obstante, estn habilitadas las cobranzas por
los periodos impagos no prescritos: a) con base a ordenanzas vlidas por periodos
anteriores, reajustadas segn el ndice de precios al consumidor; o, en su defecto, de no
existir norma anterior vlida, b) con base a nuevas Ordenanzas, las que debern emitirse de
acuerdo al plazo dispuesto en el punto XIII, de la presente sentencia.
Declarar que la regla respecto de las no devoluciones masivas, no alcanza a los procesos
contra ordenanzas inconstitucionales por la forma o por el fondo, que ya se encontraban en
trmite antes de la publicacin de la presente sentencia.
Cumplido tal requisito, queda expedito el derecho de los contribuyentes para interponer
acciones de amparo en los casos especficos de aplicacin indebida de las reglas
establecidas en esta Sentencia.
5. Exhortar al Congreso para que haga las precisiones correspondientes a la figura del arbitrio,
conforme se ha sealado en la presente Sentencia.
6. Exhortar al Congreso para que precise en la legislacin que regula la produccin normativa
municipal, la forma como se ejerce el derecho constitucional de la participacin ciudadana
en el proceso de determinacin y distribucin del costo de arbitrios.
8. Declarar que esta Sentencia, al igual que la STC N. 0041-2004-AI/TC, tiene fuerza de ley,
de modo que tiene calidad de cosa juzgada y es de obligatorio cumplimiento en todos sus
trminos, estando las autoridades municipales obligadas a respetar el espritu de su contenido
y cumplir, bajo responsabilidad, las reglas vinculantes establecidas.
Publquese y notifquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCA TOMA
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
[1]
STC N. 0918- 2002-AA/TC y STC N. 0007-2001-AI/TC.
[2]
Francisco Sosa Wagner. Manual de Derecho Local. Aranzadi, Espaa, Cuarta edicin, 1999.
pp.55-56.
[3]
De igual manera, la derogada Ley N. 23853, Orgnica de Municipalidades, estableci en su
artculo 94 el requisito de la ratificacin.
[4]
La seguridad jurdica en materia tributaria debe entenderse como certeza, confiabilidad,
congruencia de normas e interdiccin de la arbitrariedad en la aplicacin de una norma.
[5]
(...) La igualdad en el plano vertical, se identifica con la proporcionalidad y sta con la
capacidad contributiva, alcanzando tambin la redistribucin o igualdad de hecho. M. Corti,
Aristides Horacio. De los principios de justicia que gobiernan la tributacin (igualdad y
equidad). En: Estudios de Derecho Constitucional Tributario. Homenaje a Juan Carlos Luqui.
Ed. Depalma. Bs. As. 1994. Pg. 281.
[6]
lvarez Echague, Juan Manuel. Los municipios, las tasas y la razonable proporcionalidad
entre lo recaudado y el costo del servicio. En: Derecho tributario municipal. Jos Osvaldo
Casas (coordinador). Ad Hoc. Buenos Aires 200. Pg. 248.
[7]
Al tratarse de servicios esenciales, estamos frente a servicios indispensables para el
contribuyente y su utilizacin demuestra ms la necesidad de goce que su capacidad de
consumo.
[8]
La referencia a dicho plazo se origina en el artculo 2 de la Ley N. 26725 publicada el
29.12.96, que modifica el Decreto Legislativo 776, Ley de Tributacin Municipal.