III CONGRESO LATINOAMERICANO DE MANEJO DE CUENCAS- AREQUIPA, PER

TEXTO DE LA CONFERENCIA

CONFLICTOS Y CONCILIACIONES PARA LA GESTION SUSTENTABLE DE LAS

CUENCAS: ASPECTOS POLITICOS E INSITUCIONALES

Axel C. Dourojeanni1
Arequipa, Per2
8 Junio 2003

1. LOS DESAFIOS PARA LOGRAR UNA GESTION SUSTENTABLE DE CUENCAS

No es ciertamente tarea fcil exponer ante 800 personas versadas en el tema de gestin de cuencas y
aportar con ello ideas nuevas o motivadoras. No estamos reunidos para convencernos que la gestin de
cuencas es importante y felicitarnos mutuamente por pensar igual. Obviamente estamos reunidos para
intercambiar experiencias entre pares y amigos, y permitir reencuentros a veces luego de muchos aos;
pero sobre todo nos reunimos con la espe ranza de encontrar algo nuevo, de encontrar soluciones
aplicadas en otros lugares que eventualmente podramos adaptar a las condiciones propias de los
territorios donde enfrentamos los desafos para fomentar acciones orientadas a manejar
sustentablemente las cuencas.

En el presente trabajo se pretende rescatar y presentar en forma ordenada aquellos elementos, tanto de
criterio como instrumentales, que se consideran esenciales para pasar de las ideas a la prctica en
materia de gestin de recursos naturales, ecosistemas y ambiente en general, vinculando las acciones a
los territorios de las cuencas hidrogrficas y destacando los conflictos que enfrenta el gestor para
alcanzar sus metas as como las opciones de conciliacin que tiene para superarlos. Este aporte se basa
en las experiencias acumuladas por una serie de acciones realizadas en los pases de Amrica Latina y el
Caribe en los cuales estn ocurriendo, a un ritmo acelerado, una serie de cambios en las legislaciones
vinculadas a la gestin de recursos naturales, como el agua, as como en la legislacin vinculada al
medio ambiente.

El nivel de inteligencia del ser humano para habilitar el territorio para satisfacer sus intereses y manejar
los procesos naturales para extraer recursos naturales y transformarlos lo enfrenta, ms que a ningn
otro ser, al dilema de ser ms responsables de su propio destino que otras especies en la tierra. El nivel
de percepcin que algunos seres humanos tienen de su entorno, de la globalizacin de los problemas que
llaman ambientales y que en la prctica son problemas humanos, y por lo tanto del compromiso que
adquieren por su conservacin; ciertamente les aumenta sus angustias y preocupaciones. Es por ello que
debemos sumar esfuerzos para lograr minimizar en lo posible esta situacin de preocupacin que se
agrava da a da al percibir que nuestros avances son insuficientes para evitar el deterioro del ambiente y
el aumento de la pobreza.

1
Consultor Internacional. Ex-Director de la Divisin de Recursos Naturales, Energa y Transporte de la CEPAL. Direccin
electrnica: douro@vtr.net
2
Tercer Congreso Latinoamericano de Cuencas Hidrogrficas, Arequipa, Per, Junio 2003

1
Esta exposicin pretender sealar cuales son estos desafos o retos , con especial referencia a la gestin
de las cuencas y el agua, y donde debemos poner mayor nfasis para avanzar hacia el cumplimiento de
las metas que se encuentran inmersas dentro del termino gestin de cuencas y sus mltiples variantes.
Cabe recordar que la mayora de los desafos nos los planteamos nosotros mismos al no estar aun lo
suficientemente preparados para hacer frente a la compleja organizacin y modificacin de actitudes que
se requieren para gestionar recursos y territorios compartidos. Es decir que lo que enfrentamos es mas
una crisis de organizacin social que una crisis ambiental.

Hoy en da planteamos nuestras metas utilizando una serie de expresiones y trminos llenos de
buenas intenciones altruistas y situaciones objetivas que en muchos casos se contradicen
abiertamente con la forma como hacemos las cosas y con las posibilidades actuales que se
requieren para alcanzar tales metas . Estamos inmersos en frases fciles de pronunciar y buenas en los
discursos polticos pero difciles de alcanzar, sobre todo en el corto plazo. La frase ms representativa es
la de desarrollo sustentable. Esta frase es fcil de pronunciar pero obviamente es mucho ms difcil de
alcanzar.

Tampoco es simple aplicar los medios que sugerimos, muchas veces con una cierta carga de
ingenuidad, para alcanzar el desarrollo sustentable y sostenible, como son la organizacin de
entidades operativas de cuencas con participacin, la interdisciplinariedad en los trabajos, la
descentralizacin, la integralidad, el enfoque holstico, las consideraciones al genero, los indgenas,
los derechos humanos y en general la inclusin de los mas desposedos y marginados en los
proceso de decisin.

Las frases como combate a la pobreza o a la desertificacin son tambin parte de estos sloga ns que
son motivadores pero que tambin esconden una enorme cantidad de dificultades y procesos a ser
conducidos por un largo periodo de tiempo para obtener resultados. De hecho la predisposicin a utilizar
los trminos de moda citados se plantean en general sin pensar en el compromiso, conocimiento y
disciplina que implica poner en prctica estos buenos propsitos. Normalmente se omite, se desconoce o
se elude indicar los tiempos, sacrificios y recursos que implica alcanzar tales compromisos. El hecho de
que hoy en da la sociedad esta inmersa en una forma de pensar actuar basada casi exclusivamente en
principios macro econmicos , que ha dejado en el olvido conceptos como la solidaridad, es
precisamente una contradiccin evidente. La equidad aparece mas como una declaracin que en la
practica.

Las limitantes mas relevantes para alcanzar las metas de gestin integrada de cuencas no estn por lo
tanto vinculadas a los aspectos tcnicos si no a los legales, institucionales, financieros, jurisdiccionales
culturales y educativos y sobre todo polticos. Quien escucha a cualquiera de ustedes en los pasillos
exponer sus problemas para llevar a cabo sus ideas de gestin de cuencas mencionan ciertamente
aspectos restrictivos de carcter institucional y poltico que son recurrentes. Estas manifestaciones de
inconformidad con relacin a los obstculos para alcanzar metas de gestin sustentable de cuencas
podran citarse en la siguiente forma:

- Divorcio entre las declaraciones oficiales sobre la importancia de realizar gestin de cuencas (en
sus diferentes acepciones) y los presupuestos, niveles de decisin y constancia que se asigna para
tal efecto.
- Confusin generalizada de los alcances que se le dan a los conceptos tales como de manejo de
cuencas lo que dificulta precisar roles institucionales y genera conflictos entre autoridades.

2
 - Cambio constante en la organizacin de la administracin publica , con o sin promulgacin de
nuevas leyes , cambios que destruyen a veces en horas lo que tomo anos en establecer y sin otro
motivo que el poltico
- Perdida constante de personal calificado por razones polticas y econmicas. Este solo factor es
uno de los ms destructivos por cuanto con ello se pierde todo el esfuerzo efectuado en capacitar3
y motivar tanto a profesionales como a los propios actores de las cuencas que se comprometieron
en participar en la gestin.
- Conflictos permanentes entre instituciones que deberan trabajar coordinadamente para mejorar
su eficiencia. Los celos institucionales, roles poco claros, intereses Toma de decisiones que
afectan la gestin de cuencas por autoridades que no toman en consideracin la existencia de
autoridades de cuencas, estudios tcnicos y otras razones importantes para hacer las cosas de
diferente manera.
- polticos y otros aspectos similares son trabas artific ialmente construidas que impiden avanzar.
- Generacin, aprobacin y difusin de mltiples leyes y normas sobre gestin de recursos, del
agua, de territorios, de planes y muchas mas que no solo se cruzan entre si no que adems
generalmente no se aplican por que no hay organismos capaces de hacerlo.
- Descentralizaciones sbitas de funciones de gestin de cuencas lo nacional a lo regional y lo
local sin otorgarles los medios suficientes para asumir nuevas responsabilidades y pero aun, sin
mantener a nivel nacional una entidad capaz de ayudar, asesorar y cooperar con los organismos
descentralizados para superar sus problemas.
- Creacin de entidades de cuencas sin asignarles personera jurdica , ni financiamiento, ni reglas
claras de operacin, representatividad, poder de decisin e informacin para ejercer sus
funciones.
- Propuestas importadas, carentes de base formativa y preparatoria para aplicarla en el pas o
cuenca, como proponer u obligar la ejecucin de estudios integrales de cuencas, planes maestros
y otros por el estilo sin preparar o disponer de equipos profesionales interdisciplinarios o
pretender aplicar cobranzas bajo el principio contaminador pagador sin aportar recursos para
montar tal sistema de cobro.
- Firmar tratados internacionales de todo tipo, sobre todo los de libre comercio, los vinculados al
medio ambiente (proteccin de corredores de biodiversidad, ocanos, humedales y muchos
otros) sin percatarse ni estudiar los efectos que ello tendr en la gestin de los recursos naturales
del pas y mucho menos disponer de un grupo profesional que acompae la aplicacin de los
compromisos adquiridos.
- Firmar acuerdos vinculados a la gestin de ros de cuencas transfronterizas y luego no disponer
de ninguna accin para poner en prctica lo acordado. Es esencial que los estados mantengan
profesionales debidamente equipados para realizar tareas de largo aliento con las poblaciones y
actores de las cuencas transfronterizas, sobre todo en zonas deprimidas, as como disponer de
un equipo a nivel diplomtico versado en estas temticas.
- Otro aspecto importante esta vinculado construccin de grandes proyectos hidrulicos por parte
del estado que no se preocupan ni de asignar recursos par el manejo de las partes altas de las
cuencas ni para preparar loas bases de la operacin, mantenimiento y reparacin de las obras
construidas.
- Algo similar ocurre con los procesos de privatizacin de servicios de agua potable y de
generacin de hidroenerga que no son advertidos que deberan pagar para conservar las cuencas de
captacin y la administracin de las cuencas.
- Lo mas demandante en tiempo a veces es fomentar un entendimiento para la cooperacin entre
los habitantes de las partes altas de las cuencas y los de las partes bajas, entre ellos y los ocupantes

3
 de las franjas costeras, entre los usuarios de un mismo acufero subterrneo y entre municipios que
comparten una misma cuenca.
- Otro tema relevante y grave es la cada vez mayor ausencia de estudios e investigaciones tcnicas
que utilizan los decidores. Es raro encontrar en las organizaciones actuales que los polticos
consideren las limitaciones impuestas por la naturaleza para tomar decisiones ya que no consulta
muchas veces con estudios inclusive disponibles.

Para solucionar esta larga lista de desafos, aun ciertamente incompleta, lo importante es partir por
reconocer que los mismos existen. Esa la nica forma de ayudar a plantear soluciones y esquemas
operativos acordes con cada situacin. Para ello, y antes de buscar soluciones afuera del propio pas
se debe revisar lo que se hizo bien en el pasado y lo que se sigue haciendo bien. Hay la tendencia a
renegar de todo lo que hizo un gobierno anterior en casi todos los pases de Amrica Latina y El
Caribe y ello es grave por cuanto se pierden conocimientos y personas valiosas, que por lo dems
no son fciles de reemplazar.

2. EL DESARROLLO SUSTENTABLE ES SOLO UN CONCEPTO ORIENTADOR

El desarrollo sustentable no se refiere a una meta tangible ni cuantificable a ser alcanzada en

determinado plazo y momento por lo representa un meta intangible. Se refiere a la posibilidad
de mantener un equilibrio entre factores que explican un cierto nivel de desarrollo del ser humano,
nivel que es siempre transitorio, en evolucin y, al menos en teora debera ser siempre, conducente
a mejorar la calidad de vida de los seres humanos. El llamado desarrollo sustentable es, en
consecuencia, la resultante de un conjunto de decisiones y procesos que deben llevar a cabo
generaciones de seres humanos, dentro de condiciones siempre cambiantes, con informacin
usualmente insuficiente, sujetas a incertidumbres y con metas poco compartidas por una
sociedad y personas en general no muy solidarias : si el desarrollo sustentable se mantiene en el
tiempo se alcanza la llamada sostenibilidad.

El concepto de desarrollo del ser humano debera llevar implcito la sustentabilidad en un

determinado momento y la sostenibilidad de dicha sustentabilidad en el tiempo. Si as no lo fuera
no podra catalogarse de desarrollo un simple proceso que solo apunta a alcanzar metas de corto
plazo o solo le interesa lo econmico, lo social o lo ambiental. El agregarle, al trmino desarrollo, el
concepto de sustentable y sostenible solo resalta que estos principios no se aplican. Es decir
resaltan la omisin y no la accin. El aplicarlo a la gestin de cuencas destaca una responsabilidad
muchas veces ignorada.

La sustentabilidad y sostenibilidad se explica usualmente mediante factores econmicos, sociales y

ambientales, referidos a crecimiento econmico, equidad y sustentabilidad ambiental probablemente
por ser mas simple hacerlo de esta manera (vase Grfico 1). Estas tres variables no necesariamente
explican todo lo que lleva implcito el concepto de

4
 100%

Crecimiento Equidad
econmico

Desarrollo
sustentable

100%

100%
Sustentabilidad ambiental
Ambito (proceso de manejo del mbito)

Fuente: modificado a partir de Peter Nijkamp, Regional sustainable development and natural resources use , World Bank
Annual Conference on Development Economics, 26 y 27 de abril de 1990, Washington, D.C.

desarrollo sustentable y sostenible pero se supone que explican un buen porcentaje del mismo.
Cabe resaltar que la sociedad se ha organizado para conducir procesos de gestin a nivel de
territorios delimitados para alcanzar sobre todo metas de crecimiento econmico y a veces metas
sociales pero muy escasamente para manejar territorios delimitados por razones naturales como son
las cuencas hidrogrficas, los ecosistemas, las franjas costeras y otros espacios similares que no
respetan las fronteras artificiales.

Esto implica que actualmente no existen bases de gobernabilidad para conjugar y alcanzar en forma
coordinada metas econmicas, sociales y ambientales en los territorios delimitados por razones
naturales como son las cuencas hidrogrficas. Los territorios naturales estn actualmente
delimitados solo por razones poltico-administrativos (lmites distritales, provinciales, estatales,
regionales o de pases) as como de jurisdiccin de entidades gubernamentales que poco o nada
tienen que ver con limites naturales.

El concepto de desarrollo sustentable y sostenible est adems vinculado a categoras o escalas de

calidad de vida y a la interaccin entre habitantes y recursos de uno o ms territorios. Ello explica
porqu el desarrollo est estrechamente asociado a las demandas que exige cada cultura o estilo de
vida, y a la globalizacin de los procesos econmicos, sociales y ambientales y a la capacidad
negociadora entre regiones o pases o entre los habitantes de la parte baja de la cuenca con los de las
partes altas. El mismo tipo de consumo que se extiende a nivel global ejerce, cada vez ms,
influencias enormes en el medio social y ambiental de culturas antes muy diferentes que ahora
pugnan por imitar lo que consideran ms avanzado y trae un nuevo elemento de complejidad en el
manejo de las cuencas.

Como se indico al inicio de este prrafo el llamado desarrollo sustentable es la resultante de un

conjunto de decisiones y procesos que deben llevarse a cabo por generaciones de seres humanos
para su propio bienestar, dentro de condiciones de vida siempre cambiantes. Estas condiciones estn

5
dadas por el sistema holstico que conforma el universo dentro del cual el ser humano es una
pequea parte. Por razones de sectorializacin y especializacin, las decisiones sobre este sistema
complejo se reducen usualmente a tratar con mayor o menor nfasis aspectos econmicos,
ambientales y sociales y a referirlo a territorios especficos con el fin de tener un rea gobernable
como puede ser una cuenca.

Es esta divisin tradicional de territorios de gobierno, de funciones, de roles institucio nales, de

limites territoriales; que si bien en una poca ayudo a gobernar sobre territorios y recursos
como el agua, el suelo y los bosques; lo que hoy en da se convierte en un obstculo para
hacerlo integrando conceptos . Por ello predominan la idea que ciertas profesiones son superiores a
otras e impiden el trabajo interdisciplinario, los regionalismos, los feudos institucionales, las
creencias de que se es poseedor de derechos sobre bienes comunes y otras actitudes de temor frente
a la posibilidad de perder posiciones.

3. LAS VARIANTES DE LOS ENFOQUES Y TERMINOLOGIAS VINCULADAS A LA

GESTION DE CUENCAS.

Para tratar el tema de la institucionalizacin para la gestin de agua se debe enfocar el tema
por cuencas hidrogrficas. La gestin de cuencas tiene variados enfoques. Al respecto se dispone de
un aporte del autor presentado en diferentes documentos de la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL). El grfico 2 presenta hasta 10 enfoques de gestin a nivel de cuenca
que en general no son suficientemente diferenciados por las personas que abordan estas variadas
formas de accin, lo que ocasiona confusiones en los roles institucionales. Lo ms comn es
confundir, por ejemplo, los conceptos de gestin sectorial del agua, gestin de cuencas, gestin del
uso mltiple del agua, gestin integrada del agua, desarrollo de cuencas y gestin de ros o cauces,
por citar algunos de las formas de abordar estos temas.

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Grfico 2
Clasificacin de acciones de gestin en cuencas hidrogrficas

Objetivos de gestin en cuencas

Para el Para aprovechar Para aprovechar y manejar slo el agua
Etapas de aprovechamient y manejar todos
gestin o y manejo los recursos Multisectorialm Sectorialmente
integrado naturales ente
(a) (b) (c) (d)
Previa
Estudios, planes y proyectos
(ordenamiento de cuencas)

Intermedi "River Basin "Natural "Water "Water

a Development" Resources Resources Resources
(inversin (desarrollo Development" Development" Development"
) integrado de (desarrollo o (desarrollo o (agua potable y
cuencas o aprovechamient aprovechamient alcantarillado,
desarrollo o de recursos o de recursos riego y drenaje,
regional) naturales) hdricos) hidroenerga)

Permanent "Environmental "Natural "Water "Water

e Management" Resources Resources Resources
(operacin (gestin Management" Management" Management"
y ambiental) (gestin o (gestin o (administracin
mantenimi manejo de administracin de agua
ento, recursos del agua) potable, riego y
manejo y naturales) drenaje)
conservaci
n) "Watershed
Management"
(Manejo u ordenacin de
cuencas)

F Axel Dourojeanni (1994), Polticas pblicas para el desarrollo sustentable: la gestin integrada de
u cuencas, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), LC/R.1399, 21 de junio
e de 1994, Santiago, Chile.
n
t
e
:
N Este cuadro representa una matriz que establece la relacin entre las etapas de gestin y los
o objetivos de la gestin: a) aprovechamiento y manejo integrado, b) aprovechar y manejar todos los
t recursos naturales, y c) aprovechar y manejar slo al agua; sealando la terminologa utilizada para
a cada caso.
:

El grfico 3 presenta una jerarquizacin de estos enfoques. Se ha elaborado como una forma ms
sencilla de presentar las opciones de gestin por cuencas. El rectngulo mayor corresponde a la
temtica de gestin ambiental o envolvente principal, luego le sigue la gestin de recursos naturales,
el de gestin del uso mltiple del agua y el de la gestin sectorial del agua. El manejo de cuencas es
una accin hbrida que conjuga la gestin de los recursos naturales de una cuenca considerando su
efecto en el agua. Los motivos por los cuales se realizan este tipo de gestiones son para satisfacer

7
metas sociales y econmicas, adems de las ambientales. Esto condiciona como se abarcan estos
temas en cada uno de los rectngulos.

Grfico 3
Jerarquizacin de acciones de gestin en cuencas hidrogrficas
de

Gestin
Gestin ambiental

multisectorial
del agua Gestin
naturales
recursos
Gestin

sectorial del
Manejo de agua
cuencas

F Axel Dourojeanni (1997), Conceptos para la gestin del agua: temas en debate,
u documento de trabajo No 1, Segundo Taller de Gerentes de Organismos de Cuenca
e en Amrica Latina y el Caribe (Santiago de Chile, 11 al 13 de diciembre de 1997).
n
t
e
:

Con un poco de imaginacin puede visualizarse que la gestin "integrada" del agua sera el
equivalente a hacer una gestin del uso mltiple del agua considerando los aspectos ambientales y
sociales. Actualmente en Amrica Latina apenas se logra hacer a medias la gestin sectorial del
agua, generalmente, con poca o nula consideracin de los aspectos ambientales y sociales. As se
hacen proyectos de riego sin pensar en la necesidad de hacer obras de drenaje preventivo o de
considerar los usuarios ilegales o "precarios", se abastece de agua potable a los centros urbanos sin
preocuparse de tratar las aguas servidas ni de abastecer los centros ms pobres, se cran peces en
lagos sin disponer de estudios sobre los impactos que dicha actividad puede causar en la
contaminacin del mismo, se construyen hidroelctricas alterando el flujo del agua para otros usos,
y as sucesivamente.

El manejo de las cuencas han seguido a su vez su propio camino lo que es comprobable
comparando la trayectoria de la Red Internacional de Organismos de Cuenca (RIOC) separada de la
red de manejo de cuencas que hoy nos rene. As los proyectos y programas de manejo de cuencas a
veces no se coordinan con los de aprovechamiento de aguas y trabajan por lo tanto en forma
separada sin beneficiarse mutuamente. Con ello a veces los propios actores de la cuenca son
separados artificialmente en diferentes comisiones, unas de aguas y otras de cuencas. Si bien ello
puede ser operativo en algunas instancias tambin es cierto que por lo menos podran reunirse

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peridicamente todos y compartir sus objetivos y recursos financieros para por ejemplo poner en
practica el pago por servicios a mbientales.

La primera conclusin que se deriva de esta observacin es que cada sector usuario del agua
debera, por lo menos, cumplir obligadamente con las normas de carcter ambiental y con una
visin social. Tal como se seal en la primera parte, no porque hoy en da se cree una oficina de
gestin ambiental integral se va lograr tal objetivo, ni siquiera con una autoridad encargada
solamente de la gestin "integrada" del agua, a no ser que cada uno de los usuarios de la misma
empiece, por lo menos, con cumplir lo que le corresponde.

Se requiere que las acciones se hagan paso a paso con solidez. Ello requiere tiempo, estrategias y
recursos por un muy largo periodo de tiempo lo cual pocas veces se concede a los responsables a
quines se les obliga hacer tareas dentro de un periodo de gobierno. Por ello la gestin de cuencas
debe ser poltica de estado y no de gobierno . Para lograr este objetivo se requiere que estos
variados usuarios armonicen sus intereses. Es decir que elaboren estrategias y las conviertan en
planes para el uso mltiple del agua (uso del agua) y de manejo de la cuenca altas. En esta etapa lo
importante es que se pueda planificar el uso mltiple o integral si posible del recurso y de la cuenca.
Si los diferentes usuarios del agua y la cuenca estn bien organizados es entonces posible pensar en
hacer una gestin integrada de la cuenca que comparten.

El paso aun no dado en muchos pases es la articulacin entre las actividades de gestin del agua
y el manejo de las cuencas altas. Los orga nismos de cuenca que se creen deben preocuparse directa
o indirectamente (con aportes tcnicos financieros) en el manejo de las cuencas de captacin, en el
control de la contaminacin del agua y en la proteccin contra fenmenos extremos y el drenaje
urbano. Hasta la fecha estas acciones se encuentran en el rea gris de la s funciones de los
responsables de la gestin del agua. Todos los sectores reclaman que se haga algo al respecto,
pero ninguno quiere tenerlos bajo su responsabilidad. Slo se hace algo cuando algn usuario o
grupo poblacional es directamente afectado y es poltica o rentable invertir recursos en su control.

En algunas ocasiones ciertos usuarios principales del agua tomaron iniciativas para manejar las
cuencas, pagar por servicios ambientales y controlar la calidad del agua. En poca ms reciente esto
ha sido ms visible por parte de empresas de agua potable y a veces en reas de gran importancia
estratgica y econmica como en la cuenca del canal de Panam. Algunas hidroelctricas tambin
se han preocupado del tema pero slo en la medida que sirviera para reducir un problema que los
afecta directamente. Esto ha dado lugar que institucionalmente el tema inversiones en las reas
grises de la gestin del agua, haya sido conducido desde muy diversos sectores y con poca o nula
coordinacin.

3. LOS CONFLICTOS Y LAS POSIBLES CONCILIACIONES PARA EL DESARROLLO

SOSTENIBLE DE CUENCAS

Los habitantes de los variados territorios de Amrica latina no tienen una misma visin del
denominado desarrollo sustentable y sostenible y de la manera de cmo lograrlo en forma constante.
Desde la llegada de los europeos, y antes de ello tambin, la regin se caracteriza por tener
permanentes encuentros culturales entre sus pueblos debido a las migraciones tanto internas como
externas Esto, obviamente, gener y genera an una vasta gama de escenarios, visiones o

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apreciaciones de las situaciones en que viven los grupos humanos que conforman la sociedad
latinoamericana y de lo que desean o esperan que les suceder a futuro.

Para los desplazados recientes, ocupantes de zonas productivamente marginales y sin mayor
desarrollo fsico, y en general para todos los grupos poblacionales que viven en condiciones
precarias por diversos motivos, el escenario futuro es casi inexistente. Viven da a da, en un
esquema de sobrevivencia sin mayores posibilidades de especular sobre posibles mejoras en sus
condiciones de vida dentro de territorios que muchas veces no conocen y en los cuales apenas
pueden subsistir. En general son los que deterioran las zonas de laderas, tierras marginales donde se
asientan a falta de otras opciones, y que en algn caos han sido objetivo de los proyectos de manejo
de cuencas y combate a la pobreza.

Para las poblaciones ancestralmente asentadas con un buen conocimiento del ambiente debido a
una larga tradicin del manejo de su entorno y organizacin social comunitaria, su visin de futuro
est ligada a su vinculacin con la tierra y sus tradiciones. El habitante tradicional tiene una
percepc in clara y holstica de su ubicacin con relacin al ecosistema, en el cual vive y con el que
interacta por cientos de aos. Su sobrevivencia esta dada por el respeto a su territorio y costumbres
aun cuando se enfrentan a diario con conflictos causados por interventores externos y por sus
propios cambios de actitud y demandas por efectos de la educacin y choque cultural. Es en este
escenario que se han realizado los mayores aportes en los temas de manejo de cuencas, aun
cuando muchas veces desligados de los enfoques de gestin de agua en las cuencas mayores
donde se ubican.

Para los grupos con grandes capitales que realizan inversiones en lugares lejanos a su origen
cultural, con fines de extraccin de recursos naturales, generacin de hidroenerga, produccin
agroindustrial o de exportacin, como asimismo para los habitantes de los grandes centros urbanos,
la visin de sustentabilidad est prcticamente limitada a explotar temporalmente un lugar o recurso
(un fundo, una zona minera), siendo, en general, su perspectiva de futuro de corto o mediano plazo,
en funcin de la rentabilidad temporal de su actividad productiva. Su preocupacin ambiental y
social normalmente solo est vinculada a no afectar su rentabilidad econmica y a mantener
el propio entorno donde vive pero no necesariamente del entorno de donde obtiene su renta, a
no ser que ste se vea afectado en sus ingresos por el propio proceso de produccin o que una
ley se lo imponga por medio de una organizacin de cuencas .

El ser humano, como el habitante de comunidades indgenas, cunto ms se sienta ligado a su

grupo social y entorno asume mejor su preservacin. En cambio el habitante de grandes centros
urbanos dentro de la misma cuenca lo visualiza de mas lejos, en forma menos comprometida y ms
individualista. Las dimensiones territoriales (no presupuestales) enormes de la mayora de los
municipios de la regin, que tiene lmites impuestos y caprichosos , impiden adems comprometer a
la poblacin en tareas conjuntas.

Las situaciones y contrastes entre los seres humanos que viven en la regin latinoamericana o los
que usufructan sus recursos dan cuenta de la presencia de un nmero infinito de escenarios o
estilos de desarrollo, destacndose con el propsito de explicacin la de los dos modelos ms
antagnicos: uno de origen endgeno y otro de origen exgeno.

El primer escenario, el endgeno, se sustenta y evoluciona a partir de las culturas locales. Sus
valores ideolgicos y productivos se basan en la aplicacin de prcticas econmicas, sociales y
ambientales, inscritas a lo largo de la historia, las que se originan desde civilizaciones

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prehispnicas. Dicha visin endgena comparte una imagen y lgica basadas en el conocimiento
integrado y manejo de su entorno natural sustentado en cientos de aos de aprendizaje e interaccin
con su entorno. Este escenario, en general ms armnico con la naturaleza debido a que la sociedad
conoce su entorno por haber interactuado con el mismo por siglos (y que an se encuentra en
algunos reductos aislados), tiene en las antiguas poblaciones y comunidades de indgenas
latinoamericanos sus principales protagonistas. Es un modelo que puede calificarse de
autocontenido, con relativamente poca interaccin con modelos modernos y externos, aun cuando
no es ajeno a ellos.

Lamentablemente si bien estos escenarios tienen una serie de rasgos positivos, tambin
estn asociados a la presencia de bajos niveles de calidad de vida, como por ejemplo alta
mortalidad infantil, crticos niveles de nutricin, bajo acceso a servicios sociales, bajo nivel de
educacin convencional. Esto no les permite negociar con propiedad con el mundo exterior.
Adems el estancamiento econmico en que se encuentran ha motivado la expulsin de muchos de
sus miembros, sea por decisin propia en busca de nuevas opciones de vida, sea por que la misma
comunidad no puede darles trabajo desde el momento en que existe un crecimiento poblacional que
supera la posibilidad de generarles empleo e ingresos.

Hay un cierto consenso que un futuro mejor para este escenario se sustenta en la posibilidad de
incorporar, en los aspectos productivos, tecnologas y avances que han sido desarrolladas en otras
regiones sin abandonar los rasgos culturales que se consideran positivos. Lo que no se sabe aun es
como hacerlo en una escala adecuada, tanto para respetar las identidades locales y cubrir una
amplio territorio heterogneo como es el de Amrica Latina. Hasta la fecha se ha recurrido
esencialmente a realizar proyectos de apoyo local de diverso tipo clsicamente conocidos como
pilotos, entre ellos los de manejo de cuencas, pero que han tenido escasa replicabilidad en la
regin a pesar de contar con varios ejemplos exitosos. En la regin se est literalmente plagado de
proyectos piloto sin evaluaciones ni rplicas.

El segundo escenario parte y evoluciona desde una visin exgena. Se puede calificar como
abierto, tendiente a la globalizacin del intercambio comercial, tecnolgico, financiero y educativo
y representa las posiciones de las culturas y actores que comparten una lgica econmica extractiva
y consumista, tendiendo a la mayor eficiencia econmica, a la apertura comercial o a los que
algunos catalogan de modernidad. Este modelo, slo en los ltimos aos, se ha preocupado por
incorporar la temtica ambiental en sus decisiones, por ejemplo aplicando estudios de impacto
ambiental para tratar que sus actividades no ocasionen mayores efectos negativos en el medio
ambiente. Esta forma de hacerlo no ha logrado aun muchos efectos visibles en el medio que
continua siendo deteriorado.

Hay tambin un grupo de actores exgenos y endgenos a las cuencas , de tipo informal, que
intervienen, para explotar recursos que tienen demanda en el mercado externo, como son los
pequeos mineros, cultivadores de coca y procesadores de cocana, los extractores de ciertos
productos forestales, los cazadores clandestinos y recolectores y cultivadores migrantes. Son los
grupos ms difciles de controlar o apoyar. Obviamente no conducen estudios de impacto ambiental,
no se integran tampoco con la poblacin local y al no ser formales son incontrolables. Pueden ser
actores ilegales, perversos o no perversos y con grandes ingresos o ingresos mnimos. En ambos
casos afectan fuertemente el entorno y por ello los organismos de cuenca deben regularizar su
presencia y no ignorarlos. En estos casos el recurrido slogan contaminador pagador tiene
obviamente una nula posibilidad aplicarse si primero no se regulariza la situacin y ello requiere
dinero que provenga de otras fuentes.

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 Los grupos endgenos han sido siempre confrontados con una visin exgena extractiva y
normalmente eficiente en sus propsitos. Sin embargo es fcilmente comprobable que la
sustentabilidad ambiental que logran los extractores esta mucho ms en el lugar donde llevan los
recursos que donde los extraen. Es decir que muchas regiones, sobre todo las propias zonas
urbanas mayores de los pases de la regin, importan sustentabilidad ambiental a costa de
otros lugares como son las cuencas altas donde captan agua, energa, minerales y alimentos.
Una adecuada gestin de cuencas debe evitar esta distorsin. Las influencias comerciales, a veces
ms que las intervenciones directas de los actores exgenos en cada regin, siguen ocasionando un
profundo cambio en las situaciones sociales y ambientales locales al fomentar la extraccin de
recursos naturales en forma selectiva y destructiva de los dems elementos naturales aun no
calificados como recursos por no tener en el presente un inters econmico inmediato.

Si bien las polticas pblicas no han negado apoyo a los grupos endgenos que aun habitan en las
zonas rurales marginadas, por medio de muchos proyectos de todo tipo, el efecto de estas tareas
aisladas ha sido aun muy limitado frente a la escala del trabajo por hacer. Como resultado la
mayora de los grupos autctonos endgenos no tienen aun conocimientos, ni capacidad, ni
autoridad de negociacin para lidiar con los actores exgenos. Las polticas pblicas que favorecen
el modelo exgeno han sido, en cambio, muy predominantes, sobre todo desde el punto de vista
econmico al incentivar las grandes inversiones privadas para la explotacin de recursos naturales.
Se est aun lejos de haberse propuesto frmulas que permitan conciliar ambos modelos.

Corroborando esta ltima afirmacin es interesante destacar, a ttulo de ejemplo, una expresin
escuchada en el Per que dice, refirindose al rea rural alto andina, que mientras los beneficios
de la extraccin de recursos de los Andes son considerados como rentas o ganancias, los aportes
a los habitantes de los Andes son considerados como subsidios . A la vez tambin es paradjico
contrastar el mapa de la pobreza econmica de los habitantes de zonas rurales alto andinas con el
mapa de la riqueza de los recursos naturales. Una misma regin que, en un mapa agrcola, aparece
como de extrema pobreza rural, resulta ser, en el mapa minero, como el de mayor riqueza aurfera o
de otro mineral. El habitante local seguir siendo pobre porque no tiene posibilidad de acceder a
dicha riqueza en alguna forma equitativa. La gran empresa dedicada a extraccin de oro en cambio
si genera enormes ingresos a sus socios y al fisco (a veces).

Es concordante con la afirmacin anterior que, en general, el total de las inversiones efectuadas
para mejorar la calidad de vida de los habitantes rurales normalmente no supera el 5% del monto de
las inversiones efectuadas para la explotacin de los recursos energticos y minerales, por citar solo
dos recursos explotados en la regin. Esto tiene sin duda una explicacin econmica, pero su
racionalidad debe ser analizada en funcin de las metas de desarrollo sustentable. Por ejemplo uno
de los grandes ausentes en las zonas rurales ms pobres es el acceso al crdito agrario y la
tecnologa.

Ahora bien, a pesar de las dificultades, ambos modelos, el exgeno y el endgeno, son
potencialmente complementarios. Es obvio que muchos recursos naturales no tendran valor de
mercado, o no podran ser explotados, si no se invirtiesen grandes capitales y tecnologa de punta, o
si no se hubiese descubierto su utilizacin en investigaciones avanzadas abrindose mercados
internacionales a dichos productos, como el caso del litio que se encuentra en los salares de Bolivia
y Chile.

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 Por otro lado, las culturas locales son las depositarias del patrimonio cultural y de la
conservacin de la biodiversidad, base real de la sustentabilidad de la especie humana, as como
de un conocimiento acabado del entorno. Sin diversidad cultural y sin diversidad biolgica no es
posible la sustentabilidad. La sustentabilidad equivale en gran medida a la posibilidad de
substitucin. Cuanta ms variedad biolgica exista, mayores son las opciones de sostenibilidad de la
humanidad. En los programas de manejo de cuencas es fundamental considerar este aspecto.

4. LA LEGISLACION, LA DESCENTRALIZACION Y LOS TRATADOS Y LA GESTION

DE CUENCAS

En principio debera partir establecer las relaciones entre las leyes de recursos naturales de
nivel nacional con los tratados internacionales vinculados al aprovechamiento de los recursos
naturales y la proteccin ambiental que ha firmado el las cuencas transfronterizas. Como sostuvo
una vez el Dr. Antonio Andaluz, hay que honrar los tratados internacionales en materia ambiental
y de recursos naturales recogiendo sus pr incipios y espritu en las legislaciones. Tampoco debe
olvidarse de legislar sobr e los recursos transfronterizos en las leyes de aguas. Los pases ganan si
tienen una poltica clara en materia de tratados internacionales asociados por ejemplo a cuencas
hidrogrficas transfronterizas asi como con relacin a la gestin de cuencas que abarcan mas de
una provincia (interjurisdiccionales), federales o que abarcan mas de una regin en que se ha
dividido poltica y administrativamente un pas.

Legalmente se debe determinar la necesidad de mantener un sistema de informacin pblico

actualizada sobre la disponibilidad y situacin de los recursos naturales existentes, sobre todo sobre
los procesos de degradacin y contaminacin del agua y tener cuidado si privatizan un servicio
como el de hidroenerga de que el mismo mantenga la estaciones hidromtricas y comparta la
informacin.. Las leyes debe exigir que la informacin capturada por el sector privado en estas
materias sea de libre acceso, aun cuando se tenga que pagar el costo incurrido por la empresa para
por obtenerla.

Es necesario definir o crear las instancias necesarias para conciliar los sistemas de
aprovechamiento de recursos naturales de gran escala de tecnologa avanzada y gran capital;
como la gran minera, el riego en los grandes valles, la hidroenerga y otros macro
emprendimientos; con los sistemas de uso tradicional, de pequea escala y poco demandantes
en capital, pero de alto valor social, como el manejo de cuencas de alta montaa. Esto es vital
para garantizar, por ejemplo, que la explotacin de cierto minerales en una regin, que utilizan agua
y dejan relaves, rindan un canon para controlar estos relaves y al mismo tiempo fomenten el
desarrollo y conservacin de recursos naturales renovables en la misma zona, que son los que
debern garantizar el futuro de la zona una vez que se agote el mineral.

Si bien este aspecto se trata en leyes que regulan los servicios se deber mencionar la importancia
de establecer, en dichas leyes, los mecanismos que permitan el accionar del sector privado, con
garantas adecuadas de inversin, pero de dentro de un contexto regulado que permita lograr la
mxima eficiencia econmica, social y ambiental en la cuenca donde se encuentran. Fomentar una
competencia sa na, evitar los monopolios naturales o regular lo necesario. En este sentido es
importante que los usuarios tengan las reglas de juego lo mas claras posibles y que el estado no
renuncie a sus roles de asignador de recursos, que son patrimonio de la nacin, sujetos a uso

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efectivo y beneficioso. Adems dichas asignaciones deben poder ser revocadas en caso de
incumplimiento de los fines y condiciones con que fue otorgado.

Recordar que en materia de explotacin de algunos recursos como el agua en muchos

casos mas vale la conciliacin de intereses entre usuarios que la pura competencia y que por
lo tanto se debe mantener la posibilidad de elaborar y aplicar de planes de uso compartido del
agua, planes que deben ser formulados por los propios usuarios, tanto de la parte baja como
alta de una cuenca, con participacin del estado y la sociedad civil, en particular los
municipios . La aplicacin de estos planes coordinados genera una rentabilidad ms alta que las
iniciativas formuladas individual o sectorialmente, sobre todo en el uso del agua. Esto es vlido
igualmente cuando se trata de ordenar el uso del territorio. Lo importante es establecer los
mecanismos y procedimientos legales y participativos para elaborarlos y aprobar dichos planes. Las
leyes de aguas debe n incluir la exigencia de hacer estos planes y los procesos legales para su
aprobacin para tener legitimidad.

Otro aspecto esencial es establecer los mecanismos institucionales y financieros bajo los
cuales se aplicar una ley que fomenta la creacin de organismos de cuenca. Esto no es simple
considerando la heterogeneidad del territorio, la debilidad de las instituciones locales y sus
constantes variaciones, la enorme cantidad de usuarios informales y la escasa, dbil o nula
experiencia de autoridades orientadas a la gestin de recursos naturales a nivel de territorios
delimitados por razones naturales como cuencas, ecosistemas, parques nacionales, franjas costeras y
otros espacios naturales. La creacin de entidades de aguas a nivel de cuencas, con la participacin
de los propios usuarios, el estado y la sociedad civil, entre los municipios, es una base que permite
la aplicacin de una ley de este tipo. No debe olvidarse sin embargo que sin un buen equipo tcnico
profesional permanente todos estos buenos deseos de coordinacin sern inaplicables

Se debe reconocer, en las leyes que crean organismo de cuenca, la presencia de

comunidades tradicionales as como invasores sin ttulos o precarios. Ello obliga a establecer un
sistema para garantizar la participacin efectiva de actores , en la necesidad de capacitar
funcionarios y usuarios, en el reforzamiento de las autoridades ya existentes con roles en el control
del uso de los recursos y en ampliar el sistema de informacin al pblico. La participacin de
muchos actores sin embargo no elimina para nada la necesidad de tener una autoridad
claramente establecida y reconocida de aguas de la cuenca nombrada y perteneciente al
estado.

El reforzamiento de la labor municipal es esencial en esta tarea. Los municipios

debidamente respaldados tiene n un rol bsico en la gestin y aprovechamiento sostenible de los
recursos siempre y cuando se les capacite y otorgue las facilidades para hacerlo. No basta con
transferirles las acciones. Lo mismo sucede con algunas juntas de usuarios de agua para riego o
grupos de pescadores artesanales. Hay una enorme tarea por lo tanto de transicin desde el
momento en que se crea una entidad de cuencas hasta que cada cual sea capaz de asumir sus
roles y compromisos. No basta por lo tanto dar una ley que cree organismos de cuenca si la misma
no viene acompaada de la estrategia y los recursos para llevarla a cabo.

Para concluir, aun cuando el tema da para mucho ms, no podemos ignorar que la
gestin de recursos naturales, como el agua, es una gestin de conflictos entre seres humanos
que compiten por recursos cada vez ms escasos, con una demanda creciente. La tarea de
valorizar nuestros recursos es esencial para negociar mejor con el exterior. Estamos en la poca

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donde el agua se exporta inclusive en forma virtual como parte de lo que consumi una planta para
producir una fruta o un rbol o la lo que se contamino para producir un producto.

Por ello cada pas y regin dentro del mismo debe invertir mucho ms en conocer como
funcionan sus ecosistemas, en mantener una red de informacin ambiental, en reforzar los
programas universitarios en materia de gestin de recursos naturales. Hoy en da la base econmica
de los pases de la regin se sustenta fuertemente en la exportacin de recursos naturales, sin
embargo invierten menos del 1% en conocerlos. Una ley, por mas buena que sea no tendr efecto si
esta situacin no es revertida. Solo el conocimiento y la adecuada organizacin de la sociedad, de
los elegidos, los usuarios, los tcnicos y quien pueda aportar algo positivo en forma organizada,
podr permitirnos conservar nuestros recursos naturales sea en base a la gestin de cuencas o de
otros espacios territoriales. En todo este esfuerzo la conciliacin de intereses y de formas de lograr
objetivos que hoy compartimos en palabras, como el desarrollo sustentable, es la base para lograrlo.

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