EI cambio de uso y el cambio de zonificacién: analisis del articulo 46 de la Ley Organica de Ordenacién Urbanistica Gabriel Trujillo Ramirez Giuseppe Rosito Arbia Revista de la Facultad de Ciencias Juridicas y Politicas N° 103 Universidad Central de Venezuela Caracas, 1997De acuerdo con lo sefialado en el numeral 1° del Articulo 46 de la Ley Organica de Ordenacién Urbanistica (LOOU), en ningun caso se permitirdn cambios de zonificacién aislada o singularmente propuestos. Todo cambio de zonificacién debe ser integral o formar parte de algtin plan sectorial. La norma, asi redactada, es totalmente clara, pero debemos advertir que la misma no ha sido comprendida en su verdadero sentido y alcance, siendo muchos aquéllos que, sin conocer su razén de ser y confundiendo «uso» con «zonificacién», consideran que el Legislador quiso prohibir de manera total cualquier cambio en el uso de las parcelas, posicién que no resulta correcta, ni obedece a la verdadera intencion del legislador, en desconocimiento del articulo 4° del Cédigo Civil, segin el cual: «A la Ley debe atribuirsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, segin la conexién de ellas entre si y la intencién del legislador». Si atendemos a lo establecido en el articulo 87 dé la Ley Organica de Orde- nacién Urbanistica, observamos que se consideran como variables urbanas fundamentales para edificaciones: el uso previsto en la zonificacién, la densidad bruta de la poblacién prevista en la zonificacién, el porcentaje de ubicacion y el porcentaje de construccién previstos en la zonificacién, los retiros laterales y de fondo previstos en la zonificacién, la altura prevista en Ia zonificacién. Vemos entonces en las ordenanzas de zonificacion, conjuntos normativos que determinan las distintas variables urbanas fundamentales, que la zonificacién no se agota exclusivamente en la determinacién de la variable urbana «uso», sino que ella es un concepto Juridico-Urbanistico mucho mas194 Gabriel Trujillo Ramirez / Giuseppe Rosito Arbia- amplio dirigido a determinar diversas caracteristicas que en cada «zona» deberdn tener las edificaciones que se ejecuten dentro de su ambito territorial de aplicacién, que son las variables urbanas; en este sentido, Hildegard Rondén de Sans6, al referirse a la zonificacion, nos dice que se trata del establecimiento de zonas de utilizacién segun la densidad de la poblacién, porcentaje de terreno que puede ser ocupado por construcciones, volumen, forma, ntimero, clase y destino de los edificios (Vid. Hildegard Rondén de Sanso. Zonificacién y Rezonificacién en el ambito de la Normacién Urbanistica Venezolana -a través dei andlisis del articulo 168 de la Ley Organica de Régimen Municipal- Revista de Derecho Publico N° 17. Editorial Juridica Venezolana, Caracas, 1984. p.35). El concepto de zonificacién engloba dentro de si la llamada zonificaci6n funcional (determinacién del uso que deberd darse a las diversas porciones de! territorio zonificade) y 1a zonificacién arquitecténica (las caracteristicas que en cada una de tales porciones debera tener la construccién) (Vid. Anto- nio Moles Caubet. Planificacién y Zonificacién en el Area Metropolitana de Caracas. Revista de Derecho Publico N° 5. Editorial Juridica Venezolana. Caracas, 1981. p.30). Para Juan Garrido Rovira y Maria Elena Arcia, la zonificacién singulariza las determinaciones sobre usos y precisa los standares relativos a la densidad urbana, altura y distancia entre edificaciones, asi como las proporciones que deben existir entre espacios destinados a usos residenciales, a usos de produccién econdémica y a actividades publicas o comunales (Juan Garrido Rovira y Maria Elena Arcia Paschen. Cambios de Zonificacion y Area de Servicios. Revista de Derecho Urbanistico N° 3. Edi- torial Urbanitas. Caracas, 1993). En suma, no debe ni puede confundirse zonificacién con uso, pues la zonificacion debe ser entendida como actividad planificadora y el uso es tan solo un elemento a definir en razén de esa actividad. Asi nos dice Garrido Rovira: La planificacién urbanistica local se realiza a través de los planes de desarrollo urbano local y de la actividad de zonificaci6n tanto funcional como arquitecténica. Mediante ambos instrumentos pueden alcanzarse en el plano local los siguientes objetivos:-Proteger la salud y crear seguridad y bienestar a los ciudadanos. Proteger el valor de la propiedad evitando la vecindad indebida de usos disimiles. Proteger el desarrollo del comercio y de la industria. Proteger las areas residenciales de los efectos nocivos de las areas industriales y comerciales. Asegurar la provision adecuada de espacio para satisfacer laEl cambio de uso y el cambio de zonificacién: andlisis del articulo 46 de ta Ley... [—] 195 demanda de servicios complementarios a las residencias y a las areas de trabajo. Asegurar la provision del espacio necesario para el crecimiento previsto en los planes de ordenacidn urbanistica. Asegurar la adecuada provision de servicios publicos. Asegurar la oportunidad para establecer un sistema de transporte eficiente. Estimular el establecimiento de un espiritu sano de convivencia. Prever ia constante evolucién que ocurrira en la ciudad (Juan Garrido Rovira. Ordenacién Urbanistica. s.e. Caracas, 1988. pp. 84 y 85). De acuerdo con lo expuesto, la palabra «zonificacién» engloba un contenido tan amplio y tan completo que seria ingenuo pensar que el legislador la empled por error y que en realidad pretendia o queria referirse a !a variable urbana «uso» que, precisamente, se inserta dentro de aquella. No existe lugar a dudas que el empleo que de la palabra «zonificacién» hace el legislador es preciso: quiso referirse a la armonia que dentro de la planificacién urbanistica debe existir entre la propiedad inmobiliaria y su entorno urbano, entendiendo que las zonificaciones constituyen uno de los elementos esenciales de la planificacién urbanistica. Como bien lo dice Hildegard Rondén de Sans6, a través de ellas (las zonificaciones) se le asigna un destino especifico a la propiedad inmobiliaria que se armoniza con el de todo el nacleo urbano en el cual se ubica (Hildegard Rond6n de Sans6. Ob. cit., p. 34). De haber querido el legislador prohibir los cambios de uso lo habria hecho expresamente, consagrando de esta manera una prohibicion absoluta de cambio de uso, en cualquier circunstancia, sin dejar ningtin lugar a dudas sobre su intencién en ese sentido; no hacerlo asf responde precisamente al hecho de que para el legislador de la Ley Organica de Ordenacién Urbanistica el cambio de uso, en determinadas circunstancias y sujeto a determinadas condiciones, es posible, siempre y cuando el mismo respete y deje a salvo la armonia, que sefialabamos supra, debe mantener con el de todo el nucleo urbano en el cual se ubica la parcela objeto del cambio de uso. De lo que se trata es de proteger lo que en el vocabulario de la planificacién se conoce como el caracter dominante de la zona 0, como lo apuntabamos supra, citando a Garrido Rovira al referirse ala actividad de zonificacién como medio para realizar la planificacién urbanistica: Proteger las areas residenciales de los efectos nocivos de las areas industriales y comerciales y proteger el desarrollo del comercio y de Ia industria. Si retrocedemos en el tiempo a aquellos afios que precedieron a Ja Ley Organica de Ordenacién Urbanistica, sera muy facil darmos cuenta que uno de los[] 1% Gabriel Tryjtlo Ramirez / Giuseppe Rosito Arbia mayores problemas con que se enfrentaba la idea del ordenamiento de la ciudad era precisamente el de los cambios indiscriminados de uso dentro de cada urbanizacion. No existiendo prohibicion alguna en ese sentido, y siendo que el Concejo Municipal gozaba de un doble cardcter: organo legislativo y ejecutivo del Municipio, muchos fueron los abusos que se cometieron, encontrandonos con zonas otrora residenciales, convertidas en verdaderos sectores comerciales en razén de estos cambios indiscriminados. No se obedecia a una politica de planificacion que respetase el caracter dominante de la zona. Tampoco se tomaba en consideracién la suficiencia 0 no de los servicios. El resultado no podia ser otro: la anarquia y el caos urbanistico que actualmente tenemos. Para muestra basta ver Urbanizaciones como Las Mercedes que hoy dia, forzosamente, se le ha tenido que reconocer un caracter comercial que no fue el inicialmente propuesto. Se hacia inminente entonces hacer freno a tan indiscriminada potestad de los Concejos Municipales, de alli la inclusion en la Ley Organica de Régimen Municipal (1978) del articulo 168 que prohibié los cambios de zonificacion aislada o singular en forma transitoria («Mientras se dicte la Ley Nacional que regule la materia urbanistica, no podra hacerse ningtin cambio de zonificacion aislada o singular...»), antecedente inmediato de la prohi de cambio aislado de zonificacién contenida en el citado numeral 1° del articulo 46 de la Ley Organica de Ordenacién Urbanistica, disposicién ésta con la cual el Legislador quiso poner punto final a cualquier atentado al caracter dominante atribuido a una zona en funcién de la planificacién urbanistica. Siendo entonces la intencién del Legislador, como ya lo apuntamos supra, la de proteger el cardcter dominante de la zona vigente para determinada Urbanizacién, es evidente que cuando el cambio de uso que se pretenda no afecte ese caracter dominante, y el nuevo uso se sujete al cumplimiento de las variables urbanas establecidas en la zonificacién, estaremos ante un cambio posible, no afectado por la prohibicion del articulo 46 citado. En efecto, si decimos que determinada Urbanizacion es residencial, es evidente que nos estamos refiriendo a su caracter dominante. Absurdo seria pensar que todas las parcelas dentro de esa Urbanizacién son residenciales, no existiendo otras. De lo que se trata es de que la Urbanizacién en cuestin fue proyectadaEl cambio de uso y el cambio de zonificacién; andlisis del articulo 46 de la Ley. oO Ww con caracter residencial (viviendas de habitacién), pero dotada de todos sus servicios, lo cual Idgicamente incluye parcelas para servicios vecinales que comportan-uso comercial, educacional, deportivo, recreacional, asistencial, etc. Ahora bien, si en esa Urbanizacién que hemos sefialado como ejemplo, se comenzara a cambiar particularmente y sin planificacién el uso de las parcelas residenciales a comerciales, las cuales ya se encontraban previstas en numero suficiente de acuerdo con los servicios que requeria la Urbanizacion, tales cambios atentarian contra el caracter dominante (residencial) de la Urbanizacién y por ende contra la zonificaci6n, de alli que quedarian incluidos en la prohibicién de cambios aislados de zonificacion. Si por el contrario, una parcela ubicada dentro de una zona residencial, a la cual inicialmente le fue asignado un uso distinto a éste (por ejemplo comercio comunal), por razones técnicas, de conveniencia para la comunidad, de mejora de la calidad de vida, de interés publico u otras de indole similar, debe cambiar su uso a residencial, es evidente que el cambio asi realizado en nada atenta contra el caracter dominante de la Zonificacién, y por ende no queda incluido en la prohibicion del articulo 46 de la Ley Organica de Ordenacién Urbanistica. La cuestién a considerar en este caso no es la relativa a la prohibicion, pues tal cambio no afecta el caracter dominante de la Urbanizacién, sino mas bien determinar, en el caso de que el uso inicialmente atribuido correspondiese a servicios, si hay suficiencia de ese servicio dentro de la Urbanizacién, a los fines de que el cambio no se constituya en un desmejoramiento de los servicios proyectados. A partir de que un sector de la ciudad es zonificado, se define su caracter urbano y los fines urbanisticos a los que sera destinado (Residencial, comercial, industrial, etc). Dentro de cada area se define la tierra urbanizable que comprende, asignando acada parcela dentro del urbanismo que se apruebe un uso, que sera, o bien el propio del destino el area que fija el cardcter del urbanismo: residencial, comercial, industrial, etc, o bien e] de uno de los servicios dirigidos a servir de apoyo a ese destino, de la clase y numero como ellos aparecen regulados en el acto de zonificacion, asi como también se definen las caracteristicas de desarrollo aplicables al urbanismo que son las Variables Urbanas.198 Gabriel Trujillo Ramirez / Giuseppe Rosito Arbia Asignados los usos dentro del urbanismo que desarrolla un area determinada del sector urbano zonificado, puede ocurrir que uno de los multiples usos de apoyo al uso basico previsto deje de tener justificacion, por una cualquiera de diversas razones, tales como: la forma concreta en que se realiza la ocupacion del territorio, las caracteristicas de la poblacién que la ocupa, los cambios tecnoldgicos, saturacin de la demanda o sobreoferta, insuficiencia de dotacién de otros servicios necesarios para el uso asignado (agua, telefonia, vialidad, energia eléctrica); en estos casos podria justificarse el cambio de uso en vez de insistir en su inmodificabilidad con todas las consecuencias negativas que acarrea para el entorno urbano la no utilizacién de la parcela, que suele producir un deterioro en la calidad de vida de los vecinos. Tal cambio de uso no comporta un cambio de zonificacién. En estos casos, nada se opone, ni legal, ni Iégicamente, a que la parcela afectada sea desarrollada conforme al fin urbanistico a que esta destinado el drea donde se ubica y conforme al caracter del urbanismo del cual forma parte y con sujecién a las variables urbanas que lo determinan, es decir, con respeto y sujeciOn a lo que se denomina el «caracter dominante de la zona». Ya hemos apuntado supra, que uno de los aspectos fundamentales a considerar en el caso de que el uso inicialmente atribuido a la parcela correspondiese a un servicio, es el de si hay suficiencia de ese servicio dentro del contexto Urbanistico en el cual se ubica, por ejemplo una Urbanizacién, a fin de que el cambio acordado no constituya un desmejoramiento de tal servicio en perjuicio del interés colectivo. Como muy bien lo apunta Garrido Rovira, citando a Spantigatti F., en materia urbanistica se hace siempre necesario establecer un equilibrio entre el interés privado y el interés publico que orienta la utilizacién del bien y predetermina sts usos, de suerte que pueda obtenerse en los modos de vida y en las condiciones de la vivienda de los ciudadanos el desarrollo pleno de la personalidad (Vid. Garrido. Cambios de zonificacién... Ob. cit., p. 13.). Asi lo entendid el Legislador de la Ley Organica de Ordenacién Urbanistica, estableciendo en Ia ley todo un conjunto de disposiciones correspondientes a los equipamientos urbanos (articulos 24, num. 10; 34, num. 7; 50; 76; 86, num. 6), entendidos estos como los elementos de prestacin de los servicios publicos urbanisticos y constituidos por las areas de servicios educacionales, deportivos y de recreacién. Para Garrido, dentro de la organizacion racionalEl cambio de uso y el cambio de zonificacion: andlisis del articulo 46 de la Ley. 199 del espacio urbano, tendente a facilitar la obtencién de una cierta calidad de vida, los equipamientos constituyen componentes urbanos de caracter secto- rial, que combinan elementos fisicos o materiales (terrenos y construcciones), técnicos (proporciones de usos comunales) y administrativos (servicios publicos efectivos tanto comunales como de infraestructura) (Ib. p. 15), apuntando mas adelante el mencionado autor, que para el logro efectivo de equipamientos adecuados se han de producir estandares para la prevision de espacios y de elementos fisicos para servicios, vinculados a determinadas reglas relacionadas con la utilizacién de terrenos y con las condiciones de edificacién y de construccién. En este sentido, unos estandares son dirigidos del poder nacional al municipio y otros son dirigidos del municipio a los particulares. De esta forma, las normas de equipamiento a nivel nacional han de establecer preceptos técnicos dirigidos a los municipios, en tanto en cuanto estos son los encargados de elaborar los planes de desarrollo urbano local que fijan las condiciones de desarrollo de las urbanizaciones y, a la vez, los municipios han de particularizar en las ordenanzas y en el control de los proyectos especificos las determinaciones minimas para las’ areas e instalaciones de interés comin, vale decir, para las areas de servicios tales como las educativas, deportivas y recreacionales (Ib. p. 18). En el caso de los particulares, las exigencias de los servicios que se requieren para un desarrojlo urbano son determinadas de acuerdo a parametros previamente establecidos en funcién de la poblacién propuesta para el desarrollo, quedando los urbanizadores en la obligacién de proyectar areas para tales servicios, algunas de las cuales deben ser cedidas al municipio, caso en el cual sera éste quien en definitiva prestara el servicio de que se trata (cardcter piiblico). Sin embargo, el urbanista puede proponer dentro de su proyecto areas de servicio de carcter privado (el servicio sera prestado por particulares -Educacional Privado-) las cuales son aceptadas por el municipio y consideradas dentro de la demanda poblacional de servicios determinada. Es por ello que un uso originalmente establecido con el devenir del tiempo se puede constituir en un uso completamente inconveniente para dicha urbanizacién e incompatible con el caracter de la zona, eventualmente podria contribuir al deterioro ambiental de la Urbanizacién, debido, entre otras razones, al impacto fisico-ambiental que generaria.200 Gabriel Trujillo Ramirez / Giuseppe Rosito Arbia Queda en evidencia de lo expuesto que pasados muchos aiios ya del momento en que se aprobé un urbanismo determinado, podria no existir ya la armonia que dentro de la planificacion urbanistica debe haber entre el destino asignado a la propiedad inmobiliaria y el de todo el niicleo urbano en el cual se ubica, que es a la postre, como ha quedado suficientemente aclarado supra, la intencién del Legislador de la Ley Organica de Ordenacién Urbanistica al emplear la palabra «zonificacién» en la prohibicién del articulo 46, siendo que las zonificaciones constituyen uno de los elementos esenciales de la planificacién urbanistica. Nos preguntamos entonces {Acaso puede pensarse que el Legislador quiso prohibir darle a la comunidad la oportunidad de re- solver un grave problema derivado de un error en la planificacién o de una alteracion radical de las condiciones del entorno urbanistico? La respuesta es obvia. Por lo demas, resultaria absurdo pensar que la intencién de cualquier legislador sea o pueda haber sido ia de prohibir soluciones en beneficio de una comunidad que la reclama. Finalmente, y en lo que toca a la competencia para la aprobacién de cambios de uso, nos corresponde sefialar que a partir de la separacién de las competencias ejecutivas y legislativas entre el Alcalde y el Concejo Munici- pal, es claro que la atribucion del cambio de uso que no implique, como hemos visto, una alteracién del Régimen Urbanistico Local (Zonificacién) y respete el caracter dominante de la zona, es una decision administrativa (de caracter ejecutivo) que corresponde en consecuencia ser adoptada por el Alcalde como maxima autoridad urbanistica y jerarca de la Administracién Municipal, siempre y cuando existan informes técnicos positivos de los 6rganos competentes de la Alcaldia y fa opinion favorable de la comunidad de vecinos.