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IB P E X l \
X Controle da Administrao
Pblica - 187 \
XI Responsabilidade do Estado por
danos - 203
Referncias - 209
parte 2 direito tributrio - 213
Introduo - 215
I Conceito dc tributo, princpios
tributrios e limitaes ao poder
de tributar - 219
II Obrigao tributria
e crdito tributrio - 245
III Modalidades tributrias,
imposto, laxa, contribuio
de melhoria, emprstimo
compulsrio c contribuio -
289
IV Competncia tributria da
Unio, estados, municpios c
Distrito Federal - 301
Referncias - 313
8
AGP - Ao civil pblica
ADIn - Ao direta de inconstitucionalidade
Cade - Conselho Administrativo de Defesa Econmica
CC - Cdigo Civil
CF - Constituio Federal
Cide - Contribuio de Interveno no Domnio Econmico
Cide-Conibustveis - Contribuio de Interveno 110 Domnio
Econmico Incidente sobre Combustveis
CLT - Consolidao das Leis do Trabalho
Cofins - Contribuio para o Financiamento da Seguridade Soei
A*
CP - Cdigo Penal
CPI Comisso Parlamentar de Inqurito
CRC - Conselho Regional de Contabilidade
Crea Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura
CRM - Conselho Regional de Medicina
CSLL - Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
CTN - Cdigo Tributrio Nacional
Detran - Departamento de Trnsito
EC - Emenda Constitucional
IIC - Habeas corpus
Ibama - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis
1CMS - Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
IE - Imposto de Exportao
II - Imposto de Importao
INSS - Instituto Nacional do Seguro Social
IOF Imposto sobre Operaes Financeiras
IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados
IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano
IP VA - Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores
IR - Imposto de Renda
ISS/ISSQN - Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
ITBI - Imposto de Transmisso Inter Vivos e Bens Imveis
ITCMD - Imposto de Transmisso Causa Mortis e Doao
ITR - Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
LC - Lei Complementar
MPMedida Provisria
MS - Mandado de Segurana
OAB - Ordem dos Advogados do Brasil
Oscip - Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
PIB Produto Interno Bruto
PIS - Contribuio ao Programa de Integrao Social
PPP - Parcerias pblico-privadas
Sicaf- Sistema de Cadastro Unificado de Fornecedores
STF Supremo Tribunal Federal
SUS - Sistema nico de Sade
TCU - Tribunal de Contas da Unio
direito administrativo
0 Conceito de Direito
A drninist ralivo Brasileiro,
para ns, sintetiza-se no
conjunto harmnico de
princpios jurdicos que
regem os rgos, os agentes
e as atividades pblicas ten
dentes a realizar;, concreta9
direta e imediatamente, os
//V.v desejados pelo Estado.
Hely Lopes Meirelles
Estudaremos nesta primeira parte o direito administrativo. Esse
ramo do direito notabiliza-se por cuidar das questes relacionadas
Administrao Pblica e suas relaes jurdicas. Dessa forma,
quando nos deparamos com uma questo relativa a direitos e deve-
res do servidor pblico, licitaes e contratos administrativos, ou
mesmo questes relativas a pedgio ou servio dc telefonias, esta
mos diante de questes tratadas pelo direito administrativo.
primeira vista, este estudo aparenta interessar apenas aque
les que esto intimamente ligados Administrao Pblica, seja
como servidores pblicos ou como particulares com negcios rela
cionados ao setor pblico. Claro que o direito administrativo inte
ressa mais a essas pessoas, que dependem profissionalmente desses
assuntos, todavia voltado tambm a todos os cidados que desejam
compreender o funcionamento do Estado e as regras que o regem.
Atualmente, o Estado regulamenta e fiscaliza muitos setores da
economia privada. Isso se deve ao Estado atual ser aquele que bus-
ca o bem-comum e o bem-estar social e econmico. O Estado ante- ^
rior era liberal, ou seja, tinha como funo permitir aos particulares ^
a liberdade e a auto-regulamentao dos mercados.
Com o passar do tempo, verificou-se que esse Estado liberal era
insuficiente para permitir justia social c igualdade de oportunidade
para todos. Dessa forma, o Estado ento passou a proteger os direi
tos sociais, de forma a promover o bem-estar e o desenvolvimento.
Essa passagem significou um aumento do Estado. Antes, quando
liberal, tinha uma estrutura mnima, pois deixava para o mercado
a tarefa de se auto-regulamentar c no se comprometia com o
bem-estar da populao, logo no era sua tarefa fornecer educao,
sade e moradia. J o Estado social toma para si as tarefas de
regulamentar a economia, coibindo abusos, e tambm de prover
servios pblicos populao como forma de promover o desenvol
vimento social. Isso acarreta um aumento da estrutura do Estado e
tambm de suas despesas, pois torna-se necessrio financiar edu
cao, sade e outros servios pblicos que antes no eram de sua
responsabilidade.
Assim, a importncia do direito administrativo demonstra-se pelo
grande nmero de servios e atividades pblicas sob a tutela do
Estado. Temos a telefonia fixa e mvel, transporte areo e terrestre,
radiodifuso e ensino como exemplos de servios pblicos que po
dem ser prestados por particulares, sendo que a sua regulamentao
e a forma como podem ser prestados so questes que interessam
diretamente ao direito administrativo. Isso sem falar naquelas ati
vidades tpicas do Estado, tal como a fiscalizao, a emisso de
normas regulamentares e o poder de polcia propriamente dito, que
caracterizam o Estado e suas funes mais fundamentais.
Alm dessas questes, o Estado vem obtendo uma feio tambm
de interveno no domnio econmico, atravs do fomento ou deses-
tmulo de atividades econmicas. Ou seja, o Estado, que antes se
restringia s suas funes fundamentais de poder de polcia, passa
a prestar servios pblicos e atualmente intervm na atividade eco
nmica.
Dessa forma, pretendemos demonstrar a abrangncia do direito
administrativo apontando claramente para a sua importncia no
s para os agentes que participam da Administrao Pblica, mas
tambm para todo o cidado que pretenda conhecer o Estado e
suas funes.
A seo que tratamos do direito administrativo encontra-se orga
nizada da seguinte maneira: na primeira parte, abordaremos ini
cialmente o conceito dc direito administrativo, delimitando o seu
ramo de atuao. Aps isso, estudaremos o regime jurdico-admi-
nistrativo e os princpios que regem o direito administrativo.
A seguir, veremos como se divide a Administrao Pblica, as
sim como a conceituao e as caractersticas do ato administra
tivo. Enfocaremos, ento, as atividades administrativas, o servio
pblico c o poder dc polcia. A disciplina das licitaes c as suas
modalidades sero estudadas para depois analisarmos os contratos
administrativos, delimitando suas modalidades principais, como as
concesses, as permisses, os convnios, os consrcios c as recen
tes parcerias pblico-privadas (PPP).
Faremos tambm consideraes a respeito dos servidores pbli
cos c seu regime jurdico, assim como do processo administrativo
e suas garantias. Por ltimo, traremos uma breve noo sobre a
responsabilidade do Estado por danos a terceiros.
Com a abordagem de tais assuntos, entendemos que ser poss
vel ao leitor acumular um bom conhecimento sobre o direito admi
nistrativo e seus institutos mais importantes.
15
I
Oi-i +-
H
1.1 Funes do Estado (ou pblicas): cn
administrativa, legislativa,
a g
jurisdicional e poltica
O aj
Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello21, / u n o p b l i c a
(ou do Estado) a atividade exercida 110 cumprimento do dever de
alcanar o interesse pblico, mediante o uso dos poderes instru-
mentalmente necessrios conferidos pela ordem jurdica (p. 29).
Ento, verificamos que o exerccio da funo do Estado corres H 0)
ponde a um dever de alcanar o interesse pblico. No se trata de o
direito ou poder, mas do dever do Estado de buscar esse interesse. <Z)
Para se alcan-lo, deve o Estado usar poderes conferidos pela nor O
0)
ma jurdica. Logo, verificamos que o Estado, na busca de seus fins, IO <D
deve agir sempre dentro da legalidade, pois os instrumentos necess O O
rios para realizar tal ao se encontram nas normas jurdicas. O
A funo de Estado o gnero, tendo como espcies as funes o
legislativa, administrativa e jurisdicional. Cada uma delas carac
teriza um dos trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio. H
ainda a funo poltica, que, pelas suas caractersticas prprias,
engloba atividades que no se enquadram nas demais funes.
Assim, a f u n o l e g i s l a t i. v a c a do Estado, exercida
exclusivamente por ele, de inovara ordem jurdica com fundamento
na Constituio, por meio de normas gerais e usualmente abstra
tas.21 A funo legislativa cria novas normas jurdicas, e o poder
para cri-las no deriva de outras normas de mesma hierarquia ou
de hierarquia inferior, mas diretamente da Constituio. Ou seja,
quando o Congresso Nacional cria uma nova lei, ele o faz porque a
Constituio Federal lhe d poderes. O Congresso no precisa que
outra norma que no seja a Constituio lhe confira esse poder.
J a f u n o j u r i s d i c i o n a I 6 aquela exercida somente
pelo Estado com o dever de resolver as controvrsias que lhe so
colocadas, sendo que a deciso proferida tem fora de coisa jul
gada quando contra cia no couber mais recurso.21 Aqui vemos que
as controvrsias colocadas para soluo pelo Poder Judicirio so
resolvidas em definitivo, no cabendo reviso por nenhum outro r
go, o que no ocorre, por exemplo, com as decises do Conselho de
Contribuintes e do Conselho Administrativo de Defesa Econmica
(Cade)*, que podem ser imperativas para a Administrao Pblica,
mas sempre so possveis de ser revistas pelo Poder Judicirio.
administrativo c direito tributrio
a) Constituio Federal
Prembulo
Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assemblia Nacional
Constituinte para instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar
o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o
bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supre
mos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada
na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional,
com a soluo pacfica das controvrsias, promulgamos, sob a proteo de
Deus, a seguinte Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Ttulo 1
Dos Princpios Fundamentais
Art. 1" A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel
dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo poltico.
e conceitos de direito administrativo
Pargrafo nico. Iodo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
Funes do Estado (ou pblicas)
29
2.3 Princpios do direito administrativo
1 Princpio da legalidade
O princpio da legalidade imposto Administrao Pblica expli
citamente pelo c a p u t do art. 37 da Constituio Federal, sendo
previsto genericamente no art. 5, II:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Dis
trito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicida
administrativo e direito tributrio
Noes preliminares dc direito
de e eficincia f...].
Da legalidade decorre que a Administrao Pblica s pode agir
quando amparada por lei. o princpio que submete o regime jur-
dico-administrativo ao Estado Democrtico de Direito, sujeitando a
atuao daquele lei.
32 Necessariamente a atividade administrativa deve ter origem na lei.
As prerrogativas do regime jurdico-administrativo dela decorrem
e devem ser exercidas dentro dos contornos por ela estabelecidos.
0 agir da Administrao Pblica no livre, deve proceder de lei
que possibilita tal atuao.
No mbito privado, prevalece a autonomia da vontade, ou seja,
para o privado, tudo o que a lei no lhe proibir, permitido ou,
ainda, se a lei no lhe disser como proceder, pode ele proceder li
vremente. Por exemplo, a lei determina que a compra e a venda de
bens imveis s podem ser realizadas por escritura pblica. Se a
lei nada fala sobre a compra c a venda de bens mveis, ento estas
podem ser efetuadas com base em qualquer forma prevista para os
negcios jurdicos.
J o mesmo no ocorre no mbito do pblico. A legalidade vin
cula a Administrao Pblica, s podendo esta agir se a lei possi
bilita tal atuao e lhe d poderes para tanto. Assim, quando uma
lei d competncia para a autoridade fiscalizar os tributos pagos
por contribuintes de uma determinada rea, no pode a autoridade
fiscalizar tambm se a empresa cumpre com a legislao ambiental.
Portanto, a autoridade no tem poder para fiscalizar contribuintes
fora da rea que a lei lhe estabeleceu. Vale a frase: Ao privado,
tudo que no c proibido 6 permitido, e, ao pblico, tudo que no 6
permitido proibido.
O princpio da legalidade se justifica porque estamos em um
Estado Democrtico de Direilo. Isso significa que o poder emana do
povo e deve ser exercido pelos representantes eleitos. atravs da
lei, elaborada e votada pelos parlamentares, que a Administrao
Pblica recebe o poder do povo e tem definido o seu mbito de atua
o. Um modo de atuar contrrio lei atinge o Estado Democrtico
de Direito, contrariando o que o povo, atravs de seus represen
tantes, entende ser o poder c os limites deste para o alcance do
interesse pblico. A legalidade estabelece, pois, as prerrogativas
da Administrao e , ao mesmo tempo, seu limitador, pois elas s
podem ser exercidas dentro dos contornos da lei que as instituiu.
Princpio da impessoalidade
O princpio da impessoalidade determina que a Administrao
Pblica deve tratar a todos igualmente, sem privilgios ou perse
guies. A amizade ou a inimizade da autoridade administrativa
no pode favorecer ou prejudicar pessoas, que devem ser tratadas
em igualdade de condies. Fundamenta-se no art. 37, c a p u t ,
que o prev explicitamente.
Para a Administrao Pblica, o cidado deve ser um cidado,
e nada mais. No pode ser o Sr. Tcio, amigo do chefe e que por
isso goza dc privilgios, ou o Sr. Mvio, inimigo que 6 prejudicado
sempre que tenta obter algo da Administrao. A atuao deve ser
impessoal, de maneira que todos sejam igualmente bem tratados,
sendo as condies de prestao dc servio ou o atendimento iguais
para qualquer cidado que precise deles.
Celso Antnio Bandeira de Mello24 explica que esse princpio
sc aplica concretamcnte na exigncia dc concurso pblico para in
gresso no quadro efetivo do servio pblico (art. 37, II, CF) e na
exigncia de licitao para as contrataes (art. 37, XXI, CF). A
impessoalidade do concurso se manifesta com a possibilidade de
que qualquer pessoa que satisfaa os requisitos possa ingressar
no servio pblico. Afastam-se, portanto, favoritismos e amizades
para a contratao do pessoal, havendo o critrio objetivo de que se
devem contratar os melhores colocados nas provas do concurso. 0
mesmo ocorre com a licitao, em que a contratao deve ter como
critrio a melhor proposta para a Administrao, independente de
quem seja a empresa contratada.
0 princpio da impessoalidade realiza em grande parte o prin
cpio genrico da igualdade para o direito administrativo. Atravs
de uma atuao impessoal da Administrao Pblica obtm-se um
tratamento igualitrio para todos os cidados, de forma a criar uma
igualdade entre eles.
Princpio da moralidade
O princpio da moralidade um dos mais complexos de nosso orde
namento. Determinar qual o seu contedo bastante difcil, pois a
moralidade c um juzo interno dc cada pessoa. 0 que c imoral para
um pode ser perfeitamente possvel para outro, ento no fcil
encontrar um critrio objetivo para se determinar a observncia ou
no desse princpio.
Naturalmente que, se fssemos considerar como moralidade
apenas o juzo interno de cada pessoa, o princpio perderia eficcia,
pois c impossvel determinar o que as pessoas realmente esto pen
sando. Geralmente o direito se baseia naquilo que os indivduos
externalizam, ou seja, nos atos que praticam. 0 que a pessoa pensa
ou qual o seu objetivo com a prtica do ato c impossvel dc sc aferir,
a no ser que ela prpria confesse suas intenes. Porm, a con
fisso das intenes frgil, pois a pessoa pode confessar outras
intenes falsas que lhe sejam mais vantajosas.
0 princpio da moralidade, entretanto, encontra-se explicitamente
disposto no c a p u t do art. 37 da Constituio. Se o constituinte o
colocou l porque queria que fosse observado, no devendo, en
to, ser entendido como mera recomendao. 0 princpio tambm
mencionado no art. 5o, LXXIII, da Constituio, sendo protegido
Regime jurdico da Administrao Pblica
pela ao popular.
e princpios do direito administrativo
Princpio da publicidade
administrativo e direito tributrio
Noes preliminares dc direito
36
Em razo desses problemas, a regra foi alterada, devendo-se
tambm observar um perodo de noventa dias antes do incio
da exigncia do tributo (art. 150. III. b ec. CF).
A Administrao Pblica deve fundamentar todos os seus atos,
decises c julgamentos. Alm disso, os atos e seus demais elementos
devem ser divulgados, informando-se cio cidado as aes da Admi
nistrao e possibilitando-se que as pessoas atingidas pelos atos
possam deles se defender ou a eles se opor.
Alm da divulgao dos atos, a Administrao deve dar ao cida
do acesso s informaes pblicas, especialmente com relao
utilizao cie dinheiro pblico e sua arrecadao. Logo, o princpio
da publicidade permite que a populao fiscalize a Administrao
Pblica.
Por esse princpio, por exemplo, no se podem admitir as decises
sigilosas tomadas por Tribunais de Justia quanto promoo de jui
zes e outras matrias relativas aos magistrados. Decises como apo
sentadoria compulsria, considerada a pena mais grave cominada
pelo tribunal a um magistrado, eram tomadas em reunies das quais
s se conhecia o resultado, sem se revelar sequer o que as motivava.
Nesses casos, no h fundamento para o sigilo, pois o Tribunal tem
uma funo administrativa, na gesto de seu pessoal, e deve dar pu
blicidade de todos os seus atos. Essa prtica s foi impedida pela
chamada r e f o r m a d o J u d i c i r i o (EC 45/2004), que exi
ge a publicidade dos atos do Judicirio. Regime jurdico da Administrao Pblica
Princpio da razoabilidade
e princpio da proporcionalidade
O princpio da razoabilidadc refere-se ao fato de que a atuao da
Administrao Pblica deve se dar dentro dos limites daquilo que
racional e razovel, sob pena de nulidade.
Atuaes bizarras, que contrariem a lgica e o senso comum, so
vetadas Administrao. So exigidos comportamentos prudentes,
sensatos e de acordo com a finalidade da lei que se cumpre.
O administrador pblico, em situaes determinadas, tem a
possibilidade de agir discricionariamente, ou seja, ele possui certa
margem de liberdade para agir, podendo escolher entre dois ou
mais comportamentos possveis para a situao. A lei no atribui
um agir especfico, que obrigatrio (atuao vinculada), mas lhe
possibilita que atue com liberdade, observando alguns parmetros,
dentre os quais se encontra a racionalidade da atuao. Ou seja, a
liberdade que ele tem no plena. Deve atuar de acordo com o que
racional, sensato, sob pena de anulao do ato.
O princpio da proporcionalidade, segundo Celso Antnio Ban
deira de Mello21, uma faceta do princpio da razoabilidade. Exige
que a atuao da Administrao seja proporcional ao fim almejado.
Para que se atinja um determinado fim desejado, c necessrio que
haja um meio pelo qual o fim possa ser atingido. o caminho que
se percorre para se chegar ao fim. Por exemplo, para se caar pa
tos, existem espingardas prprias para caa, mas pode-se tambm
utilizar um mssil militar. Em ambos os casos, o fim desejado, que
abater o pato, ser alcanado, mas o mssil militar um meio
desproporcional para sc alcanar o fim, sendo o meio proporcional
a espingarda apropriada. 0 princpio exige, ento, que a Adminis
trao Pblica utilize a espingarda para caar os patos, e no o
mssil, ou seja, cxigc que o meio escolhido seja proporcional c ade
quado ao fim pretendido.
Um agir desproporcional vedado por esse princpio, sendo en
tendido como a atuao desnecessria, que excede a atuao sufi
ciente. Retornemos ao exemplo em que o oficial de justia e os
policiais, para cumprir um mandado de busca e apreenso de uma
criana, invadem a residncia cm que esta sc encontra, atiram c
matam os moradores sem que estes lhes houvessem oposto resistn
cia compat vel. A desproporcional idade da ao ocorre muitas ve
zes 110 uso da fora pelo Estado, cm que o agente pblico acaba por
utilizar fora demais para a realizao da finalidade pretendida.
Retomando o exemplo: o oficial de Justia tenta amigavelmente
cumprir o mandado, mas no tem xito. Retorna com fora poli
cial, que novamente solicita, sem sucesso, a devoluo amigvel da
criana. Os policiais, ento, arrombam a porta e invadem a residn
cia, arrebatando a criana fora sob os olhares aterrorizados dos
moradores. 0 uso da fora, at esse ponto, est justificado pela fina
lidade de cumprir o mandado de busca e apreenso emitido pela
Justia c restituir a criana ao pai. Entretanto, um dos moradores
esboa um gesto que parece ser de resistncia ao, e os policiais
abrem fogo, matando todos os que se encontram no recinto.
Parece claro, pelo exemplo, que a atuao desproporcional
finalidade. Se ningum na casa ops resistncia com arma de fogo,
no se justifica o uso desse tipo de fora para o cumprimento da fi
nalidade. Entretanto, a no-observncia da proporcionalidade nem
sempre to evidente como 110 exemplo. Existe uma perene discusso
de quais meios so proporcionais aos fins almejados.
Princpio da motivao
O princpio da motivao indica que todas as atuaes da Admi
nistrao Pblica devem ter os motivos explicitados. A Administrao
Pblica no pode simplesmente mandar fazer algo sem maiores ex
plicaes; deve, sim, expor os motivos para tal ato e o seu amparo
legal, mencionando a lei que possibilita aquele ato e que indica que
o agir da Administrao deve se realizar daquela forma.
A motivao necessria para que se tome conhecimento dos
fundamentos do ato, como forma de control-los. Um ato que atinja
direitos de um cidado, por exemplo, deve conter a explicao dc por
que foi assim realizado e qual o seu fundamento legal. Conhecendo
esses elementos, possvel ao prejudicado se insurgir judicialmen
te contra o ato, apontando a desconformidade dos motivos ou da
fundamentao legal com o direito atingido. Tambm deve ser pos
svel verificar se o ato tem uma finalidade de interesse pblico.
a) Constituio Federal
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a in
violabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
[...]
II - ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
seno em virtude de lei:
XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes
de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas
aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do
Estado;
XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento
de taxas:
a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou
contra ilegalidade ou abuso de poder;
b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de
direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal;
XXXV a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou
ameaa a direito;
[...]
LI V - ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido
processo legal;
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acu
sados em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os
meios e recursos a ela inerentes;
[...]
LX - a lei s poder restringir a publicidade dos atos processuais
quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem;
[...]
LXXII - conceder-se- habeas-data:
Regime jurdico da Administrao Pblica
Autarquia
Maria Sylvia Zanella Di PietroI<; assim conceitua a autarquia: pes
soa jurdica de direito pblico, criada por lei, com capacidade de
auto-administrao, para o desempenho de servio pblico descen
tralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da
lei (p. 423).
O Decreto-Lei 200/67 tambm define a autarquia:
Art. 5o Para os fins desta lei, considera-se:
l Autarquia o servio autnomo, criado por lei, com
personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios,
para executar atividades tpicas da Administrao P
blica, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gesto administrativa e financeira descentralizada.
As autarquias, ento, so pessoas jurdicas de direito pblico,
possuem patrimnio e pessoal prprios. Esto sujeitas integralmente
s prerrogativas e s sujeies do regime jurdico-administrativo,
sendo Entidades criadas imagem e semelhana do Estado,
como esclarece Romeu Felipe Bacellar Filho1. Seus funcionrios
so servidores pblicos submetidos ao regime estatutrio, que s
podem ingressar no servio por concurso pblico. Alm disso, para
realizarem compras e contratos, devem se submeter licitao.
A autarquia exerce a atividade definida pela lei que a criou, no
podendo executar atividades diversas. Possui poder de auto-admi-
nistrao, com dirigente prprio nomeado pelo ente da federao
responsvel por sua criao.
Como exemplo de autarquia, temos o Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS). A seguridade social, entendida como o sistema dc
previdncia social (aposentadorias, penses etc.), a sade pblica
c a assistncia social (benefcio a carentes) so conferidas ao Poder
Pblico, por fora do art. 194 da Constituio. Entretanto, como
forma de melhor desempenhar essa atividade, a Unio criou uma
autarquia, o INSS, que possui um corpo de funcionrios, oramen
to e receita prprios, no se confundindo com a Unio Federal. Esta
controla o INSS, mas delegou a ele a tarefa de administrao da
seguridade social 110 Brasil.
Quando um aposentado decide contestar judicialmente a conces
so do seu benefcio que pago pelo INSS, ingressa contra este, e
no contra a Unio Federal. Por possuir personalidade jurdica pr
administrativo e direito tributrio
do processo como r.
H Fundaes
A fundao um patrimnio que possui personalidade jurdica pr
pria. A pessoa (fsica ou jurdica) instituidora da fundao destaca
54
parte do seu patrimnio e atribui-lhe uma personalidade jurdica
distinta, passando a ter existncia independente do seu instituidor.
No caso da fundao pblica, o Estado destaca parte do seu
patrimnio e concede-lhe personalidade jurdica, sendo que parte
do patrimnio da fundao pode ser privada. Possui capacidade
de auto-administrao, sujeita-se a controle administrativo do ente
que a instituiu e s pode ser criada por lei especfica.
H polmica na doutrina sobre a natureza da fundao, se de
direito pblico ou privado. O Decreto-Lei 200/67 estipula que dc
direito privado, mas, segundo a doutrina, pode ser instituda tanto
em regime de direito privado quanto de direito pblico, cabendo a
escolha ao legislador quando cria a lei que institui a fundao. Se
instituda cm regime de direito pblico, c equiparada autarquia.
I Empresas pblicas
So entidades com personalidade jurdica de direito privado, assim
conceituadas pelo Decreto-Lei 200/67:
Art. 5o Para os fins desta lei, considera-se:
[...]
II - Empresa Pblica - a entidade dotada de persona
lidade jurdica de direito privado, com patrimnio pr
prio e capital exclusivo da Unio, criado por lei para a
explorao de atividade econmica que o Governo seja
levado a exercer por fora de contingncia ou de conve
nincia administrativa podendo revestir-se de qualquer
das formas admitidas em direito.
Trata-se dc empresas cujo capital social pertence inteiramente
ao ente da federao. Enquanto as empresas privadas exigem dois
ou mais scios, que se renem com capital, bens e trabalho para
desempenhar uma determinada atividade econmica com o objeti
vo de lucro, as pblicas tm apenas um scio - o Estado - e a ativi
dade econmica por ele desempenhada deve ser necessria para a
Administrao Pblica, no visando obrigatoriamente ao lucro, j
que a finalidade primordial atender ao interesse pblico.
Devemos lembrar que no nosso sistema a regra o Estado no
exercer atividade econmica diretamente. Isso s pode ocorrer
quando surgem as excees previstas na Constituio que autori
zam a medida (art. 173, CF).
As empresas pblicas podem ser constitudas por qualquer for
ma admitida na lei, ou seja, podem ser sociedade annima, limita
da etc., e devem ser criadas por lei.
Como exemplo, citamos os Correios, urna empresa cujo capital
pertence inteiramente Unio Federal para explorao dos servios
postais e telegrficos.
a) Constituio Federal
Art. 37. A administrao publica direta e indireta de qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer
aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte:
[...]
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e auto
rizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia
mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso,
definir as reas de sua atuao;
[...]
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao
direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando ne
cessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.
1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da socie
dade dc economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade
econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao
de servios, dispondo sobre:
I - sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela socie
dade;
II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclu
sive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e
tributrios;
III - licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes,
observados os princpios da administrao pblica;
IV a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao
e fiscal, com a participao de acionistas minoritrios;
V - os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos
administradores.
2 As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no po
dero gozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado.
3 A lei regulamentar as relaes da empresa pblica com o Estado
e a sociedade.
b) Cdigo Civil
Art. 41. So pessoas jurdicas de direito pblico interno:
I - a Unio;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territrios:
III - os Municpios;
IV - as autarquias, inclusive as associaes pblicas;
V - as demais entidades de carter pblico criadas por lei.
Pargrafo nico. Salvo disposio em contrrio, as pessoas jurdicas de
direito pblico, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se,
no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Cdigo.
c) Decreto-Lei 200/67
Art. 4o A Administrao Federal compreende:
I - A Administrao Direta, que se constitui dos servios integra
dos na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos
Ministrios.
II - A Administrao Indireta, que compreende as seguintes catego
rias de entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria:
a) Autarquias;
b) Empresas Pblicas;
c) Sociedades de Economia Mista;
d) fundaes pblicas.
Pargrafo nico. As entidades compreendidas na Administrao Indireta
vinculam-se ao Ministrio em cuja rea de competncia estiver enqua
drada sua principal atividade.
Art. 5" Para os fins desta lei, considera-se:
I Autarquia - o servio autnomo, criado por lei, com personalidade
jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpi
cas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor fun
cionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.
II - Empresa Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de
direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio,
criado por lei para a explorao de atividade econmica que o Governo
seja levado a exercer por fora de contingncia ou de convenincia
administrativa podendo revestir-se cie qualquer das formas admitidas
em direito.
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de persona
lidade jurdica de direito privado, criada por lei para a explorao de
atividade econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas aes
com direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou a entidade da
Administrao Indireta.
IV - Fundao Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica
de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam execu
o por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia adminis
trativa, patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e
funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes.
IV
Atividades administrativas
nais - o poder de polcia e o servio pblico - vm agora acompa
nhadas pela interveno do Estado no domnio econmico e na
propriedade.
4 .1 Servio pblico
4 .2 Poder de polcia
4 .3 Interveno do Estado
no domnio econmico
4 .4 Interveno do Estado
no direito de propriedade
a) Constituio Federal
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natu
reza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
[...]
XXII - garantido o direito de propriedade;
XXIII - a propriedade atender a sua funo social;
[...]
Art. 21. Compete Unio:
[...]
X - manter o servio postal e o correio areo nacional;
XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou per
misso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dis
por sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador
e outros aspectos institucionais;
XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou
permisso:
a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens;
b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento
energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se
situam os potenciais hidroenergticos;
c) a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura aeroporturia;
d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasi
leiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado
ou Territrio;
e) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional
de passageiros;
f) os portos martimos, fluviais e lacustres:
[...]
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis
que adotarem, observados os princpios desta Constituio.
1 So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam
vedadas por esta Constituio.
2 Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concesso,
os servios locais de gs canalizado, na forma da lei, vedada a edio
de medida provisria para a sua regulamentao.
3 Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas
por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrara organizao,
0 planejamento e a execuo de funes publicas de interesse comum.
[-]
Art. 30. Compete aos Municpios:
[...1
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de trans
porte coletivo, que tem carter essencial;
[...]
Art. 199. A assistncia sade livre iniciativa privada.
[...]
Art. 205. A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia,
ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando
ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da ci
dadania e sua qualificao para o trabalho.
[]
Art. 208. O dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a
garantia de:
1 - ensino fundamental, obrigatrio e gratuito, assegurada, inclusive,
sua oferta gratuita para todos os que a ele no tiveram acesso na idade
prpria;
II - progressiva universalizao do ensino mdio gratuito;
III - atendimento educacional especializado aos portadores de defi
cincia, preferencialmente na rede regular de ensino:
IV - educao infantil, em creche e pr-escola, s crianas at 5
(cinco) anos de idade;
V - acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da cria
o artstica, segundo a capacidade de cada um;
VI - oferta de ensino noturno regular, adequado s condies do
educando;
VII - atendimento ao educando, no ensino fundamental, atravs de
programas suplementares de material didtico-escolar, transporte, ali
mentao e assistncia sade.
Io O acesso ao ensino obrigatrio e gratuito direito pblico sub
jetivo.
2 O no-oferecimento do ensino obrigatrio pelo Poder Pblico, ou
sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade compe
tente.
3 Compete ao Poder Pblico recensear os educandos no ensino fun
damental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsveis,
pela freqncia escola.
Art. 209. O ensino livre iniciativa privada, atendidas as seguintes
condies:
I cumprimento das normas gerais da educao nacional;
II - autorizao e avaliao de qualidade pelo Poder Pblico.
administrativo e direito tributrio
Objeto
o contedo do ato administrativo, ou seja, o efeito jurdico que ele
gera. Quando um ato praticado, ele visa a determinados efeitos
jurdicos, que so produzidos a partir da sua prolao. Se no houver
objeto no ato, este no existe, pois no pode haver um ato que no
vise a qualquer efeito.
Retornando ao exemplo da nomeao do servidor pblico, o ob
jeto de tal ato nomear o novo servidor para o cargo. Esse o efeito
desejado, a nomeao, logo o objeto do ato.
Forma
a forma especfica pela qual o ato deve ser externalizado. O ato
administrativo deve obedecer forma especfica que a lei lhe esta
belece, observando as formalidades impostas para a sua prtica.
Os atos geralmente tm forma escrita, no entanto podem tambm
ser verbais (ordens cotidianas do superior aos subordinados) ou at
por gestos (do guarda de trnsito).
A inobservncia da forma adequada gera a invalidade do ato.
Ento, se uni ato deveria ter sido praticado por escrito e acaba sen
do praticado oralmente, torna-se invlido.
Finalidade
Finalidade o resultado que se quer alcanar com a prtica do ato.
A cada finalidade pretendida pela Administrao Pblica existe um
ato correspondente que deve ser utilizado. Deve haver, assim, uma
pertinncia entre a finalidade desejada e o ato praticado, no sendo
possvel a prtica de um ato que se destina a uma finalidade como
forma de alcanar outra.
Por exemplo, o chefe de uma repartio pratica o ato de transfe
rencia de um servidor pblico para uma cidade longnqua para
puni-lo por determinado comportamento. 0 ato de transferncia
no tem a finalidade de punio, logo no h pertinncia entre o
ato utilizado e a finalidade pretendida. Sc o chefe deseja punir o
servidor, deve valer-se do ato apropriado, ainda que este seja mais
tortuoso de ser praticado.
Por outro lado, para o ato administrativo, o fim no justifica os
meios. Se um ato no destinado ao fim pretendido praticado e este
alcanado, o ato continua sendo invlido.
Mesmo que o sujeito possua competncia para um ato, este s
deve ser praticado se for destinado a alcanar a finalidade preten
dida. Se o ato adequado for de competncia de outro sujeito, no
pode o ato ser praticado fora da finalidade pretendida, ainda que
esta seja atingida.
I Motivo
Motivo 6 o pressuposto de fato que autoriza ou exige a prtica do
ato (p. 369)21. uma situao ftica que leva a Administrao a
praticar o ato.
Em alguns casos, o motivo uma situao ftica prevista pela lei
que, se ocorrer, obriga a Administrao Pblica a praticar o ato. Em
outras hipteses, os fatos permitem que a Administrao pratique ou
no o ato, sendo de sua escolha faz-lo. Por exemplo, o motivo do ato
de punio do servidor unia infrao por ele cometida. 0 motivo do
ato dc lanamento tributrio e a ocorrncia do fato jurdico tributrio
previsto em lei.
0 motivo diferente da motivao, que a exposio dos motivos
que levaram prtica do ato c que deve nele constar. Ou seja, a mo
tivao um elemento formal que deve constar do ato administrativo,
ou seja, estar nele devidamente exposto. A motivao a exposio
do motivo do ato administrativo, ou seja, 6 a explicao da autoridade
administrativa no prprio ato sobre as razes para a sua prtica.
Vejamos um exemplo: Vamos imaginar que o governador de um
estado tem uma filha que namora um servidor pblico estadual. Ao
governador, por algum motivo qualquer, desagrada tal relacionamen
to. Ele decide, ento, prol atar um ato administrativo em que transfere
o namorado da filha para a repartio mais longnqua do estado, na
esperana de que isso faa o relacionamento acabar. Na motivao
do ato, por escrito, o governador expe tal motivo, afirmando que o
ato era necessrio para afastar o servidor dc sua filha.
Nesse exemplo, vemos que o ato no possui um vcio de motiva
o, afinal o ato est devidamente motivado. Ou seja, a autoridade
explicita o porqu da prtica do ato. O vcio est no fato do motivo
no ser de interesse pblico, ou seja, o governador no pode utilizar
um ato administrativo de sua competncia a fim de obter um resul
tado dc seu interesse pessoal: afastar sua filha do namorado.
Irnperatividade
Os atos administrativos devem ser observados por terceiros, inde
pendentemente de sua concordncia. Assim, se um ato emitido,
ele deve ser cumprido pelo destinatrio, ainda que este no concorde
com o seu contedo.
0 regime jurdico-administrativo d ao Estado prerrogativas que
lhe conferem vantagens sobre os particulares. Por essas prerroga
tivas, o ato administrativo pode estabelecer obrigaes a terceiros
sem que estes interfiram no ato.
Trata-se, pois, da possibilidade de o ato impor, unilateralmenle,
uma obrigao aos particulares. diferente de um contrato, por
exemplo, que regido pelo direito privado, em que se exige a con
cordncia de ambas as partes para que nasam obrigaes e direi
tos para cada uma delas.
Novamente trazemos o exemplo da multa de trnsito. Uma vez
prolatada, gera uni lateralmente o dever do condutor autuado de
pag-la. No h um acordo de vontades, mas sim uma imposio da
Administrao Pblica. Tal imposio baseada em lei que permite
autoridade multar aqueles que a descumprirem.
Auto-executoriedade
Os atos administrativos podem ser executados pela prpria Admi
nistrao Pblica, sem a necessidade dc recorrer ao Judicirio para
que este determine a execuo do ato.
Por exemplo, quando o Estado apreende mercadorias ilegais ou
interdita estabelecimento comercial, no h necessidade de recorrer
ao Judicirio para que esses atos sejam praticados, basta que a au
toridade verifique a ocorrncia de ilegalidade que permite o ato.
I Tipicidade
O ato deve estar previsto em lei para ser praticado, ou seja, neces
srio haver a previso de uma situao ftica que justifique o ato
para que ele seja praticado.
Chama-se t i p o essa previso legal hipottica que supe uma
determinada conseqncia jurdica. 0 tipo um enunciado que
descreve uma situao que pode acontecer no mundo real. Se ocor
rer um feito de acordo com o descrito no tipo, ento h uma conse
qncia jurdica que dele decorre.
No direito penal, os tipos so muito usados 11a previso das pe
nas dos crimes. Temos ento o tipo matar algum, que apenas
hipottico, ou seja, ele descreve uma situao qualquer, e no uma
situao especfica. Assim, quando uma pessoa mata a outra, esse
ato encaixa-se na definio do cdigo penal "matar algum e deve
ser aplicada uma conseqncia a que praticou a conduta.
I Discricionariedade
O ato discricionrio confere mais liberdade para a atuao da
Administrao, estabelecendo limites dentro dos quais pode atuar
a autoridade. Essa liberdade deve levar cm conta a anlise do cha
mado m r i t o a d m i n i s t r a t i v o, que corresponde a critrios
dc convenincia, oportunidade e atendimento do interesse pblico,
os quais so utilizados pela autoridade para avaliar a sua atuao.
A liberdade, entretanto, no absoluta. limitada pela lei, que
d autoridade os limites dentro dos quais pode atuar. Por exemplo,
a autoridade pode aplicar uma multa que tem 11111 valor mnimo e
um mximo, de acordo com a gravidade da conduta. a ela que
administrativo e direito tributrio
6 .1 Princpios da licitao
Princpio da igualdade
Esse princpio trazido pelo inciso XXI do art. 37 da Constituio
Federal, citado anteriormente, sendo mais especificado na Lei
n 8.666/93, com veremos a seguir:
Art. 3
[...]
1 vedado aos agentes pblicos:
I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de con
vocao, clusulas ou condies que comprometam,
restrinjain ou frustrem o seu carter competitivo e
estabeleam preferncias ou distines em razo da
naturalidade, da sede ou domiclio dos licitantes ou dc
qualquer outra circunstncia impertinente ou irrele
vante para o especfico objeto do contrato;
II - estabelecer tratamento diferenciado de natureza
comercial, legal, trabalhista, previdenciria ou
qualquer outra, entre empresas brasileiras e estran
geiras, inclusive no que se refere a moeda, modalidade
e local de pagamentos, mesmo quando envolvidos
financiamentos de agncias internacionais, ressalvado
o disposto 110 pargrafo seguinte e 110 art. 3 da Lei n
8.248, de 23 de outubro de 1991.
O princpio da igualdade determina que seja assegurado a todos
o direito de participar do certame, desde que atendam s condies
mnimas colocadas pelo edital e possibilitadas pela lei. 0 princpio
tambm impe o tratamento isonrnico aos participantes, sendo ve
dado que se d preferncia ou vantagem indevida a um deles.
Atentemos para o fato dc que o princpio da igualdade no signi
fica igualar totalmente todas as pessoas. Distines entre uns e ou
tros so permitidas pela lei, observados os valores constitucionais
c os limites legais. Quando um edital dispe que, para participar
da licitao, o competidor deve ter determinada habilitao para
o servio que se quer contratar, no est ofendendo a igualdade,
mas apenas distinguindo aqueles que tm a condio necessria
para prestar o servio objeto da licitao. Quando, por exemplo,
um edital para licitar a realizao de um projeto de uma obra de
construo civil prev que a empresa deve ser cadastrada 110 rgo
competente e ter profissionais habilitados atuando, trata-se de uma
distino vlida que no ofende a igualdade.
0 mesmo no ocorre, entretanto, sc um edital dispuser que s
podem participar empresas em que os scios pertenam a determi
nada religio. Uma distino desse tipo vedada pela Constituio
Federal e nada tem a ver com o objeto da licitao, pois no importa
qual religio os diretores da empresa seguem para que o servio
seja prestado.
As distines que o edital pode realizar devem ser compatveis
com o ordenamento constitucional e ter pertinncia com o objeto
da licitao. Se a maior vantagem da Administrao s pode ser
obtida pela prestao por um certo grupo de pessoas diferentes dos
demais, ento essa distino vlida. A anlise da observncia ou
no da igualdade deve se dar cm cada caso, dependendo das parti
cularidades do objeto e da distino que se quer fazer.
Acrescentemos que do princpio da igualdade decorre o princ
pio da competitividade. a garantia de que ser assegurada aos
participantes a possibilidade de competio de acordo com os cri
trios do edital. 0 eventual tratamento desigual que beneficiasse
um dos participantes frustraria a competio entre eles, viciando o
procedimento de escolha da proposta mais vantajosa.
Alm dc sc garantir a isonomia para que todos que tenham con
dies possam participar, tambm se garante a quem participa a
igualdade durante o procedimento. Por exemplo, abre-se uma lici
tao para escolher uma empresa para realizar determinada obra
publica. O edital faz exigncias dc carter tcnico em relao aos
participantes, lima vez que estes iniciem sua participao no pro
cesso, no possvel que se d preferncia a um deles porque se
trata de amigo do presidente da comisso de licitao. Tal prefe
rncia frustra o prprio propsito da licitao, que promover a
competio entre os interessados dc maneira que sc escolha a pro
posta mais vantajosa para a Administrao, com a identificao da
melhor relao custo-benefcio entre as propostas.
Princpio da legalidade
O princpio da legalidade para a Administrao Pblica aplica-se es
pecialmente s licitaes por expressa determinao legal. Vejamos
a Lei n 8.666/93:
Art. 4 Todos quantos participem de licitao promo
vida pelos rgos ou entidades a que se refere o art. 1
tm direilo pblico subjetivo fiel observncia do per
tinente procedimento estabelecido nesta lei, podendo
qualquer cidado acompanhar o seu desenvolvimento,
desde que no interfira de modo a perturbar ou impe
dir a realizao dos trabalhos.
O procedimento previsto nessa lei deve ser fielmente observado,
havendo pouca ou nenhuma margem para a Administrao Pblica
dispor do andamento e do contedo da licitao.
A lei faz ainda meno a que a observncia do que dispe a Lei rf
8.666/93 direito subjetivo dos participantes, logo qualquer viola
o ao que coloca a lei pode ser contestada no Judicirio e enseja a
invalidade do respectivo ato ou do procedimento inteiro. A classifi
cao da observncia da lei como direito subjetivo afasta qualquer
possibilidade de disponibilidade sobre tal direito. Maral Justen
Filho 21 explica que a licitao atividade vinculada, no sendo a
liberdade regra do procedimento. O mesmo autor ainda afirma que
a liberdade s exercida pela Administrao no momento anterior
ao edital, em que escolhe o momento, o objeto e as condies ge
rais da licitao. Durante o procedimento, deve-se observar o que
dispem a lei e o edital.
Imaginemos que, durante uma licitao, a Administrao rene
os participantes e sugere que uma fase do procedimento prevista na
lei seja suprimida porque se entende ser desnecessria. Os partici
pantes concordam com a sugesto, e tal fase c afastada. Esse com
portamento invalida a licitao, pois a observncia ao que dispe a
lei obrigatria, no h como a Administrao e os participantes
decidirem de que forma querem realizar a licitao. A forma a
que a lei prev, e isso incontestvel, no h espao para variaes,
ainda que estas paream ser mais convenientes.
Princpio da vinculao
ao instrumento licitatrio
Esse princpio obriga a Administrao e os participantes a obser
varem o que dispe o edital da licitao, o qual, uma vez elaborado,
no pode mais ser alterado.
Segundo Maral Justen Filho21, a discricionariedade na licitao
sc encerra com a prolao do edital. Antes da abertura da licitao,
possvel Administrao Pblica, de acordo com sua convenin
cia e oportunidade, escolher qual objeto ser licitado e em qual
momento. Esse e um exame discricionrio. Depois dc elaborado o
edital, passa a licitao a ser totalmente vinculada a ele e legis
lao cabvel. Caso se deseje alterar as condies da licitao ou
seu objeto aps o seu incio c a divulgao do edital, necessrio
proceder sua revogao e ao incio de novo procedimento.
Os princpios da licitao tm a funo de atingir o objetivo da
licitao, que obter para a Administrao a proposta mais van
tajosa. Os princpios em muito repetem os j vistos princpios da
Administrao Pblica, devendo tambm a eles obedincia, adap
ta ndo-sc seu contedo s licitaes e aos contratos.
6.2 Obrigatoriedade
A Consliluio Federal e a Lei das Licitaes obrigam algumas
pessoas a licitar e tambm estabelecem o que deve ser objeto de
licitao. Dessa forma, preciso analisar quem est obrigado a
licitar e o que deve licitar.
Quanto a quem deve licitar, primeiramente temos os entes polti
cos Unio, estados. Distrito Federal c municpios - c os seus res
pectivos poderes - Executivo c Legislativo para todos e Judicirio
para Unio e estados. Simplificando, o dever cabvel a todos os
rgos da Administrao Pblica direta ligada ao Poder Executivo
e aos Poderes Legislativo e Judicirio, que tambm desempenham
atividade administrativa quando contratam com terceiros.
0 art. Io da Lei n 8.666/93 ainda impe o dever s entidades da
Administrao Pblica indireta:
Art. Io Esta Lei estabelece normas gerais sobre licita
es e contratos administrativos pertinentes a obras,
servios, inclusive de publicidade, compras, aliena
es e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Pargrafo nico. Subordinam-se ao regime desta Lei,
alm dos rgos da administrao direta, os fundos
especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as
empresas pblicas, as sociedades de economia mista e
demais entidades controladas direta ou indiretamente
pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Ou seja, via de regra, h o dever para autarquias, empresas
pblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas. A
grande dvida nesse caso ocorre quanto s empresas pblicas c s
sociedades de economia mista que exploram atividade econmica.
A questo surge quando se coloca que tais empresas sujeitam-se
ao regime jurdico das empresas privadas, com elas competindo.
Seria, ento, incompatvel a exigncia de licitao dessas empresas,
j que lhes tiraria a competitividade e a agilidade necessrias ao
bom desempenho da atividade.
Imaginemos que uma distribuidora de gs, controlada pelo
Estado, exigisse licitao para vender o seu produto. Seria absolu
tamente incompatvel. Por outro lado, a Constituio e a lei impem
o dever dc licitar.
A questo resolve-se pela distino entre a atividade fim da em
presa estatal e outras atividades por ela desempenhadas . 21 No caso
da distribuidora de gs, ela estaria dispensada da licitao quando
fosse vender seu produto, mas estaria obrigada a licitar quando
fosse, por exemplo, construir sua sede administrativa. Assim, h
obrigatoriedade da licitao em alguns casos cm que ela e possvel,
sem inviabilizar a empresa.
Quanto aos objetos das licitaes, so enumerados pela Lei n
8.666/93:
Art. 2 As obras, servios, inclusive de publicidade,
compras, alienaes, concesses, permisses e loca
es da Administrao Pblica, quando contratadas
com terceiros, sero necessariamente precedidas de
licitao, ressalvadas as hipteses previstas nesta Lei.
A regra a licitao. s vezes, entretanto, a competio invivel.
Vejamos quando isso ocorre.
Dispensa e inexigibilidade
Como vimos, a regra dos contratos administrativos com terceiros
licitar, mas a prpria Constituio Federal admite que existem casos
em que no possvel ou conveniente realizara licitao. So os casos
de dispensa e inexigibilidade, disciplinados pela Lei n 8.666/93 e
chamados de c o n l r a / a e s d i r e l a s. Inicialmente, devemos
esclarecer que incorreto o entendimento de que nestas o Poder
Pblico fica livre de qualquer formalidade. Em ambas as situaes
de contratao direta ocorre procedimento administrativo que visa
demonstrar os motivos e as justificativas que ensejam a no-reali-
zao da licitao. A lei prev quando isso pode ocorrer, ento sc
deve demonstrar no caso concreto que este corresponde s hipteses
previstas na lei que possibilitam a exceo. A dispensa e a inexigi
bilidade esto sujeitas a controlo c, por isso mesmo, demandam fun
damentao e motivao para que se possa aferir posteriormente a
sua adequao com a lei.
A i n e x i g i b i l i d a d e ocorre quando no h a possibilidade
de competio, pois s h uma pessoa ou objeto que supre o que se
quer com a contratao. A licitao tem por fundamento a competi
o para a busca da melhor proposta, c, 110 caso da inexigibilidade,
a competio no ocorre por impossibilidade absoluta. Tal situao
prevista pelo art. 25 da Lei 11o 8.666/93 e abrange:
a) aquisio de objeto produzido por forncccdor exclusivo;
b) realizao de servios por profissionais ou empresas de not
ria especializao e
c) contratao de artista consagrado. A inexigibilidade ocorre,
por exemplo, quando a prefeitura de uma cidade deseja con
tratar uma dupla sertaneja famosa para um .s h o w de come
morao do aniversrio da cidade.
J na d i s p e n s a h a possibilidade de competio, entretanto
a lei faculta Administrao que no realize a licitao, decidindo
dc maneira discricionria sobre 0 assunto. Por assim ser. deve se
limitar s hipteses de dispensa previstas 11a Lei n 8.666/93, art.
24 e art. 17,1 e II. Maria Sylvia Zanella Di Pietro 19 divide as hip
teses em que a licitao dispensada:
a) em razo do pequeno valor, mesurado este por critrios objeti
vos da lei. Justifica-se quando o objeto a ser contratado tiver va
lor to irrisrio que o procedimento sc torna desproporcional;
!>) em situaes excepcionais, geralmente em situaes dc urgncia
cm que no sc pode esperar pelo procedimento;
c) em razo do objeto, quando este apresenta peculiaridades es
pecficas e
d) cm razo da pessoa, quando o sujeito a scr contratado possuir
caractersticas diante das quais a lei possibilita a dispensa.
Observemos nessas situaes que a licitao pode ocorrer, mas
existe a possibilidade da dispensa dc acordo com a convenincia c
a oportunidade da Administrao. Imaginemos, por exemplo, que
um rgo pblico precisa adquirir trs resmas de papel. Seria ilgi
co realizar uma licitao para adquirir esses produtos, pois o custo
do procedimento provavelmente superaria o do produto a ser adqui
rido (dispensa em razo do pequeno valor). 0 mesmo ocorre quan
do um municpio precisa comprar lonas plsticas para fornecer aos
moradores que tiveram suas casas destelhadas por um temporal. A
demora da licitao no atenderia finalidade pretendida, e, quan
do fosse efetivada a aquisio, as lonas no teriam mais utilidade
(dispensa em razo de situaes excepcionais). Nesses casos, h
uma inadequao entre a realizao da licitao e o fim e a eficin
cia pretendidos. Tambm h inviabilidade de competio quando
o objeto a ser comprado to especfico que apenas uma pessoa o
fornece, de maneira que no h quem possa competir no forneci
mento da coisa, como, por exemplo, um equipamento de tecnologia
nica (dispensa em razo do objeto). Ainda, a licilao perde a ra
zo de ser quando deseja-se contratar uma pessoa especfica, como,
por exemplo, um municpios que deseja contratar um determinado
artista famoso para uma apresentao em comemorao ao aniver
srio da cidade. No h competio, porque o artista s aquele,
uma pessoa especfica (dispensa em razo da pessoa).
6.3 Modalidades e procedimentos
A Lei n 8.666/93 prev cinco modalidades de licitao: con
corrncia, tomada de preos, convite (ou carta-convite), leilo e
concurso. Existe ainda uma sexta modalidade criada pela Lei rf
10.520/2002 - o prego.
As modalidades so utilizadas geralmente de acordo com o valor
do contrato ou sua complexidade. Tambm podem ser empregadas
conforme o seu objeto ou a natureza do servio. No caso de concor
rncia, tomada dc preos c convite, a Lei n 8.666/93 estipula o
valor em que so cabveis:
Art. 23. As modalidades de licitao a que se referem
os incisos I a 111 do artigo anterior sero determinadas
em funo dos seguintes limites, tendo em vista o valor
estimado da contratao:
I para obras e servios de engenharia:
a) convite - at RS 150.000,00 (cento e cinqenta mil
reais);
b) tomada de preos-at R$ 1.500.000,00 (um milho
e quinhentos mil reais);
c) concorrncia - acima de RS 1.500.000,00 (um milho
e quinhentos mil reais);
II - para compras e servios no referidos no inciso
anterior:
a) convite - at RS 80.000,00 (oitenta mil reais);
b) tomada de preos - at RS 650.000,00 (seiscentos
e cinqenta mil reais);
c) concorrncia - acima de RS 650.000,00 (seiscentos
e cinqenta mil reais).
Veremos a seguir o cabimento de cada modalidade acompanhada
do respectivo procedimento. Iniciaremos pela concorrncia, que
a forma mais complexa de licitao e compreende todas as fases.
As demais modalidades possuem fases semelhantes, com algumas
supresses e particularidades.
Concorrncia
A Lei n 8.666/93 define o que concorrncia:
Art. 22
[...]
1 Concorrncia a modalidade de licitao entre
quaisquer interessados que, na fase inicial dc habilita
o preliminar, comprovem possuir os requisitos mni
mos de qualificao exigidos no edital para execuo
de seu objeto.
a modalidade com maior divulgao, permitindo-se que qual
quer interessado participe se atender aos requisitos do edital, e tem
as seguintes fases: edital, habilitao, classificao, homologao
e adjudicao.
Na fase do e d i t a l , ocorre a divulgao da abertura da con
corrncia, quando so determinados os requisitos para participa
o c o objeto, alm dc ser esboado o contrato que sc aplicar ao
vencedor. Comumente se diz que o edital a lei da licitao, mas
Maria Sylvia Zanclla Di Pietro 19 ressalva que sc trata tambm da lei
do contrato que posteriormente ser firmado. Este est vinculado
s condies estabelecidas no edital quanto ao objeto e forma de
prestao do que foi licitado.
A fase seguinte a da h a b i l i I a o. Na concorrncia, a
Administrao recebe publicamente dois envelopes, um contendo
os documentos do participante necessrios habilitao e outro,
lacrado, contendo a proposta. aberto ento o envelope da habili
tao, em que se verificam os documentos e se atesta que o partici
pante est habilitado a participar da licitao.
A terceira fase a c l a s s i f i c a o , em que so abertos os
envelopes com as propostas dos habilitados e estas so classifi
cadas dc acordo com os critrios do edital, verificando-se qual a
proposta que melhor atende aos critrios de julgamento do edital.
A h o w o l o g a o realizada por autoridade superior co
misso dc licitao e corresponde aprovao do procedimento,
por se verificar que ele est em conformidade com a lei e a finalida
de que se pretende. Em caso de desconformidade, pode a licitao
ser anulada ou se determinar que o vcio seja sanado, se possvel.
A licitao tambm pode ser revogada, quando for de interesse p
blico assim proceder.
Por derradeiro vem a fase de a d j // d i c a o, em que se atri
bui ao vencedor da licitao o seu objeto. Depois desse ato que
administrativo e direito tributrio
Tomada de preos
A Lei n 8.666/93 assim define a tomada de preos:
Art. 22
[...]
116
2 Tomada de preos a modalidade de licitao en
tre interessados devidamente cadastrados ou que aten
derem a todas as condies exigidas para cadastra-
mento at o terceiro dia anterior data do recebimento
das propostas, observada a necessria qualificao.
Essa modalidade cabvel em contratos de menor valor e comple
xidade. Por isso, menos rgida nos seus procedimentos.
As fases so semelhantes s da concorrncia, sendo diferente a dc
habilitao, j que os participantes podem ser cadastrados e habili
tados junto ao rgo pblico antes da abertura da licitao, obten
do um certificado dc registro. A habilitao pode tambm ocorrer
depois do edital, at trs dias antes da entrega das propostas. Caso
s participantes j cadastrados participem da tomada de preos, a
comisso de licitao avalia apenas a proposta oferecida.
Convite
Tambm chamada dc c a r t a - c o n v i te, 6 a modalidade cabvel
para os contratos de menor monta e, por isso, mais simplificada.
Aqui, a Administrao escolhe trs empresas ou pessoas habili
tadas ao servio, cadastradas ou no, e convida-as a participar da
licitao. O edital afixado em local prprio e possibilita que ou
tros, no convidados, tambm participem, devendo manifestar seu
interesse at 24 horas antes da proposta. assim que dispe a Lei
n 8.666/93:
Art. 22
[...]
3 Convite a modalidade de licitao entre interes
sados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou
no, escolhidos e convidados em nmero mnimo dc 3
(trs) pela unidade administrativa, a qual afixar, em
local apropriado, cpia do instrumento convocatrio
e o estender aos demais cadastrados na correspon
dente especialidade que manifestarem seu interesse
com antecedncia de at 24 (vinte e quatro) horas da
apresentao das propostas.
0 edital no precisa ser publicado em D i r i o O f i c i a /, ao
contrrio das outras duas modalidades j vistas, que exigem essa
forma de divulgao. Tambm no impe a necessidade de comis
so de licitao, podendo ser realizada por apenas um servidor
designado.
Entregues as propostas, seguem-se as fases de classificao, ho
mologao e adjudicao.
Concurso
0 concurso a forma de selecionar o melhor trabalho tcnico, cien
tfico ou artstico com premiao ou remunerao dos vencedores,
conforme podemos ler em:
Art. 22
[...]
4 Concurso a modalidade de licitao entre
quaisquer interessados para escolha de trabalho
tcnico, cientfico ou artstico, mediante a instituio
de prmios ou remunerao aos vencedores, conforme
critrios constantes de edital publicado na imprensa
oficial com antecedncia mnima dc 45 (quarenta c
cinco) dias.
Aplica-se quando, por exemplo, deseja-se um projeto arquitetni
co de um prdio pblico. Os arquitetos apresentam seus trabalhos
e julga-se qual o melhor. Ao vencedor pago prmio ou remunera
o pelo trabalho.
No h procedimento especfico na lei, devendo ser estabelecido
cm cada caso pelo edital. H a exigncia formal dc publicao do
edital com antecedncia mnima de 45 dias, conforme visto no dis
positivo acima citado.
No devemos confundir esse concurso, que uma modalidade
de licitao, com o concurso pblico para a contratao de servi
dores. Este um certame em que os candidatos concorrem para o
preenchimento de vagas de cargos estatutrios da Administrao
Pblica. No concurso ora cm exame, pretende-se escolher dentre
vrios trabalhos aquele que for o melhor, decorrendo da um con
trato com a Administrao Pblica.
Leilo
Trata-se de um procedimento de venda de bens do Estado, conforme
o conceito legal:
Art. 22
[...]
5 Leilo a modalidade de licitao entre quaisquer
interessados para a venda de bens mveis inserv-
veis para a administrao ou de produtos legalmente
apreendidos ou penhorados, ou para a alienao de
bens imveis prevista no art. 19, a quem oferecer o
maior lance, igual ou superior ao valor da avaliao.
Os bens inservfveis a serem vendidos so aqueles disponveis
para o Estado que no tm utilidade pblica. Por exemplo, se um
rgo constri uma nova sede, o prdio antigo que pertencia ao
Estado passa a no ser afetado utilidade pblica. Dessa forma,
pode ser vendido em leilo. Tambm podem ser vendidos produtos
apreendidos ou penhorados, como os produtos de sacoleiros que
vm do Paraguai e so apreendidos pela Polcia Federal e pela
Receita Federal. Por ltimo, o leilo pode ser utilizado para ven
da de bens recebidos pelo Estado em decorrncia de ao judicial
(penhorados c adjudicados) ou dados em dao cm pagamento, nos
casos previstos em lei.
No h procedimento legal especfico, devendo ser observado
que a venda dar-sc- por valor igual ou superior ao dc avaliao.
inerente ao leilo a disputa de lance entre os participantes, sendo
vencedor o de maior oferta, observado o mnimo legal. Como em
toda licitao, deve ser precedido dc edital com divulgao pelos
meios eficazes.
Prego
Essa nova modalidade, trazida pela MP 2.182/2001, depois con
vertida na Lei n 10.520/2002, destina-se aquisio de bens e
servios comuns cm que a disputa realizada cm sesso pblica
por meio de lances e propostas. Nesse caso, no lia limite de valor.
A Lei n 10.520/2002 define como servios comuns
Art. Io
[...]
Pargrafo nico. Consideram-se bens e servios co
muns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos
padres dc desempenho c qualidade possam scr objeti
vamente definidos pelo edital, por meio de especifica
es usuais no mercado.
Tal definio alvo de crticas, porque to vaga que pode dar
margem a muitos significados. Em anlise superficial, parece que
bens e servios comuns so aqueles que representam categorias
facilmente identificveis, constituindo-se em c o m m o d i t i e s , na
terminologia do mercado financeiro. A c o m rn o d i l y justamen
te um determinado bem que se identifica pela categoria, pelo grupo.
Ou seja, na bolsa de mercadorias, quando se negocia uma tonelada
de milho, no importa se h uma marca de milho ou o produtor
do milho. Trata-se de um produto que pode ser classificado sim
plesmente como milho, obedecidos os requisitos de qualidade e as
caractersticas aceitas para tal.
Parece-nos que os tais bens e servios comuns se comportam de
maneira semelhante. Bens comuns seriam, por exemplo, uma res
ma dc papel A4, branco, gramatura 75. Existem vrios fabricantes
que produzem esses materiais com a mesma qualidade e com essas
caractersticas. Ou ento canetas esferogrficas de cor azul, ou ain
da clipes dc papel dc determinado tamanho. No prego seria poss
vel, assim, a compra de produtos que no apresentariam grandes
dificuldades de conceituao, que seriam categorias de produtos
bem definidas, aceitas por todos e que fossem de fcil verificao.
A opinio acima nossa e pode estar equivocada, j que a dou
trina ainda no pacificou um entendimento de bem comum.
0 prego ainda possibilita a sua realizao por meio eletrnico,
atravs de bolsas de mercadorias e suas corretoras. Nesse caso, a
Administrao faria o pedido do que deseja por meio virtual, e ha
veria um perodo cm que os participantes poderiam disputar com
lances para se identificar o melhor preo. Com esse sistema, seria
possvel haver uma gama maior de fornecedores Administrao,
pois pessoas do pas inteiro poderiam ofertar lances, no existindo
mais a necessidade de se limitar a participao apenas aos fornece
dores mais prximos.
0 procedimento adotado nesta modalidade compreende uma
fase interna, preparatria, e outra externa.
Na fase interna, definem-se o objeto, os requisitos, as exigncias
dc habilitao, as sanes e outros elementos. Na fase externa, h a
publicao do aviso do edital na imprensa com antecedncia mni
ma de oito dias teis para a proposta.
No julgamento c na classificao das propostas, h a imediata
abertura dos envelopes, analisando-se se estas esto conforme o
edital. 0 critrio utilizado s o de melhor preo. 0 autor da me
lhor proposta c aqueles que fizerem propostas com valor at 1 0 %
acima do valor da melhor podem fazer lances verbais at que se ob
tenha um vencedor. Caso no haja propostas dentro dos 10% acima
da melhor oferta, os trs participantes que apresentarem os valores
mais vantajosos podero tambm fazer lances verbais.
Encontrado o vencedor, h uma inverso das fases das moda
lidades anteriormente vistas. Aps a classificao das propostas
que se realiza a habilitao, mediante a abertura do envelope
com os documentos do vencedor. Se este no se habilitar, parte-se
para a habilitao do segundo colocado c assim sucessivamente. A
habilitao dispensada caso o fornecedor j conste do sistema de
cadastro unificado dc fornecedores (Sicaf) ou de outro semelhante.
Os recursos devem ser apresentados logo aps a proclamao do
vencedor. Imediatamente h a adjudicao do objeto e, em seguida,
a homologao do procedimento.
0 prego eletrnico segue as mesmas regras, parecendo-nos ser
importante ferramenta de transparncia e agilidade nas compras
publicas*
Contratos administrativos
nunos. Quase toda a contratao com a Administrao Pblica
deve ser precedida de licitao ou de procedimento de dispensa ou
inexigibilidade.
Dessa forma, cumpre distinguir o que so contratos administra
tivos para efeito da lei n 8.666/93 e o que so os contratos admi
nistrativos propriamente ditos, que aqui pretendemos estudar.
0 conceito da lei acima mencionada assim determina:
Finalidade pblica
Todos os contratos da Administrao Pblica devem ter finalidade
pblica, caracterstica que nos parece redundante porque, como j
vimos, toda a atuao da Administrao Pblica deve ter finalidade
pblica.
H Procedimento legal
A contratao deve seguir o procedimento legal, percorrendo as fa-
ses necessrias. H a exigncia de licitao, conforme j vimos, para
quase todas as contrataes com o Poder Pblico. Assim, estas de
vem ser precedidas do procedimento licitatrio, escolhendo-se qual
a proposta que traz mais vantagem Administrao Pblica. Mesmo
os casos de livre contratao (dispensa e inexigibilidade) devem ser
antecedidos de procedimento que comprove os requisitos legais.
Outra exigncia de natureza procedimental a verificao da
existncia de previso oramentria para os nus financeiros do
contrato que sc est celebrando, no qual deve constar dc qual conta
do oramento viro os recursos para o seu pagamento.
I Contrato de adeso
As clusulas contratuais so estabelecidas previamente pela Admi
nistrao Pblica. Quando se inicia a licitao, j se tem o con
trato que ser assinado com as condies estipuladas. Assim, o
particular que deseja contratar com a Administrao deve aceitar o
contrato por ela imposto, razo pela qual se fala em um contrato de
adeso, categoria geralmente estudada pelo direito do consumidor.
No h discusso do contrato, no h acordo de vontades, sendo
que o particular que aceite a contratao por conseqncia adere
ao contrato escrito pela Administrao e seus termos.
Natureza intuitu personae
0 contrato firmado levando em conta a pessoa do contratado, con
forme levantado na licitao. Uma vez escolhido o particular, este
no poder subcontratar ou ceder a contratao a outro. A natu
reza i n t u i t u j) e rs o n a e significa que o contrato pessoal e
intransfervel, firmado pela Administrao com um determinado
particular.
1 Mutabilidade
Uma das caractersticas principais do contrato administrativo a
mutabilidade, ou seja, a possibilidade de sua alterao unilateral
pela Administrao Pblica durante a sua vigncia.
As alteraes podem derivar dc clusulas exorbitantes, como as
vistas acima, mas tambm de outras hipteses, como circunstncias
inesperadas decorrentes da fora maior e de riscos do particular na
contratao com a Administrao Pblica.
Notemos que o particular, quando participa de licitao e cele
bra contrato com a Administrao, est ciente das prerrogativas
que esta possui, as quais decorrem diretamente dc lei c sc justifi
cam pelo interesse pblico que deve ser buscado. Ento, o particu
lar sabe que o seu contrato pode ser uni lateralmente alterado pela
Administrao e ele nada ou pouco poder fazer a respeito.
As alteraes e as rescises unilaterais da Administrao geral
mente originam ao particular direito de natureza patrimonial, de
ser indenizado pelos danos sofridos ou de receber valor maior pelo
servio prestado. Atentemos para o falo de que o particular no tem
o direito de obrigar a Administrao Pblica a cumprir o contrato
tal como ele foi assinado, pois a alterao unilateral inerente a
esse contrato. Entretanto, esse comportamento no pode ser supor
tado exclusivamente pelo particular. por isso que ele tem o direito
dc receber indenizao pelos danos decorrentes da alterao.
Vejamos as circunstncias em que o contrato se altera e as res
pectivas conseqncias para a relao entre Administrao e parti
cular. So as chamadas l e a s ou r i s c o s que podem surgir no
decorrer do contrato, juntamente com a fora maior, j comentada.
lea ordinria ou empresarial
o risco inerente a todo e qualquer negcio. Decorre da flutuao
do mercado, sendo inerente a este. considerada previsvel, pois
ocorre com regularidade ou. quando ocorre, no extraordinria.
Tal risco, por ser previsvel, deve ser suportado pelo particular,
j que este sabe que o preo a ser cobrado precisa abarcar as flu
tuaes de mercado que podem surgir ao longo da execuo do
contrato.
o caso, por exemplo, de um contrato de fornecimento de cereais,
administrativo e direito tributrio
7.2 Resciso
A resciso do contrato administrativo pode ocorrer dc trs formas,
conforme prev o art. 79 da Lei n 8.666/93: unilateral, amigvel
e judicial.
A resciso a m i g c vel tambm conhecida como a d m i n i s -
t r a t i v ci. Deve ser precedida de autorizao escrita e fundamenta
da da autoridade. E um verdadeiro acordo, ou seja, a Administrao
c o contratado combinam dc comum acordo o fim do contrato.
A j u d i c i a l solicitada pelo particular, quando a Adminis
trao deixa de cumprir sua parte no contrato, justificando-se, pois,
pelos fatos da Administrao. O requerente vai a juzo, expondo o
inadimplemento e solicitando o fim do contrato.
No caso da r e s c i s o u n i l a t e r a I pela Administrao,
trata-se de prerrogativa que enseja as conseqncias do art. 80 da
Lei n 8.666/93. Como j vimos, a Administrao no precisa ir a
juzo para rescindir o contrato, podendo agir unilateralniente e dar
execuo prpria deciso.
Concesso
Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello21,
Concesso de servio pblico o instituto atravs do
qual o Estado atribui o exerccio de um servio pblico
a algum que aceita prest-lo em nome prprio, por sua
conta e risco, nas condies fixadas e alterveis unilate-
ralmente pelo Poder Pblico, mas sob garantia contra
tual. de um equilbrio econmico-financeiro, remune
rando-se pela prpria explorao do servio, em geral e
basicamente mediante tarifas cobradas diretamente dos
usurios do servio, (p. 664)
A Lei n 8.987/95, que regulamenta as concesses, assim concei
tua a concesso de servios pblicos:
Art. 2 Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:
[...]
II - concesso de servio pblico: a delegao de sua
prestao, feita pelo poder concedente, mediante licita
o, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica
ou consrcio de empresas que demonstre capacidade
para seu desempenho, por sua conta e risco e por
prazo determinado;
Observemos que na concesso o Estado mantm a titularidade
do servio pblico, ou seja. no passa o servio ao particular, mas
apenas permite que cstc o exera durante determinado prazo c sob
condies por ele estipuladas. o caso, por exemplo, das empre
sas de telefonia, energia eltrica, gua e esgoto, transporte coletivo,
transporte rodovirio, transporte areo e diversos outros servios
pblicos que podem ser prestados por particulares.
A prestao se d por conta e risco do particular, sendo sua re
munerao geralmente obtida atravs da cobrana dc tarifas dos
usurios. O servio pode tambm ser financiado por subsdios do
Poder Pblico, mas a tarifa cobrada dos usurios a base de sua
remunerao. Esta determinada no contrato, tendo o concession
rio o direito manuteno do equilbrio econmico-financeiro.
A concesso justifica-se pela impossibilidade de o Estado prestar
todos os servios pblicos sozinho. Alm disso, o servio prestado
pelo Estado seria para ele oneroso, podendo ser ineficiente. Com a
concesso, transferem-se a responsabilidade e o risco do negcio ao
particular, o qual geralmente tem que concorrer com outros conces
sionrios, causando reduo de tarifas e mais eficincia 110 servio.
A concesso pode ser dada a particulares, hiptese que exige
prvia licitao para escolha da melhor proposta (art. 175. CF). S
empresas podem ser concessionrias, no se admitindo a concesso
a pessoas fsicas. Nesse caso, a licitao deve ser na modalidade de
concorrncia. Tambm pode haver a concesso a empresas estatais,
que deve ocorrer por lei.
0 usurio do servio pblico tem direito prestao, podendo
exigi-la judicialmente quando lhe for indevidamente negada.
A resciso unilateral antes do prazo de trmino da concesso
por motivo de interesse pblico (ato discricionrio) denominada
de e n c a m p a o , retomando a Administrao o exerccio da
prestao do servio pblico. Ao particular cabe indenizao pelos
prejuzos causados.
J na c a d u c i d a d e, ocorre a resciso unilateral por descum-
primento do contrato pelo particular. A indenizao cabvel apenas
para o valor dos equipamentos adquiridos pelo concessionrio que
no tenham sido pagos. Eles sero tomados pelo Poder Pblico para
que o servio continue sendo gerido pela prpria Administrao ou
por outro concessionrio. Respeita-se o princpio da continuidade
dos servios pblicos, de forma que a tomada dos equipamentos se
justifica para que o servio possa continuar imediatamente.
Ao Poder Pblico cabe o poder de intervir na empresa concessio
nria, no caso clc irregularidades ou risco prestao do servio
pblico.
A concesso mais utilizada a de servios pblicos, mas tambm
pode haver concesses de servios pblicos precedidas de obras p
blicas ou de uso de bem pblico.
No caso da concesso do servio precedida de obra, delegada ao
particular a realizao de uma determinada obra pblica e depois
concedido o direito de explor-la ao particular como forma de sua
remunerao. o caso, por exemplo, da construo de unia ponte exe
cutada por particulares, que depois tero o direito dc cobrar pedgio
pela sua utilizao por determinado perodo de tempo como forma de
serem remunerados pela obra e pelo investimento realizado.
Na concesso de uso de bem pblico, concedido ao particular
0 uso privativo de um determinado bem pblico, respeitando-se a
respectiva destinao. Um exemplo 6 a concesso dc um parque
ao particular dando-lhe o direito de cobrar ingresso mediante a
conservao e o melhoramento da obra.
1 Permisso e autorizao
A noo de permisso tem perdido terreno em nosso direito, pois
antigamente ela no exigia licitao para ser concedida. Atravs
dela era dada ao particular, por ato unilateral, a delegao de um
administrativo e direito tributrio
I Contrato de gesto
Os contratos de gesto constituem acordos que tm, dc um lado,
a Administrao Pblica direta e, de outro, entidades da Admi
nistrao Pblica indireta e entidades privadas que atuam com o
Estado. A Administrao direta estabclcce metas a serem atingidas
pela outra parte, resultando em benefcios estatais em favor desta.
Essa forma de contrato pode ser celebrada, por exemplo, entre um
ministrio e uma autarquia, tornando esta uma agncia executiva do
objeto do contrato. Tambm pode ser promov ida com Organizaes
da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip), entidades privadas
que recebem essa denominao do Ministrio da Justia c podem,
ento, celebrar contratos de gesto, recebendo ajuda estatal, como
verbas pblicas, bens ou servidores para suas atividades.
Convnio
O convnio, juntamente com os consrcios que sero estudados
adiante, entendido como um contrato diferente dos demais, por
que no envolve a contraposio de interesses. Nos contratos co
muns, h interesses divergentes por parte dos contratantes, sendo o
objetivo da Administrao o interesse pblico e o objetivo do parti
cular a remunerao paga, que lhe trar lucro.
Os celebrantes do convnio pretendem a mesma finalidade, ou
seja, o atendimento do interesse pblico. As partes ento colabo
ram para promover a finalidade pretendida. H o objetivo comum
de obteno de um determinado resultado que esperado por am
bos os celebrantes.
o caso, por exemplo, de uma universidade pblica que celebra
uni convnio de cooperao com outra entidade para a realizao
de uma pesquisa em conjunto. Trata-se da soma de esforos das
duas organizaes para atingirem uma finalidade comum.
Para as atividades de competncia concorrente, disciplinadas no
art. 23 da Constituio Federal, admite-se o convnio entre os en
tes da federao para a cooperao nessas atividades (por exemplo,
sade, assistncia a deficientes, proteo do meio ambiente etc.).
() art. 241 da Constituio, com redao alterada pela EC 19/98,
ampliou a possibilidade dos convnios para outras atividades alm
das previstas pelo art. 23:
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios
pblicos e os convnios de cooperao entre os entes
federados, autorizando a gesto associada dc servios
pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de
encargos, servios, pessoal e bens essenciais conti
nuidade dos servios
* transferidos.
I Consrcio
Essa modalidade de contrato administrativo semelhante ao conv
nio, porque nela os contratantes no possuem vontades contrapostas,
sendo seu interesse igual, assim como os objetivos perseguidos.
A diferena entre ambas est no fato de que o consrcio s pode
ser celebrado entre entidades polticas, ou seja, entre os entes da
federao, enquanto que o convnio pode ser realizado entre enti
dades da Administrao e entre estas e particulares. O consrcio,
quando celebrado, ganha uma personalidade jurdica prpria, en
quanto que com o convnio isso no acontece.
A Lei n 11.107/2005 veio disciplinar os consrcios, alterando os
entendimentos anteriores que havia sobre eles:
Art. 1 Esta Lei dispe sobre normas gerais para a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
contratarem consrcios pblicos para a realizao de
objetivos de interesse comum e d outras providncias.
Ento, como j vimos, s a Unio, os estados, o Distrito Federal
e os municpios podem participar de consrcios, pois eles tm a
finalidade de realizar objetivos de interesse comum, como a gesto
associada de servios pblicos.
Os consrcios so constitudos por contratos que devem ser pre
cedidos de um protocolo de intenes e devem, depois, ser rati
ficados por lei. Eles podem ter personalidade jurdica de direito
privado ou de direito pblico, dependendo da forma como se orga
nizam. Quando tm personalidade jurdica de direito pblico, so
considerados entidades da Administrao Pblica indireta e cha
mados de a s s o c i a e s p b l i c a s.
cincia;
Noes preliminares de direito
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo
determinado;
III - concesso de servio pblico precedida da execuo de obra p
blica: a construo, total ou parcial, conservao, reforma, ampliao ou
melhoramento de quaisquer obras de interesse pblico, delegada pelo
poder concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia,
158 pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade
para a sua realizao, por sua conta e risco, de forma que o investimento
da concessionria seja remunerado e amortizado mediante a explorao
do servio ou da obra por prazo determinado;
IV permisso de servio pblico: a delegao, a ttulo precrio, me
diante licitao, da prestao de servios pblicos, feita pelo poder
concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para
seu desempenho, por sua conta e risco.
d) Lei n 11.079/2004
Institui normas gerais para licitao e contratao de parceria pblico-
privada no mbito da administrao pblica.
[...1
Art. 2 Parceria pblico-privada o contrato administrativo de concesso,
na modalidade patrocinada ou administrativa.
1 Concesso patrocinada a concesso de servios pblicos ou de
obras pblicas de que trata a Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995,
quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios contra-
prestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.
2 Concesso administrativa o contrato de prestao de servios de
que a Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta, ainda
que envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens.
3 No constitui parceria pblico-privada a concesso comum, assim
entendida a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que
trata a Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando no envolver
contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.
4 vedada a celebrao de contrato de parceria pblico-privada:
I - cujo valor do contrato seja inferior a RS 20.000.000,00 (vinte mi
lhes de reais);
II - cujo perodo de prestao do servio seja inferior a 5 (cinco) anos; ou
III - que tenha como objeto nico o fornecimento de mo-de-obra, o for
necimento e instalao de equipamentos ou a execuo de obra pblica.
e) Lei n 11.107/2005
Dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos e d
outras providncias.
Art. 1 Fsta Lei dispe sobre normas gerais para a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios contratarem consrcios pblicos para a
realizao de objetivos de interesse comum e d outras providncias.
1 O consrcio pblico constituir associao pblica ou pessoa jur
dica de direito privado.
2 A Unio somente participar de consrcios pblicos em que tam
bm faam parte todos os Estados em cujos territrios estejam situados
os Municpios consorciados.
3 Os consrcios pblicos, na rea de sade, devero obedecer aos
princpios, diretrizes e normas que regulam o Sistema nico de Sade
-SUS.
Art. 2 Os objetivos dos consrcios pblicos sero determinados pelos
entes da Federao que se consorciarem, observados os limites consti
tucionais.
1 Para o cumprimento de seus objetivos, o consrcio pblico poder:
I - firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber
auxlios, contribuies e subvenes sociais ou econmicas de outras
entidades e rgos do governo;
II nos termos do contrato de consrcio de direito pblico, promover
desapropriaes e instituir servides nos termos de declarao de
utilidade ou necessidade pblica, ou interesse social, realizada pelo
Poder Pblico; e
III ser contratado pela administrao direta ou indireta dos entes da
Federao consorciados, dispensada a licitao.
2 Os consrcios pblicos podero emitir documentos de cobrana e
exercer atividades do arrecadao dc tarifas e outros preos pblicos
pela prestao de servios ou pelo uso ou outorga de uso dc bens pbli
cos por eles administrados ou, mediante autorizao especifica, pelo
ente da Federao consorciado.
3 Os consrcios pblicos podero outorgar concesso, permisso ou
administrativo e direito tributrio
Noes preliminares dc direito
160
vm
I Servidores pblicos
So servidores pblicos todas as pessoas fsicas que prestam ser
vios aos entes da Administrao Pblica direta e indireta, com
vnculo profissional e remunerao paga pelo Errio. Dividem-se
em trs categorias: servidores estatutrios, empregados pblicos e
servidores temporrios.
Os s e r v i d o r e s e s t a t u t r i o s so os ocupantes de cargo
pblico sujeitos ao regime estatutrio. Quando ingressam no servi
o pblico, sua situao e carreira so previstas em lei, no caben
do acordo de vontades sobre a relao de trabalho.
Antigamente, usava-se a expresso f u n c i o n r i o p b l i c o
para denominar os servidores estatutrios, mas a Constituio
Federal de 1988 no utiliza esse termo, que, no entanto, ainda
encontrado em legislaes mais antigas. Atualmente os servidores
estatutrios so denominados tambm de servidores pblicos.
Os e m p r e g a d o s p b l i c o s so os contratados sob regi
me da legislao trabalhista, sujeitos Consolidao das Leis do
Trabalho (CLT). Essa forma de contratao pode ocorrer para algu
mas funes subalternas e com os remanescentes da Constituio
anterior, quando se admitia mais amplamente esse regime. Os em
pregados das sociedades de economia mista, empresas pblicas
e fundaes de direito privado institudas pelo Poder Pblico so
obrigatoriamente contratados sob regime trabalhista.
Os s e r v i d o r e s t c m p o r r i o s so aqueles que exercem
funo por tempo determinado, por necessidade temporria de
corrente de interesse pblico excepcional (art. 37, IX, CF). Esto
sujeitos ao regime da legislao trabalhista privada (CLT), no se
submetendo ao regime estatutrio. Contribuem com o regime do
INSS para previdncia, no fazendo jus aposentadoria e penso
nos moldes dos servidores estatutrios.
Militares
Os militares eram considerados servidores pblicos como os de
mais at o advento da EC 18/98. A eles se aplicavam exatamente as
mesmas regras. A partir dessa emenda, considera-se que eles tm
um regime prprio, sendo as regras dos demais servidores aplic
veis apenas no caso de expressa previso na Constituio Federal.
Possuem regime estatutrio prprio, previsto em lei especfica para
eles, diferente do estatuto dos demais servidores.
So militares os integrantes das Foras Armadas Exrcito,
Marinha c Aeronutica, os integrantes das Polcias Militares dos
estados e do Distrito Federal, bem como os integrantes do Corpo
de Bombeiros Militar.
Particulares em colaborao
com o Pocler Pblico
So pessoas fsicas que prestam servios ao Estado, entretanto no
possuem vnculo profissional e podem ou no receber remunerao.
Geralmente so funes transitrias que no podem ser desempe
nhadas s pelos servidores do quadro normal.
Trata-se de funes institudas por delegao do Poder Pblico,
nos casos de agentes das concessionrias e permissionrias e da
queles que exercem servios notariais (cartrios). Ocorre tambm
por requisio, nomeao ou designao, como acontece com os
jurados, os mesrios nas eleies, os comissrios de menores etc.
Os particulares podem ainda ser gestores de negcios que assu
mem funes pblicas em casos dc calamidade, emergncia c oca
administrativo e direito tributrio
Noes preliminares de direito
sies extraordinrias.
a
nirias. E o que dispe o 4 do art. 39 da Constituio:
Noes preliminares de direito
Estabilidade e vitaliciedade
Os ocupantes dc cargo de provimento efetivo adquirem estabilida
de aps trs anos de exerccio. Isso significa que eles s perdem o
cargo por: sentena judicial transitada em julgado; processo admi
nistrativo em que seja assegurado direito de ampla defesa; avalia
o peridica de desempenho em que seja assegurada ampla defesa;
cumprimento dos limites impostos pela Lei de Responsabilidade
Fiscal (LC 101/2000). Nesta ltima hiptese, a perda de cargo de
servidor estvel a derradeira medida para corte de custos.
Os servidores estveis no podem, pois, ser livremente demiti
dos, a critrio dos seus superiores. necessrio que haja uma falta
grave ou desempenho inferior comprovado, sempre possibilitando
direito de defesa ao servidor.
A vitaliciedade s admite a perda do cargo por sentena judi
cial transitada em julgado, sendo mais restrita que a estabilidade.
Adquirem vitaliciedade os magistrados, os membros do Ministrio
Pblico e os membros dos Tribunais de Contas, c isso aps dois
anos de exerccio.
Acumulao de cargos
A Constituio em regra veda o exerccio simultneo c remunerado
de dois ou mais cargos, funes e empregos pblicos (art. 37, XVI
e XVII). Existem excees apenas para o caso de se tratar de dois
cargos de professor, ou de um cargo de professor e outro que exi
ge habilitao tcnica especfica, ou dc dois cargos ou empregos
privativos de profissionais da sade de profisso regulamentada.
Tambm h a possibilidade de acumulao do cargo de magistrado
com o de professor.
Aposentadoria e penso
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k *
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s 2
o ^* Aposentadoria a cessao do exerccio das atividades do servidor
*S 9 pelo preenchimento de requisitos legais, passando a ser inativo e
? 2 a receber proventos mensais. A penso recebida pelo cnjuge ou
'2O*p .5=: dependentes do servidor falecido no exerccio ou na inatividade.
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< C
170 O sistema de aposentadoria do setor pblico s aplicvel aos
ocupantes de cargos efetivos da Administrao direta, autarquias e
fundaes de direito pblico. Os ocupantes de cargo em comisso e
demais agentes pblicos de outros entes so submetidos ao regime
geral da previdncia do INSS.
Recentes reformas restringiram o direito de aposentadoria dos
servidores pblicos. Foram aumentados requisitos de idade, tempo
de servio, tempo de servio pblico e de contribuio.
A aposentadoria pode ser por invalidez permanente, ou seja,
quando o servidor torna-se invlido, no podendo mais exercer
suas funes em decorrncia de acidente, doena etc. A aposenta
doria compulsria ocorre aos setenta anos, ou seja, quando o ser
vidor completa essa idade, obrigatoriamente aposentado pela
Administrao Pblica com proventos proporcionais ao tempo de
contribuio. Existe, ainda, aposentadoria voluntria, que ocorre
a pedido do servidor, verificado que existem os requisitos mnimos
de idade, tempo de contribuio e tempo de servio pblico para a
sua concesso.
Deveres
Os servidores devem observar diversos deveres inerentes ao seu
cargo e ao regime da Administrao Pblica.
Dentre os deveres, encontramos o de desempenhar as atribui
es do cargo ou funo, que exige do servidor trabalho eficiente e
pontual, e o dever de honestidade ou probidade, que veda ao servi
dor agir com objetivo dc proveito pessoal c dc modo corrupto.
1 l ainda o dever de lealdade e fidelidade (lealdade e fidelidade
instituio em que trabalha), o dever de obedincia (acatamento de
ordens do superior hierrquico), o dever de sigilo profissional (de
ver de manter segredo de assuntos relacionados com o desempenho
de suas funes, quando cabvel), o dever de assiduidade (pontua
lidade e comparecimento ao servio) c o dc urbanidade (tratamento
dos outros servidores e todas as demais pessoas de forma polida).
a) Constituio Federal
Art. 37
I - os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasilei
ros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos
estrangeiros, na forma da lei;
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao
prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo
com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma pre
vista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso decla
rado em lei de livre nomeao e exonerao;
[...]
V - as funes de confiana, exercidas exclusivamente por servidores
ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comisso, a serem preen
chidos por servidores de carreira nos casos, condies e percentuais
mnimos previstos em lei, destinam-se apenas s atribuies de dire
o, chefia e assessoramento;
VI - garantido ao servidor pblico civil o direito livre associao
sindical;
VII o direito de greve ser exercido nos termos e nos limites defini
dos em lei especfica:
[...]
IX - a lei estabelecer os casos de contratao por tempo determi
nado para atender a necessidade temporria de excepcional interesse
pblico;
X - a remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o
4 do art. 39 somente podero ser fixados ou alterados por lei espec
fica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada reviso
geral anual, sempre na mesma data e sem distino de ndices;
XI - a remunerao e o subsdio dos ocupantes de cargos, funes
e empregos pblicos da administrao direta, autrquica e fundacio-
nal, dos membros de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, dos detentores de mandato eletivo e
dos demais agentes polticos e os proventos, penses ou outra espcie
remuneratria, percebidos cumulativamente ou no, includas as van
tagens pessoais ou de qualquer outra natureza, no podero exceder
o subsdio mensal, em espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal
Federal, aplicando-se como limite, nos Municpios, o subsdio do
Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsdio mensal do
Governador no mbito do Poder Executivo, o subsdio dos Deputados
Estaduais e Distritais no mbito do Poder Legislativo e o subsdio dos
Desembargadores do Tribunal de Justia, limitado a noventa inteiros
e vinte e cinco centsimos por cento do subsdio mensal, em esp
cie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no mbito do Poder
Judicirio, aplicvel este limite aos membros do Ministrio Pblico,
aos Procuradores e aos Defensores Pblicos;
XII - os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judi
cirio no podero ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo;
XV - o subsdio e os vencimentos dos ocupantes dc cargos e empregos
pblicos so irredutveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV
deste artigo e nos arts. 39, 4, 150, II, 153, III, e 153, 2 , I;
XVI vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos, exceto,
quando houver compatibilidade de horrios, observado em qualquer
caso o disposto no inciso XI:
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro tcnico ou cientfico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sade,
com profisses regulamentadas;
XVII - a proibio de acumular estende-se a empregos e funes e
abrange autarquias, fundaes, empresas pblicas, sociedades de eco
nomia mista, suas subsidirias, e sociedades controladas, direta ou
indiretamente, pelo poder pblico;
[-]
Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios insti
tuiro conselho de poltica de administrao e remunerao de pessoal,
integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.
[-]
4o O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros
de Estado e os Secretrios Estaduais e Municipais sero remunera
dos exclusivamente por subsdio fixado em parcela nica, vedado o
acrscimo de qualquer gratificao, adicional, abono, prmio, verba
de representao ou outra espcie remuneratria, obedecido, em qual
quer caso, o disposto no art. 37, X e XI.
b) Lei n 8.112/90
Dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio,
das autarquias e das fundaes pblicas federais.
Art. 40. Vencimento a retribuio pecuniria pelo exerccio de cargo
pblico, com valor fixado em lei.
[...]
Art. 41. Remunerao o vencimento do cargo efetivo, acrescido das van
tagens pecunirias permanentes estabelecidas em lei.
TX
Processo de expediente
Para o autor, essa seria uma denominao imprpria de toda a atua
o da Administrao Pblica decorrente dc provocao do interes
sado ou por determinao dela prpria. Trata-se de procedimentos
que no constituem um processo propriamente dito, mas que so
assim denominados pela prtica.
Alm disso, no possui rito prprio que deva ser observado, cor
rendo geralmente dc maneira informal, o que significa que o rito
aqui no importa para o resultado final. No tem a finalidade de re
solver controvrsias nem gera, altera ou suprime direitos da Admi
nistrao ou dos particulares que dele participam.
So procedimentos dc registro dc documentos, pedidos dc certi
des c outros dc carter burocrtico da rotina da Administrao.
Processo de outorga
Segundo o autor, processo de outorga todo aquele em que se plei
teia algum direito ou situao individual perante a Administrao
(p. 673). Possui um rito especial para sua prtica, mas no tem con
traditrio, salvo nos casos dc oposio dc terceiro ou impugnao da
prpria Administrao, o que enseja a defesa do interessado.
Como exemplo, citamos os processos de alvar de construo, regis
tro de marcas e patentes, iseno de tributos, entre outros. So situa
es cm que o interessado requer uma determinada situao prevista
na lei que exige uma outorga da referida situao pela Administrao,
observando-se um processo administrativo. Englobam situaes de
natureza negociai entre o interessado e a Administrao ou que se
refiram a atividades sujeitas fiscalizao.
As decises desses processos geram um direito subjetivo ao inte
ressado, sendo vinculantes e irretratveis. Tal direito, ento, opo-
nvel pelo interessado judicialmente Administrao.
I Processo de controle
Trata-se de processo em que a Administrao verifica, declara situa
o, direito ou conduta do particular ou do servidor. Tem rito pr
prio, e, quando se encontram irregularidades passveis de punio,
deve ser oportunizado o direito de defesa aos prejudicados.
Como exemplo desse processo temos a prestao dc contas pe
rante rgos pblicos, o lanamento tributrio e as fiscalizaes de
uma maneira geral.
No sc confunde com o processo punitivo, porque neste sc apura a
falta e se aplica a penalidade, enquanto que no processo de controle se
verificam a situao e a conduta dos envolvidos para efeitos futuros.
I Processo punitivo
o processo que tem como objetivo impor penalidade por infra
o a uma lei, regulamento ou contrato. Possui necessariamente
contraditrio, concedendo-se ao prejudicado direito ampla defesa.
Deve ser observado o devido processo legal, respeitando-se as fases
previstas, sob pena de ilegitimidade ou nulidade da sano imposta
cm decorrncia dclc.
A graduao da pena a ser fixada geralmente discricionria,
devendo ser tomada proporcionalmente infrao cometida e s
circunstncias do punido.
Incluem-se aqui todos os processos que culminam com a imposi
o de penalidade a particular ou servidor pblico. Nessa categoria,
encontra-se tambm o processo administrativo disciplinar, que
movido contra o servidor para apurao e punio de faltas graves
por ele cometidas. Pode ensejar a demisso do servidor pblico
estvel, se constatado que a falta enseja tal pena.
9.2 Princpios
Princpio da publicidade
um dos princpios da Administrao que tem forte aplicao no
processo administrativo. Em decorrncia dele, assegurada a pu
blicidade do processo, dando-se acesso a todas as peas e docu
mentos aos interessados.
Assim, esse princpio, quando aplicado ao processo administra
tivo, possibilita o acesso aos autos a qualquer pessoa que tenha
interesses atingidos. Esse direito de acesso diferente do direito
de vista, pois este exercido apenas pelos diretamente envolvidos
no processo que precisem peticionar ou se defender.
A exceo c o sigilo do processo, que s ocorre quando h neces
sidade de se conservar a segurana da sociedade e do Estado e para
resguardar o interesse social ou a intimidade das partes.
Princpio da oficialidade
Esse princpio possibilita a instaurao do processo por iniciativa
da Administrao, de ofcio. No h necessidade de provocao do
interessado. Tambm desse princpio decorre a faculdade dc im
pulsionar o processo, tomando-se as medidas para que ele tramite
sem a necessidade que o interessado atue.
Essa impulso dc ofcio advm da finalidade da Administrao
de buscar o interesse pblico, no podendo depender de iniciativa
do particular para que d seguimento aos seus processos e proce
dimentos.
Tambm por esse princpio permite-se que a Administrao re
veja de ofcio as prprias decises quando concluir que elas so
ilegais ou possuem algum vcio.
Princpio da obedincia
forma e aos procedimentos
O processo administrativo deve obedecer s formalidades mnimas
exigidas para o seu desenvolvimento, devendo ser escrito e docu
mentado em todas as suas fases.
Por outro lado, o processo administrativo no exige forma muito
rgida para o seu andamento, pautando-se pela informalidade dos
atos quando a lei no exigir outro comportamento. Via de regra, o
formalismo est mais presente nos processos com a participao de
particulares, em que se exige uma rigidez maior nas formas adota
das. Ou seja, uma formalidade mais rgida s observada quando
a lei assim exigir, possibilitando-se que os processos sejam mais
informais em diversas ocasies.
Princpio da gratuidade
Essa regra determina que os processos administrativos sejam gra
tuitos, exceto quando a lei determinar a cobrana de custas. Dessa
forma, a regra a gratuidade, sendo a cobrana a exceo, diferen
temente do que ocorre nos processos judiciais, em que as custas es
to presentes em todos os processos, sendo a exceo a gratuidade.
9.3 Fases
a) Constituio Federal
Art. 5
[...]
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acu
sados em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os
meios e recursos a cia inerentes;
b) Lei n 9.784/99
Regula o processo administrativo 110 mbito da Administrao Pblica
Federal.
Art. 1 Esta Lei estabelece normas bsicas sobre o processo administra
tivo 110 mbito da Administrao Federal direta e indireta, visando, em
especial, proteo dos direitos dos administrados e ao melhor cumpri
mento dos fins da Administrao.
1 Os preceitos desta Lei tambm se aplicam aos rgos dos Poderes
Legislativo e Judicirio da Unio, quando no desempenho de funo
administrativa.
Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios
da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse
pblico e eficincia.
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre
outros, os critrios de:
I - atuao conforme a lei e o Direito;
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou
parcial de poderes ou competncias, salvo autorizao em lei;
III - objetividade no atendimento do interesse pblico, vedada a pro
moo pessoal de agentes ou autoridades;
IV - atuao segundo padres ticos de probidade, decoro e boa-f;
V - divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipte
ses de sigilo previstas 11a Constituio;
VI - adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes,
restries e sanes em medida superior quelas estritamente necess
rias ao atendimento do interesse pblico;
VII - indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinarem
a deciso;
VIII - observncia das formalidades essenciais garantia dos direitos
dos administrados;
IX - adoo de formas simples, suficientes para propiciar adequado
grau de certeza, segurana e respeito aos direitos dos administrados;
X - garantia dos direitos comunicao, apresentao de alegaes
finais, produo de provas e interposio de recursos, nos processos
de que possam resultar sanes e nas situaes de litgio;
XI - proibio de cobrana de despesas processuais, ressalvadas as pre
vistas cm Ici;
XII - impulso, de ofcio, do processo administrativo, sem prejuzo da
atuao dos interessados;
XIII - interpretao da norma administrativa da forma que melhor ga
ranta o atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada aplicao
retroativa de nova interpretao.
X
Controle jurisdicional
Conforme vimos, todos os atos da Administrao Pblica esto su
jeitos reviso pelo Poder Judicirio (art. 5o, XXXV, CF). pelo
controle jurisdicional que o Judicirio controla, quando provocado,
a legalidade dos atos administrativos. Atentemos para o fato de,
nesse caso, o Poder Judicirio s atuar quando ele c provocado, ou
seja. o prejudicado pela irregularidade ou outro ente ou pessoa com
legitimidade deve requerer que o Judicirio atue no controle do ato,
demonstrando os fatos c o direito que comprovam a sua pretenso.
Em alguns pases europeus, esse controle no possvel, pois l
existe a possibilidade de a Administrao decidir definitivamente
seus prprios assuntos, no sendo permitido ao Judicirio rediscutir
as decises administrativas. um sistema em que h a dualidade
de jurisdies, ou seja, tanto o Judicirio quanto a Administrao
produzem julgados que formam coisa julgada. Entre ns vigora o
sistema da unidade da jurisdio, sendo esta exercida exclusiva
mente pelo Judicirio. Este, sim, pode emitir decises que fazem
coisa julgada. chamada dc coisa julgada a deciso judicial de
finitiva, ou seja, aquela contra a qual no cabe mais recurso. a
deciso que deve ser cumprida, que imutvel. Conforme j dito,
s as decises do Poder Judicirio podem receber este efeito.
No Brasil existem algumas aes especficas para atacar atos de
autoridades administrativas quando o agir destas est desconforme
com a lei. Vejamos essas possibilidades.
e) Ao popular
Essa ao prevista no art. 5, LXXIII, da Constituio e pode ser
proposta por qualquer cidado que objetive anular ato lesivo ao pa
trimnio pblico ou de entidade dc que o Estado participe, mora-
liclade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico
e cultural. C i d a d o deve scr entendido como o eleitor regular
mente inscrito (exige na propositura cpia do ttulo de eleitor).
Caso seja julgada procedente, a ao popular enseja a anulao
do ato c a condenao do responsvel ao pagamento das perdas e
danos sofridos. uma ao bastante efetiva e que causa temor aos
rus, pois efetivamente impe condenao em dinheiro pessoa
daquele que causa prejuzos ao Errio.
a) Constituio Federal
Art 5o
f...]
XXXV a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou
ameaa a direito;
[...]
LXVIll - conceder-se- habeas-corpus sempre que algum sofrer
administrativo e direito tributrio
Noes preliminares de direito
n.i Evoluo
n .3 Excluso e atenuao
da responsabilidade
a) Constituio Federal
Art. 37
[...]
6 As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado
prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito
de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.
1) BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Direito administrativo. 2. ecl.
So Paulo: Saraiva, 2005. (Curso & Concurso).
2 ) BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de
1988. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Poder
Legislativo, Braslia, DF, 5 out. 1988. Disponvel em: <https://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiao.htm>. Acesso
em: 26 ago. 2008.
3) BRASIL. Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dirio
Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo,
Braslia, DF, 27 mar. 1967. Disponvel em: <https://www.planalto.
gov.bi7ccivil_03/Decreto-Lei/Del0200.htm>. Acesso em: 26 ago.
2008.
4) ________ , Emenda Constitucional n 18, de 5 de fevereiro de
1998. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Poder ^
Legislativo, Braslia, DF, 6 fev. 1998. Disponvel em: <https://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emcl8.htm>. ^
Acesso em: 26 ago. 2008.
5) ______, Emenda Constitucional n 19, de 4 de junho de 1998.
Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Poder
Legislativo, Braslia, DF, 5 jun. 1998. Disponvel em: <https://w\vw. (D
planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Einendas/Emc/emcl9.htm>. 0 )
Acesso em: 26 ago. 2008.
6) BRASIL. Emenda Constitucional n 45, de 30 de dezembro de
2004. Dirio Oficial fdaj Repblica Federativa do Brasil, Poder
Legislativo, Braslia, DF, 31 dez. 2004. Disponvel em: chttps://
www.planalto.gov.br/ccivil__03/Constituicao/Emendas/Einc/einc45.
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7) ______ . Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dirio Oficial
[da] Repblica Federativa do Brasil, Poder Legislativo, Braslia,
DF, 27 out. 1966. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
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8) ______ , Lei n 7.783, de 28 de junho de 1989. Dirio Oficial [da]
Repblica Federativa do Brasil, Poder Legislativo, Braslia, DF, 29
jun. 1989. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil__03/
leis/17783.htm>. Aceso em: 26 ago. 2008.
9) _________ . Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dirio Oficial
[da] Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo, Braslia,
DF, 12 dez. 1990. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/18112cons.htm>. Acesso em: 26 ago. 2008.
10) ______ , Lei n 8 .6 6 6 , de 21 de junho de 1993. Dirio Oficial [da]
Repblica Federativa do Brasil, Poder Legislativo, Braslia, DF, 22
jun. 1993. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
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11) ______ . Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Dirio Oficial
[da] Repblica Federativa do Brasil, Poder Legislativo, Braslia,
DF, 14 fev. 1995. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/L8987cons.htm>. Acesso em: 26 ago. 2008.
12) ______ , Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Dirio Oficial [da]
Repblica Federativa do Brasil, Poder Legislativo, Braslia, DF, 1
fev. 1999. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Leis/L9784.htm>. Acesso em: 26 ago. 2008.
13) ______ . Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Dirio Oficial
[da] Repblica Federativa do Brasil, Poder Legislativo, Braslia,
DF, 11 jan. 2002. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/LEIS/2002/L10406.htm>. Acesso em: 26 ago. 2008.
210
14) BRASIL. Lei n 10.520, de 17 de julho de 2002. Dirio Oficial
[da/ Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo, Braslia,
DF, 18 jul. 2002. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/2002/L10520.htm>. Acesso em: 26 ago. 2008.
15) _______, Lei n 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Dirio Oficial
[da] Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo, Braslia,
DF, 31 dez. 2004. Disponvel cm: <https://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Lei/Ll 1079.htm>. Acesso em: 26
ago. 2008.
16) _______ , Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005. Dirio Oficial [da]
Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo, Braslia, DF, 7
abr. 2005. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
Ato2004-2006/2005/Lei/Ll 1107.htm>. Acesso em: 26 ago. 2008.
17) ________. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Dirio
Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Poder Legislativo,
Braslia, DF, 5 maio 2000. Disponvel em: <https://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcpl01.htm>. Acesso em: 26 ago. 2008.
13) , Medida Provisria n 2.182-18, de 23 de agosto de 2001.
Convertida na Lei n 10.520, de 2002. Dirio Oficial [da] Repblica
Federativa do Brasil, Poder Executivo, Braslia, DF, 24 ago. 2001.
Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MPV/
Antigas_2001/2182-18.htm>. Acesso em: 26 ago. 2008.
19) Dl PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19. ed.
So Paulo: Atlas, 2006.
20 ) GRAU, Eros Roberto. Ordem econmica na Constituio de 1988 .
8 . ed. So Paulo: Malheiros, 2003.
2 1 ) JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e
Contratos Administrativos. 11. ed. So Paulo: Dialtica, 2005.
22 ) MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 1 0 . ed. So
Paulo: RrL 2006.
23) ME1RELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 30. ed.
So Paulo: Malheiros, 2005.
24) MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito
administrativo. 20. ed. So Paulo: Malheiros, 2006.
211
direito tributrio
Na ufrgio Fisca I
A tributao irracional dos ltimos anos
conduziu os contribuintes (em especial os
assalariados) a tal estado que, hoje, s lhes
resta a tanga. F, alm da tanga, restam-lhes
apenas a f e a esperana de mudana
desse estado de coisas simultaneamente
com a mudana dos ministros da Fazenda
e do Planejamento. Porm, se a estes
contribuintes tributarem at mesmo a tanga ,
ento, perdidas estaro a f e a esperana.
Infelizmente existem fundadas razes para
que tal acontea.
Alfredo Augusto Becker
Nos ltimos anos, o Brasil tem experimentado o aumento da cha
mada c a r g a t r i b u t r i a , com os entes pblicos cobrando
mais tributos da populao. Alm dc pagar mais, esta reclama dc
obter pouco em troca, deparando-se com a ineficincia dos servios
pblicos ou mesmo com a falta deles. 0 contribuinte paga muito e
obtm pouco do Estado, tendo que muitas vezes arcar com seguran
a, sade e educao, quando o Estado deveria fornecer tais servios
com qualidade, custeados exclusivamente pelos tributos. Parece que
estamos nos dirigindo ao ponto mencionado por Alfredo Augusto
Becker, na epgrafe desta segunda parle, em que o Estado tributa at
a tanga do contribuinte, tirando-lhe a f e a esperana restantes.
A voracidade estatal, especialmente da Unio Federal, tem cau
sado reaes na populao, a qual comea a mostrar sinais de
insatisfao. Boa parte dos brasileiros, todavia, desconhece a quan-
tidade dc tributos que paga indiretamente, atravs da aquisio de
gneros de primeira necessidade. Esses contribuintes no pagam
tributos diretamente, ou seja, no ganham o suficiente para que o
' *)
Imposto de Renda (IR) incida sobre sou salrio c seja descontado e, ^
muitas vezes, tambm no contribuem com IPVA, IPTU etc. Porm, ^
eles, que acreditamos ser a maioria, pagam, sim, tributos, e pagam -h
muito. As empresas que produzem os gneros por eles adquiridos
tm tributos diversos sobre seu faturamento, folha de pagamento,
lucro, renda etc., o que naturalmente infla o custo desses produtos,
alm daqueles tributos j incidentes sobre o consumo, corno IPl e
ICMS. Assim, podemos atualmente dizer que qualquer pessoa est
sujeita alta carga tributria brasileira somente com a prtica dc
atos simples da vida cotidiana como comer, pegar um nibus, falar
ao telefone, dirigir um carro ou acender uma lmpada.
A tal carga tributria nada mais c do que a incidncia dos tributos,
atravs de uma relao estudada pelo direito tributrio. Podemos di
zer que esse ramo do direito tem como objeto de estudo um fenmeno
jurdico que causa um dos maiores impactos econmicos (se no o
maior) nas finanas do Pas. O direito tributrio hoje lida com ele
mentos jurdicos que justificam e regulam a absoro efetuada pelo
Estado de quase 40% do produto interno bruto (PIB) brasileiro.
Ora, parece que fica clara a importncia do estudo do direilo tri
butrio. Conhecendo seu contedo, podemos entender de que ma
neira o Estado vem absorvendo tanto dinheiro dos particulares. Isso
possibilita a compreenso e o controle dos atos estatais que aumen
tam ou criam tributos.
Pretendemos aqui dar ao leitor uma base do que direito tri
butrio, expondo os principais elementos inerentes a esse ramo.
Conhecendo a teoria geral do direito tributrio, possvel a anlise
de qualquer tributo do nosso sistema.
Alertamos, todavia, que a busca por uma justia tributria passa
pelo controle dos gastos, que no abordado usualmente pelo di
reito tributrio. Tradicionalmente, esse ramo estuda apenas o que
ocorre entre dois momentos: a publicao da lei que institui o tri
buto (ou (jue o altera) e o momento em que o contribuinte recolhe
o valor aos cofres pblicos. O que ocorre antes da publicao da
lei (poltica tributria, anlise de cabimento do tributo, discusso,
votao e sano) e o que ocorre depois do recolhimento do valor
(gastos, execuo do oramento, responsabilidade fiscal etc.) so
objetos estudados por outras reas do direito. Percebendo que s o
que ocorre entre csscs dois momentos no basta para obter-se uma
Justia tributria, alguns doutrinadores tm tentado levar a anlise
para alm desses limites.
Nesta obra, entretanto, cuidaremos apenas do que c aceito pela
doutrina tradicional, deixando de lado conceitos de vanguarda ain
da no aceitos pacificamente. Uma reflexo do que ocorre entre os
dois momentos acima descritos, por si s, j d ao leitor um bom co
nhecimento que possibilita a anlise dos tributos. Este livro basi
camente descritivo da realidade tributria e da legislao. Crticas
mais severas, anlises mais aprofundadas e estudo dc fenmenos
tributrios complexos so deixados de lado, tendo em vista o escopo
deste texto de apresentar aspectos introdutrios de direito tribut
rio direcionados a leitores no pertencentes rea jurdica.
Inicialmente veremos o conceito de tributo, acompanhado dos
princpios que regem o direito tributrio e as limitaes ao poder
dc tributar, includos a os direitos c as garantias do contribuinte c
os limites que o Estado deve observar 110 tributo.
Em seguida, trataremos da obrigao tributria e do crdito tri
butrio com seus elementos tradicionais: hiptese dc incidncia,
fato jurdico tributrio, base de clculo e alquota. Tambm ser
visto o lanamento, como a formalizao do crdito tributrio e as
suas hipteses dc suspenso dc exigibilidade, extino c excluso.
Trataremos tambm das cinco modalidades tributrias existen
tes atualmente no Brasil, observando seus principais caracteres e
os elementos que as distinguem entre si.
Por ltimo, ser brevemente exposta a competncia tributria
de cada um dos entes da federao, destacando-se quais impostos
podem por cies ser institudos e suas principais caractersticas.
217
I
220
Compulsria
Significa que o tributo eleve ser pago pelo contribuinte independen
temente de sua vontade. Esse ato decorre diretamente da lei que o
institui, sondo esta geral, atingindo a todos que cia determina.
Por exemplo, a lei que institui o IR afirma que todos os que
auferirem renda no territrio brasileiro devero pagar um valor de
terminado. De tal prestao o contribuinte no pode se escusar,
afirmando, por exemplo, que no concorda com as polticas pbli
cas do governo brasileiro e, por isso, no quer pagar o tributo. Da
mesma maneira, um estrangeiro que auferir renda no Brasil dever
pagar imposto, ainda que esteja apenas de passagem pelo Pas*.
A lei institui a obrigao de pagai; independentemente da vontade
do contribuinte, c, caso este no pague o tributo, o Estado pode
aplicar medidas de coero, ou seja, pode for-lo a pagar, acarre
tando autuao fiscal, imposio de multa, inscrio do dbito em
dvida ativa, execuo fiscal c, cm alguns casos, conseqncias
criminais, dependendo de como e qual tributo est devendo.
Por outro lado, uma eventual doao de dinheiro ao Estado no
considerada tributo. Nesse caso, existe o elemento vontade de
contribuir para o Estado, ento no uma prestao compulsria,
mas, sim, voluntria, deixando de ser tributo.
Quando uma lei traz apenas uma obrigao sem colocar uma
conseqncia para o caso de descumprimenlo, ela perde
eficcia, j que se torna uma mera recomendao. Uma
norma, para ser considerada jurdica, deve trazer uma con
seqncia, sol) pena de se tornar uma regra vazia, que im
possibilita atitudes do Estado para exigir seu cumprimento.
222
Ento, devemos afastar as possibilidades de que o tributo seja uti
lizado como penalidade, como sano, pois assim ele desobedece ao
conceito e deixa de ser tributo. Devemos ter sempre em mente que
ele no pode ter a finalidade de punio.
I Institudo em lei
Esse elemento do conceito de tributo aponta para o princpio da
legalidade, o qual ser visto mais especificamente adiante. De
qualquer forma, o tributo s pode existir se estiver previsto em lei.
Decreto, resoluo, instruo normativa ou qualquer outra forma
normativa que no seja a lei no so capazes de criar um tributo.
Lei deve ser entendida como a norma que segue o processo
legislativo determinado pela Constituio. O processo legislativo
abrange a propositura, a discusso e a votao pela Cmara dos
Deputados c pelo Senado Federal c a posterior sano e publicao
pelo presidente da Repblica*.
As normas anteriormente citadas, como os decretos, prestam-se
regulamentao da lei, sendo dela decorrentes. Assim, o Poder
Legislativo cria uma lei nova, que depois pode ser regulamentada
pelo Poder Executivo atravs de um decreto, descrevendo como ela
vai ser cumprida. Podemos notar que o decreto no tem poder dc alte
rar ou de regulamentar assuntos alm daquilo de que a lei trata. Essas
normas no tm capacidade de criar tributos. Logo, uma cobrana
criada por decreto ou outra norma que no seja lei no tributo.
Conceito de tributo, princpios tributrios
e limitaes ao poder de tributar
Princpio da legalidade
Entre os diversos princpios enumerados pelos doutrinadores, o
princpio da legalidade certamente o mais conhecido de todos
quase uma unanimidade, pois est sempre presente nas obras dc
228
direito tributrio.
Tambm no para menos, pois, expressamente colocado na
Constituio Federal, traz uma das maiores garantias ao contri
buinte, que a no-exigncia de um tributo sem lei (anterior) que
o crie e defina seus elementos.
0 princpio exposto genericamente, na Constituio, no art. 5:
II - ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa seno em virtude de lei;
Aqui ele est formulado para reger todo o sistema, ou seja, em
qualquer situao, qualquer pessoa s ser obrigada a alguma coisa
se uma lei assim dispuser.
J no art. 150,1, o princpio est formulado especificamente para
o sistema tributrio:
Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas
ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios:
I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea;
As formulaes deixam pouca dvida, pois so bem explcitas.
No possvel a exigncia de tributo sem uma lei que o estabelea.
Como j vimos no conceito dc tributo, a lei deve estabelecer como
este incide, determinando quem so os contribuintes, os fatos que
geram o tributo, a alquota, a base de clculo etc.
Tal princpio sc contrape maneira como o tributo era antiga
Conceito de tributo, princpios tributrios
aumentado;
Noes preliminares de direito
do que quem ganha muito mais que o mnimo vital. Dessa forma,
surge o critrio de igualdade dos tributos, que a progressividade
das alquotas ligada base dc clculo. A progressividade impe
237
Anterioridade
A anterioridade est prevista 110 art. 150, III, b e c, da Constituio
Federal:
Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas
ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios:
[...]
III - cobrar tributos:
[...]
b) 110 mesmo exerccio financeiro em que haja sido
publicada a lei que os instituiu ou aumentou;
c) antes de decorridos noventa dias da data em que
haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou,
observado o disposto 11a alnea b;
Ainda que chamado comumente dc p r i 11 c p i o d a a n t e -
r i o r i d a d e , parece que se trata de verdadeira regra, pois uma
escolha concreta e determinada do texto constitucional.
Tal regra informa que um tributo no pode ser cobrado no mes
mo exerccio em que foi publicada a lei que o instituiu ou aumen
tou. Exerccio para fins fiscais corresponde ao ano civil, ou seja, o
perodo entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de um mesmo ano.
Assim, se uma lei criando um novo tributo for publicada 110 dia 10
de julho dc 2008, tal tributo s poder ser cobrado a partir dc F
de janeiro de 2009.
O que ocorria com a regra original era o seguinte, utilizando o
administrativo e direito tributrio
Noes preliminares de direito
a) Constituio Federal
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natu
reza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas
a inviolabilidade do direito h vida, liberdade, igualdade, segurana
e propriedade, nos termos seguintes:
[...]
II - ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
seno em virtude de lei:
[...]
Art. 145
1 - Sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero
graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte, facultado
administrao tributria, especialmente para conferir efetividade a
esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos
Conceito de tributo, princpios tributrios
[...]
Art. 148. A Unio, mediante lei complementar, poder instituir emprsti
mos compulsrios:
I - para atender a despesas extraordinrias, decorrentes de calamidade
pblica, de guerra externa ou sua iminncia;
[...]
241
Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte,
vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal c aos Municpios:
I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea;
[...]
III - cobrar tributos:
a) em relao a fatos geradores ocorridos antes do incio da vigncia da
lei que os houver institudo ou aumentado;
b) no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que
os instituiu ou aumentou:
c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada
a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alnea b;
IV - utilizar tributo com efeito de confisco;
1 A vedao do inciso III, b, no se aplica aos tributos previstos nos
arts. 148, I, 153, I, II, IV e V; e 154, II; e a vedao do inciso III, c,
no se aplica aos tributos previstos nos arts. 148,1, 153,1, II, III e V;
e 154,11, nem fixao da base de clculo dos impostos previstos nos
arts. 155, III, e 156,1.
[-]
Art. 153. Compete Unio instituir impostos sobre:
I - importao de produtos estrangeiros;
II exportao, para o exterior, de produtos nacionais ou naciona
lizados;
III - renda e proventos de qualquer natureza;
IV - produtos industrializados;
V - operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou
valores mobilirios;
[...]
Art. 154. A Unio poder instituir:
[...]
II - na iminncia ou no caso de guerra externa, impostos extraordin
rios, compreendidos ou no em sua competncia tributria, os quais
sero suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criao.
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos
sobre:
II - operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes
de servios de Iransporle interestadual e intermunicipal e de comuni
cao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior;
III - propriedade de veculos automotores.
Art. 156. Compete aos Municpios instituir impostos sobre:
1 - propriedade predial e territorial urbana;
[]
Art. 177
[...]
4 A lei que instituir contribuio de interveno no domnio econ
mico relativa s atividades de importao ou comercializao de petr
leo e seus derivados, gs natural e seus derivados e lcool combustvel
dever atender aos seguintes requisitos:
I - a alquota da contribuio poder ser:
[...]
b) reduzida e restabelecida por ato do Poder Executivo, no se lhe
aplicando o disposto no art. 150, III, b;
[...]
Art. 195. A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de
forma direta e indireta, nos termos da lei. mediante recursos provenientes
dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic
pios, e das seguintes contribuies sociais:
[...]
6 - As contribuies sociais de que trata este artigo s podero ser
exigidas aps decorridos noventa dias da data da publicao da lei que
as houver institudo ou modificado, no se lhes aplicando o disposto
no art. 150, III, b.
Conceito de tributo, princpios tributrios
cujo valor nela se possa exprimir, que no constitua sano de ato ilcito,
instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente
vinculada.
243
n
2 .1 Hiptese de incidncia
e fato jurdico tributrio
Como vimos antes, o tributo necessariamente decorre de lei para
existir e ser cobrado. Agora, devemos analisar qual o contedo dessa
lei que possibilita saber quando ocorrem a obrigao tributria e o
crdito tributrio, ou seja, quando surge para o contribuinte o dever
de pagar o tributo e para o Estado o direito de cobrar.
No direito, as normas geralmente trazem a descrio hipottica,
geral e futura de um determinado falo que, se ocorre no mundo real,
torna o fato relevante juridicamente. Logo, tal fato recebe a deno
minao dc f a t o j u r d i c o, gerando uma determinada conse
qncia prevista pela lei.
Vrios fatos so absolutamente irrelevantes para o direito, como
pode scr, por exemplo, a leitura deste texto. Os fatos s se tornam
jurdicos quando uma lei assim dispuser. Ento, se uma lei estabele
cer proibida a leitura de textos sobre direito tributrio sol) pena de
priso, a leitura deste texto se torna contrria lei c, portanto, ga
nha relevncia jurdica. A prtica do ato (leilura do texlo) enseja uma
sano, ou seja, priso, que a conseqncia jurdica de tal norma.
Exemplo assim encontramos no direito penal. O art. 121 do CP
determina que o fato matar algum ser punido com a pena de
recluso, de seis a vinte anos. Ou seja, se algum praticar o ato
44
matar algum, tal ato ganha relevncia jurdica c tem como con
seqncia a pena de recluso de seis a vinle anos.
E assim que tambm ocorre com o direito tributrio. Vejamos
o IPVA. A norma nesse caso determina que, caso algum seja pro
prietrio de veculo automotor durante o ano deve pagar o imposto
correspondente. Assim, quando algum pratica tal ato, imediata
mente torna-se devedor do tributo, incidindo a alquota sobre a
base de clculo indicada.
Atentemos para o fato dc que, caso no existisse o IPVA, o ato dc
ser proprietrio de veculo automotor no teria relevncia para o
direito tributrio. O que a lei que instituiu o IPVA fez, foi apontar
um determinado ato e dar a ele relevncia jurdica, de forma que,
quando tal ato for praticado, surgir uma conseqncia jurdica,
que, no caso em questo, a obrigao de o contribuinte pagar o
tributo IPVA.
Segundo a terminologia de Paulo de Barros Carvalho0, essa des
crio que a lei faz de um determinado ato chama-se h i p t e s e
d e i n c i d n c i a , a qual define os fatos c os atos que fazem
surgir a obrigao tributria. A hiptese de incidncia do IPTU
"ser proprietrio dc imvel ou terreno durante determinado ano em
determinado municpio' e do IPVA ser proprietrio de veculo
automotor 110 estado durante o ano. A hiptese de incidncia ,
pois, o elemento da lei que estabelece quais fatos ou atos tm rele
vncia para o direito tributrio, sobre os quais incidem os tributos.
Existem, ento, os atos ou fatos que preenchem a descrio rea
lizada pela hiptese de incidncia, ou seja, aqueles atos ou fatos
que ocorrem 110 mundo real e, por estarem previstos na lei, geram
a obrigao tributria. Tais fatos ou atos do mundo real so cha
mados d e / a t o s j u r d i c o s t r i b u t r i o .5, ou seja, eles so
fatos ou atos que tm relevncia jurdica, porque a lei os previu e
lhes atribuiu uma conseqncia.
Devemos terem mente que a hiptese de incidncia abstrata, s
existe na lei como a previso dc um fato que enseja o tributo. 0 fato
jurdico tributrio um fato do mundo real que corresponde des
crio realizada pela hiptese de incidncia. Por isso, tal fato ganha
relevncia jurdica, surtindo unia conseqncia prevista pela lei.
Voltando ao exemplo do IPVA: a hiptese de incidncia ser
proprietrio de veculo automotor. O ato do mundo real de ser
proprietrio dc veculo automotor sc encaixa 11a descrio hipo
ttica trazida pela lei, portanto torna-se um fato jurdico tributrio.
Logo, tendo sido praticado o fato jurdico tributrio, surge uma con
seqncia, que o pagamento dc valor determinado na lei para o
estado. Os elementos da conseqncia (sujeitos, alquota e base de
clculo) sero vistos logo a seguir.
2 .2 Questo de terminologia
A terminologia utilizada neste texto segue a da chamada e s c o l a
d a P U C S P d e d i r e i t o t r i b u t r i o . Tal escola, inicia
da por Geraldo Ataliba, abriga hoje boa parte dos autores mais
conhecidos desse ramo do direito, como Paulo de Barros Carvalho
e Roque Antonio Carrazza, cujos livros foram amplamente consul
tados para a produo deste texto.
Essa escola, especialmente Paulo de Barros Carvalho, firmou a
regra-matriz de incidncia, a qual constitui a norma que define a
incidncia do tributo, descrevendo os elementos que permitem iden
tificar quando esta ocorre. Em decorrncia de tal conceito, surgem
a hiptese de incidncia, que a descrio abstrata, contida na lei,
dos atos e fatos que fazem incidir o tributo, e o fato jurdico tribu
trio, que o ato ou fato do mundo real que se encaixa na hiptese
de incidncia e d origem obrigao tributria. Observemos a dife
rena: a hiptese de incidncia c uma previso da lei abstrata. Pode
acontecer que o ato ou fato previsto pela hiptese de incidncia nun
ca ocorra, portanto, nesse caso, no ocorrer a incidncia do tributo.
Com o falo jurdico tributrio diferente; este um fato real,
uma ao humana do mundo real que ganha relevncia jurdica por
ser descrito em lei na hiptese de incidncia. Um fato pode no ter
relevncia jurdica se no for descrito pela lei e s se torna jurdico
tributrio na medida em que gera uma obrigao tributria.
provvel que o leitor se pergunte agora: e o termo f a t o g e
ra d o r utilizado pela legislao tributria e pelo CTN?
A escola da PUCSP critica cssc termo porque ele c empregado
pela lei e por alguns autores para denominar tanto a hiptese de
incidncia quanto o fato jurdico tributrio. Ele , ento, geralmen
te utilizado como a previso legal, mas tambm para denominar os
atos e os fatos do mundo real que pela previso legal desencadeiam
as conseqncias tributrias. A crtica surge em virtude de que tal
utilizao do mesmo termo para denominar coisas diferentes tra
ria uma impreciso metodolgica, causando confuso nos estudos
tributrios.
Logo, quando realizamos a leitura da legislao tributria, deve
mos ter em mente que a expresso f a t o g e r a d o r pode signifi
car tanto a hiptese de incidncia quanto o fato jurdico tributrio.
Nesta obra, escolhemos o emprego dos termos h i p t e s e d e
i n e i d n c i a e f a t o j u r d i c o t r i b u l r i o primeiramen
te por ser essa uma nomenclatura mais precisa, que no deixa dvi
das quanto ao que est sendo tratado c depois por scr a terminologia
utilizada pela maioria dos autores de renome do direito tributrio.
Observamos, 110 entanto, que o uso do termo f a t o g e r a d o r
no nos parece errado, tanto que c empregado pela legislao bra
sileira e tambm por vrios autores sem maiores problemas.
2 .3 Conseqente: sujeitos,
base de clculo e alquota
Conforme vimos, a norma jurdica tem uma previso legal de um
ato ou fato que, se ocorre no mundo real, gera uma conseqncia
apontada pela lei. A prtica do fato jurdico tributrio gera a obri
gao tributria e o crdito tributrio correspondente.
De nada adianta, entretanto, uma obrigao sem que se saiba
quem so o credor e o devedor e quanto se deve pagar. Aqui vemos
a conseqncia da norma jurdica tributria, ou seja, realizado o
falo jurdico tributrio, preciso descobrir quem deve pagar o tri
buto e quanto deve pagar.
2 .4 Obrigao tributria
principal e acessria
Segundo o CTN, a obrigao pode ser principal ou acessria:
Art. 113. A obrigao tributria principal ou acessria.
1 A obrigao principal surge com a ocorrncia do
fato gerador, tem por objeto o pagamento de tributo ou
penalidade pecuniria e extingue-se juntamente com o
crdito dela decorrente.
2 A obrigao acessria decorre da legislao
tributria e tem por objeto as prestaes, positivas ou
negativas, nela previstas no interesse da arrecadao
ou da fiscalizao dos tributos.
1 Lanamento
Com a prtica tio fato jurdico tributrio, surge a obrigao tribu-
tria e o crdito tributrio, havendo a obrigao de o contribuinte
recolher o tributo. Todavia, necessrio que a autoridade adminis
trativa incumbida de cobrar o tributo declare os elementos necess
rios cobrana, definindo o devedor, qual o fato jurdico tributrio,
a base de clculo, a alquota e o valor a ser pago. Tal declarao
ocorre atravs dc um ato administrativo denominado l a n a -
rn e n / o, que assim conceituado por Paulo de Barros Carvalho9:
Lanamento o ato jurdico administrativo, da catego
ria dos simples, modificalivos ou assecuratrios e vincu-
lador, mediante o qual se declara o acontecimento do
fato jurdico tributrio, se identifica o sujeito passivo da
obrigao correspondente, se determina a base de clculo
e a alquota aplicvel, formalizando o crdito e estipu
lando os termos de sua exigibilidade. (p. 264-265)
Pelo lanamento que ocorre a formalizao do crdito tribu
trio, isto , por ele o contribuinte toma cincia de que deve, de
quanto deve e de como e quando precisa pagar o valor do tributo.
0 CTN tambm conceitua o lanamento:
Art. 142. Compete privativamente autoridade admi
nistrativa constituir o crdito tributrio pelo lana
mento, assim entendido o procedimento administrativo
tendente a verificar a ocorrncia do fato gerador da
obrigao correspondente, determinar a matria tribu
tvel, calcular o montante do tributo devido, identificar
o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicao da
penalidade cabvel.
Modalidades de lanamento
Pela leitura do CTN constatamos que existem trs modalidades de
lanamento no direito brasileiro: direto ou de ofcio, por declarao
ou misto e por homologao. Tal diviso ocorre de acordo com o
grau de participao do contribuinte no processo de lanamento do
tributo, sendo o de ofcio aquele que pede menos participao do
contribuinte e o por homologao o que mais exige participao do
contribuinte.
Vejamos a seguir as trs modalidades de lanamento.
a) Moratria
A moratria a prorrogao do prazo de pagamento concedida pelo
credor ao devedor. Com a concesso da moratria, estende-se o
prazo para o pagamento do tributo, como uma forma de conceder ao
contribuinte uma carncia para iniciar o pagamento ou maior prazo
na dvida. Poderia ocorrer, por exemplo, caso uma regio sofresse
uma grande calamidade natural, devastando sua economia. Podcr-
se-ia conceder uma moratria dos tributos para que o pagamento
ocorresse aps o restabelecimento das finanas do local. Ou ainda,
seria possvel a concesso de uma moratria para novas empresas
que abrissem novos postos de trabalho, permitindo que pagassem
seus tributos com prazo maior como forma de estmulo atividade.
A concesso de moratria deve ocorrer por lei e pode ter carter
geral ou especfico. Quando a moratria tem carter geral, abrange
todos os contribuintes, podendo a lei prever que ela se aplica ape
nas a determinado local, classe de contribuinte ou tributo. Quando
de carter especfico, ela se refere apenas a um ou alguns contri
buintes, contudo deve haver em lei a previso para que a autoridade
administrativa possa conceder a moratria em favor de alguns con
tribuintes e devem ser estabelecidas condies a serem obedecidas
pelo contribuinte para que ele goze do benefcio.
I)) Depsito
O depsito do montante integral do crdito suspende o crdito tri
butrio. Entende-se por m o n t a n l e i n t e g r a I o valor pretendi
do pela Fazenda Pblica, ou seja, o valor que o fisco entende devido.
O depsito tem a finalidade dc suspender o crdito para posterior
discusso, sendo unia faculdade do contribuinte, o qual pode ento
depositar o valor integral para suspender a exigibilidade enquanto
perdurar a ao judicial que sc destina a discutir o credito. Se o contri
buinte ganha a ao, demonstrando que o fisco cobra valor errneo ou
que no tem qualquer direito de cobrar, o valor do depsito restituiclo.
Caso a Fazenda ganhe a ao, o valor convertido em renda em seu
favor, considerando-se o crdito quitado e a obrigao extinta.
0 depsito impede a incidncia de juros e correo a partir da
data em que efetuado. Ou seja, caso o fisco ganhe a ao, o valor
depositado quitar a obrigao, sem ter o contribuinte que arcar
com os valores de juros e correo posteriores.
c) Reclamaes e recursos
As reclamaes e os recursos administrativos regulados por lei tam
bm suspendem a exigibilidade do crdito. Atentemos para o fato
dc que so apenas os recursos previstos por lei, ou seja, mera queixa
autoridade no tem o condo de suspender a exigibilidade.
As reclamaes e os recursos so dirigidos a rgos internos do
Fisco. No caso dos tributos federais, as impugnaes a autos de
infraes so julgadas em primeira instncia pelas Delegacias da
Receita de Julgamento (DRJ). A segunda instncia exercida pelo
Conselho de Contribuintes, que tm composio dividida entre
auditores da Receita Federal e representantes dos contribuintes.
Enquanto pendem de julgamento nestes rgos administrativos, os
dbitos tm sua exigibilidade suspensa.
265
Sobre o assunto, ver obra de nossa autoria: HACK, rico
e DALLAZEM; Dalton Luiz. Parcelam ento (lo crdito
tributrio. Curitiba: Juru, 2008.
Art. 156. Extinguem o crdito tributrio:
I - o pagamento;
II - a compensao;
III - a transao;
IV - remisso;
V - a prescrio e a decadncia;
VI - a converso de depsito em renda;
VII - o pagamento antecipado e a homologao do
lanamento nos termos do disposto no artigo 150 c
seus 1 e 4;
VIII - a consignao em pagamento, nos termos do
disposto no 2 do artigo 164;
IX - a deciso administrativa irreformvel, assim en
tendida a definitiva na rbita administrativa, que no
mais possa ser objeto de ao anulatria;
X - a deciso judicial passada em julgado;
XI - a dao em pagamento em bens imveis, na forma
e condies estabelecidas em lei.
Pargrafo ilnico. A lei dispor quanto aos efeitos da ex
tino total ou parcial do crdito sobre a ulterior verifi
cao da irregularidade da sua constituio, observado
o disposto nos artigos 144 e 149.
Vejamos agora cada uma das formas de extino do crdito pre
vistas no CTN.
administrativo e direito tributrio
Noes preliminares dc direito
a) Pagamento
0 pagamento a forma ordinria de extino do crdito tributrio e
significa a entrega de dinheiro pelo devedor ao credor no montante
da dvida.
Quando for imposta penalidade ao contribuinte, esta se soma
266
ao valor a ser pago, no ocorrendo a substituio da dvida pela
penalidade imposta.
Caso ocorra pagamento indevido, pode o contribuinte requerer
a restituio. A Fazenda, verificando a ocorrncia de pagamento
indevido, deve restituir o valor cobrado, independente de requeri
mento do contribuinte (art. 165, CTN).
b) Compensao
A compensao ocorre quando o credor de uma dvida , ao mesmo
tempo, devedor de outra dvida em que o devedor da primeira o
credor.
Por exemplo: Joo eletricista e presta um servio 110 aougue de
Pedro. O servio custou RS 100,00, valor que Pedro prometeu pagar
no final do ms. Ocorre que, ao longo do ms, Joo comprou fiado car
ne no aougue de Pedro. Joo, ento, deve a Pedro RS 80,00. Ambas
as dvidas vencem 110 mesmo dia e, assim, ocorre a compensao,
ou seja, Pedro deve R$ 100,00 a Joo, que deve RS 80,00 a Pedro.
Dessa forma, compensam-se as dvidas, devendo Pedro pagar a Joo
apenas RS 20,00, j que a dvida compensou-se em RS 80,00.
Nas dvidas tributrias tambm pode ocorrer o mesmo. Ressal
vemos que, nas dvidas privadas, a compensao rege-se pelo
Cdigo Civil, logo ocorre automaticamente, no havendo necessi
dade de que credor ou devedor aceitem ou acordem a compensao.
Havendo o encontro de dvidas e crditos vencidos e exigveis de
credor e devedor, a compensao ocorre obrigatoriamente, sem a
necessidade dc maiores formalidades.
J quando a dvida tem natureza tributria, preciso que o
Estado crie uma lei regulamentando a compensao. Desse modo,
mesmo que 0 contribuinte possua um crdito vencido a receber do
Estado, no pode compensar enquanto no houver lei que possibi
lite e discipline a compensao. Acrescentemos que o Estado pode
ainda limitar a compensao a apenas uma parte da dvida, estabe
lecendo tambm condies, prazos e limites para tanto.
Assim, compensao como forma de extino do crdito tributrio
s ocorre quando e 11a forma que o Estado quiser.
c) Transao
A transao o acordo realizado entre as partes para pr fim a um
litgio. Ocorrem concesses mtuas do contribuinte e da Fazenda
Pblica, com as quais concordem as partes, extinguindo-se o cr
dito tributrio atravs de um acordo.
necessrio que exista uma lei possibilitando a transao, e
essa lei trar as condies em que isso se pode realizar e indicar
a autoridade competente.
d) Remisso
Remisso o perdo concedido pela Fazenda Pblica ao contri
buinte, extinguindo o crdito tributrio. Quando h 0 lanamento,
o crdito c exigvel, mas a autoridade administrativa, autorizada
por lei e obedecendo a alguns requisitos do CTN, perdoa a dvida,
dispensando seu pagamento. Pode ser total ou parcial.
As hipteses de remisso esto previstas no art. 172 do CTN:
I - situao econmica do sujeito passivo;
II ao erro ou ignorncia excusveis do sujeito passivo,
quanto a matria de fato:
III - diminuta importncia do crdito tributrio;
IV - a consideraes de eqidade, em relao com as
caractersticas pessoais ou materiais do caso;
V - a condies peculiares a determinada regio do
territrio da entidade tributante.
No devemos confundir remisso com anistia, esta que a l
tima hiptese de excluso do crdito tributrio, conforme veremos
adiante.
Frisemos que a autoridade sempre deve ser autorizada por lei
para realizar a remisso, e o despacho, quando concedido, deve ser
fundamentado, indicando-se as razes que o justificam.
e) Decadncia
Decadncia a extino do direito da Fazenda de constituir o cr
dito tributrio aps determinado prazo. As dvidas tributrias no
podem durar para sempre, ento a Fazenda deve constituir o cr
dito dentro dc um determinado tempo, sob pena dc decadncia do
seu direito com a extino do crdito. Se o contribuinte no pagou
nada ou pagou errado, considera-se regular perante o fisco, pois
sua dvida desapareceu em decorrncia da inrcia da Fazenda.
0 CTN (art. 173) estipula o prazo de cinco anos para que a
Fazenda constitua o crdito. Esse perodo comea a contar do pri
meiro dia do exerccio seguinte quele cm que o lanamento deve
ria ter sido efetuado ou na data em que se torne definitiva a deciso
anulatria de lanamento por vcio formal.
Em um exemplo: o contribuinte pratica determinado fato jurdico
tributrio em julho de 2008. A Fazenda, nesse caso, tem o direilo
de cobrar o tributo, efetuando o lanamento e apontando o crdito
tributrio. Ocorre que a Fazenda, por um lapso qualquer, deixa dc
proceder ao lanamento que era sua obrigao. 0 prazo decaden-
cial de cinco anos para constituir o crdito comea a contar em Io
de janeiro de 2009. Caso a Fazenda no realize o lanamento e no
constitua o crdito at 1 de janeiro de 2014, decai seu direito de
cobrar o tributo, estando extinta a obrigao tributria.
Na segunda hiptese, caso o lanamento tenha sido anulvcl por
vcio formal, ou seja, falta de formalidade necessria ao ato, o prazo
inicia a contagem quando a deciso da anulao se tornar definitiva.
Outro caso de prazo decadencial para desconstituio do lan
amento por homologao efetuado pelo contribuinte. O prazo
de cinco anos para que o contribuinte seja fiscalizado, contado do
fato jurdico tributrio. Se aps esse prazo o lanamento no des-
constitudo e o tributo que se entende devido, lanado, ocorre a
decadncia do fisco lanar o dbito.
O prazo decadencial no se suspende, logo, quando se inicia, s
interrompido com o lanamento tributrio ou com o termo final
do prazo.
f ) Prescrio
Prescrio a perda do direito de ao da Fazenda contra o contri
buinte para cobrar o crdito tributrio em decorrncia do decurso
de um prazo. A diferena entre decadncia c prescrio dc dif
cil definio. Aparentemente, trata-se da mesma coisa, mas a se
melhana s aparente. A decadncia incide sobre o direito do
Estado de constituir o crdito tributrio. Quando surge a obrigao
tributria, surge para o Estado, que o sujeito ativo da relao, o
direito de apurar o montante devido e constituir o crdito tributrio,
tornando o valor do tributo exigvel. Esse um direito material do
Estado, que, aps determinado lapso de tempo, desaparece. A ex
tino desse direito material a decadncia. A prescrio, por seu
turno, refere-se ao direito do Estado de entrar com uma ao para
cobrar o valor devido. Ou seja, um direito processual, um direito
administrativo e direito tributrio
m) Dao em pagamento
Como j vimos, o tributo enseja o pagamento de um valor em di
nheiro do contribuinte ao Estado.
A dao em pagamento uma forma de extino das obriga
es em que o devedor entrega para o credor coisa diversa daquela
que havia sido estipulada. Assim, se Joo deve a Pedro R$ 100.00,
pode Pedro aceitar de Joo um bem, por exemplo, uma bicicleta ou
um televisor. A dvida original determinava a entrega de RS 100,00
do devedor ao credor, mas, por acordo das partes, determinou-se a
entrega de outro tipo de bem no lugar.
Aqui, admite-se que, por lei, a Fazenda Pblica aceite do contri
buinte uma prestao diversa do pagamento em dinheiro do tributo,
com a condio de que seja em bens imveis, no cabendo a dao
dc outras formas dc bens. As condies para a dao devem estar
previstas na lei.
a) Anistia
A anistia o perdo de infraes cometidas pelos contribuintes,
com excluso da respectiva penalidade. Deve ser concedida apenas
por lei e s pode perdoar as infraes cometidas antes da vigncia
da lei que a concedeu. Portanto, no pode scr futura, ou seja, per
doar infraes cometidas depois da sua entrada em vigncia.
administrativo e direito tributrio
b) Iseno
A iseno um dos institutos mais conhecidos do direito tributrio
e tambm um dos mais discutidos. E muito utilizada como instru
mento de extrafiscalidade nos famosos incentivos fiscais, os quais
desoneram o tributo de determinadas situaes que se entende que
devam ser incentivadas.
A iseno uma previso legal que altera um ou mais elementos
da regra-matriz de incidncia para algumas situaes, pessoas ou
objetos, de forma que estes no estaro sujeitos a determinado tri
buto. Se no fosse pela regra de iseno, tais situaes, pessoas ou
objetos estariam sujeitos ao tributo.
Vejamos um exemplo. 0 IPVA deve ser pago anualmente por to
dos os proprietrios de veculos automotores do Estado do Paran.
A alquota de 2,5% incide sobre o valor do veculo, quando de pro
priedade particular e movido a lcool e gasolina. Colocado assim,
o tributo devido por todos os proprietrios de veculos do estado,
o que significa que o fato jurdico tributrio ocorre com a mera
propriedade do veculo em determinado ano registrado 110 Estado
do Paran.
Entretanto, o Paran editou uma lei que isenta do pagamento do
IPVA todos os proprietrios de veculo que so deficientes fsicos
e comprovem essa condio. Ou seja, a lei da iseno excluiu a
incidncia do tributo para os proprietrios dc veculos que sejam
deficientes fsicos. Ela alterou um critrio da hiptese de incidn
cia, j que esta estabelecia que todo proprietrio de veculo deve
pagar IPVA. Aps a lei de iseno, a hiptese de incidncia fica
assim: todo proprietrio de veculo deve pagar IPVA, a no ser
que seja deficiente fsico.
A iseno mutilou parte da hiptese de incidncia de forma que
administrativo e direilo tributrio
IV - remisso;
V - a prescrio e a decadncia;
VI - a converso de depsito em renda;
VII - o pagamento antecipado e a homologao do lanamento nos
termos do disposto no artigo 150 e seus 1 e 4;
VIII - a consignao em pagamento, nos termos do disposto no 2 do
2&4
artigo 164;
[...]
IX - a deciso administrativa irreformvel, assim entendida a defini
tiva na rbita administrativa, que no mais possa ser objeto de ao
anulatria;
X - a deciso judicial passada em julgado.
XI a dao em pagamento em bens imveis, na forma e condies
estabelecidas em lei.
Pargrafo nico. A lei dispor quanto aos efeitos da extino total 011
parcial do crdito sobre a ultcrior verificao da irregularidade da sua
constituio, observado o disposto nos artigos 144 e 149.
[...]
Art. 164. A importncia de crdito tributrio pode ser consignada judi
cialmente pelo sujeito passivo, nos casos:
I - de recusa de recebimento, ou subordinao deste ao pagamento de ou
tro tributo ou de penalidade, ou ao cumprimento de obrigao acessria;
II - de subordinao do recebimento ao cumprimento de exigncias
administrativas sem fundamento legal;
III - de exigncia, por mais de uma pessoa jurdica de direito pblico,
de tributo idntico sobre um mesmo fato gerador.
1 A consignao s pode versar sobre o crdito que o consignante
se prope pagar.
2 Julgada procedente a consignao, o pagamento se reputa efetuado
e a importncia consignada convertida em renda; julgada improce
dente a consignao no todo ou em parte, cobra-se o crdito acrescido
de juros de mora, sem prejuzo das penalidades cabveis.
Art. 165. 0 sujeito passivo tem direito, independentemente de prvio pro
testo, restituio total 011 parcial do tributo, seja qual for a modalidade
do seu pagamento, ressalvado o disposto 110 4 do artigo 162, nos se
guintes casos:
I - cobrana ou pagamento espontneo de tributo indevido ou maior
que o devido em face da legislao tributria aplicvel, ou da natureza
ou circunstncias materiais do fato gerador efetivamente ocorrido;
II - erro na edificao do sujeito passivo, na determinao da alquota
aplicvel, no clculo do montante do dbito ou na elaborao ou confe
rncia de qualquer documento relativo ao pagamento;
III - reforma, anulao, revogao ou resciso de deciso condena-
tria.
Art. 172. A lei pode autorizar a autoridade administrativa a conceder, por
despacho fundamentado, remisso total ou parcial do crdito tributrio,
atendendo:
I - situao econmica do sujeito passivo;
II - ao erro ou ignorncia excusveis do sujeito passivo, quanto a ma
tria de fato;
III - diminuta importncia do crdito tributrio;
IV - a consideraes de eqidade, em relao com as caractersticas
pessoais ou materiais do caso;
V - a condies peculiares a determinada regio do territrio da enti
dade tributante.
Pargrafo nico. 0 despacho referido neste artigo no gera direito adqui
rido. aplicando-se, quando cabvel, o disposto 110 artigo 155.
Art. 173. 0 direito de a Fazenda Pblica constituir o crdito tributrio
extingue-se aps 5 (cinco) anos, contados:
I - do primeiro dia do exerccio seguinte quele em que o lanamento
poderia ter sido efetuado;
II - da data em que se tornar definitiva a deciso que houver anulado,
por vcio formal, o lanamento anteriormente efetuado.
Pargrafo nico. 0 direito a que se refere este artigo extingue-se de
finitivamente com o decurso do prazo nele previsto, contado da data
em que tenha sido iniciada a constituio do crdito tributrio pela
notificao, ao sujeito passivo, de qualquer medida preparatria indis
pensvel ao lanamento.
Art. 174. A ao para a cobrana do crdito tributrio prescreve em cinco
anos, contados da data da sua constituio definitiva.
Pargrafo nico. A prescrio se interrompe:
I - pelo despacho do juiz que ordenar a citao em execuo fiscal;
II - pelo protesto judicial;
III - por qualquer ato judicial que constitua em mora o devedor:
IV - por qualquer ato inequvoco ainda que extrajudicial, que importe
em reconhecimento do dbito pelo devedor.
Art. 175. Excluem o crdito tributrio:
I - a iseno;
II - a anistia.
Pargrafo nico. A excluso do crdito tributrio no dispensa o cumpri
mento das obrigaes acessrias dependentes da obrigao principal cujo
crdito seja excludo, ou dela conseqente.
c) Cdigo Penal
Homicdio simples
Art. 121. Matar algum:
Pena - recluso, de seis a vinte anos.
m
3.1 Imposto
O imposto c a modalidade mais comum c mais conhecida de tributo.
Como vimos, muitas vezes, chama-se i r i b u t o de i m p o s l o.
O imposto assim conceituado pelo CTN:
Art. 16. Imposto o tributo cuja obrigao tem por fato
gerador uma situao independente de qualquer ativi
dade estatal especfica, relativa ao contribuinte.
Ou seja, a hiptese de incidncia do imposto deve ser uma situa
o lcita qualquer que no tenha relao com uma atividade esta
tal especfica. Esse conceito o contrrio do de taxa, o qual exige
na sua hiptese de incidncia uma atuao estatal relacionada ao
contribuinte, conforme veremos a seguir.
O imposto, desse modo, no pode ter como hiptese de incidncia,
por exemplo, a emisso de passaporte ou de alvar de funcionamento,
pois tal hiptese deve sempre scr um fato no relacionado atuao
estatal, como auferir renda ou ser proprietrio de veculo automotor.
A renda auferida ou a propriedade do veculo no tem nada a ver
com uma atuao do Estado voltada especialmente ao contribuinte.
Os impostos no tm uma finalidade especfica seno a de arreca
dao de valores aos cofres pblicos para o pagamento de despesas
gerais do Estado. So tributos fiscais, arrecadatrios por natureza,
em que se deseja apenas prover o Estado com os meios financeiros,
para que clc desempenhe suas atividades normais. A Constituio,
administrativo e direito tributrio
Noes preliminares de direito
3 .2 Taxa
Como vimos acima, o imposto tem uma formulao contrria da
taxa, pois sc nele a hiptese de incidncia no pode ter relao com
atividade estatal, na taxa, essa relao a sua prpria essncia.
Vejamos o conceito da Constituio Federal:
3 .4 Emprstimo compulsrio
0 emprstimo compulsrio uma modalidade tributria cabvel
cm alguns casos especficos previstos na Constituio. Trata-se dc
um tributo que s pode ser institudo pela Unio Federal. Uma vez
cobrado, deve aps certo tempo ser restitudo aos contribuintes.
No passado, o emprstimo compulsrio no era considerado
tributo, pois se entendia que, como deveria ser devolvido ao con
tribuinte, no passava a integrar o patrimnio do Estado. Com a
doutrina mais moderna e o conceito de tributo do art. 3 do CTN,
dissiparam-se as dvidas, entendendo-se o emprstimo compuls
rio como um verdadeiro tributo, j que se encaixa no conceito legal.
O fato de ser depois devolvido ao contribuinte no lhe retira a natu
reza de tributo, conforme dispe o art. 4, II, do CTN.
A Constituio Federal assim disciplina o emprstimo compul
srio:
Art. 148. A Unio, mediante lei complementar, poder
instituir emprstimos compulsrios:
1 - para atender a despesas extraordinrias, decorren
tes de calamidade pblica, de guerra externa ou sua
iminncia;
11-no caso de investimento pblico de carter urgente
e de relevante interesse nacional, observado o disposto
Modalidades tributrias, imposto. taxa.
110 art. 150, III, b.
Pargrafo nico. A aplicao dos recursos prove contribuio de melhoria, emprstimo
nientes de emprstimo compulsrio ser vinculada compulsrio e contribuio
despesa que fundamentou sua instituio.
Existem formalidades para sua instituio. Conforme menciona
mos, s a Unio Federal pode institu-lo, c isso deve ocorrer me
diante lei complementar. Justifica-se geralmente pela urgncia de
se cobrirem despesas extraordinrias. 295
cabvel na hiptese de guerra externa que esteja ocorrendo ou
cm vias dc ocorrer. Deve scr um conflito com pas estrangeiro, pois
a guerra interna no enseja o tributo. Cabe tambm em caso de ca
lamidade pblica que gere despesa extraordinria, no definindo a
Constituio qual o significado desses termos.
0 emprstimo compulsrio pode ser utilizado para investimentos
urgentes de interesse nacional, novamente no se definindo o que
seja urgente e o que seja interesse nacional. Mesmo com esse
carter dc urgncia, deve o emprstimo compulsrio nesse caso
observar a anterioridade, s podendo ser cobrado no exerccio se
guinte ao da publicao da lei.
Aqui encontramos uma modalidade que obrigatoriamente deve ter
a receita arrecadada vinculada despesa que lhe deu causa. No
seria correto que o valor cobrado por um tributo que tem uma justi
ficativa especfica seja destinado s despesas gerais do Estado.
O imposto, a taxa e a contribuio dc melhoria se caracterizam
pela hiptese de incidncia. Assim, para diferenciar essas moda
lidades tributrias, basta olhar sobre o que elas incidem. J no
emprstimo compulsrio diferente, sendo caracterizado pela fina
lidade que ele deve atender, ou seja, ele se destina ao financiamen
to de guerra externa, investimento urgente ou calamidade pblica.
3 .5 Contribuio
administrativo e direito tributrio
Noes preliminares de direito
5l
do, ou seja, havendo um desequilbrio econmico ou um abuso do
domnio econmico pelos particulares, pode se instituir uma Cide * n *
como forma ou dc financiar a interveno do Estado, ou como sen- 2J f
. 1 1 '"' j '>
-8 5.
1 sO sO
* 0 -v
297
lei instituidora.
A Constituio repartiu entre os entes da federao as possveis
hipteses de incidncia, conferindo a cada um a possibilidade de
instituir impostos sobre tais fatos como forma de garantir recursos
para sua manuteno. A distribuio das hipteses dc incidncia
parece ser de acordo com a melhor forma de cobrana e fiscalizao
302 de cada ente com relao ao tributo. Ento, parece-nos lgico que
o IPTU seja dc competncia do municpio, porque esse ente tem
melhores condies de cobrar e fiscalizar tal tributo. Se o IPTU
fosse de competncia do estado, certamente seriam mais difceis a
cobrana c a fiscalizao.
O exemplo acima denota que pode haver certa lgica na distribui
o das competncias, entretanto nada impediria que a repartio
fosse diferente: o IR. que dc competncia da Unio, poderia ser
do estado ou do municpio, assim como o IPVA ou o ICMS poderiam
scr dc competncia da Unio. A repartio no precisa obedecer
ordem preestabelccida, sendo necessrio, porm, que os tributos dc
cada ente possam gerar recursos suficientes para a sua manuteno.
A seguir identificaremos e explicaremos brevemente quais so
os impostos de cada ente. Devemos lembrar sempre que o emprs
timo compulsrio s pode ser cobrado pela Unio. As taxas e as
contribuies de melhoria podem ser cobradas por qualquer ente,
pois todos cies prestam servio pblico, exercem poder dc polcia
ou realizam obras pblicas que geram valorizao de imveis. As
contribuies, via de regra, so de competncia da Unio Federal,
devendo-se sempre lembrar que existem contribuies dos servi
dores pblicos dos estados e dos municpios e a nova contribuio
sobre iluminao pblica, cobrada pelos municpios.
Ressaltamos, ainda, que a Constituio Federal no cria os tri
butos, ela apenas d aos entes da federao a competncia para
institu-los. O mesmo ocorre com o CTN, que no cria os tributos
4 .1 Impostos de competncia
da Unio Federal
A Unio o ente que possui o maior nmero de competncias tribu
trias. Vejamos cada uma delas brevemente.
0 imposto mais conhecido c o que mais arrecada o que recai so
bre a renda e os proventos de qualquer natureza (IR). um tributo
com funo preponderante fiscal, ou seja, destina-se a arrecadar va
lor aos cofres pblicos da Unio. Tem como hiptese de incidncia a
obteno de renda, entendida esta como disponibilidade financeira
decorrente do capital, trabalho ou ambos. Tambm incide quando
o contribuinte obtm proventos de qualquer natureza, sendo estes
acrscimos patrimoniais diversos da renda.
O Imposto de Importao (II) tem como hiptese de incidncia
a entrada, cm territrio nacional, dc mercadoria estrangeira. Tem
funo preponderante extrafiscal, sendo utilizado como barreira al
fandegria, protegendo a indstria nacional da entrada de produtos
que possam pr cm risco a sua manuteno. Suas alquotas podem
ser bastante elevadas, quando se pretende desestimular ou barrar
a importao de determinados produtos.
O Imposto dc Exportao (IE) tem como hiptese de incidncia a
exportao de produtos nacionais, ou seja, a sua sada do territrio
nacional. Tem tambm funo extrafiscal, utilizado para polticas
monetrias e pblicas.
O Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incide sobre a
industrializao de produtos, entendida esta como a alterao de
funo ou natureza dc um produto em razo do processo industrial.
Tem aparente funo extrafiscal, sendo um imposto seletivo em ra
administrativo e direito tributrio
Noes preliminares de direito
4 .3 Impostos de competncia
dos municpios
O Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS ou ISSQN)
tem como hiptese de incidncia a prestao de servios no com
administrativo e direito tributrio
4 .4 Impostos de competncia
do Distrito Federal
Pela Constituio, o Distrito Federal um ente da federao, jun
tamente com Unio Federal, estados e municpios. Tem regime ju
rdico prprio, pois possui autonomia federativa, com Executivo c
Legislativo prprios, mas segue um regime jurdico diverso daque
les aplicados a estados ou municpios.
Parece que muitas vezes h uma mistura entre os regimes dos
municpios e dos estados quando se traia do Distrito Federal. O
seu chefe do Executivo o governador. Os estados possuem o par
lamento estadual, que a Assemblia Legislativa, c nos muni
cpios temos as Cmaras Municipais. No Distrito Federal ocorre
a fuso dessas denominaes, sendo o parlamento chamado de
C m a r a L e g i s l a i i v a c os parlamentares dc d e p u t a d o s
d i s l r i t a i s.
0 Distrito Federal tem representao no Congresso Nacional
equiparada a estados, com senadores c deputados federais prprios.
Entretanto, no pode ser dividido em municpios, como so os esta
dos. Trata-se, certamente, dc uma figura diversa dc estados e muni
cpios, possuindo caractersticas prprias.
No mbito das competncias tributrias, o Distrito Federal soma
as competncias dos estados c dos municpios. Assim, todos os im
postos acima descritos para estados e municpios podem ser insti
tudos e cobrados pelo Distrito Federal.
4 .5 Legislao citada
a) Constituio Federal
Art. 153. Compete Unio instituir impostos sobre:
I - importao de produtos estrangeiros;
II - exportao, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionaliza
dos;
III - renda e proventos de qualquer natureza;
IV - produtos industrializados;
V operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valo
res mobilirios;
VI - propriedade territorial rural;
VII - grandes fortunas, nos termos de lei complementar.
[...]
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos
sobre:
I - transmisso causa mortis e doao, de quaisquer bens ou direitos;
II - operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes
de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comuni
cao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior;
III - propriedade de veculos automotores.
Art. 156. Compete aos Municpios instituir impostos sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana;
II - transmisso inter vivos, a qualquer ttulo, por ato oneroso, de bens
imveis, por natureza ou acesso fsica, e dc direitos reais sobre imveis,
exceto os de garantia, bem como cesso de direitos a sua aquisio;
III servios de qualquer natureza, no compreendidos no art. 155,11,
definidos em lei complementar.
1) BECKER, Alfredo Augusto. Carnaval tributrio. 2. ed. So Paulo:
Lejus, 1999.
2) BRASIL. Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Dirio
Oficial [da] Republica Federativa do Brasil, Poder Executivo,
Braslia, DF, 31 dez. 1940. Disponvel em: <https://www.planalto.
gov.br/ecivil_03/deereto-lei/del2848.litm>. Acesso em: 28 ago.
2008.
3) __________ . Emenda Constitucional n 42, de 19 de dezembro de
2003. Dirio Oficial [da] Republica Federativa do Brasil, Poder
Executivo, Braslia, DF, 31 dez. 2003. Disponvel em: dittps://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc42.
htm>. Acesso em: 28 ago. 2008. ^
4) __________ , Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dirio Oficial
[da] Repblica Federativa do Brasil, Poder Legislativo, Braslia, #^
DF, 27 out. 1966. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/15172.htm>. Acesso em: 28 ago. 2008.
5) __________ , Lei n 6.830, de 22 de setembro de 1980. Dirio Oficial
[da]Repblica Federativa do Brasil, Poder Legislativo. Braslia, *^
DF, 24 sct. 1980. Disponvel em: <https://www.pIanalto.gov.br/ 0)
ccivil_03/leis/16830.htm>. Acesso em: 28 ago. 2008. ^
6) _______. Lei n 11.311, de 13 de junho de 2006. Dirio Oficial [da]
Repblica Federativa do Brasil, Poder Legislativo, Braslia, DF, 14
jun. 2006. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
Ato2004-2006/2006/I,ei/Ll 131 l.htm>. Acesso em: 28 ago. 2008.
7) BRASIL. Lei Complementar n 118, de 9 de fevereiro de 2005.
Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do BrasiL Poder Legislativo,
Braslia, DF, 9 fev. 2005. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcpl 18.htm>. Acesso em: 28 ago. 2008.
8) CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional
tributrio. 22. ed. So Paulo: Malheiros, 2006.
9) CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributrio. 11. ed.
So Paulo: Saraiva, 1999.
10) HACK, lrico. CIDF - Contribuio de interveno no domnio
econmico: destinao do produto arrecadado e finalidade como
requisitos de validade. Curitiba: Juru, 2008.
11) HACK, rico; DALLAZEM, Dalton Luiz. Parcelamento do crdito
tributrio. Curitiba: Juru, 2008.
12) MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributrio. 27. ed. So
Paulo: Malheiros, 2006.
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Erico Hack mestre e doutorando em Direito pela Pontifcia
Universidade Catlica do Paran (PUCPR). Desenvolve trabalhos
dc pesquisa no campo do direito pblico, em especial no direito tri
butrio, com nfase para a finalidade da tributao e da destinao
do produto arrecadado. Participa atualmente do grupo de pesquisa
sobre o autor
'Justia Tributria c Atividade Econmica ligado ao Programa dc
Ps-Graduao em Direito da PUCPR. Obteve publicao de sua
dissertao de mestrado intitulada Contribuio de interveno no
domnio econmico: destinao do produto arrecadado efinalidade
como requisitos de validade , alm de diversos artigos em peridi
cos especializados. No campo profissional, advogado em Curitiba,
Paran, scio da Hack Advocacia, com atuao em direito pblico,
especialmente tributrio e administrativo.