LOS PLANES ESTRATEGICOS DE DESARROLLO COMO NUEVO CAMPO DE LA

PLANIFICACION COMUNICACIONAL

Introduccin

A partir de los primeros aos de la dcada pasada se fueron instalando en varias ciudades de
Amrica Latina y de Argentina nuevas formas de gestin poltica y administrativa, tales como
Presupuestos Participativos, Procesos de Descentralizacin y Planes Estratgicos de Desarrollo
Local. Esas iniciativas forman parte del men de respuestas a las profundas transformaciones
operadas en la economa capitalista en su etapa global: revolucin tecnolgica, automatizacin
de la produccin, formas de organizacin flexible de las empresas transnacionales, redes
financieras actuando en tiempo real gracias a las nuevas tecnologas de la informacin, y otras
caractersticas reunidas bajo el rtulo de capitalismo informacional. Esas transformaciones
vienen produciendo, a su vez, efectos profundos, tanto sobre el modelo de estado denominado
Estado de Bienestar (Welfare State) en los pases desarrollados, como en su versin ms pobre
pero distribucionista en Amrica Latina, donde las polticas neoliberales aplicadas a partir de
los aos ochenta terminaron desmantelando sus funciones tradicionales en provecho del nuevo
modelo de acumulacin basado en la valorizacin financiera. En su nuevo rol el estado pierde
parte de sus funciones y prerrogativas de Estado Nacin, entre ellas el control de los flujos
internacionales de capitales que entran y salen de su territorio, el poder de fijacin de salarios y
niveles de empleo y, con ello, su capacidad de incidencia en la distribucin hacia los sectores
populares asalariados. Tambin resigna funciones administrativas y de ayuda social que delega
hacia gobiernos provinciales y locales, y la posibilidad de orientar de manera centralizada la
inversin productiva y de defender la industria nacional, efectos estos ltimos de la
descentralizacin y la desregulacin neoliberales. Efectos, procesos no casuales sino
ntimamente vinculados a las necesidades del nuevo modelo de desarrollo capitalista, que en su
etapa global requiere la supresin de todas las barreras para reordenar el mercado mundial en
torno a los nuevos mecanismos de acumulacin, en un proceso incesante de inclusin-exclusin
de territorios (exclusin de zonas inviables e inclusin de zonas competitivas) y de
segmentos enteros de poblacin, cuyos excluidos lo son quizs a un nivel desconocido antes en
la historia humana.
Las graves consecuencias sociales de la marginacin de amplias capas de poblacin obliga a los
gobiernos en todas sus instancias a buscar formas de insercin favorables en la economa
global, cuyos criterios de competitividad y flexibilidad benefician ms que a pases enteros a
regiones urbanas con infraestructura y poblacin capacitada. De all la revalorizacin del
mbito local y regional como nuevas unidades de negociacin y direccin para el logro de
inversiones productivas. Pero tambin el nuevo escenario impulsa cambios en las formas de
gestin de lo pblico, debido a que la bsqueda del desarrollo en un sentido que trascienda el
economicismo supone distribucin equitativa de la riqueza pero tambin involucra aspectos de
insercin social y cultural y poltica que el sentido lato no registra. De modo que las nuevas
formas de gestin requieren transparencia, eficiencia y la superacin de formas clientelsticas y
corruptas para arribar a estilos ms democrticos y participativos.

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 Si a lo anterior se suma la previsin de que la economa capitalista informacional impulsar a
futuro nuevas formas de urbanizacin organizadas en torno de ciudades centrales integradas por
redes de ciudades y densas conurbaciones habitadas por millones de habitantes, se comprende
que los gobiernos locales aunque no slo ellos- debern apelar cada vez ms a tecnologas de
informacin y comunicacin, nuevas formas de organizacin administrativa y nuevas
tecnologas de
gestin que permitan dar respuestas a las crecientes demandas de los cada vez ms segmentados
habitantes urbanos.
Precisamente, los Planes Estratgicos constituyen una herramienta de gestin que se presta a
cubrir necesidades y expectativas en la direccin de gobiernos que planifican el desarrollo tanto
econmico como social, urbano y humano en general, pero a partir de la convocatoria a todos
los actores de la sociedad civil que deseen participar, ya sean empresas, sindicatos,
asociaciones civiles, ONGS, y dems instituciones a implicar segn la orientacin del Plan
(reconversin productiva de la ciudad o regin, renovacin urbana, posicionamiento
competitivo de la ciudad a partir del diseo de su imagen corporativa, entre otras metas
posibles). Cuando tal empresa colectiva se pone en marcha con intenciones sinceras y no como
simple coartada para enmascarar la persistencia de prcticas clientelsticas, burocrticas o
tecnocrticas, entonces la intencionalidad poltica transformadora debe contar, adems del
liderazgo necesario para convocar a mltiples actores individuales y colectivos movidos por
variados y, en muchos casos, opuestos intereses- tambin con la capacidad para construir
espacios de articulacin de esos intereses diversos a fin de arribar a los consensos que permitan
elaborar polticas comunes. Para eso no alcanza ya slo con el carisma, sino que se requiere del
auxilio de saberes y tcnicas aportadas por las disciplinas sociales, entre las que se encuentran
las tcnicas de planificacin, desde hace tiempo incorporadas progresivamente a las diversas
tareas de la gestin pblica: economa, inversin pblica, reformas administrativas, polticas
sociales, educativas y otras. De modo que los Planes Estratgicos se convierten en
herramientas indispensables para gestionar el desarrollo sustentable, la democratizacin u otros
objetivos a partir de la convocatoria y la participacin amplia de la sociedad civil.
En el complejo proceso que supone el desarrollo de esos planes, polticos, tcnicos y especialistas
sostienen que la comunicacin ocupa un lugar central, afirmacin con la que coincidimos en la
medida en que se entienda por ella mucho ms que mera transmisin de informaciones, es
decir, como la capacidad humana que hace posible la interaccin social y, con ello, la existencia
misma de organizaciones e instituciones. Acuerdos, consensos, articulacin, negociacin
y otros conceptos asociados con todo proceso de planificacin apuntan a actividades
profundamente comunicativas. El xito o fracaso de los planes y no slo en el caso de los
Planes Estratgicos- se relaciona estrechamente con el xito o fracaso de la comunicacin. Este
hecho ha sido comprendido hace tiempo en el mbito de la empresa privada, en donde se
vienen aplicando tcnicas de comunicacin en tanto herramientas para optimizar la gestin y
hacer ms eficientes las empresas productivas y de servicios. De hecho, la organizacin en red,
la flexibilidad necesaria en el capitalismo informacional y la transicin a la economa de
servicios requiere de organizaciones descentralizadas y con fuerte capacidad innovativa. Y en
ello la comunicacin cumple un rol determinante, a tal punto que se habla de un paradigma
comunicacional como marco de las nuevas teoras y tcnicas administrativas y de gestin (ver
Costa Joan, 2001).
No sucede an lo mismo en el mbito pblico, aunque ya algunos gobiernos locales y ciudades
con o sin planes estratgicos comienzan a utilizar estrategias de marketing, de imagen corporativa, a
incorporar tecnologas de informacin a la administracin y le dan importancia a la comunicacin
pblica y a una relacin profesional con la prensa.

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 Ese fue precisamente el punto de partida de nuestra investigacin, de la que el presente trabajo es
en parte una sntesis apretada pero tambin plataforma de investigaciones actuales y futuras.
Ubicados en el campo disciplinario de la planificacin de y desde la comunicacin1, los autores de
este trabajo nos sentimos intrigados por la ausencia de un enfoque ms decidido del fenmeno
comunicacional en el nuevo modelo de gestin de ciudades y gobiernos locales que llevan adelante
procesos de descentralizacin, Presupuestos Participativos y Planes Estratgicos (desde ahora PE).
De all surgieron varias preguntas, como: si se sostiene que la comunicacin es fundamental para el
xito de un Plan Estratgico, por qu no se le da la importancia terica ni metodolgica que
merece dicho objeto de estudio y se procede con ella de una manera implcita, a partir de un
estereotipo no analizado?, por qu no convertirla en objeto de estudio?. A esta pregunta se le
asocian otras, luego de comprobar que las nuevas tecnologas de gestin se estudian desde diversas
disciplinas, menos desde la comunicacin: si socilogos, arquitectos, politlogos, especialistas en
marketing, economistas y urbanistas figuran en los equipos tcnicos de los Planes, cul es el lugar
del comunicador y de la comunicacin social en ese mbito? La respuesta a la segunda pregunta se
subordina a la de la primera: el papel del comunicador social depende de la imagen que los actores,
decisores y tambin tcnicos implicados en los PE se hacen de la comunicacin. Dicha imagen
estereotipada se debe combatir desde la prctica pero tambin desde la teora. A esa tarea nos
dedicaremos en lo que sigue, aunque ms no sea como un primer acercamiento al tema.
En primer lugar se debe contextualizar brevemente la relacin entre la globalizacin, el
capitalismo informacional y las nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin (NTIC), y los
efectos que esos procesos producen sobre las zonas y las poblaciones urbanas. Luego revisar las
caractersticas de los PE en relacin con la planificacin estratgica y con el paradigma del
Desarrollo Local y el Desarrollo Humano Sustentable. Tambin se deben analizar las caractersticas
de los PE en tanto herramientas vinculadas con dicho paradigma y con la tendencia a construir
democracias participativas que contribuyan a la creacin de ciudadana frente a la orientacin del
mercado capitalista global a excluir territorios y poblaciones. Y de all pasar a la elaboracin de un
marco terico que permita recortar la dimensin comunicativa de los PE, entendidos como nuevos
espacios pblicos que permitan la deliberacin y la participacin ciudadana para la toma de
decisiones y la elaboracin de polticas pblicas desde el mbito local. Nuestra tarea consiste en
elaborar un marco de comunicacin y un modelo para analizar y planificar los recursos y estrategias
de comunicacin tendientes a profundizar la participacin creciente de los actores locales en el
diagnstico, la planificacin y la gestin de las polticas, los programas y proyectos para el
desarrollo humano sustentable de las ciudades y sus regiones.
Finalmente resumiremos los resultados de la primera etapa de una investigacin sobre la calidad
comunicacional de los PE de tres ciudades argentinas: Buenos Aires, Rosario y Gral. San Martn.

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Tomamos el concepto de planificacin desde la comunicacin, como as tambin la nocin de mirada
comunicacional del profesor Washington Uranga.

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I. 1. La globalizacin y sus efectos sobre el espacio urbano.

Los profundos cambios producidos en la economa mundial desde mediados de los aos 70 en el
corazn de la sociedad industrial desarrollada han ido expandiendo poco a poco sus ondas por todo
el planeta, globalizacin mediante. Dichos cambios han afectado no slo a las tcnicas de
produccin y las formas de organizacin de las empresas, sino a las mismas sociedades post-
industriales, incluido el contrato entre capital y trabajo que caracteriz el modelo denominado
fordismo (produccin y consumo de masas junto con Estado de Bienestar). Tampoco el estado ha
podido escapar a la necesidad de adaptarse al nuevo modo de desarrollo informacional. Tanto en
los pases del Primer Mundo como en los del Tercero las reformas estructurales del estado han
resultado imprescindibles para lograr el xito de la perestroika capitalista, a fin de recuperar el
ritmo de acumulacin que se haba frenado a fines de los aos sesenta y que amenazaba producir un
colapso ms pronunciado que el de los aos treinta del siglo veinte. Son conocidas las
consecuencias de tales reformas inspiradas por la ideologa neoconservadora, que han entronizado
al mercado como la entidad suprema que deba resolver todos los problemas econmicos, sociales y
polticos, promesas jams cumplidas y que, por el contrario, han dejado un saldo de desigualdad y
miseria que han hecho del planeta un sitio muy inseguro.
Ahora bien, el centro de tales cambios se produce en el tipo de desarrollo econmico
prevaleciente hasta los aos sesenta, dando lugar a lo que Manuel Castells denomina economa
informacional y global: Es informacional porque la productividad y la competitividad de las
unidades y de los agentes de esa economa (ya sean empresas, regiones o naciones) depende
fundamentalmente de su capacidad para generar, procesar y aplicar con eficacia la informacin
basada en el conocimiento. Es global porque la produccin, el consumo y la circulacin, as como
sus componentes (capital, mano de obra, materia prima, gestin, informacin, tecnologa,
mercados) estn organizados a escala global, bien de forma directa, bien mediante una red de
vnculos entre los agentes econmicos. Es informacional y global porque, en las nuevas condiciones
histricas, la productividad se genera y la competitividad se ejerce por medio de una red global de
interaccin(Castells Manuel, 1996: 93) Pero global no es sinnimo de planetario: se incluye en la
economa global todo elemento que cumpla con el requisito de contar con la capacidad de procesar
informacin y, con ello, de ofrecer ventajas comparativas desde el punto de vista de la
competitividad y as integrarse a la red global que gracias a las NTIC (informtica,
microprocesadores, internet, bancos de datos, robots, etc) puede funcionar en tiempo real a la hora
de coordinar, gestionar y tomar decisiones.
Para Castells se trata de un nuevo modo de desarrollo, que reemplaza al modo de desarrollo
industrial, el que a su vez haba sucedido al modo de desarrollo agrario. Tales modos de desarrollo
pueden atravesar distintas formaciones sociales y diversos modos de produccin. Cada uno de ellos
se caracteriza por poseer distintas fuentes de productividad: el incremento de mano de obra y tierra
en el agrario, nuevas fuentes de energa en el industrial y la accin del conocimiento sobre s
mismo (Castells Manuel, 1996: 43) en el informacional. De modo que la revolucin de las nuevas

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tecnologas se articula con un nuevo paradigma sociotcnico, caracterizado por el hecho de que la
informacin es su materia prima, pues sus tecnologas son diseadas para actuar sobre la
informacin, y tambin por la capacidad de penetracin de los efectos de las nuevas tecnologas
sobre los procesos de la accin individual y colectiva. En ella prevalece una lgica de interconexin
en todo el conjunto de relaciones que usan las nuevas tecnologas, adoptando la forma de redes.
Esto conduce a la caracterstica de la flexibilidad, los procesos son reversibles y las organizaciones
pueden transformarse al reordenar sus componentes. Por ltimo, se produce la convergencia
creciente de tecnologas especficas en un sistema altamente integrado, en el que las antiguas
trayectorias tecnolgicas se vuelven indistinguibles, sean la microelectrnica, las
telecomunicaciones, la optoelectrnica y las computadoras.
De manera que dichas caractersticas se adaptan a las necesidades de la economa capitalista
jaqueada por la crisis de los aos setenta superando la rigidez del sistema fordista, tanto en el plano
de la produccin como en el de la comercializacin. La revolucin de la electrnica y de las
tecnologas de la informacin vino a aportar los factores necesarios para conseguir las metas de
flexibilidad y adaptabilidad para hacer frente a la turbulencia y aleatoriedad de los mercados. El
pasaje del capitalismo industrial al informacional se realiz y realiza debido a que el modelo de
desarrollo industrial agot sus posibilidades de incrementar la productividad, con ello la
rentabilidad econmica de las empresas y de la economa de los pases industriales, y no pudo
sostener el nivel de acumulacin de capital necesario para mantener saludable al sistema
econmico, social y poltico.
El nuevo paradigma tecnolgico asociado al nuevo modo de desarrollo informacional
implica una serie de fuentes de productividad:
*Capacidad tecnolgica: recursos humanos con capacidad de innovacin en tecnologa.
*Acceso a mercados ricos
*Diferencia entre costos de produccin y precios en el mercado de destino.
La competitividad de la nueva economa parece depender de la capacidad poltica de las
instituciones nacionales y supranacionales para encauzar las estrategias de crecimiento de sus
pases.
Luego del recorrido anterior, a pesar de su carcter sinttico, puede comprenderse con ms
fundamentos la afirmacin anterior acerca de los requisitos que deben reunir los pases, las
regiones, las ciudades y ciertos segmentos de la poblacin para poder ser incorporados o no a las
redes globales. Jordi Borja y Manuel Castells describen con precisin esas condiciones: Lo que
caracteriza la nueva economa global es su carcter extraordinariamente incluyente y excluyente a
la vez. Incluyente de lo que crea valor y de lo que se valora, en cualquier pas del mundo.
Excluyente de lo se devala o minusvalora. Es, a la vez, un sistema dinmico, expansivo, y un
sistema segregante y excluyente de sectores sociales, territorios y pases. Es un sistema en el que la
creacin de valor y el consumo intensivo se concentra en unos segmentos conectados a escala
mundial, mientras que para otros amplios sectores de la poblacin, de dimensin variable segn los
pases, se produce una transicin de la anterior situacin de explotacin a una nueva irrelevancia
estructural, desde el punto de vista de la lgica del sistema (Borja Jordi y Castells Manuel, 1998:
24). Si la generacin y procesamiento de la informacin son los factores fundamentales de la
productividad y la economa informacional-global, el desarrollo econmico y territorial tiene que
apoyarse, entonces, en polticas de comunicacin con centros internacionales (comunicacin y
transporte), de informatizacin y de preparacin de recursos humanos capacitados.
Castells sostiene que la economa informacional-global genera la sociedad de los flujos y su
lgica espacial tiende a constituir el espacio de los flujos: La economa informacional-global se
organiza en torno a centros de mando y control, capaces de coordinar, innovar y gestionar las
actividades entrecruzadas de las redes empresariales (Castells Manuel, 1996: 412) Castells sigue

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en este tema la obra de Saskia Sassen La Ciudad Global, en la que la autora describe con precisin
las estrategias espaciales que ponen en juego las empresas transnacionales en la era de la
globalizacin, tomando como objeto de estudio las ciudades de Londres, Tokio y New York, que es
donde se concentran y producen los servicios avanzados que requieren las nuevas formas de
descentralizacin y relocalizacin de las empresas a lo largo del planeta, y las nuevas formas de
circulacin de los capitales, en especial financieros (Sassen Saskia,1999). Estas ciudades se
coordinan con centros de innovacin cientfica y tecnolgica. Tanto stos como los servicios
avanzados constituyen el corazn del nuevo paradigma tecnoeconmico que permite gestionar con
xito los nuevos parmetros del capitalismo global. Todas las actividades econmicas como la
produccin, la agricultura, la energa y los servicios se gestionan por medio de tecnologas de la
informacin. Pero esas ciudades se coordinan con otras a lo largo del planeta constituyendo una red
jerrquica con centros y nodos en una forma de organizacin dinmica y variable. As, los mbitos
local-regional quedan subordinados a redes internacionales que conectan sus sectores ms
dinmicos. Las localidades, las regiones que no se integran a estas redes globales quedan fuera del
mercado y se convierten en irrelevantes desde los parmetros de la economa informacional-global.
La articulacin espacial de todos los factores necesarios es lo que permite crear la sinergia
que caracteriza a los centros de innovacin. stos se encuentran a lo largo del planeta en una
singular relacin que supone vnculos de competencia y colaboracin que terminan conformando
las redes del nuevo espacio industrial. Existe en l una jerarqua mvil de innovacin y fabricacin
articulada en redes globales y que no se atiene a la vieja divisin internacional del trabajo entre
zona de innovacin en el centro y manufactura en la periferia.
Todos esos fenmenos producen una profunda transformacin de la estructura social urbana. La
tendencia general apunta al surgimiento de megaciudades como fenmeno urbano caracterstico del
siglo XXI. Ellas constituyen los nodos de la economa global, concentran el poder poltico, son
centros de produccin, direccin y gestin, y desde all se controlan los medios de comunicacin, la
produccin cultural y simblica. En ellas residen millones de seres que luchan da a da por
sobrevivir. Sectores marginales sometidos a grados extremos de pobreza conviven con minoras que
detentan el poder y los mayores privilegios.
Otra caracterstica de las megaciudades es que as como estn conectadas externamente con
redes globales, ciertos segmentos de sus propios pases estn desconectados internamente con los
sectores sociales de su poblacin que resultan irrelevantes desde el punto de vista funcional. Pero
esa desconexin tambin se traduce espacialmente, pues presentan un patrn de ocupacin del suelo
muy discontinuo. Se expresa as la caracterstica de la economa informacional-global de ser
selectivamente incluyente y excluyente a la vez. Por eso, las megaciudades son la expresin
espacial de la nueva forma-proceso de la era de la informacin, esto es, el espacio de los flujos. El
espacio de los flujos se convierte en la lgica espacial de los nuevos procesos de acumulacin de
capital, de organizacin, del ejercicio del poder y de las formas de comunicacin que requiere la
economa informacional-global. Por otro lado, la gente comn sigue habitando el espacio de los
lugares como forma territorial de organizacin de la vida cotidiana y de la experiencia, donde
predomina la contigidad fsica y la percepcin local de la realidad. Afirman Borja y Castells: Uno
de los mecanismos de dominacin en nuestro tiempo histrico es el predominio del espacio de los
flujos sobre el espacio de los lugares, que da lugar a dos universos distintos en los que se
fragmentan, diluyen y naturalizan las tradicionales formas de explotacin. Las ciudades slo podrn
ser recuperadas por sus ciudadanos en la medida en que reconstruyan de abajo a arriba, la nueva
relacin histrica entre funcin y significado mediante la articulacin entre lo local y lo global
(Borja-Castells, 1998:17). Si se toma en cuenta la sugerencia de los autores citados, para revertir los
efectos de dualizacin social y espacial creciente en las ciudades resulta imprescindible el concurso
de la participacin activa de los ciudadanos, pero tambin de la accin estatal mediante polticas

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pblicas orientadas a reducir la terrible distancia entre incluidos y excluidos, no slo como
paliativos transitorios. Para que esas polticas puedan tener xito se requieren tambin nuevas
formas democrticas, participativas y de fortalecimiento de vnculos sociales en procura de la
bsqueda de formas de desarrollo alternativo al desarrollo capitalista informacional-global. En esa
direccin precisamente creemos que los recursos de la planificacin estratgica-participativa y las
nuevas tecnologas de gestin para el desarrollo local humano y sustentable constituyen las vas
para concretar esa transformacin.

I. 2. La planificacin estratgica y el desarrollo humano sustentable2.

La nocin de planificacin estratgica resurge con fuerza frente al nuevo escenario vigente.
Pero un rastreo histrico sobre los planes de desarrollo en Amrica Latina, desde mediados de la
dcada del `40 revela que la planificacin fue desde entonces una herramienta usada para la
transformacin de la realidad. La clarificacin de la nocin de planificacin estratgica como de la
de desarrollo, aunque ms no sea de manera sinttica, es necesaria a fin de desembarcar en un
marco interpretativo amplio de los Planes Estratgicos Urbanos. Estas nociones nos ayudan a
analizar sus formas institucionales, sus lmites y posibilidades, y a abrir la investigacin de los
mismos desde una dimensin comunicacional.
La planificacin surge en Amrica Latina como una herramienta fundamental de cambio hacia el
desarrollo, en particular debido a la iniciativa de la Alianza para el Progreso que reuni a
representantes de los pases de la regin en Punta del Este en 1961, donde aparece la decisin de
utilizar la planificacin como un instrumento para llevar adelante los planes de desarrollo
contemplado slo desde el punto de vista econmico.
A pesar del debate de la poca donde algunos autores como Sunkel y Paz planteaban una
transformacin estructural de los pases latinoamericanos, predomin en los hechos la concepcin
desarrollista. La planificacin ser entonces, en principio, un mtodo para llevar adelante el
desarrollo entendido slo desde su dimensin econmica-.
Pero el fracaso de los planes desarrollistas oblig a una transformacin de la planificacin
en tanto instrumento para el cambio. La ortodoxia de la planificacin sucumbe frente a la imperiosa
necesidad de actuar estratgicamente en la prctica. Surge entonces la nocin de planificacin
estratgica. Se trata de poder intervenir en los problemas de la realidad mediante tcnicas que
ayuden a identificar y proyectar espacios estratgicos de actuacin. Es necesario que en el
proceso de planificacin se identifique a aquellos actores que pueden asumir el liderazgo para
conducir el proceso de cambio: hay que tener en cuenta quin administra determinados recursos y
poder. Y tambin conocer el escenario poltico y a sus protagonistas, incluso sus ideas e intereses,
ya que esto ayuda a detectar focos de posibles conflictos y lugares de consenso.
Se trata de un proceso integral y democrtico que busca involucrar a los propios actores a
fin de resolver los problemas de la realidad a la que pertenecen. An as, la planificacin
estratgica necesita de un rol protagnico por parte del Estado, como garante del proceso.
En el contexto actual, y luego de la subestimacin del neoliberalismo de los noventa de toda
forma de planificacin, la planificacin estratgica sigue siendo til. El paradigma informacional
hace necesario la construccin de un proceso de alianzas, en un mundo tensionado por diferentes
fuerzas: el mercado, la sociedad civil y los movimientos sociales que luchan por imponer lmites al
sistema capitalista actual. Pero la planificacin estratgica nuevamente requiere de una definicin
precisa del tipo de desarrollo que se desea alcanzar, para no caer en un metodologismo abstracto y
legitimador de polticas que atentan contra la dignidad humana. Creemos que un antdoto contra ese
peligro consiste en que el proceso de planificacin cuente en todo momento con una variable
2
Para un desarrollo ms extenso y profundo sobre este punto remitimos al lector al captulo 1 del presente libro.

7
fundamental: la participacin creciente de los actores sociales involucrados en el mismo. Y para
eso, en este trabajo proponemos que la comunicacin puede aportar recursos imprescindibles, como
intentaremos demostrar ms adelante. Aqu podemos adelantar que la dimensin comunicativa nos
abre a la problemtica de cmo garantizar que el proceso de planificacin estratgica no quede
nicamente en un acto poltico voluntarista, o en discursos alejados de la realidad. Es desde la
comunicacin que se puede evaluar la calidad de los procesos, ya que la nocin de planificacin
estratgica tiene un primer supuesto bsico posible: que los representantes de las diversas partes de
la totalidad que llamamos sociedad local se encuentran, comunican, dialogan, argumentan, negocian
y concluyen cul es la trayectoria que quieren para el conjunto y cul es la responsabilidad de cada
uno para lograrlo. Esto lleva implcita la posibilidad de un punto de partida o un desarrollo
sociopoltico incluyente que se dinamiza con el aprendizaje.
Del dilogo, del hacer juntos y del reflexionar crticamente sobre la marcha, pueden surgir
no slo nuevos actores colectivos e intereses particulares, sino tambin nuevas relaciones y nuevas
posibilidades de desarrollo. Por el contrario, si la planificacin estratgica se ve como etapa nica,
limitada a ser el espacio de expresin pblica de la confrontacin de intereses particulares mientras
en otro terreno se toman las decisiones, o ser el espacio de presencias censuradas o de ausencias
ignoradas el trmino estratgico slo tendra la connotacin de espacio de confrontacin
(Coraggio Jos Luis, en Vsquez Barquero Antonio y Madoery Oscar (comps). 2001: 237)
Desarrollo democratizante, planificacin estratgica y comunicacin se constituyen en
elementos de un proceso integral. La dimensin comunicativa est en el corazn de este
proceso,que se debe conectar con las redes comunicativas de la cotidianeidad, donde diferentes
actores sociales pueden implicarse o no en planes de desarrollo. Llegados a este punto conviene
aclarar precisamente a qu modelo de desarrollo se asocia el desarrollo local sustentable al que
pueden contribuir los Planes Estratgicos.

La planificacin estratgica siempre estuvo en Amrica Latina vinculada a determinados

proyectos de desarrollo. Una amplia proliferacin de definiciones, caracterizaciones e
investigaciones sobre el desarrollo da cuenta de la importancia que tuvo y tiene para los pases
latinoamericanos. Los PE estn sin duda enmarcados en este cruce de la planificacin estratgica
que tiene como fundamento visiones del desarrollo alternativas y superadoras de viejas
concepciones.
*Desarrollo Humano
El PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) gener un replanteo del
concepto de desarrollo e indicadores para medirlo. El paradigma del Desarrollo Humano es
esencialmente una perspectiva que contempla:
*Acceso de todas las personas a la posibilidad real de participar de la generacin de riqueza
de la sociedad.
*Igualdad de condiciones y oportunidades en educacin, poltica y economa.
*Asegurar la igualdad de oportunidades para las futuras generaciones.
*Ser protagonistas mediante la toma de decisiones del propio proceso de desarrollo.

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 *Desarrollo Sustentable: el trmino sustentabilidad suscita tantas imgenes y propuestas
de la dinmica social como usuarios se reconocen y quizs constituye uno de los ms dinmicos
campos de lucha intelectual, poltica y social de la transicin entre los siglos XX y XXI3.
El inters sobre la sustentabilidad, es sin duda un indicio del lmite que la crisis ambiental le
est poniendo al capitalismo globalizado. No se trata de luchar utpicamente contra el modelo de
produccin actual, pero s de disputar hegemona a un sistema que atenta contra la vida actual y de
las generaciones futuras. Desde la base de principios de una verdadera gestin ambiental es posible
concretar tambin lo postulado en el paradigma de desarrollo humano. Es en el nivel comunitario,
municipal, local donde pueden generarse espacios para conjugar los tiempos de produccin,
circulacin, realizacin y reinversin del capital con los tiempos de produccin de los recursos
naturales, de circulacin de los ciclos de la materia y energa, y de regeneracin de los
ecosistemas (Leff Enrique, 1999: 307).
Esto est directamente vinculado a la definicin de desarrollo local.
*Desarrollo Local
En la era del capitalismo informacional el desarrollo se desplaza desde los Estados-Nacin
hacia otras dimensiones espaciales que cobran vigencia en la lgica global/local. Esto lleva a la
bsqueda de nuevas formas organizativas que respondan a la lgica predominante. El potencial de
la realidad local para llevar adelante alternativas de desarrollo humano y sustentable reside en lo
que Sergio Boisier denomina capital sinergtico latente. Este est presente en espacios sociales y
territoriales pequeos, de naturaleza proxmica, en que los contactos cara a cara, las costumbres y
las tradiciones son muy importantes4.
Este recurso intangible se presenta como un elemento primordial y mucho ms importante
que cualquier otra caracterstica propia del desarrollo local, ya que es el que permite potenciar
todos los dems elementos del proceso. As la definicin de desarrollo local engloba a otra
conceptualizacin del desarrollo en el plano territorial: su carcter endgeno, en la medida que
existe una red articulada de actores locales que poseen diferentes tipos de intangibles reunidos
alrededor de un proyecto poltico de desarrollo del propio territorio. Los procesos participativos
permitiran, precisamente, ir desplegando el capital sinergtico latente de la ciudad o regin. Por
eso, el proceso de articulacin y bsqueda de otros modelos de desarrollo implica un camino de
aprendizaje y de construccin de habilidades comunicativas, que supone previa y necesariamente
lograr mecanismos de participacin de los diferentes sectores populares. De manera que como
consecuencia de dicho proceso comunicacional y participativo se de una lucha por el sentido con
probabilidades de impulsar el crecimiento de las grandes mayoras excluidas del sistema de
acumulacin capitalista actual.

I. 3. Desarrollo local y nuevas tecnologas de gestin.

Sabemos, por los efectos de la globalizacin sobre el espacio urbano que hemos descrito en
la primera parte de este trabajo, que la crisis de las ciudades metropolitanas es parte de la
transformacin que est sufriendo el modo de produccin del sistema capitalista. Es as que las
antiguas ciudades dieron lugar al espacio de los flujos, donde las ciudades globales se convierten en
los nodos de una red global. El modelo de desarrollo capitalista informacional-global desdea el
papel de los pases y selecciona zonas regionales y urbanas, de manera que lo local cobra nueva

3
Carniglia, Eduardo Luis, Ceres y Hermes, en un mismo surco. Sobre la comunicacin en un esquema analtico del
desarrollo rural. En Cimadevilla, Gustavo (Comp.), 2002, pg. 39.
4
Boisier, Sergio. Desarrollo Local: De qu estamos hablando? En Vsquez Barquero, Antonio-Madoery, Oscar
(Comps.) 2001, pg. 71.

9
importancia. Desde el punto de vista poltico administrativo el escenario local de las ciudades ocupa
un lugar protagnico. Como sostiene Daniel Cravacuore: La globalizacin gener cambios en los
patrones de localizacin del capital; el mayor flujo de comunicacin permiti incentivar el
desarrollo de nuevas interacciones en el territorio produciendo competencia entre las regiones y
ciudades, concentracin y desestructuracin del tejido productivo de base fordista. Tambin la
globalizacin gener la crisis del Estado-Nacin, el que perdi capacidad de regulacin y soberana
al ser sometido a una doble erosin: por arriba, las empresas multinacionales y los organismos
internacionales, y por debajo, la revalorizacin de lo local que el discurso y la dinmica de la
globalizacin alentaba en desmedro de los estados nacionales, que se presentaban como demasiado
pequeos para los grandes problemas y demasiado grandes para los pequeos problemas
(Cravacuore Daniel, Ilari Sergio, Villar Alejandro, 2004: 9). De modo que el espacio local como
nuevo escenario emerge como consecuencia de un primer factor, la globalizacin, y de otro
asociado con sta, la reforma del estado como mecanismo para adaptarlo a las nuevas exigencias del
mercado. En la Argentina, los cambios generados tanto por la reforma del estado como por la
globalizacin ponen a las ciudades y municipios en general en la misma situacin de exigencia que
las otras ciudades del planeta. Adems de los problemas de sustentabilidad, distribucin de la
riqueza, de democracia y ciudadana, el capitalismo informacional trajo como consecuencia un
proceso de transformacin en el estilo de gestin de los municipios. El municipio emerge como
rgano de gestin que interviene en el desarrollo local-regional. Funcin que obliga a la adaptacin
del mismo municipio como organizacin que debe incorporar nuevas estrategias de actuacin. Esta
metamorfosis municipal lleva consigo dos premisas:
*Modificar la estructura de la organizacin municipal a fin de hacer frente a las nuevas demandas
locales
*Fomentar la participacin de la ciudadana en la gestin de las polticas pblicas.
Desde esa perspectiva se puede diferenciar a los municipios en tradicionales e innovativos5. Los
municipios tradicionales seran aquellos que no han incorporado la planificacin estratgica como
herramienta de ninguna forma, y que no han variado su gestin, consistente en ocuparse de
cuestiones bsicas como cobro de impuestos, alumbrado, barrido y limpieza, y no han tomado la
iniciativa frente a la municipalizacin de la crisis del Estado en la era del capitalismo
informacional.
En oposicin aparece durante la dcada de los noventa, cada vez en ms casos, y llevando a la
superacin de este modelo tradicional de municipio, el de estilo innovativo. Este se vincula con:
*Iniciativas locales, proyectos de elaboracin propia, adaptacin de programas procedentes del
exterior al medio local. Tambin articulacin de actores locales fortaleciendo el tejido institucional
y social
*Articulacin reticular de actores: se generan espacios pblicos de deliberacin, decisin y
ejecucin
*Aprovechamiento de recursos humanos y tcnicos locales
*Bsqueda de fuentes de financiamiento alternativas
*Articulacin de programas sectoriales con el plan de gobierno
*Se articula con otras jurisdicciones preservando la autonoma para tomar decisiones.
Los municipios innovativos son los que ponen en prctica nuevas tecnologas de gestin con fines
de fomentar el desarrollo local con los recursos de la planificacin estratgica. Claro que a veces
puede darse el caso de que municipios tradicionales conducidos con estilos de gestin caudillescos
con prcticas corruptas, clientelares e ineficientes a la hora de dar soluciones reales a la poblacin,
5
Lpez Silvana-Fernndez Silvana. La innovacin y la incorporacin de nuevas tecnologas en la gestin local de
polticas de desarrollo econmico y polticas sociales. Experiencias cordobesas. En Daz,Cristina, Grandinetti, Rita,
Nari, Patricia. 2002.

10
intenten enmascarar sus viejas prcticas con una lavada de cara modernizante. En tales casos no
existe tecnologa de gestin ni herramienta metodolgica alguna que pueda compensar la falta de
voluntad poltica para liderar el cambio necesario. Es claro que tales estrategias para perdurar en el
poder a cualquier precio se pueden volver contra sus orquestadores, dado que la crisis y las
necesarias respuestas novedosas y creativas no son un espejismo sino un reclamo que tarde o
temprano se impondr globalizacin mediante. La fuerte desigualdad, la creciente segmentacin
social entre los cada vez ms numerosos habitantes de las reas metropolitanas, la presencia
amenazante de millones de desplazados del consumo y la ciudadana constituye una espada de
Damocles, a la que en algn momento hay que comenzar a desactivar.
Las consecuencias de estos cambios de las ciudades pueden tener tanto valoraciones
negativas como positivas desde diversos puntos de vista. Pero, si en las ahora viejas metrpolis
viven millones de personas, est claro que la magnitud, complejidad y prolongacin en el tiempo
de tales impactos tienen mayor capacidad para afectar la vida diaria de millones de personas,
mejorando la calidad de vida cotidiana o, por el contrario, potenciando todo tipo de
heterogeneidades y desigualdades preexistentes (Fienquelevich, Vidal, Karol, 1992: 11). La
ciudad global tender a concentrar poder, mediante la concentracin de las actividades econmicas
y a generar por lo tanto un mundo dual, ya que tiende a excluir a algunos territorios, y a incluir
otros. Se trata de lo que Borja y Castells han denominado dualidad intrametropolitana y que
revela los problemas actuales de las grandes ciudades y, por lo tanto, plantea la bsqueda de nuevas
herramientas de gestin o de tecnologas de gestin que constituyen la aplicacin de diferentes
tipos de conocimientos cientficos a la gestin, a fin de mejorar el desempeo de la organizacin y
lograr los objetivos propuestos6.
La aplicacin de las nuevas tecnologas de gestin, vinculadas a la propia transformacin de
la forma de gobierno en las ciudades, muestra el pasaje de un modelo de gestin burocrtico a uno
estratgico o gerencial. Esto se manifiesta tambin en procesos de reforma al interior de
organizaciones privadas dentro del sistema capitalista informacional que son adoptados y adaptados
por la gestin pblica y que suponen una lgica de poder basada en una articulacin con
organizaciones de la sociedad civil, y una bsqueda de consenso, dialgica, cooperativa, basada en
la eficacia, el control, la transparencia, pero tambin en la generacin de compromisos a partir de
perspectivas compartidas sobre la sociedad local deseada(Garca Delgado Daniel, 1998: 99). En
definitiva, una lgica de poder que tiene base en una concepcin comunicativa y comunitaria
(Garca Delgado, 1998: 79).
Para que dichas tecnologas resulten eficaces y eficientes se requiere un nuevo tipo de
liderazgo local, el que parte de un nuevo tipo de relacin entre gobiernos locales y otros rganos de
administracin (por ejemplo la Nacin) y de un trabajo en red, transparente, flexible, eficaz y gil.
El pasaje a un modelo de gestin innovadora se manifiesta a travs de las diferentes tecnologas de
gestin que son aplicadas por numerosos municipios. Ellas son principalmente las siguientes:

*Descentralizacin
*Comunicaciones basadas en el uso de tecnologa: internet, Intranet, sitios web etc.
*Participacin ciudadana: en la planificacin y control.
*Gestin asociada
*Sistemas de informacin y comunicacin
*Articulacin regional
*Presupuestos participativos
*Plan Estratgico de Ciudad
6
Tecco, Claudio: El gobierno municipal como promotor del desarrollo local-regional. Acerca de la adecuacin
organizacional de los municipios a los nuevos desafos y roles institucionales. En Garca Delgado, Daniel. 1997: 118 ).

11
La descentralizacin puede ser slo a nivel administrativo o ampliarse a la bsqueda de
participacin ciudadana. Esto sera ya una descentralizacin poltica que quiere potenciar una
capilaridad de poder para brindar mayor acceso a la informacin, el debate, la bsqueda del
consenso y la toma de decisiones.
Las comunicaciones basadas en el uso de la tecnologa se relacionan no slo con los artefactos
tecnolgicos sino con elementos intangibles como la construccin de la Imagen Corporativa y otras
herramientas del marketing y la comunicacin organizacional aplicada a la gestin pblica de la
ciudad.
Algunas de los elementos emblemticos de la participacin ciudadana lo constituyen los
Presupuestos Participativos, que son herramientas mediante las cuales los ciudadanos participan en
la toma de decisiones del gasto pblico de acuerdo con las prioridades que establezca la propia
poblacin. El exitoso caso de la ciudad de Porto Alegre en Brasil fue el punto de partida para las
posteriores repeticiones de la experiencia en el continente7.
La articulacin regional forma parte de la bsqueda de un trabajo articulado entre diferentes
ciudades o municipios cuando los problemas y caractersticas del territorio son comunes y donde el
trabajo en conjunto traer como consecuencia ganar en eficacia y eficiencia, y donde se obtiene
mayor viabilidad para llevar adelante diferentes proyectos.
La estrategia participativa, de gestin asociada y de comunicacin por excelencia lo constituyen los
Planes Estratgicos de Ciudades. Se han dado desde mediados de la dcada del noventa diversas
experiencias tanto en la Argentina como en otras ciudades de Amrica Latina.
Puede sostenerse que la adopcin de Planes Estratgicos de Ciudades es la forma en que se lleva a
la prctica la nueva forma de gestin denominada Desarrollo Local. Mientras que en los modelos
de las ciudades del consumo el valor para medir el desarrollo podra ser el nivel de vida o consumo,
en la Planificacin Estratgica de la Ciudad el valor para medir el desarrollo estara dado por el
concepto de calidad de vida. Sin olvidar que en la era de las megaciudades es muy fuerte la
presencia de la ciudad dual.
Pero veamos con ms detalle en qu consisten los PE. Los expertos proponen definiciones
coincidentes: Los planes estratgicos constituyen una tecnologa apropiada para la instalacin de
un nuevo modo de gestin de la ciudad 8 sostiene Roberto Monteverde. Por su parte Borja-Castells
sealan que: Un plan estratgico es la definicin de un proyecto de ciudad que unifica diagnstico,
concreta actuaciones pblicas y privadas y establece un marco coherente de movilizacin y
cooperacin de los actores sociales urbanos (Borja-Castells. 1998:165). Tambin Roberto
Lifschitz, director del PE de Rosario y actual intendente, lo define como una forma moderna,
participativa y democrtica de pensar y organizar el desarrollo de una ciudad 9. Andrs Mautone10 a
su vez, desde el caso del PER (Plan Estratgico de Rosario), sostiene que el Plan Estratgico tiende
a convertirse en una herramienta de participacin democrtica a partir de la articulacin de

7
ver Genro Tarso y de Souza Ubiratn: 1998.
8
Monteverde, Roberto. Apuntes para cinco aos de planificacin estratgica en la Argentina (1996-2001). En Daz
Cristina, Grandinetti Rita y Neri Patricia (2002), pg. 56.
9 PER ( Folleto Plan Estratgico de Rosario, 1997), pgina. 1 Citado por Andrs Mautone. Estrategia de Desarrollo Regional. Consideraciones acerca del PER en Venecia,
Juan Carlos (comp.) 1998.

10 Mautone, Andrs: Estrategia de desarrollo regional. Consideraciones acerca del PER. en Venesia, Juan Carlos (comp.) 1998

12
consensos en el marco de la cooperacin pblico-privada11. Tambin lo caracteriza como la
formulacin de objetivos y lneas de actuacin que puedan traducir en todo momento la
complejidad y la diversidad de la ciudad.
La presente muestra resulta representativa de cierta categorizacin que aparece en los discursos
sobre los Planes Estratgicos, y que aportan y se nutren del nuevo modelo de gestin de gobiernos
locales y ciudades.
En cuanto a su estructura, si bien existen variantes, en general los actores del Plan suelen
formalizarse en:
a) Junta Promotora: instituciones econmicas y sociales de la ciudad, ncleo gestor de la iniciativa
b) Consejo General: nmero amplio de instituciones representativas comprometidas con el
proyecto
c) Asamblea de la ciudad: representa amplios sectores de la ciudad, entre personalidades
reconocidas con capital poltico y simblico, e instituciones variadas comprometidas con el plan
d) Comisiones temticas.
Aunque la presentacin sea sumaria, se puede al menos percibir la complejidad de las relaciones
que suponen las interacciones y las relaciones comunicativas de los actores e instituciones
implicadas en los PE, situacin que obliga a elaborar recursos y estrategias acordes con dicha
complejidad, tema que desarrollaremos a continuacin.
En definitiva, el Plan Estratgico para que sea eficaz y eficiente, debe coronar un proceso de
cambio poltico, econmico, social y cultural, donde la democracia pase de ser formal a tener la
participacin real y progresiva como una meta indelegable. En tal sentido, los mecanismos de
democracia directa y semidirecta (control de gestin, presupuesto participativo, descentralizacin
poltica y no slo administrativa, consulta popular, revocatoria de mandato), y la firme decisin
poltica de reemplazar el clientelismo poltico en todas sus formas por recreacin constante de
ciudadana y participacin en la bsqueda de un desarrollo humano sustentable; todos estos recursos
deben ser, aunque sea en parte, la base de un edificio cuyo cimiento sea el Plan Estratgico de la
ciudad.

II. La dimensin comunicativa de los procesos de planificacin.

II. 1. Un marco terico para la comunicacin en los Planes Estratgicos.

La necesidad de elaborar un marco terico para fundamentar una perspectiva de la comunicacin

entre otras posibles obedece, en primer lugar, a que la palabra comunicacin connota mtiples
sentidos diversos y hasta opuestos al que defenderemos aqu. Claro que la fundamentacin de
nuestra perspectiva no se podr desarrollar en el limitado espacio de este trabajo, de modo que
intentaremos sealar al menos los caminos posibles para dicha tarea 12 . En segundo lugar, creemos
que no se trata solo de posturas tericas frente a cierto objeto de estudio, sino que la mirada que se
adopte de la comunicacin determina los mtodos y estrategias de intervencin en el campo, en
nuestro caso, en los procesos de planificacin del desarrollo local y en las dems tecnologas de
gestin. Ante la situacin que se presenta cuando se intenta abordar la problemtica que suscita la
posible intervencin desde la comunicacin en las organizaciones e instituciones en general, pero
tambin en esas particulares organizaciones de organizaciones que son los Planes Estratgicos,
11 Mautone, Andrs: Estrategia de desarrollo regional. Consideraciones acerca del PER. en Venesia, Juan Carlos (comp.) 1998: 180
12
Para una versin ms elaborada de este marco, remitimos aqu nuevamente al trabajo que el presente texto intenta
sintetizar: La comunicacin en Planes Estratgicos urbanos. Hacia la construccin de un modelo.

13
sentimos la tentacin de acudir al concepto de obstculo epistemolgico forjado por el
epistemlogo francs Gastn Bachelard13, con el fin de ilustrar las resistencias que se deben intentar
vencer tanto en la etapa de investigacin diagnstica como en el de la planificacin. El primero de
ellos, la concepcin estereotipada que esgrimen los actores implicados en los Planes acerca de la
comunicacin. No es de extraar que en la era de la informacin y la comunicacin se cristalicen
ciertas imgenes difusas pero asociadas a lo meditico. Pero a ese obstculo se le asocia otro ms
pertinaz, pues procede no del sentido comn sino del mbito acadmico, al que en trminos amplios
podemos catalogar de visin funcionalista de la comunicacin.
Agazapado entre ambos asoma su rostro un tercer obstculo constituido por lo que podramos
llamar la ideologa comunicacional, que alimenta en parte a la concepcin del sentido comn
contemporneo pero que procede de fuentes vinculadas con la sociedad red, en trminos de Manuel
Castells, es decir, que es un efecto del capitalismo informacional-global, ideologa o ms bien
religin, como la denominan prestigiosos investigadores como Lucien Sfesz y Armand Mattelart:
la religin que proclama a la `comunicacin como la panacea que resolver todos los conflictos
sociales, pues estos son el producto de la falta de dilogo, de la poca comunicacin 14. Como seala
Mattelart: A medida que se concretan los riesgos de que pueda instituirse una sociedad dual, lo
fluido se expone a hacer las veces de doble referencia legitimadora y a servir, as, de ideologa de
consenso a una sociedad profundamente segregada Y es precisamente ah donde la ideologa de
la comunicacin, el nuevo igualitarismo a travs de la comunicacin, cumple su funcin de
legitimacin (Mattelart Armand y Mattelart Michelle,1987: 82). Como ejemplo de los peligros
implicados por este tercer obstculo baste mencionar la reduccin de la intervencin
comunicacional a la gestin de la imagen de la ciudad, pero en realidad con la intencin poltica de
modernizar la fachada de un gobierno local que no est dispuesto a modificar sus prcticas
polticas burocrticas, clientelares ni mucho menos abrir el juego de la participacin a los
ciudadanos y a las organizaciones de la sociedad civil local. Lamentablemente este ejemplo no es
imaginario. Por eso mismo el comunicador en tanto tcnico debe estar consciente del peligro de que
su intervencin pueda ser manipulada con fines diametralmente opuestos a su propia
intencionalidad profesional e ideolgica. A partir de all comienzan los lmites de la tica.
Del primer obstculo, la imagen estereotipada que forja el sentido comn de la posible naturaleza
de la intervencin comunicacional, quizs sea el desafo del que menos haya que cuidarse, porque
en la instancia de negociacin que precede a toda intervencin el comunicador puede hacer gala de
destreza y de la autoridad que le confiere su ttulo universitario y sus experiencias anteriores con el
fin de definir ante y con los actores con poder de decisin la naturaleza y alcances de su tarea. Con
variedad de argumentos y de pruebas ostensibles a medida que se avanza en el trabajo se puede
demostrar a los actores legos que la comunicacin no se reduce a prensa o medios de comunicacin
de masas. Pero un obstculo que constituye una verdadera trampa por ser interna y no externa como
los otros dos obstculos es la concepcin que predomina en los enfoques de la comunidad cientfica
acerca de la comunicacin y, con ello, acerca de cules sean tanto el objeto de estudio, como el
campo de nuestra intervencin. Nos referimos a lo que a grandes rasgos podemos llamar la
perspectiva funcionalista de la comunicacin, ya sea la procedente del conductismo, de la corriente
propiamente funcionalista, del estructuralismo o an en algunos casos del enfoque sistmico. De
modo que los lineamientos que sugeriremos en este reducido espacio apuntan a fundamentar una
perspectiva no funcionalista de la comunicacin. Nos basamos, en primer lugar en aquello a lo que
apuntan los autores mencionados antes, tanto Sfezs como Mattelart, acerca del poder que ejercen
ciertos modelos o metforas de la comunicacin tanto sobre las teoras como as tambin sobre las
prcticas de comunicacin. Y bien, la perspectiva funcionalista en sus diversas variantes es cautiva
13
Bachelard, Gastn: 1987.
14
Cfr. Sfesz, Lucien: 1995.

14
del modelo lineal, mecnico, atomista: un emisor A transmite un mensaje por cierto canal a un
receptor B en base a un cdigo, etc. De la teora matemtica de la informacin en adelante se
constituy un modelo mecnico-lineal de la comunicacin que se entronca con el enfoque
intencional de aqulla, tanto en el conductismo que dio lugar a los primeros estudios de los efectos
de la comunicacin de masas como en los enfoques funcionalistas de los socilogos
norteamericanos que se dedicaron a estudiar los efectos de las campaas polticas con Paul
Lazarsfeld a la cabeza. El eje comn a tales enfoques es la metfora de la mquina, segn Sfezs,
esto es esa relacin representativa punto a punto, lineal, modelo que admite alternativas en cada
corriente disciplinaria (sociologa, psicologa, lingstica, comunicacin y sus correspondientes
escuelas), pero que ms all de eso no escapa nunca a los lmites de una visin de la comunicacin
como una herramienta, como un medio para un fin. A esa relacin instrumental en un sentido ms
abarcativo es a lo que se oponen ciertos autores que nos pareci imprescindible consultar para
cimentar otras perspectivas arraigadas en otra imagen o metfora de la comunicacin. Esta ltima
sera lo que Sfezs denomina metfora del organismo y a la que Mattelart por su parte denomina el
paradigma de lo fluido, pero con clara conciencia de que suscribir a un modelo alternativo no
garantiza que la aplicacin de ciertas teoras y metodologas vinculadas con ese nuevo `paradigma
a la intervencin comunicacional produzca literalmente los efectos buscados.
Cuando se estudian las teoras y estrategias de comunicacin en las organizaciones se
comprueba que la concepcin funcionalista ha sido hegemnica por dcadas 15. El esquema
informativo elaborado por la teora matemtica de la informacin y el consiguiente modelo lineal
pareciera que nunca fueron desterrados del todo del mbito de los estudios dedicados a la
comunicacin en las empresas hasta la irrupcin del modelo de comunicacin global y de imagen
corporativa en los aos ochenta y noventa. Una concepcin que contribuy a superar en parte ese
primer esquema y la reduccin de la comunicacin a transmisin de informacin por medio de
diversos canales fue la elaborada por la denominada Pragmtica de la Comunicacin Humana,
teora elaborada por lo que se ha dado en llamar el Colegio Invisible o la Escuela de Palo Alto 16.
Los investigadores de Palo Alto adoptan la concepcin de la comunicacin humana como un
proceso holstico, que responde a un modelo orquestal como seala Ives Witkin. La comunicacin
no comienza y termina con el contacto E-R, sino que es un proceso continuo y complejo porque
implica multiplicidad de cdigos (verbales, proxmicos, corporales, icnicos, etc.) y que depende
del contexto en el que se produce la interaccin.
De aqu se desprenden, entre otros, los siguientes axiomas:
a) La imposibilidad de no comunicar, ya que toda interaccin comunica. Nos parece que este
axioma pone el acento en la relacin entre accin social y comunicacin, punto que merece la
mayor atencin.
b) Interacciones de simetra o complementariedad. La accin y los intercambios comunicativos
entre actores sociales pueden darse entre posiciones de igualdad (simtricas) o jerrquicas
(complementarias). Toda interaccin (y comunicacin) est atravesada siempre por relaciones
de poder. Este axioma, propuesto por el antroplogo y filsofo Gregory Bateson, adquiere una
importancia considerable para el presente enfoque, como se ver ms adelante.
Los aportes de Palo Alto permitieron ampliar el campo de investigacin de la psicologa y la
psiquiatra y trascendieron a otros terrenos. Entre ellos se destacan los estudios de proxmica de
Eduard T. Hall, de kinsica por Ray Birdwhistell, tambin el estudio pormenorizado de los
rituales de la interaccin social en el terreno de la microsociologa de Erwin Goffmann y de la
15
Sobre este punto se puede consultar trabajos como el de Jablin, F. Estudio de la comunicacin organizacional: su
evolucin y su futuro. En Collado Fernndez, Carlos y Dahnke, Gordon. 1986 y de Gerald Goldhaber. 1999. Ambos
trabajos resumen el estado del arte en ese campo de intervencin desde los aos cuarenta hasta fines de los ochenta.
16
Nos basamos para la presente exposicin en el trabajo clsico: Teora de la comunicacin Humana. Watzlavwick,
Paul, et all. 1993, y de Winkin, Ives. 1982.

15
comunicacin pragmtica de Paul Watzlawick. A partir de este enfoque ya no se poda seguir
reduciendo la comunicacin al modelo instrumental de la teora de la informacin, abrindose el
juego al estudio de la comunicacin no verbal, a la produccin de sentido en el espacio de la
interaccin, por medio de los movimientos corporales, investigaciones que contribuyeron al
estudio de la comunicacin cara a cara o presencial.
Cabe aclarar que ms all de la necesaria crtica al enfoque instrumental de la comunicacin, no
es posible negar ciertos hallazgos que no se pueden olvidar cuando se estudia la comunicacin en
cualquier organizacin: la observacin de los soportes y recursos de comunicacin, en primer
lugar, y la direccin de las redes de comunicacin. Estos elementos se deben tener en cuenta pero
no alcanzan para determinar el tipo y la calidad de la comunicacin que se practica en una
organizacin. Como veremos este es un primer escaln o tipo de comunicacin que debe ser
complementado por otros.
Precisamente un segundo nivel de comunicacin puede descubrirse en relacin con el problema
del significado o del sentido, es decir, un enfoque semntico. La semntica lingstica, el anlisis
de los discursos y la semitica ofrecen elementos vinculados con la tarea especfica del
comunicador, permitiendo ejercer un recorte ms preciso de su objeto de estudio. En nuestro caso,
la dimensin semitica de los Planes Estratgicos. La teora de los discursos sociales de Eliseo
Vern es un claro ejemplo del tipo de enfoque adecuado para estudiar los procesos de produccin
de sentido de los fenmenos sociales: Por semiosis social entiendo la dimensin significante de
los fenmenos sociales: el estudio de la semiosis es el estudio de los fenmenos sociales en tanto
procesos de produccin de sentido (Vern Eliseo, 1987: 125). Conocida es la teora de Vern
sobre los fenmenos de produccin de sentido: reglas de produccin, circulacin y reglas de
reconocimiento, y la distancia inevitable entre el primer y el tercer momentos. Es decir, el sentido
de los discursos (sea cual sea su materia significante y el tipo y gnero de discurso de que se trate)
en el momento de la produccin no coincidir jams con el sentido re-producido en el momento
de ser interpretado, pues las reglas que presiden el reconocimiento no son las mismas utilizadas en
el momento de su produccin. Si trasladamos esto al caso de los PE salta a la vista que en los
mltiples procesos de produccin, circulacin y recepcin del sentido presentes en las relaciones
que se dan entre los diferentes actores sociales (ya se trate de conversaciones cara a cara,
relaciones mediadas por recursos tecnolgicos o mediticas) tambin la distancia entre produccin
y reconocimiento es inevitable. Tal distancia se materializa en las relaciones diferenciales,
jerrquicas y desiguales implicadas por las relaciones sociales del capitalismo y ms an en su
etapa actual, el capitalismo informacional-global. Adems de las diferencias materiales
(econmicas, sociales) existen distancias simblicas en el plano del acceso a los bienes culturales
que los individuos, grupos y clases sociales pueden acceder. Entre dichos bienes se encuentran las
competencias comunicativas (lingsticas, paralingsticas, y semiticas en general, es decir,
competencias en discursos visuales y audiovisuales, por ejemplo) que se manifiestan en el
momento de entablar relaciones comunicativas con otros actores sociales en el espacio de los
Planes Estratgicos, los Presupuestos Participativos, los Procesos de Descentralizacin local, y
que pueden impedir la comprensin mutua a pesar an de que tales intercambios se entablen con
la mejor disposicin para arribar a acuerdos democrticos. Factores como el espacio de las
asambleas, el poder simblico de los funcionarios locales o de los tcnicos frente a la presunta
ignorancia del ciudadano comn, la complejidad de los lenguajes tcnicos que manejan
arquitectos, urbanistas, economistas y otros especialistas en las distintas instancias comunicativas
de los PE, ilustran lo que queremos decir en trminos de Vern con la inevitable distancia entre
gramticas de produccin y gramticas de reconocimiento. Tambin los recursos mediados o
mediticos quedan incluidos en este marco: una campaa de promocin de la participacin de los

16
 ciudadanos o el diseo de imagen corporativa del Plan pueden resultar incomprensibles para
ciertos sectores de la ciudad.
De manera que, y sin poder abundar ms aqu en este segundo nivel de la comunicacin, queda
claro que cuando se habla de comunicacin en los PE y creemos que en cualquier
organizacin- debe tenerse en cuenta la necesidad de atender el plano semntico de toda relacin
comunicativa.
Pero hasta aqu reconocemos dos niveles, escalones o dimensiones de la comunicacin, que en
realidad traducen de alguna manera la distincin clsica en la semitica morrisiana pero tambin
de la lingstica- entre niveles sintctico y semntico, es decir, un nivel del lenguaje el
sintctico- que consiste en relaciones entre signos, o ms bien, entre sus significantes (en el
lenguaje verbal seran las relaciones gramaticales de naturaleza sintctica entre los morfemas) sin
atender a los elementos semnticos, es decir, al plano del contenido. En nuestro enfoque, la teora
de la informacin, las teoras funcionalistas de la comunicacin en las organizaciones (soportes,
redes de comunicacin, direccionalidades) responden al recorte operado en este nivel.
A la vez, el enfoque sobre los procesos de produccin de sentido correspondera a la dimensin
semntica, consistente en las relaciones entre los signos y sus significaciones (entre significante y
significado en la terminologa saussureana). Pero faltara entonces, si tomramos al pi de la letra
la tricotoma de Morris17, la dimensin pragmtica, es decir, las relaciones entre los signos y sus
intrpretes o usuarios. Claro que se puede disentir con esa concepcin de la pragmtica y an
dudar sobre la diferencia entre sta y la semntica, pero ms all del punto de vista adoptado nos
parece necesario distinguir un tercer nivel en la relacin comunicativa aunque escapando de la
perspectiva conductista o funcionalista de Morris. Para eso nos parece provechoso acudir tanto a
los trabajos semiticos, lingsticos y de anlisis del discurso que estudian la enunciacin, como a
la nocin habermasiana de la accin comunicativa, elaborada en el marco de lo que Jrgen
Habermas denomina pragmtica universal del lenguaje. Esta segunda fuente terica presenta la
ventaja de vincular el estudio de la accin social con el de la filosofa del lenguaje de corte
pragmtico de la Escuela de Oxford.
Siguiendo a Max Weber, que en su pregunta de por qu el capitalismo haba surgido slo en
occidente por primera vez en la historia responda de alguna manera con su teora de la accin
social, Habermas tambin distinguir varias formas de accin posibles18 . Weber distingua tres
tipos de accin bsicos: Zweckrationalitt, traducido por accin racional con arreglo a fines,
definida como un tipo de accin que supone la evaluacin racional de cursos de conducta
alternativos en trminos de su utilidad para el actor. Su manifestacin tpica es la accin
econmica, en la que la motivacin (el sentido de la accin) visualizada por el actor es alcanzar
un fin con el uso de los medios tcnicamente ms eficientes y econmicos. En la Wertrationalitt,
en cambio, la accin se orienta a alcanzar un fin por poseer determinado valor para el actor, por lo
que se la puede traducir como accin racional con arreglo a valores. Tambin distingue un tipo de
accin a la que denomina Affektuelrationalitt (accin afectiva) que a diferencia de los anteriores
no se incluyen en la relacin medios-fines, sino que son expresiones de estados emocionales del
actor. Por ltimo la accin tradicional, motivada por las normas que ofrece la tradicin (siempre
se hizo as). Presentados as estos tipos de accin social pueden parecer monolgicos, aunque
Weber tiene en cuenta que el actor social siempre acta en relacin con otros actores, lo que
convierte a su accin en interaccin.
Ahora bien, Habermas reelabora esta tipologa. A la accin racional con arreglo a fines la
denomina accin estratgica en tanto el clculo del agente incluye la expectativa de la accin de
17
Una presentacin accesible y rigurosa de la semitica de Charles Morris se encuentra en el libro de Magarios de
Morentin, Juan, 1983.
18
Para la sinttica presentacin de la obra de Habermas que sigue nos basamos en Habermas 1989, 1990 a y 1990 b.

17
otro agente que a su vez, busca realizar sus propios propsitos. Pero tambin aqu se incluye la
accin instrumental, concepto utilizado por la primera generacin de la Escuela de Frankfurt. Lo
comn de ambos es que son acciones teleolgicas o acciones orientadas al xito.
En el caso de la accin regulada por normas se refiere a los miembros de un grupo social
que orientan su accin por valores comunes y ya no a un actor egocntrico en busca de realizar sus
intereses.
En la accin dramatrgica, el actor pone en escena su propia subjetividad frente a los dems
en tanto pblico. El actor regula el acceso de los dems a la esfera de sus propios pensamientos,
sentimientos, actitudes, deseos, es decir, a su propia subjetividad.
Por ltimo: el concepto de accin comunicativa se refiere a la interaccin de a lo menos
dos sujetos capaces de lenguaje y de accin que (ya sea con medios verbales o con medios
extraverbales) entablan una relacin interpersonal. Los actores buscan entenderse sobre una
situacin de accin para poder as coordinar de comn acuerdo sus planes de accin y con ello sus
acciones. El concepto aqu central, el de interpretacin, se refiere primordialmente a la negociacin
de definiciones de la situacin susceptibles de consenso (Habermas, 1989: 124).
Ahora bien, Habermas aade la reelaboracin del planteo del lingista Karl Bhler y de la
clasificacin de los actos de habla del filsofo John Austin.
Por una parte, Bhler parte de una nocin semitica del signo lingstico que es usado por el
hablante para entenderse con un oyente sobre objetos y estados de cosas. De all surgen tres
funciones posibles: la funcin cognoscitiva de exposicin de un estado de cosas (en el mundo
objetivo, podramos agregar), la funcin expresiva con el fin de mostrar las vivencias subjetivas
del hablante y la funcin apelativa de exigencias (rdenes, pedidos) dirigidas a los destinatarios.
Smbolos, sntomas y seales corresponden a esas tres funciones del signo. Destacamos aqu la
aproximacin del modelo bhlereano con los tipos de accin teleolgica, dramatrgica y con
arreglo a valores. Pero la coincidencia se profundiza si, como hace Habermas, a este modelo se le
agrega la teora de los actos de habla desarrollada por la filosofa del lenguaje ordinario. Es
atendible tambin el motivo que destaca Habermas para realizar tal incorporacin: la formulacin
del modelo orgnico de Bhler en trminos de teora del significado como uso: nos traslada de la
concepcin objetivista del proceso de entendimiento como un flujo de informacin entre emisor y
receptor al concepto pramtico-formal de una interaccin entre sujetos lingsticos e
interactivamente competentes mediada por actos de entendimiento (Habermas, idem: 355). No es
pequea la diferencia en cuanto a la manera de concebir la comunicacin respecto de la teora de la
informacin y sus derivadas
La nocin de acto de habla (speech act) proviene de la reelaboracin efectuada por el filosfo
ingls J. Austin de las propuestas sobre filosofa del lenguaje desarrollada por Ludwig Wittgenstein.
Para Austin el significado de una expresin lingstica, de un enunciado no puede reducirse a las
reglas sintcticas ni a las semnticas que rigen su produccin, sino que dependen del uso que de
ellas hace un hablante de ese lenguaje al que pertenece tal expresin o enunciado.
El peso del contexto en la determinacin del significado del lenguaje inscribe a esta
corriente en lo que se denomina pragmtica del lenguaje. Frente al lenguaje como sistema abstracto
de reglas, Austin y sus seguidores se centran en el uso de esas reglas en emisiones puntuales, a los
que denomina actos de habla.
De manera que en los actos de habla prevalece el significado de lo dicho sobre los fines que
el actor busca con tal comunicacin, a diferencia de lo que sucede en la accin con arreglo a fines.
En los actos de habla predomina, segn Habermas, la accin orientada al entendimiento sobre la
accin orientada al xito como en la accin teleolgica-. Precisamente, eso es a lo que Habermas
llama Accin Comunicativa: cuento, pues, como accin comunicativa aquellas interacciones

18
mediadas lingsticamente en que todos los participantes persiguen con sus actos de habla fines
ilocucionarios y slo fines ilocucionarios.(Habermas, 1989: 378).
Entender un acto de habla supone conocer las condiciones de su aceptabilidad. Tales condiciones
no son unilaterales ni del lado del hablante ni del oyente por separado- sino condiciones de
reconocimiento intersubjetivas-.
Con esto Habermas rescata la existencia de varios tipos de racionalidad de la accin, adems
del estratgico. La racionalidad de la accin supone diversos tipos de entendimiento por el lenguaje,
y entre ellos al que denomina accin comunicativa supone la posibilidad de arribar a consensos por
medio del dilogo, el debate, la argumentacin que permite convencer sin apelar a coerciones ni a
violencias de ningn tipo.

De este insuficiente recorrido por parte de la obra de J. Habermas rescataremos varios

criterios, entre ellos: la necesidad de recuperar esferas de accin social en las que la accin
estratgica est contenida por la necesidad de entenderse, es decir, que la accin comunicativa
prevalezca sobre la comunicacin manipuladora, instrumental en la que la comunicacin es un
medio para un fin.
Cuando se busca recuperar mbitos participativos de creacin de consensos hay que tener en
cuenta, desde la comunicacin, la importancia y la posibilidad de alcanzar acuerdos en base a la
conversacin, al dilogo, a la suspensin temporal de estrategias manipuladoras o coercitivas. Es
decir, en la bsqueda, como horizonte, del acuerdo en base a relaciones de simetra donde los
actores se entienden entre s de manera racional. Esto apunta tambin desde este trabajo al rol del
comunicador en tanto investigador de las posibilidades de alcanzar acuerdos normativos, procesos
de entendimiento, espacios de accin comunicativa y las dificultades que se presentan a tales
objetivos.
A la valiosa nocin de Accin Comunicativa se la puede complementar con los estudios
sobre la enunciacin, desarrollados en primer lugar por Emile Banveniste y proseguidos en los
estudios semiticos y lingsticos en los aos ochenta y noventa 19, aplicados a diversidad de
materias significantes. El estudio de este tercer tipo o nivel de comunicacin se puede enriquecer si
se tiene en cuenta que las posibles relaciones entre un enunciador y un enunciatario se pueden
clasificar a partir de la relacin simtrica o complementaria que se establece entre ellos en el acto
mismo de la relacin enunciativa, tal como hace Eliseo Vern retomando de manera creativa los
conceptos que vimos elaborados por la Escuela de Palo Alto. En otras palabras, toda relacin
discursiva se estructura a partir de relaciones de poder jerrquicas en las que el enunciador se halla
en una posicin superior al enunciatario (relaciones complementarias) o en una relacin de igualdad
(relaciones simtricas). En principio, podra pensarse que la nocin de accin comunicativa en
tanto proceso dialogal que facilita el acuerdo y el consenso entre actores que se comunican
libremente entre s se debera asociar al segundo tipo de relaciones enunciativas, las simtricas. Pero
los autores de Palo Alto sealan que en las interacciones sociales entre, por ejemplo, los miembros
de una pareja, la relacin armnica desde el punto de vista psicolgico no es una u otra sino el sano
equilibrio entre simetra y complementariedad. Algo parecido creemos que debera suceder tambin
en espacios de articulacin democrticos como los que abren las Nuevas Tecnologas de Gestin.
Pero para profundizar el anlisis de los niveles de comunicacin presentes en esos mbitos es
necesario acudir a una sumaria revisin de la interaccin en el mbito del espacio pblico, que es
donde se ubican los Planes Estratgicos y las dems tecnologas de gestin.
19
El texto cannico sobre el tema de la enunciacin es Estudios de lingstica general. Banveniste. 1991. Resultara
imposible intentar mencionar aunque ms no fuese los estudios ms conocidos sobre el tema en este espacio. Una
utilizacin provechosa aplicada a los discursos mediticos se encuentra en diversos trabajos del citado Eliseo Vern,
2004. Para una aproximacin introductoria se puede consultar Filinich, Mara Isabel, 2003 y el estudio clsico de
Kerbrat-Orecchioni, 1997.

19
II. 2. Espacios de deliberacin, participacin y comunicacin.

Si bien en los aos noventa circularon discursos que pretendan imponer una jerga economicista
an a la gestin pblica de la mano del neoliberalismo, lo cierto es que el Estado impone una
lgica particular que impide asimilar el mbito de la gestin local a una simple lgica de mercado y
sus reglas, y tambin a la comunicacin prevaleciente, la proveniente de la comunicacin
publicitaria y del marketing. Se debe tener en cuenta, entonces, el contexto en el que se producen
procesos de interaccin, de deliberacin para la elaboracin de polticas y de comunicacin en el
espacio pblico.
La importancia de la nocin de espacio pblico es que, concebido de una u otra manera en
particular, ms all de la diferencia de matices -sean las posturas de Hanna Arendt, Habermas,
Kosellek u otros 20 -, remite en general a un espacio en el que se delibera, se argumenta y se llega a
acuerdos por va racional, es decir, donde participan ciudadanos reunidos en calidad de pblico que
o toman decisiones directas o inciden con ellas sobre las decisiones de otros, que se convertirn en
polticas pblicas. Los procesos de toma de decisiones se verifican en diversos mbitos de la
sociedad, pero en relacin con las dos posibilidades referidas al espacio poltico suponen dos tipos
bsicos de democracia, la directa y la representativa. Este punto, complejo de por s, es trado a
consideracin aqu desde una perspectiva circunscripta por el inters que orienta el trabajo, es decir,
el tipo y grado de participacin que los diversos tipos de democracia contemplan y la comunicacin
implicada en ellos. Claro que aqu no podemos recorrer los estudios sobre los tipos de democracia,
la crisis de la democracia representativa y la transformacin del espacio pblico, temas que vienen
siendo abordados de manera profunda por la teora poltica en las ltimas dcadas 21. Precisamente la
cuestin de la participacin de los ciudadanos en los asuntos de gobierno de forma ms directa se
relaciona con la crisis de la democracia representativa y es un punto presente en los trabajos sobre
las Nuevas Tecnologas de Gestin y del Desarrollo Local, en tanto aqullas pueden ser
consideradas formas de democracia semidirecta.
El artculo de Bernard Mige: El espacio pblico: ms all de la esfera poltica22, nos permite
resumir este problema. El autor plantea all que constituye un error de perspectiva analizar el actual
espacio pblico partiendo de la imagen del espacio de deliberacin racional del siglo XVIII de la
burguesa ilustrada, tomndola como la base de la comunicacin poltica que, con ciertos cambios,
llegara hasta el presente. Sostiene que en realidad desde ese momento se sucedieron -aunque no
siempre de manera cronolgica en todas partes- cuatro modelos de comunicacin de las que surge el
actual espacio pblico.
En primer lugar, en el siglo XVIII el espacio pblico se organiza alrededor de la prensa de
opinin, prensa de ideas, agresiva y polmica. Sus lugares eran los cafs y los salones literarios
donde se debata sobre los contenidos de la prensa haciendo empleo pblico de la razn por medio
del intercambio de argumentos. Mige afirma que si bien ese modo de comunicacin no se aplic
nunca como tal, las opiniones hechas pblicas pudieron traducirse en representacin poltica,
formndose un espacio pblico intermedio entre el estado y el de la vida privada de los burgueses.
En segundo lugar, la prensa comercial de masas durante la primera mitad del siglo XIX.
Adems de factores tecnolgicos y econmicos, en su surgimiento inciden motivos polticos, como
el parlamentarismo, y culturales (nueva sociedad urbana, escolarizacin de las masas, etc.). Se

20
Acerca de estos debates se puede consultar con provecho lvarez Teijeiro, 2000.
21
Los libros de McPherson 1991 y de Held 1996, pueden servir como introduccin al tema de los diversos modelos de
democracia, y el libro colectivo de Ferry, Jean y Wolton Dominique, 1992, como introduccin a los temas de la crisis de
representacin y el surgimiento de un nuevo espacio pblico.
22
En Gauthier, Gilles y otros (Comps.) 1995.

20
produce la separacin entre opinin e informacin al adquirir esa prensa carcter comercial y surge
la profesin periodstica.
El tercer modelo, de los medios audiovisuales de masas, se origina en las sociedades
liberales a mediados del siglo XX, primero con la radio y luego con la televisin. Modelo poco
tenido en cuenta en los estudios sobre el espacio pblico, tal vez porque no se asocia con el modelo
de comunicacin basado en la argumentacin y en el que no predomina la informacin -la TV en
especial se asocia con el entretenimiento y la publicidad comercial-. Se olvida as el papel que
cumplen los informativos televisivos en el suministro de informacin, aunque bsica, sobre los
asuntos pblicos que permite tanto participar, aunque a distancia y de manera simblica a las masas
y, adems, tener temas de discusin en los espacios de la vida cotidiana. Con eso los medios
electrnicos contribuyen a formar el vnculo social.
Por ltimo, en los aos setenta surge el cuarto modelo, de relaciones pblicas o de
comunicacin generalizada. Las organizaciones empresariales, los estados y organizaciones de la
sociedad civil se apoderan de las tcnicas de gestin de lo social y de las tcnicas de comunicacin
y desarrollan estrategias de comunicacin cada vez ms perfeccionadas. Publicidad, marketing,
relaciones pblicas, imagen corporativa, comunicacin global proveen tcnicas y estrategias que no
deben ser considerados simples artilugios o configuraciones puramente ideolgicas, debido a que,
sostiene Mige, son poderosos activadores de los cambios sociales y culturales.
De modo que el espacio pblico contemporneo es producto de esas combinaciones y de las
complejidades de las sociedades democrticas de los pases avanzados de Occidente y, tal la tesis
del autor, por razn de esas complejidades no se puede reducir el espacio pblico a su componente
poltico, al menos en el sentido de la poltica en tanto relacionada con los partidos polticos.
Tal como vimos desde el comienzo de este trabajo, las nuevas formas de gestin de los gobiernos
locales se imponen, ms all de las voluntades de las lites polticas, por peso propio: quienes no
realicen las transformaciones necesarias para sobrevivir a la globalizacin sufrirn cada vez ms las
consecuencias, de manera que la democracia participativa en las ciudades, tal como proclaman los
documentos de los planes estratgicos consultados en este trabajo, pasa a convertirse en una
necesidad para dar solucin, aunque sea en parte y gradualmente, a los enormes problemas y
desafos que provoca la globalizacin. Los gobiernos locales estn planteando el desafo, sean
concientes o no de ello, de construir democracias participativas 23. Por todo lo anterior, terminaremos
esta seccin intentando vincular la variable clave de este contexto: la participacin, con el objeto
de estudio que hemos ido construyendo: la dimensin significante o comunicativa de los PE.
El socilogo Mario Robirosa distingue tres grados de participacin: a) Formar parte, en el
sentido de pertenecer, ser integrante, b) Tener parte,en el desempeo de acciones adaptativas y c)
Tomar parte, entendido como influir a partir de la accin.
Al referirnos a la participacin debemos distinguir entre accin individual y accin
colectiva... La accin colectiva supone dos elementos: 1) un conjunto de reglas que determina la
participacin en el proceso de decisin y 2) una regla de agregacin de las decisiones individuales
que concurren a la formacin de la voluntad colectiva.( Robirosa, Cardarelli, Lapalma,1989: 19).
Adems de los tres aspectos a, b y c, Robirosa propone tres niveles de participacin de los actores
en la organizacin, segn sea el grado en que se posee a)informacin, b)opinin y c)toma de
decisiones. De a a c hay un trnsito desde la pasividad a la actividad, en el sentido de que slo
pertenecer a una organizacin no garantiza participar ni decidir, que se puede opinar sin decidir,
tener parte, adaptndose y opinando, tomar parte, o sea, decidir, que slo es posible si se est
informado, si las propias opiniones tienen peso y si se forma parte de quienes toman las decisiones.
23
Adems de la lectura de los documentos de los Planes Estratgicos y de la bibliografa sobre ellos elaborada por los
especialistas, puede consultarse sobre democracias participativas los libros citados antes de MacPhearson, 1991 y Held,
David, 1996.

21
 Gabriel Nardacchione24 ofrece, en esa lnea, una clasificacin muy interesante de tres
modelos de deliberacin posibles en el mbito de los Planes Estratgicos, que adems nos servir
para vincular la variable participacin con la comunicacin. El autor comienza planteando en forma
realista los grandes obstculos y condicionamientos que pesan sobre los PE en la Argentina, en
particular debido a la cultura poltica caudillista, clientelar y de escasa participacin de los actores
de la sociedad civil. Luego pasa a describir tres tipos ideales de funcionamiento de los Planes
Estratgicos en cuanto al problema de la deliberacin pblica: l. Modelo tecnocrtico, 2. Modelo
concertacional y 3.Modelo consensual, que se ubican en un continuo que va de un grado mnimo,
pasando por uno intermedio hasta el grado mximo de deliberacin de los ciudadanos. Si bien se
trata de racionalizaciones que pueden aparecer combinadas con la realidad, el autor se basa en un
trabajo de campo en el que estudi tres experiencias de planificacin estratgica: las ciudades de
Rosario, Rafaela y Sunchales de la provincia de Santa Fe.
El primer modelo proviene de la aplicacin de un instrumento tecnocrtico a la crisis de la
administracin municipal. La apertura del proceso de deliberacin y debate tiene el fin de legitimar
sus polticas pblicas por parte del gobierno local. Los actores que participan del Plan tienen cierta
capacidad de veto, aunque condicionado a la apertura o cierre del debate por parte del Ejecutivo
local, que conserva la capacidad de contrapesar la importancia de los problemas a tener en cuenta.
En este modelo la argumentacin y la negociacin pasan a un plano secundario en relacin con la
decisin poltica de la autoridad local. Las decisiones se debaten pero el debate sirve como refuerzo
de una poltica de gestin.
El segundo modelo, el concertacional, da cuenta de la reconstruccin de un gora poltica
(Nardacchione Gabriel, 2002: 104) La deliberacin que contempla el Plan Estratgico aqu consiste
en un proceso de articulacin entre los agentes pblicos y privados, lo que implica un proceso de
apertura, participacin, y bsqueda de reconocimiento entre el Estado y la sociedad civil. El
modelo conjuga dos tipos de racionalidad, la econmica y la poltica. Esto permite instrumentar
proyectos entre los sectores intervinientes, que representan distintos intereses sociales y, a la vez,
permite la religitimacin de la clase poltica que como clase dirigente se dirige de forma innovadora
a la sociedad civil, posibilita el acercamiento entre la negociacin instrumental y la bsqueda del
consenso argumentativo, que en los hechos produce la articulacin de la gestin poltica, en una
misma lgica, con la gestin de los asuntos econmicos. La incorporacin de los agentes
econmicos a la gestin pblica genera, por una parte, que la poltica deliberativa incorpore reglas
instrumentales del mercado y, por otra, que el funcionamiento del mercado se deba adaptar
relativamente a las pautas y reglas de la deliberacin poltica. De manera que los intereses de los
sectores econmicos no se pueden afirmar ya solamente desde su fuerza de negociacin para la
presin instrumental sino que deben compatibilizarse con reglas polticas de bsqueda de acuerdos,
en el marco de la deliberacin pblica.
El tercer modelo, consensual constituye un avance en la esfera tica respecto del anterior.
Podramos decir que en este caso el Plan Estratgico se orienta a la construccin de un gora tico-
poltico de deliberacin, donde no slo est presente una articulacin entre los actores sociales y el
necesario reconocimiento entre ellos, sino que existen ciertos lmites u obligaciones normativas que
restringen la autonoma de accin de los agentes.(Nardacchione, 2002: 105) Dichos lmites se
constituyen a partir del establecimiento de determinadas reglas pblicas que impone a la interaccin
de los actores un poder normativo distinto al del poder poltico del reconocimiento caracterstico del
modelo anterior. Dichas reglas son de naturaleza pragmtico-lingsticas tal como vimos que
plantea Habermas-, y facilitan la bsqueda del consenso por medio de la argumentacin racional en
tanto va institucional-legal. En otras palabras, las reglas que establecen el procedimiento para
24
Nardacchione, Gabriel. Deliberacin pblica y Planificacin Estratgica: reflexin a partir de un estudio comparado
de las experiencias de Rosario, Rafaela y Sunchales. En Daz, Cristina. 2002: 104.

22
arribar a consensos tienen carcter pblico y deben ser consensuadas por los distintos actores que
intervienen en la deliberacin.
El planteo de Nardacchione nos permite vincular la variable de la participacin con la
comunicacin. Ambas variables son dimensiones de atributos entre otras posibles de la unidad de
anlisis elegida: los Planes Estratgicos. As tambin podemos clasificar el nivel de comunicacin
correspondiente a cada uno de estos tres espacios de deliberacin (en realidad se trata de tres
dimensiones de la variable), partiendo en primer lugar de un nivel instrumental de la comunicacin
al que denominaremos informativo , pasando por un segundo nivel en donde se tiene en cuenta a la
comunicacin como una dimensin de la accin social en tanto produccin de sentido, al que
denominaremos hermenutico o interpretativo y llegando finalmente a un tercer nivel en el que la
comunicacin se identifica con la accin comunicativa y al que denominaremos de accin
comunicativa o simplemente comunicativo. Cada uno de estos niveles supone un nivel cualitativo
superior al anterior y en tal sentido se corresponde con los tres niveles de participacin que
establece Robirosa: Formar parte, Tener Parte y Tomar Parte. La combinacin de cada dimensin o
nivel de cada una de las variables con el correspondiente de la otra dan lugar a los tres modelos de
espacios de deliberacin de los Planes Estratgicos, es decir, Tecnocrtico, Concertacional y
Consensual.
Nivel 1:Informativo: la comunicacin se presenta como transmisin de informacin, de
rdenes, decisiones etc. pero tambin como procedimientos de obtencin de datos, conocimientos e
informacin. Incluye el estudio de las necesidades de recursos y de herramientas de comunicacin
para que los emisores y los receptores intercambien mensajes por medio de ciertos canales
(usamos esta terminologa que responde al modelo lineal-funcionalista porque remite tanto a la
terminologa como a la imagen de la comunicacin que predomina en este nivel superficial de
anlisis de la comunicacin). Aqu cabe la deteccin de los actores de la comunicacin, de las redes
que establecen entre ellos, tanto formales (descendente, ascendente, horizontal) como informales y
los soportes y recursos empleados, tanto a nivel presencial como mediada y meditica.
Precisamente por tratarse de un nivel elemental debe estar presente en cuanto objeto de la
mirada comunicacional de un PE y luego en el plan de comunicacin. Tal vez ms que elemental se
pueda hablar de superficial, ya que en un segundo paso aparece un nivel ms profundo de anlisis y
de intervencin que se apoya en los componentes del primero pero desde otro punto de mira. Esta
primera dimensin de la variable comunicacin se vincula con el modelo de deliberacin
tecnocrtico descrito por Nardacchione y tanto con el modelo lineal-funcionalista como con las
teoras clsicas de las organizaciones: Taylor, Fayol y Weber, etc.-. De manera que aunque se ponga
en prctica a pleno en todos sus recursos ayuda pero no alcanza para facilitar la participacin en
espacios de deliberacin para la toma de decisiones y esto an teniendo en cuenta que la
informacin es un insumo necesario para el primer nivel de participacin: a) informacin,
correspondiente al grado a) formar parte. La figura del comunicador aqu es la del tcnico que tira
cables, lneas de comunicacin, verifica las conexiones y los soportes que sirven para enlazar a
personas y grupos y atiende la existencia o inexistencia de las herramientas necesarias.
Nivel 2. Hermenutico o Interpretativo:
Lo llamamos as porque el rol del comunicador aqu se presenta como el de un intrprete. A
pesar de que se hayan tendido todos los puentes y las lneas entre los actores del Plan, puede
suceder, ya sea en una asamblea en la que se debate un tema o en una campaa informativa etc., que
las partes no se pongan de acuerdo porque no se entienden: porque el lenguaje excesivamente
tcnico impide la comprensin de los vecinos del barrio, o porque la falta de recursos lingsticos
de un integrante le impide expresarse adecuadamente, el slogan de la ciudad es mal interpretado por
ciertos sectores etc., de modo que no se produce el xito ilocucionario (Austin), los cdigos no
son compartidos por todos, o en trminos de Vern las gramticas de produccin no coinciden en

23
ningn punto con las de reconocimiento, de modo que los sentidos circulan, chocan entre s, luchan
pero permanecen aislados unos de otros. No se arriba a la visin comn de los problemas y reina la
fragmentacin del sentido.
El nivel de anlisis hermenutico presupone el primer nivel: el de la informacin. Pero aqu
ya no se focaliza sobre la presencia o no de soportes y estrategias, sino en interpretar y valorizar la
comunicacin desde otros indicadores. Tratar de lograr un acuerdo de sentidos, remover todos los
obstculos que impiden la comprensin entre los actores para llegar a determinados acuerdos, es la
tarea del comunicador devenido en hermeneuta. En esa tarea, aparte de los recursos propios que le
provee la comunicacin, es importante trabajar en equipos interdisciplinarios para lograr una mayor
eficacia en los proyectos puntuales que se elaboran a partir de las necesidades detectadas en los
diagnsticos con el fin de superar los problemas de entendimiento que la fragmentacin social, la
multiplicidad de intereses y la complejidad de las sociedades urbanas provocan sobre los mundos de
la vida como horizonte compartido del sentido.
Finalmente este segundo nivel se relaciona con el segundo nivel de participacin: tener
parte, y de su correspondencia se arriba al modelo de deliberacin de los PE que Nardacchione
denomina modelo concertacional, debido a que all actores movidos por intereses y lgicas diversas
buscan lograr acuerdos por medio de la negociacin, que no es posible sin encontrar sentidos
compartidos a travs del entendimiento, ms all de las diferencias. -Aqu puede predominar lo que
Habermas denomina accin estratgica-. El grado correspondiente de participacin entonces es
tener parte y su nivel b) el de la opinin.

3. Nivel Comunicativo:

Supone el mximo nivel de abordaje comunicacional en instituciones, grupos u organizaciones.

Incluye tanto la dimensin 1: Informacin, como la 2: hermenutica, pero va mucho ms a fondo.
Se relaciona fundamentalmente con la investigacin para comprender cules son los verdaderos
intereses que actan detrs de las interacciones visibles, las asimetras y complementariedades
existentes entre los actores del plan, qu relaciones de poder se ponen en juego, qu espacio se abre
a la participacin real (no declamada).
Se trata de elementos no observables a simple vista, que requieren en las diversas instancias
del Plan de un trabajo de indagacin y reconstruccin de las reales relaciones de fuerzas, y de
estudio de las posibilidades de construir espacios de participacin desde la accin comunicativa. Es
el nivel ms difcil de alcanzar puesto que aunque existan los recursos y las herramientas de
comunicacin y aunque los participantes se entiendan discursivamente y comprendan los sentidos,
puede suceder que no acepten lo que el otro sostiene, o porque quieren imponer un sentido, o
quieren manipular o someter, engaar, usar o desconocer al otro. Falta un mundo de la vida comn
que permita el entenderse sobre algo en el mundo, sobre el orden normativo o sobre la identidad de
los sujetos y su mundo interno, porque las asimetras se reflejan en la escisin del espacio de la
ciudad en espacio de los lugares y espacio de los flujos que establece distancias siderales entre los
actores de distintos segmentos sociales. Cierta condicin de equidad, un nivel bsico de igualdad de
oportunidades es necesario tanto para la convivencia como para la participacin democrtica para la
toma de decisiones en todos los rdenes. El comunicador aqu puede solamente, y si es que desde el
Plan se lo solicitan, estudiar la dimensin institucional que impone sentidos por fuera de la
organizacin y que aparecen a espaldas de los actores por su carcter sistmico- pero que son
eficaces a la hora de suscitar conflictos .Su tarea entonces consiste en observar el campo en la
bsqueda de los elementos de este tercer nivel e implicarse en la transformacin de los conflictos
que impiden arribar al consenso y en la superacin de las fuertes asimetras entre los actores del
Plan. Para graficar su rol en este nivel apelamos a la figura del analista, forjada en el campo del

24
Anlisis Institucional25 , que tematiza el rol transformador de la propia intervencin devenida en
analizador- sobre las relaciones naturales que predominan en las instituciones.
Como gua orientativa al estudio de esta dimensin se puede apelar a la semitica para la
reconstruccin de los contratos enunciativos que se van configurando en los discursos que
construyen los actores, es decir, qu imgenes de s mismos construyen los enunciadores, cules de
los enunciatarios y qu tipo de relacin entre ellos . Desde all se podr avanzar en la determinacin
de los alcances y el lugar que se le otorga a la participacin de los habitantes de la ciudad en la
elaboracin del Plan Estratgico. Luego se contrastar esa imagen descubierta con los resultados de
la aplicacin de diversos mtodos de investigacin cuanti y cualitativos en el terreno emprico. Y
esto debido a que el estilo enunciativo de un Plan puede ser muy seductor y hasta cmplice con los
ciudadanos pero en los hechos constituir una mscara legitimadora de polticas verticalistas:
procesando esos datos se podr establecer el grado en que los consensos se alcanzan por accin
estratgica o por accin comunicativa y hasta qu punto.
Este tercer nivel de la variable comunicacin corresponde al tercer grado de participacin y
combinados ambos en la matriz dan lugar al modelo Consensual propuesto por Nardacchione,
donde se trata del desarrollo no slo de acuerdos sino que se va ms all de ello, generando un
gora tico-poltica de deliberacin, donde ms que articulacin se busca establecer una dinmica
de generacin de lmites normativos mediante el intercambio de argumentos, dilogo y
deliberacin. Se alcanza all el grado de participacin que Mario Robirosa denomina c) tomar parte
y el nivel c) de decisin.
En cada una de estas instancias no dejan de ponerse en relacin los tres niveles de comunicacin
con diferentes modelos de espacios de deliberacin.
NI: nivel Informativo
NH: nivel hermenutico
NC: nivel comunicativo
Cruzando las variables participacin y comunicacin se obtiene la siguiente matriz bidimensional
que permite medir el grado de participacin real alcanzado por los actores locales en las diversas
etapas del Plan Estratgico, a partir del tipo de comunicacin predominante:

25 Sobre este punto conviene atender el sealamiento del anlisis institucional que da vuelta la perspectiva funcionalista sobre las organizaciones y que obliga, en el caso de la comunicacin, a pasar a una
instancia ms profunda de observacin. Para eso es necesario recuperar la dimensin institucional.
Positivistas y funcionalistas parten del dato emprico, cierta empresa determinada, se la toma como objeto de conocimiento y se aislan sus funciones visibles, abstrayendo a la vez sus funciones invisibles,
latentes, informales. Se confunde as la ideologa pragmtica de los sujetos-clientes (empresarios) del socilogo con la realidad objetiva, sostiene Ren Loureau (1988), procediendo a la abstraccin de las
funciones nobles, tales como crecimiento, desarrollo, inversin, servicio social, relegando a la vez las funciones inconfesadas e inconfesables de las organizaciones. Pero esas funciones negadas u
olvidadas actan de todas maneras en la organizacin simblicamente, tal como lo hace el inconsciente para el psicoanlisis. Precisamente esa negatividad, ese impensado de las organizaciones es lo que
el anlisis institucional toma como objeto de estudio y se constituye as en un saber del no-saber. El nivel de la institucin en las organizaciones constituye un nivel de anlisis profundo que debe tenerse en
cuenta tambin en el estudio comunicacional de los grupos y organizaciones, y en nuestro caso, de los Planes Estratgicos, debido a que en ese nivel estn operando contradicciones fuentes de conflictos que
no provienen de la misma organizacin sino del sistema social: profundas desigualdades sociales, econmicas, culturales, tnicas, sexuales, polticas. Relaciones asimtricas instituidas que subyacen e
influyen en las representaciones y en las acciones de individuos y grupos. Tal nivel posee una dimensin significante y debe ser estudiada en la intervencin comunicacional

25
 Espacios de
deliberacin
Niveles Tecnocrtico Concertacional Consensual
de Comunicacin
1.Informativo

2.Hermeneutico

3.
Comunicativo

Claro que para poder otorgar puntaje a los PE de cada ciudad se deber contar con los indicadores
y los correspondientes ndices que permitan organizar el trabajo emprico de campo. En este lugar
no podemos desarrollar este punto, tarea que queda pendiente para otro trabajo ms extenso.
Para terminar, mencionaremos los primeros resultados obtenidos de una primera aproximacin
emprica, a partir de la matriz, al estudio de la calidad comunicacional de tres PE: el de las ciudades
de Rosario, Buenos Aires y Gral. San Martn. De la misma resultan indicios acerca del predominio
en la mayora de las etapas de los PE del nivel informativo, en segundo lugar aparecen elementos
del nivel hermenutico y en menor medida pero efectivos aparecen recursos del tercer nivel. Esta
somera y muy genrica descripcin seala que en esas ciudades argentinas que aplican dicha
tecnologa de gestin predomina un espacio de deliberacin tecnocrtico, con elementos
concertacionales y pocos pero interesantes espacios donde se ejerce el acuerdo por va dialogal en
condiciones simtricas conformando espacios consensuales. No daremos datos puntuales aqu
porque dicha investigacin est en curso y sera poco serio anticipar resultados no comprobados.
Pero este anticipo orienta la bsqueda, pues la participacin forma en ella un elemento
indispensable del proceso de planificacin del desarrollo local. De modo que no es intil desarrollar
herramientas tericas y metodolgicas para intervenir desde la comunicacin y en un espritu de
colaboracin interdisciplinario con el propsito de reforzar las iniciativas de profundizacin
democrtica, de creacin de ciudadana, de inclusin de los excluidos, de apuesta a modos de
gestin democrtica de las ciudades que cuenten con la participacin creciente de todos los actores
locales a pesar de los desniveles econmicos, sociales y culturales. Modificar conductas asentadas
en viejas prcticas sociales y polticas no es sencillo, aunque se cuente con voluntad poltica para
ello. Ahora bien, si esa voluntad, si un nuevo tipo de liderazgo poltico democrtico y una tendencia
aunque sea incipiente de implicacin ciudadana asoman en el horizonte, como en numerosos casos
parece estar sucediendo, entonces el aporte de las ciencias sociales, incluida la comunicacin social,
no puede estar ausente del trabajo tcnico que contribuya al fortalecimiento de esas novedosas
formas de gobernar planificadamente las ciudades del tercer milenio.

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