Desenvolvimento Includente, Sustentavel, Sustentado

Sachs
Desenvolvimento
inciudente, sustentvel
sustentado
Prefcio
debate sobre o desenvolvimento vem
sendo travado h algumas dcadas, mas
recentemente se intensificou, muitas vezes
de maneira estimulante, com as drsticas
mudanas polticas que o mundo tem
sofrido, o forte acirramento das tenses
sociais e a incessante degradao do meio
ambiente. Nesse contexto delicado, surge a
proposta de um Desenvolvimento
Sustentvel como alternativa desejvel - e
possvel - para promover a incluso social,
o bem-estar econmico e a preservao
dos recursos naturais.
Essa tese, articulada pelo professor
lgnay Sachs, da cole des Hautes tudes
en Sciences Sociales, conquista cada vez
mais apoio em todo o planeta. 0 professor
Sachs, um profundo conhecedor dos
problemas dos pases do assim chamado
Terceiro Mundo, e particularmente do
Brasil, fundou na Frana o Centro de
Estudos sobre o Brasil Contemporneo e o
Centro Internacional de Pesquisas sobre
lVleio Ambiente e Desenvolvimento, para
aprofundar e desdobrar essa problemtica.
Neste livro, ela abordada, como
sempre de maneira fecunda e criativa, com
enfoques centrados nas questes do
trabalho, da incluso social, das polticas
pblicas, da distribuio de renda - todas
elas perpassadas pelo fio condutor da
tica, como eixo de um pensamento que
alia o rigor cientfico a um humanismo
veemente. Como diz Celso Furtado, "a
leitura destes ensaios de Ignacy Sachs,
grande e lcido conhecedor da proble-
mtica do desenvolvimento e, mais
especificamente, dos impasses que
enfrenta o Brasil no momento atual, nos
encoraja a trazer essas questes para
primeiro plano."
Esta obra publicada em co-edio
pela editora Garamond e o Sebrae, no
contexto do Projeto Parcerias com
Editoras, com o qual o Sebrae busca
incentivar o setor editorial brasileiro -
constitudo majoritariamente por peque-
nas e micro empresas - e simultaneamente
direcionar suas publicaes, em geral de
contedo tcnico, para todo o segmento
dos pequenos negcios. O Projeto tambm
visa a estimular o aparecimento de novos
autores, especialistas em assuntos de
interesse dos empreendedores e das micro
e pequenas empresas, confirmando assim a
vocao do Sebrae e seu compromisso com
um projeto de desenvolvimento para o
Brasil que seja includente, sustentvel e
sustentado.
Ignacy Sachs
Desenvolvimento
ineludente, sustentvel,
sustentado
Garamond
Copyright 2004, Ignacy Sachs
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Reviso
Cludia Rubim
Editorao Eletrnica
Luiz Oliveira
Capa
Estdio Garamond
sobre "Quadrados com crculos concntricos",
leo sobre tela de Wladimir Kandinsky
CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL D O S EDITORES D E LIVROS, RJ.
S126d
Sachs, Ignacy, 1927-
Desenvolvimento : ineludente, sustentvel, sustentado /
Ignacy Sachs. - Rio de Janeiro : Garamond, 2008
14x2; 1152p.
ISBN 85-7617-04-X
1. Desenvolvimento econmico - Amrica Latina. 2. Desen-
volvimento social - Amrica Latina. 3. Desenvolvimento sus-
tentvel - Amrica Latina. 4. Brasil - Poltica e governo. 5.
Desenvolvimento econmico - Brasil. I. Ttulo.
04-2560. C D D 338.98
C D U 330.34
Todos os direitos reservados. A reproduo no-autorizada desta publicao,

por qualquer meio, seja total ou parcial, constitui violao da Lei n 9.610/98.
Sumrio
PREFCIO - Celso Furtado

7
Desenvolvimento e tica - para onde ir

na Amrica Latina?
9
Desenvolvimento includente e
trabalho decente para todos
25
Da armadilha da pobreza ao desenvolvimento

includente em pases menos desenvolvidos
69
Incluso social pelo trabalho decente: oportunidades,

obstculos, polticas pblicas
111
PREFCIO
A difcil leitura da realidade

Celso Furtado
Em um futuro que, imagino, no ser muito remoto, parecer

simples devaneio de intelectual ocioso a referncia ao que est ocor-
rendo na Amrica Latina, neste final de era marcado pelo funda-
mentalismo mercantil. Ningum, em s conscincia, acreditar que
um pas rico como a Argentina, dotado de uma classe poltica to
sofisticada, haja sido conduzido, em 2003, a uma situao de tama-
nha ingovernabilidade e de liquidao de seus ativos.
E tambm causar espanto o que est ocorrendo em outros pases
do continente. Com efeito, como explicar que uma economia com a
vitalidade da brasileira, que, nos primeiros trs quartos do sculo XX,
beneficiou-se de um ritmo de crescimento superado apenas pelo do
Japo, tenha se conformado com uma taxa de decrescimento (cresci-
mento negativo, para usar o eufemismo da moda) no correr deste
ltimo decnio? Trata-se de satisfazer a exigncias dos que arbitram
as taxas de juros escorchantes que esto absorvendo mais que a tota-
lidade da poupana nacional, conforme nos explicam consultores
credenciados. E no se admite que as vtimas do sobre-endividamento
apelem para mtodos clssicos de autodefesa.
Estas so questes que a coletividade tem no somente o direito,
mas o dever de formular. A leitura destes ensaios de Ignacy Sachs,
7
grande e lcido conhecedor da problemtica do desenvolvimento e,
mais especificamente, dos impasses que enfrenta o Brasil no mo-
mento atual, nos encoraja a traz-las para o primeiro plano. A leitura
deste livro muito nos ajudar a evitar a reproduo da fbula plat-
nica, em que os prisioneiros confundiram a realidade com as ima-
gens projetadas na caverna.
Rio de Janeiro, junho de 2004
8
Desenvolvimento e tica - para
onde ir na Amrica Latina?
Estratgias de desenvolvimento
nacional na era da globalizao 1
"Voc poderia me dizer, por favor,

por qual caminho devo seguir agora?", perguntou ela.
"Isso depende muito de aonde voc quer ir", respondeu o gato.
Lewis Carroll, Alice'sAdventures in Wonderland.
A - Algumas lies da tragdia desenvolvimentista

da Argentina
De acordo com Marshall Berman, a segunda parte de Fausto, de
Goethe, configura uma tragdia desenvolvimentista. Na Argentina
de hoje, somos espectadores de uma tragdia desenvolvimentista
da vida real, e no de uma tragdia literria.
Alguns chegam a atribuir ao FMI o papel de Mefstfeles. Uma
avaliao mais realista a de que o FMI no conspirou para desenca-
1 Paper apresentado no Encontro do BID sobre tica e Desenvolvimento

(Buenos Aires, 5 e 6 de setembro de 2002). Verso final de 6 de novembro
de 2002. Traduzido do original em ingls, intitulado Development and
Ethics. Whither Latin America? National Development Strategies in the
Globalization Age, por Jos Augusto D r u m m o n d e Glria Maria Vargas.
9
DESENVOLVIMENTO: INCLUDENTE, SUSTENTVEL, SUSTENTADO
dear o desastre. Ele apenas recomendou (ou aplicou, diria algum)

uma receita terrivelmente equivocada de polticas, inspirada por uma
viso idealizada de uma globalizao simtrica e mutuamente benfica
e pelo fundamentalismo de mercado - "m economia e m poltica",
para empregar as palavras de Joe Stiglitz (Stiglitz, 2002a e 2002b).
1- A primeira lio da crise desenvolvimentista da Argentina si-
naliza a falcia do pretenso fim da histria e da ideologia. Tanto a
teoria, com base no estudo histrico comparativo de experincias
nacionais, quanto a ideologia, baseada em compromissos ticos,
continuam a ser importantes. Devemos repensar a teoria do desen-
volvimento e as polticas receitadas que derivam dela luz do que
aconteceu na Argentina - o caso mais extremo de "pobreza na abun-
dncia" (Keynes, 2000) e de "desdesenvolvimento" (ou de
involuo, para usar um termo de Clifford Geertz) em circunstn-
cias no blicas, uma tragdia que resultou de uma mistura letal de
dependncia excessiva de recursos externos, de confiana cega no
Consenso de Washington e de m governana.
O colapso da Argentina significa o f i m do Consenso de
Washington e da verso neoliberal do fundamentalismo de merca-
do, tanto quanto o colapso do "socialismo real", na Europa Oriental,
significou o fim do estatismo e da economia de comando. Estes
dois paradigmas extremos e diametralmente opostos, agora descar-
tados, delimitam o campo de arranjos institucionais intermedirios,
as economias mistas (Kalecki, 1993; Rodrik, 2000; Sachs, 1998;
1999; 2000; Tsuru, 1994; Wade, 1990) ao qual pertence o futuro.
Os mercados so uma instituio entre muitas; a governana
democrtica oferece o nico esquema adequado sua regulao
(Sen, 2000). Como diz Pradab Bardhan, "cada mecanismo de coor-
denao da sociedade - o Estado, o mercado, a comunidade - tem
as suas prprias falhas, mas cada um tem algumas vantagens ni-
cas que podemos tentar combinar a fim de coordenar a correo
das falhas" (Bardhan, 2001).
10
IGNACY SACHS
2- Para que isso ocorra, preciso haver um Estado enxuto, lim-

po, ativo, planejador e capaz de descortinar o futuro. Como Jos
Serra nos lembrou recentemente, a cidadania global continua a ser,
por enquanto, uma utopia. O Estado nacional tem trs funes prin-
cipais:
a-A articulao de espaos de desenvolvimento, desde o nvel local
(que deve ser ampliado e fortalecido) ao transnacional (que deve
ser objeto de uma poltica cautelosa de integrao seletiva, su-
bordinada a uma estratgia de desenvolvimento endgeno);
b-A promoo de parcerias entre todos os atores interessados, em
torno de um acordo negociado de desenvolvimento sustentvel;
c-A harmonizao de metas sociais, ambientais e econmicas, por
meio do planejamento estratgico e do gerenciamento cotidia-
no da economia e da sociedade, buscando um equilbrio entre
diferentes sustentabilidades (social, cultural, ecolgica,
ambiental, territorial, econmica e poltica) e as cinco eficin-
cias (de alocao, de inovao, a keynesiana, a social e a
ecoeficincia).
3- Em muitos pases, como a Argentina, a sustentabilidade social

ainda mais frgil e sujeita disrapo do que a sustentabilidade
ambiental. Disto resulta a necessidade de construir a estratgia endgena
de desenvolvimento com base na questo central do trabalho decente
para todos (OIT 2001, 2002a e 2002b), por meio do emprego ou do
auto-emprego na produo de meios de subsistncia. Sem negar a
importncia da promoo de exportaes, preciso lembrar que nove
entre cada dez pessoas em todo o mundo trabalham para o mercado
interno (Ferrer, 2002). Portanto, as potencialidades do mercado in-
terno devem ser aproveitadas como o primeiro passo para revigorar
as economias em crise. H trs motivos para isso.
a-A falta de oportunidades adequadas para que os pases perifricos

ampliem as suas exportaes na atual ordem internacional
6 1
(CEPAL 2002; Oxfam 2002; Ricupero, 2002; UNCTAD 2002);

"desenvolvimento a partir de dentro" (Sunkel, 1992) continua a
ser a nica opo vivel para a Argentina e para toda a Amrica
Latina (ver tambm Ferrer, 2002);
b-O mercado interno pode ser ampliado por meio da promoo da
agenda inacabada de transformao rural (reformas agrrias) e do
combate heterogeneidade extrema das economias perifricas,
agenda esta que consta nos escritos de Anbal Pinto. Essas eco-
nomias podem ser descritas como um arquiplago de empreendi-
mentos altamente produtivos situados num oceano de atividades
de baixa produtividade - o tecido conjuntivo do sistema econmi-
co. Uma grande parte do PIB produzida nesse arquiplago e as
pessoas do braadas para sobreviver no oceano em volta. Resul-
tados rpidos podem ser obtidos por uma estratgia centrada nas
pessoas e no emprego, com a finalidade dupla de aumentar o n-
mero dos empregos de baixa produtividade e simultaneamente
melhorar a produtividade destes empregos. Como o seu contedo
de importaes tende a ser muito baixo, a sua promoo no exige
moeda estrangeira, nem financiamento externo. O limite para o
crescimento induzido pelo emprego, que no seja inflacionrio e
que exija poucas importaes, dado pela elasticidade da oferta de
bens de salrio produzidos internamente (Kalecki, op.cit.);
c-Um mercado interno em expanso fortalece a competitividade
sistmica da economia nacional.
4- Desde que cada crise constitui uma oportunidade, a Argentina,

to bem dotada de recursos humanos e naturais, tem o potencial
necessrio para dar incio hic et nunc a uma operao de ajuste infor-
mada pelo conceito de desenvolvimento sustentvel, baseada nos cinco
pilares da endogeneidade (oposta ao crescimento mimtico):
autoconfiana (oposta dependncia), orientao por necessidades
(em oposio orientao pelo mercado), harmonia com a natureza e
abertura mudana institucional (What now?, 1975).
12
IGNACY SACHS
Da a importncia dos notveis estudos, diagnsticos e propos-

tas formulados pelos acadmicos que preparam o Plan Fnix (ver
em particular os nmeros especiais de Enoikos, 2001, e de
Encrucijadas UBA, 2001).
B - De Aristteles ao desenvolvimento sustentvel

1- Nos seus textos Ethics and Economics, Amartya Sen (1990)
nos lembrou que a economia e a tica estavam interligadas, desde
Aristteles, por duas questes centrais de fundo:
o problema da motivao humana (como deveramos viver?);

a avaliao das conquistas sociais.
No entanto, a outra origem da economia - as questes logsticas,

que Sen chama de "abordagem de engenharia" - se tornou prepon-
derante, hoje, a ponto de fazer a tica ser praticamente esquecida.
Da vem a insistncia de Sen na reaproximao entre a economia e
a tica, sem esquecer da poltica.
O desenvolvimento, distinto do crescimento econmico, cum-
pre esse requisito, na medida em que os objetivos do desenvolvi-
mento vo bem alm da mera multiplicao da riqueza material. O
crescimento uma condio necessria, mas de forma alguma
suficiente (muito menos um objetivo em si mesmo), para se
alcanar a meta de uma vida melhor, mais feliz e mais completa
para todos.
No contexto histrico em que surgiu, a idia de desenvolvimento
implica a expiao e a reparao de desigualdades passadas, criando
uma conexo capaz de preencher o abismo civilizatrio entre as
antigas naes metropolitanas e a sua antiga periferia colonial, entre
as minorias ricas modernizadas e a maioria ainda atrasada e exausta
dos trabalhadores pobres. O desenvolvimento traz consigo a pro-
messa de tudo - a modernidade inclusiva propiciada pela mudana
estrutural.
6 3
2- Outra maneira de encarar o desenvolvimento consiste em

reconceitu-lo em termos da apropriao efetiva das trs geraes
de direitos humanos:
direitos polticos, civis e cvicos;

direitos econmicos, sociais e culturais, entre eles o direito ao
trabalho digno, criticamente importante, por motivos intrnse-
cos e instrumentais;
direitos coletivos ao meio ambiente e ao desenvolvimento (Sen,
1999; Sengupta, 2001 e 2002).
Igualdade, eqidade e solidariedade esto, por assim dizer, em-

butidas no conceito de desenvolvimento, com conseqncias de
longo alcance para que o pensamento econmico sobre o desenvol-
vimento se diferencie do economicismo redutor.
Em vez de maximizar o crescimento do PIB, o objetivo maior se
torna promover a igualdade e maximizar a vantagem daqueles que
vivem nas piores condies, de forma a reduzir a pobreza, fenme-
no vergonhoso, porquanto desnecessrio, no nosso mundo de abun-
dncia.
a-O crescimento, mesmo que acelerado, no sinnimo de desen-
volvimento se ele no amplia o emprego, se no reduz a pobreza
e se no atenua as desigualdades, conforme enfatizado, desde os
anos 1960, por M. Kalecki e Dudley Seers. De acordo com o
mesmo raciocnio, no suficiente promover a eficincia
alocativa. O desenvolvimento exige, conforme mencionado, um
equilbrio de sintonia fina entre cinco diferentes dimenses. Ele
tambm exige que se evite a armadilha da competitividade esp-
ria e, em ltima instncia, autodestrutiva, com base na deprecia-
o da fora de trabalho e dos recursos naturais.
b-A eqidade, traduzida em termos operacionais, significa o trata-
mento desigual dispensado aos desiguais, de forma que as re-
gras do jogo favoream os participantes mais fracos e incluam
14
IGNACY SACHS
aes afirmativas que os apoiem. Este princpio se aplica tanto

ordem econmica internacional (conforme colocado por Myrdal,
em 1956) quanto s economias nacionais. O recente relatrio
SEBRAE-PNUD sobre o futuro dos pequenos produtores no Brasil
(Sachs, 2002) desenvolve detalhadamente esse ponto.
3- O conceito de desenvolvimento sustentvel acrescenta uma

outra dimenso - a sustentabilidade ambiental - dimenso da
sustentabilidade social.
Ela baseada no duplo imperativo tico de solidariedade
sincrnica com a gerao atual e de solidariedade diacrnica com
as geraes futuras. Ela nos compele a trabalhar com escalas
mltiplas de tempo e espao, o que desarruma a caixa de ferra-
mentas do economista convencional. Ela nos impele ainda a bus-
car solues triplamente vencedoras, eliminando o crescimento
selvagem obtido ao custo de elevadas externalidades negativas,
tanto sociais quanto ambientais. Outras estratgias, de curto pra-
zo, levam ao crescimento ambientalmente destrutivo, mas social-
mente benfico, ou ao crescimento ambientalmente benfico, mas
socialmente destrutivo. Os cinco pilares do desenvolvimento sus-
tentvel so:
a-Social, fundamental por motivos tanto intrnsecos quanto instru-

mentais, por causa da perspectiva de disrupo social que paira
de forma ameaadora sobre muitos lugares problemticos do
nosso planeta;
b-Ambiental, com as suas duas dimenses (os sistemas de susten-
tao da vida como provedores de recursos e como "recipien-
tes" para a disposio de resduos);
c-Territorial, relacionado distribuio espacial dos recursos, das
populaes e das atividades;
d-Econmico, sendo a viabilidade econmica a condido sine qua
non para que as coisas aconteam;
6 5
e-Poltico, a governana democrtica um valor fundador e um

instrumento necessrio para fazer as coisas acontecerem; a li-
berdade faz toda a diferena. 2
4- Para se progredir simultaneamente nessas cinco dimenses,
muita coisa tem que ocorrer, de fato. A reunio de Joanesburgo foi
uma oportunidade perdida para deslanchar uma transio planetria
para o desenvolvimento sustentvel, cujo contedo seria:
a-Estratgias nacionais diferenciadas, mas complementares, no Norte

(mudando os padres de consumo e os estilos de vida, reduzin-
do a dependncia quanto a combustveis de origem fssil e dimi-
nuindo o tamanho da "pegada" da minoria rica);
b-No Sul, estratgias de desenvolvimento endgenas e inclusivas
(em vez do transplante de modelos do Norte), propiciando um
salto para uma civilizao moderna, sustentvel, com base na
biomassa, especialmente adequada aos pases tropicais;
c-Um acordo Norte/Sul a respeito do desenvolvimento sustentvel,
aumentando substancialmente o fluxo real de recursos do Norte
para o Sul (por meio da ajuda e, mais ainda, do comrcio justo),
estimulando simultaneamente as economias em crise do Norte;
d-Um sistema internacional de impostos (sobre energia, pedgios
para o uso de oceanos e espaos areos, e algum tipo de taxao
sobre transaes financeiras);
e-Gerenciamento das reas globais de uso comum.
Gallopin (2001) est certo quando afirma que a transio para

um mundo sustentvel exige um progresso simultneo em todas
essas frentes. As perspectivas imediatas so sombrias. Enquanto
prosseguem na batalha poltica na frente global, os pases latino-
2 Amartya Sen, em artigo recente, afirma o seguinte: "No nem um pouco

bvio por que o fortalecimento das liberdades democrticas no deva
fazer parte das demandas centrais do desenvolvimento sustentvel."
{International Herald Tribune, 16 de agosto de 2002).
1 6
IGNACY SACHS
americanos, inclusive a Argentina, poderiam tambm usar o marco

conceituai do desenvolvimento sustentvel para desenhar as suas
estratgias nacionais.
C - Como chegamos l?
1- Seria um erro isolar as urgncias de curto prazo ligadas ao
gerenciamento de crises da reflexo sobre a estratgia de mdio
e longo prazos. Ambas devem ser informadas pela mesma viso
de desenvolvimento sustentvel que, de um lado, oferece os cri-
trios de avaliao para as polticas propostas e, de outro, median
te um amplo debate societal, se desdobra gradualmente num pro-
jeto nacional (de acordo com Jean-Paul Sartre, o homem um
projeto; afortiori, uma sociedade humana tambm deve ser um
projeto).
2- A transio para o desenvolvimento sustentvel comea com
o gerenciamento de crises, que requer uma mudana imediata de
paradigma, passando-se do crescimento financiado pelo influxo de
recursos externos e pela acumulao de dvida externa para o do
crescimento baseado na mobilizao de recursos internos, pondo
as pessoas para trabalhar em atividades com baixo contedo de
importaes e para aprender a "vivir con lo nuestro".
Conforme mencionado, o nico limite para o crescimento no
inflacionrio e induzido pelo emprego dado pela disponibilidade de
bens de salrio. Como no necessrio ter moeda estrangeira para
o financiamento de obras pblicas, outras atividades poderiam ser
financiadas por um Imposto de Valor Adicionado altamente pro-
gressivo.
Portanto, as condies necessrias para se levar frente o cres-
cimento induzido pelo emprego so:
a-capacidade local de planejamento, entendido como a capacidade

de identificao de gargalos e de recursos ociosos capazes de
super-los;
6 7
b-estmulo capacidade de mobilizar recursos e iniciativas locais;

c-reabilitao do sistema financeiro nacional, para dot-lo de um
mnimo de capacidade de atender s necessidades das empresas
e do financiamento de obras pblicas, sem excluir o recurso (em
casos excepcionais) quase-moeda e promoo do escambo;
d-uma reforma fiscal que criasse um Imposto de Valor Adicionado
progressivo sobre o consumo: haveria iseno para os bens es-
senciais, mas ele teria forte incidncia sobre artigos de luxo,
conforme sugerido por Kalecki, no seu texto sobre a ndia (op.
cit.); os salrios baixos seriam subsidiados com este imposto
(Bardhan, op. cit.);
Cabe traar aqui uma analogia com as polticas adotadas por

alguns pases da Europa e da sia, na primeira fase da reconstruo
posterior Segunda Guerra Mundial. Operaes de auto-salvao
eram a nica opo para dar incio recuperao. A reconstruo e
a industrializao posteriores guerra comearam exatamente des-
sa maneira, por meio do crescimento extensivo, com base na gera-
o de quantidades macias de empregos de baixa produtividade. 3
3- Paralelamente, o esforo deve comear em todos os nveis -
do local ao nacional tendo em vista a montagem de uma agenda
de mdio prazo de criao de empregos. A emergncia de conse-
lhos quatripartites de desenvolvimento facilitaria muito essa tarefa,
montando o cenrio para o processo de negociao entre todos os
atores envolvidos - autoridades pblicas, trabalhadores, emprega-
dores e o Terceiro Setor (sociedade civil organizada).
O objetivo supremo o emprego decente e/ou auto-emprego
para todos - trata-se da melhor forma de assegurar simultanea-
mente a sustentabilidade social e o crescimento econmico. Em
3 A transio para o crescimento intensivo, mais tarde, gerou problemas dif-

ceis, que no precisam ser abordados aqui.
18
IGNACY SACHS
outras palavras, a nfase deve ser colocada na mudana da distri-

buio primria de renda, em vez de se persistir com o padro
excludente de crescimento, a ser corrigido ex post por meio de
polticas sociais compensatrias financiadas com a redistribuio
de uma parcela do PIB.
Tal abordagem exige a combinao de vrias polticas comple-
mentares:
a-Explorar todas as oportunidades de crescimento induzido pelo

emprego e com contedo zero ou baixo de importaes, parti-
cularmente:
obras pblicas;
construo civil, especialmente programas voluntrios de cons-
truo de casas populares com apoio governamental (casas
populares construdas pelo povo);
servios sociais (pases que pagam salrios baixos tm uma
vantagem comparativa absoluta na produo deste tipo de ser-
vios);
empregos ligados conservao de energia e de recursos e
reciclagem de materiais (em outras palavras, ao aumento da
produtividade dos recursos), melhor manuteno do estoque
existente de infra-estrutura, equipamentos e prdios, de forma
a ampliar o seu ciclo de vida e, dessa forma, poupar o capital
necessrio sua reproduo (nos termos de Kalecki, estas so
as fontes de crescimento que no exigem investimento).
b-Desenhar polticas para consolidar e modernizar a agricultura fa-
miliar como parte de uma estratgia para estimular o desenvolvi-
mento rural com base na pluriatividade da populao rural, dan-
do um salto na direo de uma civilizao moderna baseada na
biomassa (biodiversidade-biomassa-biotecnologias);
c-Promover aes afirmativas para melhorar a condio de traba-
lhadores por conta prpria e microempresas, para ajud-los a
6 9
sair da informalidade, e apoiar diversas formas de atividade em-

presarial compartilhada, com a finalidade de aumentar o poder
de barganha e a competitividade dos pequenos produtores (pas-
sando da competitividade espria para a autntica); criar uma
entidade pblica - mas no estatal - que atue como um planejador
comprometido com os interesses dos pequenos produtores (o
SEBRAE um bom exemplo);
d-Estabelecer conexes mutuamente benficas entre grandes e pe-
q u e n a s e m p r e s a s ( c o n d i e s j u s t a s de s u b c o n t r a t a o ,
terceirizao, integrao de franquias de agronegcios);
e-Usar as compras governamentais para promover as micro e pe-
quenas empresas. "The Small Business Authority" (Agncia para
as Pequenas Empresas), dos EUA, criou um complexo sistema
de preferncias para as micro e pequenas empresas;
f-Fortalecer as empresas industriais de grande porte e transform-
las em atores competitivos em escala global. Obviamente, pre-
ciso uma estratgia dupla; isto nos traz de volta importncia
crucial do sistema financeiro nacional, da sua capacidade de in-
vestir e de algum tipo de controle sobre o fluxo de moeda es-
trangeira que entra e sai.
4- A insistncia nessa modalidade de recuperao a partir das

prprias foras e nas estratgias nacionais para o desenvolvimento
sustentvel endgeno no deve ser entendida como uma justificati-
va para negligenciar a questo primordial da insero na economia
global. Ela tem as suas razes numa crena dupla:
na configurao atual da economia mundial e do equilbrio de

poder, os pases perifricos no podem agir de forma dife-
rente;
quanto mais esses pases tiverem sucesso na sua estratgia
endgena, mais forte ser o seu poder de barganha para alcan-
ar a incluso na economia global em termos mais favorveis
1 0
IGNACY SACHS
e para renegociar a sua dvida externa em circunstncias que

avaliem de maneira realista a sua capacidade de gerar exce-
dentes de moeda estrangeira.
Enquanto suportam os impactos negativos da globalizao na

sua forma assimtrica atual, os pases perifricos deveriam mobili-
zar as suas capacidades intelectuais e polticas para organizar em
todos os foros internacionais, antes de mais nada na ONU, uma
intensa campanha a favor da reforma necessria da ordem econ-
mica internacional. A sesso especial da Assemblia Geral da ONU,
em 1975, foi um fracasso. As propostas formuladas, naquela oca-
sio, no so mais aplicveis. No entanto, a agenda de 1975 conti-
nua a ser bem pertinente.
Propostas para a reforma das instituies nascidas em Bretton
Woods e a adoo do comrcio justo provavelmente no nascero
por iniciativa dos pases do G-8, satisfeitos com o status quo. Ao
contrrio, viro do dilogo entre pases perifricos e das suas dis-
cusses com os setores progressistas da sociedade civil dos pases
centrais. O processo provavelmente ser longo e difcil. No entan-
to, podemos abrandar o nosso pessimismo ao pensarmos no pro-
cesso de formao da UNCTAD, h 10 anos, graas viso e
energia de Raul Prebisch e dos seus colaboradores.
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Desenvolvimento includente e
trabalho decente para todos1
Prlogo
Ao longo dos ltimos sessenta anos, o desenvolvimento tem sido
uma poderosa ide-force para o sistema das Naes Unidas, tanto
como conceito analtico quanto como ideologia. Assim como o ele-
fante de Joan Robinson - difcil de se definir, porm, fcil de se
reconhecer o desenvolvimento no se presta a ser encapsulado
em frmulas simples. A sua multidimensionalidade e complexidade
explicam o seu carter fugidio. Como seria de se esperar, o concei-
to tem evoludo durante os anos, incorporando experincias positi-
vas e negativas, refletindo as mudanas nas configuraes polticas
e as modas intelectuais.
As discusses em torno deste tema contriburam para o refina-
mento do conceito, porm contrastam com o sombrio histrico do
desenvolvimento existente em muitas partes do mundo. Da a ne-
cessidade de se revisitar a idia de desenvolvimento, com vistas a
torn-lo mais operacional, enquanto se reafirma, mais do que nun-
1
Artigo preparado para a Comisso Mundial sobre a Dimenso Social da
Globalizao, O I T , O u t u b r o 2002. Traduzido do original Inclusive
Development and Decent Work for Ali, por Jos Augusto D r u m m o n d e Gl-
ria Maria Vargas.
ca, a sua centralidade, j que esta idia est sendo contestada de

dois ngulos distintos.
Os autodenominados ps-modernos propem renunciar ao con-
ceito, alegando que o desenvolvimento tem funcionado como uma
armadilha ideolgica construda para perpetuar as relaes
assimtricas entre as minorias dominadoras e as maiorias domina-
das, dentro de cada pas e entre os pases. Propem avanar para
um estgio de ps-desenvolvimento, sem explicar claramente o
seu contedo operacional concreto. Esto certos, por suposto,
quando questionam a possibilidade de crescimento indefinido do
produto material, dado o carter finito do nosso planeta. Porm,
esta verdade bvia no diz muito sobre o qu deveramos fazer
nas prximas dcadas para superar os dois principais problemas
herdados do sculo XX, apesar do seu progresso cientfico e tc-
nico sem precedentes: o desemprego em massa e as desigualda-
des crescentes.
Quanto aos fundamentalistas de mercado, eles implicitamente
consideram o desenvolvimento como um conceito redundante. O
desenvolvimento vir como resultado natural do crescimento eco-
nmico, graas ao "efeito cascata" (trickle down effect). No h
necessidade de uma teoria do desenvolvimento. Basta aplicar a
economia moderna, uma disciplina a-histrica e universalmente
vlida.
A teoria do "efeito cascata" seria totalmente inaceitvel em ter-
mos ticos, mesmo se funcionasse, o que no o caso. Num mun-
do de desigualdades abismais, um absurdo pretender que os ricos
devam ficar mais ricos ainda, para que os destitudos possam ser
um pouco menos destitudos.
Para enfrentar estes dois problemas, precisa-se urgentemente de
uma reaproximao da tica, da economia e da poltica (A. K. Sen,
1987). Como escreveu Gandhi, "As economias que ignoram consi-
deraes morais e sentimentais so como bonecos de cera que, mes-
26
IGNACY SACHS
mo tendo aparncia de vida, ainda carecem de vida real" (M. K.

Gandhi, Young ndia, 27/10/1921).
Na medida em que as desigualdades morais 2 resultam da organi-
zao social, elas s podem ser superadas mediante atos de
voluntarismo responsvel - polticas pblicas que promovam a ne-
cessria transformao institucional e aes afirmativas em favor
dos segmentos mais fracos e silenciosos da nao, a maioria traba-
lhadora desprovida de oportunidades de trabalho e meios de vida
decentes, e condenada a desperdiar a vida na luta diria pela sobre-
vivncia.
Como observou Ricupero (2002, p. 64), as economias no se
desenvolvem simplesmente porque existem. O desenvolvimento
econmico tem sido uma exceo histrica e no a regra. No
acontece espontaneamente como conseqncia do jogo livre das
foras de mercado. Os mercados so apenas uma das muitas ins-
tituies que participam do processo de desenvolvimento. Sendo
mopes por natureza, socialmente insensveis e, segundo G. So-
ros (2002), amorais, a sua regulao - melhor seria dizer a sua re-
regulao - urgente, tendo em vista o resultado negativo da apli-
cao das prescries neoliberais, resumidas pelo Consenso de
Washington.
De certa forma, o Consenso de Washington atuou como uma
contra-reforma direcionada contra o capitalismo reformado, que
atingiu a sua maturidade aps a Segunda Guerra Mundial, inspirado
2
Para uma distino entre desigualdades naturais, ver Jean-Jacques Rousseau:
"Je conois dans 1'espce humaine deux sortes d'ingalits; l'une que j'appelle
naturelle, et qui consiste dans la diffrence des ges, de la sant, des forces
du corps, et de ses qualits de 1'esprit, ou de 1'me, 1'autre q u o n peut
appeler ingalit morale, ou politique, parce qu'elle dpend d'une sorte de
convention, et quelle est tablie, ou du moins autorise par le consentement
des hommes. Celle-ci consiste dans les diffrents privilges, dont quelques
uns jouissent, au prjudice des autres, comme d'tre plus riches, plus honores,
plus puissants queux, ou mme de s'en faire obir" (p. 77).
27
nos escritos de Keynes e Beverdge e nas experincias do New-

Deal americano. O capitalismo reformado foi, assim, construdo
com o propsito de exorcizar as terrveis lembranas da Grande
Depresso, com base nos conceitos de pleno emprego, Estado de
Bem-Estar e planejamento. Ele proporcionou tambm uma alterna-
tiva ao "socialismo real" do bloco sovitico, que, naquela poca,
tinha credibilidade entre segmentos importantes da opinio pblica,
devido ao seu sucesso em mobilizar toda a fora de trabalho dispo-
nvel para o crescimento econmico extensivo e rpido e para a
industrializao. 3
Os trinta anos dourados do capitalismo 4 (1945-1975) coincidi-
ram com a Guerra Fria entre os dois velhos blocos e com a corrida
armamentista. Esta situao frustrou os esforos das Naes Uni-
das de construir uma ordem internacional mais eqitativa, porm,
ao mesmo tempo, criou condies favorveis para que os pases
em desenvolvimento se envolvessem em polticas de no-alinha-
mento e tirassem proveito das melhores experincias dos dois blo-
cos competidores. 5
A situao mudou radicalmente durante os anos 70. A invaso
da Checoslovaquia, em 1968, apagou as ltimas iluses quanto
capacidade do bloco sovitico de construir uma verso do "socia-
lismo com rosto humano". Os capitalistas perderam assim parte do
seu medo e ficaram mais arrogantes. A crise de energia e suas con-
seqncias foram usadas para desacreditar o keynesianismo e logo
3
Conforme colocado por Jean Ziegler (2002, p. 33), os partidos social-
democratas ocidentais e os seus sindicatos transformaram em vantagens
sociais para seus clientes o medo capitalista da expanso do comunismo
(Les nouveaux mtres du monde et ceux qui leur rsistent, Fayard, Paris,
2002, p. 33).
4
"Les trente annes glorieuses", segundo Jean Fourastier.
5
Este foi certamente o caso da ndia durante o governo de Nehru, a tentativa
mais importante de definio de uma terceira via.
1 8
IGNACY SACHS
depois a contra-reforma neoliberal ganhou fora, com as eleies

de Margaret Thatcher e Ronald Reagan.
A queda do muro de Berlim marcou o fim do socialismo real
como paradigma de desenvolvimento e abriu o cenrio para o evan-
gelho neoliberal, que dominou a cena at o final dos anos 90. Po-
rm, o paradigma neoliberal no cumpriu as suas promessas. A
tragdia do desenvolvimento da Argentina 6 pode ser considerada
como o fim do Consenso de Washington, se no como um conceito
ideolgico - as ideologias alienadoras custam a morrer - pelo me-
nos como programa pragmtico.
No precisamos aqui entrar na polmica sobre o papel do FMI
(ver, em particular, J. Stiglitz, 2002). Reparemos simplesmente que
os nicos pases em desenvolvimento que se deram razoavelmente
bem, na dcada passada, foram precisamente aqueles que se recu-
saram a aplicar la lettre as prescries contidas no Consenso de
Washington.
Assim, estamos sentados em cima das runas de dois paradigmas.
Chegou o momento de colocar o evangelho neoliberal entre parn-
teses, como um interldio 7 infeliz, e de revisitar a breve histria da
idia do desenvolvimento, rica em apreciaes e recomendaes
muito pertinentes para a nossa discusso.
6
Marshall Berman analisou a segunda parte de Faustus, de Goethe, como a
primeira tragdia do desenvolvimento. Por analogia, podemos falar da
tragdia de desenvolvimento argentino, desta vez verdadeira, e no produ-
to da fico literria.
7
Usa-se esta palavra em analogia com a observao de Gunnar Myrdal de que
o capitalismo de livre mercado foi apenas um interldio entre dois pero-
dos marcados pelo intervencionismo do Estado: o mercantilismo e, de-
pois, o capitalismo reformado.
29
Desenvolvimento: um conceito fugidio e em evoluo

Est por ser escrita uma histria abrangente da idia de desenvol-
vimento. 8 Limitar-me-ei neste espao a umas poucas observaes,
enfatizando alguns pontos relevantes para a presente discusso.
1. Recordemos que a reflexo sobre o desenvolvimento, tal como
se conhece hoje, comeou nos anos 40, no contexto da preparao
dos anteprojetos para a reconstruo da periferia devastada da Eu-
ropa no ps-guerra. Refugiados antifascistas hngaros, poloneses
e alemes, residentes na Gr-Bretanha, foram mobilizados para esta
tarefa, na suposio de que o Leste Europeu no cairia sob a influncia
sovitica - a Conferncia de Yalta no tinha acontecido ainda.
Os problemas que estes pases enfrentavam eram similares aos
de outras periferias: estrutura fundiria anacrnica, agricultura cam-
p o n e s a atrasada, c o n d i e s a d v e r s a s de c o m r c i o para as
commodities primrias, industrializao incipiente, desemprego e
subemprego crnicos, e necessidade de um Estado desenvolvi-
mentista ativo para enfrentar o desafio de estabelecer regimes de-
mocrticos capazes simultaneamente de conduzir a reconstruo
do ps-guerra e de superar o atraso social e econmico. Em grande
medida, o trabalho da primeira gerao de economistas do desen-
volvimento foi inspirado na cultura econmica dominante da poca,
que pregava a prioridade do pleno emprego, a importncia do Esta-
8
Um primeiro volume poderia tratar das discusses precursoras dos sculos
XIX e XX sobre desenvolvimento avant la lettre, na Rssia, ndia, Japo,
China e Amrica Latina, bem como das contribuies dos autores dos
pases perifricos da Europa. U m segundo volume deveria focalizar os
planos de reconstruo para a Europa escritos na Gr-Bretanha, princi-
palmente por refugiados de pases sob ocupao nazista, muitos dos quais
subseqentemente ingressaram nas Naes Unidas como a primeira gera-
o de funcionrios. U m terceiro volume seria necessrio para avaliar a
importante contribuio das diferentes agncias das Naes Unidas e de
outras agncias, com nfase especial nas comisses regionais. U m quarto e
ltimo volume concentrar-se-ia no trabalho acadmico, enfatizando as
importantes contribuies de pensadores de pases em desenvolvimento.
30
IGNACY SACHS
do de Bem-Estar, a necessidade de planejamento 9 e a interveno do

Estado nos assuntos econmicos para corrigir a miopia e a insensi-
bilidade social dos mercados.
Passado meio sculo, algumas das preocupaes originais des-
ses p l a n e j a d o r e s c o n t i n u a m v l i d a s . C o m o lidar c o m a
heterogeneidade estrutural, tanto econmica quanto social? Uma das
muitas definies do subdesenvolvimento insiste na impossibilidade
de se empregar toda a fora de trabalho disponvel mediante a ado-
o de tecnologias avanadas, por falta de capital suficiente. Da a
necessidade de se achar um equilbrio entre as metas de moderniza-
o e industrializao, de uma parte, e, de outra, a promoo do
pleno emprego e/ou o auto-emprego sem perder de vista a necessi-
dade de aumentar continuamente a produtividade do trabalho, em
ltima instncia, a fonte de progresso econmico.
Mesmo hoje, as economias em desenvolvimento ainda podem
ser descritas como arquiplagos de empresas modernas com alta
produtividade do trabalho, imersas no oceano de atividades de pro-
dutividade baixa ou muito baixa, que formam o tecido intersticial do
sistema econmico. 10 A maior parte do PIB vem do arquiplago. A
maior parte das pessoas nadam no oceano, tentando sobreviver.
Os padres de crescimento econmico devem ser avaliados
neste contexto. O crescimento rpido impulsionado por empre-
sas modernas no reduzir por si s a heterogeneidade inicial.
Pelo contrrio, tende a concentrar a riqueza e a renda nas mos
dos poucos felizardos que controlam o arquiplago, relegando
ao oceano todos aqueles que se tornam redundantes, devido
substituio do trabalho pelo capital. Os autores latino-america-
9
Von Hayek, por causa de sua desconfiana quanto ao planejamento, ficou
numa situao de dissidente solitrio.
10
Esta descrio difere dos dois modelos setoriais das economias formal e
informal. A O I T est certa quando afirma que as atividades podem ser
formais ou informais, porm no representam setores separados.
6 1
nos estavam certos ao denunciar este padro de crescimento

como concentrador e excludente. Da a necessidade de se ter
uma estratgia dupla, na qual tambm se d ateno s oportuni-
dades para o que pode ser chamado de crescimento puxado pelo
emprego, 11 um assunto do qual falaremos em maior detalhe mais
adiante.
2. A negociao poltica feita pelos aliados em Yalta colocou
os pases do Leste Europeu na trilha do "socialismo real", relati-
vamente bem-sucedido, como foi dito, em promover um cresci-
mento extensivo e acelerado durante as primeiras duas dcadas
do ps-guerra. Toda a fora de trabalho disponvel foi utilizada;
embora mal paga, ficou protegida contra a maldio do desem-
prego e se beneficiou de um sistema razoavelmente elaborado de
proteo social. As dificuldades que levaram, em ltima instn-
cia, ao colapso do sistema, ainda estavam por vir: a incapacida-
de de passar de um sistema de crescimento extensivo para um
crescimento intensivo guiado pela tecnologia e pelo consumo em
massa, a impossibilidade de administrar eficientemente, sob re-
gimes autoritrios, economias e sociedades complexas, a repres-
so manu militari s tentativas de se reformar internamente o
sistema. A credibilidade do socialismo real perdeu-se definitiva-
mente com a invaso a Praga pelos tanques soviticos, em 1968.
As reformas de Gorbatchev vieram tarde demais. A queda do
muro de Berlim marcou o fim do paradigma de desenvolvimento
no capitalista, conhecido como socialismo real, e a vitria da
coalizo liderada pelos Estados Unidos na guerra fria contra o
bloco sovitico.
O fim do socialismo real foi certamente um marco importante
na breve histria da idia de desenvolvimento. Alguns se apressa-
u
A esse respeito, ver Sachs (1999), que trata da teoria do desenvolvimento
de Kalecki (Mondes en dveloppement).
1 2
IGNACY SACHS
ram em ver nele a desqualificao final do conceito de desenvolvi-

mento no capitalista, chegando at a proclamar o fim da histria.
Tal concluso no tem fundamento. Como conceito histrico e
social, o desenvolvimento por natureza aberto, o que o diferen-
cia da noo de desenvolvimento orgnico. Outras tentativas de
transcender o capitalismo podem surgir, na China ou em qualquer
outro lugar, e elas no precisam ter o mesmo destino do socialis-
mo real.
ainda mais absurdo descartar o planejamento como tal, por
causa do fracasso do planejamento autoritrio, centralizado e
abrangente do tipo sovitico. As suas duas principais fraquezas
foram a sua base tcnica inapropriada - estvamos ainda na poca
pr-informtica - e, mais importante, a falta de feedbacks da so-
ciedade, por causa da natureza no democrtica do regime. A ad-
ministrao de economias complexas requer transparncia e res-
ponsabilidade, circulao de informaes exatas e liberdade de dis-
cusso, bem como uma mdia plural.
Em contraste com o tipo de planejamento sovitico, o planeja-
mento moderno essencialmente participativo e dialgico, e exige
uma negociao quatripartite entre os atores envolvidos no proces-
so de desenvolvimento, levando a arranjos contratuais entre as au-
toridades pblicas, as empresas, as organizaes de trabalhadores e
a sociedade civil organizada. Certamente, este tipo de planejamento
tem um futuro brilhante pela frente.
3. A maior parte da reflexo sobre desenvolvimento realizado
nas Naes Unidas ou induzido por esta organizao tinha como
base implcita o paradigma do capitalismo reformado, reconhecen-
do, no entanto, uma diferena bsica entre o funcionamento das
economias desenvolvidas e das menos desenvolvidas. As primeiras
so essencialmente limitadas pela demanda, enquanto que os pases
menos desenvolvidos compartilhavam com os pases do socialismo
real a caracterstica de serem limitados pela oferta e, portanto, de-
6 3
penderem do investimento dirigido expanso das capacidades pro-

dutivas.
Assim, concentraram-se diferentes modalidades e aspectos do
desenvolvimento em economias perifricas, estruturalmente hete-
rogneas, com predominncia de mercados capitalistas e mistas.
Cada adjetivao exige uma explanao:
perifricas: opostas s economias capitalistas centrais, s quais
esto vinculadas por relaes assimtricas,12 analisadas por Raul
Prebisch no seu clebre e ainda pertinente modelo de centro-
periferia (ver, em particular, Beilschowsky, R., 2000, e
Ricupero, R., 2002);
estruturalmente heterogneas em vrios sentidos: apresentam
um contraste forte entre enclaves urbanos modernos e econo-
mias rurais mais ou menos atrasadas, enormes disparidades
sociais, culturais e de estilo de vida entre as elites ocidentalizadas
e o grosso da populao, padres concentrados de distribui-
o de renda e de riqueza;
de mercado predominantemente capitalista: j que o setor ca-
pitalista da economia, mesmo coexistindo com outros mode-
los de produo pr-capitalistas ou protocapitalistas, o mais
dinmico;
economias mistas, por terem diferentes configuraes de
seus setores privado e pblico e, pelo menos em alguns
casos, um Estado desenvolvimentista enxuto, limpo e pr-
ativo.
12
Franois Perroux definiu dominao como uma relao assimtrica e
irreversvel.
14
IGNACY SACHS
Box 1 - Boa sociedade, meios de existncia viveis, trabalho decente.
O desenvolvimento pretende habilitar cada ser humano a ma-

nifestar potencialidades, talentos e imaginao, na procura da
auto-realizao e da felicidade, mediante empreendimentos
individuais e coletivos, numa combinao de trabalho autno-
mo e heternomo e de tempo dedicado a atividades no produ-
tivas.
A boa sociedade aquela que maximiza essas oportunidades,
enquanto cria, simultaneamente, um ambiente de convivncia
e, em ltima instncia, condies para a produo de meios de
existncia (livelihoods) viveis, suprindo as necessidades ma-
teriais bsicas da vida - comida, abrigo, roupas - numa varie-
dade deformas e de cenrios-famlias, parentela, redes, comu-
nidades.
A produo de meios de subsistncia depende da combinao
dos seguintes elementos:
Acesso a ativos requeridos para a produo de bens e servi-
os para autoconsumo, no mbito da economia domstica;
Acesso ao treinamento, tcnicas e ativos necessrios para a
produo de bens e servios orientados para o mercado
mediante auto-emprego;
Disponibilidade de trabalho decente, de tempo integral ou
parcial, para os membros da famlia que o desejam;
Acesso universal aos servios pblicos;
Acesso habitao autoconstruda, alugada ou adquirida
mediante esquemas subsidiados de moradia popular;
Disponibilidade de tempo livre para atividades no pro-
dutivas.
Os aspectos qualitativos so essenciais. As formas viveis de

produo de meios de existncia no podem se apoiar em esforos
excessivos e extenuantes dos seus produtores, em empregos mal
pagos e realizados em condies insalubres, na proviso inadequa-
da de servios pblicos e em padres subumanos de habitao.
6 5
Dois avanos conceituais importantes devem ser enfatizados:

a- Desde os anos 70, a ateno dada problemtica ambiental levou
a uma ampla reconceitualizao do desenvolvimento, em termos
de ecodesenvolvimento, recentemente renomeado desenvolvi-
mento sustentvel.
O desenvolvimento sustentvel obedece ao duplo imperativo ti-
co da solidariedade com as geraes presentes e futuras, e exige a
explicitao de critrios de sustentabilidades social e ambiental e de
viabilidade econmica. Estritamente falando, apenas as solues que
considerem estes trs elementos, isto , que promovam o cresci-
mento econmico com impactos positivos em termos sociais e
ambientais, merecem a denominao de desenvolvimento, como se
pode ver na tabela a seguir:
Tabela 1: Padres de Crescimento Econmico

impactos sociais impactos ambientais
1- desenvolvimento + +
2- selvagem - -
3- socialmente benigno + -
4- ambientalmente benigno - +
Durante as trs dcadas que separam a Conferncia das Naes

Unidas sobre Meio Ambiente - a de 1972, realizada em Estocolmo,
e a Cpula sobre Desenvolvimento Sustentvel, realizada em
Joanesburgo, em 2002 - , o conceito de desenvolvimento sustent-
vel foi refinado, levando a importantes avanos epistemolgicos.
Para os p r o p s i t o s deste texto, s u f i c i e n t e e n f a t i z a r que a
sustentabilidade social um componente essencial deste conceito.
Com relao aos critrios de sustentabilidade social, podemos re-
^ tomar a posio de Dudley Seers, para o qual o crescimento econ-
/ mico, mesmo quando rpido, no traz desenvolvimento, a menos que
gere emprego e contribua para a reduo da pobreza e das desigual-
1 6
IGNACY SACHS
dades. Kalecki e Seers estiveram entre os primeiros economistas a

assinalar, nos anos 60, a necessidade de se analisar o desenvolvimen-
to econmico no s em termos de crescimento do PIB, mas tam-
bm, e talvez em primeiro lugar, em termos do emprego.
b- A segunda e talvez mais importante reconceituao foi forte-
mente influenciada pelos trabalhos de A. K. Sen (1999). O desen- e*
volvimento pode ser redefinido em termos da universalizao e do
exerccio efetivo de todos os direitos humanos: polticos, civis e
cvicos; econmicos, sociais e culturais; bem como direitos coleti-
vos ao desenvolvimento, ao ambiente etc. Embora os direitos sejam
indivisveis, deve ser dado um status especial ao direito ao trabalho,
visto o seu duplo valor, intrnseco, mas tambm instrumental, j
que o trabalho decente abre o caminho para o exerccio de vrios
outros direitos.
4. Podemos resumir a evoluo da idia de desenvolvimento, no
ltimo meio sculo, apontando para a sua complexificao, repre-
sentada pela adio de sucessivos adjetivos - econmico, social,
poltico, cultural, sustentvel - e, o que mais importante, pelas
novas problemticas. Mesmo assim, carecemos de um paradigma
convincente capaz de lidar com os dois problemas aos quais j nos
referimos, isto , desemprego macio/subemprego e desigualdade
crescente.
Segundo a OIT, um tero da fora de trabalho est desemprega-
do ou subempregado e os sucessivos relatrios do PNUD sobre o
desenvolvimento humano documentam a brecha crescente entre a
renda das minorias ricas e as maiorias pobres. A distribuio da
riqueza ainda mais desequilibrada. Vivemos em um mundo
crescentemente fragmentado, a despeito de toda a fala sobre a
globalizao. E mais, as nossas economias se caracterizam por um
alto grau de desperdcio. De todas as formas de desperdcio, a pior
de todas aquela que destri vidas humanas por meio do dficit de
oportunidades de trabalho decente.
6 7
Isso no quer dizer que as vtimas do desenvolvimento desigual

no trabalhem. Como observou Joan Robinson, elas so pobres de-
mais para poderem se dar ao luxo de no trabalhar. Ao mesmo
tempo, quando desempregadas, descobrem que pior que ser explo-
rado no ser sequer explorado.
De tal forma, e em sentido estrito, a maioria pobre no est
totalmente excluda da esfera econmica. O socilogo brasileiro
Jos de Souza Martins (2002) tem razo quando fala de formas
perversas, anormais e desiguais de incluso social. 13 Podemos di-
zer, no entanto, que a maioria pobre est praticamente excluda do
processo de desenvolvimento, entendido como a apropriao efe-
tiva da totalidade de direitos humanos (ver, em particular, Kothari,
1993). Sob algumas circunstncias, a incluso justa se converte
em requisito central para o desenvolvimento. Se o adjetivo deve
colocar ateno no aspecto mais essencial do paradigma de de-
s e n v o l v i m e n t o , p o d e m o s f a l a r e n t o de desenvolvimento
ineludente.
Definindo a incluso justa

A maneira natural de definir o desenvolvimento ineludente por
oposio ao padro de crescimento perverso, conhecido, como j
se mencionou, na bibliografia latino-americana como "excludente"
(do mercado de consumo) e "concentrador" (de renda e riqueza).
Dois outros aspectos do crescimento excludente so:
mercados de trabalho fortemente segmentados, que mantm
uma grande parcela da maioria trabalhadora confinada a ativi-
dades informais, ou condenada a extrair a sua subsistncia
precariamente da agricultura familiar de pequena escala, sem
quase nenhum acesso proteo social (ver Rodriguez, O.,
13
Ver tambm a sua entrevista na Folha de So Paulo, "Mais!", 15 de setembro
de 2002.
1 8
IGNACY SACHS
1998, e Revista Latinoamericana de Estdios dei Trabajo,

1999);
fraca participao na vida poltica, ou completa excluso dela,
de g r a n d e s setores da p o p u l a o , p o u c o instruda,
suborganizada e absorvida na luta diria pela sobrevivncia,
sendo as mulheres, sujeitas discriminao de gnero, as mais
fortemente atingidas.
O desenvolvimento includente requer, acima de tudo, a garantia
do exerccio dos direitos civis, cvicos e polticos. A democracia
um valor verdadeiramente fundamental (A. K. Sen) e garante tam-
bm a transparncia e a responsabilizao (accountability) neces-
srias ao funcionamento dos processos de desenvolvimento. No
entanto, existe uma grande distncia entre a democracia representa-
tiva e a democracia direta, que cria melhores condies para o de-
bate dos assuntos de interesse pblico.
Todos os cidados devem ter acesso, em igualdade de condi-
es, a programas de assistncia para deficientes, para mes e fi-
lhos, para idosos, voltados para a compensao das desigualdades
naturais ou fsicas. Polticas sociais compensatrias financiadas pela
redistribuio de renda deveriam ir mais longe e incluir subsdios ao
desemprego, uma tarefa praticamente impossvel naqueles pases
onde apenas uma pequena minoria est empregada no setor organi-
zado e onde o desemprego aberto bem menos significativo que o
subemprego.
O conjunto da populao tambm deveria ter iguais oportunida-
des de acesso a servios pblicos, tais como educao, proteo
sade e moradia. Seguem-se alguns comentrios a este respeito.
A educao essencial para o desenvolvimento, pelo seu valor
intrnseco, na medida em que contribui para o despertar cultural, a
conscientizao, a compreenso dos direitos humanos, aumentan-
do a adaptabilidade e o sentido de autonomia, bem como a
autoconfiana e a auto-estima. claro que tem tambm um valor
6 9
instrumental com respeito empregabilidade. Porm, a educao

condio necessria, mas no suficiente, para se ter acesso a um
trabalho decente. Deve vir junto com um pacote de polticas de
desenvolvimento, mesmo que alguns prefiram apresent-la como
uma panacia. Um dos paradoxos que prevalecem hoje o desem-
prego macio de adultos existindo lado a lado com o intolervel
fenmeno do trabalho infantil. Para poder colocar todas as crianas
na escola necessrio distribuir bolsas para aqueles oriundos de
famlias pobres, cuja sobrevivncia depende do dinheiro que levam
para a casa.14
Mesmo sendo muito importante o acesso aos servios de sade,
eles fazem parte de um objetivo mais amplo, que o de melhorar a
sade das pessoas. Isto depende de uma alimentao adequada (se-
gurana alimentar), do acesso gua limpa, da melhoria das condi-
es de moradia e de trabalho, de uma melhor educao e de medi-
das preventivas, como vacinao.
Existe um debate a respeito de a moradia ser ou no um servio
pblico. Trat-la desta forma, nos pases do antigo bloco sovitico,
no trouxe resultados satisfatrios. No entanto, a proviso de mo-
radia decente para todos, preenchendo, desta forma, uma necessi-
dade bsica, certamente um enorme desafio para o desenvolvi-
mento includente. Da a importncia de polticas de moradias popu-
lares e, em particular, de esquemas baseados na autoconstruo
assistida, nos quais as autoridades pblicas se juntam aos esforos
dos futuros moradores, cujo trabalho se constitui numa forma no
monetria de poupana.
Todos os quatro itens se servios pblicos citados acima -
programas de assistncia, a educao, a sade, e a moradia - exi-
gem financiamento pblico, por meio da redistribuio de uma
14
O programa pioneiro "Bolsa Escola", introduzido por Cristovam Buarque,
em Braslia, merece todo o destaque neste contexto.
40
IGNACY SACHS
parcela do PIB, independentemente da forma como sejam admi-

nistrados: seja diretamente pela administrao pblica, por insti-
tuies que pertenam ao terceiro setor da sociedade civil organi-
zada ou at por empresas privadas. A questo de se as primeiras
trs devem permanecer completamente na esfera pblica, devido
ao seu valor para o bem-estar social, matria de acaloradas dis-
cusses ideolgicas. Os defensores do paradigma neoliberal pro-
pem, em seu lugar, solues de mercado, no que so auxiliados
pelo fato de que, em muitos pases, a atuao do setor pblico tem
sido um tanto falha. 15
Os limites entre as esferas pblica e privada, assim como a defi-
nio dos bens pblicos, so outros assuntos a serem discutidos.
Mais importante ainda fazer uma distino entre as polticas
compensatrias financiadas pela redistribuio de renda mediante
o sistema fiscal e as polticas de emprego que mudam a distribui-
o de renda primria. Ambas so necessrias, porm as primei-
ras so de natureza puramente social e requerem despesas cont-
nuas, ano aps ano, enquanto que as segundas, mediante a criao
de oportunidades de trabalho decente, geram renda e proporcio-
nam uma soluo duradoura ao problema social. Ceteris paribus,
a g e r a o de e m p r e g o d e v e ser p r e f e r i d a s p o l t i c a s
assistencialistas compensatrias, se no por outra razo, porque
as segundas nunca proporcionam a dignidade que provm do em-
prego. 16
A economia capitalista louvada por sua inigualvel eficincia
na produo de bens (riquezas), porm ela tambm se sobressai
por sua capacidade de produzir males sociais e ambientais. Para
15
A este respeito, ver o prlogo de Kannan K. P. e Pillai N. V. (2002).
16
Segundo H-Joon Chang (2002), J. Stiglitz apia esta opinio e considera
que se exige mais nfase para que o pleno emprego e a maior participao
do emprego sejam considerados como partes essenciais de uma sociedade
genuinamente democrtica.
6 1
os idelogos do fundamentalismo de mercado, estes males so o

preo inevitvel do progresso econmico. S podem ser mitiga-
dos e compensados mediante a produo de bens pblicos, tais
como a reduo da pobreza ou a proteo do meio ambiente. Em
outras palavras, o desemprego macio, o subemprego e as desi-
gualdades sociais so inerentes ao sistema capitalista, porm estes
inconvenientes seriam mais do que compensados pela eficincia
da economia capitalista de mercado.
Este argumento se apia, no entanto, numa definio muito
estreita de eficincia. Num importante livro sobre os limites do
mercado, Kuttner (1997) distingue trs tipos de eficincia: a
alocadora, associada ao nome de Adam Smith, a inovadora
(schumpeteriana) e a keynesiana, que consiste em pleno emprego
de todos os meios de produo. Em outro texto, argumentei que
h outros dois tipos de eficincia: a social (que se sobrepe
keynesiana quanto ao pleno emprego e a fora de trabalho) e a
ecoeficincia. No resta dvida de que o capitalismo muito
eficiente em termos de alocao, porm deficiente em termos das
eficincias keynesiana, social e ecoeficincia, que so essenciais
ao conceito de desenvolvimento ineludente, fundamentado no tra-
balho decente para todos. Longe de ser um parmetro estimado a
partir de comportamentos passados, a elasticidade de emprego do
crescimento deve ser tratada como uma varivel no planejamento
do desenvolvimento, pois a chave de uma estratgia de desen-
volvimento ineludente. Taxas mais altas de crescimento econmi-
co global presumivelmente traro maior emprego. Porm, igual-
mente importante refletir sobre como maximizar o potencial de
emprego para uma dada taxa de crescimento, influenciando a com-
posio do produto (output-mix) e selecionando as tcnicas apro-
priadas, sem perder de vista o objetivo de aumentar a produtivida-
de do trabalho, no qual se apia, em ltima instncia, o progresso
econmico.
1 2
IGNACY SACHS
Produtividade maior e mais empregos - maximizando o

potencial de emprego do crescimento.
A lamentvel situao caracterizada pelo crescimento perverso
(desdesenvolvimento) dos pases perifricos e pela deteriorao do
emprego nos pases centrais se relaciona muito com a transforma-
o estrutural da economia mundial e com os trs descolamentos
identificados por Peter Drucker (1986):
1 .descolamento entre a economia financeira e a economia real
(financiarizao);
2.descolamento entre o crescimento do PIB e a demanda por
commodities, basicamente como uma conseqncia do crescimen-
to da parcela de servios nos padres de consumo;
3.descolamento entre o crescimento do PIB e o emprego, devi-
do substituio de empregos causada pelo progresso tcnico.
O crescimento da produtividade do trabalho deve ser bem-vin-
do, j que se constitui na base do progresso econmico. Em teoria,
ele deveria nos permitir avanar pelo caminho da progressiva elimi-
nao do trabalho heternomo, doloroso e alienante, liberando tem-
po para atividades autnomas, produtivas e no produtivas. 17 Esta
a essncia da viso generosa proposta, entre outros, por Ivan Illich
(1977) e por Andr Gorz (1988).
No h dvida de que os pases industrializados avanados devem
refletir sobre o uso timo do progresso tcnico: quanto se destina
reduo do tempo de trabalho e quanto vai para a acumulao de bens
adicionais? Em que ponto se deve parar a busca do crescimento ma-
terial, se se considera que o objetivo ltimo do desenvolvimento
uma civilizao do ser e no do ter, e, mais ainda, que a finitude do
planeta estabelece um limite para a expanso da produo material?
17
Para uma distino entre trabalho heternomo (dirigido por outros) e
autnomo, ver Ivan Illich. O mesmo autor nos lembra da etimologia da
palavra francesa "travai/": a tortura medieval chamada tripallium.
6 3
Essas so, sem dvida, perguntas muito importantes para um

debate prospectivo de longo prazo. Porm, elas no devem nos dis-
trair quanto s urgncias sociais que devem ser resolvidas com prio-
ridade. Embora proponha como a meta do desenvolvimento uma
civilizao do ser, Joseph Lebret especifica como pr-condio ne-
cessria um compartilhamento eqitativo do ter.18
A nossa preocupao deve dirigir-se imediatamente s imensas
desigualdades que existem hoje no acesso s oportunidades de tra-
balho, na remunerao do trabalho, na proteo e participao so-
ciais e na gerao de renda e riqueza. Na ausncia de condies e
regras de conduta eqitativas em todos estes quesitos, o fim do
trabalho (heternomo) no tem chance de se converter numa meta
realista. Tanto mais que as pessoas ainda tm que aprender a apre-
ciar como uma verdadeira medida de sua liberdade cultural o tempo
liberado para atividades autnomas e a dar preferncia a elas, em
vez de alocar o seu tempo liberado aos prazeres do consumismo.
Hic at nunc o nosso problema consiste assim em reconciliar os
objetivos do progresso econmico, alimentado pelo aumento da pro-
dutividade do trabalho, com o imperativo de proporcionar oportuni-
dades de trabalho decente para todos. Vrias observaes cabem
aqui.
Primeiro, a reduo do contedo do trabalho por unidade de
um dado produto pode ser compensada pelo incremento na
demanda total por este produto, estimulada pela reduo do
preo e pelo crescimento geral do PIB, ocasionado pelo pro-
gresso tcnico.
Segundo, as redues na incorporao direta de trabalho so
compatveis com o incremento da demanda por trabalho a mon-
tante da cadeia produtiva (pesquisa, desenho) e a sua jusante
(;marketing, distribuio, manuteno).
18
"La civilisation de l'tre dans lepartage quitable de 1'avoir".
44
IGNACY SACHS
Terceiro, o progresso tcnico instrumental para a criao de

novos produtos e para o estmulo a novas necessidades.
Quarto, e mais importante, a perda de empregos em alguns
setores pode ser compensada com a ampliao do emprego
em outros setores, dependendo das mudanas realizadas na
composio do produto e na escolha das tcnicas. Estas so
as duas variveis-chaves do jogo do planejamento que visa
harmonizao dos dois objetivos aparentemente contraditrios,
a saber, o progresso tcnico veloz e o pleno emprego. Para
isto, faz-se necessria uma estratgia dupla.
De uma parte, o progresso tcnico rpido uma exigncia nas
indstrias de bens comercializveis que competem nos mercados
mundiais. Nenhum pas pode se dar o luxo de no ter firmas quali-
ficadas que atuem como global players, mesmo que isto implique
em enxugamento do seu pessoal.
De outra parte, as mesmas presses no se aplicam produo
de bens e servios no comercializveis, nem de muitos bens que
pertencem categoria de comercializveis, mas que, na prtica,
no enfrentam uma competio externa nos mercados internos, pois
esto protegidos pela distncia, pelos altos custos de transporte ou
pelas preferncias dos consumidores (por exemplo, alimentos pe-
recveis). Nove de cada dez pessoas, pelo menos, esto emprega-
das na produo de no comercializveis. Portanto, as tendncias
negativas do emprego nas indstrias modernas deveriam ser com-
pensadas por meio da ampliao da participao dos bens e servios
no comercializveis no perfil da produo.
Isto requer uma participao maior nos padres de consumo
de servios e alimentos produzidos localmente (segurana alimen-
tar local), bem como uma maior prioridade para investimentos em
infra-estrutura e construo civil (especialmente vivenda social).
Richard Mier (2000) se aventurou a sugerir que os pases africa-
nos deveriam dar o pulo do gato na direo da sociedade de servi-
6 5
os, sem necessariamente ter que repetir os estgios de cresci-

mento pelos quais os pases industrializados passaram.
O universo do crescimento puxado pelo emprego deveria ser plena-
mente explorado, recorrendo-se, em todas as esferas da produo de
no comercializveis, a mtodos intensivos em trabalho. Em outras
palavras, precisamos investigar at onde podemos avanar por esta via
antes de encontrar a barreira da oferta adequada de bens de salrio
(uma condio para evitar presses inflacionrias) e/ou a da escassez
de divisas. Como regra, a maior parte dos bens no comercializveis
tem um contedo baixo em importaes. Em muitos pases, a agricul-
tura e as indstrias manufatureiras locais tm a possibilidade de ajustar
a oferta de bens de salrio at a demanda incrementada que advm dos
empregos adicionais gerados pelas obras pblicas.
Mudando o foco para outros setores da economia, as seguintes
margens de liberdade devem ser exploradas:
examinar as sinergias potenciais entre empresas modernas de
grande porte e empresas de pequeno porte, trabalhando com
mtodos relativamente intensivos em mo-de-obra
(subcontratao da produo e terceirizao dos servios); um
caso especial a integrao de pequenos produtores rurais
com os agronegcios (sobre conexes entre empresas, ver
UNCTAD, 2000 e 2001);
avaliar as possibilidades de expanso da produo de vrios
tipos de biomassa agrcola, florestal e aqutica para usos
diversificados, como alimento, raes para animais, ener-
gia, fertilizantes, materiais de construo, matria-prima in-
dustrial, frmacos e cosmticos. Diversos pases em de-
senvolvimento tero um futuro brilhante se conseguirem
explorar competentemente a sua biodiversidade, mediante
o uso de biotecnologias, tanto para aumentar a produo de
biomassa quanto para aumentar o espectro de produtos de-
rivados dela. Desta forma, podem se engajar, antes dos
1 6
IGNACY SACHS
pases industriais, num padro relativamente intensivo e ge-

nuinamente sustentvel de emprego, desde que sejam res-
peitadas as regras de um manejo ecologicamente vivel das
florestas, dos solos e dos recursos hdricos (ver Sachs,
2000b, 2001 e 2001b);
ativar, mediante mtodos intensivos em emprego, fontes de
crescimento independentes de investimento, de duas manei-
ras: (a) prestando mais ateno produtividade dos recursos
naturais, por meio da conservao da energia e da gua,
reciclando o lixo e usando produtivamente os resduos agr-
colas (Sachs, 1988, Weizsacker, Lovins and Lovins, 1997);
(b) garantindo uma melhor manuteno do estoque de infra-
estruturas, equipamentos e prdios, para prorrogar o seu ci-
clo de vida e, desta forma, liberar para investimento produti-
vo adicional o capital que seria de outra maneira exigido para
a sua reposio; 19
por ltimo, cuidar do futuro da maioria trabalhadora dos pe-

quenos produtores, auto-empregados, que trabalham na agri-
cultura familiar e em pequenos negcios e que se pautam por
um padro de racionalidade similar quele observado por
Chayanov na agricultura camponesa. 20 Esta questo ser abor-
dada na seo seguinte.
19
Kalecki, em sua teoria do crescimento, introduz dois parmetros respons-
veis pelo crescimento sem investimentos: a taxa de depreciao real e o
coeficiente de melhor utilizao das capacidades produtivas existentes.
Quanto mais baixa a taxa de depreciao (atingida mediante melhor ma-
nuteno), maior ser ceteris paribus a taxa de crescimento econmico.
Uma melhor utilizao da capacidade produtiva existente tambm levar
a uma maior taxa de crescimento global.
20
O dinheiro flui com facilidade dos bolsos das empresas at os bolsos doms-
ticos, e vice-versa, algo totalmente contrrio racionalidade observada
em empresas organizadas.
6 7
Box 2 - Taxas de crescimento do emprego
A taxa de crescimento do emprego (e) depende das taxas de

crescimento do PIB (r) e da produtividade do trabalho (p):
e- r-p
A tabela seguinte apresenta as taxas de crescimento do empre-
go (e) resultantes das diferentes combinaes de r e p. As taxas
de crescimento de r figuram na primeira linha horizontal, as
taxas de crescimento da produtividade p figuram na primeira
coluna esquerda e as taxas de emprego resultantes da combi-
nao de r e p na interseo das duas.
Para muitos pases em desenvolvimento, um crescimento anual

do emprego de 2% o mnimo exigido para absorver os recm-
chegados ao mercado de trabalho. A reduo do desemprego e do
subemprego exige combinaes de r e de p localizadas direita da
diagonal 2 (assinalada em negrito). Todas as combinaes esquer-
da da diagonal representam uma deteriorao de emprego.
De pequenos produtores a microempresrios

A categoria de "pequenos produtores" inclui todos aqueles en-
volvidos em atividades de pequena escala realizadas fora do univer-
1 8
IGNACY SACHS
so das empresas modernas. Estas ltimas abrangem tanto firmas

grandes e mdias, como uma variedade de pequenas empresas in-
dustriais, comerciais e de servios, algumas delas unipessoais, que
vo desde lojas e restaurantes at sofisticadas empresas de alta
tecnologia e firmas de consultoria. As micro e pequenas empresas
respondem pela maioria dos postos de trabalho na economia mo-
derna. Porm, isto no significa que o seu coeficiente de capital/
trabalho seja necessariamente baixo. 21
O desafio transformar pequenos produtores em empresas or-
ganizadas de pequena escala, capazes de competir no mercado ca-
pitalista. A sua consolidao ser produto da atualizao das suas
competncias e capacidades administrativas (incrementando a
competitividade intrafirma) e da melhora da sua competitividade
sistmica mediante uma srie de aes afirmativas, tais como aces-
so preferencial a crdito, tecnologias e mercados.
O desenho destas aes pressupe um conhecimento detalhado
do funcionamento da economia real (substantiva, nos termos de
Polanyi), indo alm da dicotomia formal/informal. A complexidade da
economia real raramente reconhecida por economistas convencio-
nais. Ela deriva da presena simultnea de vrios modos de produo:
a produo fora do mercado (produo de bens e servios
para autoconsumo);
a pequena produo pr e protocapitalista, de artesos, vende-
dores ambulantes, provedores de servios pessoais, negcios
familiares, lojas, barracas e indstrias caseiras; 22
21
O coeficiente capital/trabalho (i), a proporo de produo de capital (k),
e a produtividade do trabalho (p) esto vinculados mediante a seguinte
relao: i = k x p. Alm disso, muitas empresas modernas so intensivas
em conhecimento.
22
A distino entre indstrias caseiras e de pequeno porte foi estabelecida h
muito tempo na ndia (Dhar P. N., Sen, A. 1960). A maioria dos negcios
caseiros no administrada como empresas, podendo-se fazer uma com-
parao entre eles e as propriedades agrcolas camponesas.
6 9
a economia capitalista de mercado, orientada para lucro, que

inclui empresas grandes e pequenas, nacionais e estrangeiras,
pblicas e privadas;
a economia social (chamada, no Brasil, de economia solidria)
orientada para mercado, mas no para o lucro individual (coo-
perativas, empresas auto-administradas, organizaes da so-
ciedade civil, instituies filantrpicas etc.23).
A agricultura familiar participa dos quatro modos de produo
listados acima. Os servios pblicos formam uma categoria parte.
Todos os bens e servios entram nos seguintes circuitos:
economia domstica; 24
a "economia popular", que proporciona populao de baixa
renda bens e servios de baixo custo, produzidos em parte
por pequenos produtores locais, que, no entanto, tm que
enfrentar a competio de bens contrabandeados ou fabrica-
dos por firmas multinacionais especialmente para a popula-
o de baixa renda; estes bens circulam na economia popular
por meio de redes de supermercados e tambm mediante
esquemas de distribuio de porta em porta; 25
o mercado capitalista, do qual os pequenos produtores partici-
pam como provedores de servios pessoais ou de servios
terceirizados para firmas, como vendedores de rua e de porta
23
Ver Jeantet (1999). No Brasil, a economia social conhecida como econo-
mia solidria (Singer, P. Souza, R. D. (eds), 2000).
24
O escambo de produtos , em parte, uma extenso da economia doms-
tica e, em outra, uma forma de trocar bens e servios produzidos para
o mercado sem necessidade de usar o dinheiro, devido a condies
anormais na economia monetria (hiperinflao, pouca moeda circulante
etc.).
25
No Brasil, um gigante da indstria de cosmticos norte-americana, a
Avon, tem uma rede de mais de 700 mil vendedores e vendedoras de
porta em porta.
50
IGNACY SACHS
em porta e, ocasionalmente, como subcontratados de inds-

trias organizadas;
compras governamentais, uma ferramenta potencialmente im-
portante para aes afirmativas em favor de pequenos produ-
tores e microempresas. 26
A segmentao dos mercados de bens e servios caminha lado
a lado com a segmentao do mercado de trabalho. Os servidores
pblicos e de firmas privadas formalizadas tm um status privile-
giado, quando comparados com os pequenos produtores, pois esto
protegidos pelas leis trabalhistas, tm acesso previdncia social
e tm direito aposentadoria. Mesmo assim, muitos pequenos pro-
dutores parecem apegados sua informalidade. Argumentam que
esto em situao melhor em termos de ganhos imediatos, j que
no pagam impostos ou encargos sociais. Esta viso mope e,
em ltima instncia, falaciosa. Porm, ela mostra claramente os
tipos de polticas que so necessrias para estimular o acesso dos
pequenos produtores economia formal, capitalista ou social. As
duas opes esto disponveis - a primeira dominante e a segunda
socialmente prefervel.
Como mencionado, necessrio dar aos pequenos produtores

uma oportunidade de melhora das suas atividades, aperfeioando as
suas habilidades mediante treinamento. Este ponto de suma im-
portncia para o nmero crescente de provedores de servios tc-
nicos e de manuteno para firmas e famlias urbanas e rurais. A
demanda por servios tcnicos, mas tambm sociais e pessoais,
muito provavelmente aumentar nas reas rurais, acompanhando,
desta forma, a modernizao da agricultura e o estabelecimento de
indstrias de processamento de biomassa. Os servios podem criar
26
Os EUA tm uma detalhada legislao que d s pequenas empresas trata-
mento preferencial nas compras pblicas.
6 1
uma importante fonte de emprego para as famlias camponesas,

como parte das estratgias de desenvolvimento rural direcionadas
promoo da pluriatividade.
O aperfeioamento organizacional to importante quanto o
aperfeioamento tcnico. Os pequenos produtores em via de
transformao em pequenos empresrios precisam melhorar a
sua cultura administrativa. Ao mesmo tempo, deve-se ajud-los
a tirar proveito da assistncia mtua e do empreendedorismo
coletivo, como meios poderosos de fortalecer os seus esforos
individuais. 27
O empreendedorismo coletivo pode tomar formas diferentes,
desde esquemas de cauo mtua para o microcrdito at coo-
perativas de poupana e crdito, de produo e comrcio; 28 as-
sociaes de poupana e crdito rotativo (conhecidas, no Brasil,
sob o nome de consrcios); agrupamentos setoriais e territoriais
de produtores e comerciantes, visando criao de economias
de escala e obteno de melhores preos, mediante compras ou
vendas conjuntas, e gerando externalidades positivas para seus
negcios, mediante aes colaborativas no campo da tecnologia,
de design e do marketing.
A concorrncia no exclui a cooperao, como aprendemos
com a experincia dos distritos industriais no nordeste italiano (a
"Terza Itlia", nos termos de Arnaldo Bagnasco), tambm conhe-
cidos como arranjos produtivos locais (APLs), que concentram
centenas ou at milhares de trabalhadores e pequenas unidades
27
Sobre o papel da assistncia mtua na evoluo social, ver Kropotkin, P.
(1988).
28
Cabe aqui uma advertncia: no Brasil, os empregadores algumas vezes
substituem os seus empregados regulares por meio da contratao dos
servios de cooperativas de trabalhadores, esquivando-se assim do paga-
mento dos encargos sociais. N o necessrio dizer que esta uma
distoro total dos ideais cooperativos e que ela deve ser vigorosamente
combatida.
IGNACY SACHS
industriais num municpio ou microrregio. 29 Os APLs, parecem

ser um campo particularmente importante para as polticas pbli-
cas voltadas transformao gradual dos pequenos produtores
em microempresrios.
Por importante que seja a promoo do empreendedorismo cole-
tivo, ela tem que ser complementada por feixes de polticas pbli-
cas que se reforam mutuamente.
A experincia mostra que as reformas agrrias no funcionam
enquanto a distribuio da terra no for complementada por medi-
das que quebrem o poder dos agiotas e comerciantes estabelecidos
no campo e que ofeream aos camponeses os seguintes requisitos
necessrios para uma modernizao bem-sucedida da agricultura
familiar:
acesso a tecnologias apropriadas (intensivas em conhecimen-
to e em trabalho, porm poupadoras de capital e recursos) e a
servios de extenso e de capacitao eficientes;
crditos subsidiados para produo e investimentos;
garantia de preos mnimos, acesso aos mercados e atendimen-
to preferencial nos mercados institucionais (compras pblicas);
assistncia na identificao de nichos de mercado locais, nacio-
nais e internacionais para produtos de qualidade (queijos, vi-
nhos, frutas, hortalias etc.).
25
Pesquisadores brasileiros, inspirados nos estudos pioneiros da O I T (Pyke, F.,
Sengerberger W., Becattini, G. 1990, Pyke F., Sengerberger W., 1992) e
trabalhando em associao com colegas italianos, esto descobrindo centenas
de arranjos produtivos locais industriais espalhados pelo pas, especializados
na confeco de roupas, sapatos e artigos de couro, mveis, pedras preciosas
etc. O SEBRAE est elaborando um atlas destes APLs. Os bens produzidos
nos APLs so freqentemente comercializados por vendedoras de rua e de
porta em porta. So conhecidas como "sacoleiras". Milhares delas visitam os
APLs para comprar as suas mercadorias diretamente dos produtores, muitas
vezes tendo que percorrer longas distncias. O SEBRAE planeja dar alta
prioridade ao programa de consolidao e desenvolvimento dos APLs.
6 3
Box 3 - Tecnologias apropriadas.

Os pases em desenvolvimento precisam de padres de cresci-
mento intensivos em conhecimento e trabalho e, no entanto,
poupadores de capital e de recursos, e devem procurar solu-
es triplamente vitoriosas, isto , viveis social, ambiental e
economicamente.
Isto , sem dvida, uma tarefa difcil, na qual a criatividade e a
disponibilidade de tecnologias apropriadas que respondam
aos critrios acima especificados tm um papel crucial.
Na agricultura, estes critrios esto incorporados ao conceito da
revoluo sempre verde, formulado pioneiramente pelo agrno-
mo indiano M. S. Swaminathan, e aos sistemas integrados de pro-
duo de alimentos e energia propostos pela Universidade das
Naes Unidas (Sachs, Silk, 1990). No entanto, o escopo para
tecnologias apropriadas muito mais amplo. Inclui todos os ou-
tros tipos de produo orientada ao mercado, bem como a produ-
o de subsistncia na economia familiar fora do mercado.
A modernizao das economias familiares, nas reas rurais mais
remotas e nas favelas mais pobres, importante por duas ra-
zes: ela melhora a qualidade de vida e/ou reduz o tempo em-
pregado em tarefas domsticas, liberando tempo para ativida-
des orientadas para o mercado e para o lazer. Os pobres das
reas rurais e urbanas precisam de foges aperfeioados, lm-
padas e congeladores funcionando com energia solar, fdtros
de gua etc., antes de ter acesso aos eletrodomsticos dispon-
veis para os estratos mais ricos da populao.
O conceito de tecnologias apropriadas mais amplo que o de
tecnologias intermedirias, defendido por Schumacher. Mes-
mo sendo teis em certos contextos, estas esto longe de ser
uma panacia.
Deve-se dar ateno ao emprego catalisador de tecnologias
avanadas para, assim, garantir a viabilidade das cadeias pro-
dutivas intensivas em trabalho. Isto pode acontecer de vrias
maneiras, por exemplo, abrindo-se novos mercados para pro-
dutos naturais, mediante processamentos inovadores, ou pro-
porcionando previses exatas do tempo para pescadores e agri-
cultores. Pode-se falar em tecnologias combinadas, levando-
1 4
IGNACY SACHS
se em conta todo o espectro disponvel, desde o conhecimento

indgena at as invenes mais sofisticadas.
Isto nos leva alfabetizao digital e ao potencial das
tecnologias de comunicao e informao (CITs). Sem dvida,
os servios de extenso rural, de sade e de educao se bene-
ficiaro delas. Da mesma forma, o acesso instantneo infor-
mao sobre condies do mercado e preos de commodities,
por intenndio de um cyber caf rural, pode ser muito impor-
tante para um pequeno agricultor, com a condio, no entanto,
de que ele disponha de produo excedente venda e que pos-
sa chegar ao mercado sem cair nas rdeas de intermedirios
gananciosos.
O acesso a tecnologias apropriadas um dos ingredientes do
pacote de polticas de desenvolvimento. Para ser efetivo, ele
tem que caminhar lado a lado com o acesso terra,
capacitao, ao crdito e aos mercados.
Nenhum destes requisitos ser preenchido na ausncia de vigo-

rosas polticas pblicas, desenhadas e implementadas por um Esta-
do desenvolvimentista enxuto, limpo e pr-ativo (ver Box 6 e Sachs,
I, 2000a e Rodrik D., 2000).
O mesmo vale para pequenos produtores dedicados produo
artesanal, aos servios e ao comrcio. Para ajud-los na sua trans-
formao gradual em microempresrios e para integr-los na eco-
nomia formal, as seguintes medidas foram recomendadas, num re-
cente estudo patrocinado pelo SEBRAE e o PNUD (Sachs, 2002):
simplificar os procedimentos burocrticos e reduzir os custos
administrativos do registro de novos negcios;
simplificar o regime fiscal, com a reduo significativa da carga
tributria em todos os nveis (federal, estadual e municipal);
diminuir os encargos e simplificar o acesso aos servios de
sade e proteo social;
dar tratamento preferencial aos micros e pequenos empresri-
os nos mercados institucionais e fortalecer os vnculos entre
6 5
as grandes empresas e os pequenos negcios, mediante prti-

cas eqitativas de subcontratao, terceirizao e franquias
destinadas a proteger o interesse dos parceiros mais fracos; 30
e, por ltimo, proporcionar crdito em base preferencial.
Este ltimo ponto exige u m esclarecimento. Enquanto a necessi-
dade de crdito subsidiado para os agricultores amplamente reco-
nhecida, as agncias financiadoras internacionais consideram, em
contraste, que os crditos para pequenas atividades no agrcolas
no devem ser subsidiados.
Box 4. Terceirizao: uma oportunidade real para

a criao de emprego?
A terceirizao a ltima moda da cincia da administrao.

Para reduzir custos e agilizar a administrao, as corporaes
so aconselhadas a externalizar todas as atividades que no
faam parte do ncleo do seu negcio: limpeza, segurana, ma-
nuteno, mas tambm processamento de informao, servios
de atendimento ao cliente, servios de pedidos e reservas, comr-
cio por Internet. Nas indstrias manufatureiras, a tendncia
comprar subsistemas prontos para serem montados; isto parti-
cularmente verdadeiro para o caso da indstria de automveis.
Novos vnculos so assim estabelecidos entre grandes empre-
sas e uma variedade de pequenas indstrias fornecedoras de
peas e acessrios ou firmas prestadoras de servios. No entan-
to, a terceirizao no eqivale necessariamente criao de
empregos.
Em muitos casos, ela ocorre juntamente com a reduo de em-
pregos na empresa terceirizadora, o que resulta na substitui-
o de empregos estveis e decentes por outros mal remunera-
dos e instveis na firma subcontratada.
30
Sobre os vnculos entre grandes empresas multinacionais e os seus contra-
tados, ver U N C T A D .
1 6
IGNACY SACHS
Em contraste, ocorre um aumento lquido de empregos num

pas quando uma indstria local substitui componentes at
ento importados.
Por outro lado, os servios baseados nas TCIs que crescem
rapidamente oferecem para os pases em desenvolvimento uma
oportunidade para se especializar em exportaes de ativida-
des qualificadas e intensivas em trabalho, que vo desde a pro-
duo de softwares at servios de atendimento, j que o custo
da fora de trabalho qualificada e semiqualificada necessria
para estas tarefas muito menor em vrios pases em desenvol-
vimento, se comparado com os industrializados, mesmo levan-
do-se em conta o diferencial da produtividade do trabalho. No
entanto, no ser fcil reproduzir a fenomenal irrupo da n-
dia nos mercados internacionais de softwares e de servios de
informtica.3' O sucesso da ndia deve-se a uma srie de fatores
favorveis: abundante oferta de fora de trabalho altamente
qualificada e que recebe remuneraes bem menores que nos
EUA e na Europa, conhecimento do ingls, a presena nos Es-
tados Unidos de uma grande comunidade de cientistas india-
nos peritos nas cincias da computao (que atuam como in-
termedirios), sem falar das vantagens do pas que ingressa
primeiro num mercado emergente novo.
Levando-se em conta que a montagem uma atividade intensi-
va em trabalho, muitas indstrias transferem para os pases em
desenvolvimento o ltimo estgio do seu processo produtivo.
Isto incentivou a proliferao de maquiladoras na fronteira do
Mxico com os EUA e em muitas zonas francas. Ai fbricas
montadoras so enclaves, praticamente sem conexes produti-
vas a montante e a jusante no pas em que funcionam. Desta
forma, os resultados para a economia local so modestos e se
restringem ao aumento de empregos no muito bem pagos.
31
As receitas do mercado indiano de servios de software alcanaram US 6,2
bilhes de dlares, a partir de pouco menos de 500 milhes de dlares
registrados na metade de 1990 (The Economist, 11 de janeiro de 2003).
6 7
Microcrditos ou crditos para pequenos produtores?

Como reza o ditado popular, os bancos s emprestam dinheiro para
aqueles que realmente no precisam dele. Para a grande maioria das
pessoas, o acesso ao crdito est bloqueado, pois elas carecem de bens
e de garantias suficientes. Em situaes de urgncia, elas tomam di-
nheiro de agiotas. Na melhor das hipteses, podem aspirar a comprar
alguns eletrodomsticos ou roupas em prestaes, muitas vezes pa-
gando juros at superiores queles cobrados pelos agiotas. Nos pases
que atravessaram perodos de inflao elevada, os consumidores pres-
tam mais ateno possibilidade de pagar as prestaes do que s taxas
de juros incorporadas aos preos dos bens adquiridos.
A revolucionria experincia do Grameen Bank, em Bangladesh,
quebrou o tabu da impossibilidade de acesso ao crdito para os
pobres.
O seu sucesso se deve ao reconhecimento de que mesmo um
emprstimo muito modesto pode mudar radicalmente a vida de uma
famlia pobre ao proporcionar o capital de giro para as atividades
que permitem uma circulao rpida deste capital - vrias vezes,
numa mesma semana (por exemplo, na venda de hortalias de porta
em porta, na compra de ingredientes por vendedores ambulantes de
cachorro-quente, pipoca etc.).
Igualmente, a aquisio de um animal domstico - um bode, um
porco, aves, uma vaca - significa muito para os mais pobres, os
camponeses sem-terra e minifundistas.
Alm do mais, as garantias no so necessrias desde que os que
tm acesso ao crdito estejam organizados em grupos e garantam
conjuntamente o reembolso dos emprstimos individuais.
O Grameen Bandk opera atualmente de maneira auto-sustent-
vel, cobrando taxas de juros moderadas. Isto s possvel porque
os custos administrativos em Bangladesh so baixos.
Reproduzir esta experincia bem-sucedida coloca, no entanto,
muitas questes:
1 8
IGNACY SACHS
1- Em muitos pases, os programas de microcrdito, adminis-

trados por ONG's, cobram taxas de juros altas, mesmo que elas
tenham acesso a capital barato de agncias internacionais ou gover-
nos locais. O motivo que elas precisam cobrir os seus custos
administrativos mediante os encargos que cobram, se pretendem
operar de forma sustentada.
Ao contrrio do que acontece em Bangladesh, num pas como o
Brasil, estes custos so substanciais. No convincente o argu-
mento de que, mesmo assim, as taxas de juros so mais baixas que
as cobradas por agiotas; os pobres raras vezes recorrem a agiotas
para conseguir capital para fins produtivos. Ademais, as polticas
de desenvolvimento deveriam assumir uma meta mais ambiciosa
que a de competir com agiotas cobrando taxas de juros um pouco
mais baratas, porm ainda altas.
2- Mais importante, o escopo dos microcrditos orientados
produo limitado s instncias j mencionadas do pequeno capi-
tal de giro de rpida circulao (a taxa de juros, neste caso,
irrelevante) ou aquisio de animais domsticos, equipamentos
baratos - mquinas de costura de segunda mo, congeladores, bici-
cletas ou materiais para consertos domsticos.
As demandas deste tipo so limitadas e, portanto, rapidamente
exauridas. O desemprego e o subemprego, nos pases em desenvol-
vimento, no sero resolvidos multiplicando a quantidade de vende-
dores de cachorro-quente, pipoca, sorvete ou refrigerante ou de
entregadores de pizzas. A concorrncia entre costureiras j bas-
tante apertada. O financiamento para a compra de animais produto-
res de leite, ovos e carne faz muito mais sentido.
3 - 0 que importa o fornecimento adequado de diferentes tipos
de crditos - no necessariamente microcrditos - para pequenos
produtores.
Devemos comear por uma anlise abrangente do padro alta-
mente diversificado de demanda por crditos oriunda das diferentes
6 9
categorias de pequenos produtores para, depois, ver como dar con-

ta desta demanda mediante crditos acessveis (ajfordable), de quan-
tidades e condies variveis, dependendo do caso.
A acessibilidade depende, de um lado, da renda dos que tomam
os emprstimos e, de outro, das taxas de juros cobradas e das con-
dies de pagamento.
Os juros podem ser reduzidos e as condies suavizadas por
meio de medidas que visem:
reduo do risco de inadimplncia pelo recurso a garantias
coletivas por parte de grupos que tomam emprstimos (como
se faz no Grameen Bank), mediante fundos de garantia e es-
quemas de seguros de crdito;
reduo dos custos operacionais mediante a combinao das
seguintes medidas: promovendo, sempre que possvel, as fi-
nanas de proximidade por meio de cooperativas de crdito e
de poupana, associaes de poupana e de crdito rotativo
(.consrcios) e bancos de APLs; subsdios s taxas de juros
financiados por fundos pblicos ou subsdios cruzados medi-
ante a aplicao de spreads diferenciados a categorias distintas
de tomadores de emprstimos; e, finalmente, a administrao
direta dos crditos por bancos pblicos, pelas agncias de de-
senvolvimento e at pelos correios.
Os crditos subsidiados para pequenos agricultores, pequenos
produtores urbanos e para a autoconstruo de moradias so ins-
trumentos importantes para a promoo do desenvolvimento
includente. A rejeio dos subsdios, por motivos ideolgicos, no
se justifica, apesar das freqentes prticas equivocadas do passa-
do. Como qualquer outro instrumento de poltica, os subsdios po-
dem ser bem ou mal aplicados.
Reivindicar subsdios para os pequenos produtores, em pases
em desenvolvimento, no contraditrio com uma posio crtica a
respeito dos subsdios agricultura nos EUA e na Unio Europia.
6 0
IGNACY SACHS
As agncias de desenvolvimento e os bancos internacionais po-

deriam juntar foras com a Aliana Cooperativa Internacional e com
a Unio Europia (onde a economia social desempenha um papel
importante) numa grande iniciativa para promover finanas de pro-
ximidade nos pases em desenvolvimento, dando nfase especial s
cooperativas de poupana e crdito e aos bancos de APLs.
Desenvolvimento territorial, empoderamento

e iniciativas locais
A enorme diversidade das configuraes socioeconmicas e cul-
turais, bem como das dotaes de recursos que prevalecem em dife-
rentes micro e mesorregies, excluem a aplicao generalizada de
estratgias uniformes de desenvolvimento. Para serem eficazes, es-
tas estratgias devem dar respostas aos problemas mais pungentes e
s aspiraes de cada comunidade, superar os gargalos que obstru-
em a utilizao de recursos potenciais e ociosos e liberar as energias
sociais e a imaginao. Para tanto, deve-se garantir a participao de
todos os atores envolvidos (trabalhadores, empregadores, o Estado e
a sociedade civil organizada) no processo de desenvolvimento.
Da a importncia do planejamento territorial nos nveis munici-
pal, microrregional e mesorregional, de forma a reagrupar vrios
distritos unidos pela identidade cultural e por interesses comuns.
Para este fim, deve-se criar espaos para o exerccio da democra-
cia direta, na forma de foros de desenvolvimento local que evoluam
na direo de formar conselhos consultivos e deliberativos, de for-
ma a empoderar as comunidades para que elas assumam um papel
ativo e criativo no desenho do seu futuro. 32
Sobre o conceito de empoderamento (empowerment), central na poltica do

desenvolvimento, ver Friedman, John (1999). Sobre a emergncia da socieda-
de civil organizada como o terceiro sistema de poder, ver Nerfin M. (1986) e,
de forma mais geral, toda a coleo de dossis do IFDA (International
Foodservice Distributors Association). Ver tambm, What Now? (1975).
6 1
A maior experincia relativamente bem-sucedida de planejamen-

to participativo local ocorreu no estado indiano de Kerala (Isaac e
Franke, 2000).
Merece tambm meno uma experincia muito positiva que
ocorre na rea altamente industrializada da regio metropolitana
de So Paulo, conhecida como o ABCD. 33 Vrias municipalidades
reuniram-se para criar um conselho de desenvolvimento regional,
ao qual so creditadas vrias iniciativas bem-sucedidas.
O empoderamento das comunidades e a abertura de espaos
para a democracia direta constituem a chave para as polticas de
d e s e n v o l v i m e n t o (John Friedmann) e p r e s s a g i a m um novo
paradigma de economias mistas que funcionam mediante o dilo-
go, as negociaes e os vnculos contratuais entre os atores do
desenvolvimento. No h dvida de que as iniciativas partidas de
baixo tero cada vez mais importncia. No entanto, no possvel
construir uma estratgia de desenvolvimento simplesmente agre-
gando iniciativas locais de desenvolvimento, no mnimo porque
estas iniciativas devem ser harmonizadas, na busca de arranjos
colaborativos e sinergias, para evitar duplicaes antieconmicas.
O planejamento um processo interativo que inclui procedimen-
tos de baixo para cima e de cima para baixo dentro do marco de
um projeto nacional de longo prazo, 34 uma viso compartilhada
pela maioria dos cidados da nao sobre valores, a sua conver-
so em objetivos societais e a insero do seu Estado-Nao num
mundo globalizado. 35
33
Derivado dos nomes dos municpios que a integram: Santo Andr, So
Bernardo, So Caetano e Diadema.
34
Segundo Jean Paul Sartre, o homem um projeto. A posteriori, as socieda-
des humanas devem ser vistas como projetos.
35
A U N C T A D est certa quando afirma que vivemos num mundo j liberali-
zado e ainda em processo de se globalizar.
1 2
IGNACY SACHS
Box 5: Qual o futuro dos Estados-Nao?

Na ausncia de uma globalizao includente, os Estados-Nao
continuaro sendo o locus principal das estratgias de desenvol-
vimento. O progresso alcanado depender da habilidade de trans-
cender a nfase excessiva na regulao macroeconmica, junto
com uma sobreestimao do papel da racionalidade
microeconmica no nvel das empresas, e um fortalecimento das
instituies e polticas no nvel meso. Grande parte do que vai
acontecer depender das respostas dadas s seguintes perguntas:
Qual o tipo de Estado, qual o tipo de mercados, e para qual
tipo de desenvolvimento?
Quais mecanismos institucionais e legais so necessrios no
mbito do funcionamento e da regulao da economia mista
para se garantir transparncia e uma verdadeira democracia?
Qual o papel que cabe ao Estado na promoo da finalidade
social do desenvolvimento, respeitando as regras da prudncia
ambiental e da eficincia econmica? Como devem ajustar-se
as consideraes sociais no desenho de estratgias de desen-
volvimento? Em particular, como desenhar polticas de empre-
go que sejam a pedra angular das polticas sociais pr-ativas?
Qual o papel do setor pblico no oferecimento da infra-es-
trutura necessria para o desenvolvimento, capaz de garan-
tir uma competitividade sistmica?
Quais formas de articulao devem existir entre padres de
propriedade pblica, privada com finalidades lucrativas, pri-
vada sem finalidades lucrativas, cooperativa e comunal?
Quais formas de parceria e de cooperao sinergtica deve
haver entre os atores sociais do desenvolvimento ?
Quais modalidades de articulao devem existir entre os di-
ferentes nveis de deciso e implementao (que sentido con-
creto deve se dar ao conceito de subsidariedade ?) ?
Quais formas de insero seletiva devem ser procuradas na
economia internacional, afim de garantir a combinao ade-
quada entre abertura e proteo? Mais amplamente, qual
relao deve existir entre a governana interna e o sistema
emergente de governana global?
(Ver tambm Sachs I., 2001, e Wade R.,1990)
63
Incluso e globalizao
Ao longo deste trabalho, presumimos que os Estados-Nao so-
beranos so e continuaro sendo o locus principal para a promoo
do desenvolvimento includente. Num artigo recente, Kofi Annan
(2002) nos lembrou que a traduo arbica da palavra "globalizao"
significa literalmente "inclusividade mundial". No entanto, as for-
mas assimtricas e desiguais da globalizao atual prejudicam os
interesses dos pases em desenvolvimento, favorecendo alguns in-
cludos e deixando de fora muitos excludos. Os includos vivem
no capitalismo reformado, enquanto os excludos esto condena-
dos a formas mais duras e at selvagens de capitalismo. Os Esta-
dos-Nao, nos pases em desenvolvimento, se esforam para pro-
teger a sua gente contra a situao de crescente deteriorao. Nas
suas formas atuais, a globalizao reproduz, entre as naes cen-
trais e perifricas, o mesmo padro perverso de crescimento con-
centrado e excludente que se observa dentro das naes.
Por analogia, com o desenvolvimento includente podemos postu-
lar a consolidao da globalizao includente, instituindo uma ordem
econmica baseada no princpio de tratamento desigual aos desiguais,36
promovendo o comrcio justo, 37 incrementando o fluxo da assistn-
cia pblica destituda de compromissos implcitos e transformando a
cincia e a tecnologia em bens pblicos (em contraste com os acor-
dos internacionais sobre a propriedade intelectual - TRIPs).
Seria desnecessrio dizer que a globalizao includente facilitaria
muito a transio para o desenvolvimento includente. Porm, as
possibilidades de se avanar neste sentido so remotas no futuro
previsvel. Isto ressalta a importncia crucial das estratgias nacio-
36
Alis, este princpio foi originalmente formulado para o estudo das relaes
econmicas internacionais, entre outros, por Gunnar Myrdal (1956), e
constitui a pedra angular sobre qual a U N C T A D foi construda.
37
Sobre este tema, ver Oxfam (2002) e os relatrios anuais da U N C T A D .
1 4
IGNACY SACHS
nais baseadas no conceito de "desenvolvimento a partir de dentro"

(Oswaldo Sunkel), que no deve ser confundido com um apelo em
favor de estratgias voltadas para dentro.
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68
Da armadilha da pobreza ao
desenvolvimento includente em
pases menos desenvolvidos1
Introduo
Os relatrios da UNCTAD (Conferncia das Naes Unidas para
o Comrcio e o Desenvolvimento) sobre os pases menos desenvol-
vidos (PMDs 2 ) oferecem uma anlise precisa da sua situao. 3 Se-
jam quais forem as suas diferenas em termos de tamanho, popula-
o, densidade demogrfica, patrimnio natural, localizao geo-
grfica, geopoltica e histria, 4 todos eles esto tolhidos por uma
1 - Paper de contextualizao escrito para o Least Developed Countries Report,

2004, da U N C T A D . Verso final composta em 21 de julho de 2003.
Traduzido do original em ingls por Jos Augusto D r u m m o n d e Gloria
Maria Vargas.
2 Nota dos Tradutores: traduzimos less developed countries (LDCs) como
pases menos desenvolvidos (PMDs).
3 Ver tambm Gore C. e Akyiiz Y 2001.
4 No momento, 49 pases pertencem categoria de Pases Menos Desenvol-
vidos - so considerados estruturalmente prejudicados no seu processo de
desenvolvimento e merecedores do mais alto grau de preocupao por
parte da comunidade internacional. O Conselho Econmico e Social da
O N U , na sua mais recente reviso trienal sobre a situao dos PMDs,
feita em 2000, seguiu os trs seguintes critrios: - critrio de baixa renda,
69
armadilha de pobreza estrutural, em virtude do acentuado subde-

senvolvimento de suas foras produtivas, agravado por um ambi-
ente internacional desfavorvel e pela falta de um compromisso au-
tntico dos pases ricos no sentido de lhes dar assistncia. Assim,
os PMDs so os principais perdedores na globalizao assimtrica.
Este texto sustenta que, apesar dessas desvantagens, esses pases
tm um potencial latente para construir estratgias de desenvolvi-
mento nacionais, includentes, sustentveis e sustentadas, 5 capazes
de quebrar o ciclo vicioso de subdesenvolvimento e pobreza, dentro
de um esquema de economias mistas, devidamente regulamentadas
por estados desenvolvimentistas enxutos, limpos e democrticos.
Evidentemente, eles poderiam ser muito auxiliados nesse esforo por
aes internacionais efetivas. No entanto, no existe quantidade sufi-
ciente de ajuda externa capaz de substituir a mobilizao dos recursos
internos - fsicos ou humanos. Da mesma forma, a ausncia dessa
ajuda no deve ser invocada como pretexto para adiar a reflexo so-
bre as estratgias nacionais de desenvolvimento. O "desenvolvimento
a partir de dentro" (O. Sunkel, 1992) a melhor, se no for a nica,
oportunidade para o desenvolvimento, mesmo em pases pequenos.
Mercados internos dinmicos melhoram a competitividade sistmica
das economias nacionais.
baseado numa mdia estimada para trs anos do PIB per capita (menos do
que $900 para ser includo na lista, e acima de $1.035 para sair dela); -
critrio de escassez de recursos humanos, que envolve um ndice Fsico
Ampliado de Qualidade de Vida; -critrio de vulnerabilidade econmica,
baseado na instabilidade da produo agrcola, na instabilidade das expor-
taes, na importncia econmica das atividades no tradicionais, na con-
centrao de mercadorias exportadas e nas desvantagens de ter pequena
dimenso econmica (ver U N C T A D , 2001).
5 Pesquisadores da ndia sugerem que se use a expresso desenvolvimento
inclusionrio, em vez de desenvolvimento includente. O adjetivo susten-
tvel se refere condicionalidade ambiental, enquanto sustentado se refe-
re permanncia do processo de desenvolvimento. O desenvolvimento
sustentado no o mesmo que o crescimento material.
66
IGNACY SACHS
Este texto se divide em trs partes. Na primeira, revisitamos a

caixa de ferramentas analticas. A segunda oferece peas para a mon-
tagem de uma estratgia de desenvolvimento tridica que consiste na
consolidao e na expanso de um ncleo modernizador da economia
composto de indstrias, minas e agricultura mecanizada de alto valor
agregado, intensivos em conhecimento e competitivos, juntamente
com a promoo de um crescimento puxado pelo emprego e a ao
direta para o bem-estar da populao. A terceira parte do texto con-
tm anotaes a respeito de uma agenda internacional.
O texto se f u n d a m e n t a nas s e g u i n t e s pressuposies
epistemolgicas:
o desenvolvimento um conceito multidimensional: os seus
objetivos so sempre sociais e ticos (solidariedade sincrnica).
Ele contm uma condicionalidade ambiental explcita (solidarie-
dade diacrnica com as geraes futuras); o crescimento eco-
nmico, embora necessrio, tem um valor apenas instrumen-
tal; o desenvolvimento no pode ocorrer sem crescimento, no
entanto, o crescimento no garante por si s o desenvolvi-
mento; o crescimento pode, da mesma forma, estimular o mau
desenvolvimento, processo no qual o crescimento do PIB
acompanhado de desigualdades sociais, desemprego e pobre-
za crescentes;
a necessidade evidente de respeitar equilbrios macroeconmicos
no motivo para mergulhar no "curtoprazismo" e na aborda-
gem estritamente oramentria. Tanto mais que as relaes en-
tre os mercados financeiros e a economia real so cada vez
mais esquizofrnicas; a anlise dos potenciais latentes da eco-
nomia real deve vir primeiro, e apenas depois se deve refletir
sobre o financiamento do desenvolvimento;
na medida em que a oferta de oportunidades de trabalho decen-
te seja o objetivo central do desenvolvimento, a elasticidade de
emprego do crescimento deve ser tratada como a varivel es-
6 1
tratgica fundamental e no como um parmetro resultante de

escolhas que visam a maximizar a taxa de crescimento do PIB.
Como prlogo, cabe incluir aqui um ponto de vista africano sobre o
desenvolvimento. Para Joseph Ki-Zerbo (2003), historiador, ativista dos
direitos humanos e estadista muito respeitado, oriundo de Burkina Faso,
s faz sentido adotar um projeto africano endgeno: "Arrastar toda a
frica na direo do mercado, sem preparao, significa abolir a civi-
lizao e a cultura da frica. um haraquiri programado cujo software
est no computador do mercado. Ns, africanos, no conhecemos esse
princpio de que "tudo est venda" ("tout marche"). Talvez isto
ocorra porque o mercado do tipo que existe na Europa desde o sculo
XVII teve presena limitada na frica" (p. 33).
O desenvolvimento autntico da frica no pode acontecer a
partir da reproduo de modelos estrangeiros: "Existem coisas que
esto, e devem estar, acima efora do mercado. Cabe aos africanos
descobrir e inventar novos paradigmas para a sua prpria socieda-
de. Podem os pases do Sul mudar as cartas do jogo nos dias de
hoje ? Tero sucesso ao montar uma sntese que lhes permita con-
servar o que tm de melhor e incorporar o melhor do que vem de
fora? Existem motivos para responder sim, mas h tambm razes
mais fortes para responder no" (p. 157). No s impossvel co-
piar o modelo atual dos pases ricos; no se pode reproduzir sequer
a sua linha evolutiva, o caminho seguido no passado pelos pases
ricos de hoje.
Para Ki-Zerbo, "o desenvolvimento consiste na multiplicao de
escolhas quantitativas e qualitativas" (p. 173). um fenmeno
total que escapa ao reducionismo economicista.
Nessa totalidade, os fatores culturais e a educao so primor-
diais. No entanto, a cultura no pode ser quantificada. Este o
motivo pelo qual to difcil classificar os pases de acordo com o
seu desenvolvimento. "E um problema, porque os aspectos mais
ntimos do desenvolvimento so quase impossveis de definir e to-
72
IGNACY SACHS
car, tal como felicidade, sade e alegria" (p. 173). A cincia exige,
claro, quantificao, "mas coisas raras e refinadas so produzidas
em muitos pases pobres do mundo. Considerem-se a culinria, a
vestimenta, o artesanato, as artes ou a sensibilidade e o refinamen-
to de algumas lnguas" (p. 173-174).
A e d u c a o , tal c o m o existe h o j e , u m a "educao
antidesenvolvimento". A maioria das crianas africanas recebe hoje
uma educao que destri o seu futuro. A erradicao do analfabe-
tismo exige recurso s lnguas locais. "Usar as lnguas africanas
significa ao mesmo tempo restaurar a dignidade dos camponeses.
Os camponeses sofrem de um complexo de inferioridade, porque as
pessoas se dirigem a eles numa lngua estrangeira" (p. 176).
O Estado tem um papel fundamental a desempenhar no desenvol-
vimento. "Quase desde o seu nascimento, o Estado surrado por
instituies como o Banco Mundial. Essas instituies exigem que
haja menos Estado ainda, e a influncia das empresas transnacionais
cada vez mais forte. A frica ter tempo suficiente para criar um
Estado que ser o clone do Estado europeu? Atualmente, os lderes
africanos o transformam num Estado patrimonial ou num Estado
tnico, o que no um Estado genuno e capaz de transcender inte-
resses particulares em prol do bem comum" (p. 7-8).
I - Revisitando a caixa de ferramentas
1- Aspectos estruturais dos PMDs: orientao para a subsistncia,

fraca capacidade de poupana e vulnerabilidade s importaes.
Sejam quais forem as suas diferenas em termos de tamanho,

demografia, localizao geogrfica ou geopoltica, os PMDs com-
partilham as trs caractersticas citadas acima.
Eles so orientados para a subsistncia, na medida em que estas
atividades absorvem muito mais tempo de trabalho do que as ativi-
dades direcionadas ao mercado. Em todas as sociedades, mesmo
6 3
nas mais industrializadas, a parcela de tempo dedicada s atividades

caseiras maior do que a passada no trabalho profissional e remu-
nerado. Os franceses gastam anualmente 43 bilhes de horas nas
tarefas domsticas e apenas 39 bilhes de horas no trabalho profis-
sional e no emprego remunerado (Gazier B., 2003, p. 210).
Nos PMDs, essa proporo de fato muito alta, como se pode
verificar a partir dos oramentos do tempo dos membros da fam-
lia, diferenciados pelo gnero e pela idade e ponderados pelas esta-
es do ano e pelo calendrio de atividades agrcolas. Alm das
atividades dirias ligadas preparao da comida e aos cuidados
com as crianas, alguns domiclios rurais e mesmo urbanos so,
em grande parte, auto-suficientes no que diz respeito a alimentos
bsicos, fazem investimentos no monetrios (freqentemente no
contabilizados no PIB), na forma de construo e reparo de prdios,
desmatamento, colocao de cercas em pastos etc., em regime de
mutiro.
Embora seja errado falar de um setor de subsistncia inteira-
mente autnomo, que raramente existe (o mesmo se aplica ao setor
informal), 6 o volume de atividades de subsistncia e a parcela do
tempo disponvel consumida por elas devem ser avaliados e explici-
tamente includos numa estratgia de desenvolvimento, j que a
modernizao das atividades de subsistncia teria um efeito duplo:
1 .inovaes tcnicas na agricultura de subsistncia, na criao
de animais, na horticultura, no suprimento e na estocagem de gua
e de energia, no cozimento dos alimentos, na iluminao, na prote-
o contra mosquitos e outras melhorias nas condies de moradia,
assim como a disseminao de conhecimentos prticos de econo-
mia domstica e de higiene, teriam um efeito imediato no bem-estar
das pessoas, na sua sade e na sua capacidade de trabalhar;
6 A esse respeito, ver Wuyts M., 2001. Ver ainda Sachs I. 1980,1988 e
2000a.
74
IGNACY SACHS
2.ao melhorar a produtividade do trabalho domstico, tornando-

o mais leve e encurtando as longas horas gastas diariamente com a
obteno de gua e de lenha, tal modernizao liberaria algum tem-
po das mulheres para que elas se engajassem em atividades adicio-
nais orientadas para o mercado e/ou em alguma atividade de lazer;
no caso das crianas em idade escolar, este tempo liberado iria para
estudos e diverso.
A reduo do tempo dedicado s atividades de subsistncia as-
sume importncia dramtica em domiclios que sofrem escassez de
mo-de-obra por causa da endemia da AIDS.
Consideramos que progressos significativos podem ser alcana-
dos na racionalizao e na modernizao das atividades de subsistncia,
usando recursos modestos e dentro de prazos relativamente curtos.
Os PMDs tm fraca capacidade de poupana. primeira vista,
isso parece ser natural em pases assolados pela pobreza, dado o
seu PIB per capita extremamente baixo. No entanto, a histria est
cheia de exemplos da extoro de excedentes das populaes que
viviam abaixo do que seria considerado, nos dias de hoje, a linha de
pobreza, em detrimento do seu consumo mais bsico e fragal. Na
verdade, a acumulao primitiva, em pases rurais atrasados sujei-
tos a governos despticos, s poderia ter acontecido dessa maneira
(se excetuarmos as guerras de conquista), nas costas de escravos
semifamintos, servos feudais, pees ou camponeses coletivizados
em colcoses e comunas (Sachs I., 1966).
Motivos ticos fortes e o compromisso com a democracia ex-
cluem a possibilidade de se recorrer a esse atalho cruel para se
chegar modernidade. No temos o direito de sacrificar a gerao
presente em prol de um futuro radiante para aqueles que viro de-
pois de ns, da mesma forma que no temos o direito de privar as
geraes futuras de herdarem um planeta habitvel.
Isso significa que os PMDs esto condenados ao crescimento
lento e a ficarem para sempre atrs dos demais?
6 5
possvel assumir uma posio menos pessimista, com base

nas seguintes consideraes:
embora a taxa atual de poupana dos PMDs seja muito baixa, a
taxa de extrao do excedente bem substancial; no entanto,
parte deste excedente se direciona para fora dos PMDs, por
meio dos termos de troca desfavorveis e do servio da dvi-
da; alm disso, ele financia o consumo conspcuo das elites
urbanas e, muitas vezes, sustenta a administrao pblica su-
prflua e o Estado patrimonial; em outras palavras, o exceden-
te extrado flagrantemente mal alocado; 7
o fluxo da ajuda oficial externa poderia crescer muito se os
pases industrializados fossem minimamente srios quanto ao
seu compromisso de alocar para este fim 0,7% do seu PIB;
a taxa de crescimento do PIB dos PMDs e o volume de inves-
timento podem ser melhorados um pouco se forem explora-
das as potencialidades do crescimento puxando o emprego e
do desenvolvimento ineludente (ver abaixo).
O terceiro aspecto estrutural dos PMDs a sua vulnerabilidade a
importaes (Sachs I., 1966 e 1969), em virtude do alto contedo
de importaes de todos os processos de investimento, dada a
inexistncia de uma indstria domstica de bens de capital e de ca-
pacidade de engenharia, agravadas, em alguns casos, pela depen-
dncia de importaes de alimentos bsicos e de energia.
Assim, a vulnerabilidade quanto s importaes resulta da estru-
tura da economia nacional. Ela no depende do grau de abertura
econmica, nem da percentagem do comrcio exterior na composi-
o do PIB dos PMDs. Muitas economias coloniais eram acentua-
damente abertas, como bem aponta a UNCTAD, mas o problema
7 Para uma discusso sobre as distores patolgicas do Estado nos PMDs,

ver Mkandawire T. (2001) e Mohne G. C. Z. (2001).
76
IGNACY SACHS
dos PMDs no o seu nvel de integrao com a economia mundi-

al, mas a maneira pela qual se d esta integrao (UNCTAD, 2002a).
A questo crucial a participao das importaes essenciais
nas importaes totais. Paradoxalmente, quanto mais alta essa
participao (normalmente um sinal de bom gerenciamento de di-
visas escassas), mais sensvel se torna o pas a mudanas adver-
sas nos termos de troca e/ou a variaes negativas nas receitas
obtidas pelas exportaes. Quando cai a capacidade de importar,
ocorre um corte involuntrio nas importaes essenciais, o que,
por sua vez, desacelera ou mesmo paralisa o processo de inves-
timento em curso.
A vulnerabilidade s importaes um componente essencial da
armadilha da pobreza que aprisiona os PMDs. 8
2- A armadilha da pobreza
Para fins analticos, pode ser assim resumido o ciclo vicioso e
mutuamente alimentado de obstculos ao desenvolvimento enfren-
tado pelos PMDs: 9
uma agricultura primitiva, de baixa produtividade (tanto em
termos de rendimentos por hectare quanto de produtividade
por trabalhador), incapaz de produzir um excedente de ali-
mentos para atender s necessidades de uma populao urba-
8 Uma armadilha completamente diferente, uma espcie de "doena holan-

desa" ou, para usar os termos de Ricupero, "a maldio da riqueza" (Folha
de So Paulo, 25 de maio de 2003), afeta os pases produtores de petrleo,
como Angola, que tm grande facilidade de importar por causa das suas
abundantes receitas de exportao e de suas moedas sobre-valorizadas.
Sobre a "doena holandesa" nos PMDs, ver tambm Mhone, 2001, e as
observaes de Gustav Ranis no Ad Hoc Expert Group Meeting on "New
Trade and Development Strategies in the Least Developed Countries",
U N C T A D , Genebra, 11-12 de junho de 2003.
9 Para verses anteriores da anlise da armadilha da pobreza, ver Sachs I.
1963, 1967 e 1979.
6 7
na crescente (a armadilha ricardiana) e de oferecer as matrias-

primas agrcolas necessrias s indstrias;
por sua vez, a falta de indstrias manufatureiras impede o for-
necimento aos agricultores de implementos e de mquinas agr-
colas, fertilizantes e pesticidas que eles poderiam usar para
aumentar a sua produo.
Alm do mais, tanto o setor primrio quanto o secundrio so-
frem com investimentos insuficientes (por causa do baixo nvel de
poupana) e com a falta de pessoal qualificado disponvel domesti-
camente.
A nica maneira de quebrar esse ciclo vicioso transferir o pro-
blema para o comrcio externo, recorrendo a importaes de insumos
e equipamentos para a agricultura, mquinas para as indstrias etc.,
contratando especialistas estrangeiros e atraindo capital tambm
estrangeiro para aumentar a taxa de investimentos.
A capacidade de importar , portanto, a varivel crucial para se
escapar da armadilha da pobreza. Se ela puder ser aumentada por
meio da expanso das exportaes e pelo acesso a fontes externas
de capital em condies razoveis (sem disparar uma outra armadi-
lha - a acumulao de uma dvida externa impossvel de ser
gerenciada), o pas ter entrado no caminho virtuoso do desenvol-
vimento.
Inversamente, se entram em colapso os esforos de aumentar
a capacidade de importao e, pior ainda, se o pas enfrenta mu-
danas adversas nos termos de troca, causando declnio das re-
ceitas das importaes e elevando os custos do capital externo, a
armadilha se fecha de novo, desta feita por meio de um poderoso
feedback negativo que afeta as atividades correntes de investi-
mento, que tm nos PMDs, como sabemos, um alto contedo de
importaes; mesmo se existe poupana interna disponvel, a sua
transformao em investimento acaba sendo paralisada (ver a fi-
gura IA).
78
IGNACY SACHS
Infelizmente, no entanto, na medida em que os PMDs vulne-

rveis s importaes enfrentam um ambiente econmico inter-
nacional desfavorvel, conforme analisado em sucessivos rela-
trios da UNCTAD, eles continuam presos na armadilha da po-
breza.
Para ser mais preciso, eles foram induzidos a buscar uma fuga
recorrendo a emprstimos externos excessivos, enquanto coloca-
vam as suas esperanas nos investimentos diretos de capital es-
t r a n g e i r o que no o c o r r e r a m . O r e s u l t a d o l q u i d o de sua
malsucedida fuite en avant a sua inadministrvel dvida externa,
que complica ainda mais a busca das sadas da armadilha da po-
breza.
A sada ter de ocorrer mediante polticas nacionais que tenham
as trs metas seguintes (ver a figura 1B):
1- aumento da poupana domstica, tanto como resultado de
uma taxa maior de crescimento geral quanto de um aumento da
participao da poupana no PIB (ver a prxima seo);
2- remoo dos obstculos institucionais ao desenvolvimento agr-
cola, por meio de reforma agrria, se for preciso, e da promoo da
segurana alimentar;
3- aumento da capacidade de importao, por meio da promoo
das exportaes, da substituio de importaes e da eliminao de
69
importaes no essenciais, especialmente itens de consumo cons-

pcuo das elites urbanas. 10
Figura 1B
Ser necessrio algum grau de planejamento. Para propor uma

sada armadilha da pobreza, necessrio saber em que direo se
deseja ir e quais so as prioridades derivadas dela, onde esto os
gargalos e as potencialidades ainda no aproveitadas, que tipo de
estratgia baseada em foras prprias (bootstrap strategy) ainda est
disponvel, na ausncia de assistncia internacional efetiva. 11
10 As melhores oportunidades de substituir exportaes e importaes de-

vem ser usadas em propores variadas, sem qualquer vis ideolgico em
relao a umas ou outras: o critrio para a escolha dos melhores itens o
custo domstico lquido de uma unidade de moeda estrangeira recebida
por meio de exportaes ou poupada por meio da substituio de impor-
taes.
11 Esta seo atualiza trabalhos anteriores de Sachs sobre o assunto (Sachs
I., 1963, 1964, 1967, 1969).
80
IGNACY SACHS
3- Definindo o desenvolvimento includente12

A maneira natural de se definir o desenvolvimento includente
por oposio ao padro de crescimento perverso, conhecido, como
j se mencionou, na bibliografia latino-americana como "excludente"
(do mercado de consumo) e "concentrador" (de renda e riqueza).
Dois outros aspectos do crescimento excludente so:
mercados de trabalho fortemente segmentados, que mantm
uma grande parcela da maioria trabalhadora confinada a ativi-
dades informais, ou condenada a extrair a sua subsistncia
precariamente da agricultura familiar de pequena escala, sem
quase nenhum acesso proteo social (ver i.a. Rodriguez,
O., 1998, e Revista Latinoamericana de Estdios dei Trabajo,
1999);
fraca participao na vida poltica, ou completa excluso dela,
de g r a n d e s setores da p o p u l a o , p o u c o i n s t r u d a ,
suborganizada e absorvida na luta diria pela sobrevivncia,
sendo as mulheres, sujeitas discriminao de gnero, as mais
fortemente atingidas.
O desenvolvimento includente requer, acima de tudo, a garantia
do exerccio dos direitos civis, cvicos e polticos. A democracia
um valor verdadeiramente fundamental (A. K. Sen) e garante tam-
bm a transparncia e a responsabilizao (accountability) necess-
rias ao funcionamento dos processos de desenvolvimento. No en-
tanto, existe uma grande distncia entre a democracia representati-
va e a democracia direta, que cria melhores condies para o debate
dos assuntos de interesse pblico.
Todos os cidados devem ter acesso, em igualdade de condi-
es, a programas de assistncia para deficientes, para mes e fi-
12 Esta seo retoma textualmente uma parte do captulo anterior, de manei-

ra a permitir uma leitura autnoma dos captulos.
6 1
lhos, para idosos, voltados para a compensao das desigualdades

naturais ou fsicas. Polticas sociais compensatrias financiadas pela
redistribuio de renda deveriam ir mais longe e incluir subsdios ao
desemprego, uma tarefa praticamente impossvel naqueles pases
onde apenas uma pequena minoria est empregada no setor organi-
zado e onde o desemprego aberto bem menos significativo que o
subemprego.
O conjunto da populao tambm deveria ter iguais oportunida-
des de acesso a servios pblicos, tais como educao, proteo
sade e moradia. Seguem-se alguns comentrios a este respeito.
A educao essencial para o desenvolvimento, pelo seu valor
intrnseco, na medida em que contribui para o despertar cultural, a
conscientizao, a compreenso dos direitos humanos, aumentan-
do a adaptabilidade e o sentido de autonomia, bem como a
autoconfiana e a auto-estima. claro que tem tambm um valor
instrumental com respeito empregabilidade. Porm, a educao
condio necessria, mas no suficiente, para se ter acesso a um
trabalho decente. Deve vir junto com um pacote de polticas de
desenvolvimento, mesmo que alguns prefiram apresent-la como
uma panacia. Um dos paradoxos que prevalecem hoje o desem-
prego macio de adultos existindo lado a lado com o intolervel
fenmeno do trabalho infantil. Para poder colocar todas as crianas
na escola necessrio distribuir bolsas para aqueles oriundos de
famlias pobres, cuja sobrevivncia depende do dinheiro que levam
para a casa. 13
Mesmo sendo muito importante o acesso aos servios de sade,
eles fazem parte de um objetivo mais amplo, que o de melhorar a
sade das pessoas. Isto depende de uma alimentao adequada (se-
gurana alimentar), do acesso gua limpa, da melhoria das condi-
13 O programa pioneiro "Bolsa Escola", introduzido por Cristovam Buarque,

em Braslia, merece todo o destaque neste contexto.
9 2
IGNACY SACHS
es de moradia e de trabalho, de uma melhor educao e de medi-

das preventivas, como a vacinao.
Existe um debate a respeito de a moradia ser ou no um servio
pblico. Trat-la desta forma, nos pases do antigo bloco sovitico,
no trouxe resultados satisfatrios. No entanto, a proviso de mo-
radia decente para todos, preenchendo, desta forma, uma necessi-
dade bsica, certamente um enorme desafio para o desenvolvi-
mento ineludente. Da a importncia de polticas de moradias popu-
lares e, em particular, de esquemas baseados na autoconstruo
assistida, nos quais as autoridades pblicas se juntam aos esforos
dos futuros moradores, cujo trabalho se constitui numa forma no
monetria de poupana.
Todos os quatro itens de servios pblicos citados acima - pro-
gramas de assistncia, a educao, a sade, e a moradia - exigem
financiamento pblico, por meio da redistribuio de uma parcela
do PIB, independentemente da forma como sejam administrados:
seja diretamente pela administrao pblica, por instituies que
pertenam ao terceiro setor da sociedade civil organizada ou at por
empresas privadas. A questo de se as primeiras trs devem perma-
necer completamente na esfera pblica, devido ao seu valor para o
bem-estar social, matria de acaloradas discusses ideolgicas.
Os defensores do paradigma neoliberal propem, em seu lugar, so-
lues de mercado, no que so auxiliados pelo fato de que, em muitos
pases, a atuao do setor pblico tem sido um tanto falha. 14
Os limites entre as esferas pblica e privada, assim como a defi-
nio dos bens pblicos, so outros assuntos a serem discutidos.
Mais importante ainda fazer uma distino entre as polticas
compensatrias financiadas pela redistribuio de renda mediante o
sistema fiscal e as polticas de emprego que mudam a distribuio
de renda primria. Ambas so necessrias, porm as primeiras so
14 A este respeito, ver o prlogo de Kannan K. P. e Pillai N . V. (2002).
6 3
de natureza puramente social e requerem despesas contnuas, ano

aps ano, enquanto que as segundas, mediante a criao de oportu-
nidades de trabalho decente, geram renda e proporcionam uma so-
luo duradoura ao problema social. Ceteris paribus, a gerao de
emprego deve ser preferida s polticas assistencialistas compensa-
trias, se no por outra razo, porque as segundas nunca proporci-
onam a dignidade que provm do emprego. 15
A economia capitalista louvada por sua inigualvel eficincia
na produo de bens (riquezas), porm ela tambm se sobressai por
sua capacidade de produzir males sociais e ambientais. Para os
idelogos do fundamentalismo de mercado, estes males so o preo
inevitvel do progresso econmico. S podem ser mitigados e com-
pensados mediante a produo de bens pblicos, tais como a redu-
o da pobreza ou a proteo do meio ambiente. Em outras pala-
vras, o desemprego macio, o subemprego e as desigualdades soci-
ais so inerentes ao sistema capitalista, porm estes inconvenientes
seriam mais do que compensados pela eficincia da economia capi-
talista de mercado.
Este argumento se apia, no entanto, numa definio muito
estreita de eficincia. Num importante livro sobre os limites do
mercado, Kuttner (1997) distingue trs tipos de eficincia: a
alocadora, associada ao nome de Adam Smith, a inovadora
(schumpeteriana) e a keynesiana, que consiste em pleno emprego
de todos os meios de produo. Em outro texto, argumentei que
h outros dois tipos de eficincia: a social (que se sobrepe
keynesiana quanto ao pleno emprego e a fora de trabalho) e a
ecoeficincia. No resta dvida de que o capitalismo muito efici-
ente em termos de alocao, porm deficiente em termos das efi-
15 Segundo H-Joon Chang, (2002), J. Stiglitz apia esta opinio e conside-

ra que se exige mais nfase para que o pleno emprego e a maior participa-
o do emprego sejam considerados como partes essenciais de uma socie-
dade genuinamente democrtica.
7 4
IGNACY SACHS
cincias keynesiana, social e ecoeficincia, que so essenciais ao

conceito de desenvolvimento includente, fundamentado no traba-
lho decente para todos. Longe de ser um parmetro estimado a
partir de comportamentos passados, a elasticidade de emprego do
crescimento deve ser tratada como uma varivel no planejamento
do desenvolvimento, pois a chave de uma estratgia de desen-
volvimento includente. Taxas mais altas de crescimento econmi-
co global presumivelmente traro maior emprego. Porm, igual-
mente importante refletir sobre como maximizar o potencial de
emprego para uma dada taxa de crescimento, influenciando a com-
posio do produto (output-mix) e selecionando as tcnicas apro-
priadas, sem perder de vista o objetivo de aumentar a produtivida-
de do trabalho, no qual se apoia, em ltima instncia, o progresso
econmico.
II- Elementos de uma estratgia tridica

de desenvolvimento
1- Por que planejar?
Na medida em que as foras do mercado so mopes e insens-

veis em termos sociais e ambientais, no se pode esperar que os
PMDs entrem na rbita do desenvolvimento includente, sustentvel
e sustentado apoiando-se exclusivamente nas reformas pr-merca-
do propostas pelas instituies financeiras internacionais. O seu
futuro depender da capacidade de criar os padres de "economia
mista", considerado por Dani Rodrik (2000) como o legado mais
importante do sculo XX. 16
16 Esse conceito foi central para a reflexo de Kalecki sobre o desenvolvi-

mento. Tive o privilgio de ser co-autor com ele de um volume a respeito
dos problemas de financiamento do desenvolvimento em economias mis-
tas, publicado em polons, em 1967. Ver tambm Shigeto Tsuru, 1976.
6 5
O planejamento ser, mais do que nunca, necessrio para acele-

rar o crescimento econmico e faz-lo socialmente responsvel.
Gargalos devem ser identificados e suprimidos, capacidades ocio-
sas dever ser aproveitadas 17 e recursos latentes (humanos e natu-
rais) devem ser mobilizados para a implementao de uma estrat-
gia societal de longo prazo, cuja explicitao e implementao exi-
gem uma atitude pr-ativa de um estado desenvolvimentista enxuto
e limpo.
A elaborao de tal estratgia deve comear como um exame
rigoroso das potencialidades da economia real. O financiamento do
crescimento no inflacionrio e sustentado depender, em ltima
instncia, de duas variveis reais:
a capacidade de importar e
a oferta elstica de alimentos e de outros bens de salrio, para
atender demanda crescente por parte de trabalhadores adicio-
nais e/ou de trabalhadores mais bem remunerados.
Desde que essas duas variveis sejam tratadas de forma apropria-

da, possvel definir uma meta de crescimento que fique acima da
que resulta de uma perspectiva convencional, estreitamente
monetarista e oramentria. Em termos estritamente financeiros,
pode-se imaginar a combinao de:
reformas fiscais que eliminem os tributos sobre itens de con-

sumo popular e que, ao mesmo tempo, criem tributos alta-
mente progressivos sobre bens de consumo no essenciais e
bens de luxo, combinadas com a arrecadao rigorosa do im-
posto de renda das empresas e das pessoas fsicas no setor
moderno;
17 Milhares de fbricas e oficinas existentes nos PMDs, imobilizadas por vrias

razes, poderiam ser recuperadas e reequipadas a custo moderado, de acor-
do com um antigo comissrio da Comunidade Europia, Edgar Pisani.
7 6
IGNACY SACHS
aumentar a proporo de crditos pblicos em relao ao PIB,

geralmente muito baixa e inferior s regras de prudncia im-
postas pelo Bank for International Settlements (Banco para
Regulamentaes Internacionais) e pelo FMI;
abrandamento da disciplina estritamente fiscal recorrendo-se
ao uso limitado de financiamento deficitrio contra-cclico do
crescimento no inflacionrio. 18
O planejamento estratgico defendido neste texto tem pouca se-
melhana, no entanto, com o tipo sovitico de planejamento
abrangente, adotado pelas economias de comando, com base na
crena equivocada de que todas as incertezas poderiam ser exorci-
zadas por meio da prtica de alocao de todos os recursos dispo-
nveis - no presente e no futuro - , de acordo com metas definidas
de uma maneira bastante voluntarista. Sugere-se que o projeto nacio-
nal de desenvolvimento deve emergir gradualmente de um dilogo
conduzido, tanto em nvel local quanto nacional, entre todos os ato-
res significativos do processo de desenvolvimento (governo, cam-
poneses e trabalhadores, empresrios, intelectuais e a sociedade ci-
vil organizada), com vistas a alcanar objetivos negociados e a de-
finir as obrigaes contratuais de todas as partes envolvidas.
Espera-se que o caminho proposto, informado pelo conceito de
desenvolvimento includente, sustentvel e sustentado, maximize a
elasticidade de emprego do crescimento, reduza a dependncia de
importaes e respeite a regra de crescimento no inflacionrio.
De acordo com a definio sucinta de Kalecki, planejar pensar
por variantes. Planejar consiste em comparar padres alternativos
18 Uma das principais crticas feitas ao pacote conhecido como o Consenso

de Washington a sua natureza pr-cclica, que leva a uma poltica de
"parar e andar", enquanto que o desenvolvimento sustentado exige, ao
contrrio, medidas fortes e contra-cclicas. Esta mesma polmica ocorreu
na Europa a respeito do chamado pacto da estabilidade.
6 7
de alocao de recursos escassos para finalidades que competem

entre si.
2- Os trs componentes da estratgia

No caso de PMDs, os planejadores devem compatibilizar trs
objetivos importantes.
Uma alta prioridade deve ser conferida consolidao e moderni-
zao do ncleo modernizador da economia, que consiste de empresas
industriais, mineradoras (e, por vezes, agrcolas) intensivas em conhe-
cimento, de alta tecnologia e de alto valor agregado. Elas tero papel
decisivo na transformao da estrutura econmica do pas, no aumen-
to geral da produtividade da sua economia e na produo de bens que
sejam realmente competitivos em mercados externos.
Por essas razes, natural dar alta prioridade aos investimentos no
ncleo modernizador. No entanto, por serem capital-intensivos, os
empreendimentos desse ncleo geram poucos empregos diretos, em-
bora o seu efeito indireto possa ser substancial: seja pela compra de
matrias-primas, seja pelas subcontrataes e pela terceirizao de ati-
vidades como limpeza, manuteno e segurana; este efeito indireto se
faz ainda sentir por meio do aumento das despesas de consumo por
parte das pessoas empregadas por esses empreendimentos modernos.
Como forma de compensar a baixa densidade de empregos ca-
racterstica do crescimento do ncleo modernizante, a estratgia de
desenvolvimento deveria explorar todas as oportunidades de cres-
cimento produtivo focalizado no emprego, tanto nos setores de ati-
vidade naturalmente intensivos em trabalho, quanto nos setores que
no sofrem a competio internacional por produzirem bens e ser-
vios chamados "no comercializveis" (non-tradables), de manei-
ra a aumentar a elasticidade emprego/crescimento e, possivelmen-
te, a melhorar o desempenho do pas em termos da taxa de cresci-
mento e de investimento. Este segundo componente da estratgia
tridica ser abordado detalhadamente na seo II-3.
9 8
IGNACY SACHS
Alm disso, a estratgia deve contemplar maneiras e meios para

a ao direta focalizada no bem-estar das pessoas, dando-lhes aces-
so a servios bsicos como educao, sade, saneamento e habita-
o, e apoiando-as na modernizao de suas atividades de subsis-
tncia fora do mercado.
Enquanto os dois primeiros componentes da estratgia lidam com
setores produtivos, que contribuem para o crescimento do PIB, a
proviso de servios bsicos por intermdio de redes pblicas deve
ser financiada pela redistribuio de uma parcela do PIB, coletada
pelo Estado na forma de impostos; as taxas de uso geralmente co-
brem apenas uma pequena parte dos custos desses servios e elas
no podem ser cobradas aos pobres. A primeira vista, essa uma
despesa com a qual os PMDs dificilmente podem arcar, ainda mais
porque a expanso de servios bsicos compete com desembolsos
feitos para programas de reduo da pobreza, pretensamente mais
eficientes, j que trazem alvio imediato para os necessitados.
No entanto, o objetivo no deve ser tanto a mitigao da pobre-
za, mas a sua erradicao, por meio da combinao da incluso
social pelo trabalho e da implementao de outros direitos da cida-
dania, tais como o direito educao, proteo da sade, ao aces-
so gua potvel, ao saneamento, a moradias decentes etc.
Deve-se, portanto, recomendar aos PMDs, por pobres que se-
jam, que faam um esforo para aumentar a parcela relativa dos
servios bsicos em seus oramentos, especialmente de servios
educacionais e paramdicos, que so razoavelmente intensivos em
trabalho. Mais exatamente, eles so intensivos em trabalho qualifi-
cado. Mas o treinamento de professores e de paramdicos no
muito complicado. Eles desempenharo tarefas similares s dos seus
pares nos pases desenvolvidos com a mesma "produtividade" (di-
gamos, o mesmo nmero de alunos por professor), mas os seus
salrios sero muito mais baixos. Os PMDs tm, assim, uma vanta-
gem comparativa absoluta no que diz respeito aos custos dos servios
6 9
bsicos. Por isso, eles devem tirar proveito dessa oportunidade,

enquanto os salrios mdios continuam a ser baixos no pas. Longe
de ser um sonho a ser adiado, a construo de estados de bem-estar
nos pases pobres uma possibilidade efetiva, 19 havendo diversos
exemplos histricos conclusivos (o Mxico, nos anos 20, as rep-
blicas soviticas da sia, nos anos 30, e, mais recentemente, China
e Cuba, alm do estado indiano de Kerala e do Sri Lanka).
Em outras palavras, no h motivo para que, nos PMDs, a expan-
so do consumo coletivo e do acesso a servios bsicos no deva
figurar com destaque no modelo de desenvolvimento emergente. Isto
ainda mais verdadeiro por causa dos recentes avanos na tecnologia
da comunicao e da informtica, que permitem reduzir drastica-
mente o custo administrativo das redes pblicas de servios bsicos.
Conforme mencionado, nos PMDs, as atividades de subsistncia
absorvem grande parte do tempo produtivo da populao. A sua racio-
nalizao e modernizao teriam um efeito positivo imediato sobre o
bem-estar das pessoas. Da a importncia da disseminao de conhe-
cimentos e da disponibilizao de tcnicas mais eficientes capazes de
poupar esforo, recursos e tempo em atividades tais como: prepara-
o e conservao de alimentos, iluminao, horticultura, construo
de moradias, proteo contra insetos e pragas, captao e
armazenamento das guas pluviais, e assim por diante.
A seguir, examinaremos o escopo para o crescimento puxado pelo
emprego, a fora motriz do "desenvolvimento a partir de dentro".
3- Identificando oportunidades para o crescimento

puxado pelo emprego
Podemos distinguir quatro categorias de oportunidades de cres-
cimento puxado pelo emprego: B, C, D, E, na figura 2, na qual a
19 Ver a este respeito artigo de minha autoria publicado na ndia h mais de

30 anos (Sachs, I. 1971) e Sen A. K 1999.
8 0
IGNACY SACHS
produo de bens de salrio foi escolhida como uma quinta catego-

ria, para enfatizar o seu papel na busca de trajetrias no inflacion-
rias do crescimento.
A primeira consiste da produo de bens no comercializveis,
que no sofrem concorrncia internacional e, portanto, oferecem
margens de liberdade muito maiores para a opo por tcnicas in-
tensivas em trabalho, sem cair nos exageros de "investimento hu-
mano", responsveis pelo colapso do "grande salto para a frente"
da China maosta. O engajamento de grandes massas de trabalha-
dores no qualificados em atividades envolvendo ps e picaretas
tem as suas limitaes, mas oferece tambm algumas potencialidades
em obras pblicas de melhoria de infra-estrutura da qual dependem
as empresas do ncleo modernizante e as populaes urbanas.
De acordo com o relatrio de 2003 do diretor geral da Organiza-
o Internacional do Trabalho (OIT), os gastos com infra-estrutura
representam cerca de 20% do investimento total dos pases em de-
senvolvimento. "C/ma reorientao das polticas de investimento
em infra-estrutura para assegurar que sejam empregadas opes
tecnicamente viveis, com custos/benefcios favorveis e intensi-
vos em emprego, acelera a reduo da pobreza, ao gerar emprego
produtivo e decente" (p. 42). Programas pilotos e de grande escala
de construo intensiva em mo-de-obra das infra-estruturas, exe-
cutados em diferentes pases, mostram que estas abordagens so
de 10 a 30% menos caras em termos financeiros, reduzem a de-
manda de divisas em 50 a 60% e criam entre trs a cinco vezes
mais empregos para o mesmo volume de investimento. 20
A construo outro setor no qual tcnicas intensivas em traba-
lho podem ser empregadas. Mas as maiores oportunidades surgem
na rea de servios.
20 O relatrio da O I T d nfase aos resultados positivos do programa de

estradas vicinais, realizado em Moambique, que recuperou cerca de 7.000
kms de estradas vicinais nos ltimos 10 anos.
6 1
Figura 2
A B
c D E
Produo de Artesanatos, Investimento Fontes de crescimento

No indstria e agricultura no monetrio que no requerem
bens de salrio comercializveis intensivas em trabalho ;Emento
PIB
Os PMDs podem dar o pulo do gato e virar "sociedades de

servios", segundo a sugesto de Richard Meier (2000), desde
que se d aos servios a prioridade adequada no projeto de desen-
volvimento.
Conforme dito antes, deve-se enfatizar os servios bsicos ofe-
recidos por meio de redes pblicas, como educao, sade e sa-
neamento, sem se esquecer a comunicao, o correio e a adminis-
trao pblica. Existe tambm escopo para se ampliar os servios
tcnicos, tais como manuteno e reparao ou ainda o transporte
de pessoas e mercadorias. O comrcio e os servios pessoais po-
dem criar muitas ocupaes, distintas dos servios domsticos
mal pagos.
Finalmente, devem-se mencionar os servios intensivos em tra-
balho qualificado com base em tecnologias de comunicao e infor-
mao (TCI). Hoje em dia, a ndia um lder na oferta de software
e de servios baseados na informtica, que esto sendo tambm
terceirizados para pases c o m o China, Rssia e Vietn ( T h e
92
IGNACY SACHS
Economist, 19 de julho de 2003). provvel que oportunidades

nesse campo surj am tambm em pases africanos francfonos, como
a Tunsia, o Marrocos e o Senegal. 21
A expanso dos servios deve ocupar um lugar destacado no
desenvolvimento rural, oferecendo - juntamente com as indstrias
rurais - muitas vagas para empregos no agrcolas e reduzindo a
clivagem civilizacional entre a cidade e o campo. A pluriatividade
tende a se tornar uma palavra-chave para os agricultores e as suas
famlias. Entre 1978 e 2000, a China conseguiu criar mais de 120
milhes de empregos no agrcolas em reas rurais, muitos deles
nos setores da construo e da administrao. Certamente vale a
pena meditar sobre esta lio.
A segunda categoria poderia ser chamada de "quase no
comercializveis": alimentos perecveis e produtos agrcolas volu-
mosos que no suportam o custo do transporte a longa distncia.
Parte dos produtos da agricultura familiar de pequena escala inten-
siva em trabalho se destina ao autoconsumo; o resto vai para os
mercados locais ou cidades prximas ou p r o c e s s a d o por
agroindstrias, algumas delas tradicionais, outras pertencentes ao
ncleo modernizador da economia.
Nesse contexto, a seleo dos cultivos agrcolas se torna mui-
to importante. Sempre que possvel, deve-se dar preferncia a
cultivos intensivos em trabalho, como frutas, hortalias e flores.
Samir Amin (2003) est certo quando afirma que a agricultura
camponesa de pequena escala representar um problema ao longo
do sculo XXI, na medida em que 20 milhes de agricultores efi-
cientes poderiam eliminar facilmente os trs bilhes de pequenos
21 Ver Le Monde, 27 de maio de 2003. De acordo com um estudo, 30% dos

grandes grupos financeiros j realocaram parte dos seus servios em pases
que pagam baixos salrios, e essa proporo deve crescer at 75% nos
prximos anos. Em 2008, os servios financeiros tero realocado 350
bilhes de euros e dois milhes de empregos.
6 3
produtores ineficientes, na ausncia de polticas apropriadas para

proteg-los. 22
A produo de biomassa em regime intensivo de trabalho tem
um futuro muito promissor nos PMDs, por vrias razes:
para alcanar a segurana alimentar e assegurar uma oferta
elstica de bens de salrio (comida, principalmente) nas eco-
nomias em crescimento, ser preciso um aumento substancial
na produo domstica de alimentos;
em alguns PMDs, tanto os alimentos bsicos quanto os ali-
mentos sofisticados e de luxo so atualmente importados, ha-
vendo, pois, vastas possibilidades para a substituio de im-
portaes, mais fcil de se conseguir do que nas indstrias;
algumas frutas, hortalias e outros produtos agrcolas pode-
ro encontrar acolhida em mercados externos;
a biomassa agrcola, florestal e aqutica tem diversos usos
potenciais: alimento, rao animal, bioenergia, fertilizantes, ma-
teriais de construo, matrias-primas para indstrias (fibras,
plsticos etc.), frmacos e cosmticos.
Vrios PMDs de grande extenso territorial so dotados de gran-
de biodiversidade, condies climticas favorveis e disponibilidade
de terra e gua para cultivar diversos tipos de biomassa, por meio
de m t o d o s r a z o a v e l m e n t e intensivos em mo-de-obra. As
biotecnologias abrem caminho tanto para o aumento da produtivi-
22 O diferencial de produtividade entre a moderna agricultura mecanizada e

o trabalho agrcola atrasado e de pequena escala do campons est hoje
numa escala de 2000 para 1. A agricultura avanada capitalista produz
entre uma e duas toneladas por trabalhador, por ano. Os fazendeiros que
passaram pela "Revoluo Verde" produzem entre 10 e 50 toneladas por
ano. Os fazendeiros mais atrasados mal chegam a 1 tonelada por ano
(Amin S., 2003, p. 36-39). "Industrializao sem descampenizao" (ex-
presso cunhada por outro economista egpcio, Ismail Sabri Abdalla) o
nico caminho razovel que existe para os pases em desenvolvimento.
7 4
IGNACY SACHS
dade quanto para a abertura de um vasto leque de produtos deriva-

dos da biomassa, produzidos num arranjo industrial em duas etapas
sugerido por M. S. Swaminathan - refinarias locais de biomassa
incumbidas de reduzir o volume do produto a ser transportado para
unidades centrais de processamento, integrantes do ncleo
modernizador.
Na medida em que muitos pases tropicais tm condies de dar
o pulo do gato na direo de uma civilizao moderna, baseada na
biomassa e ambientalmente sustentvel, seria lamentvel que a cha-
ve deste desenvolvimento, constituda por biotecnologias verdes
(agrcolas), vermelhas (farmacuticos) e brancas (industriais), fosse
monopolizada por multinacionais sediadas em pases industrializa-
dos. Por isso, impe-se um grande programa Sul-Sul de pesquisa
em biotecnologias aplicadas (Sachs I., 2000a). 23
Ao contrrio dos no comercializveis, a competitividade um
fator crucial a ser considerado para o terceiro componente do cres-
cimento puxado pelo emprego - indstrias e artesanatos natural-
mente intensivos em trabalho, capazes de produzir bens de salrio
no agrcolas e uma variedade de produtos para os mercados lo-
cais, nacionais e internacionais.
Essas indstrias enfrentam uma dura competio - a dos outros
pases em desenvolvimento que gozam da mesma vantagem compa-
rativa: mo-de-obra barata. O perigo transformar essas atividades
em indstrias altamente exploradoras dos trabalhadores, em virtude
23 Uma reviso recente sobre o assunto da biotecnologia, publicada em The

Economist, em 29 de maro de 2002, aponta a possibilidade de substituir
a atual "economia dos hidrocarbonos" pela f u t u r a "economia do
carbohidrato", e acrescenta: "As reas rurais seriam rejuvenescidas como
fontes de matrias-primas. Terras atualmente sem cultivo seriam usadas de
novo. Instalaes qumicas de pequeno porte para processar os materiais
apareceriam em todos os lugares. Os pases produtores de petrleo se
veriam desempregados" (p. 16).
6 5
da competitividade espria (autodestrutiva em longo prazo), obtida

com base em salrios excessivamente baixos, longas jornadas de tra-
balho, uso de trabalho infantil, ausncia de rede de segurana social e
segurana de emprego, para no mencionar a fraude fiscal.
Em compensao, nichos de competitividade autntica devem
emergir em atividades de artesanato artstico que exigem uma tradi-
o solida de trabalho qualificado e original. Como j foi dito, ativi-
dades intensivas em trabalho qualificado - desde tecelagem e talha
em madeira at a produo de software e de servios baseados em
TICs - merecem ateno especial em todos os pases em desenvol-
vimento, inclusive em alguns PMDs.
Podemos passar agora para a quarta categoria de atividades in-
tensivas em trabalho que levam liberao de recursos adicionais
para o desenvolvimento e o investimento. Trata-se das chamadas
"fontes de crescimento que no exigem investimento" (Kalecki,
1993, Sachs, 1999).
Todas as atividades orientadas para poupar recursos naturais (con-
servao de energia e gua, por exemplo), reciclar resduos e reutilizar
materiais resultam numa melhor utilizao das capacidades produti-
vas existentes e, ceteris paribus, contribuem para uma taxa maior de
crescimento e para a sustentabilidade ambiental deste crescimento.
Por outro lado, uma melhor manuteno do estoque existente de
infra-estruturas, equipamentos e prdios, de forma a prorrogar o
seu ciclo de vida e a reduzir a sua depreciao (fsica) real, leva a
uma demanda reduzida por capital de reposio e, ceteris paribus,
24
libera recursos para novos investimentos.
24 Ver a teoria do crescimento de Kalecki. A equao bsica :

r=i- a+u
k
onde: r a taxa de crescimento, i o tamanho relativo do investimento em
relao ao PIB, k a razo entre o capital e a produo, a o coeficiente
de depreciao real e u o coeficiente de utilizao melhorada do aparato
produtivo.
96
IGNACY SACHS
Acontece que tanto a conservao de recursos quanto a manu-

teno so atividades intensivas em trabalho. A grande dificuldade
o desenho de esquemas financeiros e organizacionais e de incenti-
vos adequados para micro e pequenos empreendimentos.
N e s s a m e s m a linha de r e f l e x o , d e v e m o s e x p l o r a r as
potencialidades do investimento no monetrio. Trata-se de uma
prtica relativamente comum na economia camponesa (embora ela
no seja contabilizada no PIB). O investimento no monetrio de-
sempenha tambm um papel significativo na autoconstruo assis-
tida de moradias, tanto rurais quanto urbanas, muitas vezes basea-
das em prticas de mutiro.
Existe um vasto potencial para programas de autoconstruo
assistida de moradias, melhoria das condies de vida nas favelas,
captao e armazenamento de gua (cisternas), saneamento, cons-
truo de escolas e de equipamentos culturais, financiados em parte
por contribuies voluntrias em forma de trabalho gratuito. A aju-
da mtua pode ser transformada numa poderosa alavanca do de-
senvolvimento.
Para concluir esta seo, importante lembrar que o objetivo do
crescimento puxado pelo emprego no apenas a perpetuao de
estratgias de sobrevivncia, por importante que seja em curto pra-
zo, mas a gerao, em nmeros crescentes, de empregos decentes.
Como o ponto de partida caracterizado por uma produtividade do
trabalho muito baixa, a estratgia de desenvolvimento precisa in-
cluir um processo constante de sua melhoria, em todos os nveis de
atividade. Isto implica na melhoria de todas as atividades informais,
que tanta importncia tm nos PMDs.
4- Qual o futuro dos pequenos produtores?

Atividades informais nos servios, no comrcio, nas oficinas de
conserto e no artesanato constituem a maioria esmagadora dos
empregos nas reas urbanas. Qual o seu futuro?
6 7
Por muitas dcadas, a opinio dominante era que essas ativida-

des eram meros remanescentes de um passado que a modernizao
se incumbiria de eliminar, mais cedo ou mais tarde. O mesmo des-
tino estaria supostamente reservado s atividades agrcolas de pe-
quena escala dos camponeses, em todo o mundo. Havia ainda a
suposio otimista de que os excedentes de mo-de-obra do setor
tradicional seriam gradualmente absorvidos pelo setor moderno em
expanso.
A histria se encarregou de desmentir essa viso. Mesmo os
pases industrializados esto cada vez mais vivenciando um fen-
meno macio de excluso social. Este resulta de uma combinao
de um crescimento lento e que gera relativamente poucos empre-
gos com a incapacidade de traduzir o aumento da produtividade
do trabalho num processo eqnime de reduo do tempo de tra-
balho, de maneira a assegurar o emprego pleno. 25 Por causa dis-
so, o dualismo, antes considerado um sintoma do subdesenvolvi-
mento, est sendo reinterpretado em alguns crculos como um
fenmeno inevitvel, que ganhou um nome novo para se tornar
mais palatvel - "sociedade de duas marchas". Da mesma manei-
ra, atividades mal pagas e precrias so elogiadas como uma solu-
o, e no como um problema. Alguns chegam a afirmar que o
setor informal um "motor do crescimento" para as economias
africanas.
25 Dois economistas franceses, Coutrot T. e Husson M. (2001), mostraram

(p. 42) que, entre 1965 e 1974, o crescimento mdio anual do PIB francs
foi de 4,96%, praticamente igual taxa de crescimento da produtividade
do trabalho por hora (4,93%). A mesma tendncia ocorreu entre 1983 e
1999: o PIB cresceu a 2,12% ao ano e a produtividade do trabalho a
2,13% ao ano. Em outras palavras, o crescimento do emprego (0,76% no
primeiro perodo, e 0,33%, no segundo) se deveu principalmente redu-
o da jornada de trabalho (-0,76% e - 0 , 3 4 % ) . O problema que essa
reduo ocorreu de uma maneira eqnime, levando a um grande cresci-
mento do desemprego.
98
IGNACY SACHS
No seu excelente estudo sobre as atividades informais da

Tanznia, Wuyts (2001) acertadamente contesta essa posio. Na
falta de medidas apropriadas para se alcanar a segurana alimentar,
a expanso do setor informal enfrentar a armadilha ricardiana, tal
como ocorreu, no passado, com as polticas de substituio de im-
portaes. Igualmente, no realista pretender que trabalhadores
informais e moradores de favelas, em todo o mundo, estejam senta-
dos em cima de um tesouro no valor de vrios trilhes de dlares,
formado por casebres cujos donos poderiam obter hipotecas se os
seus direitos de propriedade fossem reconhecidos (de Soto H., 2000).
A idealizao da economia informal se baseia numa confuso -
mencionada antes - entre estratgias de sobrevivncia e estratgias de
desenvolvimento. Mesmo sendo criativas e cheias de inveno, as pri-
meiras s conseguem oferecer rendimentos insuficientes custa de
muitas dificuldades e sacrifcios. Para competir com empresas moder-
nas, as empresas informais so obrigadas a recorrer competitividade
espria. Alm do mais, as relaes de trabalho, no mbito das empre-
sas informais, so tudo, menos idlicas. errado supor que as ativida-
des informais sejam por natureza conviviais. Mesmo as relaes de
trabalho entre os representantes das diferentes geraes e gneros,
dentro da famlia e da comunidade, so freqentemente marcadas por
tenses e conflitos. Alguns pais e mes so coniventes com o trabalho
infantil. A explorao do trabalho familiar gratuito corriqueira. Os
donos de habitaes em favelas freqentemente cobram aluguis
abusivos e muitos pequenos empreendedores no so particularmente
escrupulosos nas suas relaes com os empregados.
A viso romntica de um setor informal convivial convm queles
que o consideram, cinicamente, uma vlvula de escape para a econo-
mia capitalista em apuros, cada vez mais incapaz de gerar oportuni-
dades de trabalho decente em nmeros suficientes para contemplar
todos os recm-chegados ao mercado de trabalho, isso sem mencio-
nar o estoque acumulado dos desempregados ou subempregados.
6 9
Por isso, deve-se contemplar explicitamente, nas estratgias de

desenvolvimento, a sada progressiva dos pequenos produtores da
informalidade, contribuindo para a sua transformao em arquite-
tos do futuro.
Para tanto, faz-se necessrio um conjunto de polticas pblicas
complementares baseadas no princpio do tratamento desigual aos
desiguais, neste caso, de aes afirmativas que favoream os pe-
quenos produtores e os empreendimentos de pequeno porte, para
compensar a sua desvantagem inicial em relao a empresas maio-
res, modernas e mais fortes. Na falta de uma discriminao positi-
va, a maioria trabalhadora de pequenos produtores tem pouca chance
de sobreviver ao darwinismo social dos mercados, e menos ainda
de se libertar do jugo da competitividade espria.
Um estudo realizado no Brasil para o PNUD e para o SEBRAE
(Sachs I., 2003) identificou seis polticas que, tomadas em conjun-
to, podem estimular uma reduo gradual da informalidade:
reduo dos entraves burocrticos e dos custos administrati-
vos ligados abertura de microempresas formais;
isenes fiscais e alquotas reduzidas de impostos;
acesso simplificado previdncia social e diminuio das con-
tribuies;
acesso ao crdito barato e farto; 26
acesso a tecnologias apropriadas, treinamento e assistncia tc-
nica;
acesso a mercados, especialmente por meio de tratamento prefe-
rencial das micro e pequenas empresas nas compras pblicas.27
26 Em muitos pases, existe crdito subsidiado para pequenos fazendeiros,

mas no para artesos e pequenos produtores urbanos. Essa assimetria se
deve exclusivamente ao preconceito ideolgico contra os subsdios.
27 Existe um, legislao detalhada sobre esse assunto nos EUA.
100
IGNACY SACHS
O efeito conjunto dessas polticas provavelmente induzir alguns

microempresrios informais e trabalhadores autnomos a formaliza-
rem os seus negcios ou ento a formar cooperativas. Esta segunda
soluo exige, alm das seis polticas enunciadas acima, o apoio pbli-
co a todas as formas de empreendedorismo coletivo, que , de longe, a
maneira mais eficaz de fortalecer o poder de negociao, as economias
de escala e a competitividade de produtores de pequeno porte.
Mesmo assim, outros preferiro manter o seu status atual, por
acreditarem que as vantagens oferecidas pela formalizao no com-
pensam os custos em que tero de incorrer. As pessoas que estejam
vivendo na maior precariedade por meio de toda a sorte de expedien-
tes, mergulhadas em complexas relaes de famlia e de parentesco,
no tendem a ser bons avaliadores dos prs e contras da formalizao.
por isso que a sada da informalidade deve ser tratada sob uma
perspectiva de longo prazo, nos PMDs, associada a outras trans-
formaes da economia real, cuja complexidade vai muito alm da
dicotomia formal-informal. 28
28 O estudo da economia real comea com a identificao dos modos de

produo distintos que coexistem e interagem dentro dela: no-mercado;
pequena produo pr e protocapitalista; produo capitalista orientada
para o mercado; economia social; atividades de mercado que no so volta-
das para a maximizao do lucro (cooperativas, associaes mutualistas,
empresas de trabalhadores autogeridas, associaes de cidados).
Os bens e servios produzidos entram em quatro circuitos distintos: a
economia domstica; a economia popular que atinge os estratos de baixa
renda da populao; a corrente principal da economia de mercado; as
compras governamentais.
Enquanto a produo externa ao mercado totalmente absorvida na eco-
nomia domstica, uma competio feroz ocorre na economia popular,
entre pequenos produtores, grandes empresas nacionais e multinacionais,
assim como produtos contrabandeados do exterior ou roubados. Por ou-
tro lado, alguns produtos e servios gerados pelos pequenos produtores
chegam corrente principal do mercado.
Uma complicao a mais nesse esquema analtico surge quando se leva em
conta o comrcio externo.
101
III- Anotaes a respeito de uma agenda internacional

Este texto argumentou que os PMDs, por causa de um ambiente
internacional desfavorvel, devem formular estratgias nacionais de
desenvolvimento baseadas no conceito do desenvolvimento a partir
de dentro, socialmente ineludente, ambientalmente sustentvel e
sustentado, e que eles devem comear a adotar estas estratgias
para fugir dos constrangimentos da armadilha da pobreza. Quanto
mais cedo se engajarem nessa longa jornada, difcil e cheia de aven-
turas, maior ser o seu poder de negociao no mbito da comuni-
dade internacional, principalmente se forem bem-sucedidos no for-
talecimento de sua posio comum e na obteno do apoio de um
movimento no alinhado renovado. 29
A primeira demonstrao de autoconfiana de um pas deve ser
assumir a responsabilidade pelas suas polticas. Aldo Ferrer (2003)
cunhou o conceito de "densidade nacional" para denotar as cir-
cunstncias que determinam a capacidade de uma sociedade defen-
der eficientemente o seu interesse nacional num contexto de rela-
es internacionais globalizadas. Para ele, o nacionalismo (mas no
o chauvinismo) sempre foi uma condio necessria para o desen-
volvimento econmico e social. Como diz, "o desenvolvimento no
pode ser importado".
Ainda assim, conforme destacado pelo relatrio da UNCTAD
(2002b), as polticas internas, mesmo sendo centrais, no so os
nicos fatores que determinam a capacidade de gerar recursos para
a acumulao acelerada. Estes recursos dependem tambm de apoios
e limitaes externos. "Em virtude das suas fraquezas estruturais,
do pequeno tamanho dos seus mercados e da dependncia de im-
portaes para usar as suas capacidades de produo e para acu-
mular, a capacidade dos pases pobres para gerar os recursos neces-
29 Da a importncia dos esforos recentes do Brasil, da frica do Sul e da

ndia para construir um G-3.
102
IGNACY SACHS
srios ao desenvolvimento depende muito do grau em que conse-

guem traduzir os seus recursos naturais no explorados e o exce-
dente de mo-de-obra em receitas de exportao, importaes e
investimentos" (p. 7).
Infelizmente, a liberdade de ao dos PMDs na definio de suas
estratgias de desenvolvimento continua a ser severamente limitada
pelas condicionalidades ligadas aos financiamentos multilaterais e
reduo da dvida. 30
s vsperas da XI UNCTAD, estes eram os principais pontos de
discrdia:
1- A dvida externa dos PMDs chegou a um nvel claramente
inadministrvel; o seu cancelamento, a sua diminuio ou a sua
reestruturao deveriam ser acelerados. Uma frmula razovel para
a reestruturao consistiria em limitar a parcela das receitas de ex-
portao a ser alocada para pagar o servio da dvida, deixando em
aberto o nmero de anos necessrios para saldar a dvida. Isto cria_ria
um incentivo para que os pases desenvolvidos facilitassem a entra-
da dos produtos oriundos de pases endividados nos seus merca-
dos. 31
2- H a necessidade urgente de um controle internacional sobre
os fluxos de capitais. H quem considere isto uma condido sine qua
non para o desenvolvimento. Num texto muito bem argumentado,
Robert Kuttner (2001) chega concluso de que "o re-regulamen-
tao dos fluxos de capitais precisamente o que se precisa para
que os governos de centro-esquerda recuperem a capacidade de adotar
polticas de crescimento rpido e de justia social" (p. 162) e
30 De acordo com Rubens Ricpero (2002), quando se examina com cuida-

do 27 Papers sobre Estratgias de Reduo de Pobreza em Pases Sub-
Saharianos, v-se que em muitos deles o nmero mdio de condicionalidades
chega ao nmero estonteante de 114 por pas (p. 11).
31 U m esquema parecido com esse est sendo usado no Brasil para a
reestruturao das dvidas fiscais.
103
reinventar uma economia mista para o sculo XXI, capaz de repro-

duzir o desempenho da economia mista na era posterior Segunda
Guerra Mundial, quando, pela primeira vez na histria do capitalis-
mo, trabalhadores experimentaram a melhoria dos seus nveis de
vida, juntamente com segurana social e segurana econmica. 32
Como a re-regulamentao dos mercados de capitais no acon-
tecer do dia para a noite, nesse meio tempo, so necessrios con-
troles nacionais sobre os movimentos do capital voltil de curto
prazo. Mesmo The Economist, conhecido pelo seu conservadorismo
fiscal, reconheceu, a partir de um survey recente sobre as finanas
globais, que a rejeio liminar de controles sobre o capital em todas
as circunstncias um erro. A revista elogiou a experincia do Chi-
le e chegou a recomendar a aplicao de medidas fiscais discrimi-
nando os capitais volteis como uma forma de regulamentao
prudencial que deveria ser reconhecida pelo FMI e pelos pases
ricos, para provar que o mercado global de capitais no funciona
apenas para o benefcio dos bancos dos pases ricos (The Economist,
3 de maio de 2003). Sob presso norte-americana, o Chile abriu
mo do seu plano, mas, significativamente, um dos primeiros pas-
sos do recm-eleito presidente da Argentina foi precisamente criar
controles sobre movimentos de capitais de curto prazo.
32 Para Kuttner, "o fato que a economia mista posterior guerra foi uma
conquista magnfica, e os mercados livres globais minam de diversas manei-
ras o projeto de manuteno de uma economia domstica mista, gerenciada
e regulamentada. O laissez-faire global empurra o capital para aqueles recan-
tos do planeta em que existe menos regulamentao, o que por sua vez faz
com que os pases avanados tenham mais dificuldade no controle dos seus
bancos, bolsas de valores e mercados de capitais, bem como os seus padres
sociais... o projeto centenrio de transformar o capitalismo cru em algo
socialmente tolervel minado de inmeras maneiras pelo globalismo. Do-
mesticamente, existem mecanismos regulatrios e correntes polticas dota-
das de apoio social. Eles so quase varridos do cenrio quando se deixa tudo
para os mercados, em nome do livre comrcio. O mercado global desloca a
economia nacional domstica" (p. 154-155).
104
IGNACY SACHS
3- Juntamente com todos os pases em desenvolvimento, os

PMDs exigem um comrcio eqitativo, o que significa preos jus-
tos e estveis para as commodities, oportunidades para aumentar o
valor agregado por meio do processamento de matrias-primas e
acesso preferencial para os produtos novos aos mercados dos pa-
ses industrializados. Hoje em dia, o comrcio funciona de uma for-
ma prejudicial aos pobres, como foi reconhecido por um editorial
recente do International Herald Tribune (21 de julho de 2003). 33
4- Eles esperam tambm que o fluxo da ajuda externa oficial
cresa, de maneira a alcanar, em poucos anos, a meta de 0,7% do
PIB dos pases industrializados, com uma forte concentrao de
ajuda pblica e de doaes e crditos do Banco Mundial para os
PMDs.
33 A condenao da situao atual foi, de fato, muito forte: "Ao montar o jogo
do comrcio internacional de forma a prejudicar os fazendeiros de pases em
desenvolvimento, a Europa, os EUA e o Japo esto essencialmente dando
um chute na escada do desenvolvimento na qual se encontram algumas das
populaes mais desesperadas do planeta. Isso moralmente indecente. As
aes dos EUA esto criando pobreza em todo o mundo ". O artigo continua
afirmando que a hipocrisia amplia a revolta e que a globalizao consiste de
uma rua de mo nica: "A gritante falta de credibilidade que divide o discur-
so de livre comrcio do mundo desenvolvido de suas aes sobre a agricul-
tura que distorcem os mercados no pode continuar. Enquanto quase 1
bilho de pessoas lutam para viver com 1 dlar por dia, as vacas da Unio
Europia recebem em mdia um subsdio governamental lquido de 2 dla-
res por dia." Ironicamente, o mesmo jornal publicou, no mesmo dia, um
artigo de Louis Uchitelle, intitulado "How globalization thwarts economic
recovery" ["Como a globalizao obstrui a recuperao econmica"], atri-
buindo a fraqueza da recuperao da economia dos EUA competio dos
produtos importados da China e de outros pases cuja mo-de-obra bara-
ta. O artigo prev que os EUA pressionaro os chineses a flutuar o seu
cmbio, de maneira a tornar as suas exportaes mais caras nos EUA. Como
a maior parte dessas exportaes vem de empresas cujos proprietrios so
dos EUA, a alternativa seria os EUA forarem, por meio de regulamentos,
essas empresas norte-americanas a ficar de fora de pases que no cumprem
os padres mnimos de proteo da mo-de-obra e do meio ambiente, o que
evitaria a perda de mais empregos dentro dos prprios EUA.
105
5- Devem ser encontradas maneiras para oferecer acesso prefe-

rencial tecnologia e remdios essenciais, tratando-os como bens
pblicos internacionais, e no como commodities.
6- O investimento externo direto no representa uma modali-
dade satisfatria de financiar a expanso do ncleo modernizador,
j que ele raramente se ajusta s prioridades colocadas pela estra-
tgia nacional e ainda cria uma vulnerabilidade de longo prazo para
o balano de pagamentos, em funo dos lucros repatriados. Seria
talvez aconselhvel voltar aos emprstimos de longo prazo para a
aquisio de equipamentos para novas unidades produtivas, pag-
veis por uma parcela das exportaes adicionais geradas por estas
unidades.
7- A cooperao cientfica e tcnica Sul-Sul, crucial para se criar
uma autoconfiana coletiva e para encontrar solues inovadoras
para problemas comuns aos pases tropicais, por enquanto pratica-
mente inexiste. Parte da culpa recai no sistema da ONU, que no
investiu na cooperao Sul-Sul como uma meta prioritria. 34
Esta lista poderia ser ampliada. Uma avaliao serena do equil-
brio do poder internacional no d margem a muito otimismo a
respeito de se alcanarem mudanas significativas em qualquer
uma dessas dimenses. Avanos modestos so, evidentemente,
possveis e desejveis. Nesse meio tempo, as estratgias nacio-
nais so a nica rea na qual se pode esperar um progresso subs-
tancial.
34 Ver, no entanto, o programa da U N E S C O intitulado "Programme on

South-South Cooperation on Environmentally Sound Socio-Economic
Development in the Humid Tropics", que promoveu a colaborao em
rede de reservas da biosfera da sia, frica e da Amrica Latina, para
intercmbio de experincias no manejo de recursos naturais para alcanar
o desenvolvimento sustentvel.
106
IGNACY SACHS
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109
Incluso social pelo trabalho
decente: oportunidades,
obstculos, polticas pblicas
Texto para discusso
preparado para o Escritrio no Brasil da
Organizao Internacional do Trabalho
Para quando a "fbrica de empregos"?

O Brasil entrou no sculo XXI com um aparelho industrial mo-
derno e diversificado e um setor de agronegcios que lhe confere a
liderana mundial em vrios outros campos. 1 No entanto, a sua es-
trutura ocupacional reflete o atraso social do pas. Segundo a PNAD
de 2002, os empregados sem carteira assinada constituam 24,2%
da PEA e os empregados por conta prpria 22,3%. 4,2% das pes-
soas ocupadas trabalhavam unicamente para o prprio consumo, e
1
O Brasil vende 29% de todo o acar, 28,5% do caf em gro e 43,6% do
caf solvel consumidos no mundo. Assumiu a liderana em vendas de
carne bovina, em 2003, com 19% de participao no mercado mundial.
o primeiro em vendas de carne de frango, com exportaes de 1,9 bilho
de dlares. Detm 38,4% do mercado mundial de soja em gro. Vende
23,1% do tabaco consumido no mundo e 81,9% do suco de laranja (Veja,
14 de janeiro de 2004).
11 1
11,7% no tinham nenhum rendimento monetrio. 27,1% dos tra-

balhadores tinham rendimentos inferiores ou iguais a um salrio-
mnimo, 26,3% de um a dois salrios-mnimos, 12,4% de dois a
trs salrios-mnimos, enquanto apenas 1,3% superava os vinte
salrios-mnimos. A economia brasileira constituda de um arqui-
plago de empresas modernas e eficientes, algumas entre elas de
classe mundial, imerso num oceano de atividades de baixssima pro-
dutividade. A riqueza est concentrada no arquiplago, e uma par-
cela importante da populao busca a sobrevivncia nadando no
oceano da informalidade. 2
Para acomodar os novos contingentes que entram na fora de
trabalho, da ordem de 1,5 milho de trabalhadores, e saldar a imen-
sa dvida social a c u m u l a d a sob a f o r m a de d e s e m p r e g o e
subemprego 3 durante quarenta anos de crescimento econmico e
de modernizao rpidos, porm socialmente perversos, seguidos
de mais de duas dcadas quase perdidas, o Brasil precisa se trans-
formar numa gigantesca fbrica de empregos. Ano aps ano, deve-
ro ser gerados de 2 a 2,5 milhes de postos adicionais de trabalho
definido pela OIT como decente, ou seja, empregos e/ou auto-em-
pregos realizados em boas condies e convenientemente remune-
rados, fazendo com que a fora de trabalho empregada cresa a um
ritmo anual de pelo menos 2,5%.
2
N o dizer de Antnio Ermrio de Moraes, presidente do conselho de adminis-
trao do grupo Votorantim, juros mais impostos mais burocracia igual
a economia informal. 70% da economia so informais, hoje (entrevista
concedida a Carta Capital, n 272, 24 de dezembro de 2003).
3
A taxa de desemprego aberto de 12,4% e, portanto, supera a mdia latino-
americana de 11%. Segundo os dados da OIT, o desemprego afeta, na
Amrica Latina e no Caribe, 19 milhes de pessoas, dos quais 10 milhes
de brasileiros (O Globo, 8 de janeiro de 2004). Porm, num pas como o
Brasil, o trabalho precrio e o subemprego constituem um desafio ainda
mais grave, a menos que se considere a informalidade uma soluo e no
um grave problema.
112
IGNACY SACHS
No entanto, como bem observou Jos Pastore, "o Brasil vive

um tempo paradoxal: euforia no mercado financeiro e desespero no
mercado de trabalho",4 Os resultados alcanados no primeiro ano
do governo do presidente Lula, no que diz respeito reduo por
dois teros da taxa de risco, revalorizao dos papis brasileiros,
balana comercial altamente positiva, supervit fiscal superior a 5%
do PIB e valorizao das bolsas, mereceram rasgados elogios por
parte de altos responsveis do Banco Mundial. David de Ferranti e
Vinod Thomas, respectivamente vice-presidente do Banco Mundial
para a Amrica Latina e diretor do seu escritrio no Brasil, chega-
ram a falar de um "Consenso de Braslia" - novo modelo que viria
substituir o Consenso de Washington, compatibilizando o desenvol-
vimento econmico com o progresso social. Para eles, o Consenso
de Braslia aponta para um novo paradigma de desenvolvimento, de
maior interesse para o conjunto dos pases do Sul. 5
Assim, o choque de credibilidade junto comunidade internacio-
nal de banqueiros foi coroado de sucesso, mas ao preo de um
desempenho medocre da economia real: no ano 2003, a taxa de
crescimento foi praticamente nula, o rendimento mdio do trabalho
caiu 12,9%, nas zonas metropolitanas, caindo pelo sexto ano segui-
do, e a taxa de desemprego s no aumentou porque foram criados
numerosos subempregos sem rendimento monetrio ou com rendi-
mentos abaixo de um salrio-mnimo.
O aumento do trabalho precrio foi a principal caracterstica do
mercado em 2003. Entre dezembro de 2002 e dezembro de 2003,
subiu em 812 mil o nmero de trabalhadores ocupados nas seis
principais regies metropolitanas. Mas a quantidade de empregados
com carteira de trabalho, no setor privado, encolheu em 907 mil.
4
O Estado de So Paulo, 26 de outubro de 2003.
5
David de Ferranti e Vinod Thomas, "A new model of growth - why eyes are
on Brazil", International Herald Tribune, 24-25 de dezembro de 2003.
113
Enquanto isso, cresceu em 446 mil o nmero de empregados sem

carteira e em 334 mil o de trabalhadores por conta prpria. 6
Um estudo recente realizado pelo Instituto de Economia da
UFRJ, a pedido da CEPAL e coordenado por David Kupfer, apre-
sentou dados estarrecedores sobre a eliminao de empregos que
se seguiu abertura da economia brasileira, em 1990. A moderni-
zao tecnolgica do pas fechou 8,98 milhes de postos de tra-
b a l h o no s e t o r a g r o p e c u r i o , 3 , 6 3 m i l h e s na i n d s t r i a
manufatureira, 902 mil na administrao pblica e 757 mil na cons-
truo civil. A produtividade do trabalho na agropecuria cresceu,
em mdia, 5,12% ao ano, de 1990 a 2001, e, na indstria, 2,52%.
Por sua vez, as importaes provocaram a reduo de 1,54 milho
de postos de trabalho.
Ao todo, perderam-se assim, em onze anos, 12,3 milhes de
empregos. Ao mesmo tempo, criaram-se, na economia domstica,
11,96 milhes de empregos e, nas exportaes, 3,58 milhes, com
um saldo global positivo, nos onze anos, de 3,24 milhes. Este lti-
mo nmero deve ser comparado com a entrada anual de 1,5 a 1,8
milho de pessoas novas no mercado de trabalho. Os anos 2002 e
2003, para os quais os dados no esto ainda disponveis, conhece-
ram um desempenho similar. O crescimento pfio da economia no
compensa os efeitos da modernizao tecnolgica. 7
Estes nmeros merecem alguns reparos. A perda de empregos
industriais em parte compensada pela criao de ocupaes no
setor de servios para o qual as indstrias terceirizaram atividades
de limpeza, manuteno etc. A questo que se coloca saber se a
modernizao poderia ter sido menos destruidora de empregos, caso
fossem aplicadas polticas diferentes na agricultura, na indstria e
6
Rodrigues, L. "Resultado de um ano de retratao", O Globo, 24 de janeiro
de 2004.
7
Todos estes dados foram citados em Ftima Fernandes, "Liberalizao
brasileira", Folha de So Paulo, 18 de janeiro de 2004.
114
IGNACY SACHS
no comrcio exterior, j que, ao se ultrapassar certos limites, o que

Schumpeter chamava de destruio criadora passa a ser destruio
tout-court.
Qualquer que seja a resposta dada a esta pergunta (pessoalmen-
te, penso que boa parte do estrago poderia ter sido evitada), com-
preende-se que, nestas condies, o presidente Lula e vrios minis-
tros tenham proclamado em vrios pronunciamentos recentes a
gerao de empregos como a prioridade mxima para o ano de 2004,
reconhecendo ao mesmo tempo, com razo, que o crescimento por
si s no bastava para assegurar uma trajetria da economia com
uma intensidade de emprego satisfatria.
O Brasil no est isolado frente a este desafio, bem ao contr-
rio.8 Praticamente, o mundo inteiro est volta com a epidemia de
crescimento sem emprego (jobless growth), inclusive os Estados
Unidos, onde a retomada recente no se acompanha de criao
satisfatria de empregos. 9
O crescimento sem emprego resulta de uma combinao de v-
rios fatores:
introduo agressiva do progresso tcnico poupador de traba-
lho nas indstrias;
renncia a uma poltica de salrios altos (o fordismo) sacrifi-
cados no altar de uma busca desenfreada de lucros financei-
ros e a conseqente reduo do ritmo de crescimento da de-
manda efetiva, uma das causas principais do crescimento pfio;
deslocalizao das produes intensivas em mo-de-obra para
plataformas de exportao situadas em pases perifricos que
se satisfazem com a competitividade espria, lograda por meio
O discurso de ano novo do presidente Chirac, na Frana, bateu na mesma

tecla.
Em cinco anos, os Estados Unidos perderam 2,9 milhes de empregos
industriais {Le Monde, 15 de janeiro de 2004).
115
de salrios excessivamente baixos, longas jornadas de traba-

lho e ausncia de proteo social.10
H quem acredite que a epidemia de crescimento sem emprego
s pode ser combatida por taxas de crescimento econmico exces-
sivamente elevadas 11 que no entram em linha de conta na conjun-
tura internacional atual. Elas teriam que ser de 5% ao ano ou mais,
enquanto nada for feito para modificar a intensidade em empregos
dos paradigmas atuais de crescimento. Em outras palavras, o de-
semprego, o subemprego e a excluso social afiguram-se como um
mal necessrio a ser minorado por vigorosas polticas assistenciais.
Neste trabalho, adotaremos uma linha diferente. Continuamos a
pensar que necessrio e possvel desenhar estratgias de desen-
volvimento que asseguram a todos a incluso social pelo trabalho
decente 12 atuando simultaneamente sobre as taxas de crescimento
econmico e os coeficientes de elasticidade de emprego/crescimento.
Enquanto persistirem as abismais diferenas sociais e os nveis de
10
A deslocalizao abarca as indstrias tradicionais intensivas em mo-de-obra
(vesturio, calados, montagem de aparelhos eletrnicos etc.), d origem s
atividades de maquiladoras e, cada vez mais, atrai para pases como a ndia
os servios baseados nas tecnologias modernas de informao e comunica-
o pertencentes categoria de intensivos em mo-de-obra qualificada. Para o
Brasil, coloca-se o problema de competio nos mercados externos, mas
tambm no mercado brasileiro, com produtos fabricados em pases que no
hesitam em lanar mo da competitividade espria, a comear pela China.
11
Veja-se, por exemplo, o artigo do ex-presidente Fernando Henrique Cardo-
so "Ano bom? Tomara" (O Globo, 4 de janeiro de 2004): "Os governos
tambm, costumam ser considerados culpados pelas taxas de desemprego. Hoje,
no Brasil, elas batem recordes histricos. Nas condies tecnolgicas atuais, o
crescimento do PIB precisa ser espetacular (no caso, cabe a qualificao) para ter
efeito significativo sobre o desemprego".
12
Veja-se Sachs, Ignacy, 2003, Incluso social pelo trabalho - desenvolvimento
humano, trabalho decente e o futuro dos empreendedores de pequeno porte,
relatrio patrocinado pelo SEBRAE e pelo P N U D , Garamond, Rio de Ja-
neiro. Veja-se tambm a reportagem sobre o seminrio "A incluso social
pelo trabalho decente e o sistema de fomento", realizado no BNDES, em
setembro de 2003, Rumos, Ano 27, n 211, setembro-outubro de 2003.
116
IGNACY SACHS
excluso que conhecemos hoje no Brasil, as polticas sociais com-

pensatrias sero indispensveis, alm da urgncia em se promover
o acesso universal aos servios sociais de base - educao, sade,
saneamento, moradia. Porm, o emprego e o auto-emprego decen-
tes constituem a melhor maneira de atender s necessidades sociais
por duas razes:
a insero no sistema produtivo oferece uma soluo definiti-
va, enquanto as medidas assistenciais requerem financiamen-
to pblico recorrente;
em nvel psicolgico, o exerccio do direito ao trabalho pro-
move a auto-estima, oferece oportunidades para a auto-reali-
zao e o avano na escala social, ao contrrio do desnimo e
da falta de perspectivas vivenciados por assistidos crnicos.
Para avanar nesta direo, o Brasil dever buscar uma soluo
ao dilema seguinte: "Sem emprego, a equao brasileira no fecha.
Sem crescimento acelerado e industrializao, o Brasil no tem
13
conserto".
Na realidade, o desenvolvimento um processo com duas ver-
tentes que devem ser compatibilizadas:
em nvel econmico, trata-se de diversificar e complexifcar
as estruturas produtivas, logrando, ao mesmo tempo, incre-
mentos significativos e contnuos da produtividade de traba-
lho, base do aumento do bem-estar;
em n v e l s o c i a l , d e v e - s e , ao c o n t r r i o , p r o m o v e r a
homogeneizao da sociedade, 14 reduzindo as distncias so-
ciais abismais que separam as diferentes camadas da popu-
lao.
13
Rubens Ricpero, Folha de So Paulo, 31 de agosto de 2003.
14
Deve-se ao economista chileno Anibal Pinto, um dos principais pensadores
c e p a l i n o s , a d e f i n i o do d e s e n v o l v i m e n t o c o m o s u p e r a o da
heterogeneidade social.
117
Infelizmente, o crescimento econmico promovido pelas for-

as do mercado traz, mesmo quando bem-sucedido em nvel eco-
nmico, resultados sociais opostos aos almejados: as diferenas
sociais aumentam, a riqueza se concentra na mo de uma minoria,
com marginalizao simultnea de uma parcela importante da po-
pulao.
Quando isto acontece, por maiores que sejam as taxas de cresci-
mento do PIB e o progresso alcanado na modernizao do apare-
lho produtivo, o pas avana na direo do "maldesenvolvimento",
sobretudo quando se lana mo da inflao para eludir os conflitos
distributivos. Como j dissemos, o Brasil passou por esta experin-
cia nas dcadas do "milagre" dos anos 1940-1980. O quarto de
sculo de baixo crescimento que se seguiu acrescentou a uma he-
rana j complicada o peso de uma dvida externa e interna de difcil
administrao.
Voltando ao nosso dilema, normal que recursos financeiros
vultosos sejam mobilizados para a indispensvel expanso do n-
cleo modernizador da economia brasileira constitudo de indstrias
e agronegcios de alta tecnologia, amparados por uma infra-estru-
tura eficiente nos setores de energia e transporte e capazes de ex-
pandir as exportaes em condies de competitividade genuna,
baseada em conhecimentos, tecnologias avanadas e aproveitamen-
to das vantagens comparativas naturais.
E s t e p r o c e s s o d e v e r a i n d a r e s p e i t a r os p r e c e i t o s de
sustentabilidade ambiental. Devemos nos esforar por desenhar
uma estratgia de desenvolvimento que seja ambientalmente sus-
tentvel, economicamente sustentada e socialmente includente,15
vale dizer, capaz de caminhar na direo de pleno emprego e auto-
15
Sobre o conceito de desenvolvimento includente, ver Sachs, I., Desenvolvi-
mento includente e trabalho decente para todos, documento preparado para a
Comisso Mundial sobre a Dimenso Social da Globalizao, OIT, outu-
bro de 2002; editado em portugus pela O I T - escritrio no Brasil.
118
IGNACY SACHS
emprego decentes, no sentido que a OIT d a este adjetivo, ou

seja, condies de trabalho e remunerao dignas.
No entanto, o crescimento do ncleo modernizador vai gerar
pouqussimos empregos diretos, ou mesmo reduzir, como vimos, o
seu nmero. Da a importncia de aproveitar da melhor maneira
possvel o multiplicador de empregos indiretos, tema do qual trata-
remos em detalhe no decorrer deste trabalho, e que funciona em
dois nveis:
por meio de empregos criados a montante e a jusante das grandes
indstrias, nas empresas fornecedoras de insumos e servios,
e nas que usam como insumos os produtos destas indstrias;
por meio da demanda por bens e servios, gerada pelo consu-
mo dos trabalhadores destas indstrias (aqui aparece o papel
do fordismo)\
Mesmo assim, estaremos ainda longe da conta, no que diz res-
peito ao volume de empregos criados com relao demanda re-
presentada pela entrada dos novos contingentes de fora de traba-
lho, alm dos milhes de desempregados e subempregados espera
de trabalho decente. Por isso, devero ser aproveitadas ao mximo
todas as oportunidades de gerao de empregos nos setores da eco-
nomia em que o crescimento puxado pelo emprego16 ainda poss-
vel, ou seja, nos quais existem margens de liberdade para escolher
tecnologias intensivas em mo-de-obra.
Acreditamos que, ao contrrio de muitos pases, o Brasil apre-
senta potencialidades excepcionais para avanar nesta direo.
O fato de possuir uma fronteira agrcola ainda no totalmente ex-
plorada, junto com a maior biodiversidade do mundo e climas diversos
16
Ver, a respeito, Sachs, I. 2001, "Economia poltica do desenvolvimento
segundo Kalecki: crescimento puxado pelo emprego", in Pomeranz L.,
Miglioli J., Tadeu Lima G. (Org.), Dinmica econmica do capitalismo
contemporneo (homenagem a M. Kalecki), EDUSP/FAPESP, So Paulo,
pp. 269-288.
119
e amenos favorveis produtividade primria,17 nos permite pensar

num novo ciclo de desenvolvimento rural. Os diferentes setores de
produo de bens e servios no comerciveis (non tradables), portan-
to no sujeitos competio internacional, podero resultar na criao
de numerosos empregos e auto-empregos, em particular na rea de
servios. Paradoxalmente, a baixa produtividade do trabalho nas ativi-
dades informais abre oportunidades para um avano rpido condio
de se desenhar um conjunto de polticas pblicas baseado no conceito
de tratamento desigual dos desiguais (discriminao positiva em favor
dos atores mais fracos), favorecendo as sadas da informalidade. Por
fim, cabe mencionar o desafio de construir sinergias positivas entre as
grandes empresas e os empreendimentos de pequeno porte.
A meta de transformar o Brasil numa fbrica de empregos afigu-
ra-se difcil, porm perfeitamente factvel. No que segue, procura-
remos justificar o nosso otimismo.
Crescimento, produtividade e emprego

A taxa de crescimento da economia r aproximadamente igual
taxa de crescimento da produtividade do trabalho p mais a taxa de
crescimento do emprego e:
r=p+ e
Podemos chamar de crescimento extensivo aquele logrado unica-
mente por meio do aumento do emprego (p = 0) e de crescimento
intensivo aquele obtido por meio dos aumentos de produtividade (e =
0), sendo que ocorrem ainda casos em que p maior do que r e o
crescimento, por forte que seja, se traduz por redues de emprego.
17
U m a vez controladas as doenas endmicas, o trpico passa a ser uma
vantagem natural, como intuiu Gilberto Freyre ao lanar o conceito de
Tropicologia. Ver, a respeito, Sachs, I., 2002: "Dos tristes trpicos aos
trpicos alvissareiros", in: Carvalheira Cunha, L. e Vila Nova S. (orgs.),
Dos tristes trpicos aos trpicos alvissareiros, Fundao Joaquim Nabuco / Ed.
Massangana, Recife, pp. 23-69.
120
IGNACY SACHS
Para o planejador, o dilema consiste em encontrar um ponto de

equilbrio entre crescimento extensivo e intensivo. Na medida em
que se considera como um imperativo social a absoro, no mni-
mo, de todo o contingente de jovens que ingressa na fora de traba-
lho, e deve, no mnimo, garantir este objetivo. Se a fora de traba-
lho aumenta a 2% ao ano, e min. = 2.
O quadro seguinte nos permite ler a taxa de crescimento do
emprego e em funo das diferentes combinaes de r e p:
1 0 1 2 3 4 5
2 -1 0 1 3 4
3 -2 -1 0 1 3
\
4 -3 -2 -1 0 l
5 -4 -3 -2 -1 0 1
As boas solues esto direita da diagonal de e = 2. claro que

sua efetivao seria mais fcil para valores altos de r. Infelizmente,
como j dissemos, na atual conjuntura, no se pode esperar que o
Brasil logre o pleno emprego por meio de crescimento acelerado,
pelo menos nos prximos anos. Da a necessidade de se desenhar
polticas finas que permitam compensar o crescimento intensivo
nas indstrias modernas que incorporam as tecnologias de ponta
por taxas maiores de crescimento dos setores da economia em que
o crescimento extensivo ainda faz sentido.
Em outras palavras, trata-se de incentivar um mix apropriado de
atividades, atuando em trs nveis:
reequilibrando os setores (mais servios e, em particular, mais
servios sociais, maior nfase sobre a construo de moradias
e obras pblicas);
121
privilegiando, dentro dos setores, produes naturalmente mais

intensivas em mo-de-obra, na agricultura, 18 na indstria e no
artesanato;
incentivando, em nvel microeconmico, a escolha de
tecnologias apropriadas, com especial destaque para o uso de
tecnologias hbridas.19
18
A produo de hortigranjeiros requer pelo menos cem vezes mais trabalha-
dores por ha do que a de gros altamente mecanizados. Por sua vez, a
floricultura absorve quinze vezes mais trabalhadores por ha do que os
hortigranjeiros. As culturas perenes, como o caf e o cacau, so trs a
quatro vezes menos intensivas em mo-de-obra do que os hortigranjeiros.
Infelizmente, no se pode transformar em floricultura os 100 milhes de
ha de terras cultivveis ainda disponveis no Brasil.
Em trabalho recente, Jos Eli da Veiga afirma que, na agricultura brasileira,
treze lavouras devoram postos de trabalho: cana-de-acar, caf, laranja,
algodo, milho, cacau, alho, banana, coco-da-bahia, ma, mandioca, to-
mate rasteiro e trigo. Porm, outras dez so capazes de aumentar a oferta de
ocupao: amendoim, arroz, caju, feijo, malva, mamona, sisal, soja, uva e
tomate envarado. Outrossim, grandes quantidades de mo-de-obra podem
ainda ser absorvidas pela fruticultura em plena expanso e as produes de
borracha, ch, dend, erva-mate, ervilha, fava, palmito e urucum, alm da
intensa osmose que prevalece entre a policultura destes vegetais e as ativida-
des pecurias. O Brasil dispe de um imenso mosaico de sistemas produti-
vos diversificados, cuja essncia a sinergia agropecuria {Valor Econmico,
12/08/2003, artigo reproduzido em Estudos Avanados, USP, 17 (48) 2003).
19
O conceito de tecnologias apropriadas mais amplo que o de tecnologias
intermedirias, advogadas por Schumacher no seu celebrado livro Smallis
beautiful. As tecnologias apropriadas so aquelas que respondem ao conjun-
to de critrios adotados para sua avaliao. Estes, no nosso entender, no
se devem limitar a critrios puramente tcnicos, e sim incluir critrios
sociais (gerao de empregos decentes) e ambientais.
As tecnologias hbridas constituem um caso particular de tecnologias apro-
priadas, combinando, por um lado, o saber moderno com o tradicional
(episteme com techne) e, por outro lado, aplicando tecnologias de diferen-
tes intensidades em mo-de-obra nos diferentes elos de uma cadeia de
produo. Os casos mais interessantes ocorrem quando o uso cataltico de
tecnologias de ponta num elo viabiliza o recurso a tecnologias intensivas
em mo-de-obra nos demais elos da cadeia. Isto acontece com freqncia
nas cadeias de valorizao da biomassa, m e d i a n t e a aplicao de
biotecnologias que abrem o leque dos produtos dela derivados.
122
IGNACY SACHS
Para aprofundar esta discusso, seria interessante poder contar

com dados setoriais que relacionam a evoluo de r, p e e, nos
ltimos dez anos, e cotej-los com dados microeconmicos que
ilustram a amplitude das funes de produo que, a um dado mo-
mento, coexistem em cada setor. A coexistncia de assincronismos
uma caracterstica de subdesenvolvimento. Por outro lado, a in-
corporao do progresso tcnico nunca se faz de uma vez s.20
Acreditamos que um estudo deste tipo pode ser realizado a partir
dos dados existentes no IBGE, IPEA, BNDES e FIESP. Sem espe-
rar por seus resultados, podemos adiantar o estudo do potencial de
gerao de empregos e auto-empregos decentes no Brasil, apontan-
do para os setores que oferecem as maiores oportunidades.
Um novo ciclo de desenvolvimento rural21

Acreditamos que o maior potencial de empregos e auto-empre-
gos decentes resida no mundo rural, em que pese a alta taxa de
reduo de postos de trabalho observada atualmente no setor
agropecurio. No acreditamos que o Brasil esteja fadado a repetir a
experincia dos pases hoje industrializados, que conseguiram re-
duzir a uma percentagem insignificante o emprego na agricultura e
absorveram com sucesso o excedente de mo-de-obra rural nas
cidades, principalmente nas indstrias. Esta transformao no se-
20
M. Kalecki introduziu o conceito de perodo de reestruturao (retoolingperiod).
Se uma inovao tecnolgica abrange, a cada ano, um dcimo do aparelho
de produo existente no pas, o perodo de reestruturao ser de dez anos.
A modulao deste parmetro pode ser objeto da poltica industrial.
21
Abordei este tema em trs trabalhos recentes. Ver Sachs, I. 2001: "Brasil
rural: da descoberta inveno", in Estudos Avanados n 15 (43), pp. 75-
82; "Um projeto para o Brasil: a construo do mercado nacional como
motor do desenvolvimento" in Bresser Pereira, L. C. e Rego J. M. (orgs.):
2001, A grande esperana em Celso Furtado, Ed. 34, So Paulo, pp. 45-52;
"Quo Vadis Brasil", in Sachs, I.; Wilheim, J. e Pinheiro P. S. (orgs): 2001,
Brasil, um sculo de transformaes, Cia das Letras, So Paulo, pp. 488-501.
123
ria, alis, possvel para os pases europeus sem a emigrao massiva

para as Amricas e o papel desempenhado pelas colnias.
As condies mudaram. A desindustrializao em curso torna
impossvel a reproduo deste padro, tanto mais que o Brasil j
efetuou uma urbanizao prematura e excessiva. 22 um erro supor
que os refugiados do campo que migram para as favelas e os bair-
ros perifricos das cidades se transformam automaticamente em
citadinos. So candidatos a uma urbanizao cuja efetivao depen-
der da criao de empregos e alojamentos decentes e de condies
para o exerccio da cidadania. Na viso otimista, as favelas funcio-
nam como purgatrios. Tudo indica que o custo da urbanizao
dos que j foram arraigados do campo ser muito mais elevado do
que seria a gerao de empregos e auto-empregos decentes e a pro-
moo do progresso civlizatrio no meio rural.
Segundo dados do PRONAF, a agricultura familiar , hoje, res-
ponsvel por 77% da ocupao no meio rural e responde por 37%
da produo agrcola brasileira. Cerca de 84% dos 5 milhes de
estabelecimentos agropecurios so de agricultores familiares. De
acordo com um estudo do IBASE, cada operao de financiamento
do PRONAF (no ano 2003, 1,147 milho de contratos num valor
total de R$ 3,8 bilhes) estaria garantindo a manuteno de trs
empregos e a gerao de 0,58 ocupaes. 23 A agricultura familiar
tem, portanto, ainda um longo futuro frente, tanto mais que a sua
modernizao gradual afigura-se vivel e que, sem a sua consolida-
o, dificilmente o Brasil poder contar com um sistema eficiente
22
Os trabalhos de Jos Eli da Veiga mostraram que o grau de urbanizao real
do Brasil inferior s estatsticas do IBGE: nos 4500 municpios rurais,
viviam, no dirimo ano do sculo passado, quase 52 milhes de habitantes
(Jos Eli da Veiga, 2002, Cidades imaginrias o Brasil menos urbano do
que se calcula, Ed. Autores Associados, Campinas).
23
Em questo, n143, 16 de janeiro de 2004. Se estes dados se confirmam, eles
indicam um custo extremamente baixo de gerao de empregos por meio
dos crditos do PRONAF.
124
IGNACY SACHS
de segurana alimentar. Parte do agronegcio, que tanta importn-

cia tem para o comrcio exterior do Brasil, constituda por agri-
cultores familiares bem-sucedidos, por exemplo, no setor de aves
ou carne suna. No se deve considerar a produo mecanizada de
gros (soja), que cria um nmero diminuto de empregos diretos,
como representativa do conjunto de agronegcios.
A reforma agrria bem conduzida, cobrando resultados pro-
dutivos dos seus beneficirios e incentivando a lgica empreen-
dedora dos assentados, 24 com destaque para todas as formas de
empreendedorismo coletivo - cooperativas de produo, venda,
poupana e crdito, outras formas de associativismo - , pode am-
pliar o setor da agricultura familiar vivel, gerando empregos e
auto-empregos a um custo inferior a qualquer alternativa urba-
na.
No esqueamos que a racionalidade da economia familiar di-
ferente da economia de empresa e que os membros da famlia no
imputam ao seu tempo de trabalho um salrio como se estivessem
empregados como assalariados. Da resulta a resilincia dos agri-
cultores familiares submetidos concorrncia dos produtores mo-
dernos. 25
Para todos os efeitos, podemos considerar a unidade familiar como
possuidora de uma reserva potencial de tempo de trabalho a ser apro-
veitada como uma verdadeira reserva de desenvolvimento. Por isso,
longe de serem meramente polticas sociais, a reforma agrria e as
24
Veja, a este respeito, a entrevista de Ricardo Abramovay, no Estado de So
Paulo de 21 de dezembro de 2003.
25
Como observou Jos Eli da Veiga, no artigo j citado (2003), " da essncia
microeconmica que a fazenda patronal se desfaa imediatamente de qualquer
sobra de braos, enquanto entre agricultores familiares, prevalece a tendncia
inversa. A propenso do sitiante inovador evitar a ameaa da redundncia, ou
retard-la, graas diversificao, no apenas de seu sistema produtivo, como
tambm das atividades dos membros da famlia, antes e depois da porteira'.
125
medidas de apoio agricultura familiar afiguram-se como alavancas

importantes da estratgia de desenvolvimento. 26 O que importa criar
condies para que esta reserva de tempo de trabalho se transforme
em trabalho efetivo mediante aumento da escala das produes j
existentes, acrscimo de novos mdulos ao sistema familiar de pro-
duo agropecuria e investimentos no monetrios no desmatamento,
na criao de pastos, nas benfeitorias e na moradia.27 Acreditamos
que a complexificao de sistemas familiares de produo agropecuria
e a sua adequao aos diferentes ecossistemas constituam uma prio-
ridade para as pesquisas da EMBRAPA. O progresso da agricultura
brasileira requer solues intensivas em conhecimentos e em traba-
lho, porm poupadoras do capital, da energia fssil e de recursos
naturais escassos (como a gua no semi-rido). Esta equao difere
da dos pases industrializados, empenhados numa agricultura intensi-
va em capital e poupadora de mo-de-obra.
Um outro fator, geralmente ausente nas polticas de apoio agricul-
tura familiar, a oferta de tecnologias apropriadas para a modernizao
das produes de subsistncia, mediante aumento dos rendimentos e/
26
Carta Capital, de 14 de janeiro de 2004, publicou uma surpreendente entre-
vista de Alain Touraine, intitulada "Reforma urbana j", na qual o socilogo
francs afirma que a reforma urbana dez vezes mais importante que a
reforma agrria, porque atinge dez vezes mais gente. Touraine considera que
no h tempo para esperar que os enormes recursos necessrios para a
reforma urbana venham do crescimento econmico e prope, portanto, que
ela seja financiada pela redistribuio da riqueza s expensas dos 5 ou 10%
mais ricos que notoriamente escapam ao fisco. Concordo com o autor que
a reforma urbana necessria, embora duvide que haja, no Brasil, condies
polticas para seguir a sua proposta. Divirjo, no entanto, frontalmente da
sua subestimao do papel da reforma agrria. Infelizmente, a idia de que
reforma agrria no passa de uma poltica social muito difundida nas elites
brasileiras. J ouvi a tese de que seria mais barato oferecer aos sem-terra
motocicletas para que virem motoqueiros nas cidades.
27
Por serem no monetrios, estes investimentos no esto includos no cm-
puto do PIB. Em certas circunstncias, o seu volume pode chegar a ser
significativo.
126
IGNACY SACHS
ou reduo do tempo de trabalho que poder ser aproveitado nas pro-

dues voltadas ao mercado ou nas atividades no econmicas.
A experincia de numerosos pases em desenvolvimento mos-
tra que o no-aproveitamento desta reserva de desenvolvimento cons-
titui um grave erro de estratgia, j que o xodo rural prematuro e
excessivo gera problemas de difcil soluo no meio urbano. Para
todos os pases que tm ainda uma fronteira rural a explorar, vale o
conceito de industrializao sem descamponizao (industrialisation
sans dpaysannisation), proposto pelo economista egpcio Isml
Sabri Abdallah.
A observao sobre a necessidade de se assegurar um futuro em
longo prazo para a agricultura familiar vale para o conjunto dos
pases do Sul. Atualmente, cerca da metade da populao mundial
constituda de agricultores familiares. Os mais atrasados, do ponto
de vista tcnico, tm uma produtividade de trabalho nfima, que
chega a ser mil vezes menor que a dos agricultores modernos alta-
mente mecanizados. 28 Estes poderiam, em pouco tempo, varrer do
mercado a massa dos agricultores familiares, com conseqncias
sociais dramticas na ausncia de estratgias de desenvolvimento
que protejam os agricultores familiares e, ao mesmo tempo, pro-
movam a sua gradual modernizao, reduzindo a disparidade hoje
existente na produtividade do trabalho.
O importante raciocinar em termos de desenvolvimento rural e
no meramente agrcola, promovendo a pluriatividade dos membros
das famlias de agricultores e incentivando os empregos rurais no
agrcolas os mais diversos: nas agroindstrias, no artesanato, nas pe-
quenas indstrias descentralizadas, na prestao de servios tcnicos,
de manuteno, sociais e pessoais, no transporte, na construo, no
28
No mundo atual, vinte milhes de camponeses trabalham com um trator,
trezentos milhes usam a trao animal, enquanto um bilho s dispe de
seus braos para trabalhar. Dados da FAO, citados por De Ravignan F., 2003,
Lafaim, pourquoi? un dft toujours d'actualit, La Dcouverte, Paris, p. 79.
127
desenvolvimento de atividades tursticas, sem esquecer a administra-

o pblica. Entre 1985 e 2001, a China conseguiu criar 140 milhes
de atividades no agrcolas nas zonas rurais. Elas ocupam atualmente
168 milhes de pessoas, a comparar com 28 milhes, em 1978.29 Hoje,
este potencial se esgotou, mas a lio vale para outros pases.
A prospeco do potencial de empregos e auto-empregos, no
meio rural, passa pelas etapas seguintes:
a) avaliao dos empregos rurais no agrcolas podendo dar lugar a
planos locais (municipais) de desenvolvimento;
b) avaliao do potencial de emprego e auto-emprego de sistemas
agropecurios familiares que combinam a policultura com ativi-
dades pecurias, aqicultura e produes agroflorestais, com es-
pecial destaque para sistemas com culturas perenes que atuam
simultaneamente como sumidouros do carbono e a este ttulo
podem competir por financiamentos especiais; 30
c) em particular, avaliao do efeito multiplicador da renda auferida
pelos trabalhadores do setor de agronegcio constitudo pela gran-
de agricultura mecanizada, pouco numerosos, porm bem-re-
munerados (em particular, empregos na construo civil e nos
servios);
d) anlise sistemtica das relaes entre os pequenos produtores
rurais e as grandes agroindstrias, com vista transformao de
situaes a d v e r s a r i a i s em sinergias p o s i t i v a s m e d i a n t e
reformulao de contratos;
e) alternativamente, organizao dos pequenos produtores em coo-
perativas e promoo de pequenas agroindstrias;
25
Lemoine, Franoise: 2003. L'conomie chinoise, La dcouverte, Paris, p. 29.
Dos 168 milhes, 77% estavam empregados em empresas coletivas e 23%
em empreendimentos privados e individuais.
30
Trata-se da venda de certificados de carbono prevista pelo Protocolo de
Kyoto. Insistimos sobre o fato de que a preferncia deva ser para sistemas
integrados de produo com fortes impactos sociais e econmicos e no
aos projetos de aflorestamento que constituem a forma mais simples de
venda de servios ambientais.
128
IGNACY SACHS
f) avaliao do potencial de empregos e auto-empregos ligados

valorizao dos resduos agrcolas;
g) avaliao do potencial de empregos e auto-empregos voltados
gesto do meio ambiente, dos solos, guas e florestas;
h) por ltimo, identificao de novas oportunidades de gerao de
empregos e auto-empregos por meio da valorizao das biomassas,
tema que ser tratado na prxima seo deste trabalho.
Empregos e auto-empregos ligados valorizao

das biomassas
O Brasil possui a maior biodiversidade do mundo. Seu extenso
territrio abriga ecossistemas variados, em sua maioria dotados de
recursos hdricos abundantes e de climas favorveis produo de
biomassas as mais variadas, terrestres, florestais e aquticas. A maior
floresta tropical do mundo est localizada na Amaznia brasileira.
As reservas de solos agriculturveis so calculadas em dezenas de
milhes de hectares, sem contar com a possibilidade de transfor-
mar em culturas os extensos pastos. Em outras palavras, a frontei-
ra agrcola ainda pode avanar, mantendo integralmente em p as
florestas intocadas, conquanto sejam respeitadas as regras de ma-
nejo ecologicamente sustentvel dos recursos naturais.
Por ltimo, o pas dispe de uma base cientfica slida nas reas
da agronomia e biologia que lhe permite avanar no caminho da
revoluo duplamente verde e da revoluo azul.31
31
A revoluo duplamente verde (evergreen revolution, na terminologia do agrno-
mo indiano M. S. Swaminathan) busca simultaneamente avanos tecnolgicos
de produtividade e sustentabilidade ambiental. A revoluo azul diz respeito
passagem da caa e coleta ao cultivo de espcies que vivem no meio aquti-
co. Ela se encontra ainda numa fase incipiente. As potencialidades do Brasil
resultam da combinao de uma extensa faixa litornea do oceano Atlntico,
em parte protegida pelos recifes de coral, com os ecossistemas amaznicos, o
Pantanal e, por fim, os numerosos lagos de represa.
129
Nenhum outro pas do mundo rene condies igualmente favo-

rveis criao gradual de uma nova civilizao sustentvel dos
t r p i c o s , b a s e a d a na e x p l o r a o s i s t e m t i c a do t r i n m i o
biodiversidade-biomassas-biotecnologias, estas ltimas aplicadas nas
duas pontas para aumentar a produtividade das biomassas e abrir o
leque dos produtos dela derivados.
As biomassas tm oito usos principais: alimentos, rao animal,
bioenergia, fertilizantes, materiais de construo, matrias-primas
industriais (fibras, celulose, leos, resinas etc.), frmacos e cos-
mticos. Neste elenco, convm ressaltar as bioenergias que permi-
tem a substituio das energias fsseis e, portanto, contribuem para
a luta contra o efeito estufa. O Brasil foi pioneiro, em escala mundi-
al, com o seu plano Pr-lcool, que est longe de ter esgotado as
suas potencialidades.
A identificao sistemtica de novas oportunidades de aproveita-
mento de biomassas e a quantificao do nmero de empregos e
auto-empregos que podero ser gerados constituem uma prioridade
para o BNDES, como ficou claro no seminrio "A incluso social
pelo trabalho decente e o sistema de fomento", promovido por este
banco, em setembro de 2003, em cooperao com a ABDE e a OIT.32
Um passo importante nesta direo seria a confeco de um
atlas seletivo de biodiversidade para as diferentes ecorregies do
pas, tarefa esta que os pesquisadores da EMBRAPA esto dispos-
tos a empreender. 33 Desde j, podemos adiantar vrios temas
prioritrios.
32
Rumos, de setembro-outubro de 2003, publicou uma extensa reportagem
sobre este evento.
33
Esta tambm uma rea para potencial cooperao entre os pesquisadores
brasileiros e indianos. A declarao de Braslia, de 6 de junho de 2003,
pelos ministros das Relaes Exteriores do Brasil, da frica do Sul e da
ndia, cita as biotecnologias, as fontes alternativas de energia e a agricul-
tura, entre os setores cientficos e tecnolgicos nos quais os trs pases
pretendem ampliar a cooperao.
130
IGNACY SACHS
a) do Pr-lcool ao Pr-Cana:
O Pr-lcool foi implementado como um programa de econo-

mia de guerra num breve lapso de tempo, sem se olhar os custos da
operao. Ele permitiu ao Brasil reduzir a sua dependncia com re-
lao s importaes de petrleo e provou ainda que a aditivao do
lcool gasolina no criava problemas no funcionamento dos mo-
tores de automvel, em que pesem as restries que, na poca,
foram emitidas. Fundamentado numa aliana entre os grandes
usineiros, as montadoras, as indstrias nacionais de equipamentos
e o Estado autoritrio, ele contribuiu para a concentrao de terras
e de capital, implantando quase todas as unidades de produo em
So Paulo e no Nordeste.
A concentrao espacial resultou num altssimo custo de trans-
porte do lcool atravs do subcontinente brasileiro. Provavelmente,
foi um erro autorizar a circulao dos carros movidos a lcool no
pas inteiro, em vez de se usar esta tecnologia para frotas de circu-
lao restrita (viaturas de servio pblico, transporte coletivo).
O projeto de incentivar a construo de dezenas de milhares de
micro e miniusinas para o abastecimento local de combustvel e
reduzir, desta maneira, o custo de distribuio do lcool foi encami-
nhado pelo Ministrio da Indstria, mas nunca chegou a ser discu-
tido pelo Congresso.
Por outro lado, faltou um programa gmeo para a substituio
parcial do leo diesel por leos vegetais, criando uma situao ins-
lita: o Brasil era obrigado a continuar a importar petrleo para aten-
der demanda pelo diesel, ficando com sobras de gasolina que eram
vendidas no exterior a um preo muito baixo.
Por fim, todo o esforo foi concentrado sobre o lcool e o a-
car, dando-se pouca ateno ao aproveitamento dos demais
subprodutos da cana-de-acar, a comear pelo bagao e pelo
vinhoto. A sucroqumica e a alcoolqumica tampouco tiveram o
desenvolvimento que se poderia esperar.
14 1
Estas observaes so importantes, hoje, quando se fala da even-

tual duplicao da produo do lcool para atender demanda exte-
rior, principalmente do Japo. Pensamos que esta duplicao pode-
r ocorrer sem se repetir os erros do primeiro Pr-lcool e deveria
se dar primordialmente por intermdio da implantao de micro e
miniusinas no interior do pas, aproveitando o potencial das grandes
unidades j instaladas para a exportao.
Outrossim, esta uma oportunidade para se analisar a cadeia da
cana com o intuito de sua racionalizao e densificao em ativida-
des econmicas anexas geradoras de emprego e renda. Acredita-
mos que esta cadeia proporciona oportunidades de criao de em-
preendimentos de pequeno porte, cooperativos ou privados, para se
aproveitar melhor a palhagem, o bagao, 34 o vinhoto (tratado no
biodigestor) e as protenas recuperadas das guas de lavagem. Como
j foi dito, existe ainda um vasto campo para a diversificao dos
produtos derivados do acar e do lcool, a comear pela exporta-
o de produtos como o chocolate, em vez do acar e do cacau.
Um projeto voltado para estes problemas est sendo organizado
no estado de Pernambuco, numa parceria do SEBRAE-PE, SEBRAE-
Nacional e a Confederao Pernambucana das Indstrias. Seria so-
bremodo interessante a replicao deste projeto no estado de So
Paulo.
b) Pr-leo:
O governo lanou recentemente o Programa Brasileiro de De-

senvolvimento Tecnolgico de Biodiesel (Probiodiesel) e o presi-
dente da Repblica inaugurou, em Piracicaba, o Plo Nacional de
Biocombustveis, que funcionar na ESALQ-USP. Junto com o La-
34
Fonte potencial de cogerao de energia, matria-prima para a produo de
papel, de briquetes que substituem o carvo vegetal, de materiais de cons-
truo, de fibras para uso industrial e sob forma hidrolizada, rao para
gado leiteiro.
132
IGNACY SACHS
boratrio de Desenvolvimento de Tecnologias Limpas (Ladetel), este

plo vai desempenhar um papel importante na formulao e
implementao do Probiodiesel.
O Ladetel est atualmente trabalhando sobre onze variantes de
leos vegetais que podem servir de aditivo ao diesel: soja, amendoim,
girassol, algodo, milho, canola, mamona, pequi, macaba, babau,
dend, alm de leos de recuperao utilizados para fritura nos res-
taurantes. A UFPE concentra os seus estudos sobre a soja.
Aparentemente, todos estes estudos tm um cunho tcnico privile-
giando a produtividade e os custos. Pensamos que a avaliao das dife-
rentes opes para a aditivao de leos ao diesel deveria ser objeto de
uma avaliao mais ampla, incluindo critrios sociais e ambientais, alm
de consideraes de estratgia de desenvolvimento regional. Seno,
corremos o risco que o biodiesel venha a ser mais um fator de expan-
so da cultura de soja, inclusive em reas ambientalmente pouco adap-
tadas para este cultivo, e que se perca assim a oportunidade de gerar
um nmero mais elevado de empregos e auto-empregos pela escolha
de plantas que proporcionam maior oferta de ocupao e se enquadram
melhor em sistemas policulturais da agricultura familiar. Do ponto de
vista ambiental, um critrio essencial para o Nordeste semi-rido a
escolha de plantas que requerem pouca gua (enquanto a Amaznia
deveria se especializar em culturas aqvoras).
A Agncia USP de Inovao Tecnolgica, que est sendo forma-
da, poderia servir de ponto focai para a avaliao abrangente dos
leos vegetais candidatos ao Probiodiesel, em cooperao com a
EMBRAPA. O SEBRAE e a ABDE (que representa o sistema de
fomento) constituem, a nosso ver, parceiros potenciais neste em-
preendimento, na medida em que esto interessados em identificar,
promover e viabilizar, do ponto de vista da arquitetura financeira, os
empreendimentos de pequeno porte que possam surgir ao longo da
cadeia de produo de leos vegetais desde o campo at a fase de
processamento.
133
Este projeto poder ocorrer em unidades pequenas, de prefe-

rncia cooperativas, ou dar ensejo a uma integrao dos pequenos
produtores de biomassa com agroindstrias de porte maior. Con-
vm lembrar aqui o conceito de refinarias de biomassas, formula-
do pelo agrnomo indiano M. S. Swaminathan, que se encarrega-
riam da primeira fase de processamento de maneira a reduzir o
volume do semiproduto encaminhado para unidades industriais de
grande porte.
O Probiodiesel prev, por enquanto, a aditivao de 5% de leo
vegetal ao diesel. Tudo indica que este percentual poder ulterior-
mente aumentar significativamente, a exemplo do que aconteceu
com a mistura do lcool com a gasolina, abrindo enormes perspec-
tivas para o cultivo das plantas oleaginosas.
O estudo dos leos vegetais no se deve restringir aos seus usos
energticos. O Brasil est atualmente importando leos vegetais,
em particular o leo de dend, para consumo humano. Este poten-
cial de substituio de importaes merece figurar alto na lista das
prioridades do pas.
A cultura do dendezeiro (originrio da frica e amplamente di-
fundido na sia) encontra um ambiente favorvel em vrias reas
da Amaznia e na Zona da Mata da Bahia. Estudos indicam que, no
mercado mundial, o leo de dend cada vez mais procurado. O
seu cultivo bastante intensivo em mo-de-obra. Dez hectares de
dendezeiros requerem um trabalhador a tempo integral durante o
ano todo. Como se trata de uma cultura perene, a plantao funcio-
na como um sumidouro do carbono. Na Malsia, as plantaes de
dend serviram de base reforma agrria.
No contexto brasileiro, a pedido do governo do Amap, chegou
a ser elaborada, no ano de 2001 (porm no implementada), uma
proposta de assentamentos de reforma agrria para ocupar terras j
desmatadas da Amaznia com plantaes de dendezeiro, razo de
dez hectares para cada famlia assentada, complementados por ou-
134
IGNACY SACHS
tros dez hectares para cultivos de subsistncia e agroflorestais. 35

Entendimentos mantidos, na poca, com uma grande empresa nacio-
nal especializada na produo do leo de dend indicaram a sua
disposio em colocar uma usina de processamento conquanto o
assentamento tivesse uma rea de 5000 hectares cultivados com
dendezeiros. A empresa se encarregaria de oferecer as mudas, da-
ria a assistncia tcnica aos assentados e assinaria um contrato de
compra exclusiva dos cachos de dend a um preo estipulado em
percentual do preo mundial do leo de dend. Tudo indica que um
assentamento deste tipo, alm das inegveis vantagens ambientais
(recuperao dos solos, seqestro do carbono), proporcionaria aos
assentados de trs a quatro ocupaes com rendimentos decentes
por famlia, contando-se os empregos agrcolas, as atividades de
subsistncia, os empregos na fbrica, no transporte, nos servios
tcnicos, sociais, administrativos e pessoais, alm do comrcio lo-
cal. Um assentamento de 500 famlias se transformaria, em poucos
anos, numa prspera vila agroindustrial.
O projeto suscitou grande interesse por parte das autoridades
federais, porm, por circunstncias que no vem ao caso discutir,
no saiu do papel. Ele pode servir, no entanto, de prottipo para
projetos de reforma agrria e de desenvolvimento rural sustentvel
e integrado construdos ao redor de um cultivo perene. Como j foi
dito, extensas reas da Amaznia legal prestam-se implementao
dos projetos de dend.
c) Madeira e fibras:
Um outro componente do complexo agrobioindustrial a ser cui-

dadosamente estudado, focalizando-se a articulao dos produtores
35
O projeto elaborado pelo SEBRAE, em colaborao com o Ministrio da
Reforma Agrria, contou com a valiosa contribuio dos professores Ademar
Ribeiro Romeiro (Unicamp/IE e Embrapa), Paulo Choji Kitamura (Embrapa
/ Cnpma) e Paulo Yoshio Kageyama (USP / ESALQ, atualmente MMA).
135
familiares com a grande indstria, o da produo da madeira, com

especial destaque para quatro temas:
as florestas familiares (a serem preferidas s Fonas) e o seu
encadeamento com as madeireiras na Amaznia;
integrao do plantio de eucaliptos e outras espcies para celu-
lose nos projetos de desenvolvimento rural integrado e susten-
tvel;
produo de fibras vegetais com potencial de aproveitamento
industrial inovador (por exemplo, uso de fibras vegetais na
construo de automveis);
diversificao de materiais de construo de origem vegetal
(bambu, fibras etc.).
d) O potencial da revoluo azul:
A revoluo azul, ou seja, a passagem da caa e coleta de esp-

cies aquticas e anfbias para a sua criao e cultivo, encontra-se
ainda numa fase incipiente, porm de crescimento rpido em nvel
mundial. Em 1970, a piscicultura respondia por apenas 3,9% da
produo total do pescado. Este percentual subiu para 27,3%, no
ano 2000.
No Brasil, a indstria do camaro tem crescido taxa de 50% ao
ano, e devia alcanar, em 2003, 90 mil toneladas cultivadas sobre
14.000 hectares de tanques, alcanando uma produtividade excepcio-
nalmente alta de 6,4 toneladas por hectare e gerando cerca de 48 mil
empregos diretos. Na Tailndia, um dos lderes deste mercado, com
260.000 toneladas, em 2002, a produtividade de 3,4 toneladas/ha/
ano.36 Estima-se que foram exportados cerca de US$ 240 milhes,
36
Em 2002, a produo mundial de camaro foi de 1,3 milhes de toneladas
sobre pouco mais de 2 mil hectares e uma produtividade mdia de apenas
644 kg/ha/ano. O maior produtor foi a China, com 311 mil toneladas.
136
IGNACY SACHS
em 2003, o que confere indstria do camaro do Nordeste o segun-

do lugar na exportao depois do acar. Infelizmente, surgem fortes
crticas com relao aos impactos ambientais desta atividade. Os exem-
plos ao Equador e das Filipinas esto l para sinalizar os perigos da
decorrentes. Por outro lado, os pequenos produtores queixam-se de
um padro insatisfatrio de relacionamento com as grandes empre-
sas do ramo que cobram taxas excessivas pela administrao e assis-
tncia tcnica, porm, nas condies atuais, constituem o indispen-
svel elo intermedirio para se alcanar os mercados.37
A piscicultura foi responsvel, em 2003, pela produo de 120 mil
toneladas. Entre as espcies nativas de peixes, poucas so ainda as
cultivadas em escala comercial, apesar das excelentes qualidades
gustativas: tambaqui, pacu, jundi e matrich.38 O potencial brasileiro
para aqicultura marinha e em guas continentais excepcional. No
h razo para que os peixes no passem a constituir uma fonte impor-
tante de protena animal na dieta dos brasileiros. A introduo da
piscicultura nos sistemas integrados de agricultura familiar pode con-
tribuir decisivamente para sua maior rentabilidade.39
Empregos nos setores no comerciveis da economia

Como j foi dito, por no estarem submetidos competio inter-
nacional, os setores de produo de bens e servios no comerciveis
deixam uma maior margem de liberdade escolha de tecnologias. Em
vez de aceitar os padres dos pases mais avanados, possvel lan-
37
Ver Biondi, A., "A guerra do camaro - enquanto produtores americanos
acusam os brasileiros de dumping, no Nordeste, o crustceo gera fortunas
e conflitos", in Carta Capital, 21 de Janeiro de 2004, pp. 8-14.
38
Dados citados por Philip C. Scott, em entrevista a Rumos, setembro-outu-
bro de 2003.
39
Segundo certos pesquisadores, faz sentido agregar um mdulo de piscicultura
nos sistemas integrados de produo de alimentos e energia a partir da cana-
de-acar, j que o vinhoto pode ser aproveitado como rao para peixes.
137
ar mo de tecnologias de menor intensidade de capital. claro que

se deve estipular para cada pas e momento a produtividade de traba-
lho mnima abaixo da qual no faz sentido descer. Convm sempre
ter presente a diferena entre estratgias de mera sobrevivncia -
logradas, muitas vezes, mediante um esforo extenuante, porm de
baixssima produtividade - e estratgias de desenvolvimento que im-
plicam um piso de produtividade alm do seu contnuo aumento.
Com estas ressalvas, pensamos que, nas condies brasileiras,
existem considerveis reservas de emprego condicionadas por uma
escolha mais criteriosa das tecnologias nos setores de produo
de no comerciveis, que passamos a comentar brevemente.
a) Os servios sociais ministrados pelas redes de educao, sade

pblica e assistncia social:
Paradoxalmente, os pases pobres deveriam carregar a sua fun-

o-objetivo com os servios desta natureza enquanto o nvel geral
de salrios permanece baixo, em vez de postergar o desenvolvi-
mento social para uma fase ulterior do seu crescimento. Os profes-
sores primrios, para citar um exemplo, so to "produtivos" nos
pases pobres quanto nos pases ricos: nos dois casos, o professor
toma conta do mesmo nmero de alunos. Porm, o seu custo bem
inferior nos pases pobres que, por assim dizer, gozam de vanta-
gens comparativas nas atividades intensivas em mo-de-obra qua-
lificada, que exigem investimento mdico por posto de trabalho
criado. Em outras palavras, o desenvolvimento social no deve es-
perar pelo desenvolvimento econmico e a seqncia histrica se-
guida pelos pases industrializados deve ser invertida. 40
40
Apresentei este argumento, que figura proeminentemente em vrios traba-
lhos ulteriores de Amartya Sen, no artigo "Welfare State in poor countries",
in Economic and PoliticalWeekly, Bombay, vol. VI, n 3-4, janeiro de 1971,
pp. 367-370. O sucesso recente da ndia na exportao de softwares e de
servios relacionados s novas tecnologias de informao e comunicao
(NTIC) baseia-se nesta mesma vantagem comparativa.
138
IGNACY SACHS
Pelo fato de contribuir diretamente ao bem-estar da populao, a

universalizao do acesso aos servios sociais afigura-se como uma
componente essencial do trip de desenvolvimento ineludente, sus-
tentvel e sustentado. Em que pesem as investidas dos economistas
neoliberais contra a hipertrofia do aparelho do Estado, a demanda
por servios sociais est longe de ser saturada, inclusive nos pases
mais ricos do planeta. O escopo, volume e qualidade destes servi-
os oferecem numerosas oportunidades de emprego e um campo
de atuao para organismos pblicos, OSCIPs, e diferentes parce-
rias entre o pblico e o privado (PPP). Sem dvida, as administra-
es pletricas devem ser reduzidas, ao passo que o nmero de
agentes dos servios sociais aumenta. Desde 1997, a Gr-Bretanha
criou 500 mil empregos adicionais nos servios pblicos, ou seja, a
metade de todos os empregos gerados.
b) Servios, comrcio, turismo:
Pela facilidade de entrada, os servios domsticos e o comrcio

ambulante (camels, sacoleiras) so as atividades que hoje abrigam
contingentes pletricos da mo-de-obra em busca de estratgias de
sobrevivncia. Estas ocupaes precrias e mal remuneradas fun-
cionam como a vlvula de segurana do capitalismo selvagem.
Na maioria dos casos, sua desinformalizao e transformao
gradual em trabalho decente ser acompanhada da reduo dos efe-
tivos. Em compensao, h espao para se expandir servios tcni-
cos e pessoais em forma de ocupaes decentes para trabalhadores
por conta prpria, cooperativas de servios e micro e pequenas
empresas.
Os servios de manuteno merecem um comentrio. A boa
manuteno do estoque existente de equipamentos, das infra-estru-
turas, do parque imobilirio e virio, resulta numa prorrogao de
sua vida til e, portanto, na reduo da demanda pelo capital de
reposio. Ceteris paribus, isto significa uma disponibilidade maior
139
de capital para investimento lquido. Trata-se, portanto, de uma

importante e subestimada alavanca de desenvolvimento.
O mesmo pode ser dito de atividades que poupam os recursos
naturais, mediante conservao de solos, gua e energia, reciclagem
do lixo e dos materiais e aproveitamento dos resduos agrcolas etc.
Elas resultam numa maior produtividade dos recursos e, portanto,
contribuem assim para um maior crescimento do PIB. Trata-se de
um conjunto de atividades intensivas em mo-de-obra e que deveria
ser objeto de um cuidado especial, tanto mais que elas contribuem
para a sustentabilidade ecolgica do processo de desenvolvimento.
A absoro da mo-de-obra pelo setor de turismo vai depender
do modelo adotado. Quer nos parecer que o potencial de atrao do
Brasil para turistas e s t r a n g e i r o s e n d i n h e i r a d o s est sendo
sobreestimado. A competio internacional, neste setor de servi-
os, j acirrada e os investimentos em redes de hotis de luxo so
muito dispendiosos. No entanto, o turismo interno de massas e a
organizao de colnias de frias para trabalhadores e escolares no
esto recebendo a devida ateno.
O sucesso dos rodeios de Barretos aponta para o efeito indutor
de festas populares, festivais, cerimnias religiosas, espetculos
artsticos e esportivos, alm do carnaval. O verdadeiro turismo eco-
lgico (denominao usada hoje abusivamente) nunca poder ser
de massas, mas est se impondo como um ramo de atividades a ser
integrado nas estratgias de desenvolvimento local de numerosas
microrregies.
c) A construo civil, com especial destaque para a construo de

moradias de maneira a reduzir o dficit calculado em vrios milhes
de unidades habitacionais:
Trata-se de uma indstria na qual as tecnologias intensivas em

mo-de-obra encontram ainda um vasto campo de aplicao que
poderia ser ainda mais ampliado ao se lanar mo da incluso de
140
IGNACY SACHS
clusulas apropriadas nos termos das licitaes pblicas e nos con-

tratos de financiamento por bancos pblicos. Pensamos que os ban-
cos pblicos e o sistema de fomento podem desempenhar um papel
relevante no redirecionamento das tecnologias para a produo de
bens no comerciveis.
A tradio do mutiro est arraigada na cultura brasileira. Da o
interesse em se promover grandes programas de construo de
moradias populares por meio de mutiro assistido, ou seja, devida-
mente enquadrado por assistncia tcnica, dispondo de crditos para
a aquisio de materiais de construo por parte dos futuros mora-
dores e provido com terrenos viabilizados. Convm observar que o
trabalho fornecido pelos futuros moradores constitui uma forma de
poupana no monetria, aumentando ceteris paribus o volume do
investimento realizado no pas.
d) As obras pblicas:
Como a construo civil, as obras pblicas permitem escolher

tecnologias de grande intensidade em mo-de-obra, conquanto se
respeite um limite mnimo de produtividade de trabalho, abaixo do
qual as frentes de trabalho passam a constituir uma poltica
assistencial e no mais um instrumento de poltica econmica.
Entre as obras pblicas, destacam-se aquelas que tm um retor-
no rpido, tais como construo de cisternas no Nordeste, de pe-
quenos permetros de irrigao, de estradas vicinais, de calamento
de ruas etc. O saneamento foi reconhecido ajusto ttulo como uma
prioridade.
A c r e d i t a m o s que o v o l u m e de obras pblicas p o d e ser
grandemente expandido ao se dar uma interpretao menos restritiva
ao conceito de responsabilidade fiscal. No h razo para se pensar
que um afrouxamento de crditos para estas obras resulte numa
presso inflacionria, conquanto a agricultura e a indstria brasilei-
ras sejam capazes de enxugar a demanda adicional por bens de sa-
14 1
lrio com uma oferta elstica destes bens a preos estveis. Esta
condio existe no presente.
A participao de cooperativas de trabalho genunas, devida-
mente fiscalizadas no que diz respeito s leis trabalhistas e
previdencirias, recomenda-se fortemente, podendo se dar em for-
ma de contratos diretos ou de subcontratao por empreiteiras.
Mais uma vez, convm lembrar aqui o papel que os bancos p-
blicos e o sistema de fomento podem desempenhar na promoo de
tecnologias apropriadas. 41
Indstrias naturalmente intensivas em mo-de-obra

e artesanato
Ao contrrio do setor de produo dos no comerciveis, as
indstrias naturalmente intensivas em mo-de-obra (txtil, confec-
es, sapatos, mveis etc.) esto expostas a uma competio inter-
nacional acirrada, j que quase todos os pases menos desenvolvi-
dos apostam neste nicho do mercado. O que est acontecendo no
mercado de calados emblemtico. As grandes empresas
multinacionais que controlam o acesso ao mercado de pases in-
dustrializados deslocam a sua produo para as zonas francas dos
pases que oferecem o menor custo de produo, ou seja, salrios
extremamente baixos, longas jornadas de trabalho e isenes de
impostos e taxas alfandegrias, a comear pela China. 42
41
Em seu primeiro pronunciamento, o novo ministro do Trabalho, Ricardo
Berzoini, indicou que pretende dar um grande destaque s polticas de
combate ao desemprego, cooperao do seu ministrio com os bancos
estatais (O Globo, 25 de janeiro de 2004).
42
Os industriais do calado chineses contrataram numerosos tcnicos brasi-
leiros, conseguindo uma entrada espetacular no mercado norte-america-
no, no qual o Brasil encontra dificuldades crescentes em se manter. Nume-
rosas indstrias maquiladoras no Mxico, localizadas ao longo da frontei-
ra estadunidense, foram adquiridas por empresrios chineses, que as fe-
charam, transferindo a produo para a China e causando uma grave crise
de desemprego no Mxico.
142
IGNACY SACHS
A termo, esta competio selvagem gera, para pases como o

Brasil, problemas to graves quanto o protecionismo dos pases
industrializados com respeito aos produtos agrcolas. Da a impor-
tncia de se colocar este tema na pauta das negociaes entre os
membros dos recm-formados G-3 (Brasil, ndia e frica do Sul) e
G-20.
Em paralelo, preciso envidar esforos para racionalizar es-
tas indstrias de maneira a garantir a sua parcela do mercado
interno. Esta racionalizao passa pelo fortalecimento dos pou-
cos APLs hoje existentes e polticas de apoio emergncia e
consolidao de novos APLs, em outras palavras, na rearticulao
das relaes entre grandes empresas e empreendimentos de pe-
queno porte, e na p r o m o o das m a i s variadas f o r m a s de
empreendedorismo coletivo a montante (servios tcnicos, trei-
namento da mo-de-obra, design, compras coletivas) e a jusante
(comercializao). Deve-se contemplar ainda a criao de ban-
cos de APLs.
Em que pese a competio internacional, o Brasil tem condies
para identificar nichos de exportao em certos ramos de confec-
o (roupas de praia) e indstria de mveis, esta ltima favorecida
pela abundante oferta de madeiras de lei e de couros.
Vrias regies do Brasil possuem um artesanato artstico de qua-
lidade, por enquanto insuficientemente conhecido no mundo e pou-
co utilizado pelas redes nacionais de hotis e restaurantes, um mer-
cado institucional potencialmente grande. Ao mesmo tempo, pre-
ciso tomar cuidado para que este artesanato no seja desnaturalizado
por meio de uma produo de massa de pacotilha, como aconteceu
em pases que tm uma grande tradio de artesanato artstico, como
a ndia ou o Mxico.
Pensamos que o artesanato artstico deveria ser objeto de um
programa abrangente: criao de escolas vocacionais, bolsas para
artistas populares, concursos anuais com numerosos prmios de
143
aquisio (uma maneira de se constituir um acervo de peas para

museus e exposies itinerantes), intermediao entre os artesos e
os mercados institucionais, promoo do artesanato artstico brasi-
leiro no exterior.
Empreendimentos de pequeno porte

Devido ao seu grande peso na estrutura de empregos e auto-
empregos, a consolidao, expanso e gerao de empreendi-
mentos de pequeno porte devem ocupar um lugar de destaque na
estratgia de incluso social pelo trabalho decente. O relatrio j
citado do SEBRAE-PNUD mostrou a enorme heterogeneidade
deste setor da economia e a conseqente necessidade de se de-
senhar polticas diferenciadas para os seus diferentes segmen-
tos:
os trabalhadores por conta prpria que se subdividem em duas
categorias bem distintas, os empenhados em atividades de bai-
xa qualificao (vendedores ambulantes, sacoleiras, prestadores
de servios domsticos e pessoais etc.) e os prestadores de
servios profissionais altamente qualificados;
micro e pequenas empresas com atividades informais;
micro e pequenas empresas atuando na economia formal;
trabalhadores por conta prpria, micro e pequenas empresas
pertencentes ao setor cooperativo, s entidades sem fim lu-
crativo e demais formas de economia solidria.
De uma maneira geral, o que caracteriza os empreendimentos
de pequeno porte o reduzido custo em capital de entrada na
atividade. O coeficiente capital/trabalho (i) baixo (com a exce-
o de certos servios profissionais que requerem equipamentos
de alta tecnologia). Porm, a contraparte de um i mdico cons-
tituda por um coeficiente baixo produto/trabalho (p), ao ponto
de acarretar, em muitos casos, um coeficiente alto de capital/
144
IGNACY SACHS
produto (fc).43 Os trs coeficientes esto ligados pela identidade:

i - kp.
A maioria dos pequenos empreendedores obrigada, pela baixa
produtividade do seu trabalho, a buscar a competitividade por meio
de expedientes conhecidos como fatores de competitividade esp-
ria'. baixos salrios, ausncia de proteo social, longas jornadas de
trabalho, sonegao de impostos, condies de trabalho insalubres.
Em outras palavras, para enfrentar os rigores do darwinismo social
no mercado, eles no tm outra soluo a no ser mergulhar na
informalidade. Os prprios interessados so as primeiras vtimas
do trabalho precrio, porm a sociedade toda sai perdendo. O Esta-
do deixa de arrecadar, ao mesmo tempo, a luta contra a pobreza sob
forma de aes focalizadas assistenciais drena recursos que devem
ser desviados de investimentos direcionados incluso social pelo
trabalho decente.
Por isto consideramos que a desinformalzao dos empreendi-
mentos de pequeno porte e o aumento contnuo da sua produtivida-
de de trabalho constituem as prioridades mximas nas polticas vol-
tadas para este setor da economia. Ao mesmo tempo, necessrio
consolidar as MPEs existentes e diminuir os altos ndices de morta-
lidade observados atualmente. A concentrao dos esforos na pro-
moo de novos empreendimentos fadados a desaparecer em me-
ses ou em poucos anos assemelha-se a um trabalho de Ssifo. Por
ltimo, deve-se pensar na expanso das empresas de pequeno porte
43
Um alto em atividades de baixa tecnologia um resultado contra-intuiti-
vo. O famoso ambar-cbarka (roda de fiar) de Gandhi, smbolo da resistn-
cia indiana aos britnicos, era muito barato, porm excessivamente pouco
produtivo, levando o coeficiente capital/produto k a um nvel bem supe-
rior ao prevalecente nas fiaes industriais. J o caso era bem diferente
com relao aos teares manuais. Por isso, durante vrias dcadas, para
salvar os empregos artesanais, a ndia aplicou uma poltica que protegia os
teceles trabalhando em teares manuais com fios de origem industrial.
145
existentes e, sempre que possvel, na sua graduao para a catego-

ria de mdias empresas. 44
A sada da informalidade requer um feixe de polticas pbli-
cas complementares inspiradas pelo princpio de tratamento de-
sigual dos desiguais, no caso, aes afirmativas em favor dos
empreendedores mais fracos, para que possam, com o tempo,
enfrentar o mercado em condies de competitividade genuna e
de produtividade suficiente para proporcionar postos de trabalho
decente.
Listamos a seguir as polticas que se fazem necessrias:

a desburocratizao do processo de criao de novos empre-
endimentos (micro e pequenas empresas, cooperativas, con-
srcios, associaes de produtores etc), em outras palavras,
um Fcil mais fcil, mais abrangente e mais barato;
um regime fiscal com alquotas mais baixas, ou seja, um Sim-
ples mais abrangente, incluindo os impostos federais, estadu-
ais e municipais;
um Simples previdencirio;
acesso amplo a crditos preferenciais;
44
Pensamos que um crdito de imposto associado gerao do primeiro
emprego adicional numa microempresa poderia resultar numa expanso
significativa de emprego. O aprendizado, devidamente institucionalizado,
pode constituir uma forma importante de criao de oportunidades de
trabalho nas microempresas artesanais, como mostra a experincia de v-
rios pases industrializados. Por outro lado, a legislao fiscal atual no
favorvel graduao de MPEs na medida em que a passagem do Simples
para o regime geral implica um grande aumento da carga tributria. Deve-
ria-se pensar numa maneira de se atenuar este choque, prevendo, por
exemplo, redues progressivas da alquota nos trs primeiros anos que
seguem graduao.
146
IGNACY SACHS
acesso aos mercados, por meio de um regime preferencial nas

compras pblicas e licitaes de obras pblicas; 45
acesso s tecnologias apropriadas, que provavelmente vai exi-
gir a criao de um servio de extenso anlogo aos servios
de extenso rural;
promoo de todas as formas de empreendedorismo coletivo,
o mais importante instrumento de fortalecimento de pequenos
empreendedores no enfrentamento do mercado como com-
pradores, vendedores e fornecedores de bens e servios com
especial destaque para a consolidao dos Arranjos Produti-
vos Locais existentes e emergentes; este um campo de atu-
ao para instituies como o SEBRAE, os sindicatos, a OIT,
a OCB e as incubadoras da economia solidria que esto sur-
gindo em vrias universidades;
racionalizao da articulao entre as grandes empresas e os
empreendimentos de pequeno porte, de maneira a amenizar
as relaes adversariais, promover, na medida do possvel,
sinergias positivas (subcontrataes, terciarizaes, integrao
nas agroindstrias, franquias etc.), 46 e lograr a necessria
45
A legislao atual, baseada no princpio de aquisio pelo menor custo, no
permite incluir outros critrios (sociais e ambientais). N a prtica, ela
discrimina negativamente os empreendedores de pequeno porte que no
tm condies de atender s mltiplas exigncias do processo de licitao.
Existe tambm uma discriminao de fato contra as cooperativas de traba-
lho, como se todas fossem cooperativas de gatos criadas para burlar as leis
trabalhistas. As cooperativas de gatos devem ser rigorosamente combati-
das. Ao mesmo tempo, deve-se instaurar um regime preferencial para au-
tnticas cooperativas de trabalho.
46
Um importante estudo do W I D E R ("World Institute for Development
Economic Research), da Universidade das Naes Unidas, coordenado
por Robert Mclntyre e Bruno Dallago, sobre as experincias da transio
economia de mercado dos pases do Leste Europeu, mostrou que, con-
trariamente ao que se esperava, o setor de pequenas empresas no capaz
por si s de gerar um crescimento econmico bem-sucedido. Para que o
147
complementaridade entre a expanso do ncleo modernizador

da economia e o universo dos empreendimentos de pequeno
porte.
Aproveitando o atual debate sobre a reforma tributria, o SEBRAE
nacional est empenhado em promover uma autntica lei urea das
MPEs, integrando a maioria das polticas enumeradas acima.
Devido variedade de configuraes, o estudo emprico das sa-
das da informalidade requer um grande nmero de estudos de caso,
tanto nas regies metropolitanas como em aglomeraes de menor
porte.
A implantao da estratgia de combate pobreza pela Secreta-
ria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade da Prefeitura de
So Paulo, 47 a atuao do SEBRAE-SP na zona leste de So Paulo e
a prxima criao de um observatrio social e econmico da zona
leste no novo campus da USP criam condies favorveis para um
estudo da maior concentrao da pobreza metropolitana no Brasil.
Devemos entender melhor os determinantes do comportamento
dos informais confrontados com o dilema de permanecer nas ativi-
desenvolvimento acontea, preciso criar uma relao sinrgica entre os

empreendimentos de p e q u e n o porte e as grandes empresas ( U N U /
W I D E R , "Ten years of transition: what success in building 'market
essence'", Helsinki, 17 de dezembro de 2003. Por outro lado, o recente
escndalo da Parmalat ps em evidncia a existncia de um verdadeiro
cartel do leite no Brasil, no qual quatro empresas - Nestl, Parmalat,
Eleg e Paulista - tinham 70% do mercado, impondo aos pequenos forne-
cedores de leite preos pouco remuneradores. Atualmente, a Nestl, que,
antes da crise desencadeada pela concordata da Parmalat, pagava RS 0,52
por litro, est pagando R$ 0,43 ("Crise do leite", O Globo, 29 de janeiro
de 2004).
47
Vejam os livros organizados por Mrcio Pochmann: Desenvolvimento, traba-
lho e solidariedade: novos caminhos para a incluso social, So Paulo, Funda-
o Perseu Abramo/Cortez Ed. 2002; Atlas da excluso social no Brasil, So
Paulo, Cortez Ed., 2003 (2 vols.); e Outra cidade possvel - alternativas de
incluso social em So Paulo, So Paulo, Cortez Ed., 2003.
148
IGNACY SACHS
dades informais ou sair delas rumo a uma microempresa (muitas

vezes, unipessoal) ou ainda a uma cooperativa. Para tanto, deve-se
levar em conta a complexidade da economia real urbana, em que se
e n t r e l a a m q u a t r o m o d o s de p r o d u o ( f o r a do m e r c a d o ,
protocapitalista, capitalista e solidrio) com os bens e servios dis-
tribudos por intermdio de quatro circuitos (a economia domsti-
ca, a economia popular atendendo as populaes de baixa renda, os
demais setores da economia de mercado e as compras pblicas).
Contrariamente a um preconceito presente na literatura do tema,
no existem duas economias separadas - a formal e a informal - e
sim atividades formais e informais entrelaadas. A economia popu-
lar, longe do constituir o apangio exclusivo de artesos e produto-
res protocapitalistas 48 locais, objeto de uma intensa competio
entre os empreendedores de pequeno porte, as multinacionais cujos
produtos ali chegam por meio de supermercados e de redes especi-
almente criadas de revendedores, enfim os produtos contrabandeados
duplamente competitivos por no pagarem nenhuma taxa e por te-
rem sido produzidos em pases que no hesitam em promover as
suas exportaes recorrendo competitividade espria. Que im-
pacto tero, nestas condies, as polticas discutidas acima?
Os obstculos sada da informalidade apresentam-se sob uma
luz diferente, num caso como o do plo de confeces do Agreste
Pernambucano que emprega aproximadamente 76 mil pessoas em
12 mil unidades produtivas, das quais 8% apenas so formais. A
produo de 57 milhes de peas por ms, com um faturamento
mensal superior a R$ 144 milhes. Quase toda a produo escoa-
da atravs das trs grandes feiras semanais realizadas s segundas
em Caruaru, s teras em Toritama e s quartas em Santa Cruz do
48
U m a m a n e i r a de d i s t i n g u i r um p r o d u t o r p r o t o c a p i t a l i s t a de um
microempresrio capitalista saber se ele faz a devida distino entre o
bolso da empresa e o bolso familiar.
149
Capibaribe, com a presena de cerca de 45 mil compradores que ali

comparecem, transportados por nibus especiais. 49
Trata-se de uma forte concentrao geogrfica de indstrias de
confeco, que atualmente no tem nenhuma semelhana com o to
atrativo modelo de Arranjos Produtivos Locais encontrado na Terza
Itlia. A feio essencial dos APLs a presena simultnea de com-
petio e cooperao entre os produtores. O que mais falta, no plo
do Agreste Pernambucano, a cooperao. A competio extre-
mamente acirrada e os pequenos produtores locais enfrentam, em
condies adversariais, as empresas de grande porte que as abaste-
cem com tecidos e aviamentos e que vendem a maquinria, os ban-
cos (o crdito caro e escasso), alm de encontrarem dificuldade
para escoar os seus produtos por um mtodo mais eficiente do que
a colportagem por sacoleiras. Para completar o quadro, os produ-
tores locais se queixam da concorrncia de produtos chineses que
ali chegam a um preo menor do que os custos de produo locais.
possvel fazer evoluir o plo de confeces do Agreste para que
se torne um APL? Que polticas seriam necessrias para isso?
Empreendimentos de pequeno porte de alta tecnologia

A sua importncia para o desenvolvimento indiscutvel, embo-
ra o seu potencial de gerao de empregos seja diminuto. As MPEs
deste tipo complementam o tecido produtivo do ncleo modernizador
e desempenham uma funo extremamente til na interface entre a
pesquisa acadmica e o setor produtivo. As incubadoras de empre-
sas high-tech junto s universidades constituem um instrumento
eficaz para a sua promoo.
49
Ver Estudo de caracterizao econmica do plo de confeces do Agreste
Pernambucano, relatrio final apresentado ao SEBRAE-PE, em maio de
2003. Este estudo foi coordenado pelos professores Maria Cristina Rapo-
so e Gustavo Maia Gomes.
150
IGNACY SACHS
verdade que a expanso de servios baseados nas novas

tecnologias de informao e comunicao (NTIC) poderia impactar
o mercado de trabalho, caso o Brasil pudesse se posicionar favora-
velmente nos mercados internacionais, o que no nos parece ser o
caso. A tendncia mais provvel ser um aumento de emprego nes-
te tipo de servios (no necessariamente em micro e pequenas em-
presas) que no ser suficiente para compensar as redues de
emprego nos bancos e escritrios. A terciarizao se traduz por
uma transferncia e no uma criao de empregos adicionais.
Em concluso, pensamos ter mostrado que as potencialidades

para transformar o Brasil em "fbrica de empregos decentes" exis-
tem. A tarefa mais urgente quantificar aproximativamente o tama-
nho dos diferentes nichos de oportunidades, aprofundando, ao mesmo
tempo, a discusso sobre os obstculos que devem ser removidos e
as polticas pblicas que se fazem necessrias. Sugere-se que o
Ministrio do Trabalho promova este estudo, valendo-se do acervo
de dados acumulados pela OIT para estimar o custo dos diferentes
empregos, o contedo em divisas dos investimentos propostos, a
capacidade de gerar poupana adicional pelos mutires, e oferecer
assim um subsdio importante para a elaborao de estratgias lo-
cais e regionais de desenvolvimento. Pela abrangncia do estudo, o
Ministrio do Trabalho iniciador e gestor do projeto dever buscar
parcerias com vrios outros ministrios, com o BNDES, o IPEA, a
FINEP, a EMBRAPA, a CNI e o SEBRAE, bem como a OIT, o
PNUD e a CEPAL.
151
Este livro foi composto em Times New Roman 10,5/14,5
impresso em papel off-set 90 gr pela PSI7, em So Paulo
para a Editora Garamond no ms de maio de 2012
^ ^ debate sobre o desenvolvimento vem
sendo travado h algumas dcadas, mas recen-
temente se intensificou, muitas vezes de
maneira estimulante, com as drsticas
m u d a n a s polticas que o m u n d o tem sofrido,
o forte acirramento das tenses sociais e a
incessante degradao do meio ambiente.
Nesse contexto delicado, surge a proposta de
um Desenvolvimento Sustentvel como
alternativa desejvel - e possvel - para
promover a incluso social, o bem-estar
econmico e a preservao dos recursos n a -
turais.
Essa tese, articulada pelo professor lgnay
Sachs, da cole des Hautes tudes en Sciences
Sociales, conquista cada vez mais apoio em
todo o planeta.
ISBN 857617040-X
Visite-nos em
www.garamond.com.br

Desenvolvimento Includente, Sustentavel, Sustentado

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Direitos c e d i d o s p a r a esta edio

Todos os direitos reservados. A reproduo no-autorizada desta publicao,

PREFCIO - Celso Furtado

Desenvolvimento e tica - para onde ir

Da armadilha da pobreza ao desenvolvimento

Incluso social pelo trabalho decente: oportunidades,

A difcil leitura da realidade

Em um futuro que, imagino, no ser muito remoto, parecer

Rio de Janeiro, junho de 2004

"Voc poderia me dizer, por favor,

A - Algumas lies da tragdia desenvolvimentista

1 Paper apresentado no Encontro do BID sobre tica e Desenvolvimento

dear o desastre. Ele apenas recomendou (ou aplicou, diria algum)

2- Para que isso ocorra, preciso haver um Estado enxuto, lim-

3- Em muitos pases, como a Argentina, a sustentabilidade social

a-A falta de oportunidades adequadas para que os pases perifricos

(CEPAL 2002; Oxfam 2002; Ricupero, 2002; UNCTAD 2002);

4- Desde que cada crise constitui uma oportunidade, a Argentina,

Da a importncia dos notveis estudos, diagnsticos e propos-

B - De Aristteles ao desenvolvimento sustentvel

o problema da motivao humana (como deveramos viver?);

No entanto, a outra origem da economia - as questes logsticas,

2- Outra maneira de encarar o desenvolvimento consiste em

direitos polticos, civis e cvicos;

Igualdade, eqidade e solidariedade esto, por assim dizer, em-

aes afirmativas que os apoiem. Este princpio se aplica tanto

3- O conceito de desenvolvimento sustentvel acrescenta uma

a-Social, fundamental por motivos tanto intrnsecos quanto instru-

e-Poltico, a governana democrtica um valor fundador e um

a-Estratgias nacionais diferenciadas, mas complementares, no Norte

Gallopin (2001) est certo quando afirma que a transio para

2 Amartya Sen, em artigo recente, afirma o seguinte: "No nem um pouco

americanos, inclusive a Argentina, poderiam tambm usar o marco

a-capacidade local de planejamento, entendido como a capacidade

b-estmulo capacidade de mobilizar recursos e iniciativas locais;

Cabe traar aqui uma analogia com as polticas adotadas por

3 A transio para o crescimento intensivo, mais tarde, gerou problemas dif-

outras palavras, a nfase deve ser colocada na mudana da distri-

a-Explorar todas as oportunidades de crescimento induzido pelo

sair da informalidade, e apoiar diversas formas de atividade em-

4- A insistncia nessa modalidade de recuperao a partir das

na configurao atual da economia mundial e do equilbrio de

e para renegociar a sua dvida externa em circunstncias que

Enquanto suportam os impactos negativos da globalizao na

FERRER, Aldo (2002): "A Argentina e a globalizao". In: Estudos Avana-

Celso Furtado - Ensaio em Homenagem aos seus 80 anos, org.: BRESSER

ca, a sua centralidade, j que esta idia est sendo contestada de

mo tendo aparncia de vida, ainda carecem de vida real" (M. K.

nos escritos de Keynes e Beverdge e nas experincias do New-

depois a contra-reforma neoliberal ganhou fora, com as eleies

Desenvolvimento: um conceito fugidio e em evoluo

do de Bem-Estar, a necessidade de planejamento 9 e a interveno do

nos estavam certos ao denunciar este padro de crescimento

ram em ver nele a desqualificao final do conceito de desenvolvi-

penderem do investimento dirigido expanso das capacidades pro-

Box 1 - Boa sociedade, meios de existncia viveis, trabalho decente.

O desenvolvimento pretende habilitar cada ser humano a ma-

Os aspectos qualitativos so essenciais. As formas viveis de

Dois avanos conceituais importantes devem ser enfatizados:

Tabela 1: Padres de Crescimento Econmico

Durante as trs dcadas que separam a Conferncia das Naes

dades. Kalecki e Seers estiveram entre os primeiros economistas a

Isso no quer dizer que as vtimas do desenvolvimento desigual