Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), Documento G.E. CLACSO. Vol.

4, 1981: Buenos Aires,

Argentina.

ESTADO Y POLITICAS ESTATALES EN AMERICA

LATINA: HACIA UNA ESTRATEGIA DE
INVESTIGACION *
Oscar Oszlak
Guillermo O'Donnell

1 Recientes trasformaciones del Estado latinoamericano

Por qu estudiar polticas pblicas o, tal vez ms precisamente, polticas estatales?. 1 Por
supuesto, hay mltiples respuestas vlidas, pero en nuestro caso y para decirlo sin mayores
rodeos, el estudio de polticas estatales y sus impactos parece una promisoria manera de
contribuir al conocimiento del Estado latinoamericano. Nuestra perspectiva aqu es de
politlogos, no de policy advisors; el referente emprico acotado por el estudio de ciertas
polticas nos interesa, con relacin a este tema, en tanto puede contribuir al mejor conocimiento
de problemas ubicados en un plano diferente: Cul es la naturaleza de los Estados
latinoamericanos contemporneos?, De qu manera y en qu grado expresan y a su vez
actan sobre la distribucin de recursos de sus propias sociedades y del contexto
internacional?, Cmo inciden mutuamente los cambios sociales y los cambios al nivel del
Estado?, Cmo se engarzan conclusiones y hallazgos referidos a Amrica Latina con
proposiciones tericas derivadas de otras experiencias histricas?

El problema del Estado latinoamericano contemporneo, de los nuevos patrones de dominacin

poltica, aunque recoge clsicos temas de nuestras disciplinas, est siendo replanteado por
acontecimientos y tendencias que comenzaron a ser visibles en Brasil a partir de 1964 y que se
manifestaron con diversas modalidades en otras experiencias posteriores. Esas tendencias se
manifiestan en el comn terreno de autoritarismo, de rigideces sociales, de desigualdad, de
dependencia y de crisis econmicas. Pero, por distintos caminos, varios pases de la regin
han experimentado la reciente emergencia de sistemas de dominacin mucho ms expansivos,
comprensivos y burocratizados que los anteriormente conocidos en Amrica Latina. Dicho de
otra manera, el Estado latinoamericano tiende hoy a ser ms "moderno", pero en el particular
sentido de pretender, y en buena medida poder, abarcar autoritariamente numerosos elementos
y relaciones anteriormente reservados a la sociedad civil. Queda amplio margen para
polemizar acerca del balance de consecuencias de estos cambios, pero cabe poca duda que
nuestras disciplinas tienen que dar cuenta de ellos y, entre otras cosas, saber mucho ms
acerca de su impacto global sobre la situacin y sobre la direccin del cambio de nuestras
sociedades.

*
Publicado por el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), Buenos Aires, Documento G.E. CLACSO N 4,
1981
1
Tal como fuera sugerido por Adam Przeworski en la Conferencia de Buenos Aires sobre "Polticas Pblicas y sus
Impactos en Amrica Latina", referida al comienzo.
1
El creciente abanico de cuestiones que ha pasado a ser "funcin propia" del Estado
latinoamericano, la mayor extensin territorial de su accin efectiva en perjuicio de autonomas
regionales legales y extralegales, la expansin del control estatal sobre diversos sectores
sociales -de lo que el corporativismo es una manifestacin central pero no nica-, la emergencia
de ncleos tecno-burocrticos con creciente autoridad interna y externa al Estado, son algunos
de los procesos de los que nuestras disciplinas deben dar cuenta. Desde una perspectiva que
privilegia excesivamente la acumulacin de poder en un "centro" nacional, ellos pueden ser
interpretados como avances en la direccin del "desarrollo poltico". 2 Por otro lado, la
eliminacin de formas precapitalistas y la "modernizacin" de la economa en beneficio de
grandes organizaciones pblicas y privadas pueden ser vistas como avances en el desarrollo
de fuerzas productivas, cuyas consecuencias de largo plazo permiten dejar de lado aspectos
ms evidentes y menos tranquilizadores. Estas visiones nos parecen demasiado unilaterales, y
demasiado cercanas a lo que argumentan portavoces y beneficiarios de las nuevas tendencias,
como para no someterlas a un detenido anlisis crtico. No es esta la ocasin para intentarlo,
pero es posible mencionar algunos aspectos que nos parecen tiles para ubicar el tema de las
polticas estatales.

Los cambios observados al nivel del Estado, y de la dominacin poltica de la que ste es
componente central, tienen que ser vistos en su estrecha articulacin con otros procesos, ms o
menos visibles, ms o menos avanzados en cada uno de nuestros pases, pero operantes en el
conjunto de la regin. Por una parte, la tendencia hacia la emergencia de una nueva coalicin
integrada por sectores burocrticos -civiles y militares-, por el capital internacional radicado en
nuestras sociedades y por las capas ms dinmicas, agrarias y urbanas, de la burguesa
nacional. Este "tro" 3 incorpora subordinadamente a sectores medios y a algunas capas
relativamente privilegiadas de la clase obrera, en grados variables de acuerdo con
especificidades nacionales que no nos preocupa distinguir aqu. La expansin de la economa
sigue fundamentalmente la direccin marcada por los intereses de los integrantes principales de
la nueva alianza, hacia la formacin y expansin de grandes unidades productivas y de
servicios -pblicas, privadas de capital internacional y nacional, y variadas combinaciones de
unas y otras. Paralelamente, observamos la tendencia hacia el perfeccionamiento de
mecanismos de control estatal sobre el sector popular, sobre todo de la clase obrera y del
campesinado, mediante variadas combinaciones de represin, cooptacin y organizacin
corporativas. 4

Sera errneo olvidar las diferencias existentes de uno a otro caso nacional, pero tambin es
necesario advertir que en conjunto, los procesos recin mencionados se relacionan

2
La literatura sobre desarrollo poltico ha terminado por recalcar este aspecto y por adquirir un tono marcadamente
"hobbesiano"; ver sobre todo Samuel Huntington, Political Order in Changing Societies, Yale University Press, 1968,
y el volumen de Leonard Binder et al., Crises, and Sequences of political Development, Princeton University Press,
1971.
3
El trmino "tro" es intencionadamente genrico. Las tendencias que expresa se han manifestado con importantes
caractersticas diferenciales en cada uno de nuestros pases, y deben ser recuperadas en un nivel de anlisis ms
especfico que el que debemos manejar aqu.
4
Para una discusin de estos temas nos remitimos a Guillermo O'Donnell, "Reflexiones sobre las Tendencias
Generales de Cambio en el Estado Burocrtico-Autoritario", Doc. CEDES/G.E.CLACSO/N. 1, Buenos Aires, 1975; y
Oscar Oszlak, "Capitalismo de Estado: Alternativa o Transicin?", documento presentado al Seminario sobre
"Relaciones entre el Gobierno Central y las Empresas Pblicas", CLAD, Caracas, Venezuela, 1974.
2
estrechamente con la necesidad de "poner en forma" las economas de un capitalismo
dependiente de extendida pero tarda industrializacin, a partir de las crisis que acompaaron -
en diferentes momentos y con diferentes caractersticas- los lmites con que choc el perodo
de expansin del consumo interno y veloz sustitucin de importaciones. A partir de entonces
los temas de "eficiencia", "modernizacin econmica" y "organizacin" de la sociedad
comenzaron a repicar sealando los dilemas y la direccin en la que todava podra hallar algn
punto de equilibrio una economa basada en la acumulacin privada pero que necesita cada
vez ms del activo papel del Estado para lograr y sostener las condiciones generales de su
funcionamiento. La existencia de horizontes temporales necesarios para la programacin de
las grandes inversiones subsiguientes al perodo "fcil" de sustitucin de importaciones y para
el funcionamiento de grandes unidades econmicas (no pocas de las cuales son a su vez
apndice de una programacin transnacional), la sistemtica canalizacin de la acumulacin del
capital hacia esas unidades y el Estado, la correlativa "postergacin" de las posibilidades de
consumo popular prometidas por el populismo, la reduccin de la importancia de la cancelacin
de sistemas electorales que aparecieron como canal para la trasmisin de demandas
"irresponsables", la implantacin de mecanismos de control de sectores populares cuya
activacin pareca crecientemente amenazante, contribuyeron en la ltima dcada a la
emergencia de formas de dominacin poltica mucho ms definidamente autoritarias y
burocrticas que las anteriormente conocidas. Las diversas modalidades con que estas nuevas
formas de dominacin se han manifestado en Amrica Latina, as como la variedad de
resultados imputables a las mismas sealan que, an en los casos en que estas tendencias se
han hecho ms visibles, hay variaciones que deben ser tenidas en cuenta y que un estudio
cuidadoso y tericamente orientado de ciertas polticas estatales debera contribuir a conocer
mejor. En el nivel de generalidad en que nos hemos colocado aqu, lo que todo esto tiene en
comn es su intento sistemtico de controlar el funcionamiento de nuestras sociedades. Esto a
su vez apunta a una estabilizacin del contexto social que es condicin necesaria para la
subsistencia y "desarrollo" de nuestras economas, que slo parecen poder lograrlo mediante la
hipertrofia de algunos de sus componentes, sobre todo las filiales de empresas multinacionales
y el Estado mismo.

Estabilizacin e hipertrofia slo pueden ser garantizados por una profunda recomposicin del
poder poltico. Esto es lo que aparece en los niveles ms visibles de la crisis latinoamericana
de la ltima dcada. En otras palabras, el papel de un Estado tambin "puesto en forma" para
imponer coercitiva y cooptativamente la estabilizacin del contexto social, desnuda como nunca
en Amrica Latina el contenido poltico de nuestros "problemas econmicos". Represin,
intentos de despolitizacin y control del sector popular, manipulacin ideolgica, extensin y
perfeccionamiento de mecanismos corporativos, aumento de las inversiones estatales,
asuncin de nuevas actividades empresariales por el Estado, ncleos tecnocrticos que surgen
en tradicionales burocracias pblicas, son aspectos ntimamente entrelazados con el
crecimiento hipertrofiado de nuestras economas. Se trata, por supuesto, de un tema tan
clsico como el de las interrelaciones entre el poder econmico y la acumulacin, por una parte,
y la dominacin poltica, por la otra. Pero si bien en otras situaciones histricas el papel del
Estado fue tambin visible y activo, en nuestro caso es, adems, mucho ms complejo. Por lo
pronto el Estado latinoamericano no slo tiene que vrselas con la burguesa nacional sino
tambin con la presencia de empresas multinacionales que en muchos aspectos escapan a su
poder de decisin y que por diversos canales dirigen parte importante de su acumulacin hacia
mercados externos.
3
Los patrones de control-exclusin de sectores populares, de incorporacin subordinada de
capas medias y algunas fracciones de la clase obrera y el menage a trois dominante en el
vrtice sealan gruesamente tendencias que es menester conocer mejor. Entre otras cosas,
parece claro que deberan traducirse a nivel del Estado en diferentes canales y grados de
acceso a las polticas estatales, en diferentes modos de resolucin de las cuestiones
planteadas y en diferentes procesos de implementacin segn comprometan ms o menos
directamente a unos u otros sectores. Por otra parte, esas tendencias deben ser relacionadas
con la que nos parece una de las principales tensiones de nuestras sociedades: el papel del
Estado como agente inusitadamente activo y visible de la acumulacin y la reproduccin de las
formas "ms avanzadas" del capitalismo dependiente latinoamericano. Esto empieza a hacer
comprensible la variable pero significativa autonoma del Estado respecto no slo del conjunto
de la sociedad sino tambin de los otros integrantes del "tro". Para cumplir su papel
"econmico" el Estado debe controlar y estabilizar la sociedad y para esto, a su vez, debe
expandirse, tecnificarse y burocratizarse. Esto lleva a la generacin de intereses burocrticos,
civiles y militares, internos al Estado mismo, y de ideologas "nacionalistas" que impulsan
decisiones a contrapelo de la visin ms privatista del "desarrollo econmico" articulado por
buena parte de los agentes econmicos privados ms dinmicos. Nos referimos a las polticas
de asuncin de actividades empresariales por el Estado; al eco que all encuentran algunas
capas de la burguesa nacional en sus aspiraciones para que se parcelen entre ellos y el
Estado "cotos prohibidos" al capital internacional o en los que ste debe participar
obligadamente con uno u otro; a la vital importancia del control de algunos resortes del Estado
para que a travs de ellos el capital nacional pueda negociar con el internacional las
condiciones de su supervivencia y crecimiento a expensas del sector popular y, an, de los
capitalistas locales que no han podido hacer la poltica de intereses que conduce al amparo del
Estado. Simplificando, pareciera que econmicamente todo conduce a un crecimiento
darwiniano que slo permitira sobrevivir a los "ms aptos", mayoritariamente integrados por las
filiales del capital internacional y por las capas de la burguesa nacional ms ntimamente
vinculadas con aqul. Pero la obtencin de las condiciones sociales para que esto sea posible
origina un nuevo Estado, mucho ms activo, expansivo y penetrante. Por eso mismo ese
Estado genera intereses burocrticos propios y abre espacio poltico para una burguesa quizs
cada vez menos "nacional" pero no por eso exenta de conflictos parciales con el capital
internacional que, precisamente, su acceso al Estado le permite negociar. Ms que en casos
anteriores, an que en Alemania y Japn, el crecimiento capitalista latinoamericano precisa de
un Estado que es a la vez condicin necesaria y obstculo para su eclosin. En un plano esto
es una paradoja y en otro ms profundo es una contradiccin que tie las caractersticas
actuales del Estado latinoamericano, hace entendible algunas de las ambigedades de sus
polticas y nos permite comprender las dificultades que todo esto suscita cuando es examinado
con categoras tericas derivadas de situaciones histricas en las que todo se entrelaz de otra
manera.

Las polticas estatales de control-exclusin del sector popular y de asignacin cooptativa de

beneficios diferenciales para algunas de sus capas; las que llevan a la expansin de
inversiones y actividades empresariales, sobre todo las directamente productivas del Estado,
as como las que surgen de las instituciones pblicas encargadas de algn "paquete" de esas
actividades; los contenidos prcticos y simblicos de polticas "nacionalistas" del Estado o los
resultantes de los intentos de tutelar al capital privado local; las polticas tendientes a atraer y
garantizar al capital internacional, y, a la vez, las apuntadas a acotar su expansin interna para
4
que, por lo menos, las tendencias darwinianas del "desarrollo" no arrinconen demasiado a las
clases dominantes locales y al propio Estado. Estas nos parecen algunas de las ms
importantes reas problemticas que se desprenden de la especificidad histrica de un Estado
complejamente engarzado con la estructura y cambios de una economa que ni es
"subdesarrollada" ni puede reproducir los patrones de los capitalismos centrales. Todo los
temas sealados estn densamente entrecruzados -aunque no solamente, por supuesto- por
polticas estatales y por los impactos pblicos de las polticas "privadas" 5 de los actores ms
poderosos que interactan con el Estado alrededor de ciertas cuestiones vigentes.

Es en este terreno que nos parece indispensable que se abran fronteras mediante el estudio de
polticas que ofrezcan una probabilidad razonable de iluminar, con el grado de especificidad y
de atencin necesarios para detectar interacciones a lo largo del tiempo, los muchos aspectos
de aquellos grandes temas que quedan ocultos para las lentes inevitablemente ms estticas y
agregadas de otros enfoques, tambin necesarios pero ms "estructurales".

Descubrir el problema del Estado lleva a plantear el tema de su relativa autonoma evitando
pendular hacia una visin "politicista" segn la cual toda la dinmica de la sociedad y del Estado
puede ser develada desde el interior de l. Pero si lo dicho hasta ahora no es demasiado
errneo, esa autonoma relativa no es la de un Estado global frente a una sociedad
indiferenciada. Hay, por el contrario, grados y pautas de autonoma muy diferentes segn se
refieran a unos u otros sectores sociales y segn se trate de cuestiones que "importen" ms o
menos a unos y a otros. El estudio de polticas estatales debera proporcionarnos valiosas
enseanzas acerca de estas diferencias, pero es necesario agregar enseguida que los cambios
que hemos delineado implican que no es obvio dnde trazar las demarcaciones que separan al
Estado y "lo pblico" de la sociedad y "lo privado". Bien puede ser que ciertas nociones
heredadas -como la de una tajante separacin entre "lo pblico" y "lo privado"- tengan que ser
repensadas frente a nuestra emergente realidad. En algunos terrenos (como por ejemplo en el
que se dirime a quin incumbe la tenencia legtima de armas de guerra) posiblemente sea
todava posible pensar en una clara lnea que separa lo "pblico" de lo "privado". Pero en otros
terrenos convendra pensar en un contorno irregular que incluye reas grisceas en las que es
difcil precisar dnde comienza una y otra esfera. En algunos casos (como el de la
corporativizacin de sectores obreros y campesinos) podramos hablar ms bien de polticas
que suponen penetraciones del Estado en la sociedad civil; en otros (como en el de los
mecanismos de representacin de los otros integrantes del tro) sera ms exacto hablar de
mutuas y variables interpenetraciones, donde al componente de "mando" que pone el Estado se
agregan relaciones mucho ms bidireccionales de poder, influencia, negociacin y cooptacin.
Esto sugiere que las polticas estatales se insertan en una "estructura de arenas" que debemos
conocer mejor para entender por qu se plantean y resuelven cuestiones en unas u otras.

Luego de este rodeo tal vez sea ms claro por qu tendemos al estudio de polticas estatales
como un captulo de una futura teora del Estado latinoamericano y, ms genricamente, de los
patrones de dominacin conexos a formas relativamente "avanzadas" de capitalismo tardo y
dependiente. Para ello las polticas estatales permiten una visin del Estado "en accin",

5
Para este concepto vase Philippe C. Schmiter, "Notes Toward a Political Economic Conceptualization of Policy-
Making in Latin America", trabajo presentado a la Conferencia de Buenos Aires citada al comienzo.

5
desagregado y descongelado como estructura global y "puesto" en un proceso social en el que
se entrecruza complejamente con otras fuerzas sociales. Esta visin es complementaria de
otros enfoques, con cuyas hiptesis y conclusiones puede controlarse mutuamente.

Uno de ellos apunta directamente a una reconceptualizacin del tema el Estado y la sociedad.
An cuando recoge los resultados de investigaciones ms empricamente orientadas, su objeto
propio es una teorizacin a un nivel ya inicialmente alto de abstraccin 6 .

Un segundo enfoque gira alrededor de las vinculaciones entre clase(s) y Estado; su objeto
propio es una relacin estructural clase-Estado que abarca numerosos modos de vinculacin -
incluso polticas estatales-entre una y otro 7 . Un tercer enfoque, el que aqu discutimos, es ms
emprico e inductivo que el primero y "corta" a travs de ms actores sociales que el segundo,
sobre la base del estudio de una o pocas cuestiones y sus respectivas polticas. El estudio de
polticas estatales -desde la perspectiva que proponemos- ayuda a desagregar y "poner en
movimiento" a un Estado y a actores (clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos,
eventualmente individuos) que en los otros enfoques aparecen ms global y estticamente
definidos. El campo propio de este tercer enfoque es ms dinmico y menos estructural: el
proceso social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y resolucin de cuestiones ante las
que el Estado y otros actores adoptan polticas 8 . A la visin ms directamente analtica del
primer enfoque y ms estructural del segundo, corresponde en este tercero una ms detallada y
dinmica de cmo y por qu un complejo conjunto de actores ha actuado respecto de ciertas
"cuestiones". Conflictos, coaliciones, movilizacin de recursos, grados relativos de autonoma y
poder de "actores" (incluyendo el Estado), pueden ser vistos aqu con un detalle que, por lo
menos debera ser til para que no arrasemos a priori con sutilezas y complejidades que ser
necesario respetar en el replanteo terico del tema del Estado y la sociedad. Por supuesto,
estas ventajas tienen una importante contrapartida: esta tercera estrategia implica el estudio de
casos y son bien conocidas las dificultades para generalizar desde stos hacia el sistema de
relaciones del que han sido escogidos. El problema tiene alivio (aunque no solucin) en la
distancia que media entre los casos escogidos y estudiados con un empirismo rampln y
aquellos en los que un foco terico ha gobernado su seleccin y la de las dimensiones que en
ellos se estudiarn. 9

Pero interesa sobre todo advertir que aunque ninguno de estos enfoques 10 es "ptimo", pueden

6
El ejemplo ms representativo nos parece los recientes trabajos de Fernando H. Cardoso sobre el Estado y la
sociedad.
7
Aqu cabe mencionar entre otras las importantes investigaciones en curso o de prxima iniciacin de Jos Luis
Reyna, Enzo Faletto, Francisco Weffort y Marcelo Cavarozzi.
8
Ms adelante definiremos los trminos contenidos en esta frase. Por ahora slo nos interesa distinguir
aproximadamente este enfoque de los dos ya mencionados.
9
Para una interesante discusin de diferentes tipos de estudios de casos vale la pena consultar Harry Eckstein,
"Case-study and Theory in Macro-poiitics", Princeton University, mimeo 1971. Con especfica referencia a polticas
pblicas, ver el excelente artculo de Hugh Heclo, "Review article: Policy Analysis", British Journal of Political Science,
II, No. 1, 1972. Ver tambin George Greenberg et. al., "Case Study Aggregation and Policy Theory", trabajo
presentado a la Convencin Anual de la American Political Science Association, New Orleans, 1973.
10
En rigor deberamos haber mencionado un cuarto enfoque, consistente en el manejo comparativo de datos
altamente agregados a nivel nacional. Pero en lo que respecta a polticas estatales y sus impactos, estos estudios
hasta ahora han tenido que utilizar datos e indicadores muy inadecuados, que sin duda han influido para que las
conexiones causales postuladas hacia y desde las polticas estatales sean excesivamente tenues.
6
ser complementarios. Cada uno tiene obvias limitaciones, cada uno es una forma diferente de
cortar analticamente el mismo tema general y cada uno debe contribuir a la temtica que
hemos tratado de esbozar en las pginas anteriores. Por lo pronto, la estrategia de estudio ms
puntual implicada por el estudio de cuestiones y polticas debera quedar abierta a
intersecciones con los otros enfoques, donde las hiptesis y proposiciones generadas en ellas
puedan ser confrontadas desde los restantes. 11

2. Premisas y enfoques en el estudio de polticas estatales

Como ha ocurrido en otras subdisciplinas que adquieren rpida difusin, diversos trabajos se
han dedicado a describir, catalogar y criticar las diferentes perspectivas desde las que se han
encarado los estudios de polticas pblicas o estatales. 12 Ello facilita nuestra tarea, ya que nos
exime de la revisin crtica de una vasta literatura y nos proporciona un diagnstico bastante
exhaustivo de las premisas, sesgos e insuficiencias de los enfoques ms corrientes. Sin
embargo, a riesgo de incurrir en simplificaciones excesivas, creemos necesario examinar
ciertas orientaciones generales de esta literatura para poner de manifiesto algunos de los
supuestos y limitaciones de los modelos en ella implcitos y plantear lo que estimamos el nivel
mnimo de complejidad requerido para estudiar las polticas estatales.

Buena parte de las publicaciones existentes sobre el tema considera a las policies como
unidades discretas que pueden ser estudiadas prescindiendo del contexto en el que son
adoptadas o producen consecuencias. Esto puede ser vlido cuando el objetivo de la
investigacin es relativamente simple, tal como ocurre cuando se desea establecer qu factores
inmediatos originaron una decisin o cules fueron sus efectos ms directos y notorios.
Desgraciadamente, no podemos pensar en ningn caso con mediano inters terico que se
acomode a estos requisitos.

El tipo de estudio ms tradicional es aqul que intenta explicar por qu se adopt poltica. El
modelo implcito es el que muestra elementalmente la Figura 1 de la pgina siguiente,
fcilmente pueden advertirse las razones de la popularidad de este enfoque. En primer trmino,
visualiza al Estado como un escenario pasivo en el que se ajustan y resuelven demandas o
inputs de "grupos" sociales; la esfera de lo propiamente poltico depende de un dinamismo que
le es impuesto "desde afuera". En segundo lugar, es obvio que puede ser tratable con tcnicas
estadsticas relativamente sencillas; un conjunto de variables independientes, que pueden estar
articuladas en formas ms complejas que la sugerida en la figura, "desemboca" en una variable
dependiente, la decisin adoptada. Esta puede ser un evento discreto (decisin de intervenir en
Corea, una sentencia judicial) o un resultado cuantificable (asignaciones presupuestarias).

11
Podemos pensar en pequeos focos apuntados a diferentes partes de una habitacin. Aunque cada uno de ellos
slo ilumina ntidamente una parte del recinto, nos permiten en conjunto percibir su relieve y movernos dentro de ella.
Forzando un poco ms la analoga, estamos actualmente en el momento de descubrir que hay una habitacin y de
decidir cmo apuntar cada uno de nuestros focos; si nuestro inters reside ms en la habitacin que en alguna
moldura de sus paredes, sin duda nos ayudar saber que habr otros focos y hacia dnde apuntarn.
12
Vanse los ya citados trabajos de Heclo y Schmitter, as como los de Richard Rose, "Comparing Public Policy",
mimeo, University of Strathelyde, 1972 y Kenneth Dolbcare, citado en la nota 13.
7
 FIGURA 1

A pesar de que estos estudios han generado interesante informacin para el anlisis de los
procesos decisorios, su poder explicativo suele ser ms aparente que real, ya que las causas
ms mediatas y difusas de la decisin o resultado examinados se prestan mucho menos al
tratamiento riguroso que constituye uno de los atractivos de este enfoque. Por otra parte, estos
estudios omiten toda referencia al proceso desencadenado por la decisin analizada en
trminos de su eficacia y posibles impactos.

Esta ltima preocupacin ha originado un enfoque diametralmente opuesto al anterior, que

invierte el esquema proponiendo investigar cules han sido los impactos de una determinada
poltica estatal. La Figura 2 ilustra, tambin elementalmente, las relaciones causales
implicadas.

FIGURA 2

8
Como se observa, este enfoque establece una importante distincin entre la poltica misma y
sus efectos, es decir, las consecuencias presuntamente provocadas por su adopcin e
implementacin. La finalidad del enfoque es eminentemente diagnstica. La gran difusin que
ha adquirido en los ltimos aos se explica por la creciente demanda de una clientela -sobre
todo estatal- que quisiera conocer mejor los efectos de ciertas polticas. Sin duda, el actual
inters existente en los EEUU, por la conceptualizacin y medicin de "impactos" de polticas
estatales se debe en buena parte a dicha demanda, pero esto ha repercutido negativamente
debido a la estrechez que suele imponer a la definicin del tema. En efecto, el enfoque
ilustrado en la Figura 2 contiene algunos supuestos que conviene explicitar: i) No intenta
conocer cmo se origin la poltica; esto es difcilmente aceptable cuando la preocupacin que
lleva a estudiar el problema es menos terica que la tpica "evaluacin" patrocinada por un
organismo estatal. Adems, conocer este aspecto puede ser necesario, por ejemplo, para
explicar inconvenientes o distorsiones sufridos por la poltica en la etapa de implementacin. ii)
El sistema causal que genera los impactos observados tiende a considerarse cerrado a toda
otra influencia significativa fuera de la poltica estatal. Esta premisa suele ser poco verosmil;
en la medida en que es incorrecta, el modelo est errneamente especificado y no existe forma
razonable de atribuir los cambios observados a impactos de la poltica estatal. iii) Los estudios
de este tipo suelen contener una estrecha definicin de los impactos an cuando, debe
admitirse, esto no sea intrnseco a la lgica del enfoque. Ciertamente, es difcil identificar
impactos "secundarios" (repercusiones indirectamente atribuibles a la poltica estatal, originadas
en los impactos ms directos de la misma) e impactos "inesperados" (efectos, no previstos y
muchas veces no deseados de las polticas analizadas).

Pero ms all de las dificultades conceptuales y operacionales propias del enfoque, estos
inconvenientes derivan muchas veces de la particular relacin establecida entre el cientfico
social y el organismo contratante. 13 A menudo este ltimo est poco interesado en que se
demuestre su ineficacia, o se detecten impactos negativos o se exploren impactos inesperados
o secundarios que repercuten fuera de su contexto operativo, lo cual puede llevar a que el
mbito relevante del problema se defina de acuerdo con los trminos fijados por el organismo
contratante. En conjunto, estas limitaciones influyen para que el estudio de polticas e impactos
dentro del marco relativamente simple 14 del estudio diagnstico tpico, no sea adecuado para
extraer del tema el contenido terico que nos interesa. 15

13
Esto se conecta con el importante problema de la necesidad de una perspectiva crtica en el anlisis de polticas
estatales, que Schmitter trata en su trabajo citado. Para un til examen de los estudios norteamericanos sobre
impactos de polticas pblicas ver Kenneth Dolbeare, "lmpacts of Public Policy", Tbe Political Science Annual, Bobbs-
Merrill, 1973.
14
Por otra parte, la simpleza es slo aparente. Existe en la medida en que el estudio se limita a impactos directos,
notorios y fcilmente cuantificables -y an dentro de estos supuestos el material emprico bien pronto comienza a
exceder las posibilidades de anlisis realmente riguroso; ver en este sentido Thomas Cook y Frank Scioli Jr., "A
Research Strategy for Analyzing the Impacts of Plublic Policy", Administrative Science Quarterly, 17, No. 3, 1972.
15
Sin embargo, se ha sostenido que la orfandad en que nos encontramos en el estudio del impacto de polticas
pblicas se debe a la falta de requerimientos de informacin de este tipo por parte de los poderes pblicos. James T.
Bonnen argumenta que "si el Congreso y el Ejecutivo no demandan esta informacin, nunca existir de un modo
sistematizado". Tambin el movimiento de la "New Political Economy" se plante en su momento como preocupacin
fundamental la necesidad de que las ciencias sociales ayuden al gobernante a optimizar sus opciones. Entre otros
Philippe Schmitter ha reaccionado contra esta perspectiva sugiriendo que no slo nos preguntemos cmo "ayudar a
las autoridades existentes a enfrentar las grandes cuestiones y problemas pblicos de nuestro tiempo" sino cmo y
cules instituciones polticas alternativas pueden contribuir mejor a que el pueblo trasforme problemas en cuestiones
9
Un grado de complejidad relativamente mayor resultara de superponer las Figuras 1 y 2, tal
como lo ilustra la Figura 3.

Sabemos sin embargo que esta representacin es insuficiente, al menos en dos aspectos
fundamentales: i) P aparece externamente determinada por A y B, lo cual excluye toda
posibilidad de iniciativa relativamente autnoma por parte del Estado mismo; ii) Los impactos C
y D no suelen ser causados slo por P; tambin pueden operar para producir los otros factores
adems de P. Conviene tambin tener presente la frecuente ocurrencia de impactos directos
pero inesperados, as como de impactos secundarios generados tanto por aquellos como por C
y D. Estas "complicaciones" podran todava se representadas grficamente, pero la figura
resultante perdera valor heurstico sin llegar a reunir aun el grado de conceptualizacin mnimo
requerido por nuestro tema.

De todos modos, es preciso sealar que la Figura 3, nos sugiere ms explcitamente que las
anteriores, que el estudio de polticas estatales y sus impactos contiene una dimensin
temporal que le es intrnseca. En este sentido, nuestro tema comienza a vislumbrarse como el
estudio de secuencias de eventos, algunos de los cuales -como veremos- son polticas
estatales, otros son "polticas" adoptadas por "actores" no estatales y otros an son cambios
detectables en la situacin objetiva del sistema de relaciones sociales sobre el que repercuten
unas y otras.

FIGURA 3

e induzca a las autoridades a tratarlos de un modo efectivo, eficiente y equitativo". Vase James T. Bonnen, "The
Absence of Knowledge of Distribucional Impacts: An Obstacle to Effective Policy Analysis and Decisions", cn R. H.
Havernan y Julius Margolis, compiladores, Public Expenditures and Policy Analysis, Chicago: Markham, 1970; William
C. Mitchell, "The New Political Economy", Social Research, Volumen XXXV, Spring 1968; Warren F. Ilchman y
Norman T. Uphoff, Tbe Political Economy of Change, Berkeley: University of California Press, 1971; Philippc C.
Schmitter, "The Comparative Analysis of Public Policy: Outputs, Outcomes and Impacts", documento presentado al
Comit de Planificacin de la Conferencia sobre Anlisis Comparado del Desempeo de la Poltica Pblica,
Princeton, New jersey, enero 25-28, 1972.
10
3. Esbozo para el estudio de polticas estatales en Amrica Latina

Hemos afirmado al comienzo que nuestro inters en el estudio de polticas estatales deriva de
su potencial contribucin al tema de las transformaciones del Estado y de las nuevas
modalidades que asumen sus vinculaciones con la sociedad civil. Sealamos, en tal sentido,
algunas de las tendencias observables en Amrica Latina sugiriendo que el instrumental terico
y metodolgico disponible es an insuficiente para captar la dinmica e interpretar el sentido de
aquellas trasformaciones y relaciones. Sugerimos, por ltimo, que el estudio de polticas
estatales y sus impactos podra constituir una promisoria va de acceso al tema, convergente
con otras formas de abordaje, en la medida en que se revisen y reformulen los enfoques
predominantes en tales estudios. En la seccin anterior esquematizamos estos enfoques,
sealando sus principales limitaciones y destacando la necesidad de introducir el grado de
complejidad requerido para que el estudio de polticas estatales sirva como va de acceso al
tema de las trasformaciones del Estado y de sus relaciones con la sociedad civil. En lo que
resta del presente trabajo, nos proponemos avanzar en esa tarea desarrollando un
"protomodelo verbal" que servir para ir sealando las dimensiones y caractersticas que nos
parecen ms relevantes para el estudio de polticas estatales.

Una analoga musical que tomamos de Milic Capek puede quizs servir como punto de partida
para trasmitir la naturaleza de nuestro enfoque, y, sobre todo, el lugar que le asignamos a las
polticas estatales dentro del tema ms general de las vinculaciones Estado-sociedad. La frase
musical es un todo sucesivo y diferenciado, aunque no aditivo; la calidad de cada nuevo acorde
se ve teida por el contexto musical precedente, el cual adquiere a su vez significados
retroactivos a medida que se incorporan nuevos acordes. 16 Podramos agregar por otra parte,
que cada uno de ellos condiciona el futuro desarrollo de la frase musical y, en ltima instancia,
de la obra que sta integra. Analgicamente, las polticas estatales seran algunos "acordes"
de un proceso social tejido alrededor de un tema o cuestin. En tal sentido, adquiriran
significacin slo y en la medida en que fueran sistemticamente vinculadas al tema o cuestin
que las origina, al mbito de accin social en que se insertan, a los actores que intervienen en
el proceso de "resolucin" de la cuestin y a sus respectivas -y sucesivas- polticas. Forzando
la analoga, nuestra "obra" es un proceso social relevante definido por un tema o cuestin.
Nuestros "ejecutantes" son actores sociales -estatales y "civiles"- cuyas polticas van
delineando el ritmo y las alternativas de ese proceso social. Creemos posible entonces
localizar el estudio de la dinmica de las trasformaciones sociales siguiendo la trayectoria de
una cuestin a partir de su surgimiento, desarrollo y eventual resolucin. Las sucesivas
polticas o tomas de posicin de diferentes actores frente a la cuestin y la trama de
interacciones que se va produciendo alrededor de la misma, definen y encuadran un proceso
social que puede constituirse en privilegiado objeto de anlisis para acceder a un conocimiento
ms informado sobre el Estado y la sociedad latinoamericanas y sus mutuas interrelaciones.

Hecha esta sinttica presentacin, pasamos a definir y desarrollar algunos de los trminos y
conceptos introducidos.

16
Vase Milic Capek, Tbe Pbilosophical Impact of contemporary Science, Princeton: Van Nostrand, 1961, p. 122.
citado por Heclo, op. cit.
11
 3.1 "La cuestin"

Ninguna sociedad posee la capacidad ni los recursos para atender omnmodamente a la lista de
necesidades y demandas de sus integrantes. Slo algunas son "problematizadas", en el
sentido de que ciertas clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos o incluso individuos
estratgicamente situados creen que puede y debe hacerse "algo" a su respecto y estn en
condiciones de promover su incorporacin a la agenda de problemas socialmente vigentes.
Llamamos "cuestiones" a estos asuntos (necesidades, demandas) "socialmente
problematizados".

Toda cuestin atraviesa un "ciclo vital" que se extiende desde su problematizacin social hasta
su "resolucin". 17 A lo largo de este proceso, diferentes actores afectados positiva o
negativamente por el surgimiento y desarrollo de la cuestin, toman posicin frente a la misma.
Los comportamientos, (decisiones, acciones, etc.) involucradas en estas tomas de posicin
tienden a modificar el mapa de relaciones sociales y el universo de problemas que son objeto
de consideracin en la arena poltica en un momento determinado. La resolucin de ciertas
cuestiones queda librada a la sociedad civil, en el sentido de que ni el Estado ni los actores
afectados estiman necesaria u oportuna la intervencin estatal. Para la perspectiva adoptada
en este trabajo interesan, sin embargo, aqullas cuestiones respecto de las cuales el Estado
tambin toma posicin. 18

3.2 El surgimiento histrico de una cuestin

Negar la problematicidad de un asunto (argumentando que es un "falso problema"), afirmar que

nada puede hacerse (la "inevitabilidad" de la pobreza), relegarlo a un "benevolente olvido" o
reprimir a quienes intentan plantearlo son, por supuesto, formas de ejercicio de poder en la
direccin de impedir su problematizacin social o su surgimiento como cuestin. Una
consciente poltica de "bloqueo" por parte de sectores dominantes y del Estado se expresa
generalmente en alguna de estas formas. Sin embargo, aunque la situacin puede ser de
hecho bastante ms complicada, 19 son evidentes -y han sido ampliamente discutidos en las
polmicas originadas en los "estudios de comunidad" estadounidenses- los inconvenientes que
plantea el estudio de una no-cuestin que ha sido permanentemente bloqueada. Este es un
tema sobre el que tiene mucho ms que ensearnos el enfoque estructural "clase-Estado" que
mencionamos en la primera seccin de este trabajo.

17
Por "resolucin" de una cuestin entendemos su desaparicin como tal, sin implicar que ello haya ocurrido porque
haya sido "solucionada" en sentido sustantivo alguno. Tambin puede ser resuelta porque otros problemas ms
visibles han monopolizado la atencin de las partes anteriormente interesadas en aqulla, o porque se ha concluido
que nada puede hacerse con ella, o porque el sector social que la planteaba ha sido reprimido, eliminado de cualquier
otra forma, desposedo de los recursos que le permitieron en su momento imponer la cuestin ante la oposicin de
otros actores. De esta manera, la toma de posicin implicada por una poltica estatal puede ir desde intentos de
solucin "sustantivo" hasta la coercin fsica de quienes la plantearon; ambos pueden ser casos de "resolucin".
18
Obsrvese que nuestras reflexiones acerca de la expansin del Estado latinoamericano entraan una creciente
politizacin de problemas sociales, incluso de aquellos que -como muchos de los que ataen directamente a las
relaciones entre capitalistas y trabajadores han "pertenecido" tradicionalmente en Amrica Latina a la esfera de la
sociedad civil.
19
19 Por ejemplo, el caso en que se adopta cierta poltica estatal con el ostensible propsito de resolver la cuestin
A, pero con la intencin real de desviar atencin y recursos que de otra manera amenazan plantear una nueva
cuestin.
12
No obstante, desde el punto de vista del estudio de casos de polticas estatales, el tema sirve
para alertarnos acerca de un aspecto de gran importancia: en lo posible deberamos encarar
nuestros estudios analizando el perodo previo al surgimiento de la cuestin. Nos interesa
aprender quin la reconoci como problemtica, cmo se difundi esa visin, quin y sobre la
base de qu recursos y estrategias logr convertirla en cuestin. El examen de este "perodo
de iniciacin" puede enriquecer nuestro conocimiento sobre el poder relativo de diversos
actores, sus percepciones e ideologa, la naturaleza de sus recursos, su capacidad de
movilizacin, sus alianzas y conflictos y sus estrategias de accin poltica.

Resumiendo,

Quin y cmo problematiza un asunto?

Quin, cmo y cundo logra convertirlo en cuestin?
Sobre la base de qu recursos y alianzas?, con qu oposicin?
Cul es la definicin inicial de la cuestin?

Son "preguntas" que -igual que las que se plantearn ms abajo- delimitan dimensiones que
nos parece habra que tener muy en cuenta. 20 En esta etapa de surgimiento de una cuestin
aparecen temas que en un plano ms general fueron sealados en las primeras pginas de
este trabajo: la capacidad de iniciacin autnoma por el Estado (es decir, sin necesidad de
reflejar "demandas" o inputs de la sociedad civil), las variadas posibilidades de diferentes
sectores sociales para iniciar cuestiones, los recursos y alianzas que pueden movilizar, la
estructura de "arenas" que resulta conformada segn quienes fueren los iniciadores o las
cuestiones suscitadas. 21 En otras palabras, analizar el lapso previo al surgimiento de una
cuestin y el proceso a travs del cual sta se convierte en tal, es importante no slo para
interpretar eventos posteriores sino tambin para iluminar algunos de los problemas ms
generales sobre las caractersticas del Estado y las nuevas modalidades que asumen sus
patrones de interaccin con la sociedad civil.

3.3 La toma de posicin por parte del Estado

En este trabajo nos ocupamos de cuestiones en las que el Estado, las haya o no iniciado, toma
posicin. Vale decir, explicita una intencin de "resolverla", 22 que se concreta en una decisin o
conjunto de decisiones no necesariamente expresadas en actos formales. Una poltica estatal
es esa toma de posicin que intenta -o, ms precisamente, dice intentar- alguna forma de
resolucin de la cuestin. Por lo general, incluye decisiones de una o ms organizaciones
estatales, simultneas o sucesivas a lo largo del tiempo, que constituyen el modo de

20
Para otro argumento sobre la importancia terica de estudiar el surgimiento de lo que aqu denominamos
"cuestiones" puede verse Charles Anderson, "System and Strategy in Comparative Policy Analysis: a Plea for
Contextual and Experiential knowledge", Universidad de Wisconsin, Madison, sin fecha.
21
Algunas de estas dimensiones estn implicadas en el modelo "Estado-cntrico" que propone Philippe Schmitter
(1974), pero al nivel ms desagregado en el que nos colocamos aqu las dimensiones implicadas por las preguntas
apuntan a permitir la deteccin de variaciones -a travs de casos, tipo de cuestiones y sector iniciador- en el papel
protagnico en la emergencia de una cuestin. El problema de iniciacin ha sido perceptivamente recalcado a lo
largo de la obra de Albert Hirschman. Nuestras reflexiones, adems, se han beneficiado por las estimulantes
discusiones que uno de los coautores ha mantenido sobre este tema con Robert Putnam.
22
Entendiendo el trmino en el sentido expresado en la nota 17.
13
intervencin del Estado frente a la cuestin. De aqu que la toma de posicin no tiene por qu
ser unvoca, homognea ni permanente. De hecho, suele ser todo lo contrario y las precisiones
que estamos tratando de introducir aspiran a facilitar el manejo conceptual de las
ambigedades y variaciones involucradas.

Si bien es controvertido el sentido y extensin que cabe otorgar al trmino "poltica estatal" (o
"pblica") 23 , en nuestra definicin la concebimos como un conjunto de acciones y omisiones
que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado en relacin con una,
cuestin que concita la atencin, inters o movilizacin de otros actores en la sociedad civil. De
dicha intervencin puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada orientacin
normativa, que previsiblemente afectar el futuro curso del proceso social hasta entonces
desarrollado en torno a la cuestin.

De lo anterior se desprenden algunas consecuencias. En primer lugar, la poltica estatal no

constituye ni un acto reflejo ni una respuesta aislada, sino ms bien un conjunto de iniciativas y
respuestas, manifiestas o implcitas, que observadas en un momento histrico y en un contexto
determinados permiten inferir la posicin -agregaramos, predominante- del Estado frente a una
cuestin que atae a sectores significativos de la sociedad. Dejamos de lado por el momento
los problemas involucrados en la operacionalizacin de esta definicin, pero sin duda esta tarea
resulta ineludible cuando nos planteamos el problema de los "impactos" de una poltica estatal:
Impactos de qu? En otras palabras, no slo se trata de detectar y establecer la naturaleza y
rangos de variacin de los impactos, estableciendo sus conexiones causales con una
determinada poltica, sino adems de especificar a qu unidades estatales y a cul(es) de sus
tomas de posicin son atribuibles los efectos identificados.

En segundo lugar, y en relacin con el trmino "predominante" empleado en el prrafo anterior,

es preciso sealar que si una poltica estatal es la suma o producto de iniciativas y respuestas,
y si tenemos en cuenta que son diversas las unidades y aparatos estatales potencial y
materialmente involucrados en la fijacin de una posicin, las predisposiciones o decisiones de
las diversas instancias intervinientes resultarn a menudo inconsistentes o conflictivas entre s.
Cierta literatura "tcnica" (especialmente en el campo de la planificacin) atribuye este
resultado a "distorsiones" de los objetivos en el proceso de implementacin producidas por
ambigedades y conflictos en su formulacin primaria. Es decir, se admite la preeminencia de
un objetivo originario en el ms alto nivel estatal, el cual debido a una formulacin ambigua o
inconsistente en ese nivel, sufre interpretaciones caprichosas que van desnaturalizando su
esencia a medida que nos alejamos del nivel de "formulacin de polticas" y nos acercamos al
de materializacin de las actividades y procedimientos para implementarlas.

Creemos, en cambio, que el "conflicto de polticas" puede en gran medida atribuirse a la

presencia, dentro del aparato estatal, de unidades con variable grado de autonoma, capaces
de influir en diversas instancias del proceso, que entran en conflicto cuando debe definirse la
posicin del Estado frente a una cuestin social. Desde esta perspectiva, la ambigedad o
conflicto no es inherente a la toma de posicin del Estado sino producto del enfrentamiento
entre algunas de sus unidades -sea respecto de los trminos con que debe definirse la cuestin
suscitada o del modo de intervencin para resolverla- obedeciendo a intereses organizacionales

23
Al respecto, nos remitimos a los comentarios de Heclo, op. cit.
14
y clientelsticos contradictorios. 24 Lo que queremos destacar, en definitiva, es el carcter
negociado o abiertamente conflictivo que frecuentemente asumen las tomas de posicin del
Estado frente a una cuestin.

En tercer trmino, el Estado -diferenciado, complejo, contradictorio-aparece como un actor ms

en el proceso social desarrollado en torno a una cuestin. Su intervencin supone "tomar
partido" respecto de esta ltima, sea por accin u omisin. Una toma de posicin activa puede
implicar desde iniciar la cuestin y legitimarla, a acelerar algunas de sus tendencias, moderar
otras o simplemente bloquearla. En los casos de inaccin caben tambin diferentes
posibilidades: el Estado puede haber decidido esperar a que la cuestin y la posicin de los
dems actores estn ms ntidamente definidas, dejar que se resuelva en la arena privada
entre las partes involucradas o considerar que la inaccin constituye el modo ms eficaz de
preservar o aumentar los recursos polticos del rgimen. Puede as imaginarse una
multiplicidad de situaciones en las que el Estado -a travs de diversos aparatos e instancias-
decide insertarse (o no) en un proceso social, en una etapa temprana o tarda de su desarrollo,
con el objeto de influir sobre su curso asumiendo posiciones que potencialmente pueden alterar
la relacin de fuerzas de los actores involucrados en torno a la cuestin, incluyendo el propio
Estado. 25

3.4 Las polticas o tomas de posicin de otros actores sociales

Las cuestiones involucran a actores 26 que pueden hallarse objetiva y/o subjetivamente
afectados por las mismas. Sin embargo, no existe una correspondencia necesaria entre la
situacin de un actor en relacin con una cuestin y su propensin a movilizarse activamente
en la defensa o cuestionamiento de dicha situacin. Ello puede ocurrir sea porque el actor no
percibe debidamente su condicin actual, o la considera "natural", o porque no puede
movilizarse para modificarla por falta de recursos o amenaza de ser reprimido. Es por ello que
a menudo son otros actores (v.g. una unidad estatal, un partido poltico), no "directamente"
afectados por la cuestin, quienes deciden iniciarla o reivindicarla por interpretar que su
resolucin en un determinado sentido ser ms congruente con sus intereses y preferencias,
mejorar sus bases de apoyo poltico o disolver tensiones previsibles que pueden amenazar
su poder relativo.

Un caso tpico es el de la reforma agraria, frente a la cual el Estado ha adoptado muchas veces
polticas tendientes a movilizar al campesinado en apoyo de un programa de trasformacin de

24
Basta mencionar, como ejemplo, los numerosos enfrentamientos sobre un gran nmero de cuestiones que tuvieron
lugar en Chile, bajo el gobierno de la Unidad Popular, entre el Poder Ejecutivo por una parte y el Parlamento, la
Contralora de la Repblica y el Poder Judicial por otra, sin contar los conflictos suscitados al interior de cada uno de
estos sectores hasta definir una posicin.
25
Cabe aadir que esta "decisin de insertarse" en el proceso social no implica en modo alguno que slo en el
momento en que sta se produzca el Estado influir sobre la cuestin. Ya hemos mencionado la posibilidad de
iniciacin relativamente autnoma por parte del Estado. Pero adems, la "eventualidad" de su intervencin y su
probable direccin suele ser tenida en cuenta por los actores involucrados y en tal sentido el Estado, por su sola
existencia, condiciona las alternativas del proceso social desarrollado alrededor de una cuestin.
26
Como ya hemos sealado, entendemos por tales a clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos e incluso
individuos estratgicamente ubicados en un sistema de poder. El nivel de agregacin correspondiente depende, por
supuesto, del caso que en concreto estudiemos.
15
la propiedad agraria y de las formas de explotacin rural, mediante expropiacin gradual,
compra y redistribucin de tierras o distribucin directa de tierras fiscales. Antes de la fijacin
de esta poltica, el campesinado pudo o no haber estado movilizado, pero an cuando sea la
accin estatal la que logre movilizarlo, el modo de intervencin elegido tender a prevenir, por
ejemplo, el desarrollo de un proceso social alrededor de la cuestin agraria quizs inmanejable
de no mediar tal poltica preventiva. En este caso, el campesinado habr tomado posicin,
fijado su poltica, dentro de los mrgenes impuestos por la poltica de cooptacin preventiva del
Estado. Este, a su vez, habr logrado encauzar la demanda campesina obteniendo apoyo
poltico de parte del campesinado e incluso le los sectores ms progresistas de la burguesa. 27

De lo anterior se desprende que otros actores -adems del Estado- tambin toman posicin
frente a cuestiones que los afectan, adoptando polticas cuyas consecuencias pueden incluir
considerablemente -incluso ms que las propias polticas estatales- el proceso de resolucin de
las cuestiones y las futuras tomas de posicin sobre las mismas. Esto sugiere la posibilidad de
estudiar procesos sociales analizando las prcticas de diferentes actores aglutinadas en torno a
cuestiones que definen la naturaleza, intensidad y lmites de un rea de accin (y
habitualmente, de conflicto) social. Cada prctica, cada toma de posicin, refleja una
determinada estrategia de accin cuyas premisas dependen, por lo general, del volumen de
recursos y apoyos que el actor pueda movilizar y de sus expectativas acerca del
comportamiento de los otros actores afectados por la cuestin. El conjunto de polticas
privadas y estatales se entrelaza en un complejo proceso social que, como veremos, hace difcil
establecer con precisin qu proporcin del cambio social observado puede ser atribuido a
cada una.

3.5 Las polticas estatales como "nudos" del proceso social

Si entendemos a la poltica estatal como un conjunto de tomas de posicin del Estado respecto
de cierta cuestin, y si este conjunto tiende a variar tanto a travs de diversos organismos
estatales como a lo largo del tiempo, es evidente que tal poltica no puede ser entendida ni
explicada prescindiendo de las polticas de otros actores. An en el caso en que el Estado
inicia con gran autonoma una cuestin, las decisiones posteriores vinculadas a la misma -tanto
en trminos de implementacin de la decisin originaria como de posibles cambios implcitos o
explcitos de su contenido- no dejarn de estar influidas por las posiciones adoptadas por otros
actores. Es de presumir, adems que an en este supuesto la poltica estatal tambin estar
desde un comienzo influida por un clculo de la reaccin probable de actores a los que se
percibe como poderosos. 28 Ms genricamente, el proceso social tejido alrededor de una
cuestin no es excepcin a lo que ocurre en toda situacin interactiva: la accin e inaccin de
cada uno es en parte funcin de la accin e inaccin de otros y de la prediccin que cada uno
realiza acerca las respuestas probables de los actores ante diferentes decisiones. En este
sentido las tomas de posicin del Estado no son sustancialmente diferentes de las de otros
actores. Pero en un plano menos formal tiene sentido centrarnos alrededor de aqullas porque
i) cuentan con el respaldo de normas de cumplimiento supuestamente obligatorio y de una

27
Este ejemplo describe con bastante aproximacin la etapa del proceso de reforma agraria chilena bajo el gobierno
de Frei, la peruana bajo el de Belande Terry o la colombiana bajo el de Lleras Restrepo.
28
Nos referimos al fenmeno de "reacciones anticipadas" expuesto por Carl Friedrich en Man and his Gobernment,
McGraw-Hill, 1963.
16
ultima ratio fundada en el control de superiores medios de coaccin fsica, y ii) porque en
general repercuten sobre la sociedad ms extensamente que las polticas privadas. Por
supuesto que tanto una como otra razn son tambin variables a investigar a travs de
diferentes Estados, tipos de cuestiones y actores movilizados alrededor de ellas. Sea como
fuere, las tomas de posicin del Estado suelen ser particularmente importantes no slo por su
posibilidad objetiva de producir importantes consecuencias sino tambin porque as suelen
considerarlo otros actores sociales. Esas tomas de posicin son importantes factores en la
definicin del contenido y en la explicacin de la existencia misma de posiciones de otros
actores, y en ese sentido son puntos o "nudos" particularmente importantes en una secuencia
de interacciones. Esos nudos pueden resultar privilegiados puntos de observacin de ciertos
tramos del proceso social: "hacia atrs", en la confluencia de polticas estatales y privadas que
influyen en la aparicin de cada nudo y "hacia adelante", en las nuevas tomas de posicin que a
su vez contribuyen a generar y que significan desplazamientos hacia un prximo "nudo".
Afirmar que las polticas estatales deben se entendidas en el marco de otras polticas estatales
y de "polticas privadas" es, por supuesto, trasponer a un nivel ms puntual el tema general del
Estado y la sociedad. 29 Afirmar que dentro de este tema las polticas estatales son "nudos" es
presuponer que el Estado no suele ser pasivo ni irrelevante, ni parece serlo para los actores
interactuantes en el proceso; por el contrario, suele importar y tanto que alrededor del contenido
de su toma de posicin se teje buena parte de las interacciones de cada tramo del proceso.

3.6 Las definiciones sociales de la cuestin

"De qu se trata" la cuestin es parte de la cuestin misma. Difcilmente encontraremos casos

en los que todos los actores, incluido el Estado, coincidan en la percepcin y valoracin del
problema social que se ha convertido en cuestin. En qu consiste, por ejemplo, la cuestin
de la distribucin del ingreso en Amrica Latina? Cules son los "verdaderos" trminos del
problema, cmo se conecta con otros problemas y cuestiones, qu es una resolucin
"satisfactoria" del mismo, incluso si es o no un problema, son temas fundamentales en las
tomas de posicin, en los conflictos y en las coaliciones entre el Estado y los actores sociales.
Seguimos en un proceso interactivo en el que, adems de la posicin de cada actor, importa la
percepcin de cada uno acerca de la manera en que los restantes (y sobre todo el Estado) han
definido la cuestin. Convergen sobre este punto numerosos aspectos desarrollados en la
literatura relacionada con el tema. Los "estilos" que ha estudiado Albert Hirschman o los "filtros
ideolgicos" a los que se refiere Philippe Schmitter son obviamente importantes aqu. A ello
agregaramos los problemas resultantes del "ruido" en las comunicaciones entre actores
sociales y de stos recprocamente con el Estado, de las diferentes "teoras causales" que
suelen estar implicadas en diferentes definiciones de la cuestin -diversas concepciones sobre
cmo puede ser resuelta y con qu consecuencias para otros problemas o cuestiones-, del
grado de rigidez o cristalizacin de las preferencias de los actores y de otras caractersticas
ms especficas tales como si es definida o no como "suma cero", si los beneficios resultantes
de tal o cual modo de resolucin son divisibles o no y si existen o no antecedentes que pueden
ser reconocidos como "similares" a la cuestin en juego.

29
Dicho de otra manera, las dimensiones analticas implicadas a uno y otro nivel son reconocibles en ambos.
Aunque lo que sepamos de un caso (o conjunto de casos) no puede ser directamente generalizado, estamos aqu
ante una de las "intersecciones" en las que hemos argumentado que ambos niveles pueden iluminarse mutuamente.
17
 30
3.7 Las polticas estatales como generadores de un doble proceso

Ya sea que el Estado inicie o no una cuestin, sus tomas de posicin suelen ser factor de
decisiva importancia para que otros adopten o redefinan posiciones sobre la misma; hemos
aludido en el punto 4 a esta parte del proceso social. Pero las polticas estatales tambin
generan procesos internos al Estado mismo. Para Reconocerlos debemos abandonar la
terminologa exclusivamente genrica que hemos usado hasta ahora respecto del Estado y
empezar a referirnos a "unidades" y procesos "burocrticos" internos al Estado. 31 Dada una
cuestin, la toma de posicin respecto de ella por parte de cierta unidad que tiene atribuciones
para hacerlo en nombre del Estado suele generar repercusiones "horizontales" -tomas y
reajustes de posicin de otras unidades- y "verticales". Estas ltimas consisten principalmente
en la atribucin de competencia y en la asignacin de recursos (tiempo, personal, dinero,
equipo) a unidades formalmente dependientes de la que adopt la poltica. Estos efectos
verticales suelen producir "cristalizaciones institucionales": creacin de aparatos burocrticos o
adjudicacin de nuevas funciones a organismos preexistentes, que quedan formalmente
encargados del tratamiento y de la eventual resolucin de la cuestin o de algunos de sus
aspectos, superponindose generalmente (y, por lo tanto, estableciendo una relacin ambigua y
frecuentemente conflictiva) con otras burocracias formalmente especializadas en otros aspectos
de la cuestin o en otras cuestiones cercanamente ligadas a la que incumbe al primero. El
proceso burocrtico implicado por estas repercusiones horizontales y verticales es
analticamente distinto del proceso social antes referido pero se entrecruza completamente con
l. Lo que ocurre al interior del Estado es en parte ejecucin ("implementacin") de la poltica,
en parte factor causal para la adopcin de nuevas polticas y en parte, tambin, generacin de
estructuras burocrticas especializadas dotadas a veces de atribuciones formales y siempre
con capacidad de hecho para redefinir la poltica inicial y, por lo tanto, de cambiar la toma de
posicin del Estado frente a la cuestin. Cada uno de estos aspectos es un punto de acceso
para actores sociales movilizados alrededor de la cuestin y seala, por lo tanto, otras tantas
reas de posible interpenetracin entre el Estado y la sociedad. Estas reas se agregan a la de
la instancia ms formal (pero no necesariamente ms efectiva para indicarnos cul ser
realmente el contenido de la toma de posicin del Estado) en la que se anuncia una poltica y
se lanza el proceso burocrtico de que nos estamos ocupando.

3.8 Los cambiantes actores del proceso social tejido alrededor de una cuestin

La pblica toma de posicin del Estado acerca de una cuestin tiende a generar respuestas de
actores sociales y de unidades estatales. Pero no todas las respuestas relevantes para el
tratamiento y resolucin de la cuestin ocurren simultneamente. Algunos actores se movilizan
alrededor de ella ms tardamente, otros pueden "retirarse" y otros, por fin, pueden ser
excluidos. Esto se relaciona tambin con la cambiante naturaleza de los actores a lo largo del
proceso de resolucin de una cuestin. En otras palabras, as como se van redefiniendo los
trminos de una cuestin, tambin se van modificando los atributos y formas de agregacin y

30
Agradecemos a Philippe Schmitter una discusin en la que en mucho contribuy a precisar nuestras ideas sobre el
tema que tratamos en este punto.
31
Con el trmino "unidad" burocrtica o estatal aludimos a la diferenciacin estructural interna al Estado, que puede o
no institucionalizarse en organizaciones legalmente identificables.
18
representacin de los actores, lo cual plantea el problema de especificar cuidadosamente los
criterios empleados para definirlos. No es igual la "burguesa nacional" argentina representada
por la Confederacin General Econmica, antes y despus que sta incorporara a la Unin
Industrial Argentina. Ni es igual el Partido Justicialista con y sin Pern.

Simtricamente, las cristalizaciones institucionales a nivel estatal no slo expresan una

creciente diferenciacin interna del Estado al comps del surgimiento de cuestiones, sino
tambin la cambiante naturaleza de las unidades involucradas en el proceso de resolucin de
las mismas. En sntesis, la dimensin temporal intrnseca a nuestro tema tambin se manifiesta
en que la propia composicin y naturaleza del conjunto de actores suele variar a lo largo del
tiempo.

3.9 Recapitulacin

Conviene que nos detengamos aqu luego de haber abierto diversos temas. Posiblemente lo
ms importante, al menos como primera aproximacin al problema de cmo estudiar nuestro
tema, sea la necesidad de considerar las polticas estatales en el marco de cuestiones. Esas
cuestiones tienen una historia, que comienza en un perodo en el que no eran tales, sigue en
los procesos que llevan a su surgimiento, contina durante su vigencia y eventualmente
concluye con su resolucin. Esa historia de la cuestin es parte de nuestro tema, porque es
desde ella que las polticas estatales adquieren sentido y pueden ser explicadas. Adems, esa
historia es la de un proceso social al que concurren diversas polticas -las de actores privados y
los nudos implicados por las acciones del Estado- y procesos burocrticos cruciales para la
determinacin real del contenido de la posicin del Estado ante la cuestin. Esto resume la
visin de un complejo proceso, tejido por interacciones a lo largo del tiempo, llevadas a cabo
por un conjunto de actores que puede -y suele- ir cambiando con el curso del tiempo. Esas
interacciones no slo son "objetivas", en el sentido de que su estudio pueda limitarse al registro
de comportamientos; incluyen tambin una dimensin subjetiva, referente a cmo cada actor
define (y redefine) la cuestin y percibe la toma de posicin de otros actores.

Lo recin dicho formula nuestro "protomodelo" que, nos gustara pensar, contiene
potencialmente el tipo de modelo dinmico de procesos que nos parece obviamente requerido
por las caractersticas de nuestro tema. Es claro que entraa un grado de complejidad (al que
deberemos todava agregar otros aspectos) que no sabramos tratar con un modelo riguroso y
plenamente cuantificable, pero puede servir para alertarnos sobre ciertos aspectos o
dimensiones centrales para el estudio de polticas estatales, alrededor de los cuales parecera
particularmente promisorio centrar esfuerzos de investigacin. No sabremos "todo" pero
podremos haber empezado a saber "algo" sobre aspectos que, si nuestra visin general del
problema no es demasiado errnea, sern buenos puntos de partida para futuras y ms
ambiciosas incursiones. Esas dimensiones no son suficientemente conocidas, ni en s mismas
ni en sus interrelaciones como para referirnos a ellas en trminos de hiptesis. Podemos, en
cambio, plantearlas en trminos de una batera de preguntas cuya elucidacin en relacin con
diferentes cuestiones y contextos puede contribuir a precisar tericamente esas dimensiones. 32

32
Las preguntas que siguen presuponen a la cuestin ya vigente. En pginas anteriores ya hemos planteado las que
nos parecen ms importantes para el perodo de surgimiento de la cuestin.
19
En qu momento de la historia de la cuestin se produce la primera toma de posicin
identificable por parte del Estado?
Qu podemos decir acerca de la definicin de la cuestin por parte del Estado en ese
momento?
Cmo influye esa toma de posicin inicial por parte del Estado respecto de las de otros
actores sociales? (redefiniciones y toma de posicin respecto de la cuestin segn los casos)
Qu actores sociales y cundo se movilizan buscando influir en el modo de resolucin de la
cuestin?, Qu recursos ponen en juego para ello?, Qu nos ensea esto acerca de su
poder relativo, de su grado y tipo de acceso al Estado y de los estilos / preferencias trasuntados
en sus polticas?
Qu procesos burocrticos horizontales y verticales genera la toma inicial de posicin por
parte del Estado?, Cul es la diferenciacin interna al Estado en trminos de unidades que de
alguna manera se ocupan de la cuestin?, Qu cristalizaciones institucionales se producen?,
Qu consecuencias tiene esto respecto de futuras tomas de posicin por parte del Estado?
Qu lneas de conflicto y coalicin se van generando alrededor de la cuestin y de las
respuestas iniciales de actores sociales y unidades estatales?, Qu segmentos del proceso
burocrtico ofrecen puntos de entrada para el ejercicio de influencia por parte de qu actores
"privados?
Suelen los patrones de conflicto, coalicin y negociacin centrarse en algn tipo de arena
pblica?, 33 Existe algn modo dominante mediante el cual se intenta resolver la cuestin?, 34
Cmo vara esto respecto de quin inici y quin mantiene vigente a la cuestin?
Existen ciclos de atencin prestada a la cuestin?, Qu factores contribuyen a posibles picos
y baches de atencin?
Qu cambios sociales e internos al Estado mismo son atribuibles a estos procesos?

Presuponemos que una importante consecuencia de los procesos que estas preguntas intentan
delimitar ser la redefinicin de la cuestin por parte del propio Estado. Por supuesto, esto
puede ocurrir por numerosas razones: una toma de posicin inicialmente vaga se especifica (o
a la inversa), cambio de definiciones especficas, definiciones conflictivas entre diversas
unidades estatales que concurren al tratamiento de la cuestin con diferentes
especializaciones, rutinas burocrticas y vinculaciones con actores sociales. Esos cambios son
cambios en el contenido real de la poltica estatal, en el contenido -ms o menos ambiguo y
ms o menos conflictivo dentro del Estado mismo-, de su toma de posicin frente a la cuestin.
Estos cambios son nuevos "nudos", algunos de los cuales sern rpidamente evidentes para
actores y observadores. Otros, en cambio, slo sern reconocibles como el resultado de
redefiniciones menos espectaculares acumuladas, por ejemplo en etapas destinadas "slo" a
implementacin o en las rutinas e intereses especializados que suelen generar las
cristalizaciones institucionales. Qu actores, cunto demoran en reconocer esos cambios y qu
consecuencias tiene esto para la rigidez o flexibilidad de sus polticas, es por supuesto, otro de
los temas que debe interesarnos. A partir de cada nudo se extiende un nuevo tramo de la
historia de la cuestin y de las polticas a ella referidas, sobre la que deberamos volver con

33
Usamos aqu el trmino para referirnos a reas institucionales del Estado.
34
Nos referimos aqu a condiciones de suma cero o no en la posible resolucin de la cuestin, divisibilidad o no de
sus resultados, utilizacin preferencial de coercin, de ventajas econmicas, de gratificaciones simblicas o de
polticas de bloqueo para resolverla.
20
nuestra batera de preguntas. Aqu, sin embargo, correspondera agregar algo que es
consecuencia de la historicidad de nuestro tema:

Qu se ha aprendido por parte de las unidades del Estado y de los actores sociales de la
historia pasada de la cuestin, qu "lecciones" se han sedimentado de esa historia y cmo
influyen ellas sobre las definiciones de la cuestin y sobre la estrategia de los actores? 35

Estamos tratando de trazar los primeros contornos de un mapa. Insistimos que con l no
tenemos un "modelo" ni un sistema de hiptesis a verificar. Se trata por ahora de empezar a
aprender acerca de aspectos y relaciones que hoy vislumbramos como importantes para el
estudio de las polticas estatales en s mismas Y para conectarlas con las inquietudes tericas
ms generales enunciadas en la primera seccin de este trabajo.

4. Los contextos de las polticas estatales

Hemos argumentado que una poltica estatal no debera ser estudiada prescindiendo de la(s)
cuestin(es) que intenta resolver, ni de las condiciones de surgimiento de la cuestin, ni de las
polticas adoptadas por actores sociales "privados". Hemos resumido estos aspectos en el
concepto de proceso social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y eventual resolucin
de la cuestin. Este proceso social es un primer e indispensable nivel de contexto para el
estudio de la poltica estatal que en particular nos interesa. Sin conocerlo adecuadamente no
tendramos posibilidad de comprender ni explicar esa poltica (incluyendo, por supuesto, sus
cambios a lo largo del tiempo). Tampoco habra muchas posibilidades de que nuestros
estudios iluminaran los problemas ms amplios planteados en la primera seccin de este
trabajo. En otras palabras, si nos limitramos a estudiar polticas estatales prescindiendo del
proceso social del que son parte. Podramos tener estudios mucho ms "manejables" y
formalizables pero el costo de esta opcin sera el vaciamiento de su inters terico. 36 En el uso
que proponemos, un "contexto" consiste de aqul conjunto de factores extrnsecos al objeto
ms especfico de investigacin ("polticas estatales") que es indispensable para la
comprensin, descripcin y explicacin de aquel objeto y sus efectos sobre otras variables. 37 En
este sentido, las "preguntas" que hemos formulado apuntan a definir un "tema de investigacin":
el rea emprica y analtica que delimita lo que estudiamos y en funcin de lo cual recogemos y
procesamos informacin. Con esto sugerimos un rea en la que vale la pena tratar de
aproximarse al ideal de obtener informacin detallada y de manejarla con un marco de anlisis
propiamente dinmico: las secuencias de tomas de posicin por parte del Estado y de otros
sectores sociales, el cambio implicado por la diferenciacin interna al Estado y por la
movilizacin / desmovilizacin de actores sociales en distintos tramos histricos de la cuestin,
las redefiniciones de la cuestin y de sus modos dominantes de resolucin, constituyen a

35
Para argumentos de que las polticas estatales implican una importante dimensin de aprendizaje (learning) puede
verse Len Lindberg, "A Research Perspective on the Future of Advanced Industrial Societies", Universidad de
Wisconsin, mimeo, 1973 y Hugh Heclo, "The Variability of Policy Dynamics", trabajo presentado a la Conferencia
sobre Dinmica de Polticas Pblicas, Windson, Inglaterra, mayo 1974.
36
Para anlogas reflexiones puede verse Kenneth Dolbeare, op. cit.
37
Sobre la necesidad de especificacin del contexto o sistema de relaciones como condicin de validez de conceptos
y proposiciones vale la pena consultar la discusin contenida en Adam Przeworski y Henry Tenue, The Logic of
Comparative Social Inquiry, Wiley, 1971.
21
nuestro entender el tema propio de estudio de polticas estatales.

Pero este primer contexto es insuficiente. Tenemos que insertarlo a su vez en otros aunque,
afortunadamente, aqu no necesitamos saber tanto Y podemos manejarnos con marcos mas
estticos. Tal vez aqu la mejor analoga sea la de alguien que quiere saber lo ms
exactamente posible cunto tiempo ha transcurrido en un corto lapso. Su centro de atencin
ser el segundero, que marca el ritmo incesante y perceptible del tiempo "presente". Deber
sin embargo determinar la posicin del minutero y de la hora, siguiendo de cuando en cuando al
primero y dando por prcticamente fijada la segunda; su problema se cuenta en segundos, pero
para saber lo que desea necesita informacin, ms gruesa y esttica, acerca de los otros
parmetros. Nos ocuparemos brevemente de los "minutos" y de la "hora" de nuestra analoga.

4.1 Un segundo nivel de contexto: la agenda de cuestiones.

Qu problemas "merecen" ser cuestiones? Quines y cmo deciden cul es en cada

momento el conjunto de cuestiones (la "agenda" o el "espacio problemtico" de una sociedad)
socialmente vigentes? Vista cada cuestin aisladamente, el problema poltico se plantea en
torno a si esa cuestin merece serlo, cmo debe ser definida y con qu recursos se respaldan
las posiciones tomadas por los actores. Visto en conjunto, el problema es el conflicto y las
coaliciones que se generan alrededor de las cuestiones que deben integrar la agenda. Esto es
consecuencia, en parte, de limitaciones individuales y colectivas para prestar atencin a todas
las cuestiones "suscitables" y en parte, de diferentes intereses, concepciones y recursos de
actores dispuestos a imponer, social y polticamente, agendas slo parcialmente superpuestas.
En este plano ms agregado ya no slo se trata del proceso que ocurre alrededor de cmo
debe ser resuelta una cuestin, sino tambin del que determina qu cuestiones se intentar
resolver. Ante qu problemas puede y debe el Estado intervenir y, por lo tanto, reconocerlos o
crearlos como cuestin?, Qu compleja funcin compone, a partir de las agendas de cada
actor, aqulla que est efectivamente vigente? Dependiendo de su poder relativo, cada actor
se encontrar ante ms o menos cuestiones que le han sido impuestas por otros y ante las que
no puede dejar de tomar posicin (aunque slo fuere para tratar de resolverla mediante su
supresin).

Es obvio que a este nivel operan fuertes limitaciones en la funcin de decisin de cada actor:
incapacidad de procesar toda la informacin relevante respecto del conjunto de la agenda,
desconocimiento de muchas de las conexiones causales entre unas y otras cuestiones,
imposibilidad de predecir el comportamiento de otros actores respecto de cada una de las
cuestiones. Pero an en este mundo de "racionalidad acotada" 38 es razonable suponer que la
posicin que cada actor tome respecto de una cuestin ser en parte funcin del conjunto de la
agenda y de las posiciones adoptadas (que incluyen no haber tomado posicin) respecto de
otras cuestiones. Con quin est aliado y con quin en conflicto en la cuestin A puede ser
determinante de su comportamiento respecto de la cuestin B; qu recursos tiene "invertidos"
en A puede ayudarnos a explicar por qu no se moviliza respecto de B, aunque sta tambin
sea "objetivamente" importante para el actor; qu premisas y qu "lecciones" deriva de su
accin respecto de A acerca de las caractersticas de otros actores, puede ser fundamental

38
Ver especialmente Herbert Simon y James March, Organizations, Wiley, 1958.
22
para las percepciones y clculos que subyacen a su poltica respecto de B; cuntas cuestiones
puede un actor "atender" simultneamente o, en otras palabras, qu movilidad tienen sus
recursos, puede ensearnos mucho acerca de su poder relativo.

Estos intrincados temas, de los que slo hemos enunciado los que nos parecen principales, no
deberan ser objeto de investigacin en los estudios de polticas estatales que estamos
discutiendo, al menos no en el sentido de formar parte del universo sobre el que recogeremos
datos. Pero mucho ayudar a nuestra comprensin del caso que estudiamos, conocer
aproximadamente la composicin de la agenda y la configuracin de conflictos y coaliciones en
que los actores de "nuestra" cuestin se hallan involucrados. Precisando un poco ms el
conocimiento de este segundo nivel de contexto suele ser necesario para explicar las polticas
estatales que estudiemos especficamente. Lo dicho arriba acerca de la compleja funcin de
decisin que, para cada actor y para cada cuestin, implica la agenda como conjunto de
cuestiones, vale obviamente para el Estado. Cul es el entramado de apoyos y oposiciones,
cul es la configuracin de cuestiones en las que se ha nter penetrado con sectores
dominantes, pueden ser importantes factores explicativos de las polticas que adopte respecto
de cada cuestin en particular. 39

4.2 La estructura social como contexto de la agenda

En qu sentido podemos proponernos, por ejemplo, el estudio de "la cuestin de la propiedad

agraria" y de las polticas estatales a ella referida en Per y en Argentina?, Por qu hay tan
notorias diferencias en los ciclos de atencin que concita en uno y otro caso?, En qu sentido
podemos realmente decir que en ambos casos es una cuestin?, Cul es la lista y el poder
relativo de los actores potencial y realmente movilizados alrededor de ella en uno y otro caso?
En trminos ms generales, quines son los actores potenciales respecto de una cuestin, qu
recursos pueden movilizar, cul es su significado (visibilidad, importancia, reconocimiento como
tal) para esos actores, cules son los patrones ms probables de su emergencia, tratamiento y
resolucin, son tambin funcin de factores ubicados al nivel ms agregado de la estructura
social. 40 Aqu podremos en general manejarnos con un conocimiento razonablemente
informado de esas caractersticas y considerarlas como bsicamente "congeladas" para los
propsitos de nuestra investigacin de polticas estatales. 41 Pero no podemos prescindir de
una gruesa especificacin de este contexto sin correr el riesgo de comparar y formular
proposiciones sobre "nombres" en lugar de conceptos que designan con suficiente especificidad

39
En este segundo nivel de contexto sigue teniendo sentido tener presente las intersecciones con otros enfoques
tericos. Los entrecruzamientos con otras cuestiones remiten directamente al problema ms general de las
caractersticas del Estado (en particular de sus zonas de penetracin e interpretacin con la sociedad civil) y de las
alianzas (incluyendo alianzas de clase y de diferentes actores con unidades o segmentos del Estado.
40
Designamos genricamente con este trmino a un trazado de la estructura productiva, del rgimen poltico, de la
estructura de clases y del grado de movilizacin y organizacin de clases existentes en un momento dado.
41
Con una importante excepcin, parte de nuestro inters puede ser preguntarnos qu consecuencias ha tenido
cierta poltica estatal sobre una determinada caracterstica estructural de la sociedad, en cuyo caso trataremos de
obtener informacin suficientemente detallada sobre el "antes' y "despus" de esta caracterstica que encuadra el
horizonte temporal de nuestra investigacin. Pero en este plano no se trata en rigor de un parmetro estructural sino
de una variable dependiente del proceso que estudiamos.
23
el tema de estudio. 42

Quedan sealados los diferentes niveles que nos parece deben ser tenidos en cuenta en
estudios de polticas estatales. Nuestro ejemplo de los segundos, minutos y horas apuntaba en
realidad a sucesivas capas con que debe ser organizado nuestro tema: i) las polticas estatales
mismas; ii) la cuestin a la que aqullas se refieren, entendida como generando un proceso
social que contiene las polticas estatales y las polticas privadas referidas a la cuestin; estas
dos primeras capas constituyen lo que hemos llamado el tema propio de nuestras
investigaciones y el mbito emprico en el que, en general, nos corresponder recoger
informacin; iii) la agenda de cuestiones y iv) la estructura social, como el ms esttico y
agregado contexto global de nuestro tema. Comnmente estos dos niveles finales no sern
objeto de nuestra investigacin; deberan ser suficientes las fuentes secundarias disponibles.

5. Impactos de polticas estatales

Estamos ya lejos de los esquemas que discutimos brevemente en la segunda seccin de este
trabajo. Si volvemos por un momento a la Figura 2 advertiremos que de aceptar las premisas
por ella implicadas resultara conceptualmente fcil 43 pensar en trminos de impactos de
polticas estatales. Ellos, seran los cambios operados en las "variables dependientes" por
efecto de nuestra "variable independiente", la poltica estatal. Pero nuestra argumentacin ha
sido un esfuerzo por demostrar la inadecuacin de este tipo de esquema y por hallar maneras
tericamente disciplinadas de llegar a un mayor nivel de complejidad sin perdernos en la
necesidad de "saberlo todo" para poder decir algo sobre nuestro tema. Si las polticas estatales
son parte de un proceso social tejido alrededor de cuestiones, y si a l concurren polticas de
actores privados que pueden tener gran peso sobre el curso seguido por los eventos
estudiados, el tema de los impactos se complica enormemente. Dado X cambio en cierta
caracterstica Z, qu proporcin de ese cambio podemos atribuirlo causalmente a polticas
estatales, a polticas privadas y a otros factores ajenos a unas y a otras? 44

Este interrogante ha sido formulado repetidamente en la literatura sobre el tema, 45 sealndose

dificultades tanto del lado de la identificacin y caracterizacin de los impactos como del de la

42
Supongamos por ejemplo que la actual reforma agraria peruana pueda ser explicada como una respuesta
preventiva a altas tasas de movilizacin del campesinado peruano. La conclusin "descontextualizada" respecto de la
carencia de reforma agraria en la Argentina tendera a centrarse en bajas o nulas tasas de movilizacin. Esta
"explicacin", sin embargo sera vaca y posiblemente conducira a conclusiones comparativas errneas; para llegar a
una explicacin (y tambin para poder comparar uno y otro caso) es menester incorporar algunos factores
estructurales: distribucin de la tierra en la Argentina, tipo de explotacin en la regin pampeana, carencia de
campesinado en ella y concentracin del campesinado en regiones econmica y polticamente mucho ms
marginales. Sobre estos temas nos remitimos nuevamente a Adam Przeworski y Henry Teune, op. cit.
43
Decimos conceptualmente porque an dentro de este simple esquema suele ser difcil operacionalizar y medir los
impactos que se atribuyen a las polticas.
44
Por ejemplo, acontecimientos naturales que inciden sobre los resultados de una poltica agraria, o reverberaciones
de terceros no actores (productores petroleros, por ejemplo) sobre una poltica de estabilizacin de la balaza de
pagos, etc.
45
Adems de los trabajos de Heclo, Dolbeare, Rose y Schmitter ya citados, puede consultarse Wanderley Guilherme
dos Santos, "Comparative Public Policy Analysis: A non-exhaustive inventory of queries", trabajo presentado a la
Conferencia de Buenos Aires referida al comienzo.
24
atribucin de los mismos a una determinada relacin causal. "Qu impacto?", "Impacto de
qu?" Son presuntas a las que los estudios sobre polticas no siempre brindan respuestas
satisfactorias. En el primer caso, a los arduos problemas de identificacin y delimitacin
emprica de impactos se suman las correlativas dificultades de categorizacin analtica,
evidenciadas por la casi total ausencia de tipologas sobre polticas estatales y sus impactos. 46
Tambin deben computarse los problemas de medicin derivados en buena medida del nivel de
agregacin de los datos, de su relativa confiabilidad, de la casi imposibilidad de manejar
estadsticamente flujos no monetarios y de las diferencias no cuantificables de los impactos
identificados. 47 Por ltimo, an cuando los inconvenientes recin mencionados sean resueltos,
todava queda en pie el problema de decidir qu criterios se emplearn para la definicin de los
impactos. Corresponde emplear el punto de vista de quien adopt la poltica, el de la poblacin
afectada, el del analista?

En cuanto a la atribucin de los impactos, el problema fundamental radica en la gran dificultad

de establecer rigurosas conexiones causales entre una poltica y un conjunto de impactos. Se
ha logrado algn xito, por ejemplo, en evaluar los impactos de una estructura tributaria total
sobre la distribucin del ingreso, pero ha sido mucho ms difcil aislar las relaciones de
causalidad con impuestos o elementos especficos del sistema tributario. 48 Frecuentemente se
tropieza aqu con un problema anlogo al de multicolinearidad: podemos conocer el impacto
total de un conjunto de variables, pero no tenemos medio de desentraar qu proporcin de ese
cambio es atribuible a cada una de ellas. Para superar algunas de estas dificultades, se ha
sugerido la conveniencia de distinguir entre impactos, productos (outputs) y consecuencias
(outcomes) de una poltica. 49 Estas y otras propuestas, sin embargo, no han resuelto el
problema de cmo diferenciar los impactos de una poltica de los imputables a otros factores
causales operantes, ni parecen ser, tampoco, una va que nos conduzca a la clarificacin de las
cuestiones tericas ms generales que hemos planteado en la seccin 1 de este trabajo. Esto
nos induce a agregarnos al coro de agnsticos que seala la escasa utilidad de centrar tanto los
esfuerzos en la medicin cuantificada y puntual de impactos de polticas.

Una posible alternativa -que tampoco compartimos- consistira en presuponer que la toma de
posicin del Estado es tan determinante, objetivamente y en la percepcin de otros actores, que
las tomas de posicin que estos adoptan son enteramente "respuestas" a la poltica estatal. En
este sentido se podra pensar en trminos anlogos al de una variable independiente (la poltica
estatal) y variables intervinientes (polticas privadas que responden a aqulla) que provocan
efectos (impactos) susceptibles de ser atribuidos totalmente, "en ltima instancia", a la variable
que gener el comportamiento global del sistema analizado. Desgraciadamente, podemos
pensar en pocos casos en los que esta premisa parezca razonable; en la mayora de ellos los
actores privados tienen un grado de autonoma respecto del Estado que hace imposible
considerarlos meras "variables intervinientes". 50

46
Entre las escasas excepciones vase Theodore J. Lowi, "Four Systems of Policy, Politics and Choice",
mimeografado, Universidad de Chicago, 1971.
47
Cf. Dos Santos, op. cit.
48
Vase Thomas E. Skidmore, "Suggestions for Research: A Commentary on Albert Hirschmans", "Policy-Making
and Policy Analysis in Latin American: A return journey", trabajo preparado para la conferencia de Buenos Aires
citada al comienzo.
49
Schmitter (1972), op. cit., propone esta distincin a partir de una idea originariamente desarrollada por Easton.
50
La "solucin" simtrica de la anterior es atribuir todo el cambio a los actores sociales, bajo la premisa de que el
25
De todas formas, no creemos que estas dificultades justifiquen desentenderse de algo tan
obviamente importante como la pregunta que en realidad se plantea en todo esto, es decir,
cules son las principales consecuencias sociales de acciones desarrolladas mediante la
invocacin del Estado, contando con el respaldo ltimo de su capacidad de coercin. Desde
esta perspectiva no es tan crucial la mencionada medicin cuantitativa y puntual del efecto
especfico de cierta poltica. Hemos dedicado una seccin del presente trabajo a sealar
algunas modalidades y direcciones que parecen seguir las recientes trasformaciones operadas
en el Estado y la sociedad civil en Amrica Latina. En cierto sentido, estas pueden ser
interpretadas como los impactos globales de una determinada forma de Estado, posicin que
tiene un cercano parentesco con la alternativa discutida en el prrafo anterior en tanto imputa a
ese Estado, o a un sistema de dominacin, el conjunto de la variacin observada. De hecho,
algunos estudios han intentado establecer regularidades entre una determinada "forma" de
Estado y ciertas caractersticas globales de su "desempeo" en trminos de impactos o
consecuencias de sus polticas. 51 Creemos sin embargo, que planteado el problema en estos
trminos existe pocas esperanzas de obtener inferencias vlidas, dado el alto nivel de
agregacin de los datos que habra que manejar. Por eso, si queremos aprender acerca de las
caractersticas del Estado latinoamericano y de sus modos de intervencin y vinculacin con la
sociedad civil, parece conveniente el empleo de una estrategia de investigacin ms inductiva y
menos global en las categoras y en los datos que maneje.

Al menor nivel de agregacin caracterstico del enfoque que propiciamos, es posible advertir
ciertos aspectos dinmicos de la problemtica del Estado y la sociedad que permiten registrar
modificaciones en los parmetros que definen a la sociedad global. Al considerar las polticas
estatales como parte de un proceso social, necesariamente histrico, nuestro enfoque no se
preocupa tanto por la medicin exacta de ciertos impactos en un punto de ese tiempo histrico.
Esos y otros impactos integran, como hemos insistido, un proceso ms complejo, vinculado a
una determinada cuestin, al que concurren actores "privados", y en el que suelen manifestarse
en diferentes momentos distintas tomas de posicin del Estado. Cada una de ellas genera una
compleja gama de impactos que a su vez realimentan aqul proceso y contribuyen a llevarlo
hacia nuevos "nudos" o promontorios en los que tiene lugar la adopcin de nuevas polticas
estatales. De manera que, aunque no deja de ser til conocer con la mayor precisin posible
los impactos de las polticas surgidas de cada uno de esos nudos decisorios, es utpico
pretender conocer con similar precisin la contribucin conjunta de esas sucesivas y
frecuentemente variantes tomas de posicin estatales sobre el conjunto del proceso histrico-
social originado en torno a la emergencia, planteamiento y eventual resolucin de una cuestin.

Menos posible an es estimar en qu medida se han modificado los parmetros generales de la

sociedad global. Y esto es lo que en realidad interesa. 52 Los entrelazamientos a lo largo del

Estado es slo un espacio de procesamiento de demandas e iniciativas externas a l; en otras palabras, a lo sumo
una variable interviniente respecto de variables independientes exclusivamente operantes a nivel de la sociedad.
Esto implicara la visin desestatizada" que ya hemos criticado.
51
Por ejemplo, en James Q. Wilson (compilador), City Politics and Public Policy, New York: John Wiley y Sons, Inc.,
1968, varios trabajos analizan datos sobre impactos vinculndolos a diferentes formas de gobierno local. Tambin
Schmitter, op. cit., busca establecer relaciones entre tipos de rgimen poltico -definidos por "grado de intervencin
militar" y "grado de competencia entre partidos"- y productos o consecuencias de polticas asociadas a uno u otro
tipo.
52
En ltimo anlisis, no slo en funcin de las preocupaciones tericas que hemos puntualizado en la seccin 1. Si
26
tiempo de polticas estatales y privadas, junto con las modificaciones de los parmetros
contextuales, son etapas o procesos de cambio social (en sentido amplio) en los que el Estado,
como hemos sealado, aparece "en accin" y desagregado en sus sucesivas tomas de
posicin. Adems -corresponde subrayar- si bien los impactos de sus polticas no pueden ser
rigurosamente cuantificables en cada momento, pueden en cambio contribuir a entender y
ponderar los aspectos que ms interesan para una teorizacin sobre ese Estado y, en definitiva,
sobre sus polticas e impactos. Nos referimos a sus modalidades de intervencin, sus alianzas
y conflictos con otros actores, los variables grados de autonoma / subordinacin entre esos
actores y el Estado, y las consecuencias generales de esas intervenciones para el rumbo futuro
de procesos vinculados a la cuestin sobre la que se enfocan emprica y analticamente estos
aspectos y los que con mayor detalle hemos ido enunciando a lo largo de este trabajo.
"Impactos de polticas estatales" son en realidad "contribuciones" -imputables al Estado- a
complejos patrones de cambio de la sociedad global. Por esto mismo no pueden ser ignorados
pero, tambin por esto mismo, no pueden ser estudiados ni evaluados con criterios
mecanicistas que cercenan tanto esa complejidad como el carcter intrnsicamente histrico de
aquellos procesos.

6. Hacia una estrategia abierta de investigacin

Dado al escaso grado de formalizacin de las reflexiones efectuadas, este trabajo difcilmente
podra desembocar en un conjunto coherente de proposiciones. Pero vale la pena recapitular y
desarrollar un poco ms algunos de los principales aspectos discutidos.

l) Son muchas las razones por las que uno puede estar interesado en el estudio de las polticas
estatales en Amrica Latina contempornea. Como cualquiera de ellas tiene importantes
consecuencias sobre qu y cmo se estudiar, nos ha parecido importante hacer explcitas las
nuestras, con pleno conocimiento de que abrimos un tema polmico.

2) Del engarce que proponemos para nuestro tema con intereses tericos ms generales se
deriva -creemos que obviamente- la inconveniencia de estudiar las polticas estatales y sus
impactos como fenmenos discretos aislables de su contexto. Aqu resurge un dilema, que no
es intrnseco a nuestro tema pero que es funcin de nuestra actual insuficiencia de
conocimientos: en el corto plazo la pretensin de rigor, formalizacin y cierre de nuestros
sistemas explicativos es antagnica respecto de la relevancia terica de nuestros estudios.
Dicho de otra forma, los intentos en la direccin del primer trmino del dilema seran prematuros
y, aunque admitidamente incierto, el camino hacia ese rigor pasa hoy por estudios abiertos y
exploratorios, mucho ms preocupados por descubrir que por verificar.

3) El "contexto" no es un "objeto-que-est-ah". Es una creacin analtica que busca con la

mayor economa posible "situar" el tema "especfico" estudiado, respecto del conjunto de

se trata "nada ms" que de un estudio para evaluar los impactos de ciertas polticas, constituye falso rigor cerrar el
campo de anlisis en forma similar a la de la Figura 2 Y, por lo tanto, ignorar las importantes complicaciones que
venimos sealando. An desde el punto de vista ms estrechamente tecnocrtico. Una estimacin de impactos
omite demasiado (y por lo tanto falla en esa estimacin si se cie a criterios e instrumentos estrictamente
cuantificables, aplicados a un campo emprico que ignora tanto su relacin con los diversos contextos como con el
proceso histrico sobre los que insistimos en este trabajo.
27
factores indispensables para comprenderlo, describirlo y eventualmente explicarlo. Hemos
sugerido desagregar estos referentes en tres niveles, de decreciente especificidad y dinamismo:
el de la cuestin, el de la agenda y el de la estructura social.

4) Nuestro objeto propio de investigacin estara constituido por la(s) poltica(s) estatal(es) y la
cuestin a la que ella(s) se "refieren", como parte de un proceso social al que concurren otras
polticas, "privadas". Como tal nuestro tema es histrico o dinmico en sentido propio; implica
interacciones a lo largo del tiempo por parte de un variable conjunto de actores.

5) En el estado actual de nuestros conocimientos parece identificar ciertas dimensiones o

aspectos de las polticas estatales, sus contextos e impactos, que hemos ido sealando a lo
largo de este trabajo, y que prometen ser tiles en un doble sentido. Uno, para una mejor
comprensin y teorizacin del tema mismo; y otro, no menos importante, para que los
resultados de estos estudios puedan iluminarse y controlarse mutuamente con los que, desde
otros enfoques y niveles de anlisis, se efectan sobre el Estado latinoamericano y sus
vinculaciones con la sociedad civil. Este inters terico es el punto de partida y de llegada del
tipo de estudio de polticas estatales que hemos delineado.

28