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consorci destudis,
mediaci i conciliaci
a ladministraci local
Diputacin de Barcelona
Primera edicin: Junio de 2008
Clases de personal
Rafael Jimnez Asensio ....................................................................................................................................................................... 15
Introduccin ................................................................................................................................................................................................ 15
Propuesta 1: Funcionarios de carrera ................................................................................................................................... 15
Propuesta 2: Funcionarios interinos ....................................................................................................................................... 16
Propuesta 3: Personal laboral ...................................................................................................................................................... 17
Propuesta 4: Personal eventual .................................................................................................................................................. 17
La funcionarizacin
Xavier Boltaina Bosch ............................................................................................................................................................................ 33
Introduccin ................................................................................................................................................................................................ 33
Propuesta 1: Desarrollo normativo autonmico de la funcionarizacin del personal
laboral........................................................................................................................................................................................................ 33
Propuesta 2: Concrecin del marco de derechos y obligaciones del personal laboral
en puesto clasificado como funcionario ...................................................................................................................... 33
Propuesta 3: Adaptacin en cada comunidad autnoma de la fecha que habilita
los procesos y circunstancias de la DT 2 .................................................................................................................. 34
Propuesta 4: Clarificacin de la promocin interna del personal laboral en puesto
clasificado como de funcionario sin perder la condicin de laboral
y de las expectativas de los trabajadores con contrato en suspensin,
con o sin reserva de puesto de trabajo ......................................................................................................................... 34
Propuesta 5: Determinacin del alcance de la promocin interna prevista en la DT 2,
segundo prrafo ............................................................................................................................................................................... 34
Propuesta 6: Especificacin de la situacin jurdica de los trabajadores no
fijos afectados por procesos de funcionarizacin ............................................................................................... 35
Propuesta 7: Determinacin de los mritos en el proceso de funcionarizacin ............................... 35
Propuesta 8: Determinacin del contenido mnimo de la fase de oposicin ....................................... 35
Propuesta 9: Aprobar una norma que fije la funcionarizacin como un proceso ad hoc
singular diferenciado de otros procesos de libre concurrencia ............................................................... 36
Propuesta 10: Determinacin de los criterios de excepcionalidad
de la funcionarizacin .................................................................................................................................................................. 36
La carrera profesional
Josep Aldom Buixad .......................................................................................................................................................................... 49
Introduccin ................................................................................................................................................................................................ 49
Propuesta 1: Las diferentes modalidades de carrera .............................................................................................. 49
Propuesta 2: Competencias normativas de las entidades locales sobre cada
modalidad de carrera ................................................................................................................................................................... 49
Propuesta 3: Promocin interna ................................................................................................................................................ 49
Propuesta 4: Carrera horizontal .................................................................................................................................................. 50
Propuesta 5: Carrera vertical ........................................................................................................................................................ 52
Propuesta 6: Progresin simultnea en la carrera vertical y horizontal (art. 16.4) ........................... 52
Propuesta 7: Relacin entre la promocin interna y la carrera horizontal .............................................. 52
Propuesta 8: El trnsito del sistema de carrera administrativa actual al sistema
del EBEP ................................................................................................................................................................................................. 53
Propuesta 9: Derechos adquiridos en el nuevo sistema de carrera administrativa
del EBEP ................................................................................................................................................................................................. 53
Propuesta 10: La carrera profesional del personal laboral .................................................................................. 53
Las situaciones administrativas
Manuel Frez Fernndez ..................................................................................................................................................................... 55
Introduccin ................................................................................................................................................................................................ 55
Propuesta 1: Regular nuevas situaciones administrativas por razones organizativas ................ 55
Propuesta 2: Regular nuevas situaciones administrativas para facilitar la movilidad
intercorporativa y entre organismos y entidades del sector pblico ................................................... 56
Propuesta 3: Concretar los supuestos de servicio activo .................................................................................... 56
Propuesta 4: Concretar la aplicacin de los supuestos bsicos de la situacin
de servicios especiales y decidir sobre la posibilidad de aadir nuevos supuestos
(art. 87.4 EBEP) ................................................................................................................................................................................. 57
Propuesta 5: Regular los efectos de la situacin de servicios especiales a la hora del
reingreso al servicio activo a partir del mnimo comn previsto en el EBEP................................. 58
Propuesta 6: Regular subsidiariamente, en defecto de convenio de conferencia sectorial
u otros instrumentos de colaboracin, el proceso de reconocimiento en la situacin
de servicios en otras administraciones pblicas (art. 88.4 EBEP) ........................................................... 59
Propuesta 7: Establecer perodos mnimos de servicios prestados y de permanencia
en relacin con la situacin de excedencia voluntaria por inters particular ............................... 59
Propuesta 8: Ampliar el nmero de aos de reserva de puesto en la situacin de
excedencia por cuidado de familiares ........................................................................................................................... 59
Propuesta 9: Establecer unos perodos mnimos y mximos en los casos
de excedencia voluntaria por agrupacin familiar............................................................................................... 60
Propuesta 10: Revisar la actual regulacin del reingreso al servicio activo .......................................... 60
Las retribuciones
Josep Aldom Buixad .......................................................................................................................................................................... 61
Introduccin ................................................................................................................................................................................................ 61
Propuesta 1: Estructura retributiva .......................................................................................................................................... 61
Propuesta 2: Retribuciones bsicas ....................................................................................................................................... 62
Propuesta 3: Pagas extraordinarias ........................................................................................................................................ 62
Propuesta 4: Complemento de grado o categora ..................................................................................................... 62
Propuesta 5: Complemento del puesto (especfico o la denominacin que se acuerde) ............ 62
Propuesta 6: Complemento de productividad ............................................................................................................... 63
Propuesta 7: Gratificaciones por servicios extraordinarios ................................................................................ 63
Propuesta 8: Otras retribuciones............................................................................................................................................... 63
Propuesta 9: Incremento anual de las retribuciones ................................................................................................ 63
Propuesta 10: Indemnizaciones por razn del servicio .......................................................................................... 64
Propuesta 11: Retribuciones en casos especficos................................................................................................... 64
Propuesta 12: Derechos adquiridos segn el nuevo sistema retributivo (DA 9) ............................. 64
Propuesta 13: Trnsito del sistema retributivo actual al del EBEP (DT 1) ............................................. 65
El rgimen disciplinario
Xavier Boltaina Bosch ............................................................................................................................................................................ 87
Introduccin ................................................................................................................................................................................................ 87
Personal funcionario ............................................................................................................................................................................ 87
Propuesta 1: Translacin del contenido del EBEP a la normativa autonmica.................................. 87
Propuesta 2: Mantenimiento o en su caso establecimiento del principio de identidad
o equivalencia en relacin al rgimen disciplinario del funcionariado
autonmico y local ......................................................................................................................................................................... 88
Propuesta 3: Reformulacin completa y en profundidad del rgimen de faltas
del personal funcionario ............................................................................................................................................................ 88
Propuesta 4: Desarrollo amplio y detallado del rgimen de sanciones .................................................... 89
Propuesta 5: Potenciacin del rgimen de faltas y sanciones leves y del procedimiento
de aplicacin ....................................................................................................................................................................................... 90
Propuesta 6: Procedimiento disciplinario .......................................................................................................................... 90
Personal laboral ................................................................................................................................................................................ 91
Propuesta 7: Carcter indicativo de las faltas y sanciones del rgimen disciplinario
del funcionariado para el personal laboral ................................................................................................................. 91
Propuesta 8: Extensin del art. 98 EBEP, apartados 3 y 4, al personal laboral.................................. 92
Propuesta 9: Extensin del procedimiento disciplinario del art. 98.2 EBEP al personal
laboral........................................................................................................................................................................................................ 92
Propuesta final: Profesionalizacin de la instruccin del procedimiento disciplinario ................ 92
Abreviaturas
CE Constitucin Espaola, de 27 de diciembre de 1978
EBEP Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto bsico del empleado pblico
ET Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba la Ley del
Estatuto de los trabajadores
LBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del rgimen local
TRRL Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto
refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de rgimen local
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El reparto de competencias entre el Estado,
las comunidades autnomas y las entidades locales
Rafael Jimnez Asensio
Ex Vocal de la Comisin para el Estudio y Preparacin del EBEP
Universidad Pompeu Fabra
La Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (en lo sucesivo,
EBEP), pretende hacer efectiva, casi treinta aos despus, la reserva de ley prevista en el
art. 103.3 de la CE, que expresamente indica que la Ley regular un estatuto de los funciona-
rios pblicos. Sin embargo, el art. 103.3 no recoge, como es obvio, ningn tipo de atribucin
competencial en materia de funcin pblica, pues es el art. 149.1.18 CE el que prev expresa-
mente que el Estado (poder central) dispone de la competencia exclusiva de dictar las bases
del rgimen estatutario de sus (se refiere a las administraciones pblicas) funcionarios. En con-
secuencia, en un Estado compuesto, como es actualmente el Estado autonmico, el poder cen-
tral no dispone ms que de la competencia de dictar las bases del rgimen estatutario de
los funcionarios pblicos; bases que, adems, debern ser reguladas preferente y primaria-
mente por ley, no quedando en esta materia, en principio, margen alguno para el reglamento. Sin
embargo, esta competencia debe entenderse complementada con la previsin recogida en
el art. 149.1.7 CE que reserva al Estado la competencia exclusiva de dictar la legislacin
en materia laboral, puesto que, como tambin es sabido, el empleo pblico (y, sobre todo,
el empleo pblico local) disponen de un buen nmero de empleados pblicos vinculados
con la Administracin por una relacin laboral.
Si estos son los trminos constitucionales del problema, cabe aadir a lo anterior que la reserva
de ley prevista en el art. 103.3 CE lo es, efectivamente, a una ley de las Cortes Generales en
lo que se refiere a la determinacin de lo bsico (o al desarrollo de la funcin pblica de la Ad-
ministracin General del Estado), pero tambin a las leyes de las Comunidades Autnomas
que sern las fuentes del Derecho llamadas por la Constitucin para regular el estatuto de
sus funcionarios pblicos.
Pero en esta reflexin surge inmediatamente el problema que pretendemos abordar en este bre-
ve comentario: cul es la instancia competente para regular la funcin pblica (el empleo
pblico) local? Porque en este punto, tal como se ver, la continuidad y tambin la confusin
son las caractersticas dominantes en la actual regulacin del EBEP. Una vez ms el legislador
bsico ha prescindido del mundo local a la hora de establecer una regulacin general de lo que
es el EBEP.
Porque el problema real que se ha planteado hasta ahora en el mundo local no es otro que la con-
figuracin del reparto de competencias en materia de funcin pblica local como un reconocimien-
to de una doble competencia a favor del Estado, en virtud de la cual el poder central tiene, ex art.
149.1.18 CE, la competencia para regular las bases del rgimen estatutario de los funcionarios
pblicos, pero una vez ejercida esa competencia (por ejemplo, a travs del EBEP), parece recono-
cerse pacficamente que, adems, el Estado puede regular las bases del rgimen estatutario de los
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funcionarios locales. Esta forma de legislar lo bsico en materia local ha encontrado acomodo
por la tradicional configuracin de la funcin pblica local como una suerte de funcin p-
blica especial (a imagen y semejanza de lo que han sido tradicionalmente las funciones pblicas
sectoriales: docente, sanitaria, etc.) que dispona de una serie de singularidades que la diferencia-
ban del rgimen general de la funcin pblica.
As, la regulacin bsica de la funcin pblica recoga en una ley general (antes en la LMRFP, hoy
en el EBEP), y se admita sin rubor que, junto a esta regulacin general de la normativa b-
sica, el legislador estatal poda, cuando definiera las bases del rgimen jurdico de la Ad-
ministracin local, establecer asimismo las bases de la funcin pblica local, que se su-
maban como una doble competencia a las ya previstas por el legislador general. Ni que
decir tiene que esta operacin, muy discutible en trminos constitucionales, fue bendecida
(o, al menos, no discutida) por la jurisprudencia constitucional, que nunca se ha cuestionado es-
tas endebles bases conceptuales. De tal modo que el legislador bsico de rgimen local (en la
LBRL) incluy un Ttulo especfico (el VII) dedicado a enumerar las bases sobre el personal al
servicio de las entidades locales. Ms discutible an es que el TRRL recogiera asimismo otro
Ttulo (tambin el VII) en el que se incluan determinadas normas bsicas en materia de per-
sonal al servicio de la Administracin local. Unas normas de las que haba que inferir su ca-
rcter bsico (operacin altamente compleja), disponiendo expresamente de tal carcter los
arts. 167 y 169.
Con estas premisas conceptuales, no es de extraar que el legislador autonmico haya se-
guido la senda marcada por el propio legislador bsico estatal de rgimen local, y que en
la legislacin catalana de rgimen local, por ejemplo, se regule expresamente un Ttulo espe-
cfico dedicado al personal al servicio de los entes locales.
Y, adems, la situacin descrita haba sido objeto de crticas. En efecto, el Informe de la Comi-
sin para el Estudio y Preparacin del Estatuto del Empleado Pblico se haca eco de la ne-
cesidad de que el sistema de funcin pblica local fuera objeto de una regulacin por par-
te del legislador autonmico que desarrollara por tanto las bases recogidas en el EBEP. Se
apostaba, as, claramente por una interiorizacin de la funcin pblica local que acabara de una
vez por todas con una concepcin bifronte que, insisto, no tena bases conceptuales para
asentarse de forma precisa en trminos constitucionales (o de reparto competencial). As, el cita-
do Informe se refera al hecho de que las singularidades del rgimen del empleo pblico de las
administraciones locales se han regulado hasta ahora, sobre todo, en la legislacin de rgimen lo-
cal y no en la de funcin pblica. Esta situacin, a juicio de la Comisin, provocaba una relati-
va inseguridad jurdica sobre la legislacin aplicable a los funcionarios locales, por lo que con-
clua parece conveniente que la legislacin aplicable a los funcionarios de las administraciones
locales sea, salvo excepcin justificada, la que regule la funcin pblica de la respectiva Comuni-
dad Autnoma, para mayor seguridad jurdica y por la mayor proximidad y comunicabilidad exis-
tente entre los funcionarios de ambas administraciones.
Sin embargo, las recomendaciones del Informe de la Comisin fueron desodas por el legis-
lador. Mientras que en el citado Informe la Administracin local (la funcin pblica local) fue objeto
de una atencin cuidadosa, el legislador volvi la espalda, una vez ms, al fenmeno local. Y esto
se advierte en una serie de puntos que conviene traer a colacin en estos momentos. Veamos.
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A pesar de que la exposicin de motivos del EBEP incide una y otra vez en la importancia del he-
cho de que la legislacin bsica dote a las administraciones pblicas (tambin a la local) de ma-
yores espacios a la autonoma organizativa en materia de personal, y del hecho de que expresa-
mente en el desarrollo de este Estatuto Bsico se ha de respetar la autonoma organizativa de las
entidades locales, lo cierto es que la parte dispositiva de la Ley desmiente muchos de estos pre-
supuestos conceptuales. Efectivamente, si bien el art. 2 incluye a las administraciones loca-
les (y a sus organismos autnomos y entidades pblicas empresariales) dentro del mbito
de aplicacin de la Ley, la diccin del art. 3 del EBEP es sencillamente decepcionante. All
se dice, en concreto, que el personal funcionario de las entidades locales se rige por la legisla-
cin estatal que resulte de aplicacin, de la que forma parte este Estatuto y por la legislacin de
las Comunidades Autnomas, con respeto a la autonoma local. Dicho de otra manera, la som-
bra de la doble competencia planea de nuevo sobre el mbito de la legislacin local de
funcin pblica.
Pues, no se est reconociendo en el art. 3 que el personal funcionario de las entidades locales
se rige por el EBEP, por la legislacin estatal de rgimen local y, en lo que en esta normativa b-
sica no se regule, por la legislacin de las Comunidades Autnomas?
Pero es que, adems, la prueba de que la regulacin bsica en materia de funcin pbli-
ca local sigue estando recogida en la legislacin local es que la disposicin derogatoria
nica del EBEP nicamente deroga de forma expresa (aunque con las limitaciones previstas
en la disposicin transitoria sptima y lo previsto en la disposicin final cuarta, tres) el art. 92 y
el Captulo III del Ttulo VII de la LBRL (y del TRRL), relativos todos ellos a los antiguos fun-
cionarios con habilitacin nacional (hoy en da de habilitacin estatal). En consecuencia, ca-
bra considerar vigentes estas normas bsicas expresas recogidas en la LBRL en materia de
funcin pblica local (y las que se puedan inferir en el TRRL). Sin embargo, la situacin dista
de estar tan clara, puesto que el EBEP recoge expresamente (tanto en el apartado g) de la DD
nica como en la DF 4, tres, in fine) que quedan igualmente derogadas todas las normas de
igual o inferior rango que contradigan o se opongan a lo dispuesto en el EBEP. Por tanto,
frente a las escasas derogaciones explcitas (slo las concernientes a los funcionarios con ha-
bilitacin estatal) cabe deducir que hay algunas derogaciones implcitas que habr que de-
tectar en cada caso y no pocas derogaciones dudosas. Sin duda, un autntico galimatas
para los gestores de recursos humanos y para los operadores jurdicos en el mundo local.
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Clases de personal
Rafael Jimnez Asensio
Introduccin
El Ttulo II EBEP regula las clases de personal al servicio de las administraciones pblicas. En su
trazado no hay, aparentemente, grandes novedades, aunque un examen detenido de esos art-
culos s que nos advierte de algunas innovaciones que, si no de carcter radical, s que alteran el
cuadro normativo hasta entonces vigente.
En efecto, la primera novedad radica en ese concepto de sntesis que pretende ser la nocin
empleado pblico, que aparece en el art. 8.1. Posiblemente, el legislador autonmico deber
mejorar ese concepto mediante la inclusin de la idea de servicios profesionales retribuidos
dentro de la definicin.
Si examinamos someramente cules son las lneas fundamentales de la regulacin de las dife-
rentes clases de personal tal y como aparecen reguladas en el Ttulo II y cules son, asimismo,
las posibilidades de desarrollo legislativo autonmico, estos seran los resultados:
La definicin del art. 9.1 puede considerarse como muy asentada. Mayores problemas suscita,
sin embargo, el art. 9.2, sobre todo en su aplicacin a la administracin local. Este enunciado tie-
ne dos mandatos claramente insertos en su contenido: a) la reserva a los funcionarios pblicos
del ejercicio de aquellas funciones que impliquen la participacin directa o indirecta en el ejer-
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cicio de potestades pblicas o en la salvaguardia de intereses generales de la administracin
pblica; y b) esas funciones sern fijadas en los trminos que en la ley de desarrollo de cada
administracin pblica se establezca.
En consecuencia, un marco todava indefinido de funciones que debern ser ejercidas por fun-
cionarios (sean de carrera o interinos) y que deber ser concretado por el legislador de desarro-
llo, que debera ser el legislador autonmico, aunque de la diccin del art. 9.2 en relacin con el
art. 3 EBEP parece darse pie a que, asimismo, el legislador bsico de rgimen local acte en esta
materia, lo que no sera de recibo.
Problema mayor vinculado con la administracin local es hasta qu punto la DA 2, apartado uno,
del EBEP es una suerte de excepcin a lo previsto en el art. 9.2. Tngase en cuenta, no obstante,
que ese apartado de la DA 2 es una reiteracin, aunque incompleta del ya derogado art. 92 LBRL
(se ha mutilado el inciso y, en general, aquellas que, en desarrollo de la presente Ley, se reser-
van a los funcionarios para la mejor garanta de la objetividad, imparcialidad e independencia en
el ejercicio de su funcin). Bajo ese punto de vista, y teniendo en cuenta la ubicacin sistemti-
ca de la DA 2 (cuyo enunciado es bien preciso: funcionarios con habilitacin de carcter esta-
tal), el art. 9.2 sera, a nuestro juicio, plenamente aplicable a las administraciones locales, a ries-
go si no de desvirtuar la doctrina recogida en la STC 37/2002.
Ni que decir tiene que las dificultades mayores se encontrarn en el momento en que el le-
gislador autonmico deba definir y concretar en qu casos determinadas funciones esta-
rn reservadas necesariamente a funcionarios pblicos. Y es en esta lnea donde encuentra
sentido la DA 2 que, aun siendo de aplicacin general, es obvio que uno de sus principales des-
tinatarios es la administracin local. Con base en esa DA 2 las administraciones locales pue-
de iniciar procesos de funcionarizacin de ese personal laboral que venga ejerciendo fun-
ciones reservadas a funcionarios.
Sobre este tipo de empleados pblicos ya se pronunciarn los comentarios de Josep Aldom y
Xavier Boltaina en este mismo foro. nicamente digamos que slo se puede recurrir a esa fi-
gura en los supuestos tasados en el EBEP y en aquellos otros que pueda definir el legisla-
dor autonmico, pero en todo caso mediando siempre una convocatoria pblica y un proceso
selectivo inspirado en los principios de igualdad, mrito y capacidad, sin perjuicio de la agilidad.
La publicidad no cabe entenderla formalmente, y bastara la pgina web de la administracin res-
pectiva, siempre que as se haga conocer a los posibles candidatos. La figura del funcionario
interino debe ser excepcional y deben arbitrarse medidas normativas para impedir su per-
manencia, salvo cuando esta est justificada legalmente. Ms dudas nos plantea la DA 4
EBEP, en materia de consolidacin del empleo temporal, pues su enunciado, depende de cmo
se interprete y de qu manera se hagan las bases de convocatoria, podra fcilmente ser tacha-
do de inconstitucional (muy posiblemente, su aplicacin concreta dar lugar al planteamiento de
alguna cuestin de inconstitucionalidad).
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Propuesta 3: PERSONAL LABORAL
Pocas novedades se plantean en la redaccin del art. 11, salvo la ya indicada (personal laboral
vinculado con la Administracin por tiempo indefinido).
Quizs sorprenda la omisin de que la seleccin de esos funcionarios se deba hacer por me-
dio de los principios de igualdad, mrito y capacidad, as como publicidad. Esta omisin debe
entenderse subsanada por lo previsto en los art. 55 y 61 EBEP, en todo caso sera recomenda-
ble que el legislador autonmico estableciera de forma clara y precisa que para el acceso
a la condicin de personal laboral (sea fijo o temporal) ser condicin imprescindible supe-
rar un proceso selectivo gil, pblico, y basado en los principios de igualdad, mrito y ca-
pacidad. El art. 11.2, asimismo, emplaza al legislador de desarrollo a que, con los lmites previs-
tos en el art. 9.2, establezca los criterios para la determinacin de los puestos de trabajo que
puedan ser desempeados por personal laboral. Aqu, el legislador deber ser muy receptivo a
la realidad actual del mundo local y, en consecuencia, abrir lo mximo posible la posibilidad de
que las administraciones pblicas puedan contratar personal laboral para el desempeo
de determinadas funciones, lo que no implica una apuesta por un modelo de laboralizacin
intensiva, sino por un modelo flexible que cada administracin pblica adaptar a sus ne-
cesidades. Esta opcin, sin embargo, puede dificultar y hay que ser consciente de ello una
apuesta por la construccin de un modelo de empleo pblico a nivel autonmico asentado sobre
bases homogneas y en el que se fomente la movilidad interadministrativa. Tal vez la solucin a
estos hipotticos problemas vayan en la lnea de impulsar la creacin de puestos de traba-
jo polivalentes, esto es, que puedan ser desempeados indistintamente por personal
funcionario o personal laboral. Esto es perfectamente posible en aquellos casos en que no
haya reserva de funciones a funcionarios pblicos y que puedan cubrirse tales puestos de traba-
jo segn lo que determine el legislador autonmico por personal laboral.
Tampoco hay grandes novedades en esta materia. Quizs, la ms relevante consista en que, de
acuerdo con una interpretacin sistemtica de los arts. 12 y 87 EBEP, el personal eventual se
define como aquel que desempea funciones de asesoramiento poltico y confianza espe-
cial. La duda ha sido hasta qu punto las administraciones locales podan recurrir a partir de la
entrada en vigor del EBEP a la figura del personal eventual para desempear funciones directivas
en la administracin local. Parece razonable defender que mientras no se desarrolle la figura
del directivo pblico profesional esa figura del personal eventual podra seguir siendo apli-
cable transitoriamente para proveer puestos de naturaleza directiva (sobre todo con el fin de
evitar el vaco de marco regulador que conllevara no poder recurrir a la misma). Sin embargo, en
un Documento (sin fecha) titulado Criterios para la aplicacin del EBEP en la Administra-
cin Local, el MAP1 defiende de forma escueta y apenas argumentada la derogacin
implcita del art. 176.3 LBRL.
1. Criterios para la aplicacin del EBEP en el mbito local, documento firmado por la Direccin General de la Funcin
Pblica y la Direccin General de Cooperacin local, y publicado en la pgina web del MAP (http://www.map.es/docu-
mentacion/funcion_publica/estatutobasico/Criterios)
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En todo caso, el legislador autonmico cuando regule el personal directivo local deber estable-
cer un rgimen jurdico que ya no podr ser en ningn caso el del personal eventual. Por otra par-
te, el art. 12.2 prev que sern las leyes de desarrollo del EBEP las que determinen los rga-
nos de gobierno de las administraciones pblicas que podrn disponer de este personal.
Lo ms recomendable sera que esas leyes de desarrollo fueran muy abiertas a la hora de
definir estas cuestiones, pues una regulacin muy cerrada podra afectar al principio de
autonoma local en su dimensin del principio de autoorganizacin.
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Los directivos locales
Rafael Jimnez Asensio
No se puede obviar la necesidad objetiva que tienen las administraciones pblicas locales
de disponer de una direccin pblica profesional. La insercin de los directivos profesionales
en la esfera local es, sin duda, uno de los retos estratgicos de mayor importancia que tienen en
estos momentos nuestras ciudades, sobre todo si quieren reforzar su gobernabilidad y si aspi-
ran a disponer de una posicin de ventaja en ese marco de competencia territorial en el que se
hallan actualmente inmersos los gobiernos locales.
Los directivos locales han tenido hasta ahora una institucionalizacin dbil o frgil. La regula-
cin de rgimen local ha utilizado la figura del personal eventual en la provisin de pues-
tos directivos. El recurso al personal eventual es una psima solucin institucional para articu-
lar una direccin pblica en el mundo local. La reforma de 2003, mediante la incorporacin del
nuevo Ttulo X a la LBRL no resolvi tampoco el problema para los denominados municipios
de gran poblacin. La direccin pblica de las ciudades de rgimen especial (Barcelona y
Madrid) ofrecen, asimismo, modelos de direccin pblica agotados, con muy escasas garan-
tas de profesionalidad en algn caso. El peso de la poltica o de la discrecionalidad abso-
luta sigue echando plomo en las alas en el proceso de emergencia de un ncleo de di-
reccin pblica local asentado en criterios de profesionalidad y de responsabilidad por la
gestin.
Como es conocido, el Subttulo I, del Ttulo II EBEP, regula la figura del directivo pblico que, en
el enunciado del art. 13 (nico de tal Subttulo), se califica como profesional. Lo ms relevante
de esta figura es precisamente la denominacin de la figura como profesional, lo que da a enten-
der que se apuesta por introducir criterios objetivos en los procesos de designacin y porque su
gestin sea sometida a responsabilidad.
La exposicin de motivos del EBEP sita al directivo pblico profesional como un elemento o fac-
tor clave de la modernizacin de las administraciones pblicas, y lo configura como clase de
personal (una idea que no tiene correspondencia en el articulado).
La figura del directivo pblico profesional ha sido objeto de una regulacin un tanto desdibu-
jada en el EBEP. Las caractersticas o notas generales de esta regulacin son las siguientes:
Aparte de las referencias que existen en la exposicin de motivos, a lo largo del articulado hay
alguna otra referencia incidental a los directivos pblicos: especialmente importante el art. 87.1
y la DF 3. 2, en materia de incompatibilidades. Asimismo, se ha de tener en cuenta lo previs-
to en el art. 87.3 EBEP, o el grado poltico. Quedan, en principio, fuera del mbito de aplica-
cin de este art. 13, los directivos de sociedades mercantiles locales y de las fundaciones, tal
y como se deduce de la disposicin adicional primera del EBEP, lo que no impide que el legis-
lador autonmico o, en su caso, el poder normativo local los incluya en su regulacin general.
Del enunciado del art. 13 EBEP se deriva una paradoja: se trata de una norma bsica de na-
turaleza dispositiva, pues parece claro que no obliga a las administraciones pblicas a
optar por ese sistema de direccin pblica profesional. Ahora bien, si una administracin
quiere disponer de directivos y regular la figura deber respetar los principios recogi-
dos en el art. 13. En la administracin municipal slo caben en un futuro dos opciones: o se
hace uso de la figura de los directivos pblicos profesionales o se recurre a la libre designa-
cin para la cobertura de esos puestos (art. 80 EBEP). Es ms, su aplicabilidad directa es prc-
ticamente inviable (o presenta enormes lagunas, que aconsejan no recurrir a ella), hasta que se
proceda al desarrollo de su rgimen jurdico de acuerdo con los criterios recogidos en ese
art. 13. La redaccin final del precepto confiere la competencia para regular ese rgimen
jurdico al Gobierno y a los rganos de gobierno de las Comunidades Autnomas. Lo
normal es que esta figura sea desarrollada por las leyes autonmicas, pero nada impide
que las administraciones locales establezcan una regulacin de su direccin pblica que de-
sarrolle directamente las previsiones del art. 13 del EBEP.
Los criterios establecidos en el art. 13 son un mnimo comn normativo que deber respetar, en
todo caso, cualquier normativa de desarrollo, pero ello no impide incluso el proceso de institu-
cionalizacin de la funcin directiva lo exige que el poder normativo de desarrollo introduzca
criterios complementarios que tengan como consecuencia un proceso de institucionaliza-
cin ms cerrado de lo que es la funcin directiva en una determinada organizacin.
En efecto, un desarrollo normativo del art. 13 deber tener en cuenta los siguientes aspectos:
Por tanto, deber ser cada gobierno local el que determine qu puestos de su organiza-
cin tiene tienen la consideracin de empleos reservados a directivos pblicos profesio-
nales. Esta es una decisin que no puede adoptar el legislador autonmico. En conse-
cuencia, ser la propia administracin local la que establezca cules son los puestos que
forman parte de la direccin pblica profesional y en funcin de qu criterios.
En el mbito de la evaluacin del trabajo directivo, cabe subrayar que la exigencia de responsa-
bilidad por la gestin es uno de los elementos nucleares del modelo de direccin pblica profe-
sional que establece la Ley. Hay que diferenciar entre lo que es la evaluacin del art. 20 EBEP
con la prevista en el art. 13.3. Aunque ambas puedan tener puntos comunes (retribuciones va-
riables), tienen algunas diferencias notables en cuanto a sus efectos: por ejemplo, la aplicacin de
esa evaluacin a la carrera horizontal es, en principio, de difcil aplicacin a aquellos puestos de
naturaleza directiva cuyo titular pueda ser removido discrecionalmente o cuando el ejercicio de
esa funcin directiva sea temporal. En todo caso, la evaluacin de los directivos pblicos es
un requisito previo para que pueda tener xito la evaluacin de los empleados pblicos.
Las condiciones de empleo del personal directivo profesional no son objeto de negocia-
cin colectiva, y ello es razonable (aunque se distancie de otros modelos, como el italiano,
que s recogen esa negociacin de las condiciones de empleo del personal directivo). Ello de-
bera implicar, en todo caso, que si ese personal directivo es funcionario, no fuera ni
elector ni elegible (aspecto que no queda claro en la redaccin del art. 44 del EBEP).
En todo caso, cabe concluir que si un poltico local tiene visin estratgica apostar decidida-
mente por la implantacin de una direccin pblica local bajo premisas de profesionalizacin. En
este punto, como en todos, el liderazgo es esencial. Slo aquellos polticos locales miopes se-
guirn la senda de la politizacin de la esfera directiva local. Esta va tradicionalmente transitada
por nuestros gobiernos locales ha llegado definitivamente a un punto muerto. La modernizacin
del espacio de gobierno local y la mejora de sus resultados, crucial en un entorno institucional
cada vez ms competitivo, requerir apostar fuerte por la construccin institucional de un mode-
lo de direccin pblica profesional en las administraciones locales.
22
La ordenacin de los recursos humanos
Josep Aldom Buixad
Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona
Introduccin
Una caracterstica general del nuevo Estatuto es que la legislacin bsica es algo ms reducida
que la anterior. Esto otorga a las instituciones autonmicas un mayor potencial normativo en
materia de funcin pblica local.
El acierto de las propuestas que se formulan sobre aspectos muy concretos es discutible y, en
todo caso, algunas estaran condicionadas a decisiones previas sobre aspectos ms generales.
Con estas premisas, paso a formular las siguientes propuestas.
Poder exceptuar el lmite mximo establecido con carcter general para las plazas
destinadas al turno de promocin interna y poder realizar su convocatoria por separado
de la del turno libre (a menos que el legislador ya introduzca esta facultad con carcter ge-
neral).
Que las plazas destinadas a promocin interna han de constar tambin en la oferta, su-
perando la imprecisin del art. 70.1 EBEP.
Las medidas para garantizar que las plazas ocupadas interina o temporalmente saldrn en
la oferta pblica inmediata al nombramiento o contratacin, salvo que se decida amorti-
zarlas.
Parece excesivo y carente de sentido el plazo mximo de tres aos fijado para ejecucin de
la oferta pblica, por lo que propondra su reduccin. Adems, no se establece ninguna ga-
ranta frente al incumplimiento de dicho plazo.
En relacin con lo anterior, y en aras a la seguridad y claridad en cules son las plazas realmen-
te ofertadas en cada momento y pendientes de convocar, debera valorarse la introduccin de
un plazo mximo para efectuar las convocatorias. Dicho plazo podra ser el de aprobacin de
la oferta pblica del ao siguiente; como complemento de cierre, en sta debera decidirse si
las plazas ofertadas del ao anterior y no convocadas se anulan o se incorporan a la misma.
La publicacin de la oferta en la web y en los tablones de anuncios debera exigirse con carc-
ter general, dado que es la va de informacin cada da ms utilizada por los interesados. Para
las entidades locales debera limitarse la exigencia de la publicacin de la oferta a un nico
boletn oficial, mientras se mantenga dicho requisito; cosa que evita demoras y reduce costes.
Concretar si ser posible aprobar ofertas parciales dentro del mismo ejercicio, con carc-
ter general o slo en el caso de un plan de racionalizacin de recursos humanos.
La convocatoria de un diez por ciento adicional sobre las plazas comprometidas, podra preci-
sarse en el sentido de darle eficacia general i, por lo tanto, que sea factible utilizar dicho mar-
gen sin necesidad de que en cada oferta se prevea expresamente.
Habra que prever la integracin obligatoria en el Registro de cada entidad local de los da-
tos relativos al personal de las sociedades mercantiles pblicas, las fundaciones de titula-
ridad pblica y otras asociaciones pblicas con forma de derecho privado. Para cada em-
pleado no se requeriran unos datos tan exhaustivos como los previstos para la entidad matriz y
sus entes pblicos, sino slo los necesarios a efectos de incompatibilidades y estadsticos.
Ser preciso concretar si se mantiene un instrumento de ordenacin para cada uno de los
dos elementos de clasificacin o estructuracin del personal, o si los dos elementos podrn que-
dar ordenados en uno solo. De mantener los dos, en aras a la seguridad propondra conservar las
denominaciones actuales de plantilla de personal para el instrumento de ordenacin de los
cuerpos, escalas, etc., y el de catlogo o relacin de puestos de trabajo para este segundo ele-
mento.
Cada instrumento debera definirse explcitamente a partir del objeto que tiene asignado legal-
mente. As se clarificara lo dispuesto en el art. 90 LRBRL, que no ha sido modificado ni deroga-
do a pesar de ser incorrecto y de seguir generando mltiples confusiones.
Si se opta por dos instrumentos, debera de facultarse a las entidades locales al menos las
medianas y pequeas a simplificar la estructuracin del personal en un nico instrumen-
to, la RPT, ya que en estas entidades se identifica y confunde la plaza del cuerpo o escala con el
puesto de trabajo. Facultar expresamente que la seleccin se realice en estos casos para el
puesto de trabajo o, en su caso, agrupacin de puestos.
Concretar los trmites esenciales del procedimiento de elaboracin. Precisar que no hace fal-
ta una aprobacin provisional, posterior periodo de alegaciones y aprobacin definitiva, sino
que directamente la aprobacin es definitiva.
Requerir que todas las plazas tengan la dotacin presupuestaria suficiente para que pueda ha-
cerse frente a los crditos que vayan a generarse durante el ejercicio, con la flexibilidad previs-
ta actualmente en el TRRL.
Especificar que las funciones del puesto no han de constar en la propia RPT, sino en la
descripcin (ficha, cuestionario, etc.) integrada en el expediente administrativo de elabora-
cin.
No facultar la provisin indistinta para dos grupos de clasificacin, dados los inconvenien-
tes organizativos que plantea.
El sistema de provisin debera de constar para todos los puestos, tambin para aquellos que
se han de proveer por el sistema de adscripcin inicial como resultado de un proceso selectivo.
Concretar los trmites del procedimiento de elaboracin y aprobacin de la RPT para evitar
los problemas que se han planteado sobre este punto y sus efectos jurdicos. No debe ser el pro-
pio de los reglamentos ejecutivos ni el de los actos administrativos, dado que nos encontramos
delante de una disposicin general especfica, de carcter organizativo con incidencia sobre
algunas condiciones de trabajo del personal. Por ello propongo concretarlo en los trmites si-
guientes:
La negociacin colectiva en los trminos del art. 37 EBEP, precisando que no se requiere la
individual de cada empleado.
Se puede prever que un ejemplar de la RPT forme parte del expediente presupuestario, pero
no que se apruebe a travs del presupuesto o junto con el presupuesto.
26
Determinar el sistema de publicidad, limitndola a la web y tablones de anuncios en el caso de
modificaciones puntuales. En caso de requerir la publicidad a travs del boletn oficial, limitar-
la a un nico boletn. Entendiendo que lo anterior no impide la notificacin individual a los inte-
resados cuando lo considere conveniente la entidad local por afectar negativamente algunos
funcionarios.
El EBEP distingue dos subgrupos dentro del grupo A, criterio discutible y problemtico desde un
punto de vista organizativo y de gestin. Ms cuando exige la nueva titulacin universitaria de
grado para acceder a los cuerpos y escalas del grupo, tanto del subgrupo A1 como del subgru-
po A2; prev tambin que, para uno y otro, se podr exigir un ttulo universitario diferente, que se
entiende ser de master o doctorado. La legislacin autonmica deber de concretar cun-
do se exigir el ttulo de grado y cundo otro diferente.
Por lo expuesto, de las diferentes alternativas que puede seguir la legislacin de desarrollo, con-
sidero la ms adecuada la de mantener un nivel de titulacin diferente para cada subgrupo: se
tratara de exigir el ttulo de grado para acceder al subgrupo A2, con carcter imperativo y
sin excepcin; mientras que se clasificaran en el subgrupo A1 a los cuerpos y escalas que
requieran una titulacin de master o doctorado.
La ley autonmica debera de prever a qu grupo y subgrupo se podr acceder con las actuales
titulaciones de Diplomado Universitario, Ingeniero Tcnico y Arquitecto Tcnico, por un lado, y
con las de Licenciado, Ingeniero y Arquitecto, por otro; teniendo en cuenta que estos ttulos man-
tendrn plena vigencia acadmica y profesional en los mismos trminos en que se establecieron,
segn la DA decimoquinta de la LOU, modificada por la Ley Orgnica 4/2007, de 12 de abril.
27
El acceso al empleo pblico y la seleccin
Manuel Frez Fernndez
Profesor del Instituto de Direccin y Gestin Pblica
y de la Facultad de Derecho de ESADE (Universidad Ramon Llull)
Introduccin
El EBEP aporta pocas novedades de fondo en cuanto al acceso al empleo pblico, aunque
abre la puerta a que la normativa de desarrollo introduzca cambios importantes. En el as-
pecto formal, el EBEP eleva a la categora de norma bsica determinados temas que hasta
ahora estaban regulados de manera poco sistemtica y fragmentaria en normas mayoritaria-
mente reglamentarias. Todo ello nos obliga a reflexionar sobre los cambios a introducir para
corregir las deficiencias del actual modelo y proceder a su renovacin, especialmente desde la
perspectiva de la gestin, porque el verdadero agujero negro lo solemos tener a la hora de la
puesta en prctica, sobre todo en el mbito local.
La adecuada aplicacin de los principios de mrito y capacidad debe servir para seleccionar a
los candidatos ms idneos, lo que supone cuestionar en muchos casos el predominio, cuando
no la exclusividad, de las pruebas de conocimientos. Y de esto parece ser consciente el propio
legislador bsico cuando, adems de conocimientos, nos habla de capacidad analtica y de ha-
bilidades y destrezas (art. 61.2 EBEP). Convendra que en la legislacin de desarrollo se de-
finieran estos conceptos, adems de otros tambin utilizados por los especialistas en se-
leccin de personal como son las actitudes, las aptitudes o los rasgos de personalidad (o
el emergente concepto de competencias citado espordicamente por el EBEP), que debe-
rn concretarse en los correspondientes perfiles profesionales, los cuales debern servir
de base para la elaboracin de las convocatorias.
Si se quiere que la gestin de la seleccin de toda clase de personal sea realmente una prioridad,
conviene empezar por disear una estructura organizativa especializada y permanente o por re-
convertir el papel de los Institutos y Escuelas de Administracin Pblica, tal y como plantea el art.
61.4 EBEP. Teniendo en cuenta que pocas de nuestras administraciones pueden realizar una re-
conversin de este calado, por el coste y la complejidad que ello conlleva, parece que lo ms
sensato sera aprovechar la actual estructura de los Institutos y Escuelas de Administracin
Pblica y, modificando su ley de creacin, reconvertirla en el rgano de gestin de los pro-
cesos de seleccin con carcter obligatorio para la Administracin de cada Comunidad
29
Autnoma y con carcter voluntario para aquellas administraciones locales que decidieran
utilizar sus servicios va convenio.
Dada la ambigedad con la que finalmente ha quedado redactado el art. 60.3 EBEP, sera con-
veniente que la ley autonmica dejar claro que la exigencia de imparcialidad implica tam-
bin la ausencia en los rganos de seleccin de representantes de los sindicatos, de las
asociaciones profesionales y del personal, tanto para seleccionar funcionarios como per-
sonal laboral (art. 61.7 EBEP).
El art. 61.5 EBEP otorga carcter bsico a lo que considera tcnicas complementarias para
garantizar la objetividad y racionalidad de los procesos selectivos; entre estas tcnicas inclu-
ye, por ejemplo, las entrevistas, las pruebas psicotcnicas y la exposicin curricular, etc. Pero
no da ninguna pauta para su utilizacin, a pesar de que hace bastantes aos que estn recono-
cidas en nuestra legislacin sobre funcin pblica. Esta laguna debe ser cubierta por la norma-
tiva de desarrollo, para garantizar su adecuada utilizacin (en que fase del proceso selectivo
pueden ser utilizadas?, cundo pueden tener carcter eliminatorio?, qu garantas deben
cumplir?, etc.).
Una mencin especial merecen los tradicionales cursos de formacin y los perodos de prc-
ticas vinculados a los procesos de seleccin (tambin citados en el art. 61.5 EBEP), cuya actual
regulacin y puesta en prctica los han devaluado, por regla general, hasta dejarlos reducidos a
un mero trmite. Es necesario que la normativa de desarrollo les otorgue un papel principal,
pues son esenciales tanto para corregir las deficiencias de la tradicional autoformacin
propia de las pruebas de conocimientos predominantemente memorsticas como para
comprobar la idoneidad de los candidatos para el desempeo de las funciones y puestos
concretos.
30
Propuesta 5: ESTABLECER MEDIDAS ADECUADAS PARA ASEGURAR LA RENOVACIN
EN PROFUNDIDAD DE LOS PROCESOS DE SELECCIN TANTO PARA PERSONAL
PERMANENTE COMO TEMPORAL
De poco sirve seguir proclamando los principios publicidad, transparencia, agilidad y objetividad,
si continuamos con unos procedimientos formalmente correctos pero cuya excesiva duracin
sirve de coartada para seguir abusando de la seleccin temporal en todas sus formas y cuya apli-
cacin no nos garantiza candidatos suficientes en cantidad y calidad. Resulta imprescindible
renovar en profundidad los procesos para que la seleccin temporal sea realmente excep-
cional y se base tanto en procedimientos giles y objetivos (art. 11.2 EBEP) como en el
aprovechamiento del enorme esfuerzo que normalmente suponen los procesos de selec-
cin de personal permanente (por ejemplo, generalizando la prctica de recurrir a los candida-
tos que han superado total o parcialmente el proceso de seleccin pero se quedaron sin plaza
porque no haba ms vacantes). Asimismo, la apuesta por las nuevas tecnologas y el aprendiza-
je de experiencias pioneras en otras administraciones deben contribuir a que los procesos selec-
tivos combinen agilidad con objetividad y pierdan su carcter disuasorio tanto para los candida-
tos como para los gestores.
Conviene remarcar que la citada disposicin habla de que las administraciones pblicas po-
drn (no que debern) efectuar convocatorias de consolidacin de empleo temporal y que
dichas convocatorias deben respetar el principio de libre concurrencia (no caigamos en el error
de reproducir los desprestigiados procesos de aplantillamiento ante presiones sindicales o
corporativas ajenas al inters pblico). La normativa de desarrollo debe proceder a realizar lo
antes posible una regulacin rigurosa y transparente tanto del contenido de las pruebas
como de los mritos a valorar en la fase de concurso, especialmente para evitar que la expe-
riencia en los puestos de trabajo objeto de la convocatoria sea el mrito determinante cuando no
contamos con un sistema objetivo de evaluacin del desempeo y ste queda reducido al tan
tradicional como injusto cmputo del tiempo (mismo tiempo de desempeo, misma valoracin,
con independencia de que uno lo haya hecho manifiestamente mejor que otro).
31
La funcionarizacin
Xavier Boltaina Bosch
Director de Recursos Humanos del Organismo de Gestin Tributaria
de la Diputacin de Barcelona y profesor de Derecho Administrativo
de la Universidad de Barcelona
Introduccin
La DT 2, sin citar explcitamente el trmino funcionarizacin, incorpora con carcter bsico las
posibles actuaciones hacia el personal laboral fijo que desarrolla funciones o puestos clasifica-
dos como propios de personal funcionario, superando as la problemtica que el Tribunal Cons-
titucional haba sealado estos ltimos aos en relacin con estos procesos selectivos ad hoc
por no tener el apoyo de una norma de carcter bsico. El marco regulador que contiene esta
disposicin es relativamente reducido y debera ser cubierto por cada Comunidad Autno-
ma a travs del ejercicio mayor o menor de sus competencias en funcin pblica al ampa-
ro de lo que dispongan sobre esta materia los respectivos Estatutos de Autonoma.
Las medidas que aqu se proponen, ms all de su mayor o menor idoneidad o acierto, no pue-
den olvidarse de que la ejecucin en cada entidad local pese a las previsiones del EBEP y del
desarrollo autonmico tiene tanta o ms importancia que la propia regulacin legal, pues el m-
bito de estudio ha sido, a menudo, fuente de extralimitaciones e irregularidades en su concrecin
prctica, por lo cual la norma autonmica debera tener en cuenta las frmulas de seguimiento o
control del cumplimiento por parte de cada corporacin.
El primer prrafo de la DT 2 contiene un marco jurdico menos concreto que las normas vigen-
tes anteriores al EBEP. Fundamentalmente, la ley autonmica debera concretar los trminos am-
bivalentes utilizados cuando se establece que los laborales fijos que ocupen un puesto clasifica-
do como funcionario podrn seguir desarrollndolo; de tal manera que se prevea que en
ningn caso, si este puesto es ocupado de forma permanente, el trabajador fijo podr ser
33
cesado por esta causa de readscripcin ni afectar a sus expectativas de promocin interna fu-
tura dentro de la misma condicin de laboral.
El EBEP remite las garantas y derechos del personal laboral fijo a la entrada en vigor del Estatu-
to (13 de mayo de 2007). Pero el art. 11.2 fija que las leyes de funcin pblica autonmicas esta-
blecern los criterios para la determinacin de los puestos de trabajo que pueden ser desarrolla-
dos por personal laboral y que esto suceder en un futuro indeterminado. Dos fechas que pueden
estar muy separadas en el tiempo. La referencia temporal de la DT 2 debera quedar concre-
tada, en cada Comunidad Autnoma, por su propia legislacin, incluyendo tambin al per-
sonal local, que se encuentra hasta el momento en una total indefinicin en este aspecto.
Las expectativas de promocin interna del personal laboral han de garantizarse, ms all de la
previsin de la DT 2, segundo prrafo (promocin por funcionarizacin). Ante el vaco legal, la
norma autonmica tiene que regular con claridad que los laborales no han de ver restringi-
da su promocin sin tener que cambiar forzosamente de tipo de vnculo jurdico, estable-
ciendo que los que iniciaron la prestacin de servicios antes de la entrada en vigor de la ley au-
tonmica que especifique los puestos del art. 11.2 podrn seguir promocionando en puestos de
categora superior, los cuales no se podrn amortizar o transformar en funcionariales sin haber
sido ofrecidos con anterioridad a los laborales.
Del mismo modo habra que especificar el procedimiento a travs del cual el personal labo-
ral fijo con contrato en suspensin con o sin reserva de puesto de trabajo (fundamentalmente,
excedencia forzosa y voluntaria) puede ejercer el derecho a reingreso sin que la causa obstan-
tiva para no materializarse sea la readscripcin de los puestos posibles, a funcionariales.
Si la promocin interna horizontal es el medio prioritario, habra que delimitar esta especialidad,
puesto que el EBEP entiende tal promocin de funcionario a funcionario y la DT 2 permitira un tipo
de modelo laboralfuncionario. La ley autonmica debera de fijar los criterios concretos de esta
34
promocin interna horizontal singular que supondra pasar de una categora o grupo profesional
laboral a un cuerpo o escala funcionarial, del mismo nivel, sin cambio de puesto de trabajo.
Si la promocin interna vertical es factible los trminos del EBEP as permiten deducirlo, la
ley autonmica debera de prever los requisitos previos antes de articular un procedimiento
que supondr en la prctica una promocin vertical cruzada (de grupo laboral inferior a gru-
po funcionarial superior). Para la Administracin local, el desarrollo debera de fijar las normas
generales que regirn este modelo, concretando que se mantiene la misma plaza, que el siste-
ma de acceso es el de concursooposicin y cules son las condiciones de participacin.
Determinar en trminos generales cules son las pruebas selectivas superadas para acce-
der a la condicin de fijo que se podrn valorar en las convocatorias, segn se trate de una
funcionarizacin por promocin interna vertical u horizontal.
Fijar el porcentaje mximo de valoracin de los mritos por servicios prestados como
personal fijo y en qu condicin o categora segn cul sea el proceso concreto de funciona-
rizacin.
Fijar que el porcentaje total de mritos a valorar no supere el 45% de la puntuacin total
a conseguir en el concursooposicin.
La ley autonmica debera de fijar los criterios mnimos de la fase de oposicin y las posibi-
lidades que esta fase permite en el proceso de funcionarizacin, para que no se desnatura-
lice el sistema, pero tampoco suponga en la prctica un nuevo proceso de seleccin de igual in-
tensidad que en el acceso libre. Habra que concretar, adems, los criterios objetivos de
convalidacin de aquellas pruebas que ya se superaron en el momento de acceder a la
condicin de trabajador fijo, no nicamente valorndose como mrito.
35
Propuesta 9: APROBAR UNA NORMA QUE FIJE LA FUNCIONARIZACIN COMO
UN PROCESO AD HOC SINGULAR DIFERENCIADO DE OTROS PROCESOS
DE LIBRE CONCURRENCIA
Para ser respetuosos con la doctrina del Tribunal Constitucional sobre las pruebas restringidas,
la normativa de desarrollo debera de prever los criterios especficos en este sentido a aplicar
por parte de los entes locales. Especialmente, que la participacin, si se trata de un su-
puesto de promocin horizontal, nicamente ha de ser posible una sola vez, sin que sean
factibles reiteradas convocatorias en el tiempo en funcin de circunstancias ajenas al objetivo
final de la norma, esto es, la adaptacin del vnculo laboral al puesto de carcter funcionarial.
36
La consolidacin del empleo temporal
Xavier Boltaina Bosch
Introduccin
No hay poltica de estabilizacin del empleo temporal sin previa configuracin de las posibilida-
des de uso de la interinidad y la temporalidad.
Idntica conclusin habra que fijar para los funcionarios interinos en plaza vacante o por sustitu-
cin. El transcurso del tiempo previsto en el art. 10.4 o del periodo de desarrollo de la oferta de
ocupacin pblica (3 aos) debera implicar el cese inmediato e incondicionado del personal fun-
cionario interino afectado.
37
El procedimiento de acceso: concursooposicin, preferentemente.
Estas reglas son extrapolables tambin a cualquier otro procedimiento de seleccin para acce-
der a la condicin de personal interino o temporal.
Los criterios fijados en el art. 10.4 EBEP para los funcionarios interinos deberan extenderse a tra-
vs de la norma autonmica al personal laboral temporal para evitar vas de huda para este tipo
de empleados. Propuesta que tambin se realiza para el personal laboral indefinido no fijo, para
evitar la prolongacin de su situacin en el tiempo por inaccin de la Administracin, quien tiene
la obligacin legal de convocar estas plazas por procedimientos de libre concurrencia.
Dado que esta fecha de referencia ha sido tomada en virtud de las previsiones de las leyes gene-
rales de presupuestos de 2005 a 2007, pero que se han incumplido sistemticamente por parte
de muchos entes locales, la legislacin autonmica debera prever polticas de consolidacin
cuando el personal afectado ha ingresado en la Administracin local a partir del 1 de ene-
ro de 2005, respetando siempre los principios de igualdad, mrito y capacidad.
Como sea que la DT 4 prev polticas bajo la expresin las Administraciones podrn efectuar
convocatorias, sera preciso establecer cul es la situacin de aquellos temporales o interi-
nos en entidades pblicas en las que no se ponen en marcha dichas polticas y que estn
38
incorporados antes del 1 de enero de 2005. La ley debera prever la consecuencia de esta in-
accin por parte de las entidades locales, tanto si el afectado es funcionario interino como labo-
ral temporal, y que se podra concretar, entre otras, en las siguientes medidas:
Ya que las polticas de consolidacin del empleo precario se orientan fundamentalmente a que
en la fase de concurso se valoren unos mritos predeterminados que ostentan slo los emplea-
dos interinos o temporales de cada entidad local que aprueba el Plan de consolidacin, habra
que dar rigor jurdico a las opciones que ofrece la DT 4.3 EBEP. En concreto:
Fijar los criterios mnimos para que los contenidos de las pruebas que debern guardar
relacin con los procedimientos, tareas y funciones habituales de los puestos objeto de cada
convocatoria no se conviertan en procesos de seleccin individualizados para cada
puesto especfico, ms que para cada Cuerpo o Escala funcionarial o categora o grupo pro-
fesional laboral.
Fijar la posible valoracin de las pruebas superadas para acceder a la condicin de in-
terino o temporal, dentro de la fase de concurso, as como de otros hipotticos mritos no
recogidos en la DT 4, pero que por su redactado (podr valorarse, entre otros mritos)
queda abierta a otras posibilidades, como las ya citadas pruebas superadas o la formacin.
Si bien la ley prev que adquirir la condicin de funcionario de carrera nicamente puede hacer-
se por oposicin o concursooposicin, tambin permite el uso del concurso si as lo prev una
ley con carcter excepcional. La legislacin autonmica debera concretar esta posibilidad en re-
lacin con la DT 4, especialmente para los interinos y temporales de ms larga duracin (los
conocidos constitucionalmente como interinos estables). La gran bolsa de precariedad exis-
tente sera causa suficiente para justificar esta excepcionalidad a travs de la ley, que debera po-
der llevarse a cabo, en cada entidad local, una sola vez.
En lo referente al acceso a la condicin de personal laboral fijo, pese a que el EBEP establece las
tres frmulas clsicas de acceso en aparente igualdad, vista la jurisprudencia existente hasta el
momento, que es bastante restrictiva tambin en la validacin del concurso como sistema para
acceder a la condicin de trabajador fijo, la legislacin debera concretar, para una mayor segu-
ridad jurdica, en qu supuestos y con qu lmites se puede utilizar el concurso de mritos para
este personal en los procesos de consolidacin.
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La provisin de puestos de trabajo y la movilidad
Lus Miguel Arroyo Yanes
Profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Cdiz
Introduccin
El captulo III del Ttulo V EBEP (arts. 78 a 84) plantea un dibujo inacabado de los procedimientos
de provisin de los puestos de trabajo y del rgimen de movilidad de los funcionarios pblicos,
que exige la intervencin de los legisladores de desarrollo para conformar un marco completo
que tenga virtualidad jurdica efectiva. Hemos de tener presente que, de cara a efectuar esta ope-
racin jurdica que no tiene por qu producirse de acuerdo con los mismos parmetros en cada
funcin pblica, pues existe una apuesta decidida por la diversidad de tratamientos all donde el
texto estatutario, como efectivamente hace, atribuye libertad, han de tenerse en cuenta dos pre-
misas generales de partida:
La primera, que este captulo se inserta dentro del Ttulo Ordenacin de la actividad profe-
sional, unido ahora sistemticamente a materias que son caractersticas del ejercicio de la
potestad de autoorganizacin administrativa (como la planificacin de recursos humanos
y la estructuracin del empleo pblico) y que, en consecuencia, facilita una lectura pro
Administratio de figuras jurdicas tradicionalmente vinculadas a la ordenacin de la carre-
ra profesional, como son los procedimientos de provisin de puestos y el rgimen de mo-
vilidad de los empleados (eje de la denominada, en la nueva terminologa, carrera vertical
de los funcionarios, art. 16.3 b). Ello explica el escaso papel que se le confiere en este captulo
a derechos funcionariales de primer orden, que quedan as condicionados a un desarrollo nor-
mativo ulterior. Asimismo, justifica que los interlocutores del texto estatutario no siempre sean los
legisladores de desarrollo sino tambin las administraciones (art. 81 y art. 84) e incluso algu-
nos rganos de ellas (art. 80.3).
En paralelo con lo que sostenemos, los legisladores de desarrollo han de sopesar tal es el
grado de libertad en cuanto a la conformacin normativa posterior que se les reconoce si
van a efectuar, como se ha venido realizando hasta ahora, una integracin de las situacio-
nes y posiciones jurdicas del factor humano administrativo o si, por el contrario, van a de-
cantarse por un enfoque mucho ms organizativo y, eventualmente (este es uno de los ries-
gos que existen), de menores garantas jurdicas para sus empleados, todo ello dentro del
marco enormemente posibilista del texto estatutario vigente.
Dados los presupuestos de los que partimos, identificados con la bsqueda del mayor equilibrio
posible entre el ejercicio de potestades administrativas funcionales y los legtimos derechos de
las personas que trabajan en las administraciones pblicas locales (reconocidos y reconocibles
en el EBEP), cualquier desarrollo normativo debera tambin tener en cuenta, en tanto que fuera
posible, la posicin de los funcionarios pblicos. De acuerdo con este planteamiento, defende-
41
mos unas lneas de desarrollo del texto estatutario que posibiliten una respuesta adecuada a los
retos que la funcin pblica local tiene a comienzos del siglo XXI.
Pasamos seguidamente a desglosar una serie de puntos que, a nuestro juicio, podran contribuir
a generar un texto jurdico de desarrollo acorde con la realidad de las Administraciones pblicas
locales.
Del mismo se desprende una regulacin casi inevitable, si bien no en lo que se refiere a un trata-
miento especfico, respecto del cual se reconoce una amplsima libertad de conformacin nor-
mativa, salvo que choque con algunos de los escasos preceptos bsicos que puedan desplegar
efectos en este terreno. Consideramos que todo ese listado debera ser objeto de tratamien-
to en su conjunto, pues constituye un insustituible complemento de los procedimientos or-
dinarios de provisin (traslados forzosos y voluntarios del art. 81.2, permutas entre pues-
tos de trabajo, movilidad por motivos de salud o rehabilitacin, reingreso al servicio activo,
cese o remocin en los puestos de trabajo y supresin de los mismos).
Ni siquiera debera ponerse en cuestin el posible encaje de las permutas entre funcionarios,
aunque, eso s, con una regulacin actualizada. A nuestro juicio, la escasa movilidad interadmi-
nistrativa existente que hace que los efectos de la utilizacin de esta figura sea en trminos ge-
nerales positiva tanto para las organizaciones como para sus funcionarios, puede justificar toda-
va su mantenimiento. Slo en el caso de que perdiera virtualidad en razn de que dicha
movilidad viniera garantizada por otras vas (como la completa integracin de las funciones p-
blicas locales en la funcin pblica autonmica), dejara de tener sentido el mantenimiento de
esta figura y habra que optar por su eliminacin del marco general.
Dado el carcter puramente esquemtico que ofrece el tratamiento del concurso en sede estatu-
taria, ha de procederse a una regulacin completa del rgimen y de las modalidades que tiene
esta figura como procedimiento de provisin de puestos (sin duda permitido por el art. 79 EBEP).
42
A estos efectos, se ofrece un margen de conformacin normativa muy amplio. Tres novedades
significativas del rgimen de los concursos deberan ser objeto de especial atencin:
La concrecin de los criterios para determinar los puestos a cubrir por libre designacin
facilitara una utilizacin ms intensiva de este modo de provisin, siempre y cuando se
salvaguarde la restriccin de que la libre designacin viene referida en todo caso a puestos de
especial responsabilidad y confianza, y siempre lgicamente, sin llegar a los repudiables exce-
sos de la primera etapa de aplicacin de la Ley de Medidas de 1984.
Existe una reserva estatutaria de actuacin del rgano administrativo competente para
el nombramiento que no puede ser interferida por la regulacin de desarrollo: son estos
rganos los que han de sopesar en qu casos resulta acertada la intervencin de espe-
cialistas que permitan apreciar la idoneidad de los candidatos que concurran a una con-
vocatoria de provisin por libre designacin. Ello no obstante, y en aras a una mayor profe-
sionalidad en las actuaciones en este mbito, se podran establecer medidas tendentes a
fomentar dicha intervencin, que quedaran justificadas en el grado de complejidad que ha
venido a adquirir cualquier trabajo en el seno de la Administracin por los cambios que gene-
ra la sociedad de la informacin.
La recepcin de un sistema de garantas que opere en los supuestos de cese o remocin de los
puestos de trabajo y supresin de los mismos, hayan sido stos ocupados mediante concurso o
libre designacin, es una de las carencias ms significativas del EBEP, es algo que, dado el silen-
cio del texto legal, podemos extender tambin a los cubiertos mediante otros procedimientos de
provisin (art. 78.3). A fin de que los funcionarios que pueden sufrir esas eventualidades no que-
den a su suerte dentro de la organizacin empleadora, las leyes de desarrollo deberan recoger
con absoluta precisin, un sistema de garantas jurdicas que sirva para proteger, en la medida de
lo posible, la posicin de partida de los funcionarios en consonancia con el derecho al desem-
peo efectivo de funciones () de acuerdo con la progresin alcanzada en su carrera profesio-
nal (art. 14 b) y el derecho a la carrera profesional propiamente dicho (art. 16.1). Y es que, si bien
estas garantas estn implcitas en los arts. 79.3 y 80.4, existen muchas posibilidades de cara a
su concrecin que por ello se encuentra prcticamente abierta. No basta, por lo tanto, cualquier
solucin, sino que las que se incorporen sean verdaderamente garantistas, toda vez que la pura
asignacin de un nuevo puesto de trabajo constituye un derecho de todo empleado pblico (art.
73.1), trasladndose el eje de discusin de esta cuestin a qu puesto de trabajo es el que obtie-
ne el funcionario cesado o que ha visto suprimido su puesto, sea cual sea el procedimiento de
cobertura del mismo y en qu posicin queda respecto a su carrera administrativa personal.
El art. 81 administrativiza el rgimen de los traslados, pues el interlocutor del legislador bsico en
esta materia no es propiamente el legislador de desarrollo, sino directamente, y sin su necesaria
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intervencin, en principio, las administraciones pblicas empleadoras, en la clave que denunci-
bamos al comienzo de nuestra exposicin. Por lo tanto, a efectos de la regulacin de los trasla-
dos, y dado el puro esquematismo en el que se mueve la redaccin de este precepto, las posibi-
lidades de conformaciones normativas para las organizaciones empleadoras son muy amplias,
aunque debemos sealar que cabe tambin la incorporacin por parte de los legisladores de
desarrollo de medidas complementarias y de tratamiento completadoras que compensen el es-
coramiento administrativo excesivo de estas previsiones y vitalicen el derecho a la movilidad de
todo funcionario tanto en su aspecto activo como pasivo. A partir de esta premisa, ya que se
guarda silencio sobre cuales han de ser las reglas para la ordenacin de la movilidad volunta-
ria, creemos que estas deberan fijarse garantizando tanto el ejercicio de la planificacin estra-
tgica por parte de las organizaciones como la viabilizacin y proteccin de los derechos funcio-
nariales que pudieran quedar afectados.
Por ello, y de cara a la articulacin de los traslados voluntarios hacia sectores estratgicos, ha de
tenerse en cuenta y aprovecharse lo previsto en el artculo 69.2 c) EBEP, que contempla expre-
samente la posibilidad de efectuar concursos limitados a personal de mbitos que se determi-
nen. La importancia que pueden llegar a adquirir estos concursos de traslado debera lle-
var al posible establecimiento de una modalidad singularizada de concurso, fijando unos
rasgos propios para el mismo, de manera que quedara salvaguardada la posicin jurdica
de quienes estn llamados a participar en ello frente a los restantes funcionarios que pu-
dieran tener tambin expectativas de movilidad, a pesar de pertenecer a otros departa-
mentos, reas, sectores o unidades administrativas.
A la vista del esquematismo con el que el legislador bsico ha tratado los denominados trasla-
dos no voluntarios, se impone una regulacin acabada de los mismos que los dote de sentido
y, tambin, de justicia en su aplicacin. Resultan a todas luces insuficientes las determinaciones
fijadas por dicho legislador para ordenar esta modalidad de traslados que, no cabe olvidar, de
no estar bien regulados podran poner en tensin todo el sistema, llegando a provocar no pocas
complicaciones en la vida del funcionario que sufrira de modo forzoso un cambio de destino, o
incluso un cambio de residencia, aunque ello tenga una proyeccin escasa en sede administra-
tiva local, si excluimos a los servicios descentralizados geogrficamente de las diputaciones
provinciales.
Dentro de esa regulacin, aparte de recoger las previsiones impuestas como garantas mnimas
por el legislador bsico (respetando sus retribuciones, condiciones esenciales de trabajo, modi-
ficando, en su caso, la adscripcin de los puestos de trabajo de los que sean titulares), que son
por lo tanto mejorables, habr de afrontarse la cuestin esencialsima de cmo se afrontan
esta modalidad de traslados cuando hay varios funcionarios afectados, pues puede ocurrir
que haya puestos a los que nadie pueda ser trasladado voluntariamente y entonces slo
queda abierta la posibilidad de que se haga de modo forzado. A estos efectos resultarn de in-
negable apoyo los hasta ahora vigentes reglamentos de provisin de puestos caracterizados en la
regulacin de este punto de una cierta equidad, por lo que constituyen un buen punto de partida
para afrontar el tratamiento jurdico de esta modalidad de traslado.
45
Propuesta 7: LA REGULACIN DE LOS TRASLADOS PROVISIONALES
Y LAS COMISIONES DE SERVICIO
Del mismo modo que en el punto anterior, vemos que el legislador bsico ha prestado una pobre
atencin a los traslados provisionales, figura sta que ha cobrado una creciente operatividad a la
que no han escapado las entidades locales, en especial las de mayor tamao. Las notas de ur-
gencia, inaplazabilidad y necesidad que maneja el apartado tercero del art. 81 EBEP tienen que
ver con la regulacin previa de las distintas modalidades de comisiones de servicio.
Del tratamiento que reciben en el EBEP se desprende que queda completamente abierta la
regulacin de las distintas comisiones de servicio, ya sean voluntarias o forzosas, con esa
denominacin u otras (misiones, atribuciones temporales de funciones, etc.), debiendo ser
todas ellas objeto de regulacin al igual que sucede en los casos anteriores en un regla-
mento especfico, pues aunque el texto estatutario establece una mera posibilidad, la rea-
lidad administrativa parece obligar a su tratamiento concreto.
Dicho reglamento debera tener naturaleza ejecutiva de la ley autonmica que, con respeto de
las determinaciones de la legislacin bsica en materia de rgimen local, haya de promulgarse
para desarrollar las determinaciones del EBEP. Sera necesario, adems, que permitiera unos
cauces para el ejercicio eficaz de la gestin de recursos humanos por parte de las organizacio-
nes empleadoras, as como unas garantas mnimas de cara a impedir la arbitrariedad en este
tipo de traslados provisionales que, no podemos olvidar en la prctica, anticipan traslados de-
finitivos.
La utilizacin de las relaciones de puestos de trabajo (o instrumento que haga sus veces, art. 74
EBEP) para conseguir ese objetivo de movilidad interadministrativa puede seguir siendo vlida, a
pesar de su hasta la fecha utilizacin meramente episdica. Pero habr de conjugarse con
otras medidas que la hagan posible, incluso impuestas por la propia legislacin que, a nuestro
juicio, no slo ha de pronunciarse recogiendo puras medidas de fomento de dicha movilidad. Por
ello, se requiere un compromiso de los legisladores de desarrollo con esta figura, ms all
de la intervencin de las denominadas Conferencias Sectoriales de Administracin Pbli-
ca, debiendo contemplarse una generacin de marcos de actuacin impuestos, mediante
los cuales las organizaciones empleadoras locales que puedan tener una mayor conexin
entre s (en el caso ms evidente, por pertenecer a las mismas comarcas o reas geogrfi-
cas) puedan habilitar mecanismos de traslado de empleados concretos de unas organiza-
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ciones a otras, enriqueciendo de este modo el capital humano preexistente en cada una de
ellas. Asimismo, se impone una homologacin en origen de los niveles de exigencia en
los procesos selectivos, algo que se tendra que proyectar en los programas de estudios,
las habilidades y competencias a demostrar, etc. Sin esas homologaciones, que pensamos
deberan de venir impuestas con total justificacin por va normativa, resulta ciertamente difcil
cualquier traslado de un empleado de una organizacin a otra frustrndose as las legtimas
expectativas de movilidad en este terreno.
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La carrera profesional
Josep Aldom Buixad
Introduccin
El EBEP introduce un concepto amplio de carrera profesional en el art. 16.3, entendida como
cualquier oportunidad de ascenso o expectativa de progreso profesional; tanto si consiste en un
cambio de cuerpo o escala (promocin interna), en un cambio de puesto de trabajo (carrera ver-
tical), o en un simple incremento retributivo sin cambio de cuerpo o escala ni de puesto (carrera
horizontal).
El EBEP distingue entre carrera profesional y promocin interna en el enunciado del Captulo II
del Ttulo III, pero los preceptos que comprende incluyen la promocin interna como una moda-
lidad de carrera. Dejando de lado la consideracin de qu expresiones se consideran ms ade-
cuadas desde un punto de vista doctrinal, a los efectos prcticos de utilizar todos las mismas de-
nominaciones para, de este modo, facilitar la comprensin por parte de todos los agentes
implicados y evitar confusiones, propondra que la legislacin de desarrollo estableciera:
Mantener las cuatro modalidades de carrera profesional del EBEP (art. 16.3), y la denomi-
nacin dada a cada una de ellas.
La promocin interna del subgrupo C1 al grupo A (DT 3 EBEP) se habra de prever slo para
el caso de que no haya cuerpos o escalas del grupo B de la misma familia profesional. De-
bera de ser posible en la escala de administracin general, en la que no existe este grupo B, pero
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no en la de administracin especial cuando haya una subescala del subgrupo grupo C1 (tcnico)
y otra del grupo B (tcnico superior).
En el supuesto anterior, tambin debera de precisarse que slo se puede promocionar del
subgrupo C1 al subgrupo A2 (no del C1 al A1), tal como se deduce del art. 18.2 EBEP.
La ley debera de regular el supuesto de promocin interna del subgrupo C2 al C1, eximien-
do del requisito de titulacin, en los trminos establecidos en la DA 22 de la LMRFP, de carc-
ter bsico y no derogada por el EBEP.
Debera dejarse claro la imposibilidad de aplicar la promocin interna cruzada con carc-
ter general. Sin perjuicio de lo anterior, debera recogerse el supuesto de carcter transitorio re-
gulado en la DT 2 EBEP, que supone una funcionarizacin por promocin interna horizontal
con carcter general, no una promocin vertical. Tambin podra incorporarse el supuesto
excepcional de promocin interna cruzada regulado en la DA 25 LMRFP, que no tiene carc-
ter bsico, para facilitar que los subalternos laborales puedan optar en igualdad de condiciones
que los funcionarios para acceder al cuerpo o escala auxiliar administrativo subgrupo C2 por
esta va.
Si la convocatoria puede ser separada de la del turno libre o tiene que ser conjunta.
La facultad de cada entidad para limitar la promocin interna a los funcionarios de determina-
do/s mbito/s funcionales.
El rgimen de carrera horizontal sera de aplicacin a las entidades locales, pero la ley debe-
ra permitir que cada entidad pudiera decidir si lo incorpora o no a su administracin (art.
16.4 EBEP). De esta manera, se deja libertad a las entidades pequeas, que no disponen de me-
dios humanos y tcnicos para aplicar adecuadamente esta modalidad de carrera, para hacerlo
cuando lo consideren adecuado. Tambin sera conveniente facultar para una aplicacin gradual
a cada entidad, por reas o mbitos funcionales (art. 16.4 EBEP), no por subgrupo o grupo de ti-
tulacin.
Se deberan de determinar los criterios y factores de valoracin del art. 17.b), superando la
falta de concrecin, precisin y superposicin de este precepto. Criterios que deberan de ser
objetivos, aunque la intervencin de el/los evaluador/res pueda suponer algn aspecto de subje-
tividad.
En cualquier caso, ser requisito indispensable evaluar el desempeo (art. 17.b) y aprobar
previamente el sistema a travs del que ste se llevar a cabo. Tambin se debera de con-
cretar el papel que ha de tener el desarrollo de las competencias, expresin a la que se re-
fiere la exposicin de motivos del EBEP y que se ha suprimido del articulado en la tramitacin
parlamentaria.
La antigedad requerida para poder ascender de grado o escaln debera de ser la adecua-
da para posibilitar ascensos progresivos a lo largo de una vida profesional normal (35 a 40 aos),
sin llegar al grado superior en un plazo inferior.
Habra que determinar quin evaluar el desempeo de cada empleado y el resto de facto-
res: intervencin reservada al jefe de la unidad de adscripcin y posible participacin de un r-
gano tcnico. La participacin sindical debera darse en la elaboracin de la disposicin general
reguladora de los criterios y en el procedimiento de la evaluacin, pero no en la evaluacin indi-
vidual de cada empleado.
El grado conseguido ser un derecho adquirido absoluto? Es coherente que una evaluacin
del desarrollo negativa o insuficiente pueda comportar la prdida del puesto de trabajo y no la de
un escaln o nivel de la carrera de grado? Se debera de prever una prdida en la carrera de gra-
51
do por razones disciplinarias tal como se prev actualmente con el grado personal en alguna
ley de funcin pblica autonmica? Estos interrogantes deberan ser resueltos por la ley de
desarrollo.
Es muy importante que la ley establezca un sistema transitorio para pasar del actual sistema
de carrera basado en el grado personal y el nivel del puesto en la nueva carrera horizontal,
decidiendo la alternativa que considere ms adecuada de entre las posibles: cmo se determi-
nar el escaln o nivel correspondiente a cada funcionario dentro de su grado o categora, si se
mantendr el complemento del puesto en idntica cuanta, etc.
Al mantenerse la carrera vertical en los mismos trminos en los que est formulada actualmente,
es previsible que se mantengan igualmente todos los vicios que se le han atribuido; de manera
que la introduccin de la carrera horizontal no es una solucin para dichos vicios y, en todo caso,
va a generar otros nuevos. En relacin con la carrera vertical, las leyes autonmicas:
Deberan concretar los trminos en que la evaluacin del desempeo negativa o desfavo-
rable conllevar tambin la prdida del puesto de trabajo y del complemento especfico
vinculado al mismo.
Cabra ver si la ley de desarrollo puede exigir un escaln o nivel superior al de entrada, en el
grado o categora del cuerpo o escala, como requisito para poder participar en la promocin
interna vertical.
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En lo referente a la relacin entre estas dos modalidades de carrera, sugerira que:
Es importante fijarnos en el hecho de que el rgimen de carrera aprobado se refiere a los fun-
cionarios de carrera exclusivamente, no al resto de personal (arts. 16 a 18). En lo referente
al personal laboral, el EBEP se remite a las previsiones del ET y del convenio colectivo aplica-
ble en cada administracin. Finalmente, la evaluacin del desarrollo se efectuar en todos los
empleados (art. 20.1), pero sus efectos para el personal laboral quedan condicionados y se
aplicarn segn las previsiones de la legislacin laboral mencionada.
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Pero dada la prctica muy habitual en las entidades locales de remitir a travs del convenio co-
lectivo del personal laboral el rgimen de carrera al establecido legalmente para los funcionarios,
debera analizarse con detenimiento si la modalidad de carrera horizontal sin cambio de grupo
o categora profesional y sin cambio de puesto, admite el traslado a un rgimen distinto y no
ser discriminatoria a la luz de la legislacin laboral. Aunque ello no sea objeto de la legislacin
de desarrollo de la EBEP, me parece conveniente ponerlo de manifiesto.
54
Las situaciones administrativas
Manuel Frez Fernndez
Introduccin
En primer lugar, podemos decir que la regulacin del EBEP es claramente continuista. La ex-
plicacin est en que desde la reforma de 1984 el legislador bsico ha ido incorporando peridi-
camente una serie de cambios que hacen que hoy en da ningn sector defienda una reforma en
profundidad en este tema. Y teniendo en cuenta que se apuesta por consolidar el actual modelo
hbrido de funcin pblica, tan slo hay un cambio relevante, en la reduccin del mbito de
la normativa bsica; o visto desde la perspectiva de las Comunidades Autnomas, una am-
pliacin del marco competencial autonmico.
Desde la reforma del ao 1993 contbamos con tres situaciones bsicas que respondan a cau-
sas organizativas: expectativa de destino, excedencia voluntaria incentivada y la histrica exce-
dencia forzosa (que adquira un nuevo impulso vinculada a la puesta en prctica de los denomi-
nados Planes de Empleo u otras figuras similares que podan regular las leyes autonmicas). El
art. 85.2 a) EBEP desposee a esas situaciones del carcter bsico y habilita a las leyes de
desarrollo para regular las situaciones administrativas que se consideren adecuadas por
razones organizativas, en dos supuestos:
Tal y como seala el Informe de la Comisin para el estudio y preparacin del EBEP (pg. 124),
es aconsejable contar con algunas situaciones administrativas que contribuyan a facilitar e in-
centivar la movilidad en determinados casos, yendo un poco ms lejos que con la histrica ex-
cedencia voluntaria por prestacin de servicios en el sector pblico, cuyos efectos eran los mis-
mos que en los supuestos de excedencia voluntaria por inters particular.
Para facilitar la movilidad intercorporativa, cuando los funcionarios accedan, bien por pro-
mocin interna o por otros sistemas de acceso, a otros cuerpos o escalas y no les correspon-
da quedar en alguna de las situaciones previstas en el EBEP.
Para facilitar la movilidad entre organismos y entidades del sector pblico, cuando pasen
a prestar servicios en rgimen distinto al de funcionario de carrera (el caso ms habitual es el
de pasar en rgimen de derecho laboral).
sta es una funcin expresamente atribuida a la normativa de desarrollo (art. 86.1 EBEP) y
que adquiere una especial relevancia para concretar el mbito de esta situacin, puesto que el le-
gislador bsico rompe con la tradicin de enumerar los supuestos que abarca esta situacin de
servicio activo y le otorga carcter residual con relacin a las dems situaciones art. 86.1 EBEP,
lo que seguramente slo est justificado cuando el supuesto de hecho tambin pueda dar lugar
a la situacin de servicios especiales.
Para la identificacin de los supuestos de servicio activo habr que tener en cuenta la incidencia
de algunas novedades del EBEP:
El art. 87.1 i) EBEP admite como supuesto de servicio activo, el desempeo de puestos
de personal eventual cuando el funcionario opte por continuar en la situacin de servicio
activo.
Cuando presten servicios en las Cortes Generales o en el Tribunal de Cuentas (art. 3.2
RSA) y rganos asimilados de las Comunidades Autnomas. sta es un previsin que
entendemos que debe hacerse extensible a los rganos asimilados de las Comunidades
Autnomas en la medida en que as se establezca en la correspondiente normativa de
desarrollo.
Aunque el EBEP ha derogado el art. 21 LMRFP, cabe entender que sigue siendo un su-
puesto de servicio activo cuando se est a disposicin de la autoridad competente por ha-
ber cesado en el puesto de trabajo. La causa del cese puede ser discrecional en los supues-
tos de libre designacin (art. 80.4 EBEP) o motivada cuando no se haya superado la
correspondiente evaluacin en los puestos obtenidos por concurso (art. 16.4 EBEP). Adems,
pueden considerarse en vigor las previsiones de remocin por alteracin del contenido o su-
presin del puesto de trabajo obtenido por concurso, aunque haya sido derogado el art. 20.1
e) LMRFP, en la medida en que las leyes autonmicas lo reproduzcan y mientras en ellas, y en
la correspondiente ley para la Administracin General del Estado, no se establezca otra cosa
(art. 78.3 EBEP). Por otro lado, al haber apostado el EBEP por otorgar a la situacin de servicio
activo un carcter residual y haber suprimido como bsicas las situaciones de expectativa de
destino y de excedencia forzosa, una interpretacin lgica nos conduce a lo evidente: que es-
tamos ante un supuesto de servicio activo.
La legislacin de desarrollo debe cumplir una doble funcin en relacin con la situacin de servi-
cios especiales: concretar la aplicacin de los supuestos bsicos y decidir sobre la posibilidad de
aadir otros nuevos, teniendo presente la advertencia de no contribuir a su desnaturalizacin ha-
ciendo un uso abusivo de la misma, tal y como seala el Informe de la Comisin para el estudio
y preparacin del EBEP (pg. 123). El legislador de desarrollo deber concretar los siguientes su-
puestos:
Revisar el concepto de alto cargo y de los puestos de rango asimilado en el sector pblico a
efectos de beneficiarse de esta situacin art. 87.1 a) y c) EBEP. En el mundo local habr que
hacer una interpretacin del concepto de rganos superiores art. 87.1 f).
Dentro de los cargos electos en rganos legislativos (art. 87.12 EBEP), convendra recuperar la
referencia a los que son elegidos europarlamentarios, salvo que se quiera interpretar que los
mismos ya estn incluidos en la referencia a ser designados miembros de las Instituciones de
la Unin Europea (art. 87.1 a) EBEP, pero este apartado parece estar pensado para miembros
del poder ejecutivo.
Especialmente tras la reforma de los Estatutos de Autonoma, conviene concretar cules son
los rganos estatutarios asimilables al Tribunal Constitucional, al Defensor del Pueblo, al Tribu-
nal de Cuentas y al Consejo General del Poder Judicial.
Equiparar a los asesores de los grupos municipales a los asesores de los grupos parla-
mentarios art. 87.1 k) EBEP, pues la legitimacin de los concejales es la misma que la de los
diputados (eleccin directa) y el papel de lo asesores en un mundo local mayoritariamente
amateur en cuanto a la dedicacin de los concejales aconseja facilitar que los funcionarios
puedan optar a realizar ese papel de asesores.
El art. 87.3 EBEP garantiza un mnimo comn, que puede ser ampliado por la respectiva Admi-
nistracin, en dos supuestos diferentes:
Con carcter general, a quienes reingresen al servicio activo viniendo de la situacin de servi-
cios especiales se les garantiza el derecho a reingresar al servicio activo en la misma localidad,
en las condiciones y con las retribuciones correspondientes a la categora, nivel o escaln de
la carrera consolidados, de acuerdo con el sistema de carrera administrativa vigente en la ad-
ministracin pblica a la que pertenezcan.
Se otorga una garanta especial a los funcionarios que hayan sido nombrados altos cargos,
miembros del Poder Judicial o de otros rganos constitucionales o estatutarios o hayan
sido elegidos Alcaldes, retribuidos y con dedicacin exclusiva, Presidentes de Diputacio-
nes o de Cabildos o Consejos Insulares, Diputados o Senadores de las Cortes Generales y
miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas. Esa garanta se
concreta en un mnimo: estos funcionarios recibirn el mismo tratamiento en la consolida-
cin del grado y conjunto de complementos que el que se establezca para quienes hayan
sido Directores Generales y otros cargos superiores de la correspondiente administracin
pblica. A partir de este mnimo, las administraciones pblicas velarn para que no haya
menoscabo en el derecho a la carrera profesional de esos funcionarios. Se consolida de
esta manera, y ahora con carcter bsico, una controvertida opcin del legislador estatal
adoptada en el ao 1990 (el artculo 33.2 de la Ley 31/1990, de 17 de diciembre, de Presu-
puestos Generales del Estado para 1991), imitada y ampliada por la mayora de las Comu-
nidades Autnomas y convalidada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 32/2000.
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Conviene ser muy conscientes del impacto en el modelo de la carrera administrativa hasta
ahora vigente, pues ello supone la convivencia de tres velocidades de carrera: carrera
profesional de velocidad lenta, basada exclusivamente en mrito (cuyo techo era el nivel
de los puestos cubiertos por concursonormalmente hasta el nivel 26); carrera de veloci-
dad rpida, en la que se combina mrito y confianza (permite alcanzar los puestos de li-
bre designacin, hasta el nivel 30); y la carrera basada exclusivamente en la confianza
(puestos asimilados a Altos Cargos, el conocido en la jerga funcionarial como nivel 33),
con el agravante de que esta ltima modalidad se poda alcanzar a una velocidad meteri-
ca (por el desempeo del puesto durante ms de dos aos continuados o tres con interrup-
cin en cargos polticos). Este hecho habr que tenerlo en cuenta a la hora de desarrollar
los arts. 16 y 17 EBEP.
Los funcionarios que reingresen al servicio activo en la administracin de origen obtendrn el re-
conocimiento profesional de los progresos alcanzados en el sistema de carrera profesional y sus
efectos sobre la posicin retributiva. Dicho reconocimiento deber hacerse normalmente a tra-
vs de los instrumentos de movilidad interadministrativa que contempla el propio EBEP (art. 84).
Si no existen tales instrumentos, el reconocimiento se realizar por la administracin pblica en
la que se produzca el reingreso.
El art. 89.2 del EBEP se remite a las leyes de Funcin Pblica de desarrollo, que determinarn
los periodos mnimos de permanencia en la misma (que podrn ser inferiores al de cinco aos
previsto en el EBEP). Pero nada dice de los plazos mximos, suprimidos en el ya lejano ao de
1996, y sobre cuya reinstauracin convendra reflexionar a la hora de elaborar las leyes de des-
arrollo, sobre todo pensando en mbitos tradicionalmente deficitarios de personal.
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Propuesta 9: ESTABLECER UNOS PERODOS MNIMOS Y MXIMOS EN LOS CASOS
DE EXCEDENCIA VOLUNTARIA POR AGRUPACIN FAMILIAR
Esta modalidad de excedencia se introduce con las reformas del ao 1993 y el EBEP amplia su
mbito y suprime los lmites de permanencia mnimos (hasta ahora dos aos) y mximos (quince
aos). Dado que tiene los mismos efectos que la excedencia voluntaria por inters particular, se-
ra aconsejable establecer unos perodos similares.
Por un lado, el EBEP, en el art. 91, remite a una norma reglamentaria la regulacin del reingreso al
servicio activo; por otro lado, mantiene en vigor el art. 29 bis LMRFP, que no tiene carcter bsi-
co, en el que se regula el reingreso al servicio activo para los funcionarios que no tengan derecho
a la reserva de puesto. En este artculo se distinguen dos sistemas de reingreso: un sistema nor-
mal, en el que los funcionarios reingresan participando en las convocatorias de concursos o de
libre designacin para la provisin de puestos de trabajo, y un sistema extraordinario, segn el
cual el reingreso podr efectuarse por adscripcin a un puesto con carcter provisional condicio-
nado a las necesidades del servicio y siempre que se renan los requisitos para el desempeo del
puesto; adems, el puesto asignado con carcter provisional se convocar para su provisin de-
finitiva en el plazo mximo de un ao, y el funcionario reingresado con destino provisional tendr
obligacin de participar en la convocatoria, pero si no obtuviese destino definitivo se le asignar
otro destino provisional.
Por ello la reflexin debera centrarse sobre el alcance de las posibles modificaciones a introdu-
cir en las futuras normas estatales y autonmicas para corregir aspectos defectuosamente re-
gulados o cuya aplicacin se ha distorsionado. Por ejemplo, el abuso o el uso arbitrario de la
figura de la adscripcin provisional, que tambin deber ser regulada en el mbito de los proce-
dimientos de provisin de puestos de trabajo (art. 78.3 EBEP).
60
Las retribuciones
Josep Aldom Buixad
Introduccin
El EBEP no modifica muchos aspectos del sistema retributivo vigente de los funcionarios
pblicos, pero s que lo hace de forma sustancial en el apartado de la estructura retributi-
va; concretamente, con las retribuciones complementarias. Suprime el complemento de des-
tino vinculado al puesto de trabajo ocupado (o al grado personal) y, en coherencia con la mo-
dalidad de carrera horizontal implementada, crea un nuevo complemento de grado o
categora que se habr de regular en las futuras leyes de desarrollo.
Debe destacarse que el rgimen que establece el EBEP es ms flexible que el actual y da mayo-
res competencias a las diferentes administraciones. En concreto, las comunidades autnomas
asumen un mayor nivel competencial en la definicin de la estructura de retribuciones
complementarias y de cada concepto en particular. Evidentemente, esto no es una garanta
de mejora en el funcionamiento de las entidades locales o de los resultados obtenidos; como
tampoco lo ser, seguramente, el desarrollo que en este punto lleve a cabo la legislacin auton-
mica. Seguramente tendr mayor importancia qu aplicacin prctica lleve a cabo cada entidad.
El nuevo sistema previsto por el EBEP acaba con la existencia de una estructura retributiva
uniforme para todas las administraciones. De acuerdo con el art. 24, las leyes de desarrollo
habrn de fijar la cuanta y la estructura de las retribuciones complementarias. En lo referen-
te a la cuanta, las leyes autonmicas determinarn los factores o criterios de cuantificacin de las
retribuciones complementarias, pero no la cuanta estricta, pese a la literalidad del art. 24 EBEP.
Propondra que el complemento de grado o carrera horizontal se prevea con carcter facul-
tativo para las entidades locales; que cada entidad pueda decidir si lo aplica o no y, si proce-
de, cundo aplicarlo. En todo caso, como va ligado a la carrera horizontal, mientras no se des-
arrollen las tcnicas sobre evaluacin del desempeo no se debera aplicar el complemento de
grado en una entidad.
El complemento de productividad debera ser facultativo para cada entidad, como lo es ac-
tualmente. En aquellas entidades locales que apliquen el complemento de grado o categora y
den un peso relativo importante al rendimiento en la evaluacin del desempeo, debera consi-
derarse la duplicidad entre estos dos complementos. Adems, el complemento de grado presen-
ta coincidencias con el que se ha llamado un complemento de productividad fijo.
61
Aunque la ley autonmica est facultada para hacerlo, no debera aadirse ningn comple-
mento nuevo a los previstos en el EBEP, para no complicar ms el sistema retributivo. Por otro
lado, la ley debera cerrar cualquier posibilidad de que las entidades locales incorporen concep-
tos nuevos o desagreguen algunos de los ya existentes con la finalidad de conseguir burlar los
incrementos mximos establecidos en las leyes de presupuestos generales del Estado.
La definicin y la fijacin de la cuanta de cada concepto es competencia estatal (art. 23 EBEP). Pero
las leyes autonmicas podran regular el sistema de reconocimiento de los servicios previos
prestados en diferentes administraciones y organismos pblicos a efectos de trienios, cuestin que
hasta el momento est en la legislacin estatal, en algunos aspectos, de forma imprecisa.
Sin prejuicio de que se establezca la cuanta ntegra en los trminos del EBEP y dado que esta in-
tegridad no se producir de forma inmediata, habra que hacer referencia a un rgimen tran-
sitorio en funcin del momento en que se apruebe la ley, en los mismos trminos que la legis-
lacin bsica estatal.
Se debera impedir que cada administracin pueda decidir la creacin de subgrados o sub-
categoras para facilitar a su personal una progresin peridica ms frecuente.
Hay que adoptar las medidas adecuadas para evitar que este complemento suponga cierta
duplicidad en parte con los trienios, por un lado, o con el complemento de productividad,
por otro, como ya se expuso en el monogrfico dedicado a la carrera profesional.
Habra que tener presente las propuestas en materia de carrera horizontal y mantener la co-
herencia del sistema.
Dada la disponibilidad por parte de las comunidades autnomas sobre los factores de definicin
de este complemento (art. 24 EBEP), las leyes autonmicas habrn de optar entre mantener los
mismos factores del EBEP, reducirlos o aadir otros nuevos.
62
El EBEP no prev que el complemento del puesto sea uno solo o que se pueda desagregar se-
gn los diferentes factores de valoracin; la ley autonmica debera precisarlo en sentido restric-
tivo, a mi entender.
Sera conveniente introducir algn elemento de garanta para la correcta aplicacin de este
complemento; por ejemplo, condicionando su aplicacin incluso con carcter transitorio o a
cuenta a la aprobacin del reglamento correspondiente, que se habr de ajustar a los criterios
legalmente establecidos, no siendo admisible cualquier otro criterio que comporte una percep-
cin desviada y/o generalizada, tal como se ha ido precisando jurisprudencialmente.
La ley autonmica de desarrollo debera prohibir a las entidades locales introducir otras re-
muneraciones diferentes a las previstas en el EBEP y en la propia ley.
Por seguridad jurdica, habra que plantearse la conveniencia de fijar algn criterio sobre la
aplicacin de aquellas medidas asistenciales, culturales, deportivas o educativas que, se-
gn la jurisprudencia, no tienen carcter retributivo al no ser una mera contraprestacin eco-
nmica por la prestacin profesional del funcionario.
Habra que desarrollar el art. 21.1 EBEP, concretando los trminos en que deber constar en los
presupuestos de cada entidad local el incremento de las cuantas globales de las retribuciones
complementarias de los funcionarios y de la masa salarial del personal laboral. Aunque se trate
de una cuestin formal, sera conveniente hacerlo en aras del principio de seguridad jurdica.
63
Propuesta 10: INDEMNIZACIONES POR RAZN DEL SERVICIO
Con independencia del alcance que se le d a las leyes de desarrollo, habra que prever que a los
funcionarios de las entidades locales les ser de aplicacin no slo el rgimen de indemniza-
ciones que se establezca para los de la administracin autonmica respectiva, sino tambin las
cuantas fijadas en la misma para cada supuesto. Cabe recordar que el art. 157 TRRL no tiene
carcter bsico.
Lo mismo cabe predicar para el personal directivo en aquellas leyes autonmicas que desarro-
llen esta figura.
Las leyes de desarrollo han de regular las retribuciones de los funcionarios en prcticas en
el mbito de las entidades locales, punto que hasta el momento est regulado reglamentaria-
mente por el Estado y con un contenido muy deficiente. Debera preverse que cada entidad asu-
ma solamente las retribuciones de los funcionarios en prcticas cuando prestan servicios en tal
condicin en la misma entidad y, en ningn caso, debera ser una cuanta correspondiente al
puesto que se ocupaba anteriormente.
Un caso particular es el del funcionario que pasa a la situacin de servicios especiales por
haber sido elegido Alcalde y tenga retribucin y dedicacin exclusiva o Presidente de la Di-
putacin (art. 87.3 EBEP). La ley deber concretar el alcance de su derecho a la consolidacin
de grado y conjunto de complementos y la posibilidad de extender la aplicacin de este pre-
cepto a otros electos locales. Tambin debera de prever los efectos retroactivos o no de esta
medida.
Igualmente habra que desarrollar cmo se aplicar a los funcionarios locales la previsin del
art. 88.4 EBEP, sobre reconocimiento de derechos retributivos cuando se reingresa desde
la situacin de servicios en otras administraciones; debera evitarse trasladar a cada entidad
la responsabilidad sobre esta decisin, sin ninguna regla general de referencia.
De forma similar al sistema actual, la garanta parece que se refiere exclusivamente al comple-
mento de grado ligado a la carrera horizontal. En lo referente al complemento del puesto, pare-
64
ce que la DA 9 no garantiza al funcionario su mantenimiento en caso de movilidad voluntaria,
remocin o cese o modificacin de la valoracin, aspectos que deberan regularse explcita-
mente; por tanto, habra que precisar que el cambio de puesto conllevar pasar a percibir el
complemento del puesto nuevo, tanto si es superior como si es inferior. En estos supuestos, no
se tendra derecho a un CPT aunque la retribucin ntegra mensual el montante total retribu-
tivo fuera inferior.
Propuesta 13: TRNSITO DEL SISTEMA RETRIBUTIVO ACTUAL AL DEL EBEP (DT 1)
Uno de los puntos de mayor dificultad es cmo realizar el trnsito del sistema retributivo ac-
tual al del EBEP y qu reglas de carcter general para todas las entidades locales ha de conte-
ner la ley autonmica de desarrollo.
En lo referente a las retribuciones bsicas, se debera prever el efecto que tendra sobre el
sueldo de los funcionarios de un cuerpoescalasubescala del grupo A actual en el caso
que se equipare al subgrupo A2. Tambin, aunque seguramente ser difcil que se d en la
prctica, en el caso de que uno del grupo B actual se equipare al subgrupo A1.
Los grados o escalones, se establecern para cada puesto de trabajo, para cada cuerpo/es-
cala o para cada grupo/subgrupo de titulacin? O bien se dejar en manos de cada entidad
decidirlo?
Se absorber el complemento de destino que percibe cada funcionario en la cuanta del nue-
vo complemento de grado asignado a cada funcionario?
En el caso de que la LPGE deje de revisar la cuanta del complemento de destino de cada ni-
vel, qu pasar en las entidades que lo mantengan?
Se podr sumar la cuanta actual del complemento de destino total o parcialmente y del
complemento especfico en un nico complemento del puesto?
Finalmente, sera conveniente establecer las normas reguladoras del CPT para los funciona-
rios locales, cubriendo el vaco actual. En todo caso, parece que debera tener carcter de ab-
sorbible, sin prejuicio de que las reglas de absorcin las pudiera fijar cada entidad.
65
La jornada y las vacaciones
Xavier Boltaina Bosch
El art. 47 EBEP nicamente fija que la jornada de trabajo podr ser a tiempo completo o a
tiempo parcial y que habr una jornada general y otras de especiales para los funcionarios.
En concreto, las posibles propuestas de desarrollo deberan tenerlo en cuenta, sin perder de vis-
ta las singularidades e idiosincrasia del mundo local. Dado, no obstante, que todava estn vigen-
tes formalmente los arts. 94 LBRL y 139.3 TRRL, sera necesario que la legislacin autonmica
fijara el rgimen jurdico de la jornada de trabajo y jornadas reducidas aplicable a los fun-
cionarios locales y poner de este modo fin al estado de incertidumbre actual. Entre las posibles
propuestas, podran incorporarse las siguientes:
Prever igualmente una jornada de trabajo mxima. Se propone en este sentido que la jor-
nada en cmputo anual sea de 40 horas semanales, siguiendo el modelo del ET.
Dentro de estos mximos y mnimos anteriores, cada corporacin local debera poder con-
cretar su jornada general o por colectivos, sin ms limitaciones que el marco fijado por la ley
autonmica de desarrollo.
Concretar los criterios indisponibles que habrn de regir la hipottica distribucin irre-
gular de la jornada anual que pueda darse en los pactos y acuerdos de las entidades locales,
tal como se prev tambin en el ET, en especial en lo referente a las cuestiones citadas en el
prrafo anterior (tiempo de descanso, duraciones mximas de jornada, etc.).
Pese a la diccin imprecisa del art. 47 EBEP (la jornada de trabajo podr ser () a tiempo par-
cial), se puede entender que el EBEP abre la va del trabajo a tiempo parcial, hasta el mo-
mento de muy dudosa aplicacin en la Administracin local para el personal funcionario.
En este sentido, la ley autonmica debera prever:
67
Las reglas de consideracin de trabajo a tiempo completo y a tiempo parcial en base a cri-
terios porcentuales. Ante la abertura de tipos de jornada general que permite el art. 47 EBEP, un
criterio razonable sera considerar tiempo parcial aquel que en cmputo diario, semanal, mensual
o anual sea inferior a la jornada ordinaria mnima general que se fije en cada entidad local.
El rgimen jurdico del trabajo a tiempo parcial: retribuciones; servicios extraordinarios (con
prohibicin o no del mismo); hipottico rgimen de horas complementarias; conversin de
tiempo parcial a tiempo completo y al revs (y su cohonestacin con los principios selectivos
previos de igualdad, mrito y capacidad), entre otros, en lnea con el marco jurdico que prev
el ET. En este sentido, sera conveniente que los principios y conceptos jurdicos que se han
establecido en la normativa laboral informaran de la regulacin del personal funcionario,
para mantener un tronco comn entre ambas regulaciones del tiempo parcial.
Regulacin del trabajo fijo discontinuo y del trabajo peridico fijo a travs de frmulas pro-
pias de los funcionarios, tomando como referencia la regulacin laboral para estos tipos de
prestacin de servicios.
Parece razonable plantear que ms all de una regulacin mnima debera corresponder a cada
entidad local la regulacin de su rgimen de jornada (de maana, continuada, especial de-
dicacin, etc.) y los horarios de la misma, especialmente las jornadas y los horarios especia-
les y la jornada de verano, para adaptarse a las particularidades especficas de cada ente local,
colectivo de empleados o servicio pblico. En cualquier caso, la legislacin autonmica debe-
ra fijar el rgimen de la especial dedicacin, instituyendo una jornada de trabajo mxima,
que en smil al rgimen laboral, podra cifrarse en 40 horas semanales en cmputo anual,
si bien previendo un mayor horario para supuestos concretos por necesidades del servicio.
Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo art. 24 d) EBEP,
equivalentes a las horas extraordinarias del personal laboral, deberan tener unas reglas
no disponibles para la negociacin colectiva o para la prctica ordinaria de la Administra-
cin, en el sentido de fijar un mximo anual (una propuesta ordenada sera asumir las 80 horas
previstas para el personal laboral en el ET) y las excepciones a este mximo segn las pautas que
prev el art. 35.3 ET.
68
Propuesta 5: REGULACIN DE LAS CUESTIONES DE JORNADA DE TRABAJO
VINCULADAS A LA JUBILACIN PARCIAL
El desarrollo normativo que efectuar el Estado para poder concretar la jubilacin parcial
prevista en el art. 67.1 d) y 4 EBEP habra de incorporarse a la normativa autonmica desde
la perspectiva de concretar los aspectos de jornada, licencias y permisos de los funcionarios en
las diversas situaciones de jubilacin parcial, ya sea antes de cumplir los 65 aos (previsiblemen-
te, a partir de los 60) o una vez cumplidos. En los supuestos en los que la legislacin estatal
requiera un funcionario substituto de relevo, la regulacin autonmica debera prever to-
das las circunstancias referidas, en especial en lo referente a trabajo a tiempo parcial y rgimen
de jornada, y concretando las frmulas de prestacin de servicios de relevo, valorando la posibi-
lidad del uso del contrato de trabajo.
69
Los permisos y las licencias
Xavier Boltaina Bosch
Introduccin
El EBEP incorpora en el Captulo V del Ttulo II los llamados derechos a la jornada de trabajo,
permisos y vacaciones (arts. 47 a 51), algunos de los cuales han conllevado desde su entra-
da en vigor un importante grado de incertidumbre, al producir una colisin con las previsiones
autonmicas ya existentes (por ejemplo, en el caso de Catalua, con el permiso de paterni-
dad de un mes, que supera la norma bsica estatal) o la dudosa extensin de alguno de es-
tos derechos al personal laboral segn lo que prev el art. 51 EBEP.
Las medidas que se proponen como desarrollo autonmico no pueden olvidar, sin em-
bargo, que, desde el punto de vista local, a menudo se trata de temas que han sido regu-
lados, y extensamente, por la negociacin colectiva, en especial el rgimen de permi-
sos, yendo a veces ms all, antes del EBEP, de lo que la norma legal permita. En este sen-
tido, avanzamos la que podra ser la primera reflexin, y es que, sin duda, hay que plantearse
la real eficacia de la hipottica futura regulacin autonmica para con el actual conjunto de
licencias y permisos que recogen los acuerdos, pactos y convenios colectivos de los entes
locales.
Son diversas las normas de funcin pblica y rgimen local que prevn la aplicacin direc-
ta o supletoria a los funcionarios locales del rgimen de vacaciones, licencias y permi-
sos instituido para los funcionarios autonmicos, como as sucede en Catalua. Creemos
que en el futuro tal previsin, al desarrollar el EBEP, se debera reformular en el siguiente
sentido:
Los preceptos que se considere que son de aplicacin general a cualquier funcionario auton-
mico y local dentro del mbito territorial de cada Comunidad, al regular derechos que por su
propia naturaleza el legislador valore que son merecedores de un trato unitario (por ejemplo, el
permiso de paternidad).
Los preceptos que no tienen tal consideracin y que no son de aplicacin inmediata, sino que
haran necesaria una regulacin especfica por parte de cada entidad local adoptante (licencia
por asuntos propios o licencia por estudios, por ejemplo).
El art. 48.1 establece una relacin de permisos que regirn en defecto de la legislacin aplica-
ble. Legislacin que en el caso de las Comunidades Autnomas aparece, en muchos supues-
tos, en las leyes de funcin pblica o en normas especficas. Estos permisos no siempre son
idnticos y la propia dinmica de la promulgacin de las leyes hace bastante difcil que todas
ellas instituyan iguales permisos de igual contenido. En muchas Comunidades su propio rgimen
de permisos es aplicable directa o supletoriamente a las corporaciones locales.
Establecer en las futuras leyes autonmicas que, en todo caso, se aplicar el art. 48.1 EBEP en
lo referente a cada permiso individualmente considerado, siempre y cuando ste, en su con-
junto, fije una condicin mejor a la norma autonmica. Esta opcin produce una relativa inse-
guridad jurdica porque fijar la consideracin de aquello que es mejor es algo indeterminado;
Como segunda opcin por la que me decantara considero que se puede establecer, alter-
nativamente, que sea en todo caso la ley autonmica la que fije el rgimen de permisos
regulados incluidos en el art. 48.1 EBEP y adaptarla, cuando as lo considere oportuno el legis-
lador propio, para el mbito autonmico y local, aceptando pues que en algunos casos la re-
gulacin podr ser ms favorable, pero que en otros casos no, desde la perspectiva de los de-
rechos de los funcionarios.
Pese a que el art. 14 m) EBEP reconoce como derechos individuales de los funcionarios las va-
caciones, descansos, permisos y licencias, el Captulo V del Ttulo II no regula ninguna licen-
cia, por lo que podemos entender que las leyes autonmicas pueden establecer el rgimen
completo de las mismas.
Al respecto, sera apropiado que la legislacin de desarrollo tratara, entre otros, el rgimen de li-
cencia por enfermedad y riesgo durante el embarazo en los siguientes aspectos:
72
Su duracin y retribucin econmica: en especial, que acerque su tratamiento a la IT regu-
lada en la legislacin de Seguridad Social, incluyendo la posibilidad de que a travs de la ne-
gociacin colectiva se incorpore la mejora voluntaria de llegar hasta el 100% de la base regu-
ladora, dando cobertura, de este modo, a las previsiones contenidas en muchos Acuerdos de
condiciones de trabajo de las entidades locales.
Visto el redactado del art. 48.1 EBEP, en que se prev que sern las administraciones pblicas
las competentes para determinar los supuestos de permisos as como la ausencia de una regu-
lacin expresa en el EBEP sobre la materia de las licencias, la legislacin autonmica debera
fijar el rgimen jurdico por el cual, a travs de la negociacin colectiva de cada una de las
entidades locales, stas puedan prever nuevos permisos y licencias en sus requisitos y
efectos y en la duracin de los mismos, ms all de los previstos en el EBEP y en la ley de
funcin pblica autonmica, as como tambin aquellos lmites que considere ms adecua-
dos, clarificando por tanto cul es el margen de actuacin que se da a la referida negociacin
colectiva.
Las leyes autonmicas que se han promulgado en este sentido (como es el supuesto de Catalu-
a) deberan incorporar un rgimen econmico compensador, por lo menos para los munici-
pios pequeos y medianos de escasos recursos, que conlleve a la compensacin, por parte de
la Comunidad Autnoma, de las reducciones de jornada o los permisos en los que no se produ-
ce estricta equivalencia.
Pese a su limitada importancia cualitativa, el rgimen actual comporta una fuerte distorsin cuan-
titativa en lo referente a la organizacin y disfrute de estos das. Por otro lado, en el mbito local
73
se han acumulado las previsiones legales estatales o autonmicas que fijan das de asuntos per-
sonales, la negociacin colectiva de cada entidad local (a menudo mejorando, antes del EBEP y
extra legem, la anterior previsin) y el nuevo art. 48.2 EBEP instituyendo das de libre disposicin
en funcin de los trienios perfeccionados para los funcionarios.
Regular el marco jurdico de los das de libre disposicin del art. 48.2 EBEP y, en especial,
introducir la regla en virtud de las cual su concesin quede subordinada a las necesida-
des del servicio y las garantas de funcionamiento del departamento o unidad afectada.
Tambin se podra regular la imposibilidad de acumulacin de estos das a las vacaciones,
como se prev en la Resolucin estatal de 10 de marzo de 2003.
La previsin de que el derecho al disfrute se tiene a partir del da siguiente del cumpli-
miento del trienio.
Las consideraciones hechas alrededor del art. 48.2 EBEP lo son sin perjuicio de la fuerte duda
respecto de su legalidad en sede constitucional, pues en el marco de competencias sobre fun-
cin pblica, la consideracin como bsico de un precepto que regula los das de libre disposi-
cin no tendra apoyo constitucional y supondra una extralimitacin de la competencia estatal ex
art. 149.1.18 CE, invadiendo un campo que corresponde al legislador autonmico.
Estos permisos, previstos en el art. 49 EBEP y de aplicacin en las entidades locales, pueden su-
poner una fuente de distorsin con la legislacin autonmica, como as ha sucedido con la legis-
lacin catalana, en especial en relacin con el permiso de paternidad, que ha obligado a una re-
forma legal urgente a travs de la Ley 5/2007, de 4 de julio, para adaptarse a la legislacin bsica
del Estado.
74
Propuesta 8: LA PROBLEMTICA APLICACIN DEL CAPTULO V DEL TTULO III AL
PERSONAL LABORAL
El art. 51 EBEP, al tratar del personal laboral, est regulando una materia la competencia de la
cual, en aplicacin de lo que prev el art. 149.1.7 CE, la retiene en exclusiva del Estado. No obs-
tante, sera necesario plantear una clarificacin por parte del legislador estatal de los tr-
minos ambivalentes que comporta la supuesta extensin del referido precepto, de manera
incondicionada, al personal laboral, por lo que de colisin implica con el ET y los convenios co-
lectivos.
Igualmente hay que tomar en consideracin el hecho de que, siendo la terica voluntad del legis-
lador la unificacin de los criterios de jornada, permisos y vacaciones del personal funcionario y
laboral, la posibilidad de desarrollo autonmico que no podr afectar al personal laboral y s en
cambio al funcionariado supondr que los trabajadores se regirn, en todo caso, por el Captu-
lo V del Ttulo III EBEP en tanto que los funcionarios locales lo harn por la normativa autonmi-
ca de funcin pblica si sta les es de aplicacin. En consecuencia, convendra que la normativa
estatal aclarara:
En el caso que se determinara una aplicacin total o parcial del EBEP, fijar que sta lo ser en
relacin con las previsiones de la legislacin de funcin pblica autonmica en nuestro caso,
en aquello que sea de aplicacin al funcionariado local y no la normativa estatal, para evitar
las consiguientes disfunciones entre personal funcionario y laboral.
75
El cdigo de conducta de los empleados pblicos
Josep Pere Camino Pons
Analista de polticas de personal de lEscola dAdministraci Pblica de
Catalunya y profesor consultor de Derecho de la Funcin Pblica
de la Universitat Oberta de Catalunya
Introduccin
En el Prembulo del EBEP se seala que, por vez primera, se establece con carcter norma-
tivo una regulacin general de los deberes bsicos de los empleados pblicos, fundamentada
en principios ticos y reglas de comportamiento, que constituye un autntico cdigo de con-
ducta.
Esta regulacin general, contenida en el Captulo VI del Ttulo III, si bien es un gran paso hacia
el establecimiento de una verdadera infraestructura tica en nuestras administraciones, en mi
opinin, no es suficiente. Esta insuficiencia es la que nos mueve a averiguar qu posibilidades
tenemos, en nuestro entorno pblico institucional, de mejorar y complementar lo que es-
tablecen los arts. 52, 53 y 54 EBEP. Claro est que la formulacin de los principios estableci-
dos por el EBEP en este mbito son de aplicacin directa2 en las administraciones autonmi-
cas e, incluso, de acuerdo con la DA 1, tambin son de aplicacin a las entidades del sector
pblico estatal, autonmico y local, no incluidas en el art. 2 y definidas as en su normativa es-
pecfica.
No obstante, la norma bsica no prohbe el desarrollo y concrecin de los principios ticos esta-
blecidos en el Estatuto. Es por ello que estos deberes ticos de los empleados pblicos que se
sealan en los citados artculos del EBEP podran ser desplegados, complementados y mejora-
dos por el desarrollo legislativo que, forzosamente, y de acuerdo con el art. 6 del propio EBEP,
deber realizarse en el mbito territorial.
Fuera de toda duda queda el hecho de que la instauracin de un cdigo deontolgico para los
empleados pblicos dentro de nuestras administraciones no sea competencia del legislador au-
tonmico; y esto no tanto por la prescripcin, suficientemente clara, en el caso de Catalua del
art. 136 de su Estatuto de Autonoma, al hablar de la funcin pblica y el personal al servicio de
las administraciones pblicas catalanas, sino por la propia competencia material, que no es otra
que el establecimiento de una cultura tica en nuestras administraciones, y que por tanto
es disponible por los legisladores autonmicos.
2. Ver el anexo contenido en la Resolucin de 21 de junio de 2007, de la Secretara General para la Administracin
Pblica, por la que se publican las Instrucciones de 5 de junio, para la aplicacin del EBEP (BOE nm. 150).
77
Propuesta 1: CREACIN DE UNA INFRAESTRUCTURA TICA DENTRO DE NUESTRAS
ADMINISTRACIONES
Un liderazgo fuerte (y al ms alto nivel) que explicite la voluntad poltica de aplicar una cultu-
ra tica institucional, que aumente la confianza y responda a las exigencias de los ciuda-
danos.
Tomar medidas legislativas de clarificacin de las relaciones entre las autoridades pbli-
cas y el sector privado, sobre todo en el mbito de la contratacin pblica; las concesiones
de servicios pblicos; la participacin en empresas; las subvenciones; la concesin de permi-
sos y de certificaciones; y, por ltimo, la gestin del patrimonio. Estas medidas iran encamina-
das a aumentar la competencia, evitar el conflicto de inters y reforzar los mecanismos de abs-
tencin en caso de inters personal. Todo ello con el fortalecimiento de los mecanismos de
control independientes de la administracin involucrada.
Aclarar el modelo de funcin directiva regulando su rol profesional y, por tanto, estable-
ciendo normas claras en lo referente a su acceso y/o nombramiento mediante sistemas obje-
tivos de competencia y capacidad y, tambin sus salidas del sistema en base a parmetros ob-
jetivos. Ello sin excluir un sistema de incentivos y remuneracin y un sistema de
evaluacin que facilite su compromiso en la consecucin del inters general.
El proceso de subsuncin del cdigo tico previsto en los arts. 52, 53 y 54 EBEP en nuestra rea-
lidad intercultural propia exige una especial atencin a la elaboracin de un cdigo de conduc-
ta de los empleados pblicos, basado en la defensa de los principios de los Derechos Hu-
manos; de los Derechos establecidos en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin
Europea; en la defensa de los Derechos y Principios contenidos en el en la CE y en los res-
pectivos Estatutos de Autonoma. Esta futura regulacin, teniendo en cuenta el art. 52 EBEP,
se debera elaborar partiendo de los principios y valores propios de nuestra sociedad, debera ser
consensuada con los representantes sindicales y, por ltimo, debera reflejar una tica profesio-
nal, no instrumental, de la actividad pblica.
A nivel formal, bastara con una explicitacin de los principios/valores que hay que adoptar in-
dividualmente, como trabajadores de la Administracin. La importancia de esta regulacin no
sera tanto su concrecin como el hecho de constituir una fuente/marco de otras normas de con-
ducta tica para sectores especficos de actividad dentro de nuestras instituciones.
Aparte de la formacin inicial, sera necesaria una formacin continua de adaptacin, para
aumentar el nivel tico de la organizacin; reforzar, adaptar, crear y enriquecer las competen-
3. Esta propuesta tiene su origen en una de las conclusiones a las que sobre tica se lleg en el Primer Congreso
Cataln de Gestin Pblica celebrado en Barcelona en septiembre de 2002.
79
cias de los empleados pblicos en esta materia. Esta formacin es especialmente importante en
los directivos y altos cargos de la Administracin porque, en definitiva, son ellos los que, con su
conducta, debern servir de ejemplo tico en sus respectivos entornos de trabajo.
Hay que utilizar, en las entidades pblicas, mecanismos de gestin que nos ayuden a ins-
taurar una buena administracin. Las cartas de servicios y las nuevas tecnologas utilizadas
correctamente refuerzan el compromiso y el sentido de la responsabilidad, aumentan la trans-
parencia y ayudan a incrementar la confianza en las instituciones. Por otro lado, la instauracin
de buenos mecanismos de participacin dentro de las instituciones refuerza los valores pbli-
cos del dilogo, del reconocimiento del otro y, en definitiva, aminora la arbitrariedad. Casi
todos los Estatutos, sobre todo los recientemente aprobados, tienen normas parecidas, y
si no las tienen el principio de buena administracin comn a casi todos ellos, servira
igualmente de amparo legal a la puesta en marcha de dichas herramientas de calidad del
servicio.
En la lucha contra la malaadministracin (uno de los objetivos del cdigo tico del EBEP) no
es suficiente el hecho de dar a conocer cules son los estndares de conducta apropiados y
cmo aplicarlos. Hay que reforzar la confianza interna y externa mediante el refuerzo de los
mecanismos de control que se tienen al alcance, para detectar las conductas impropias.
Se trata de dotar de medios a estos mecanismos para hacerlos ms eficientes. Desde este
punto de vista es necesario, en primer lugar, dotar al sistema judicial de los medios necesarios
(personas, medios materiales y recursos financieros) para que pueda realizar correctamente su
tarea. Lo mismo hay que hacer con la inspeccin de servicios internos de las diferentes adminis-
traciones.
Por ltimo, desde mi punto de vista, hay que crear un rgano de alcance territorial, que, sin
menguar la autonoma local, pudiera monitorizar la legalidad y aplicabilidad de los estndares de
conducta pblica.
80
Propuesta 8: REFORMULACIN DEL SISTEMA DE LOS DERECHOS Y DEBERES
Nuestro actual sistema, anclado todava en el tipo weberiano, est concebido para ser aplicado
a empleados pblicos sin o con poca responsabilidad y sujetos al principio de jerarqua. El rgi-
men disciplinario se basa en una disciplina pasiva y jerarquizada. En la actualidad, no cumple ni
el rol de persuasin ni el de represin. Por ello se formula la propuesta de reformarlo para que sea
un complemento de la disciplina deontolgica establecida por la nueva cultura tica.
Finalmente, sera necesario mejorar el principio de tipicidad del cdigo disciplinario, en una
doble vertiente: refundir en un texto las conductas que puedan ser sancionadas, y mejorar
la tipicidad de los supuestos. Son necesarios textos interpretativos y abordar los problemas
existentes de la culpabilidad y la responsabilidad que genera el actual sistema. Tambin hay
que mantener separados el cdigo tico del disciplinario y, por tanto, aclarar en la nueva legis-
lacin las relaciones entre los dos sistemas, cosa que no acaba de ser solucionada en el EBEP
en la formulacin genrica que se da en el rgimen disciplinario.
81
Los sistemas de solucin extrajudicial
de conflictos colectivos
Carolina Gala Durn
Profesora de Derecho Laboral de la Universidad Autnoma de Barcelona
No hay duda que el carcter bsico del artculo 45 EBEP, as como su parco contenido, dan
pie a la necesaria intervencin de la legislacin autonmica en esta materia, con el objetivo
de definir con el mximo rigor y claridad posibles los elementos esenciales de los sistemas de
solucin extrajudicial de conflictos colectivos. Intervencin legal que debera, no obstante, res-
petar el papel (complementario y de desarrollo) que en esta cuestin debe jugar la negociacin
colectiva funcionarial.
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Propuesta 3: PREVER SISTEMAS DE SOLUCIN EXTRAJUDICIAL TANTO A NIVEL
AUTONMICO COMO LOCAL
Tambin debera regularse el mecanismo a travs del cual una entidad local que no ha pues-
to en marcha su propio sistema va a poder acogerse, en su caso, al sistema de solucin ex-
trajudicial establecido a nivel autonmico o supramunicipal (regulando, en consecuencia, un
mecanismo de adhesin), as como fijar pautas para resolver los posibles supuestos de concu-
rrencia entre sistemas. En este mbito, por ejemplo, podra preverse como vlida la sumisin a
los medios extrajudiciales a travs de una clusula especfica recogida en el correspondiente
Acuerdo o Pacto de condiciones de trabajo.
Si bien el EBEP promociona la interrelacin entre el proceso de negociacin colectiva y los me-
dios extrajudiciales de solucin de conflictos, no queda totalmente claro en su art. 38.7 en qu
supuestos deber acudirse a tales medios cuando no se alcanza un acuerdo en la negocia-
cin o renegociacin de un Pacto o Acuerdo.
Un elemento clave en esta materia y que, sin duda, puede (y debera) desarrollar la legislacin au-
tonmica es la concrecin del procedimiento a travs del cul se articularan los medios ex-
trajudiciales de solucin de conflictos. Materia en la que el art. 45 EBEP se limita a establecer
unas pautas mnimas.
Partiendo de esas pautas, la normativa autonmica debera regular con rigor y de forma com-
pleta y exhaustiva los distintos elementos que conforman tanto el procedimiento de media-
cin como el de arbitraje, fundamentndose en las pautas de urgencia en la tramitacin,
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flexibilidad en el desarrollo y especializacin y profesionalidad de los sujetos intervinientes
como mediadores o rbitros.
Ello supone que la legislacin autonmica debera desarrollar aspectos como los siguientes:
El plazo (muy corto, por ejemplo 3 das) y la forma de designacin del mediador o rbitro
que va a actuar en ese concreto procedimiento. En relacin con la forma de designacin la me-
jor opcin por ms objetiva consistira en que las partes eligieran entre los candidatos por
ejemplo tres presentados por el propio rgano especfico antes citado y, de no existir acuer-
do de las partes, lo elegira dicho rgano; candidatos elegidos por su especializacin y ade-
cuacin a las caractersticas y contenido del conflicto planteado.
Las lneas generales de la actuacin del mediador o rbitro (dejando, no obstante, un am-
plio margen de actuacin a los mismos, por cuanto un procedimiento rgido no resulta acerta-
do en el marco de los medios extrajudiciales, fundamentados, especialmente en el caso de la
mediacin, en la confianza creada entre las partes). Si bien no sera posible que la legislacin
autonmica incorporase la figura de la conciliacin, opino que s sera factible incorporar un
procedimiento de mediacin muy flexible, que permitiese incluso que su primera fase consti-
tuyera en el fondo un proceso de conciliacin acompaado finalmente por la elaboracin de
unas propuestas. En fin, a la hora de definir las lneas generales de actuacin debera tenerse
muy presente que stas sern distintas en funcin de las propias caractersticas del conflicto
y, en consecuencia, deberan dejarse abiertas todas las opciones posibles, lo que no impide,
no obstante, regular adecuadamente dichas opciones.
Quienes ejerzan las funciones de mediador o rbitro deberan tener una formacin rigu-
rosa en medios extrajudiciales y en funcin pblica y conocer suficientemente el marco
(local y/o autonmico) en el que van a actuar.
Cabra plantearse que, tal y como ocurre en otros pases, la labor de mediacin o arbitraje
constituyera su nica ocupacin.
Debera garantizarse de una forma objetiva, como afirmbamos anteriormente, que son las
personas ms adecuadas para intervenir en el conflicto de que se trate. Para ello, habra
que seguir un doble procedimiento:
Primero, abrir una convocatoria pblica a la que pudieran acceder todas aquellas per-
sonas interesadas en actuar como rbitros o mediadores y posteriormente seleccio-
nar un nmero determinado de ellas conforme a una valoracin objetiva de sus mritos;
Segundo, ante cada conflicto, como sealaba anteriormente, el rgano especfico en-
cargado de los medios extrajudiciales propondra un mximo de tres personas elegi-
das por su especializacin en el marco concreto del conflicto de las que las partes elegi-
ran al mediador o rbitro y ante la falta de acuerdo, lo designara el citado rgano.
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El rgimen disciplinario
Xavier Boltaina Bosch
Introduccin
Estas propuestas se estructuran en dos mbitos, personal funcionario y personal laboral, pese a
que el EBEP configura un rgimen jurdico comn en muchos aspectos para uno y otro colecti-
vo. Aunque el margen de actuacin de las Comunidades Autnomas en esta materia es muy am-
plio, la posibilidad de que regulen tambin el rgimen disciplinario en relacin con el personal la-
boral aconseja cierta cautela al enunciar las propuestas, distinguindolas en dos apartados
diferentes.
Personal funcionario
Sin perjuicio de su desarrollo, y para evitar disfunciones entre diferentes normas, sera aconse-
jable que la normativa autonmica incorpore con carcter de mxima urgencia todos los
principios generales del EBEP que informen el rgimen sancionador, as como una refor-
mulacin completa de aquellos aspectos faltas, sanciones, prescripcin, etc. que el EBEP ha
modificado y estn ya en vigor y que actualmente pueden contradecirse con la regulacin
autonmica y con las normas especficas reguladoras del rgimen disciplinario de los funciona-
rios locales.
Algunas normas autonmicas (caso de Catalua) establecen que el rgimen estatutario de los
funcionarios locales en lo referente al rgimen disciplinario debe ser idntico al de los funciona-
rios de la Administracin de la Comunidad Autnoma. Tal previsin creemos que debe mantener-
se o, en aquellos casos no previstos, legislarse en este sentido. Ello obligara a incorporar o man-
tener en las futuras leyes de funcin pblica autonmica, cuando tengan competencias para ello
segn sus respectivos Estatutos de Autonoma, y en el reglamento de desarrollo en cuanto a r-
gimen disciplinario, el referido principio de identidad o equivalencia, incorporando sin embargo
aquellas especialidades (como por ejemplo, los rganos competentes para imponer sanciones)
que sean especficas del funcionamiento de las corporaciones locales.
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Con los lmites previstos en la DA 2 6 EBEP, el principio de identidad o equivalencia tambin de-
bera aplicarse a los funcionarios con habilitacin de carcter estatal, con las particularidades
propias que se derivan de ella para este colectivo profesional.
El EBEP ha supuesto cambios evidentes en todo el escalonado de faltas muy graves, graves o le-
ves (y en sus correspondientes sanciones). Es absolutamente imprescindible con carcter urgen-
te que, como mnimo, con norma de rango legal, se adapte la normativa autonmica a las previ-
siones del EBEP. En concreto, habra que valorar las siguientes opciones:
Adaptacin de las faltas muy graves al EBEP e incorporacin de otras faltas tambin
muy graves ms ajustadas a la realidad de la Administracin que superen el estrecho
encaje y la dificultad de tipificacin que implica el art. 95.2 EBEP, que har a menudo inviable
su uso.
Anlisis en profundidad del rgimen de faltas graves, todas ellas a regular por ley auto-
nmica. Habra que profundizar en el margen de actuacin que el EBEP otorga a las Comuni-
dades Autnomas, ya que en el rgimen actual algunas podran pasar a ser muy graves y otras,
leves; y perfilar con ms detalle la opcin de falta grave, bajo los principios fijados en el art.
95.3 EBEP.
Formular el listado de faltas leves tambin de total configuracin autonmica, pero esta
vez por ley como herramienta de gestin de los recursos humanos, excepto para
aquellos supuestos en que sea mejor incardinar la falta como grave o muy grave. La falta
leve debera servir como instrumento para sancionar la cotidianidad de los incumpli-
mientos ms habituales del personal funcionario en relacin con el funcionamiento
del servicio pblico y el desarrollo de las tareas y funciones del puesto de trabajo (ver pro-
puesta 5).
Vincular la definicin de posibles faltas muy graves, graves o leves a los deberes de los
empleados pblicos y a los principios ticos y principios de conducta que forman el Cdigo
de conducta (arts. 52 a 54), pues muchas de estas prescripciones pueden ser asumidas como
faltas en su incumplimiento (por ejemplo, jornada, horarios, austeridad, obligacin de forma-
cin, observar la normativa de seguridad y salud, etc.).
Regular en detalle la reincidencia en las faltas leves o graves para ser sancionado por
una falta de grado superior, grave o muy grave.
Tener presente la reserva de ley prevista para las faltas graves y leves pese a los trmi-
nos ambivalentes con que se pronuncia el art. 95.4 EBEP respecto a las faltas leves, que obli-
gara a valorar algn tipo especfico de faltas singularizadas para el personal funcionario
de las corporaciones locales en el momento de redactar la norma legal, al ser imposible
su concrecin mediante posterior va reglamentaria.
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Propuesta 4: DESARROLLO AMPLIO Y DETALLADO DEL RGIMEN DE SANCIONES
En concreto, se propone:
Concretar los efectos ad futurum en cuanto a la revocacin del nombramiento del perso-
nal funcionario interino sancionado por la comisin de una falta muy grave y limitar, tam-
bin, esta sancin mxima a determinadas faltas o niveles de gravedad, evitando que por
cualquier falta muy grave automticamente se produzca la revocacin del nombramiento. Se
propone una equiparacin con las sanciones por faltas muy graves del personal funcionario de
carrera.
Determinar los supuestos en los que la sancin de traslado forzoso sea procedente
y, en especial, la frmula para ejecutarla y el alcance, principalmente el temporal, de sus
efectos.
Incluir el apercibimiento como una sancin tambin por la comisin de faltas graves.
Plantear otras posibles sanciones diferentes a las previstas en el art. 96.1 EBEP, como,
por ejemplo, la destitucin del cargo de jefatura o el traslado de puesto de trabajo dentro de la
misma localidad a la que est adscrito.
Vinculada a la sancin, pero no necesariamente siempre como resultado de esta, hay que re-
gular la accin de regreso que la entidad local pueda dirigir contra el empleado culpable
de los daos causados a la Administracin, as como la accin de resarcimiento por parte
de los particulares por los daos causados a sus personas o bienes, producidos por culpa o
negligencia del empleado.
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Igualmente, sera necesaria una regulacin detallada en va reglamentaria de la de-
duccin proporcional de retribuciones, una vez esta medida abandon su carcter
sancionador, por las diferencias entre la jornada reglamentaria y la efectivamente rea-
lizada por el funcionario, y regular su interrelacin con las faltas de puntualidad o asis-
tencia.
Creo que se trata del eje central de todo el rgimen disciplinario, ya que el actual procedimiento
fuertemente reglamentista hace, a menudo, dificultosa su aplicacin y de resultado incierto. En
concreto, se propone:
La Ley autonmica debera prever nicamente los principios reguladores del procedimiento
disciplinario, siendo el reglamento el que perfile en detalle este rgimen, distinguiendo entre el
procedimiento disciplinario y los hipotticos abreviados para faltas muy graves o graves, y
el procedimiento sumario para faltas leves.
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En la regulacin del procedimiento sumario se debera prever la no separacin de la fase
de instruccin y sancin, para agilizarla, dada la separacin formal que se da entre el art.
98.1 y el art. 98.2 EBEP.
Fijar a travs de reglamento las medidas de carcter provisional que se puedan adoptar
durante el procedimiento.
Personal laboral
Formularemos aqu un planteamiento que podra considerarse atrevido. Una interpretacin for-
malista nos llevara a afirmar que las Comunidades Autnomas en ningn caso pueden re-
gular aspectos que afecten al personal laboral dado el sistema de fuentes y el rgimen com-
petencial Estado/Comunidades Autnomas, que reserva al Estado la competencia exclusiva en
legislacin laboral. No obstante, al amparo del art. 93.1 EBEP, el hecho de que el personal la-
boral sea empleado pblico y que el rgimen disciplinario sea una cuestin interna de
cada administracin pblica, opino que se puede apostar por un criterio que considere el
rgimen disciplinario del personal laboral, a excepcin de las limitaciones expresas fijadas en
el EBEP, como una manifestacin de la potestad de organizacin de la Comunidad Autno-
ma, y en este sentido se formulan las propuestas 7 a 9.
Aunque el EBEP y la ley autonmica regulen gran parte del rgimen del personal funcionario y la-
boral, en mi opinin esta ltima normativa no puede instituir el listado de faltas y sanciones del
personal laboral. Por tanto, la futura ley autonmica slo debera tipificar las faltas y sancio-
nes del personal funcionario, pero fijando a modo de orientacin que la negociacin colec-
tiva laboral podr acordar la aplicacin total o parcial del rgimen disciplinario establecido
en la norma autonmica.
En ningn caso se puede considerar que los trminos del art. 95.4 EBEP permitan una regulacin
a travs de la futura ley autonmica de las faltas leves del personal laboral: esta regulacin co-
rresponde a la negociacin colectiva y as debera recogerlo la norma autonmica, completando
el art. 95.4 EBEP, de redaccin defectuosa.
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Propuesta 8: EXTENSIN DEL ART. 98 EBEP, APARTADOS 3 Y 4, AL PERSONAL LABORAL
La ley autonmica debera perfilar con claridad que el rgimen de medidas de carcter pro-
visional fijadas en el EBEP tambin es aplicable al personal laboral. Pese a que los dos apar-
tados se refieren fundamentalmente en exclusiva al personal funcionario, la lgica del precepto
lleva a que su aplicacin lo sea tambin al personal laboral, y as debera recogerlo la futura ley
autonmica.
Pese a las dudas existentes que no son pocas y que en gran medida comparto sobre la capa-
cidad de la normativa autonmica para entrar a regular el rgimen disciplinario del personal labo-
ral, la frecuente ausencia de un procedimiento disciplinario en los convenios colectivos, o
la falta de adecuacin a los principios del EBEP, conlleva que no parezca irrazonable que el
procedimiento disciplinario del art. 98.2 EBEP deba concretarse tambin en su aplicacin
al personal laboral, en base a que se refiere a una competencia de la Administracin de ca-
rcter organizativo, que afecta al trabajador como empleado pblico. Esta opcin resolvera
el vaco normativo existente actualmente y que se dar tambin en el futuro y no debera evitar,
tampoco, que la negociacin colectiva pueda completar el referido procedimiento disciplinario o
bien, incluso, que slo se aplicara el procedimiento fijado por la Comunidad Autnoma en ausen-
cia de regulacin convencional. En este sentido, el procedimiento que se apruebe reglamentaria-
mente podra adoptar un carcter supletorio de lo previsto en la negociacin colectiva o en au-
sencia de regulacin total o parcial en la misma.
La dificultad de una buena instruccin del procedimiento disciplinario, en especial por parte de
las entidades locales de pequea o mediana dimensin, hara aconsejable que la ley autonmi-
ca regulara la posibilidad de instituir un cuerpo de funcionarios que asumiera la funcin de
tramitacin de expedientes disciplinarios de las entidades locales, a peticin voluntaria de
estas. Habra que valorar, incluso, si por un mayor respeto de los principios del art. 94 EBEP, la
instruccin de los expedientes disciplinarios fuera asumida en todo caso siempre por un rgano
ajeno a la administracin afectada, ya sea de la Comunidad Autnoma o de las entidades supra-
municipales.
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