FUNCIN LEGISLATIVA MUNICIPAL

En la presente unidad Temtica se tratara la Funcin Legislativa Municipal y

del Gobierno Regional.

Identifica los principales instrumentos normativos, tcnicos y de gestin

municipal y regional, a travs del anlisis de las normas vigentes.

1.- El poder Municipal de Ordenanza

El poder de ordenanza que corresponde a los Municipios constituye un

atributo derivado d autonoma.
Es evidente que si "el Municipio es la sociedad local polticamente
organizada, como relacin familiar, instintiva y necesaria, hay que reconocer
que esta institucin poltico= administrativa tiene como razn de su
existencia un ncleo perfectamente demarcado necesidades colectivas, que
ha de solventar directamente y de modo excluyente1.
Sobre los problemas derivados de tales necesidades y de los servicios
creados, satisfacerlas "no puede legislar el Congreso o Parlamento, pues
ello constituira un exceso de poder, una extensin de sus atribuciones. Y,
como no puede haber un campo de la vida ilegislable, esa atribucin ha de
corresponder lgicamente al gobierno municipal, constituido para regir y
dirigir la vida local"2

1 Carmona, Facultades Legislativas y Reglamentarias de los Municipios. Ponencia

ante el II Congreso Interami de 1959

2 Programa de Ciencia de Administracin Municipal. Puerto Rico, 1957, Pg.92 En los

pases (Francia, Alemania nacional-socialista) en que la municipalidad carece o ha
Del deber de regular todo ese vasto complejo de hechos que constituye la
vida municipal, abarcan la estructura de los rganos de gobierno local, sus
funciones, los servicios que presta, sus modos de gestin, las obligaciones
que imponen, los derechos que crean, nace la pote legislativa de los
Municipios en tanto que entidades autnomas.
El propio Kelsen, representante de la escuela legalista, reconoce la facultad
legislativa; Municipio, cuando se expresa en su "Teora General del Estado"
del siguiente modo: nuestras anteriores observaciones resulta que la ley en
sentido material, no es otra cosa que norma general. Sin embargo, existe la
tendencia a no reconocer como leyes, en sentido lo ms que a aquellas
normas generales que proceden en ciertos rganos representativos
centrales, siempre que estos rganos sean, a ser posible, cuerpos
representativos.

Pero esto no pasa de ser una particularidad terminolgica" y agrega: "Desde

el punto de jurdico positivo es irrelevante ese valor poltico preferente
atribuido a unas normas: otras que se traduce en el lenguaje usual. Por la
misma razn no existe tampoco la menor diferencia entre la ley material
creada por un Municipio con el nombre de "carta municipal la norma votada
por un cuerpo representativo local que lleva el nombre de Parlamento cual
se da el nombre de "ley", pues nada se opondra a hablar de "leyes
municipales" (votadas por los Ayuntamientos). El proceso legislativo
municipal es tambin "estatal", y los rganos municipales lo son tambin
por la misma razn que la legislacin de los pases es fu estatal; porque el
fundamento de la validez se basa, en ltimo trmino, en la Constitucin
crea la unidad del Estado".

El reconocimiento de la capacidad legislativa del Municipio no supone como

premisa neo que se le atribuyan una "soberana" ni menos el desmedro de
la potestad de dictar normas generales que corresponde al Estado. El
Municipio goza de tal capacidad en tanto que sociedad autnoma, por
mandato y dentro de los lmites que seala la Constitucin.

La potestad legislativa del Municipio para ser ejercida a plenitud, debe

reconocer como fuente la Constitucin del Estado. Por esa razn las
llamadas "seudo funciones" legislativas, tales como los actos legislativos
municipales del Ecuador, las leyes locales de los Ayuntamientos mexicanos y
venezolanos, etc., no son verdaderas ordenanzas, porque stas
corresponden nicamente a "municipalidades que tienen una esfera de

sido despojado de la facultad de dictar normas generales con el valor y los alcances
de la ley, su papel es el de un rgano administrativo dependiente del Poder Central.
competencia propia reconocida por la Constitucin nacional, no modificable,
por tanto, por la legislacin nacional o estadual, porque entonces esa
competencia legislativa queda equiparada a estas ltimas".

Por tal razn y en busca de una autonoma municipal plena, el Primer

Congreso Interamericano de Municipios reclam: "Que en las Constituciones
de los Pases de Amrica se reconozca al Municipio como uno de los rganos
de la soberana del pueblo y de la nacin, a fin de que se consolide y
desarrolle la institucin municipal, sirviendo al propio tiempo de mayor
cohesin a la estructura general del Estado".

2.- Naturaleza de las Ordenanzas Municipales

El problema de la naturaleza de las ordenanzas municipales lleva a la

consideracin de dos cuestiones: en primer trmino, si las ordenanzas
municipales son verdaderas leyes (de mbito territorial limitado), y, en
segundo lugar, cul es el lugar que les corresponde dentro del cuadro
jerrquico de las normas jurdicas.
Desde el punto de vista material, en tanto que normas escritas que
contienen prescripciones obligatorias y generales, emanadas de los poderes
que tienen capacidad de para dictarlas, las ordenanzas municipales son
verdaderas leyes. En su acepcin meramente formal, las ordenanzas
municipales sern leyes en aquellos Estados que reconocen la potestad
legislativa del Municipio. En los que no la reconocen sern "slo normas
administrativas subordinadas en todo momento a las de carcter
constitucional, legal y reglamentarias, dictadas por el Estado y su
administracin".
Las ordenanzas son normas que expiden los cuerpos locales con
autorizacin de la Constitucin del Estado y estatuyen sobre un campo
propio de hechos que no se hallan sujetos a la regulacin de las leyes
ordinarias.

3.- Contenido de las Ordenanzas Municipales

En cuanto determinan el contenido de las ordenanzas municipales, los
ordenamientos jurdicos pueden clasificarse en tres grupos: unos se refieren
al mbito material de las ordenanzas en forma general e imprecisa; otros
emplean del sistema taxativo y sealan las reas objeto de la normatividad
municipal, y un tercer grupo, que menciona las principales de estas reas,
pero deja abierta la posibilidad de considerar otras.
Las legislaciones de muchos Estados de Hispanoamrica, para determinar el
mbito de aplicacin de las ordenanzas, usan frmulas tales como "asuntos
de naturaleza municipal", "servicios pblicos de carcter local", "asuntos de
la sociedad local", "intereses peculiares de un pueblo", "necesidades del
Municipio", "bienestar de los habitantes", "prosperidad del Municipio",
"conveniencia general de la municipalidad", etc.

Las constituciones de muchos pases de Latinoamrica sealan como

asuntos que pueden establecidos por las ordenanzas municipales al
urbanismo, abastos, circulacin, cultura salubridad, asistencia social,
institutos populares de crdito, turismo y polica municipal.

Por su parte, el profesor Delorenzo Neto cree que constituye asuntos de

Derecho Municipal cinco categoras de cuestiones:
Poder de Polica Municipal (Urbanismo, regulacin de obras, seguridad
pblica, polica sanitaria y polica de orden pblico);
Rgimen tributario (Principios de Hermenutica fiscal, impuestos,
tasas, contribuciones locales en general),
Organizacin administrativa (Rgimen administrativo, funcionarios,
empleados, servicios de utilidad pblica planificacin municipal);
Dominio pblico municipal, y
Procedimiento Administra Municipal (Procedimiento administrativo en
general, de urbanismo y obras; fiscal; relativo s funcionarios
municipales)3
Consideramos por nuestra parte que, en trminos generales, constituye
materias regula mediante ordenanzas municipales a las que se refieren:
A) a la estructura y funcionamiento los rganos de gobierno municipal;
B) a los servicios pblicos municipales y a su modo: prestacin;
c) al rgimen econmico y financiero de Municipio; y
d) al poder de polica municipal.
Mario Alzamora Valdez nos dice lo siguiente: "Debe tenerse en cuenta que,
si bien es cierto que, en los asuntos privativos del Municipio no debe
intervenir el Estado, y como seala de las conclusiones del citado Congreso
de 1959 [el Segundo Congreso Iberoamericano Municipios, Lisboa, 1959] 4,
'la primaca de la legislacin municipal en materias propias estar asegurada
contra los excesos de poder ejecutivo o legislativo de niveles superiores
gobierno, mediante garantas establecidas por la Constitucin, por los
recursos jurisdiccionales adecuados', existen, por otro lado, cuestiones que
3Direito Municipal. Facultades Legislativas dos Municipios. Lisboa, 1959, Pgs. 11-13

4 En este congreso se seal la necesidad de reconocer a los Municipios una esfera

de competencia propia el mbito legislativo debe comprender: a) las materias que
tengan tradicionalmente ese carcter; b) las de la satisfaccin de las necesidades de
la sociedad local; y c) las que imponen exigencias de una descentralizacin.
pueden ser normadas tanto por el Estado como por el Municipio, tales como
los que se refieren a la educacin elemental primaria, salubridad,
electrificacin, etc., en las cuales la competencia que asuman las
respectivas entidades, depender de las peculiaridades legislativas de cada
pas" 5

En nuestro ordenamiento existen las siguientes categoras normativas y

sus subsecuentes grados: 6

Primera categora

Las normas constitucionales y las normas con rango constitucional

1er. grado: La Constitucin.

2do. grado: Leyes de reforma constitucional.

3er. grado: Tratados de derechos humanos.

Al respecto, cabe sealar que el artculo 206 de la Constitucin es la

norma que implcitamente establece la ubicacin categorial de las
denominadas leyes constitucionales. De all su colocacin
gradativamente inferior en relacin a la Constitucin en s misma.

Segunda Categora
Las leyes y las normas con rango o de ley.

All aparecen las leyes, los tratados, los decretos legislativos, los
decretos de urgencia, el Reglamento del Congreso, las resoluciones
legislativas, las ordenanzas regionales las ordenanzas municipales y las
sentencias expedidas por el Tribunal Constitucional que declaran la
inconstitucionalidad de una ley o norma con rango de ley.

En atencin a los criterios expuestos en el caso Marcelino Tineo Silva y

ms de cinco mil ciudadanos [Expediente N 0010-2002-AI/TC] los

5Alzamora Valdez, Mario. "Derecho Municipal", pgs. 218-220 (parfrasis)

6 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLENO JURISDICCIONAL EXP. N. 047-2004-

AI/TC
decretos leyes se encuentran adscritos a dicha categora [cf. los prrafos
10 y ss. de dicha sentencia]

Tercera categora
Los decretos y las dems normas de contenido reglamentario.

Cuarta categora
Las resoluciones.

1er. grado:

Las resoluciones ministeriales, las resoluciones de los rganos

autnomos no descentralizados (Banco Central de Reserva,
Superintendencia de Banca y Seguros, Defensora del Pueblo, etc.).

2do. y dems grados descendentes:

Las resoluciones dictadas con sujecin al respeto del rango jerrquico

intrainstitucional.

Quinta categora
Los fallos jurisdiccionales y las normas convencionales.

II

III

IV