AOMINISTRACION OE ANOALUCIA Revista findaluza de fidministracion Publica fT UNIVERSIDAD DE SEVILLA INSTITUTO ANDALUZ DE ADMINISTRACION PUBLICA,Validez de sanciones dictadas fuera del plazo establecido para resolver (Comentario a la Sentencia del Tribunal Supremo -Sala 3.*, Secci6n 7.*- de 24 de abril de 1999)* Gabriel Doménech Pascual Doctor en Derecho. CEU San Pablo. Valencia ‘SUMARIO: I, INTRODUCGION-Il, VALIDEZ DE LAS ACTUACIONES AD MINISTRATIVAS EXTEMPORANEAS.IIl. FINALIDAD Y NATURALEZA DEL PLAZO ESTABLECIDO PARA RESOLVER EL PROCEDIMIENTO SAN- CIONADOR Y NOTIFICAR LA RESOLUCION ADOPTADA-IV. LA CADU- CIDAD DEL PROGEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADORV. GONCLUSIONES, I. INTRODUCCION El art. 63,3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurfdico de las Administraciones Pablicas y del Procedimiento Administrativo Comin (en adelante, LAP) reza: «La realizaeién de actuaciones administratvas fuera del tiempo establecido para cllas slo implicari la anulabilidad del acto cuando asf Io imponga la naturateza del término 0 plazo» En el presente trabajo se comenta la STS dle 24 de abril de 1999 (Ar. 5194), estimatoria de un recurso de casacién en interés de ley, en cuanto que cen clla se fija la siguiente doctrina legal: . 4 Vid: VILLAR ROJAS, Francisco, «Caducidad de la prestacién socal sustiutoria de los abje- ‘ores de conciencins, RAP, 137. 1085, pigs. 428 y ss. ESCOBAR ROCA, Gullrmo, La aljecin de tnvienia en ta Constitui espaala, CEC, Madrid, 1998, pig. 848, y CAMARASA CARRILLO, Jo 6, Serco military objec de roncrnca, Mawcal Pons, Madd, 1998, pig. 266, han demuneiado el ‘lect wlinmasorion de este ret. 9 No podemos dar cuenta aqut de todos los detalles del problema, En cualquier caso, a favor de la yalldez, Vi. It SSTS (Sala 2°) de 1371-1997 (Ar. 5125) de 271997 (Ar. 7580), ce 2X 1998 (Ar, S721), cle 261998 (Ar, 8323) y de 30-1998 (Ar. 9890). A vor de Ie invader, Vid las SSTS (Sala 2») de S-X-I9N7 (7529), de 31-1998 (Ar. 8180), de 20%-1008 (Ar. 8089) y de 27. X-008 (Ar, $108) y la STS (Sala 3.) de ZEVT-1005 (Ar. 6153). 10 Vid. tart. 8 cela Ley 22/1998, de 6 de julio, reguladora de Ia Objeciin de Gonciencia y de ta Prestacién Social Susititora 1 Vd entre otras muchas, lax STS de I-X-197S (Ar. $209) y de 164-1900 (Ar. 585). 1 CABALLERO SANCHEZ, Rafael, Preeripein ycaducdad en l nlenaminto adwnictratoe, Me Gravel, Madi, 1999, pig. 412. 155JURISPRUDENCIA Ill. FINALIDAD Y NATURALEZA DEL PLAZO ESTABLECIDO PARA RESOLVER EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR Y NOTIFI- CAR LA RESOLUCION ADOPTADA Tradicionalmente, cl legislador espaiiol ha venido ordenando que los procedimientos administrativos se resuelvan dentro de unos determinados plazos, La Ley de 19 de octubre de 1889 ya establecfa en su base 8.° que «en nin- alin caso pod exceder de un aio el tiempo transcurrido desde el dfa en que se incoe un expediente y aquel en que se termine en Ia via administrativar, En el art. 61 de la LPA de 1958 se decia que «no podri exceder de seis meses el tiempo que transcurra desde el dia en que se inicie un procedimien- to administrativo hasta aquel en que se dicte resolucién, a no mediar causas excepcionales, debidamente justificadas, que lo impidieren...». En el texto originario del art. 42.1de la LAP se disponia que la Adminis- tacidn estaba «obligada a dictar resoluci6n expresa,..., en los procedimientos iniciados de oficio cuya instruecién y resolucién afecte a los ciudadanos 0 a cualquier interesado». Dicha obligacién cesaba cuando en el procedimiento se habia producido Ia prescripcién, Ia caducidad, la renuncia o el d miento. Desde el 14 de abril de 1999, fecha de entrada en vigor de la Ley 4/1999, que modifica la LAP, «la Administracién est obligada a dictar resolucién ex- presa cn todos los procedimientos y a notificarla dentro de unos determina- dos plazos!®, No eabe duda alguna de que tal obligacién también existe en el caso de los procedimientos sancionadores. Ahora bien, gcudles son la finalidad y la na- turaleza de los plazos dentro de los cuales la Administracién debe resolver es tos procedimientos y notificar la resolucién adoptada? Ya nos consta que la spuestaa esta pregunta tiene una decisiva importancia ala hora de averiguar la sanci6n extemporineamente dictada o notificada es vilida o invalida, A nuestro juicio, el establecimiento de tales plazos sirve, principalmente, a la seguridad juridica de los ciudadanos amenazados concretamente por el Vid cl art. 42 dela LAP, redactado segin a Ley 4/1994, de 18 de eneto,Comentarios de Suriprudencio jercicio de tan grave potestad como es la sancionadora. Dicho principio ext ge que la wamitaci6n de los procedimientos sancionadores no se protongue indefinidamente, que la incertidumbre acerca de las graves consecuencias que puede tener la resolucién del procedimiento quede despejada a partir de un determinado momento. Como hemos seiialado antes, dar validez a una san- es la de que las actuacio- nes administrativas realizadas fuera del tiempo establecido son validas, de suerte que el defecto temporal no pasa de ser una mera irregularidad no invalidante, Pe- +o esta regla encuentra excepcién en aquellos supuestos en que el plazo constitu- ye elemento esencial de la potestad administrativa actuada: éste es justamente el caso de la potestad sancionadora en la que el plazo, por razones de seguridad ju dia, intensifiea su importancia» 4 Vid la STS de 201087 (Ar. 8678). 187JURISPRUDENCIA Sin embargo, la postura mayoritaria en la jurisprudencia del Tribunal § premo producida durante la vigencia de la LPA fue lade entender que el in- cumplimiento del plazo sefialado para la duracién de los procedimientos san- cionadores no determinaba ta invalidez de la resolucién extemporinea, por no tratarse de un plazo de caducidad'®. De hecho, la STS objeto de nuestro comentario se apoya en esta ffnea jurisprudencial para motivar su fallo: «El art, 63.3 de la Ley 30/1992, que en la sentencia objeto de este recurso de ea sacién se denuncia como infringido por la Administracin y que constituye el furl damento de su fallo, reproduce literalmente uno de los conceptos utilizados en el art, 49 LPA para fijar Ios easos en que legalmente se consideraba procedente la amutlacién de los actos por haberse realizado fuera del tiempo establecido las ac- tuaciones administrativas. Esta circunstancia permite aplicar a aquel precepto la Constante jurisprudencia sobre el citado art. 49, que podemos resumir en el com tenio de la sentencia dictada el 7 de diciembre de 1998, en la que se decta que ses reiterada jurisprucencia de la Sala que niega el caricter de plazo de caduck dad al sefialado en la Ley para la duracién del expediente disciplinatio; de modo {que aunque ese plazo se Naya rebasado con notoriedad en este caso, la irregular clad alegada no puede ser por s'sola causante de la nulidad del acuerdo final san- cionador por supuesta caducidad del expediente, pues como ya hemos dicho en inuestras SSTS de 9 de julio de 1993 [Ar. 5767] y 14 de julio (Ar. 6215] y 28 de sep- -mbre de 1995 [Ar. 9995], «la inactividad le la Admninistracién no produce cx ducidad det expediente, dando lugar tinicamente a ka posible responsabilidad sciplinaria del funcionario causante de la demora art. 49 LPA, aplicable por ra- z6n de tiempo a los hechos» (S 30 de noviembre de 1995 (Ar, 9929], a cuya cita puede afadirse la de 21 de mayo de 1996 (Ar. 5420] y 17 de enero (A. 346) y 7 ‘de febrero de 1997 [Ar. 1354] Yel Tribunal Supremo cita una Sentencia suya anterior de 17 de octubre de 1991 (Ar. 6930) en la que se indicaba que ‘en el sistema general de la LPA la caducidad opera tinicamente cuando la paral ‘acion del expediente se produce precismente por causa imputable al administ do, lo que remite a los procedimientos iniciados a instancia de persona interesada. ‘Gertamente la doctrina ha sugerido la conveniencia de introducir la figura de la ca ‘lucidad en los procedimientos incoados de oficio especialmente en los sancionado- tes: en los que la inactividal de la Adiministracin daa lugar a dicha caducidad” "8 Vid entre otras muchas, la SSTS de 21-1001 (Ar. 1486), ee 14-VI-1995 (Ar, 6215), de 8 YXI-1996 (Ar. 9803), de 22X-1907 (A. 7542) y de 6098 (Ar. 7733). 18 Vid. GONZALEZ PEREZ, esis, Comentarios a ta Ley de Prcoiniento Administration, Chie, Madi, 1988, pig. 754, 158Comantrioe de Jrrpredenca stro ordenamiento jus Pero este eriterio doctrinal, que ha sido adoptado por m ico en algiin campo conereto asi, art. 18 RD 1945/1983, de 22 de juni {que aparece recogido en un reciente Proyecto de la Ley de Régimen Juridico, Pro- cedimiento Administrativo Comin y Sistema de Responsabilidad de las Adminis- traciones Piblicas, no es el que inspira hoy el sistema de la vigente LPA>. IV, LA CADUGIDAD DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR EL Proyecto de Ley citado en la sentencia anterior se convirtié finalmente en Ia Ley 30/1992, en euyo art. 43.4 se disponia que scuando se trate de procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir efectos favorables para los cludadanos, se entenderin caducados y se procedera al archivo de las actuaciones, a solicinud de cualquier interesa- do 0 de oficio por el propio érgano competente para dictar la resolucién, en cl plaza de treinta dias desde el vencimiento del plazo en que debié ser di ada... En aplicacin de lo dispuesto en este articulo, el 20.6 del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora™ dispone que «si no hubiese recatdlo resolucién transcurridos seis meses desde fa iniciaci6n, te- rhiendo en cuenta las posibles interrupeiones de su eSmputo por causas impute bles alos interesados 0 por la suspensidn del procedimiento a que se reficren los arts, 5y7,s¢ iniciard el eémputo del plazo de caducidadl estableciddo en el art. 43.4 de la Ley 30/1992. "7 Solbre estos supuestos dle eatucidadl de determinados procedimientosexpecates, Vi GON- ZALEZ NAVARRO, Francisco, Comentayias «la Ley Rin Juridica dels Admiisrcines Pil sda Procaiiento Adminitrative Comin, (con Gontez Perey), Civitas, Madr, 1989, 1, pigs. 2198 y 4 GOMEZ PUENTE, Marcos, La inactive de le Administracién, Aranzali, Pamplona 1997, pigh 588 ys; AGUADO I CUDOLA, Vieeng, Prien yeeducdad en elec de pots es atminsratins, Mavcal Pons, Madeid, 1999, pig. 82, n. 12. 8 aprohado por el RD 1398/1983, de 4 de agosto, en euyadisposicién transitora inca, ap 3, se dispone que =..los procedimientos a que se tefiere el ap. 1 de esa dsposicin {procedimmien- {or sancionadiores iniclados con anteriordad a Ia entrada en vigor de este RD] debt resoler= seen el plazo de seis meses desce la entrada en vigor del Reglamento que se prueba por el pre- feat RD, entendigndose eadueados por el anseurso de teint dias desde el vencimiento de es {e plaza de seis meses sn haberse dicto revleidne. 159JURISPRUDENICIA Dicho precepto legal fue saludado por varios autores como wna de las po- cas novedades positivas introducidas por dicha LAP! y eso a pesar de que adolecfa de algunos defectos y planteaba algunos problemas interpretativos””, La Ley 4/1999 de modificacion de la Ley 90/1992 incorpora diversas mejoras tendentes a corregir y solucionar dlichos defectos y problemas en beneficio de luna mayor garantia de los derechos de los ciudadanos®, Ahora, el art. 44 de la LAP establece que «on los procedimicntos iniciacos de oficio, el vencimiento del plazo miximo ex tablecido sin que se haya dictacto y notificado resolucidn expresa no exime a la ‘Administracidn del cumplimiento de la obligacién legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: 2. En los procedimientos en que la Administracién ejercite potestades sanciona- doras 0, en general, de intervencién, susceptibles de producir efectos desfavora- bles o de gravamen, se producirg la caducidad. En estos casos, la resolucidn que declare la caducidad, ordenari el archivo de las actwaciones...» En definitiva, después de la entrada en vigor de la Ley 30/1992 han que- dado despejadas todas las ducas antes existentes acerca de la «naturaleza» de Jos plazos establecidtos para resolver los procedimientos sancionadotes, Se tra- ta de plazos de caducidad, establecidos por razones de seguridad juridica®®, por lo que la sancién dictada 0 notificada una vez expirados éstos debe ser ‘considerada invalida®®, Ninguna duda cabe acerca de que las resoluciones so- °° Vid, por ejemplo, GARCIA DE ENTERRIA, Eduarlo, en el Prologo a La mucoe Ley de Rig amon riicade las Adminsracionrs Pica y del Proedinient Adainisratio Comin, dirs. Legina Vila y Sinchez Morén), Teenos, Maclid, 1993, pig. 12 2° Vi. GOMBY. PUENTE, Marcos, at 17), rigs 580 ys 1 Vid. CABALLERO SANCHEZ, Rafael ob, it (12), pigs 222 ys. = HERNANDEZ GONZALEZ, Pranclsco Ls Lasuduidad del procedniont administrative, Mone ‘ecorvo, Madr 1998, pgs 7, 72, 92, 128, 260 y 208, GOMEZ PUENTE, Marcos, ct. (n. 17). Pigs 24 y 525, Seguin AGUADO I CUDOLA, Vieeng, oh il (0.17), pig. Sl, esta caducidad he como fundamentoevitar que queden indefinicamenteabierts procelimientos que pueden le miar los bienes y derechos de los ciudadanos, 2 HERNANDEZ GONZALEZ, Francisco 1, bit (0. 22), pig. 347%; GOMEZ, PUENTE, Mar- os, a. it (n. 17), psi. 545. En contra, ctanda jurispnidencin anterior ala LAP, GONZALEZ PE- REZ, Jess, Comentarics at Lay te Riginen Jura dela Adminsracions Pica y dl Proeimients Administration Comin, (eon Gonzalez Navarro), Citas, Mai, 1999, cI, pig, 1036. 160Comentarios de Jurigrudencio bre el fondo dictadas en un procedimiento caducado son invélidas**. Recor demos que en estos casos la Administracién tiene prohibico decidir sobre el fondo, pues el art. 44.2 arriba transcrito le obliga a declarar la caducidad y a crdenar el archivo de las actuaciones. Asi lo han entendido sin vacilaci6n alguna varios Tribunales Superiores de Justicia que, por virtud de lo dispuesto en los arts. 43.4 de la LAP y 20.6 del Reglamento del Procedimiento para el Kjercicio de la Potestad Sancionadora, han anulado sanciones dictadas fuera de los correspondientes plazos®. HERNANDEZ GONZALEZ apunta que la sancién invélida podria consi- derarse incluso nula de pleno derecho y no meramente anulable, por haber sido dictacla «prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legal- mente establecidos®®, pues los procedimientos caducados hay que conside- rarlos inexistentes®”. Como seftala GONZALEZ NAVARRO, «declarada la ca ducidad del procedimiento, éste se tiene por inexistente a todos los efectos», La duda surge respecto de los procedimientos administrativos sancio- nadores a los que no resulta directamente aplicable la LAP, como, por ejemplo, los wibutarios, los disciplinarios y los relativos a la defensa de la competencia. Aqui habré que estar, en primer lugar, a lo previsto especiti- camente para cada procedimiento. En caso de silencio de la legislacién es pecial, habri que ver si la LAP, o al menos su art. 44.2 -antes, 43.4 es apli- cable supletoriamente, Asi, por ejemplo, en el smbito tributario, et art. 36.1 del Real Decreto 1930/1998, de 11 de septiembre, establece que, transcurrido el plazo maximo 2H Vid. la STS de 20%-1987 (Ar, 8678); SANTAMARIA PASTOR, Juan A.. «La actividad de |Administracions, en Comentario sitemtva ala Ly de Rien ric de ns Adninraciones Palas 1 det Procsiiento Adinstrativo Comin, Carper, Madcid, 1988, pig, 174. ® vila Sentencins de los Tribunales Superiore de Justicia de la Rioja de 14-1996 (Ar. 1), ce LOAL-L9N7 (Ar. M8) y de 1711997 (Ar. 432), de Mureia de 18XIF1O95 (Ax. 2450), de 2.VMI907 (Ar, 425) y de 211098 (Ar, 3270), del Pai Vasco de 1SHH1988 (Ar. 1620) y de Ca inarias de 1S1V.1998 (At. 1629), 8 Vid ear 62.1.¢) de la LAP. © HERNANDEZ GONZALEZ, Franclico Lab il (9.22), pig. 228 y 347. NAVARRO, Francisco, ob. it (ns 17), pig, 2126 161URISPRUDENICA para resolver, «se entender caducado el procedimiento y se proceders al ar- chivo de las actuaciones, de oficio o a instancia del interesadow. En materia disciplinaria, alguna ley establece tna consecuencia jurfdica distinta de la caducidad del procedimiento para el caso del incumplimiento de la obligaci6n de resolver dentro de plazo, Este es el sentido que el Tribu. nal Supremo ha otorgadl al art. 68.3 de la Ley Organica 11/1991, de 17 de ju- nio, reguladora del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil, que dispone que «la iniciacidn de cualquier procedimiento interrumpira los plazos de pres- cidn,..., que volveran a correr de no haberse concluido el expediente en cl tiempo maximo establecido en esta Ley», Si la normativa reguladora del conereto procedimento diiplinatio no dikpone nada al respeto, pod ap carse supletoriamente el art. 44.2 de la LAP, La normativa especifica sobre procedimientos sancionadores en materia de defeensa de la competencia no regulaba expresamente Ia cuestién, Por lo tanto, y en virtud de lo dispuesto en el art. 50 de la Ley de Defensa de la Competencia’!, pareeia que aqui dcbia aplicarse lo dispuesto en Ia LAP. Sin embargo, el Tribu- nal de Defensa de la Competencia no lo ha entendido asi®2, Actualmente, la cues- dn esté zanjada: el art, 56 de aquella Ley regula con detalle la cacucidad de es- tos procedimientos debida al incumplimiento de la obligacién de resolverlos™. © vi. entre otras muchas, las SSTS de 1841X-1996 (Ar. 6466) , de 7X1-1997 (Ar, 8058), de ‘VUE-1998 (Ar. 7246), de 2IX1998 (Ar. 7259), he 2BIN-199B (Ar. 7254) y de BEXL-IONB (Ar {8483}, CABALLERO SANCHEZ, Rafal, of, cit. (0.12), pig. 427, n. Bl, considera aiscutible~ ex ta jurispradenca La disposicion adicional 32 dela Ley 22/1998, de 29 de diciembre, deslaré que alos pro- . Ahora bien, aqut el ‘Tribunal Supremo no se ha pronunciado acerca de si otros principios o pre- ceptos jutidicos exigen la solucién contraria. Es decir, aun en el caso de que elart. 63.3 citado no implique por si solo Ia invalidez de la sancidn dictada fue- ra del plazo establecido para resolver y notificar la resolucién -segtin aquella STS, dicha invalidez sf que viene impuesta por el principio de seguridad juri- ica y, sobre todo, por el art. 44.2-0 el antiguo art. 43.4- de la LAP. 164