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Integracin y coordinacin de polticas:

la experiencia de la Unin Europea en
cuestiones macroeconmicas

Objetivos

Analizar las formas y los objetivos del proceso de coordinacin de polticas

en el marco de los acuerdos de integracin.
Revisar las prioridades del proceso de coordinacin segn el tipo de inte-
gracin y la naturaleza de la interdependencia entre los pases.
Describir las principales fases e iniciativas de coordinacin de polticas
macroeconmicas en la integracin europea.
Considerar la coevolucin de estas iniciativas con los requerimientos del
proceso de integracin comercial y con las fases del sistema financiero
internacional.
Examinar la experiencia y la eficacia de cada una las iniciativas
implementadas.
Analizar el proceso de creacin de la moneda nica en Europa (el Euro) y
de la puesta en marcha de una fase avanzada de la integracin monetaria.
Presentar diferentes aportes para la elaboracin de una teora de la inte-
gracin monetaria, en particular la llamada Teora de las Zonas Moneta-
rias ptimas.
Evaluar, de acuerdo con las propuestas tericas disponibles, el caso euro-
peo y discutir las diferentes posibilidades de coordinacin de las polticas
cambiarias y monetarias.

6.1. Introduccin

La integracin econmica requiere, para su eficaz funcionamiento y para su

profundizacin, que los pases miembros coordinen activamente sus polti-
cas. En cierto sentido, la integracin puede ser considerada un gran ejercicio
de coordinacin internacional de polticas, en el que los socios armonizan y
hacen compatibles entre s un conjunto de instrumentos de poltica econmica
que aplican a escala nacional, o bien crean nuevas reglas e instituciones de
alcance regional. La necesidad de coordinacin proviene, fundamentalmente,
del hecho de que en condiciones de libre comercio o de libre circulacin de

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los factores productivos las decisiones de poltica de cualquier pas afectan

o tienen fuerte influencia sobre la situacin econmica y social de sus socios
en el esquema de integracin. La dimensin de tales efectos o influencias
depende, como veremos, de la magnitud y el tipo de interdependencia econ-
mica establecida entre tales pases. Por lo tanto, estos factores condicionan
tambin la urgencia del proceso de coordinacin de polticas entre ellos.
Al mismo tiempo, el compromiso de coordinacin supone una relativa prdi-
da de autonoma en las decisiones de poltica econmica de los pases socios.
Una vez que se ha definido una poltica comn y nica, que se han definido
metas comunes a alcanzar con determinadas polticas, o que se han consen-
suado ciertos lmites de variabilidad en los instrumentos con los que cada
uno cuenta, los pases socios no pueden adoptar unilateralmente decisiones
que vulneren esos compromisos. Ahora bien, por qu se estara dispuesto
a aceptar limitaciones en los mrgenes de maniobra propios para el accionar
de polticas econmicas? En principio, podemos pensar que hay dos razones
fundamentales para ello: la primera es que se esperan (como hemos visto en
las Unidades anteriores donde se han desarrollado los conceptos tericos)
determinados beneficios de la integracin; la segunda es que, en todo juego
con ms de un jugador donde el objetivo principal es la maximizacin de las
satisfacciones de todos ellos, el accionar cooperativo resulta ventajoso. La
relativa cesin de soberana que est implcita en la voluntad de coordinar pol-
ticas con un socio se justifica porque, en teora, el accionar conjunto ampla
la masa de beneficios potenciales. Esta concepcin es la que ha impregnado
la evolucin institucional de la Unin Europea.

6.2. La coordinacin de polticas

6.2.1. Las formas del proceso de coordinacin

El proceso de coordinacin de polticas puede adoptar formas diversas. La

ms clara y contundente de todas es la de unificacin: los pases socios reem-
plazan los instrumentos que venan definiendo y aplicando a escala nacional
por otros comunes y nicos, vlidos para toda la zona integrada (por ejemplo,
un AEC en una UA, o una moneda comn en una UM). La forma ms variada
es la de armonizacin: en este caso, los pases socios aproximan en grado
diverso sus propios instrumentos a ciertas metas o estndares consensua-
dos entre ellos (por ejemplo, la fijacin de rangos de aceptacin mutua para
las normas tcnicas o sanitarias, o la definicin del sistema bsico de impo-
sicin indirecta).
La armonizacin puede ir desde las formas ms simples y menos obligan-
tes, como los procesos de mera consulta e intercambio de informacin, hasta
el grado inmediato anterior a la unificacin, como cuando los rangos de varia-
bilidad aceptados entre los socios para cualquier instrumento o meta son muy
estrechos. A su vez, sin que se trate de un proceso deliberado de coordina-
cin, conviene considerar tambin la convergencia: en este caso, las polticas
o los rangos de definicin de cualquier instrumento pueden estar aproximn-
dose entre los pases socios por la accin de un factor exgeno que los con-
diciona en igual medida (por ejemplo, los compromisos asumidos en la OMC
para la definicin de las medidas antidumping) o, simplemente, de un modo
fortuito y no coordinado.

150
 Integracin Econmica

Por supuesto, la etapa ms significativa del proceso de coordinacin de

polticas es el cumplimiento por parte de los pases socios de los compromi-
sos acordados. Los incentivos para hacerlo estn dados, como dijimos, por
las expectativas genricas de beneficios asociados a la pertenencia al esque-
ma de integracin. Sin embargo, los acuerdos suelen prever tambin meca-
nismos especficos y de diversa naturaleza para sancionar el incumplimiento
de las normativas consensuadas. Las sanciones se justifican por el hecho de
que, en el caso de incumplimiento, las decisiones unilaterales pueden per-
judicar la situacin de los restantes pases socios; en lneas generales, las
sanciones apuntan a restablecer la igualdad de tratamiento entre los socios
y a garantizar el tratamiento preferencial en las diversas materias negociadas
slo entre los pases miembros que hacen efectivo cumplimiento de los com-
promisos de armonizacin o unificacin de polticas.

El grado de coordinacin o de la necesidad de la misma resultan de una

aa doble correspondencia: por un lado, dependen del tipo de acuerdo de
que se trate (no son iguales los requerimientos de un ALC a los de una
UM); por el otro, dependen de los objetivos especficamente buscados
por el acuerdo (por ejemplo, no es lo mismo la bsqueda de un proce-
so de mera liberalizacin comercial que la pretensin de intervenir en el
proceso de distribucin espacial de las actividades). Puede afirmarse que,
cuanto ms complejo sea el esquema y cuanto ms importantes sean en
la consideracin de los pases socios los objetivos que vayan ms all del
alcance del libre comercio, mayor ser el grado de coordinacin reque-
rido para que el esquema sea sustentable.

La coordinacin [de polticas en un esquema de integracin] es la organiza-

cin ex ante de elecciones polticas [necesarias] para maximizar los resultados
ex post. (Lavagna, 1996).

A su vez, el grado de coordinacin necesaria depender tambin de la mag-

nitud y la naturaleza de la interdependencia entre los pases socios. A este
efecto, vamos a entender por interdependencia entre dos pases la importan-
cia relativa de los flujos econmicos (comerciales, financieros y tecnolgicos)
entre ellos en comparacin con los que mantienen con el resto del mundo.
Cuanto ms importante sea el comercio o las inversiones bilaterales para la
definicin de la insercin internacional de estos pases, mayor es la posibili-
dad de que cambios en la situacin o en las polticas de uno de ellos afecten
al otro. En este sentido, los flujos econmicos actan como correas de trans-
misin de las coyunturas y efectos diversos y la integracin busca, precisa-
mente, incrementar las corrientes de comercio y de inversin entre los socios.
La coordinacin de polticas, en este caso, tiene la mltiple funcin de
prever, minimizar y administrar los efectos no deseados de la interdepen-
dencia. Por cierto, si esta interdependencia es asimtrica, es decir, si los
flujos bilaterales no tienen la misma significacin relativa para cada uno de
los pases socios (por ejemplo, en la integracin entre dos pases con tama-
os de mercado muy diferentes), la voluntad de coordinacin puede llegar
a ser desigual.

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En casos de fuerte interdependencia, la coordinacin de polticas puede

aa ser entendida como una accin defensiva. La motivacin principal reside
en evitar en la mayor medida posible la generacin y, especialmente,
la transmisin de coyunturas de inestabilidad o de recesin de un pas a
otro. Pero, a su vez, si la interdependencia econmica entre dos pases
es reducida y la integracin se propone como una poltica tendiente a
incrementar tales vnculos, entonces la coordinacin de polticas entre
ambos puede facilitar y acelerar ese proceso. En este caso, la coordina-
cin no tendra motivos defensivos o de precaucin, no habra razones
para ello, sino estratgicos: el objetivo prioritario sera establecer y alcan-
zar un mayor grado de relacionamiento entre tales economas. Es pro-
bable que la sola facilitacin o liberalizacin del comercio (a travs del
desmantelamiento arancelario) no sea suficiente y que otras polticas de
promocin deliberada de estos vnculos sean necesarias.

G.6.1. Grados de coordinacin en acuerdos de integracin

Basndonos en estas consideraciones preliminares sobre el proceso de coor-

dinacin de polticas, podramos calificar a los acuerdos de integracin segn
el grado de interdependencia entre los pases miembros y sus compromisos
de coordinacin, por un lado, y el margen de decisin para modificaciones
unilaterales de poltica que estos pases retienen, por el otro. En el grfico se
han ubicado cuatro importantes esquemas actualmente en vigencia, segn la
combinacin de ambos atributos.

En un extremo, tenemos a la Unin Europea, en la que el proceso de

aa armonizacin y unificacin de polticas entre los pases miembros ha
avanzado sustantivamente, de modo tal que la autonoma de decisio-
nes a nivel nacional es escasa: las polticas tienden a ser en su mayora
definidas a escala regional y resultan de cumplimiento obligatorio. En
el otro extremo est el caso de la ALADI: planteado como un esquema
con objetivos slo genricos de liberalizacin comercial, no impone a

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 Integracin Econmica

sus miembros compromisos efectivos de cumplimiento, ms all de los

que stos definan para sus relaciones bilaterales. El Nafta y el Mercosur,
por su parte, tendran una ubicacin intermedia en esta escala.

6.2.2. Objetivos y prioridades del proceso de coordinacin

A efectos de desarrollar los aspectos ms importantes del proceso de coor-

dinacin de polticas en un esquema de integracin, vamos a responder por
separado cuatro preguntas simples: para qu?, cules?, cundo? y cmo?
Es decir, consideraremos sucesivamente los diversos objetivos especficos,
las polticas prioritarias, la oportunidad requerida y las alternativas procedi-
mentales del proceso de coordinacin. Estas cuestiones van a ser tratadas
en este apartado de un modo general; en la Unidad anterior y ms adelante
en sta misma, se consideran algunas experiencias europeas en este campo.

Para qu?
Los objetivos especficos de la coordinacin pueden ser sintetizados en los
siguientes:
i) para hacer efectivos los propsitos de la integracin: esto remite a la pues-
ta en marcha de todos los aspectos instrumentales que garantizan que los
objetivos de cualquier esquema (libre circulacin de bienes, libre circulacin
de factores, proteccin nica, etc.) se cumplan efectivamente.
ii) para maximizar el aprovechamiento de los beneficios potenciales.
iii) para minimizar los costos del proceso de reasignacin de recursos: esto
remite a la implementacin de polticas que administren los efectos del
ajuste estructural inducido por el desarrollo de la integracin (podra hablar-
se, en este caso, de la instrumentacin de polticas activas o, tal como se
las designado en Europa, polticas de acompaamiento).
iv) para regular la distribucin de los costos y beneficios entre los pases
socios: esto remite a la utilizacin de los diferentes mecanismos de redis-
tribucin de ndole comercial, financiera o de inversin tendientes a hacer
ms homogneos los efectos del proceso en toda la zona integrada (vase
el desarrollo de este punto en la Unidad 3).

Se trata, entonces, de coordinar polticas para instrumentar eficazmente el pro-

grama de integracin, por un lado, y para administrar y regular sus efectos, por
el otro. El primer aspecto no admite discusin alguna: su necesidad es obvia
si se quiere cumplir con la voluntad expresa de crear un espacio econmico
comn (en un ALC hay que implementar una regla de origen, en una UA hay
que establecer un UA, en una UM hay que disponer una regla nica de emisin
monetaria, etc.). La administracin de los efectos [los incisos ii), iii) y iv) del
prrafo anterior], en cambio, es objeto de debate en la literatura y en la prc-
tica: en lneas generales, si se considera que el mercado es un eficaz meca-
nismo de asignacin de recursos (en todo caso, mejor que otros posibles),
no se creer en la necesidad ni en la conveniencia de intervenir con polticas
activas en este proceso. Si, por el contrario, se supone que el libre juego de
las fuerzas del mercado puede desaprovechar recursos y capacidades existen-
tes, o frustrar el desarrollo de nuevas y provocar mayores heterogeneidades,
entonces tales polticas adquieren sentido y justificacin.

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Cules?
Las polticas que deberan ser coordinadas pueden ser agrupadas de la
siguiente manera:
i) polticas comerciales o, ms en general, polticas de acceso al mercado:
se trata de todas aquellas cuestiones que aseguran la libre circulacin
(libre ingreso, libre egreso) de bienes servicios y factores.
ii) polticas macroeconmicas o, ms en general, polticas de definicin de los
precios-clave: se trata de todas aquellas cuestiones que garantizan la no
variabilidad de las condiciones generales de competencia en el mercado
ampliado.
iii) polticas meso y microeconmicas o, ms en general, polticas estructura-
les: se trata de un conjunto relativamente amplio de cuestiones que facili-
tan la integracin fsica, promueven las capacidades domsticas o asegu-
ran un tratamiento equivalente a todos los factores productivos internos.

La coordinacin de las polticas comerciales incluye, entre otros aspectos

importantes, el desmantelamiento arancelario entre los socios, la armoniza-
cin de barreras no arancelarias, la armonizacin de normas tcnicas y sani-
tarias, la definicin de la poltica comercial externa, la armonizacin de las
disciplinas comerciales, la armonizacin de los sistemas de promocin de
exportaciones, la compatibilizacin de los regmenes aduaneros especiales
(zonas francas, admisin temporaria de importaciones) y la instrumentacin
de los procedimientos aduaneros apropiados. Aparece una correspondencia
fuerte entre este agrupamiento y los aspectos instrumentales bsicos de
cualquier esquema de integracin (especialmente, si se trata de un ALC o de
una UA). La coordinacin de este tipo de polticas es prioritaria en cualquier
caso, ya que de ellas depende que se cumpla efectivamente el tratamiento
preferencial entre los pases asociados y que se respete, al mismo tiempo,
su respectiva voluntad de insercin internacional y de relacionamiento con el
resto del mundo.
La coordinacin de las polticas macroeconmicas incluye los aspectos
cambiarios, fiscales, tributarios y monetarios. stos representan factores
exgenamente determinados para los actores econmicos, que influyen fuer-
temente sobre sus niveles de competitividad: el tipo de cambio, el nivel de
imposicin y la tasa de inters. Cualquier alteracin en estos parmetros, que
salvo en el caso de una UM perfecta son resortes y potestad de cada uno
de los pases asociados, modifica las condiciones de competencia en los res-
pectivos submercados nacionales que componen el mercado ampliado de
la zona integrada.
En condiciones de libre comercio entre los socios, estos cambios, que tien-
den a modificar exgenamente la competitividad-precio de los productores res-
pectivos, no pueden ser contrarrestados con medidas de poltica comercial,
ya que, precisamente, stas son diseadas para asegurar el libre acceso al
mercado. Si bien es cierto que, formalmente, los aspectos macroeconmicos
deberan ser considerados en las etapas ms avanzadas de la integracin eco-
nmica, su importancia en la integracin comercial resulta decisiva.
Tomemos el caso de la poltica cambiaria, que resulta particularmente sen-
sible para el comercio. Como sabemos, el tipo de cambio define la relacin
entre los precios internos y los precios internacionales y cualquier modifica-
cin en la paridad cambiaria modifica, a su vez, esos precios relativos. Este
efecto es instantneo, por supuesto: a partir del mismo momento en que se

154
 Integracin Econmica

ejecuta, una devaluacin (revaluacin) abarata (encarece) relativamente las

exportaciones y encarece (abarata) relativamente las importaciones. Suponga-
mos que estamos en presencia de una UA y que uno de los pases asociados
define de modo unilateral (lo que es perfectamente posible si no hay compro-
misos de coordinacin en este sentido) una devaluacin del 30% en su signo
monetario: la competitividad-precio de sus productores ha mejorado exacta-
mente en esa misma proporcin frente a los productores de los pases socios,
alterndose seriamente por una medida administrativa las condiciones de
competencia en el mercado ampliado.
En lneas generales, puede afirmarse que las devaluaciones competitivas
no deberan ser admitidas en el marco de un proceso de integracin y esto
refuerza la necesidad de coordinar este tipo de polticas. Sin la contunden-
cia en el corto plazo de la poltica cambiaria, modificaciones en los niveles
de impuestos (especialmente, los indirectos) y en la tasa de inters pueden
tener efectos similares.
La coordinacin de polticas estructurales incluye los aspectos de integra-
cin fsica desarrollo de infraestructura y servicios, de promocin de desa-
rrollo industrial y tecnolgico, de calificacin de recursos y de regulacin de la
competencia. La integracin fsica es clave para facilitar el libre comercio en
condiciones preferenciales entre los socios y supone el desarrollo de la corres-
pondiente infraestructura de transporte y de comunicaciones, tal que satisfa-
ga las necesidades de la logstica de aprovisionamiento y distribucin. A su
vez, implica la armonizacin de las condiciones en las que tales servicios son
prestados, a efectos de no introducir barreras o tratamientos discriminatorios
entre los socios del acuerdo. Por su parte, la integracin de los servicios pbli-
cos de los sistemas elctricos, por ejemplo es importante para promover
emprendimientos conjuntos y para facilitar la estandarizacin de los requeri-
mientos tcnicos a nivel de productos y, en consecuencia, su libre circulacin.
La armonizacin de las polticas de promocin sectorial (a nivel de ramas
productivas), regional (a nivel de subregiones geogrficas) o factorial (de capa-
citacin de recursos humanos y empresariales) tiene un triple propsito:

Debe apuntar a maximizar las posibilidades que brinda el mercado amplia-

do para la generacin de ventajas competitivas dinmicas.
Puede contribuir a una distribucin ms homognea de los beneficios y
costos potenciales dentro de la zona integrada.
Resulta necesaria para evitar una guerra de incentivos entre los socios
que, tal como se coment en relacin con la poltica cambiaria, distorsione
la voluntad de asegurar libre circulacin y competencia.

Precisamente, estos mismos considerandos pueden aplicarse sobre las pol-

ticas de regulacin de la competencia: se trata de armonizar aquellos aspec-
tos que puedan violar los objetivos de tratamiento no discriminatorio entre los
socios. En este caso, la coordinacin alude, principalmente, a los regmenes y
sistemas de compras pblicas y a los aspectos de colusin entre empresas
y de abuso de posicin dominante en el mercado.

Ciertamente, las prioridades del proceso de coordinacin en estos tres

aa agrupamientos generales considerados polticas de acceso al mercado,
polticas macroeconmicas y polticas estructurales dependern de los

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Universidad Virtual de Quilmes

objetivos del acuerdo de integracin, del punto de partida del mismo (en
referencia a la situacin de cada uno de los pases socios y de la relacin
econmica entre ellos) y de su evolucin a lo largo del tiempo. Precisa-
mente, la complejidad de esta trama de criterios, hace imposible definir
una regla general de prioridad. Sin embargo, puede decirse que, en las
etapas iniciales, la coordinacin e instrumentacin de todos aquellos
aspectos que tengan que ver con la facilitacin del comercio intrazona y
con la instalacin del trato preferencial entre los socios resultan impres-
cindibles. En este sentido, si la integracin parte de una baja interde-
pendencia entre los socios, la coordinacin de las polticas comerciales
y de la provisin de infraestructura es prioritaria. En cambio, a mayores
grados de interdependencia entre los socios, cuando los pases estn muy
expuestos a los cambios bruscos en sus respectivas economas, la coor-
dinacin de las polticas macroeconmicas especialmente, la cambia-
ria y de las polticas de promocin y de regulacin de la competencia
pasa a tener la mxima prioridad. A su vez, si las diferencias estructura-
les entre los pases socios son muy pronunciadas, las polticas de desa-
rrollo y fortalecimiento de capacidades productivas en las regiones ms
atrasadas resultan tambin necesarias.

Cundo?
El prrafo anterior ya nos aproxima a una respuesta al tema de la oportunidad
en la que conviene que el proceso de coordinacin de polticas sea implemen-
tado o profundizado. En principio, nuestra respuesta a esta pregunta debe-
ra ser: siempre. Si la interdependencia de partida es dbil y el acuerdo de
integracin se propone desarrollarla como uno de sus objetivos estratgicos,
la coordinacin de polticas resulta necesaria para acelerar ese proceso. Si,
en cambio, la interdependencia econmica ya es fuerte, la coordinacin se
impone por motivos de precaucin y para asegurar la sustentabilidad de las
condiciones de competencia. Las prioridades especficas cambian, pero la
necesidad de reglas y procedimientos de comn aceptacin y cumplimiento es
la misma. Ahora bien, ms all de la etapa en que se encuentre, el proceso
de integracin puede enfrentar diversos obstculos y restricciones; en estos
casos, la coordinacin de polticas entre los socios puede ser todava ms
necesaria, a efectos de superar tales limitaciones.
Consideremos brevemente algunos de esos obstculos, distinguiendo su
naturaleza principal:

i) Restricciones estructurales: carencias de infraestructuras tanto fsicas,

como institucionales de administracin y gestin.
ii) Inestabilidad macroeconmica: alta volatilidad de la paridad cambiaria,
fuertes fluctuaciones de corto plazo en el nivel de actividad o desequilibrios
permanentes de la balanza de pagos.
iii) Resistencias internas a la liberalizacin comercial: manejo abusivo de
barreras no arancelarias o de mecanismos de proteccionismo sutil, tal
que se debiliten interdependencias potenciales o se faciliten prcticas de
desvo de comercio.
iv) Fuerte heterogeneidad intrazona: diferencias pronunciadas de tamao,
grado de desarrollo y diversificacin productiva entre los pases miembros,
que condicionan sus capacidades competitivas relativas.

156
 Integracin Econmica

v) Diversidad de instituciones y de estrategias principales: importantes dife-

rencias en las prioridades de las polticas econmicas y, ms en general,
de las estrategias de desarrollo de los pases socios, as como en las regu-
laciones y prcticas ms difundidas y en los sistemas decisionales y de
competencias polticas.

En presencia de estas restricciones, el proceso de coordinacin de polticas

resulta, entonces, an ms necesario, y en la naturaleza de cada una de ellas
est la seal para la definicin de una agenda de prioridades en cada caso
concreto. Sin embargo, debemos tomar nota de una particularidad clave: la
breve sntesis incluida en el prrafo anterior sugiere que, cuanto ms necesa-
ria sea la coordinacin de polticas, probablemente ms dificultades haya para
llevarla adelante. En cierto sentido, las restricciones objetivas al proceso de
integracin constituyen, al mismo tiempo, obstculos para el proceso poltico
tendiente a removerlas o, al menos, sobrepasarlas. Esto nos remite a un punto
que, como veremos, parece haber sido clave para la integracin europea: la
voluntad poltica de los pases asociados es absolutamente imprescindible
para sostener el proceso.

Cmo?
Es poco y nada lo que se puede aproximar como hiptesis generales para dar
una respuesta a esta pregunta. Apenas, algo tan vago y tan cierto como el
hecho de que la metodologa del proceso de coordinacin de polticas deber
tomar en cuenta y asumir tanto como signo de fortaleza, como de debilidad
las tradiciones institucionales de los pases miembros. Desde este punto de
vista, lo que adquiere particular sentido es la revisin de las experiencias con-
cretas de integracin y el modo en que los pases involucrados han armonizado
sus instrumentos o definido polticas comunes en diversos campos.

Los procesos de integracin no han tenido un modelo institucional

aa nico: los hay basados en instituciones supranacionales (la Unin Euro-
pea o la Comunidad Andina de Naciones) y los hay basados en acuer-
dos intergubernamentales (el NAFTA o el Mercosur). Intuitivamente,
la existencia de instituciones supranacionales (con una mirada e inte-
reses regionales) parecera facilitar el proceso de coordinacin entre los
miembros, pero, eso ha sido cierto para la UE y falso para la CAN. Al
mismo tiempo, el NAFTA muestra, en principio, una buena experien-
cia de coordinacin descentralizada. Lo que no puede estar ausente es
un eficaz sistema de solucin de controversias entre los pases socios: de
esto depende la capacidad de sancin efectiva al incumplimiento even-
tual de las reglas acordadas.

6.2.3. Oferta y demanda de coordinacin

Una vez respondidas nuestras cuatro preguntas introductorias, podemos inten-

tar un enfoque sinttico del problema de la coordinacin de polticas. Tal como
propone Lavagna (1996), en el marco de cualquier proceso de integracin,
existe una demanda y una oferta de coordinacin. La oferta de coordinacin
es responsabilidad del sector pblico de los pases asociados: tiene que ver

157
Universidad Virtual de Quilmes

con los instrumentos de poltica econmica que cada pas define y aplica. La
demanda de coordinacin, en cambio, es de naturaleza privada y, en gran
medida, originada en los sectores productivos y en los diferentes sectores
sociales, quienes definen sus estrategias y prcticas en funcin de las reglas
acordadas. Circunstancialmente, es posible que alguna parte de la adminis-
tracin de polticas aquella que se ocupe de la gestin misma del proceso
de integracin demande tambin mayor coordinacin a las instancias que
manejan los instrumentos respectivos.
La demanda de coordinacin presenta caractersticas y problemas espec-
ficos. A esta altura del desarrollo del tema, podemos afirmar que depende de:

i) el tipo y la intensidad de la interdependencia;

ii) las heterogeneidades al interior del mercado ampliado;
iii) los objetivos especficos del proceso de integracin y su alcance;
iv) el lugar ocupado por el programa de integracin en la estrategia de inser-
cin internacional de los pases miembros.

En sntesis, la demanda de coordinacin es una expresin, tal como la per-

ciben los agentes econmicos y los sectores sociales, de la necesidad de
coordinacin. En este sentido, la demanda de coordinacin puede aparecer
fragmentada e, inclusive, responder a racionalidades encontradas.
La oferta de coordinacin presenta tambin problemas especficos, que
tienen que ver, fundamentalmente, con su eficacia. sta depender, princi-
palmente, de:

i) la disponibilidad de los instrumentos de poltica y la compatibilidad de sus

diseos especficos entre los diversos pases socios;
ii) el control efectivo de tales instrumentos, es decir, la cualidad por la que
una decisin sobre un instrumento dado provoca el efecto buscado;
iii) la armonizacin de los criterios de evaluacin y medicin, a fin de que los
estndares definidos como metas de convergencia o variabilidad sean efec-
tivamente comunes a todos los pases;
iv) la coherencia entre los instrumentos aplicados y sus objetivos especficos.

En sntesis, la oferta de coordinacin expresa tanto la voluntad como la capa-

cidad reales de los pases miembros en rigor, de sus gobiernos de cumplir
y hacer cumplir los objetivos de la integracin. Por supuesto, esta disposicin
puede cambiar a lo largo del tiempo, al igual que su capacidad de responder
a las demandas correspondientes.

Hemos insistido largamente sobre las ventajas de la coordinacin y

aa hemos tratado, como un caso general, sus condiciones de posibilidad.
Conviene, para finalizar esta seccin, recordar que el proceso de coordi-
nacin de polticas tiene tambin sus costos. Los ms importantes deri-
van del conflicto potencial entre ceder, total o parcialmente, soberana
en las decisiones de poltica, por una parte, y administrar los efectos del
ajuste estructural que la integracin provoca, por la otra. Asimismo, lle-
var adelante el proceso de coordinacin de polticas supone costos de
ejecucin especficos: entre estos, se destacan, por un lado, los involu-
crados en la generacin de la informacin que permita realizar las tareas

158
 Integracin Econmica

de cumplimiento, evaluacin y supervisin del proceso y, por el otro, los

necesarios para la constitucin, formacin y desarrollo de las estructuras
y capacidades de gestin del mismo. Estos ltimos pueden ser estimados
en trminos monetarios; los mencionados ms arriba, en cambio, slo
pueden ser considerados en los trminos mucho ms inciertos desde
una perspectiva ex ante de una ecuacin de beneficios y costos sociales.

1.
cc
Suponga dos acuerdos de integracin en los que la principal diferencia
est dada por el grado de interdependencia entre los socios.

a. Liste diferentes subtemas de las polticas comerciales, macroecon-

micas y estructurales que deberan ser coordinados en cada caso.
b. Suponga, asimismo, un conjunto de restricciones fuertes en cuyo
marco esas polticas deben ser aplicadas.
Aplique el enfoque de oferta y demanda de coordinacin para ana-
lizar, dentro de cada uno de los acuerdos supuestos, quines nece-
sitan coordinacin y cul sera la naturaleza de su demanda y qui-
nes deben ofrecer la coordinacin y qu tipo de problemas podran
enfrentar para concretarla.

CEPAL (1992) Aspectos conceptuales de la coordinacin de polticas

oo macroeconmicas con referencia al Mercosur, en Ensayos sobre coordi-
nacin de polticas macroeconmicas, LC/G. 1740-P.

CEPAL (1992), Coordinacin de polticas econmicas en la integra-

oo cin latinoamericana, una necesidad o una utopa?, en Ensayos sobre
coordinacin de polticas macroeconmicas, LC/G. 1740-P.

Lavagna, R. (1996), Coordinacin macroeconmica, la profundiza-

oo cin de la interdependencia y derivaciones para el Mercosur. Notas so-
bre la oferta y demanda de coordinacin, en Desarrollo Econmico, N
142, Buenos Aires.

Pelkmans, J. (1989) Un nuevo enfoque de las teoras de la integracin

oo econmica, en Salgado, G. (comp.): Economa de la integracin lati-
noamericana. Lecturas seleccionadas, INTAL-BID, Buenos Aires.

6.3. La experiencia europea en coordinacin

macroeconmica
En 1970, apenas finalizada la etapa de construccin de la UA, el Informe Informe presentado
como resultado de los
Werner propuso la constitucin de una Unin Monetaria. Para este efecto estudios y debates de un grupo
se prevea un perodo total de 10 aos y tres fases sucesivas, que pasaban de trabajo encargado por la
por la concertacin de polticas y metas nacionales en esta materia, el esta- Comisin de la CEE para tratar los
blecimiento de instituciones monetarias comunes y, finalmente, la adopcin aspectos monetarios, encabeza-
do por Pierre Werner, a la sazn
de una moneda comn. De acuerdo con ese informe, completada la integra- Primer Ministro de Luxemburgo.

159
Universidad Virtual de Quilmes

cin comercial, Europa deba transformarse tambin en una zona monetaria.

Las preocupaciones que estaban por detrs de esta propuesta eran dos: en
primer lugar, en condiciones de libre comercio intrazona, deban evitarse las
devaluaciones competitivas y, en general, los efectos de fluctuaciones impor-
tantes en las paridades cambiarias intra CEE; en segundo lugar, decretada
ya la inconvertibilidad del dlar por los Estados Unidos (gobierno de Nixon en
1969), el mundo entraba en un perodo de inestabilidad financiera y cambiaria
y la moneda nica poda contribuir a estabilizar la zona europea.
La UM fue alcanzada por la UE 15 treinta aos despus del Informe Werner.
En su fase final, el proceso de coordinacin reprodujo las etapas ya previstas
por aqul. Fue la conclusin simultnea de la profundizacin de la integracin
europea y de la profundizacin de la coordinacin macroeconmica, especial-
mente de la poltica cambiaria. Entre 1970 y 1993 (ao ste en el que se deci-
den los criterios que van a desembocar en la adopcin de la moneda nica a
partir de 1999), Europa atraves por diferentes alternativas de coordinacin
y estabilizacin de las polticas y las paridades cambiarias, respectivamente,
y lo hizo con xito diverso.
En este trnsito, el debate entre los economicistas quienes proponan
un proceso gradual de convergencia macroeconmica que posibilitara ir pro-
fundizando la coordinacin de polticas y los monetaristas quienes impul-
saban la adopcin inmediata de una regla monetaria comn que implicara un
shock disciplinador de las polticas econmicas de los pases miembros fue
permanente. Veremos ms adelante que, en su ltima fase, la integracin
monetaria europea sigui una metodologa que, en cierto sentido, combin
ambas posiciones histricas. En este apartado, luego de algunas considera-
ciones generales sobre la coordinacin cambiaria, revisaremos la experiencia
europea de coordinacin macroeconmica y el proceso a travs del cual se
lleg a la creacin de una moneda nica.

6.3.1. Coordinacin de los tipos de cambio: aspectos generales

Hemos insistido mucho en la necesidad de coordinar polticas cambiarias en

un esquema de integracin. Las fluctuaciones cambiarias alteran de modo
inmediato y automtico las condiciones de competencia en una situacin de
libre comercio dentro del mercado ampliado y, por lo tanto, deben ser evitadas
lo ms posible. En ausencia de mecanismos de poltica comercial que puedan
administrar sus efectos perjudiciales, los mecanismos de coordinacin de las
polticas cambiarias apuntan a estabilizar de modo permanente las paridades
dentro de una zona integrada. Podramos decir que, a mayor interdependen-
cia de las economas asociadas, mayor necesidad de esta coordinacin por
motivos defensivos o de precaucin.
Como sabemos, los sistemas cambiarios bsicos alternativos son dos:
basados en tipos de cambio fijo o basados en tipos de cambio mviles. Sabe-
mos tambin que la teora y la poltica econmica lleva un siglo discutiendo las
ventajas y restricciones de uno u otro sistema y que, en las ltimas dcadas
al menos, la mayora de las economas ha adoptado un sistema de flotacin
(a veces totalmente libre, a veces orientada por la accin de la autoridad res-
pectiva en el mercado de cambios). Los objetivos de la coordinacin cambiaria
en un esquema de integracin desplazan parcialmente este debate sobre alter-
nativas polares e instalan la cuestin de la administracin de las paridades.

160
 Integracin Econmica

Es decir, la pregunta sera: existe la alternativa de que dos o ms pases

asociados en un acuerdo de integracin regulen sus respectivos tipos de cam-
bio de modo de evitar o limitar lo ms posible las fluctuaciones entre ellos?
Ciertamente, una respuesta inmediata podra ser que s, siempre y cuando
todos adopten un sistema de tipo de cambio fijo, ya que en este caso no habr
fluctuaciones. Pero hemos dicho que, en general, el mundo se ha movido hacia
los sistemas de flotacin cambiaria (claramente, por las grandes dificultades
para sostener la rigidez y para evitar sus consecuencias). Entonces, son fac-
tibles los sistemas de tipo de cambio casi fijos o no muy mviles? Ya vere-
mos la experiencia europea en este punto.

Podemos considerar dos aspectos de la poltica cambiaria: sus reglas y

aa sus objetivos. En cuanto a las primeras, hay dos cuestiones importan-
tes: las formas de acceso al mercado de divisas (libre o administrada) y
ya lo hemos anticipado la forma de determinacin del nivel del tipo
de cambio, es decir, la fijacin del precio de la divisa (flotante o fija).

En principio, todo proceso de coordinacin de la poltica cambiaria requiere

o por lo menos se hace ms posible si las reglas del sistema cambiario de
los pases asociados son similares o convergentes. En cuanto a los objetivos,
stos suelen sintetizarse en el llamado problema de la alineacin cambiaria:
una moneda puede estar relativamente apreciada o depreciada en referencia
a una divisa clave segn sea parte fundamental de una poltica antiinflacio-
naria o de una poltica comercial agresiva, respectivamente. Nuevamente, la
coordinacin entre dos o ms pases requiere que sus objetivos de poltica
en esta materia sean relativamente convergentes. Finalmente, una cuestin
de Perogrullo, pero sumamente importante: cuanto ms voltiles e inestables
sean las monedas de los pases socios, mayor necesidad habr de coordinar
para evitar sus fluctuaciones relativas. Sin embargo, en este caso, seguramen-
te mayor dificultad habr para hacerlo: se trata de un problema de oferta de
coordinacin, ya que tal volatilidad deriva de un control escaso o nulo sobre
esa variable y esa poltica.

6.3.2. Los sistemas de coordinacin cambiaria en Europa

Del conjunto de recomendaciones contenidas en el Informe Werner, los pases

de la CEE pusieron en prctica dos, una en forma inmediata y la otra como
parte de un proceso que llev un tiempo bastante ms prolongado: a) la reduc-
cin de los mrgenes de variabilidad de los tipos de cambio y b) la homogenei-
zacin de las normativas bancarias y financieras con vistas a liberar la circula-
cin de capitales entre los pases asociados. Desde 1972 a 1979, el proceso
de coordinacin cambiaria se centr en el sistema llamado de la Serpiente
Monetaria. De acuerdo con ste, las monedas de los pases comunitarios no
podan fluctuar entre s ms que un margen de 2.25%, lo cual supona esta-
blecer efectivamente un sistema intrazona de tipos de cambio casi fijos.
En la prctica, este mecanismo buscaba atar el resto de las monedas
europeas a la moneda y a la poltica monetaria alemana, ya por ese entonces
la ms estable y slida de todo el grupo. La primera versin de la Serpiente

161
Universidad Virtual de Quilmes
El Sistema Monetario Europeo,
que entr en vigor el 13 de
marzo de 1979, fue el resul-
tado del entendimiento fran-
co-alemn llevado adelante
por Valery Giscard dEstaing
y Helmut Schmidt y por el
entusiasmo del britnico Roy
Jenkins, quien ejerca la presi-
dencia de la Comisin Europea
en ese momento
(Tamames, 1998).
162
Monetaria inclua tambin una banda de flotacin estrecha de las monedas
europeas en torno del dlar de +/- 2.25%. Es decir, haba un doble mecanis-
mo de estabilizacin o doble ancla cambiaria: uno con bandas estrechas de
flotacin de cualquier moneda europea en referencia al dlar; otro, dentro de
ste, que limitaba an ms las fluctuaciones entre las monedas europeas.
La Serpiente Monetaria (la fluctuacin mxima permitida entre las monedas
comunitarias) reptaba sinuosamente dentro del tnel (las bandas de flotacin
permitidas alrededor del dlar).
G.6.2.
En los hechos, la Serpiente dentro del Tnel se hizo insostenible e inconve-
niente a poco de implementarse, cuando a partir de 1973 (coyuntura de la pri-
mera crisis del petrleo) la moneda norteamericana se torn particularmente
inestable. En ese contexto, la CEE mantuvo la Serpiente (el margen mximo de
2.25% entre sus monedas), pero abandon el Tnel y dej de atar el proceso
de coordinacin a una moneda de extrazona de referencia. Cabe sealar que
la Serpiente era un mecanismo de naturaleza puramente indicativa: su idea
era que, utilizando la estabilidad y fortaleza del marco alemn como referen-
cia, el resto de los pases adoptaran polticas macroeconmicas capaces de
sostener una paridad casi fija de sus propias monedas en relacin a aqul.
No se prevean sanciones para el incumplimiento de esta regla cambiaria ni
se haban acordado mecanismos comunes de intervencin en caso de que
alguna moneda se escapara del margen de flotacin indicado.
En el contexto de turbulencias monetarias e inestabilidad financiera
aa internacional que caracteriz a la dcada de 1970, la Serpiente Moneta-
ria (en ambas versiones, dentro y fuera del Tnel) fracas como mecanis-
mo de coordinacin cambiaria. La volatilidad de las paridades intraeuro-
peas complicaba ya seriamente el proceso, dado el grado de integracin
comercial alcanzado.
En 1979 se estableci el Sistema Monetario Europeo (SME), un mecanismo
ms sofisticado de coordinacin cambiaria que, con eficacia diversa, se man-
tuvo hasta que veinte aos despus la UE lo reemplaz por un sistema de
moneda nica. El SME recogi la experiencia de la Serpiente Monetaria, man-
tuvo alguno de sus principios e introdujo un conjunto de reglas tendientes a
prever y evitar o sancionar los incumplimientos. Los componentes principales
del SME eran tres:
 Integracin Econmica

i) una grilla (o parrilla) de paridades mviles dentro de una banda de flota-

cin mxima;
ii) una moneda de referencia para la flotacin autorizada;
iii) un conjunto de mecanismos de intervencin para los casos de desborde
de las bandas.

La moneda de referencia pas a ser el ECU (European Currency Unit), una

moneda de cuenta resultante de una canasta ponderada de todas las mone-
das comunitarias. La participacin de cada una de stas en el ECU estaba
definida sobre la base de un conjunto de estndares econmicos relativos; Los tres elementos que
adaptaban al ECU segn
en la prctica, esto implicaba que las monedas de los pases ms grandes e
el peso relativo de los pases
importantes Francia y Alemania tenan un mayor peso para la determinacin de la CE eran: PIB, comercio
de su nivel (se previ una revisin quinquenal de estos estndares, a efectos intracomunitario y cuota en
de considerar los eventuales cambios estructurales dentro del bloque). el FECOM (Fondo Europeo de
Compensacin Monetaria).
El ECU tena, por lo tanto, una cotizacin que promediaba en trminos pon-
derados los respectivos tipos de cambio y, a su vez, cada una de las mone-
das de los pases comunitarios tena un tipo de cambio en relacin al ECU.
El mecanismo de estabilizacin elegido fue el establecimiento de una banda
de flotacin estrecha (+/- 2.25%, como mximo) alrededor del ECU. Una vez
definido el entorno de flotacin del tipo de cambio de cada moneda respecto
del ECU, quedaban tambin definidos automticamente los lmites de flota-
cin de esas monedas entre s; es decir, se estableca una parrilla de pari-
dades bilaterales con valores mximos y mnimos de variacin autorizada. El
SME tena como objetivo principal, como puede apreciarse, la consagracin
de una zona monetaria relativamente estable dentro de la CEE, independien-
temente de las fluctuaciones que el ECU asumiera respecto del dlar u otras
monedas internacionales.
La idea era que las monedas de mayor peso, principalmente el marco ale-
mn, que era, como ya dijimos, la ms slida y estable funcionaran como
un ancla para todo el sistema, y los mecanismos de intervencin estableci-
dos estaban previstos y diseados para evitar que las monedas ms dbiles
se devaluaran permanentemente. En primer lugar, se previeron excepciones
a los lmites de las bandas de flotacin (que podan llegar a ampliarse hasta
+/- 6%) para contener dentro del SME a las monedas que atravesaran coyun-
turas de mucha inestabilidad. Esta excepcin fue aplicada desde el principio
para el caso de la lira italiana. En segundo lugar, el Fondo Europeo de Com-
pensacin Monetaria (FECOM) fue dotado de los recursos y de las atribucio- El FECOM fue estable-
nes para asistir financieramente a los pases con problemas de balanza de cido previamente a la
pagos o de inestabilidad cambiaria y para intervenir en el mercado en apoyo implementacin del SME en abril
de 1973 como parte de las reco-
de sus monedas. Asimismo, los gobiernos de los pases comunitarios queda- mendaciones del Informe Werner.
ban autorizados a intervenir con el mismo propsito y en el mismo sentido, a Con personalidad jurdica propia
travs de sistemas de asistencia crediticia. y con sede en Luxemburgo, el
Fondo tena como objetivo coor-
Estas intervenciones se producan cuando determinados indicadores de
dinar las polticas y acciones de
divergencia alertaban sobre la tendencia sostenida de alguna moneda a trans- los bancos centrales a efectos
gredir la banda de flotacin permitida. En este caso, la accin del FECOM y de de reducir paulatinamente los
los gobiernos apuntaba a sostener en el mercado la paridad de dicha mone- mrgenes de fluctuacin entre
s de las monedas comunitarias.
da dentro de los mrgenes establecidos. En el caso de que esa tendencia no
pudiera ser revertida con la intervencin prevista, la moneda era suspendida
temporalmente del SME (dejaba de integrar el ECU), el pas en cuestin poda
perder, tambin temporalmente, el tratamiento comercial preferencial y, una
vez que se hubiera estabilizado en torno de algn nuevo nivel de paridad, era

163
Universidad Virtual de Quilmes

reintegrado al SME. Este procedimiento se consideraba un realineamiento, a

partir del cual esa moneda volva a integrar el ECU y a moverse nuevamente
dentro de la banda de flotacin permitida.

G.6.3.

Durante sus veinte aos de vigencia, el SME atraves cuatro fases diferentes,
si consideramos sus resultados en relacin con los objetivos propuestos. En la
primera (1979-1987), su signo distintivo fue la elevada cantidad y frecuencia
de los realineamientos producidos; varias monedas mostraron fuerte inesta-
bilidad y los mecanismos de intervencin no fueron suficientes para contener
las fluctuaciones. La segunda (1987-1992), por el contrario, se caracteriz por
la estabilidad del ECU y de todas las monedas asociadas; en este perodo no
hubo prcticamente situaciones de realineamiento. En la tercera (1992-1994)
se produjo y proces la crisis del SME y se incub su reemplazo posterior
por el sistema de moneda nica; las bandas estrechas en torno del ECU no
pudieron ser sostenidas y se las ampli a un rango de +/- 15%, lo que impli-
caba, en la prctica abandonar la pretensin de administrar las fluctuaciones
y los tipos de cambio casi fijos. La cuarta y ltima (1994-1999) representa
la transicin hacia la UM, en la que el SME convivi formalmente con otros
criterios de armonizacin macroeconmica que orientaron el proceso de uni-
ficacin monetaria.

Puede afirmarse que esta sinuosa evolucin de los resultados concretos

aa del SME est en relacin directa y estrecha con las coyunturas que atra-
ves, a su vez, el sistema internacional de financiamiento y crdito. Las
etapas de debilidad del SME para cumplir con sus objetivos coinciden,
en lneas generales, con fases de turbulencia en la economa mundial y,
a su vez, desde mediados de la dcada de 1980 hasta principios de 1990,
la estabilidad financiera internacional favoreci la bonanza europea; en
otros trminos, el SME no pudo cumplir acabadamente con el prop-
sito de hacer de Europa una zona monetaria relativamente estable y la
volatilidad de otras economas importantes termin afectando siempre
la evolucin de las paridades intraeuropeas.

164
 Integracin Econmica

Otra conclusin importante que puede extraerse de esta experiencia es

rr que los objetivos originales de la coordinacin monetaria segn el infor-
me Werner estabilizar las monedas y liberalizar la circulacin de capi-
tales terminaron siendo relativamente contradictorios. En efecto, los
mercados financieros abiertos progresivamente liberalizados a lo largo
de la vigencia del SME fueron uno de los factores ms importantes de
la crisis del sistema de tipos de cambio casi fijos, ya que, como sabe-
mos, el libre ingreso y egreso de capitales puede impactar fuertemente
sobre el nivel del tipo de cambio.

De hecho, esto es lo que ocurri en 1992 cuando, en un contexto de elevada

liquidez internacional, diversas monedas europeas sufrieron ataques especu-
lativos, los que, sumados a otros problemas ms estructurales de competiti-
vidad de las economas de la UE, llevaron al estallido del sistema de parida-
des previsto en el SME y al relajamiento total de las bandas de flotacin. En
este caso en particular, adems, se sum como factor disruptivo la coyuntura
especfica que atravesaba la economa alemana, inmersa en un esfuerzo fis-
cal enorme para financiar el proceso de reunificacin de las dos Alemanias
despus de la cada del Muro de Berln en 1989. A esta altura, tanto la posi-
bilidad como la voluntad de Alemania de funcionar como ancla y referencia
del proceso de estabilizacin en el resto de la UE se debilitaron y, con ello,
tambin perdieron eficacia los mecanismos de intervencin propios del SME.
El anlisis de esta situacin sugiere otra conclusin significativa: las perspec-
tivas de la coordinacin de las polticas macroeconmicas en los esquemas
de integracin parecen depender, por lo menos en parte, de la existencia de
una moneda interna relativamente fuerte o de un liderazgo responsable en
trminos de la definicin de la poltica monetaria.

2.
cc
Haciendo un anlisis comparativo de los tres sistemas, sintetice las prin-
cipales semejanzas y diferencias entre la serpiente dentro del tnel, la
serpiente fuera del tnel y el SME, tomando en cuenta:

a. las bandas de flotacin,

b. las paridades intraeuropeas,
c. la moneda de referencia,
d. los mecanismos de intervencin.

La UE dio dos respuestas simultneas a la crisis del SME en 1992: una pura-
mente cosmtica y formal la ampliacin de la banda de flotacin a +/- 15%,
que, si bien permita conservar el sistema, contradeca su esencia y otra
sustancial y de fondo la decisin de profundizar el proceso de integracin
monetaria, procediendo a la unificacin total en un plazo relativamente corto.

Sin que haya sido el nico motivo, hay que concluir que la decisin de
aa unificacin monetaria fue una respuesta extrema a las dificultades de
coordinacin macroeconmica y, especialmente, al problema de la vola-

165
Universidad Virtual de Quilmes
En realidad el nom-
bre legal es Tratado
de la Unin Europea (TUE) que
tiene como propsito ampliar
el Tratado de Roma (TCEE) en
lo referente a la poltica mone-
taria. El TUE fue ratificado en
octubre de 1993 y entr en vigor
en noviembre del mismo ao.
166
tilidad de las paridades cambiarias intraeuropeas. Con la desaparicin
de las monedas nacionales y la adopcin de una moneda nica, desapa-
recen los problemas asociados a la determinacin del tipo de cambio
entre aqullas. Como veremos ms adelante, la zona monetaria nica
impone otros problemas de poltica econmica a los pases miembros,
pero elimina de raz los propios de la incertidumbre cambiaria intrazo-
na. En cierto sentido, esta decisin reconoce el relativo fracaso del sis-
tema de tipos de cambio casi fijos dentro del esquema de integracin
y lo reemplaza por un sistema de mxima rigidez.
6.3.3. La adopcin de la moneda nica en Europa
Casi un cuarto de siglo despus del Informe Werner y diez aos despus
del Informe Delors (que sugera tambin avanzar en la integracin monetaria
como requisito no slo para profundizar el proceso de integracin sino hasta
para sostenerlo), la UE adopt, segn el Tratado de Maastricht, un perodo
de transicin con tres fases: convergencia macroeconmica, establecimiento
de instituciones monetarias comunes e implementacin de la moneda nica.
No se trat de una solucin en la lnea de los monetaristas como hubiera
sido si el proceso parta de la adopcin inmediata de la moneda nica, ni
estrictamente tampoco de una solucin en la lnea de los economicistas
como hubiera sido si, tal como se haba formulado hasta aqu, se esperaba
el alcance de una estabilidad completa de las paridades internas para recin
despus consagrar la unificacin monetaria.
En una especie de sntesis de ambas posiciones, el Tratado de Maastricht
propuso el cumplimiento simultneo y en un perodo de no ms de cuatro aos
de un conjunto de metas macroeconmicas. La diferencia principal respecto
de lo actuado antes (las Serpientes o el SME) es que las metas de convergen-
cia cambiaria fueron rodeadas de otras tendientes a garantizar el cumplimien-
to de las primeras. Los pases que cumplieran con esos estndares pasaran
a integrar la Unin Monetaria (UM) europea y los que no, se quedaran afuera.
Se trataba, entonces, de un shock disciplinador de polticas (monetaristas),
aplicado con cierta gradualidad (economicistas).
Los criterios establecidos por el Tratado de Maastricht atendan a variables
nominales de desempeo macroeconmico (inflacin, tasas de inters y tipo
de cambio) y a estndares de comportamiento fiscal (dficit y tasa de endeu-
damiento del sector pblico). La concepcin que justifica esta combinacin es
que la estabilidad monetaria tiene como condicin necesaria la sanidad fiscal.
Se establecieron cinco metas complementarias y que deban ser satisfechas
simultneamente en el ao 1997.
De acuerdo con este compromiso, estaran en condiciones de integrar la
UM, aquellos pases que:
presentaran durante los ltimos dos aos una tasa de inflacin no supe-
rior en 1,5 puntos porcentuales a la tasa de inflacin promedio de los tres
pases comunitarios de menor inflacin;
presentaran en el mismo perodo una tasa de inters no superior en 2 pun-
tos porcentuales a la vigente en promedio en los tres pases comunitarios
de menor inflacin;
hubieran mantenido en los ltimos dos aos su tipo de cambio respecto
 Integracin Econmica

del ECU dentro de una franja estrecha de variacin de +/- 2,25%;

presentaran un dficit del sector pblico no mayor a 3% del PBI;
presentaran un nivel de endeudamiento del sector pblico no superior al
60% del PBI.

Como se ve, el proceso de convergencia nominal no se circunscribi al

aa nivel de los tipos de cambio, sino que incluy, adems, otros estndares
tendientes a que la situacin cambiaria fuera sustentable a largo plazo.
Al mismo tiempo, el proceso de unificacin monetaria no consider ni
se propuso metas de convergencia real, es decir, no atendi problemas de
las diferencias estructurales (niveles relativos de desarrollo, calidad de la
estructura productiva y tecnolgica, grados de competitividad endgena
o sistmica) de las economas participantes. En parte, como paliativo, se
disearon y se pusieron en prctica algunos mecanismos de redistribu-
cin fiscal intracomunitaria tendientes a promover la mejora de infraes-
tructura fsica y de capacitacin y entrenamiento de recursos en los pa-
ses miembros con menor ingreso per cpita (Fondo de Cohesin Social).
Como veremos en el siguiente apartado, la unificacin monetaria instala
cuestiones especficas que hacen al ajuste estructural de las economas,
para las que es conveniente que el acuerdo de integracin prevea aten-
cin financiera de carcter comunitario y en trminos concesionales.

La vocacin de la UE por sostener las decisiones de trascendencia para el proce-

so de integracin y de en caso de necesidad adaptar su implementacin y fle-
xibilizar la letra chica de los acuerdos, si sta comprometa el cumplimiento de
los grandes objetivos, se demostr una vez ms en relacin con el proceso de
unificacin monetaria. Casi ningn pas miembro ninguno de los ms importan-
tes econmica y polticamente cumpla estrictamente en 1997 los cinco crite-
rios de Maastricht en forma simultnea. Esto llev a prorrogar el plazo de imple-
mentacin de la moneda nica por dos aos adicionales para dar ms tiempo
al ajuste de las diversas economas y a flexibilizar parcialmente los estndares,
sin cambiar las metas cuantitativas pero considerndolas cumplidas si los pa-
ses exhiban una slida tendencia hacia ellas, an cuando no hubieran llegado
a satisfacerlas plenamente (con la nica excepcin del criterio sobre el tipo de
cambio, el que fue exigido sin modificaciones de la letra original).
El euro comenz a funcionar en 1999 como moneda de cuenta paralela a
las respectivas monedas nacionales en todas las operaciones que no reque-
ran de efectivo. El primero de enero de ese mismo ao se fijaron las parida-
des irrevocables entre las distintas monedas y el euro y se determin como
fecha lmite para la emisin de billetes y monedas el 1 de enero de 2002; a
partir de esa fecha el euro se convirti en moneda de curso legal reemplazan-
do a todas las monedas nacionales que perdieron su estatus.
En el momento de entrada en vigencia del euro en 2002, doce de los quin-
ce miembros de la UE integraban la denominada zona del euro, y en ellos el
euro reemplaz a las antiguas monedas nacionales. Los tres pases restantes
(Inglaterra, Suecia y Dinamarca) decidieron, por razones diversas, no integrar
la zona del euro inmediatamente. Para ellos continan rigiendo las condiciones
del SME y sus monedas fluctan en relacin con el euro dentro de las bandas
estrechas de flotacin previstas por aqul. A su vez, una institucin comn

167
Universidad Virtual de Quilmes
El Sistema Monetario Europeo II
(SME II) o Mecanismo de Tipos
de Cambio II (MTC II) entr en
funcionamiento en 1999 en el
mismo momento de lanzamiento
del euro. El SME II sustituy al
SME determinando el reemplazo
de la canasta de paridades por
el euro como moneda de refe-
rencia para las monedas que
se encuentran fuera de la zona
del euro. El objetivo es evitar
las fluctuaciones excesivas del
tipo de cambio entre las mone-
das que estn afuera y el euro.
La participacin en el SME II es
voluntaria pero es un criterio de
convergencia para aquellos pa-
ses que quieran ingre-
sar a la zona del euro.
168
el Banco Central Europeo es la responsable total de la poltica monetaria del
bloque. Los bancos centrales nacionales slo conservan la funcin de super-
visin del sistema bancario en cada pas.
En los ltimos aos se han sumado cuatro nuevos pases a la zona del
euro, todos pertenecientes a los nuevos pases asociados en la ltima amplia-
cin. Actualmente, la UM europea est conformada por 16 pases (G.6.4); el
resto de pases que conforman la UE, excepto Reino Unido, Suecia y Dinamar-
ca que siguen optando por la clusula de exclusin voluntaria, se encuen-
tra en proceso de cumplimiento de las metas establecidas en el Tratado de
Maastricht, una vez que alcancen los requisitos mnimos de ingreso adoptaran
el euro como moneda de curso legal sustituyendo su moneda local.
G.6.4. Fechas de introduccin del euro en los Estados miembro
Ao Pas
Blgica, Alemania, Irlanda, Espaa, Francia, Italia,
1999 Luxemburgo, Pases bajos, Austria, Portugal y Finlandia
2001 Grecia
2007 Eslovenia
2008 Chipre y Malta
2009 Eslovaquia
Fuente: Comisin Europea. Asuntos econmicos y financieros
Una de las crticas ms comunes a la introduccin del euro en las econo-
rr mas europeas es el efecto sobre la inflacin. Se sostiene que el aumento
de la inflacin en aquellos pases de menor productividad relativa, como
por ejemplo Espaa, ha sido mayor que en los pases lderes de la UEM,
por ejemplo Alemania.
Los pases de Europa Central y Oriental (PECO) se comprometieron, como parte
de la adquisicin del acervo comunitario, a renunciar, en cuanto la estabilidad
macroeconmica se los permita, a su poltica monetaria y a su moneda. Es decir
que este grupo no tienen permitido utilizar la clusula opt-out (autoexclusin)
como la ejercida por los tres pases ya mencionados anteriormente. De los cinco
criterios planteados en el TUE, el ms difcil de cumplir es el control del dficit
pblico por debajo del 3%, lo cual es lgico en un proceso de adecuacin a una
nueva situacin de mercado y a las modificaciones que deben implementar como
resultado de su incorporacin a la UE. De todas maneras, es necesario resaltar
que varios de los pases de la UE 15 no cumplen con el criterio del dficit pblico
desde 2004. Al mismo tiempo, antes de su incorporacin a la UEM, los PECO,
debern transcurrir un mnimo de dos aos dentro de la UE, perodo durante el
cual permanecern en el marco del Sistema Monetario II. Al mismo tiempo, debe-
rn respetar la independencia del Banco Central, la no financiacin automtica
de los dficits pblicos y la liberalizacin completa de los movimientos de capital;
as como tambin respetar los principios bsicos en los que se basa la Unin
Monetaria y el Plan para la Estabilidad y Crecimiento y aplicar polticas econmicas
que permitan la pertenencia a la zona euro en los aos posteriores a la adhesin.
 Integracin Econmica

Hemos revisado hasta aqu las alternativas principales en la evolucin de

rr la coordinacin macroeconmica en el proceso de integracin europeo.
Hemos visto que, si bien la integracin y unificacin monetaria fueron
discutidas y propuestas desde los comienzos del acuerdo, durante mucho
tiempo las prioridades y los esfuerzos ms sustantivos se localizaron en
alternativas de coordinacin y estabilizacin de las paridades cambia-
rias entre los socios. En cierto sentido, el fracaso para sostener stas a lo
largo del tiempo y para evitar los efectos de las turbulencias financieras
internacionales termin precipitando la adopcin de una moneda nica.
En el caso europeo, la transicin hacia sta se organiz a travs de metas
nominales de desempeo macroeconmico, cuyo cumplimiento resul-
taba obligatorio. Ahora bien, por qu los pases habran de aceptar este
tipo de ajustes y de renunciar a tener una poltica cambiaria y monetaria
propia?; tiene la unificacin monetaria ms beneficios que los asociados
a la eliminacin de la incertidumbre cambiaria?

La intencin de responder a estas preguntas nos remite al prximo apar-

tado de esta unidad: la revisin de los aspectos tericos de la integracin
monetaria.

6.4. El debate sobre la integracin monetaria

Lo que define a una UM es la paridad fija e irrevocable entre las monedas de

los pases integrantes de la misma; esta situacin puede ser alcanzada a tra-
vs del establecimiento de una moneda comn o de un sistema de monedas
nacionales en el que los tipos de cambio entre los pases asociados sean
absolutamente invariables a lo largo del tiempo. La adopcin de una moneda
nica y comn es una forma posible de la UM, pero no es un elemento de defi-
nicin de la misma, ya que, como dijimos, en una UM pueden seguir existiendo
y circulando las monedas nacionales, siempre y cuando la relacin de cambio
entre ellas sea fija e irrevocable. Los efectos y los requisitos de ambos sis-
temas de UM son exactamente los mismos. Una de las condiciones bsicas
para que esta regla se cumpla es la puesta en funcionamiento de una poltica
monetaria comn; en una UM la prdida de soberana en materia monetaria
es total para cada uno de los pases miembros.
Hemos visto anteriormente que cualquier alternativa de coordinacin cam-
biaria dentro de un esquema de integracin, es decir, todo intento de limitar
de algn modo las fluctuaciones de las paridades entre las monedas asocia-
das implica resignar porciones de manejo autnomo de la poltica cambiaria.
Los pases aceptaran esta prdida relativa de su margen de maniobra por-
que, si la coordinacin resulta exitosa, se beneficiaran de dos tipos de efec-
tos: por un lado, de la eliminacin de la incertidumbre cambiaria dentro de la
zona integrada y, por el otro, de las ganancias de reputacin y credibilidad de
su propia moneda.
Pero, por otra parte, en determinadas condiciones, la poltica cambiaria
puede resultar un instrumento poderoso para ajustar la economa a shocks
externos o internos importantes que afecten su estabilidad o su competiti-
vidad, y sta es la razn porque los pases buscaran retener capacidad de
decisin sobre la misma. En una UM aquellos efectos beneficiosos de la coor-

169
Universidad Virtual de Quilmes
Robert A. Mundell.
Economista canadien-
se, profesor en la Columbia
University de New York y por-
tavoz de la Escuela de Chicago.
Obtuvo el Premio Nobel en 1999
por sus anlisis sobre las pol-
ticas fiscales y monetarias bajo
diferentes sistemas monetarios
y las reas ptimas de divisas.
170
dinacin cambiaria pueden maximizarse, pero, al mismo tiempo, la prdida
de decisin sobre la poltica cambiaria es total y, con ello, desaparece como
instrumento para enfrentar los efectos negativos de un shock de cualquier
naturaleza.
6.4.1. La Teora de las Zonas Monetarias ptimas
El problema, entonces, para una UM es la posibilidad de ocurrencia de un
shock asimtrico, esto es, de un shock que afecte de modo desigual a las
economas que la integran. En principio, un shock es una modificacin fuerte
y no prevista de la oferta o de la demanda global de un pas y puede obedecer
a causas internas (catstrofe natural, crisis bancaria, cada salarial) o a cau-
sas externas (crisis financiera, modificacin de precios de las materias primas,
devaluacin de una moneda de referencia). Supongamos, por ejemplo, que
se produce una cada drstica del precio de una materia prima en el mercado
internacional: los pases productores y exportadores de la misma se vern
perjudicados y pueden llegar a tener serios problemas de balanza de pagos,
mientras que los pases importadores en cambio se beneficiarn y aumenta-
rn su ingreso disponible; se trata, por lo tanto, de un shock asimtrico. En el
caso del ejemplo, probablemente, los pases exportadores se ajustaran a la
emergencia implementando una devaluacin y buscando, de este modo, mejo-
rar su competitividad-precio y reducir su capacidad de absorcin interna. Si ese
shock asimtrico encuentra a ambos pases integrando una UM, el recurso de
una devaluacin es imposible.
As como la integracin comercial (un ALC o una UA) enfrenta costos y bene-
ficios potenciales que la teora respectiva se encarg de evaluar (vase la
discusin en las Unidades 2 y 3), lo mismo ocurre con la integracin moneta-
ria. La pregunta que se formula la teora en este caso es acerca de las condi-
ciones en las que, en el marco de una UM, se maximizan los beneficios y se
minimizan los costos. La respuesta ms sistemtica a esta pregunta est pro-
porcionada por la Teora de las Zonas Monetarias ptimas (ZMO), formulada
por Mundell en 1961 y completada por diferentes aportes posteriores suce-
sivos. Habida cuenta de que la UM es una zona monetaria donde la poltica
monetaria es nica y centralizada y en la que no hay alternativas de poltica
cambiaria para los pases miembros, Mundell parte del supuesto de un shock
asimtrico e indaga sobre las condiciones de posibilidad para que las econo-
mas socias puedan ajustarse apropiadamente al mismo sin recurrir a movi-
mientos del tipo de cambio. En principio, una zona monetaria sera ptima si
se cumplen tales condiciones y, por lo tanto, en ese caso, los beneficios de
la UM tenderan a superar a sus costos.
Cabe sealar que los aportes de Mundell impactaron fuertemente sobre
aa el debate histrico en la CEE (luego UE) acerca de la conveniencia de
la integracin monetaria. De hecho, los aportes a la teora de las ZMO
que revisaremos a continuacin se encuentran vinculados a dos gran-
des debates de teora y de poltica econmica vigentes en la dcada de
los aos sesenta. El primero est referido a la conveniencia de la apli-
cacin de sistemas de tipos de cambio fijos o de cambios flexibles para
gestionar las coyunturas macroeconmicas. El segundo se asocia con la
 Integracin Econmica

evaluacin de los efectos de la volatilidad y de la manipulacin cambia-

ria cuando se est en contextos de alta interdependencia comercial y de
libre comercio. El primer debate tiene que ver con la progresiva inefica-
cia del sistema de Bretton Woods para generar condiciones de estabili-
dad monetaria a nivel internacional; el segundo con las alternativas que
iba enfrentar el proceso europeo de integracin.

Supongamos una UM integrada por los pases A y B; un shock externo deter-

minado produce un alza en la demanda agregada en A y, por el contrario, una
disminucin de la misma en B, con la consiguiente merma del nivel de ocu-
pacin del factor capital y del factor trabajo. Si el pas B dispusiera de una
moneda propia no vinculada por una paridad fija a la del pas A, se ajustara a
la nueva situacin a travs de una devaluacin, la que, por un lado, mejorara
su competitividad en trminos internacionales y, por el otro, provocara una
disminucin del costo de los factores productivos. En este caso, se alentara
un crecimiento a mediano plazo de la demanda de recursos y se arribara a
un nuevo punto de equilibrio. La funcin principal de una devaluacin es la de
reducir las remuneraciones y, por lo tanto, el costo interno de los factores en
trminos de precios internacionales. Ahora bien, cmo podra producirse el
mismo efecto en ausencia de esa posibilidad? De la respuesta a esta pregun-
ta surgen las condiciones propuestas por Mundell.

a) Plena flexibilidad en el mercado de factores: si el precio de los factores

productivos es flexible a la baja, ante la menor demanda, la remunera-
cin de los mismos en el pas B tender a caer en trminos nominales,
reproduciendo el efecto buscado por la devaluacin. En este sentido, una
cada en los salarios nominales, por ejemplo, disminuye la absorcin inter-
na ajustndose al nuevo nivel de ingreso disponible y tambin el costo
relativo (a precios internacionales) del trabajo en B, mejorando su compe-
titividad en relacin con el pas A. En este caso, el mercado ajusta por va
de los precios.

b) Libre movilidad de los factores: si los factores productivos son perfectamen-

te mviles entre los pases integrantes, ante la cada de la demanda en
B y el incremento de la misma en A, los recursos que quedan ociosos en
B pueden encontrar ocupacin en A, restablecindose el equilibrio dentro
de la UM. En este caso, el mercado ajusta por va de las cantidades.

c) Transferencias fiscales: si no se cumplen ninguna de las dos condiciones

anteriores y, por lo tanto, el ajuste frente al shock asimtrico no se produce
por va de mecanismos de mercado, las transferencias financieras desde el
pas A al B pueden compensar los efectos perjudiciales sobre la economa
de este ltimo. Las transferencias pueden ser directas entre ambos pa-
ses, o bien estar contempladas y movilizarse a travs de un presupuesto
comunitario.

De acuerdo con el modelo de Mundell, el cumplimiento de alguna de estas

condiciones permite el ajuste en el contexto de un shock asimtrico y, por lo
tanto, los pases en cuestin pueden prescindir de la poltica cambiaria. En
este caso, estaramos en presencia de una zona monetaria ptima y, en prin-

171
Universidad Virtual de Quilmes

cipio, los beneficios de la UM tenderan a ser superiores a sus costos. Pode-

mos decir que, as como Viner estableci tericamente los criterios bsicos de
evaluacin de un ALC o una UA (vase la revisin y la discusin de los aportes
de Viner en la Unidad 2), Mundell hizo lo propio en relacin con las UM. Algu-
nos aportes posteriores completaron el cuadro de condiciones posibles para
una ZMO, aludiendo a situaciones en las que la poltica cambiaria es ineficaz
(es decir, no tendra los efectos buscados y, en consecuencia, tambin podra
prescindirse de ella) o a las condiciones que minimizan la posibilidad de un
shock asimtrico.

d) Economas pequeas y abiertas: si los coeficientes de abastecimientos

importados y/o de exportaciones de una economa son muy elevados y, al
mismo tiempo, esta economa no tiene capacidad para influir en los precios
internacionales por el escaso volumen absoluto de sus compras y ventas,
una devaluacin no provocar cambios significativos en los trminos del
intercambio interno/externo, ya que el encarecimiento relativo de la divisa
se transmite por va del comercio exterior a los precios internos. Es decir,
una devaluacin provocar un aumento equivalente en el nivel general de
precios internos, sin alterar los precios relativos y, de este modo, el princi-
pal efecto buscado por la devaluacin quedar inhibido (Mc Kinnon, 1963).
De acuerdo con este argumento, aquellos pases de economas pequeas
y relativamente abiertas que tengan un alto grado de interdependencia
comercial entre s constituiran una especie de zona monetaria natural.
De todas maneras, el argumento de Mc Kinnon se debilita si consideramos
que cualquier economa contiene un sector de actividades no transables,
cuyos precios no necesariamente ajustarn inmediatamente por la paridad
de precios externos; cuanto ms importante sea este componente de sec-
tores no transables, menos vlida sera aquella proposicin.

e) Economas muy indexadas: si las economas estn formal o informalmen-

te indexadas con referencia al tipo de cambio, la modificacin del precio
de la divisa se transmite generalizadamente a los mercados de productos
y factores. Este caso es frecuente en economas que han atravesado fases
de alta inflacin, en las que la divisa de convierte en la modalidad princi-
pal de reserva de valor (por ejemplo, Argentina en la dcada de 1980). Si
bien, en este caso, las razones de la ineficacia de la poltica cambiaria y
los mecanismos que la inhiben son diferentes de los contemplados por Mc
Kinnon, sus efectos son equivalentes. Ms an, en este caso, la indexacin
suele alcanzar a todos los sectores, independientemente de su grado de
transabilidad internacional, por lo que las objeciones formuladas al argu-
mento original de Mc Kinnon no se verificaran.

f) Economas muy diversificadas: si las economas tienen un aparato produc-

tivo muy diversificado como es el caso, en general, de los pases alta-
mente desarrollados, la probabilidad de ocurrencia de shocks asimtricos
es baja. Por lo tanto, en este caso tiende a desaparecer el problema que
hara conveniente la disponibilidad de poltica cambiaria (Kenen, 1969).
Una situacin de elevada diversificacin productiva y exportadora, permite
suponer que dicho pas sera menos sensible a fluctuaciones o shocks que
afectaran a un sector productivo en particular, y que tales efectos negativos
podran ser compensados por el desempeo de los sectores no afectados.

172
 Integracin Econmica

Cabe sealar que el argumento de la baja exposicin a shocks asimtricos

tambin sera vlido para una Unin Monetaria integrada por pases con
estructuras econmicas muy similares.

La teora de las ZMO se nutri de estos diferentes aportes. De acuerdo

aa con estas postulaciones, una UM reunira las condiciones tericas para
suponer que la prdida de la posibilidad de manejar la poltica cambia-
ria a nivel de cada uno de los pases que la integran sera poco costosa
cuando: i) el funcionamiento del mercado de trabajo (condiciones de
flexibilidad de salarios o de movilidad internacional de la fuerza de tra-
bajo) reemplazara a la manipulacin del tipo de cambio; ii) la mani-
pulacin del tipo de cambio no produjera variaciones en los precios rela-
tivos de los bienes y los factores; iii) los pases miembros no estuvieran
expuestos a la posibilidad de sufrir shocks asimtricos.

Si ninguna de estas condiciones se cumpliera, la UM debera establecer

rr algn principio de solidaridad fiscal y prever que el o los pases exce-
dentarios (favorecidos por el shock) transfirieran recursos a los pases
deficitarios (perjudicados por el shock). Mientras todas las otras condi-
ciones dependan de aspectos estructurales o institucionales de las eco-
nomas en cuestin, esta ltima requiere de una voluntad poltica expl-
cita por parte de los pases miembros.

En lneas generales, cualquiera de las condiciones tericas sugeridas por

Mundell y sus continuadores fueron consideradas en la misma poca de su
forrmulacin como poco realistas; dicho de otro modo, si bien se evaluaba
que las proposiciones de la teora de las ZMO eran consistentes y bien funda-
mentadas, se reconoca que eran muy difcil de verificar en situaciones reales
y que, por otra parte, alguna de las recomendaciones de poltica implcitas
eran virtualmente inaplicables o no deseables.
Por ejemplo, James Ingram hizo notar que la posibilidad de gestionar los
efectos de un shock asimtrico a travs de transferencias fiscales entre los
pases (la tercera condicin sugerida por Mundell) poda no ser viable por
fuertes resistencias polticas o por el costo fiscal implcito. Propuso entonces
que la integracin de los mercados de capitales poda reemplazar esta fun-
cin; es decir, si la compensacin no poda ejecutarse desde los presupues-
tos pblicos, segn su opinin debera ser posible que el mercado arbitrara la
colocacin de fondos privados. Sin embargo, esta posibilidad parece ser an
ms improbable, ya sea por el previsible desinters en invertir en economas
que atraviesan una fase recesiva o por el fuerte costo del endeudamiento en
estas condiciones.

Costos y beneficios de la integracin monetaria

Los costos de la integracin monetaria estn dados por:

La renuncia a la poltica monetaria a nivel nacional

La renuncia a la poltica cambiaria a nivel nacional

173
Universidad Virtual de Quilmes

Es decir, los costos potenciales de la integracin monetaria para cada uno de los pases miem-
bros se sintetizan en la prdida de algunos instrumentos bsicos y poderosos para enfrentar
situaciones de desequilibrio macroeconmico.

Los beneficios de la integracin monetaria estn dados por:

La disminucin de los costos de transaccin para las unidades productivas y de los costos
de informacin para los consumidores
La eliminacin de la incertidumbre cambiaria
La disminucin de los costos financieros asociados a las estrategias de defensa del valor de
las monedas nacionales
El aumento del poder de la moneda nica en los mercados financieros internacionales

Es decir, los beneficios potenciales de la integracin monetaria resultan de la coincidencia de

un rea comercial con una zona monetaria y de las condiciones de estabilidad y fortalecimiento
monetario que tienden a instalarse.
Una poltica de integracin monetaria ser apropiada en aquellos casos en que los beneficios
tiendan a superar a los costos. Esta ecuacin es de muy difcil estimacin a priori: depender
de las condiciones estructurales de los pases en cuestin, de sus objetivos predominantes, del
control efectivo que dispongan sobre los diferentes instrumentos de poltica macroeconmica y
del grado y tipo de interdependencia que los vincule, entre otros factores importantes. A su vez,
la funcin primordial de la UM ser la evaluacin permanente de estos costos y beneficios y la
implementacin de acciones para minimizar los primeros y maximizar los segundos (para lo que
deber contemplar los instrumentos especficos).

Garca Menndez, J. (1998), La Unin Econmica y Monetaria Eu-

oo ropea. Una revisin de la literatura, en Comercio Exterior, Mxico.

Garca Vilarejo, A. (1998) La Unin Econmica y Monetaria, en

oo La integracin econmica europea. Curso bsico, Editorial Lex Nova,
Valladolid.

Tugores Ques, J. (1994), Economa internacional e integracin econ-

oo mica, Mc. Graw Hill, Madrid, Captulo 7.

6.4.2. Es la UE una Zona Monetaria ptima?

Habiendo completado la mayora de los pases de la UE su proceso de inte-

gracin monetaria, es interesante que nos preguntemos si la Europa comuni-
taria constituye una ZMO. Si la respuesta fuera afirmativa, la adopcin de una
moneda comn en la UE se justificara no slo por la necesidad de evitar las
fluctuaciones de las paridades intrazona y, a la vez, el relativo fracaso de los
sucesivos intentos de coordinacin cambiaria.
En lnea con la evolucin del sistema financiero mundial desde mediados
de la dcada de 1980, el capital es perfectamente mvil en Europa y no se
aplican regulaciones de acceso ni sobre la tasa de inters. La situacin de
los mercados de trabajo es diferente; si bien se han introducido cambios en
la legislacin y en la prctica que han incorporado aspectos de flexibilizacin
salarial, en la mayora de los pases europeos la resistencia a una disminucin
generalizada de los salarios nominales es muy alta. Asimismo, aun cuando for-

174
 Integracin Econmica

malmente est garantizada la libre circulacin, contratacin y establecimiento

de los trabajadores europeos en el territorio de toda la UE, las migraciones
intraeuropeas son relativamente escasas. Se estima que no ms de un 5% de
la fuerza laboral europea total trabaja en pases diferentes al de origen. Por
otra parte, si bien se trata de economas desarrolladas (en promedio), con un
aparato productivo relativamente diversificado y cuyo comercio es predominan-
temente de carcter intraindustrial, la dotacin de recursos no es homognea
y subsisten fuertes diferencias estructurales entre ellas, por lo que la proba-
bilidad de un shock asimtrico no est descartada. Tampoco se trata de eco-
nomas con tradicin de indexacin sobre una moneda de extrazona.

Este breve repaso de los criterios de evaluacin de Mundell y sus con-

aa tinuadores sugiere que, excepto por el hecho de que integra economas
relativamente abiertas y fuertemente interdependientes, la UE dista de
cumplir con las condiciones tericas de una ZMO. Esto pone sobre la
mesa la cuestin de las transferencias financieras intrazona para admi-
nistrar los efectos de heterogeneizacin. Es importante que se tome nota
de que la condicin (c) de Mundell es la nica que remite estrictamen-
te a decisiones de poltica de los pases miembros de una UM; todas las
otras se refieren principalmente a cuestiones estructurales de las respec-
tivas economas.

Precisamente, a partir de la conformacin de la UM en Europa y, por lo tanto,

la formulacin de una poltica monetaria nica definida desde una institucin
supranacional (el Banco Central Europeo), la poltica y el presupuesto fiscal
comunitario han estado en el centro del debate. Por una parte, se reclama
la ampliacin bajo ciertas condiciones del lmite mximo establecido por el
Pacto de Solidaridad Fiscal para el dficit pblico a nivel nacional (3% del PBI);
en este caso se trata de otorgar mayor margen de maniobra al nico instru-
mento de poltica macroeconmica con que cuentan los pases, luego de haber
resignado las polticas cambiaria y monetaria. Por otra, se plantea fortalecer
el presupuesto comunitario y los programas y mecanismos de transferencias
internas con fines de promocin y asistencia.

Ahora bien, querra decir, entonces, que la decisin europea por una
rr moneda y una poltica monetaria nica y comn es caprichosa o dema-
siado voluntarista, en la medida que no constituye, strictu sensu, una
zona monetaria ptima? Ciertamente, hay un fuerte debate sobre esto.
Pero, en rigor de verdad, el dilema est planteado desde que se revisa la
experiencia del SME: un sistema de tipos de cambio fijos (o casi fijos)
parece insostenible en un contexto de libre circulacin de capitales, a
menos que haya una elevada homogeneidad estructural (lo que no es el
caso) o que se renuncie a tener una poltica monetaria activa (lo que fue
la decisin final de los pases miembros). Aparece as un conflicto entre
los objetivos de estabilidad monetaria intrazona y de independencia de
las polticas monetarias nacionales.

175
Universidad Virtual de Quilmes

Este conflicto, propio de las economas abiertas y de la actual fase de la libe-

ralizacin financiera internacional, puede ser analizado con el llamado Trin-
gulo de Incompatibilidad de la Poltica Monetaria, modelo sugerido tambin
por los trabajos de Mundell.
El tringulo de incompatibilidad plantea que la poltica monetaria no
puede garantizar el cumplimiento simultneo de lo que son sus tres objetivos
principales:

i) independencia de la poltica monetaria (para alentar o frenar el crecimiento

econmico),
ii) determinacin del nivel del tipo de cambio (para ajustar la economa a las
condiciones del ciclo en cada coyuntura), y
iii) libre circulacin de capitales (para maximizar el horizonte de financiamiento
y de inversin).

Dados estos tres objetivos y los instrumentos de que se dispone, los grados
de libertad de la poltica monetaria son slo dos: un objetivo debe ser resig-
nado y sta es una seria decisin de poltica econmica. Esto quiere decir
que los pases deben optar por la autarqua financiera (y aislarse del financia-
miento internacional), o por la flotacin pura del tipo de cambio (y exponerse
a volatilidad e incertidumbre), o por una poltica monetaria totalmente pasiva
(y no regular ni el costo del dinero ni la masa de circulacin monetaria).
El tringulo de incompatibilidad puede ser graficado de la siguiente forma:

G.6.5.

176
 Integracin Econmica

En el grfico, cada uno de los lados del tringulo representa los tres objetivos
de la poltica monetaria. El vrtice opuesto a cada uno de los lados represen-
ta la situacin en que el objetivo correspondiente es abandonado. As, al lado
que representa la determinacin del tipo de cambio se le opone el vrtice que
representa la flotacin cambiaria plena; al lado de la independencia de la pol-
tica monetaria se le opone el vrtice de la poltica monetaria pasiva; y al lado
de la libre circulacin de capitales se le opone el vrtice de la autarqua finan-
ciera. Los ejes que vinculan sendos lados y vrtices opuestos del tringulo (las
lneas punteadas en el grfico) representan la tendencia predominante en cada
uno de esos tres aspectos y caracterizan a los sistemas monetarios posibles.
En funcin de las opciones y tendencias predominantes de la poltica
monetaria, podramos ubicar a los pases en diferentes puntos de la superfi-
cie del tringulo. Por ejemplo, la Argentina de la convertibilidad (abril de 1991
a diciembre del 2001) se ubicara en una posicin muy cercana al vrtice de
la poltica monetaria pasiva, ya que opt por una rigidez total en su sistema
cambiario (tipo de cambio nominal fijo, es decir, una zona monetaria con el
dlar) y por la libre circulacin plena de capital. Para ello, debi renunciar casi
por completo a controlar su poltica monetaria.
En las actuales condiciones de la economa internacional, uno de esos
objetivos est sobredeterminado: el sistema se ha movido plenamente (tanto
sus reglas, como sus prcticas y los condicionamientos existentes en el plano
multilateral) hacia la libre circulacin de capitales; no parece haber espacio
alguno para la autarqua financiera en el marco de la fase actual del proceso
de globalizacin. Por lo tanto, la opcin de hierro de la poltica econmica
(en lnea con el tringulo de incompatibilidad) es entre el sostenimiento de
una poltica monetaria activa o la determinacin del nivel del tipo de cambio,
slo una de las dos.
En este sentido, la respuesta de los pases miembros de la UE habra
sido consistente con el grado de interdependencia que ya han alcanzado. Se
trata de un esquema con un muy elevado comercio intrazona en condiciones
de libre circulacin, por lo que la estabilidad de las paridades es central para
su funcionamiento y evolucin. En este marco, los pases de la UE optaron
por fijar el tipo de cambio entre s (moneda nica) y renunciaron a la poltica
monetaria a nivel nacional, transfiriendo el poder de decisin a la Unin (pol-
tica monetaria nica).

Es interesante advertir la dicotoma entre la posicin de cada pas euro-

rr peo dentro del tringulo de incompatibilidad y la posicin de la UE en
su conjunto. Cada pas, considerado individualmente, se ubica, al igual
que la Argentina de la convertibilidad, en cercanas del vrtice que repre-
senta la ausencia de la poltica monetaria: su tipo de cambio dentro de
la UE es irrevocablemente fijo y permite el libre movimiento de capi-
tales. La UE, en cambio, tiene su propia poltica monetaria (definida
por el Banco Central Europeo en funcin de los objetivos macroeco-
nmicos discutidos y consensuados por los pases miembros), y el euro
(la moneda nica europea) flota libremente en relacin con las otras
monedas internacionales. Es decir, la UE se ubica en las cercanas del
vrtice que representa la flotacin libre. Esta dicotoma da cuenta de la
distribucin de funciones y las responsabilidades polticas dentro de la
UM entre los pases miembros y las instituciones comunes. De hecho,

177
Universidad Virtual de Quilmes

los pases miembros adoptan la poltica monetaria de la UE, por lo que

la UE debe tener la capacidad y la voluntad de administrar y corregir
eventuales situaciones y efectos no equitativos para todos los socios.
La conclusin es evidente y repetida: el presupuesto comunitario y los
criterios de poltica fiscal a nivel nacional deben estar preparados para
estas contingencias y para financiar transferencias intrazona, en caso de
ser necesario.

3.
cc
Utilice el tringulo de incompatibilidad de la poltica monetaria y
analice:

a. La ubicacin dentro de ese espacio de los pases europeos en los tiem-

pos de la Serpiente Monetaria y del SME.
b. Las diferencias principales con las condiciones y su ubicacin actual
como partcipes de la unin monetaria de la UE.

6.4.3. Una revisin reciente de la teora de las ZMO

Es evidente que la UE se convirti en una UM porque el grado de integra-

cin y de interdependencia comercial alcanzado por sus miembros requera
desenvolverse en un marco de relativa estabilidad monetaria y cambiaria inter-
na. Ante la enorme dificultad para establecer un sistema de coordinacin cam-
biaria efectivo, aquella necesidad hizo irrelevante cualquier debate acerca de
si cumpla con alguna condicin de las propuestas por la teora de las ZMO.
Por supuesto, si la decisin poltica de unificar la poltica monetaria y la mone-
da se hubiera subordinado a los criterios tericos, la UM europea no se habra
constituido, a menos que se hubiese previsto un extraordinario presupuesto
comn para enfrentar las eventuales dificultades de cualquiera de sus miem-
bros, lo cual, como ya dijimos, no se ha hecho. Por lo tanto, la UE, o al menos
gran parte de ella, es una UM que no cumple con las condiciones de la ZMO.
Esta evidencia, y el hecho de que el sistema financiero internacional est
desde hace varios aos atravesado por situaciones de volatilidad cambiaria
explcita o latente y que, por lo tanto, la inestabilidad puede complicar cual-
quier proceso de integracin, han renovado en los ltimos aos el debate
terico sobre la integracin monetaria. La pregunta sobre la vigencia de las
condiciones postuladas por la teora ha sido reformulada en los siguientes tr-
minos: aquellas condiciones son de cumplimiento ex ante o ex post? Dicho
de otro modo, quizs no sea correcto proponer que el cumplimiento de las con-
diciones tericas propuestas por Mundell y sus continuadores son un requisito
para constituir o para ingresar a UM; por el contrario, podra suponerse que el
propio funcionamiento de la moneda nica y sus instituciones ha de llevar a
los pases miembros al progresivo cumplimiento de aquellas luego de un cier-
to perodo. La cuestin que ha sido instalada ms recientemente, entonces,
es que, en determinados contextos, establecer una UM elimina la volatilidad
inmediatamente, al tiempo que genera condiciones de convergencia tal que
los pases miembros podran no sufrir shocks asimtricos en el futuro.
Hay dos cuestiones involucradas en este razonamiento: una es el posible
impacto de la moneda nica sobre los flujos de comercio de los pases miem-

178
 Integracin Econmica

bros de una UE; la otra es el posible impacto de la integracin comercial sobre

el ciclo econmico de dichos pases. El argumento sera el siguiente: dado
que la moneda comn reduce sustantivamente la incertidumbre asociada a la
volatilidad cambiaria y la competitividad relativa, por una parte, y algunos cos-
tos de transaccin (aquellos propios del mercado de cambios), por la otra, su
impacto sobre el comercio intrazona debera ser positivo. En otros trminos,
dos pases que comparten una moneda deberan tener entre s un flujo de
comercio mayor que en el caso de que mantuvieran sus respectivas monedas.
A su vez, un mayor comercio debera tener, a largo plazo, un impacto posi-
tivo sobre el crecimiento econmico y la diversificacin productiva de los pa-
ses asociados; si estos dos resultados se concretan, el ciclo econmico de
los pases miembros de la UM podra ser convergente. Es decir, este razo-
namiento supone que, en el largo plazo, dos o ms pases que comparten
una misma moneda estaran menos expuestos a shocks asimtricos y, por lo
tanto, tenderan a cumplir con las condiciones tericas de una ZMO. Enton-
ces, la adopcin de una moneda nica endogeneizara el cumplimiento de las
condiciones para su existencia, haciendo que stas fueran un resultado ex
post de la experiencia.
Estas proposiciones han sido sometidas a algunas pruebas de verificacin
emprica en los ltimos aos. As, por ejemplo, se han hecho estudios basa-
dos en series largas de tiempo tratando de probar que dos pases que compar-
ten una moneda comn tienden a comerciar entre s en una mayor proporcin
que dos pases (similares) que conservan sus monedas nacionales. Las evi-
dencias disponibles demuestran parcialmente esta hiptesis. Sin embargo, el
efecto Rose (as llamado por el apellido del economista que encabez la inves-
tigacin y las estimaciones) no permite precisar que dicha asociacin tenga
como causa exclusiva la existencia de una moneda comn. Por otra parte, las
estimaciones no corresponden estrictamente a casos de UM, sino a pares de
pases que, por distintas circunstancias, han tenido una misma moneda duran-
te algn perodo. En realidad, para probar efectivamente la hiptesis, debera
demostrarse que el comercio entre los pases involucrados habra aumentado
ms que tendencialmente una vez que la UM hubiese sido consagrada. Algo
de esto parecera haber pasado en la UE 15 a partir de la adopcin del euro,
sin que, de todas maneras, las evidencias resulten robustas y que la causali-
dad haya sido plenamente establecida.
Del mismo modo, la hiptesis de la probable convergencia de los ciclos eco-
nmicos entre los pases que conforman un acuerdo de integracin comercial
profunda ha sido empricamente testeada. Aqu, los resultados encontrados
remiten al patrn de comercio (es decir, su composicin) que tiende a desa-
rrollarse: en aquellos casos en los que predominan los flujos de comercio de
tipo intrasectorial (vase Unidad 3), aparece una mayor asociacin y conver-
gencia entre los ciclos de los pases miembros; en cambio, cuando predomi-
nan flujos de tipo intersectorial, los ciclos divergen y, por lo tanto, los pases
pueden necesitar la aplicacin de distintos (entre s) instrumentos de poltica
para administrar una misma coyuntura temporal.

Estas evidencias sugieren que una UM podra transitar por coyuntu-

rr ras menos traumticas cuando se dan procesos de convergencia real o
existen estructuras productivas relativamente similares entre los pases
miembros; en caso contrario, la no disponibilidad de polticas cambia-

179
Universidad Virtual de Quilmes
Boyer, R. (2002),
European and Asian
integration processes com-
pared, CEPREMAP Working
Paper 2003-02, octubre, Pars.
180
rias y monetarias podra causar un serio problema de gestin a los pases
afectados por un shock de cualquier naturaleza.
Desde un ngulo diferente de anlisis, el economista francs Robert Boyer ha
planteado que, dada la inestabilidad y volatilidad intrnsecas al actual orden
monetario internacional, es difcil que los pases que procuren profundizar su
proceso de integracin econmica y comercial alcancen este objetivo si no
desarrollan paralelamente algn mecanismo de integracin monetaria y finan-
ciera que les provea de cierto nivel de estabilidad. En un trabajo en el que
compara los procesos de integracin en Europa con los actualmente en curso
en Amrica Latina y Asia, Boyer postula que la idea de que la integracin finan-
ciera viene despus de la comercial ya no tendra vigencia. Segn este autor,
el camino europeo de la integracin habra respondido a ciertas condiciones
histricas particulares que ya no se cumplen, entre ellas, la de una relativa
estabilidad monetaria a nivel internacional. En cualquier caso, es evidente
que la integracin de una UM proporciona a los pases miembros estabilidad
nominal a largo plazo, pero al precio de dejarlos relativamente inermes frente
a coyunturas adversas y sin brindarles necesariamente condiciones para tran-
sitar procesos de convergencia estructural.
6.5. Una nota final
Desde la implementacin del euro ha habido diferencias sustanciales y per-
sistentes entre los pases de la UE en materia de inflacin y costos laborales.
Estas se explican, en gran medida, por la falta de reaccin de los precios y
salarios, que no se han adaptado uniformemente entre los distintos secto-
res, regiones y empleos. En consecuencia, algunos pases experimentaron
importantes prdidas de competitividad acumuladas y desequilibrios externos
preocupantes. Estos problemas ya haban abierto, hacia 2007, una perspec-
tiva pesimista que planteaba una eventual disolucin de la UE o la probable
renuncia de algunos de los pases miembros a la misma.
En ese momento, el principal problema pareca estar en la evolucin de
Portugal, al que se le recomendaba regresar al escudo como moneda doms-
tica y devaluar con respecto al euro para tratar de recuperar competitividad.
Simtricamente, se planteaba que a Alemania podra convenirle tambin la
vuelta al marco, a efectos de no importar inflacin del resto de Europa. Sin
embargo, el problema hizo real y dramtica eclosin con los efectos sobre
un nmero importante de pases de la UE de la crisis econmica, financiera
y bancaria internacional desplegada abiertamente desde mediados de 2008.
As, desde ese momento, Grecia, Irlanda, Portugal, Espaa e Italia enfrentan
profundos desbalances monetarios y fiscales y serias crisis recesivas en sus
respectivos aparatos productivos que no han podido ser administrados, ni
mucho menos resueltos, con los instrumentos de la UM. En este contexto, el
futuro es ms que incierto.