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MARCOS PEREIRA
PASSO FUNDO
2016
MARCOS PEREIRA
PASSO FUNDO
2016
MARCOS PEREIRA
PASSO FUNDO
2016
AGRADECIMENTOS
.
O oramento nacional deve ser equilibrado. As
dvidas pblicas devem ser reduzidas. A
arrogncia das autoridades deve ser moderada e
controlada. Os pagamentos a governos
estrangeiros devem ser reduzidos, se a Nao no
quiser ir falncia. As pessoas devem novamente
aprender a trabalhar, em vez de viver por conta
pblica.
MARCUS TULLIUS CCERO
RESUMO
A responsabilidade fiscal dos municpios brasileiros tem sido fortalecida pela Lei
Complementar 101/2000, objetivando o equilbrio, planejamento e transparncia dos recursos
pblicos. Buscou-se, ento, verificar a efetividade de gesto no municpio de Campos Borges -
RS sob a tica da referida Lei, no perodo de 2009 a 2015. Por meio de uma pesquisa
documental, de abordagem quantitativa, este estudo teve como base o ndice FIRJAN de Gesto
Fiscal por estar em consonncia com o objetivo geral do estudo. Atravs de dados secundrios,
a anlise fundamenta-se na estatstica descritiva das variveis que compe o ndice, verificando
assim as possveis causas que impactam na gesto fiscal do municpio. Para um melhor
entendimento, o referencial terico abordou aspectos relevantes que envolvem o tema do
trabalho atravs de conceitos de vrios autores e na legislao atual. Os resultados revelaram
que o municpio tem tido pouco rigor no cumprimento da arrecadao tributria e elevado
comprometimento com despesas com pessoal nos ltimos trs exerccios, como tambm se
verificou forte dependncia nas transferncias voluntrias. Aliado ao resultado dos demais
indicadores, o ndice FIRJAN de Gesto Fiscal manteve-se na maior parte do perodo
classificado como difcil, demonstrando a necessidade do municpio no cumprimento rgido
dos preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Se aplicada as sugestes apresentadas neste
trabalho, o municpio ter maior desempenho no ndice e consequentemente atendimento aos
princpios estabelecidos pela lei complementar.
.
Palavras-chaves: ndice de Gesto Fiscal, Lei de Responsabilidade Fiscal, Administrao
Pblica.
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Novas disposies para PPA, LDO e LOA na Lei de Responsabilidade Fiscal .... 28
Quadro 2 - Limites de Despesa com Pessoal por Poder e rgo ............................................. 34
Quadro 3 - Repartio de competncias por ente federativo .................................................... 42
Quadro 4 - Competncia tributria por ente federativo ............................................................ 42
Quadro 5 - Critrio de clculo do ndice de Participao dos Municpios ............................... 44
LISTA DE FIGURAS
Art. Artigo
Arts. Artigos
BRDE Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul
Cap. Captulo
Contrib. Contribuies
FAMURS Federao das Associaes de Municpios do Rio Grande do Sul
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FINAM Fundo de Investimentos da Amaznia
FINOR Fundo de Investimentos do Nordeste
FIRJAN Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro
FPE Fundo de Participao dos Estados
FPM Fundo de Participao dos Municpios
FUNDEB Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao
FUNRES Fundo de Recuperao Econmica do Estado do Esprito Santo
GP Gastos com Pessoal
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
IE Imposto de Exportao
IFGF ndice FIRJAN de Gesto Fiscal
IGF Imposto sobre Grandes Fortunas
IGP-M ndice Geral de Preos do Mercado
II Imposto de Importao
Imob. Imobiliria
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
IOF Imposto sobre Operaes Financeiras
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IPM ndice de Participao dos Municpios
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
IPVA Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores
IR Imposto de Renda
ISS Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza
ITBI Imposto Sobre a Transmisso de Bens Imveis
ITCMD Imposto de Transmisso Causa Mortis e Doao
ITR Imposto sobre Propriedade Territorial Rural
LC Lei Complementar
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA Lei Oramentria Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MCASP Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico
MDE Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Mob. Mobiliria
n Nmero
ONU Organizao das Naes Unidas
PIB Produto Interno Bruto
PIMES Programa Integrado de Melhoria Social
PIN Programa de Integrao Nacional
PIT Programa de Integrao Tributria
Pont. Pontuao
PPA Plano Plurianual
PROTERRA Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agroindstria do Norte
e Nordeste
RAP Restos a Pagar
RCL Receita Corrente Lquida
Rec. Receita
RFB Receita Federal do Brasil
RGF Relatrio de Gesto Fiscal
RLR Receita Lquida Real
RP Receita Prpria
RPPS Regime Prprio de Previdncia Social
RREO Relatrio Resumido da Execuo Oramentria
SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
TCE-RS Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul
TCU Tribunal de Contas da Unio
Transf. Transferncias
Trib. Tributria
TSE Tribunal Superior Eleitoral
VAF Valor Adicionado Fiscal
SUMRIO
1 INTRODUO ................................................................................................................... 14
1.1 IDENTIFICAO E JUSTIFICATIVA DO PROBLEMA .............................................. 15
1.2 OBJETIVOS ....................................................................................................................... 16
1.2.1 Objetivo geral................................................................................................................. 16
1.2.2 Objetivos especficos ...................................................................................................... 16
2 REVISO DA LITERATURA .......................................................................................... 17
2.1 CONCEITO DE ADMINISTRAO PBLICA ............................................................. 17
2.2 ESTRUTURAO DA ADMINISTRAO PBLICA ................................................. 17
2.3 PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA ........................................................... 18
2.3.1 Princpio da Legalidade ................................................................................................ 18
2.3.2 Princpio da Impessoalidade ......................................................................................... 19
2.3.3 Princpio da moralidade administrativa ..................................................................... 19
2.3.4 Princpio da publicidade ............................................................................................... 20
2.3.5 Princpio da eficincia ................................................................................................... 21
2.4 CONCEITOS DE EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE ..................................... 21
2.5 CONTABILIDADE PBLICA, ORAMENTO PBLICO E RESPONSABILIDADE
FISCAL .................................................................................................................................... 22
2.5.1 Oramento pblico ........................................................................................................ 24
2.5.2 Responsabilidade Fiscal ................................................................................................ 26
2.5.2.1 Planejamento ................................................................................................................ 27
2.5.2.2 Receita Pblica ............................................................................................................. 29
2.5.2.3 Despesa Pblica ........................................................................................................... 32
2.5.2.4 Dvida Pblica .............................................................................................................. 35
2.5.2.5. Restos a Pagar e Disponibilidade de Caixa ................................................................ 36
2.5.2.6 Transparncia............................................................................................................... 38
2.6 O MUNICPIO E O PACTO FEDERATIVO .................................................................... 41
2.7 O NDICE FIRJAN DE GESTO FISCAL (IFGF) .......................................................... 45
2.7.5 IFGF Custo da Dvida ................................................................................................... 50
3 METODOLOGIA................................................................................................................ 52
3.1 DELINEAMENTO DE PESQUISA .................................................................................. 52
3.2 COLETA DE DADOS ....................................................................................................... 52
3.3 ANLISE DE DADOS ...................................................................................................... 53
3.4 VARIVEIS....................................................................................................................... 53
4 APRESENTAO E DISCUSSO DOS RESULTADOS ............................................. 54
4.1 CARACTERIZAO DO MUNICPIO DE CAMPOS BORGES .................................. 54
4.2 APRESENTAO E ANLISE DOS RESULTADOS ................................................... 55
4.2.1 Receita Prpria .............................................................................................................. 55
4.2.2 Gastos com Pessoal ........................................................................................................ 63
4.2.3 Investimentos ................................................................................................................. 67
4.2.4 Liquidez .......................................................................................................................... 71
4.2.5 Custo da Dvida.............................................................................................................. 73
4.2.6 Efetividade da Gesto Fiscal......................................................................................... 76
4.3 SUGESTES E RECOMENDAES ............................................................................. 80
5 CONSIDERAES FINAIS .............................................................................................. 82
REFERNCIAS ..................................................................................................................... 85
14
1 INTRODUO
O Brasil, que foi marcado desde sua descoberta por uma gesto implantada pelo estado
colonial portugus, se v at os dias de hoje apresentando caractersticas de uma administrao
patrimonialista. Com a implantao do regime democrtico, inmeras leis foram criadas com o
propsito de impor regras no somente aos cidados, mas tambm para esferas pblicas e seus
gestores.
A legislao aplicada ao controle dos recursos na administrao pblica teve marco
inicial com a Lei n 4.320, criada em 17 de maro de 1964, pouco antes do incio da ditadura,
que instituiu normas gerais de contabilidade pblica servindo at hoje para o controle dos
oramentos e balanos da Unio, Estados, Municpios, Distrito Federal e respectivas autarquias
e fundaes. Foi considerada revolucionria, pois regula o tratamento das finanas pblicas
exigindo do gestor pblico maior responsabilidade na forma de administrar as receitas e
despesas.
Aps 24 anos, em plena gesto democrtica, foi promulgada a atual Constituio
Federal abrangendo todos os direitos e deveres imposto aos cidados e a federao. Nela
constam importantes normas voltadas ao oramento e as finanas pblicas, reforando ainda
mais a Lei 4320/1964.
No entanto, vrias matrias da Administrao Pblica ainda estavam carentes na
legislao e precisavam ser definidas. A Lei Complementar 101/2000, conhecida popularmente
como Lei de Responsabilidade Fiscal, abordou vrios aspectos importantes no estabelecidos
at ento, sendo considerada um marco na histria das finanas pblicas aplicando regras
rgidas para todas esferas do governo.
Estabelecendo pesadas punies para administradores e governantes que no cumprirem
suas normas, a Lei de Responsabilidade Fiscal diminuiu o espao da tradicional cultura da
irresponsabilidade Fiscal que assola a administrao pblica no Brasil. Mesmo assim, foi
bastante criticada, especialmente por prefeitos de cidades pequenas com pouca capacidade
tcnica e administrativa para implantar todas as regras de transparncia fiscal e planejamento
oramentrio impostas pela lei complementar. (AVELAR e CINTRA, 2007)
15
Neste contexto, o tema deste presente estudo objetiva analisar a efetividade de gesto
no municpio de Campos Borges sob a tica da Lei de Responsabilidade Fiscal, verificando o
fiel cumprimento das disposies estabelecidas.
1.2 OBJETIVOS
Verificar como a gesto no municpio de Campos Borges est sendo efetiva sob a tica
da Lei de Responsabilidade Fiscal.
2 REVISO DA LITERATURA
Para que possamos dar continuidade aos objetivos definidos nesta pesquisa, ser exposto
os principais aspectos da literatura pertinente ao tema investigado. Dessa forma, este captulo
apresentar os principais conceitos que so determinantes no aprofundamento do assunto deste
estudo, com a finalidade de familiarizar-se e melhor entender as anlises que sero colocados
na etapa de apresentao e discusso dos resultados.
H vrios conceitos que definem o termo Administrao Pblica. Medauar define como:
Nesse aspecto, a devida prestao dos servios pblicos pelo qual todo cidado tem
direito incumbido a administrao direta e indireta. A execuo das funes aplica-se aos
agentes pblicos, que so as pessoas fsicas que prestam servios ao Estado e s pessoas
jurdicas da Administrao Indireta (PIETRO, 2014, p. 596)
O agente pblico a pessoa fsica investida em funo pblica, seja de modo
permanente ou transitrio, seja de maneira remunerada ou no. O agente pblico, no exerccio
de sua funo, deve seguir princpios dispostos na Constituio Federal que iram nortear a
execuo e o desenvolvimento de sua funo pblica.
No que diz respeito a legalidade, o Art. 5 da Constituio Federal, em seu inciso II,
rege que ningum ser obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de
lei. Todos ns estamos em pleno direito de liberdade, visto que estamos em um Estado baseado
em leis democrticas, inexistindo algo que possa privar o livre arbtrio do cidado, exceto
disposio constante em Lei.
No entanto, no mbito da Administrao Pblica somente permitido realizar algo
precedido de lei autorizadora, vedado o agente pblico demandar tarefas com finalidades
19
particulares, mas, sim, em prol da coletividade e do interesse pblico e atuando de forma lcita
sem cometer ilegalidades.
a publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos
dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo
constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de
autoridades ou servidores pblicos. (BRASIL, 1988, p. 38)
A eficincia ento envolve o exerccio da funo desenvolvida pelo agente pblico com
uma atuao prestativa, da forma mais perfeita possvel, objetivando o melhor rendimento
funcional e o satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.
(MEIRELLES, 1998, p. 93)
Ela est totalmente voltada para os resultados, cumprindo com sua obrigao,
desprezando a maneira da execuo realizada para atingimento do objetivo. Se o gestor pblico
alcanou suas metas com xito, significa que ele foi eficaz e de acordo como planejado.
J a eficincia, uma relao entre custos e benefcios. Assim, ela est voltada para a
melhor maneira pela qual as coisas devem ser feitas ou executadas (mtodos), a fim de que os
recursos sejam aplicados da forma mais racional possvel. (CHIAVENATO, 2006, p. 26)
Significa dizer que a eficincia est ligada a boa utilizao dos recursos pblicos,
baseado nos meios que foram utilizados para atingir um objetivo. Nela h uma maior
preocupao em fazer corretamente as atividades atribudas, com nfase nos meios, mtodos,
processos, regras e regulamentos.
Segundo Chiavenato (2006, p. 26) h uma certa distino entre eficcia e eficincia: a
eficcia uma medida normativa do alcance dos resultados, enquanto eficincia uma medida
normativa da utilizao dos recursos nesse processo.
Quanto a efetividade, Torres (2004, p. 175) argumenta que:
o mais complexo dos trs conceitos, em que a preocupao central averiguar a real
necessidade e oportunidade de determinadas aes estatais, deixando claro que setores
so beneficiados e em detrimento de que outros atores sociais. Essa averiguao da
necessidade e oportunidade deve ser a mais democrtica, transparente e responsvel
possvel, buscando sintonizar e sensibilizar a populao para a implementao das
polticas pblicas.
apud Filho (2008, p. 81) a despesa pblica pode ser entendida como o conjunto dos dispndios
do Estado, ou de outra pessoa de direito pblico, para o funcionamento dos servios pblicos".
Estudos empricos realizados por Richard Bird entre 1910 e 1960, apontaram trs causas
determinantes para o crescimento da despesa pblica: o crescimento das funes
administrativas e de segurana, as crescentes demandas por maior bem-estar social,
especialmente educao e sade e a maior interveno direta e indireta do governo no processo
produtivo. (GIACOMONI, 2010, p. 7)
Os governantes tomam conta de um grande patrimnio pblico, provendo muitas
despesas para gerao de seus servios oferecidos em seus rgos que so custeadas por
recursos arrecadados da sociedade por meio de taxas, impostos e contribuies. Essas despesas
geradas merecem ser transparentes e transformadas em servios de qualidade e que, desta
forma, a questo do autocontrole e a transparncia por parte do governo se torna necessria.
nesse contexto que o accountability faz seu papel sublime. De um modo geral, o
accountability pode ser definida como o dever de prestar contas, da transparncia e eficincia
daqueles responsveis pela realizao da Atividade Financeira do Estado, enfatizando tambm
a existncia de uma efetiva democracia, proporcionando o fortalecimento de uma cidadania
participativa. (PASCOAL, 2010, p. 8)
Este termo est essencialmente ligado ao princpio da publicidade na medida em que
obriga os gestores pblicos a prestar informaes de suas despesas perante a sociedade.
Tambm est intimamente ligado ao conceito de accountability a Contabilidade Pblica.
A Contabilidade Pblica o o ramo da cincia contbil que controla o patrimnio
pblico, evidenciando as variaes e os consequentes resultados, inclusive sociais, decorrentes
dos atos e fatos de natureza oramentria, financeira e patrimonial nas entidades de
Administrao Pblica. (FILHO, 2008, p. 133). A evoluo da contabilidade pblica no Brasil
foi com a promulgao do Cdigo de Contabilidade da Unio, marcando a legislao brasileira
com o Decreto-Lei n 4.536/1922, que visava a implantao de regras e procedimentos
referentes as atividades oramentrias, patrimoniais, financeiras e outras relacionadas ao setor
pblico, reforada subsequentemente pela Lei n 4.320/64, responsvel por regular ainda mais
os preceitos que envolvem a contabilidade ao setor pblico.
24
O avano significativo no controle das finanas pblicas foi com a criao da Lei n
4.320/64, que instituiu normas gerais de direito financeiro para a elaborao e controle dos
oramentos e balanos, da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.
Burkhead define o conceito de oramento como:
A Lei n 4.320/64 trata o aspecto oramentrio em seu Art. 2, estabelecendo que a Lei
do Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica
econmico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios de
unidade, universalidade e anualidade. Nesse aspecto, o oramento determinante para
obteno de informaes que iram nortear a conduo da receita e despesa, consequentemente
gerando para a gesto maior controle e previsibilidade financeira.
Aps vigorada a Lei n 4.320/64, foi decretada a Lei n 200/1967 que organizou a
Administrao Federal e estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa do Estado. Nela,
em seu Art. 78, define que o acompanhamento da execuo oramentria ser feito pelos
rgos de contabilizao.
Segundo MOTA e HADDAD (2010, p. 66), a contabilidade pblica concentra muito
de sua ateno no registro do oramento aprovado e no acompanhamento da execuo
oramentria, o que nos permite afirmar que o oramento tambm um objeto da contabilidade
pblica.
A Constituio Federal tambm trata do tema de oramento e finanas pblicas em seus
Arts. 163 ao 169. No Art. 165, a Carta Magna j coloca que o poder executivo dever
estabelecer o Plano Plurianual (PPA), as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais.
O PPA dever abranger as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas
de durao continuada (BRASIL, 1988, p. 103). Nela so compreendidas as grandes
prioridades com metas em diversas reas como sade, educao, saneamento, transportes,
energia, entre outras.
25
O plano plurianual ter vigncia de quatro anos, tendo sempre como incio no segundo
mandato do chefe do executivo e encerrando-se no primeiro exerccio financeiro do prximo
mandato. (GIACOMONI, 2010, p. 222)
J no que diz respeito Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), o pargrafo 1 do Art.
165 da Constituio Federal, rege que:
Desta forma, a Constituio Federal deu grandes passos no que se refere a planejamento,
conduzindo o exerccio da administrao pblica para uma gesto mais eficiente em prol dos
com que os recursos pblicos tenham mais controle e atinjam as metas propostas de acordo com
pblicas.
Ela tem origem na proposta do Governo Federal para reforma do estado, devido crise
econmica vinha sofrendo pela sua interveno estatal na economia, pela insuficincia de
atender as demandas e necessidades da populao por consequncia de seu endividamento e
desorganizao das contas pblicas. Assim, a Lei de Responsabilidade Fiscal marcou o
tratamento dado at ento as finanas pblicas.
A elaborao do texto teve como orientao a legislao internacional, motivado pela
sua eficcia jurdica. Como fonte de preparao da lei, conforme Nascimento e Debus:
Vale citar o caso da Nova Zelndia, aps a introduo do Fiscal Responsibility Act,
de 1994; da Comunidade Econmica Europia, a partir do Tratado de Maastricht; e
dos Estados Unidos, cujas normas de disciplina e controle de gastos do governo
central levaram edio do Budget Enforcement Act, aliado ao princpio da
accountability. Estes exemplos foram tomados como referncia para a elaborao
da nossa Lei de Responsabilidade Fiscal. (NASCIMENTO e DEBUS, 2001, p. 33)
27
como uma das premissas bsicas da gesto responsvel e indica instrumentos a serem utilizados
com o objetivo de melhorar a interao entre o Estado e o cidado. Desta forma, promove o
relatrios e outros meios permitam que a sociedade possa ter conhecimento da gesto fiscal do
gestor pblico.
2.5.2.1 Planejamento
Como j previsto na Constituio que a lei complementar iria dispor, entre outras
matrias, a organizao dos instrumentos oramentrios, a Lei de Responsabilidade Fiscal
estendeu as regras para Estados, Distrito Federal e Municpios, alm de complementar com
normas mais especficas estabelecendo assim um entendimento mais definitivo. O Quadro 1
abaixo demonstra as novas disposies impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal nos
instrumentos oramentrios:
Quadro 1 - Novas disposies para PPA, LDO e LOA na Lei de Responsabilidade Fiscal
Plano Plurianual Lei de Diretrizes Oramentrias Lei do Oramento Anual
Art. 3 (vetado) Art. 4 Art. 5
Anexo de Equilbrio entre receitas e despesas; Compatibilidade com as
polticas fiscais e Critrios e forma de limitao de empenho metas fiscais da LDO;
alterao do para todos os poderes; Dispor medidas
prazo de Normas para o controle de custos e avaliao compensatrias de
encaminhamento de resultados das despesas oramentria; renncias de receitas e do
do projeto. Estabelecimento de condies para as aumento de despesas
transferncias de recursos s entidades obrigatrias de carter
pblicas e privadas continuado;
Anexo de Metas Fiscais; Conter reserva de
Anexo de Riscos Fiscais. contingncia destinadas
ao atendimento de
passivos contingentes e
outros riscos e eventos
fiscais imprevistos, cuja
forma de utilizao e
montante baseadas na
RCL, definidos na LDO.
Fonte: Elaborado pelo autor embasados na LC 101/2000 (BRASIL, 2000, p. 17-19)
A Lei de Responsabilidade Fiscal criou regras mais rigorosas quanto a gesto da receita
pbica, sobretudo no que compete a previso e arrecadao e tambm a renncia de receita. De
30
A receita pblica indispensvel para honrar compromissos com a sociedade e para isso
necessria uma gesto competente. O gestor municipal tem de ficar mais responsvel no que
tange a efetiva arrecadao de suas receitas, podendo sofrer sanes caso omita de cumprir com
sua obrigao constitucional de qualquer ato que configure renncia de receita.
A omisso de receita vai muito alm de no arrecadar impostos. Conforme a Lei de
Responsabilidade Fiscal, pargrafo 1 do Art. 14, a renncia de receita:
Deste modo, qualquer ato do poder executivo que venha a reduzir ou eliminar entrada
de crdito aos cofres pblicos est configurado como renncia de receita, podendo estar
cometendo um crime de responsabilidade fiscal. Alm disso, a negligncia na arrecadao de
tributos ou renda pode acarretar em improbidade administrativa, conforme Art. 10, inciso X, da
Lei n 8.429/92.
No entanto, vale destacar que conforme disposto na Constituio Federal, pargrafo 6
do Art. 150, qualquer ato de renncia de receita relativos a impostos, taxas ou contribuies s
deve ser concedido se precedida de lei. A Lei de Responsabilidade Fiscal em seu caput do Art.
14 tambm expressa que no ato de incentivo ou benefcio tributrio, o mesmo ser
acompanhado de estimativa de impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que vigorar a
concesso e nos prximos dois exerccios seguintes, devendo estar em atendimento Lei de
Diretrizes Oramentrias.
Alm disso, dever o chefe do poder executivo pelo menos evidenciar que a renncia
de receita foi estimada na Lei Oramentria Anual e demonstrar que tais medidas no iro
impactar nas metas fiscais. Tambm podem ser propostas formas de compensao destes
incentivos, por meio de aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da
base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio. (JUND, 2006, p. 169)
Outro ponto a considerar a base de clculo utilizada pela Lei de Responsabilidade
Fiscal na maioria de suas restries aos entes da federao. A receita corrente lquida usada
como parmetro principal para apurar limites estabelecidos na lei, como no clculo das despesas
com pessoal e da dvida pblica.
Conforme consta na Lei de Responsabilidade Fiscal, inciso IV do Art. 2, podemos
definir a Receita Corrente Lquida como:
32
Ainda, no Art. 20 da mesma Lei, esto definidos os limites para cada esfera do governo.
O Quadro 2 a seguir demonstra o teto percentual de gastos com pessoal sobre a Receita Corrente
Lquida:
Caso o Poder ou rgo venha a ultrapassar o limite mximo de gastos com pessoal, alm
de perceber as medidas citadas acima, dever eliminar o percentual excedido nos dois
quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro. Tambm devero ser
adotadas as medidas inclusas no pargrafo 3 do Art. 169 da Constituio Federal, devendo
eliminar cargos em comisso e de funes de confiana em pelo menos 25% e exonerar
35
servidores no estveis, e se no for suficiente tais medidas, poder o servidor estvel perder
seu cargo.
Vale destacar que enquanto percorrer o excesso, conforme disposto no pargrafo 3 do
Art. 23, o ente federativo fica impedido de receber transferncias voluntrias; garantias, direta
ou indireta, de outro ente e tambm de contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas
ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, alm de especificar os limites pelos quais devem ser
obedecidos, tambm deixou a par todas as medidas necessrias a serem realizadas em uma
situao de comprometimento crtico de despesas com pessoal. Deste modo, se cria barreiras a
argumentos que justifiquem o excesso de tais gastos que no compactuem com a legislao
vigente.
Segundo Pascoal (2010, p. 113), a dvida pblica pode ser definida como um conjunto
de compromissos, de curto ou longo prazos, assumidos pelo Estado com terceiros, nacionais ou
estrangeiros, que compreende os juros e a amortizao do capital devido pelo Estado.
Tem sido uma grande dificuldade para o governo brasileiro, especialmente na esfera
federal e estadual. Segundo dados do Portal Siga Brasil (2016), o impacto da dvida pblica no
oramento federal do exerccio de 2015 foi de 42,43% sobre os gastos da unio, demonstrando
um enorme problema para a Unio.
A dvida pblica classificada em consolidada e flutuante. Segundo a Lei 4.320/64 em
seu Art. 98, define que a dvida consolidada compreende os compromissos de exigibilidade
superior a doze meses, contrados para atender a desequilbrio oramentrio ou a financeiro de
obras e servios pblicos. J a dvida flutuante aquela contrada pela administrao pblica
por breve e determinado perodo de tempo, que compreende os restos a pagar, servios da dvida
a pagar, os depsitos e os dbitos de tesouraria.
Conforme dados da FIRJAN (2016), a dvida pblica para a maioria dos municpios no
um problema, sendo que 3.779 municpios sequer declararam possuir Dvida Consolidada
Lquida no exerccio de 2015. Alm disso, o endividamento pblico est concentrado em
cidades mais populosas, que representa cerca de 60% da populao nacional.
A maioria dos municpios brasileiros possuem baixa dvida pblica por estarem vedados
a realizar operaes de crdito com a emisso de ttulos pblicos. Alm disso, a resoluo
senatorial n 40/2001 que imps limite a dvida consolidada lquida tem sido fortalecida pela
36
Lei de Responsabilidade Fiscal, que d mais rigor de controle no somente para a esfera federal
e estadual, mas tambm para a municipal.
Dessa forma, a resoluo n 40/2001 do Senado Federal definiu como teto da dvida
pblica os percentuais de 200% para Estados e 120% para municpios, com base na receita
corrente lquida. Quanto ao o comprometimento anual, a resoluo n 43/2001 determinou que
deve ser obedecido o limite de 11,5% da receita corrente lquida.
A Lei de Responsabilidade Fiscal impe algumas medidas caso o ente federativo
ultrapasse os limites impostos pelas resolues senatoriais:
O oramento pblico tem sido fundamental no controle das contas pblicas, sendo a
base para a execuo das despesas pblicas. Contudo, em muitos municpios h extrapolao
dos gastos, mesmo existindo instrumentos obrigatrios que auxiliem os gestores pblicos no
planejamento e controle, evitando gastos superiores a arrecadao.
37
As inscries das despesas em restos a pagar se baseia nos dois primeiros estgios da
despesa, ou seja, empenho e liquidao. Em outras palavras, significa dizer que os restos a pagar
processados a despesas empenhada e liquidada no paga, enquanto os restos a pagar no
processados corresponde a despesa somente empenhada.
Os restos a pagar tem sido empregado pelos gestores pblicos como uma manobra
oramentria para postergar as despesas do exerccio vigente para o subsequente, resultando
em supervit financeiro. Quando tais mtodos so repetidamente realizados, acabam
38
2.5.2.6 Transparncia
pblicas permite que os cidados tenham um maior conhecimento sobre a gerencia dos recursos
pblicos e sua legalidade perante a legislao vigente.
A Lei de Responsabilidade Fiscal considera como instrumentos de transparncia na
gesto fiscal, conforme caput do Art. 48, os planos, oramentos e leis de diretrizes
oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da
Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses
documentos. Neste caso, ser dada ampla publicidade, inclusive em meios eletrnicos, para
que a populao tenha fcil acesso a estes instrumentos e possam analisar a efetividade dos
gestores com as finanas pblicas.
Ainda no mesmo artigo, a Lei de Responsabilidade Fiscal assegura aos cidados a
participao popular durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes
oramentrias e oramentos por meio de audincias pblicas. Isso permite que a sociedade
tenha exerccio de seus direitos democrticos, promovendo discusses e ideias decisivas para
as polticas pblicas, sendo de benefcio ao interesse coletivo.
Todos os relatrios devem ser uniformes, ou seja, devero ser de carter semelhante aos
demais publicados pelos entes federativos para melhor compreenso pelos cidados. A
Secretaria do Tesouro Nacional quem aplica as normas de consolidao das contas pblicas,
sendo tambm o rgo responsvel por receber as publicaes dos Estados e Municpios e
divulga-las por meio eletrnico de acesso pblico.
Quanto ao Relatrio Resumido de Execuo Oramentria, o Poder Executivo de cada
ente federativo responsvel por sua elaborao e publicao, devendo constar os seguintes
demonstrativos:
Balano Oramentrio;
Demonstrativo da Execuo das Despesas por Funo/Subfuno;
Demonstrativo da Receita Corrente Lquida;
Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdencirias do Regime Geral de
Previdncia
Social;
Gesto de Finanas Pblicas
Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdencirias do Regime Prprio
dos
Servidores Pblicos;
Demonstrativo do Resultado Nominal ;
Demonstrativo do Resultado Primrio;
Demonstrativo dos Restos a Pagar por Poder e rgo;
Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manuteno e
Desenvolvimento do
Ensino;
Demonstrativos das Despesas com Sade;
40
so destinados 21,5% ao FPE e 23,5% para o FPM, sendo os municpios acrescidos de 1% que
ser acumulado no decorrer dos meses e integralmente distribudo no 1 decndio de dezembro
do ano em curso.
Segundo o Tribunal de Contas da Unio (2008), a apurao da arrecadao do Imposto
de Renda e do Imposto sobre Produtos Importados correspondente ao FPM decorre da seguinte
forma:
O critrio de distribuio das cotas do FPM definido a partir das informaes prestadas
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Segundo o TCU (2008, p. 16), o
IBGE publica no Dirio Oficial da Unio, at o dia 31 de agosto de cada ano, para os fins de
clculo das quotas dos fundos de participao, a relao das populaes por Estados e por
Municpios.
No entanto, deve-se considerar que cada Estado tem direito a uma participao
diferenciada na distribuio dos recursos do FPM, podendo ocorrer de dois ou mais Municpios
de Estados distintos situados na mesma faixa populacional possurem o mesmo coeficiente
populacional e receberem valores financeiros diferentes. (TCU, 2008, p. 17)..
. Do montante total do FPM, 10% pertencem s Capitais, 86,4% aos municpios classe-
interior e o restante, 3,6%, constituem o FPM-Reserva, distribudos entre os municpios do
Interior com populao acima de 156.216 habitantes. Como o critrio de rateio para Capitais e
o FPM-Reserva no so relevantes para o objeto do estudo deste trabalho, a Figura 01 a seguir
demonstra somente a metodologia de clculo para distribuio aos municpios classe-interior:
44
Por outro lado, h um certo conflito nestas competncias, em que impostos gerados que
so transferidos a Unio voltam aos cofres de Estados e Municpios na maioria das vezes em
proporo menor do que a arrecadada, sendo que este fator, entre outros, o que impulsiona a
muitos a proposta de um novo pacto federativo. Conforme descrito na Carta pelo
Fortalecimento da Federao (2015, p. 10), o contexto atual de diminuio da atividade
econmica e de diviso desigual dos recursos tributrios, ora concentrados nas mos da Unio,
45
polticas pblicas. O peso deste indicador corresponde a 22,5% do resultado do IFGF. A Figura
03 abaixo demonstra a forma de clculo estabelecida pela FIRJAN:
O gasto pblico deve ser coerente com a previso oramentria, devendo ser realizado
somente com suficincia financeira. O equilibro da receita e despesa a base para que a
manuteno da mquina pblica ocorra dentro da normalidade, sem que haja contratempos e
no afete os servios a serem realizados.
O gestor pblico em seu ltimo ano de mandato deve possuir recursos financeiros
suficientes para saldar despesas postergadas no exerccio seguinte. Conforme a FIRJAN (2016,
p. 18), o nvel de comprometimento do caixa das prefeituras com os restos a pagar do exerccio
anterior vem evoluindo significativamente, sendo que em 2015, as prefeituras viraram o ano
deixando cerca de 57,6% do caixa comprometido com despesas postergadas.
Neste contexto, o IFGF Liquidez verifica a relao entre o total de restos a pagar
acumulados no ano e os ativos financeiros disponveis para cobri-los no exerccio seguinte. O
peso deste indicador corresponde a 22,5% do resultado do IFGF e a interpretao do resultado
parte da regra em que se o municpio possuir Restos a Pagar maior do que Recursos em Caixa,
ter sua pontuao igual a zero, sendo que quanto mais prximo de 1.00, menos o municpio
est postergando pagamentos para o exerccio seguinte sem a devida cobertura.
A Figura 05 a seguir demonstra claramente a forma de clculo utilizada pela FIRJAN:
50
O setor pblico como estado organizado tem a obrigao de oferecer polticas pblicas
para atendimento a sociedade, sendo estas financiadas a partir dos tributos e outras formas de
arrecadao impostas aos cidados. Quando os recursos arrecadados no so suficientes, o
estado usa o instrumento de endividamento pblico para cumprimento de suas competncias.
Segundo Jund (2006, p. 278), para isso o ente federativo "toma dinheiro emprestado,
necessitando, para tanto, gozar de confiana no mercado perante aqueles, sejam estrangeiros ou
nacionais, dispostos a emprestar o dinheiro, mediante o qual o governo contrai o emprstimo."
Esta forma de financiamento consiste em simples ingressos financeiros que devero ser
amortizados no futuro, geralmente acrescidos de juros e demais encargos.
Neste contexto, o IFGF Custo da Dvida tem como objetivo avaliar o peso dos encargos
da dvida em relao s receitas lquidas reais, em consonncia com o limite de 13% da receita
lquida real estabelecido pela resoluo n 43 do Senado Federal. Quanto mais prximo de 1,00,
menor o comprometimento dos recursos do municpio com juros e amortizaes referentes a
emprstimos contrados em anos anteriores, sendo o peso deste indicador corresponde a 10%
do IFGF.
A Figura 06 a seguir estabelece a metodologia de clculo para este indicador:
51
3 METODOLOGIA
Com relao abordagem do problema, classifica-se como quantitativa visto que foi
desenvolvida por meio da interpretao e anlise dos dados coletados. Segundo Richardson
(1999, p. 70), o mtodo quantitativo representa, a inteno de garantir a preciso dos
resultados, evitar distores de anlise e interpretao, possibilitando uma margem de
segurana quanto s inferncias.
Quantos aos objetivos, classifica-se como descritiva, pois teve como propsito
descrever a efetividade da gesto fiscal do municpio, e que, conforme Gil (2008, p. 28), tem
como objetivo primordial a descrio das caractersticas de determinada populao ou
fenmeno ou, ento, um estabelecimento de relaes entre variveis."
Para alcance dos objetivos gerais deste trabalho, a coleta de dados foi realizada a partir
de dados secundrios, por meio de dados publicados do ndice FIRJAN de Gesto Fiscal
(IFGF), compostos por indicadores que avaliam a qualidade de gesto fiscal do municpio,
53
sendo eles: Receita Prpria, Gastos com Pessoal, Investimentos, Liquidez e Custo da Dvida.
Tambm foram utilizados documentos publicados pelo municpio Secretaria do Tesouro
Nacional - STN, como Relatrio Resumido da Execuo Oramentria RREO e o Relatrio
de Gesto Fiscal RGF, bem como dados divulgados pelo Portal da Transparncia do
municpio.
Aps realizado a coleta dos dados a partir dos indicadores do IFGF, os mesmos foram
primeiramente tabulados em uma planilha eletrnica usando o software Microsoft Excel. Para
tratamento dos dados, utilizou-se a estatstica descritiva, que segundo Diehl e Tatim (2004, p.
86), permite tratar os dados quantitativa e qualitativamente ao mesmo tempo para apoiar uma
interpretao ou desencade-la. Consequentemente, a apresentao se deu por meio de tabelas
e grficos, que possibilitaram ser analisados os perodos com melhor ndice em cada grupo de
indicador e compar-los ano a ano.
3.4 VARIVEIS
IFGF Receita Prpria: Aquelas que interferem no resultado do ndice, sendo o ISS,
ITBI, IRRF e outras receitas tributrias, bem como as receitas de transferncias correntes, como
FPM, ICMS, entre outras.
IFGF Gastos com Pessoal: A despesa bruta com Pessoal e Encargos Sociais, bem como
o quantitativo de servidores em cada perodo pesquisado.
IFGF Investimentos: Sero utilizados os valores compreendidos com investimentos no
oramento do municpio.
IFGF Liquidez: Ser utilizado os valores finais de Caixa e os Restos a Pagar no final de
cada exerccio pesquisado.
IFGF Custo da Dvida: O total de Juros e Amortizaes de cada perodo.
54
Abrange uma extenso territorial de 226,578km e divide-se por seis distritos: Rinco
dos Toledos, Mundo Novo, So Jos, Volta Vitria, Varame e Linha Ferrari. Possui como
limites territoriais os municpios de Alto Alegre, Espumoso, Jacuizinho e Quinze de Novembro
(FAMURS, 2016).
Possui 3.785 habitantes predominante de origem portuguesa, alem e italiana,
emancipou-se em 13 de abril de 1988 pela Lei Estadual n 8563/1988. Sua economia do
municpio baseia-se na pecuria, extrao de madeira e principalmente na agricultura, alm de
investimentos em plantaes de soja, milho e trigo, bem como a pecuria de corte e leite,
proporcionando a diversificao agrcola. Tambm possui um nmero significativo de famlias
que se dedicam a extrao de basalto em pedreiras distribudas em diversos pontos do municpio
e outras culturas, como horticultura e fruticultura (FAMURS, 2016).
Possui atualmente 3.116 votantes (TSE, 2016) e o poder executivo comandado pela
prefeita Sandra Regina Soares, eleita no pleito-eleitoral de 2012. Com um oramento anual que
gira em torno de R$ 14.375.000,00, administrado por sete secretarias: Secretaria da
Administrao, Secretaria da Sade, Secretaria de Educao, Secretaria da Agricultura,
Secretaria da Fazenda, Secretaria da Infraestrutura e pelo Gabinete do Prefeita.
A partir dos indicadores que formulam o ndice FIRJAN de Gesto Fiscal, ser feita a
anlise das variveis que influenciaram positivamente ou negativamente na pontuao no
perodo estudado. Para isto, ser usado nos julgamentos cada item que compe o indicador
estudado por meio de tabelas e grficos e posteriormente ser realizada as devidas concluses.
4.000.000,00
3.000.000,00
2.000.000,00
1.000.000,00
0,00
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Exerccio
Fonte: Elaborado pelo autor com base em dados da Secretaria do Tesouro Nacional (2016)
De fato, as maiores fatias das transferncias correntes recebidas tiveram como fontes
principais o FPM e o ICMS. Cabe constatar que os recursos do FPM responderam em mdia
61
aproximadamente 54% do montante das transferncias correntes recebidas, com uma evoluo
de 7,65% ao ano, e o ICMS com uma mdia de participao de 20,59% do total das
transferncias correntes.
As outras fontes de recursos somadas representam 25,43% do montante, destacando
neste percentual as receitas do FUNDEB (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao) e de Outras Transferncias
Correntes, sendo esta ltima derivada em sua maior parte de convnios celebrados entre o
municpio e outros entes governamentais.
Cabe frisar que mesmo tendo crescimento contnuo ao longo dos anos, nem sempre
ocorre essa situao nos meses em que estes recursos so recebidos pelo municpio. O Grfico
3 abaixo toma como exemplo uma das principais fontes de recursos do municpio, o FPM, em
um panorama mensal:
R$600.000,00
R$500.000,00
R$400.000,00
R$300.000,00
R$200.000,00
R$100.000,00
R$0,00
Meses
Fonte: Elaborado pelo autor com base em dados da Secretaria do Tesouro Nacional (2016)
Pode-se verificar que ao longo dos meses, o FPM possui grande oscilao em
praticamente todos os exerccios financeiros do estudo. Vale destacar que no ms de dezembro
h um aumento considervel em relao aos demais devido a cota extra, em que todos os
municpios tem direito ao final do exerccio conforme legislao vigente.
Por mais que o municpio veja os recursos de transferncias correntes crescendo
anualmente, estas oscilaes no recebimento das parcelas dificultam o gerenciamento das
contas pblicas se levarmos como base os repasses dos meses anteriores. Possuir suficiencia
financeira elevada em recursos prprios importante nestas situaes, visto que seria uma
62
manobra para enfrentar dficit de recursos recebidos de transferencias correntes sem implicar
na manuteno das polticas pblicas do municpio.
De fato, o municpio pouco evoluiu na competncia de suas obrigaes tributrias. Um
dos fatores que prejudicam um melhor desempenho nas receitas prprias a ausncia da nota
fiscal eletrnica de servios, muito difundida na maioria dos municpios, que poderia inibir
prticas de evaso fiscal e incentivaria o municpio ao elevar a receitas de ISS.
Outro fator determinante a atualizao dos valores venais dos imveis. Por ser um
municpio de pequeno porte, a cultura do populismo prevalece e o gestor tende a no criar atritos
com o eleitorado ao realizar aes pblicas negativas, como um aumento do IPTU, que na
maioria das situaes no corresponde com o cenrio imobilirio da cidade.
Porm, cabe analisar se o ndice elaborado pela FIRJAN corresponde ao calculado com
base nas informaes fornecidas pelo municpio. A Tabela 5 a seguir demonstra o resultado
dos indicadores e suas variaes:
retificaes nos dados enviados ao STN aps o fechamento dos clculos realizados pelo
instituto, onde so recalculados em edies posteriores do IFGF.
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
2009 2010 2011 2012 2013 2014
Exerccio
Tabela 6 Evoluo de Gastos com Pessoal sobre a Receita Corrente Lquida (STN)
Gastos com Pessoal Receita Corrente Lquida
Exerccio % S/ RCL
(em R$) (em R$)
2009 2.767.320,46 7.029.818,75 39,37
2010 3.166.151,07 8.116.786,59 39,01
2011 3.372.933,50 9.552.549,38 35,31
2012 4.525.958,83 11.674.620,88 38,77
2013 5.298.920,62 10.215.131,65 51,87
2014 5.948.624,05 11.462.560,05 51,9
2015 5.832.858,30 11.856.627,91 49,19
Fonte: Elaborado pelo autor com base em dados da Secretaria do Tesouro Nacional (2016)
Verifica-se um crescimento significativo nas despesas com pessoal de 2009 para 2015,
representando uma alta de R$ 3.065.537,84, mais de 110%. Significa dizer que no perodo
estudado esses gastos evoluram cerca de 13,75% a cada ano, o que pode ser considerado um
verdadeiro impacto no oramento pelo qual se justifica a queda na pontuao do IFGF Gastos
com Pessoal.
Ao analisarmos a participao destes gastos na Receita Corrente Lquida, pode-se
considerar que o municpio teve um baixo impacto de 2009 a 2012, chegando ao menor
percentual em 2011, com 35,31%. Porm, com base nos dados a partir de 2013, a gesto chegou
a ultrapassar o limite prudencial (51,3%) de Gastos com Pessoal imposto pela Lei de
Responsabilidade Fiscal alcanando sua maior representatividade em 2014, registrando 51,90%
da Receita Corrente Lquida.
Quando algum municpio ultrapassa este limite prudencial, o mesmo notificado pelo
Tribunal de Contas do Estado e passa a seguir as consequncias estipuladas na LRF, sendo
impossibilitado de realizar qualquer ato que eleve aos gastos com pessoal. No caso de
ultrapassar o limite legal de 54%, o poder executivo deve alm das implicaes anteriores,
eliminar o percentual excedido nos prximos dois quadrimestres e adotar outras medidas, como
por exemplo reduzir cargos em comisso e de servidores no estveis.
Mesmo que o municpio de Campos Borges tenha se mantido no limite prudencial nos
exerccios de 2013 e 2014, o mesmo no foi sequer notificado pelo Tribunal de Contas do
Estado do Rio Grande do Sul. Acontece que para fins de clculo, o TCE-RS adota metodologia
diferente para apurao de Gastos com Pessoal e da Receita Corrente Lquida da realizada pela
Secretaria do Tesouro Nacional, resultando em um menor percentual.
As diferenas esto evidenciadas na Tabela 7 a seguir, na qual consta os dados extrados
do TCE-RS e demonstra o percentual dos Gastos com Pessoal sobre a RCL:
65
Tabela 7 Evoluo de Gastos com Pessoal sobre a Receita Corrente Lquida (TCE-RS)
Gastos com Pessoal Receita Corrente Lquida
Exerccio % S/ RCL
(em R$) (em R$)
2009 2.767.320,46 7.057.078,71 39,21
2010 3.107.100,91 8.009.872,24 38,79
2011 3.360.736,52 9.358.389,19 35,91
2012 3.781.115,98 9.640.899,51 39,22
2013 5.425.153,59 10.636.922,63 51
2014 5.319.304,22 12.005.703,99 44,31
2015 5.832.682,35 12.461.407,15 46,81
Fonte: Elaborado pelo autor com base em dados do TCE-RS (2016)
Vale destacar que essas diferenas no deveriam existir, visto que a fonte de dados para
fins de clculo obtida foi a mesma utilizada pelo Instituto FIRJAN, ou seja, nas publicaes
realizadas pelo municpio Secretaria do Tesouro Nacional - STN. Porm, os municpios
podem fazer retificaes e alteraes nos dados publicados, sendo comum ocorrer diferenas
nos dados coletados mesmo que significativas.
4.2.3 Investimentos
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Exerccio
Pode-se analisar que a parcela de investimentos do municpio tem oscilado muito, mas
tem tido uma pontuao satisfatria. Houve um contraste de 2009 para 2010, em que o
municpio saiu do Conceito D pela baixa representatividade dos investimentos no oramento
para o Conceito A, onde teve nveis de investimentos to elevados que recebeu a nota mxima
neste exerccio. No entanto, sua pontuao caiu consecutivamente at 2013 representando uma
queda de 35,70%, rebaixando sua classificao para o Conceito C.
Esta pontuao pode ser evidenciada na Tabela 10 abaixo, que representa as variveis
que formularam o resultado do indicador com base nos dados do STN:
68
Pode-se verificar que a maior parte dos investimentos se concentram nas reas de sade,
educao, urbanismo e agricultura, sendo que tomando como base os anos analisados,
respectivamente essas reas representaram em mdia 19,58%, 17,79%, 16,89% e 16,25% do
total de investimentos. Alm disso, somente no exerccio de 2015 os investimentos em
agricultura correspondem a 50,57%, pouco mais da metade do total realizado.
No exerccio de 2010, em que o municpio obteve seu maior ndice, os investimentos se
concentraram em sua maior parte na rea de habitao (24,65%), educao (23,15%) e
urbanismo (18,89%). Isto demonstra uma grande diferena se comparado ao ano anterior em
que no houve nenhum valor investido com habitao, sendo que na rea de educao esses
gastos representaram somente 6,30% do total de investimentos daquele ano.
A Tabela 12 abaixo demonstra a participao de cada fonte de recursos nos
investimentos realizados:
Pode-se verificar que os recursos federais representam em maior parte a fonte principal
dos investimentos realizados no municpio. Somente em 2010 esta fonte de recurso representou
mais de 74% do montante, sendo fundamental no recebimento da nota mxima no ndice neste
exerccio e responsvel por manter a classificao no conceito C nos anos subsequentes.
Os investimentos com fonte prpria foram mais significativos no exerccio de 2012. Os
gastos municipais foram mais concentrados na rea de urbanismo, motivado pelos esforos em
construo de pavimentao polidrica em diversas vias do municpio que representou 47,93%
do montante investido, alm dos gastos na rea de indstria pela aquisio de terreno no valor
de R$ 130.000,00 para implantao do parque industrial que representou 15,14% dos gastos em
investimentos naquele ano.
Os gastos em investimentos oriundos de fonte estaduais no foram to significativos,
estes representam em mdia 14,26%. Quanto aos valores financiados pelo MDE e FUNDEB,
somados representaram 3,77% tanto pelo fato que os valores recebidos dessa fonte so mais
restritos a despesas de custeio.
Vale analisar tambm, como nos outros indicadores, a variao entre os resultados do
IFGF Investimentos. Na Tabela 13 abaixo demonstrado estas diferenas:
4.2.4 Liquidez
A Lei de Responsabilidade Fiscal preza que os gestores devem ter recursos financeiros
suficientes para pagar suas despesas postergadas.
O Grfico 6 demonstra a evoluo do ndice no perodo estudado:
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Exerccio
Pode-se verificar que a capacidade de liquidez evoluiu de 2009 para 2011 em 18,44%,
mas caiu de 0,6935 para 0,4203 de 2011 para 2015 representando uma queda de 39,39%.
Permaneceu grande parte do perodo classificado como Conceito C em grau de liquidez, exceto
os exerccios de 2010 e 2011, em que esteve classificado como Conceito B.
Diante do ndice divulgado, vale identificar quais foram os valores que conduziram aos
resultados do ndice. Neste sentido, a Tabela 14 abaixo demonstra um panorama dos valores
inscritos em restos a pagar e sua disponibilidade financeira no final de cada exerccio.
Tabela 14 Demonstrativo de Restos a Pagar (STN)
Restos a Pagar
Exerccio Caixa Bruto Caixa Lquido
Recursos Vinculados Recursos No Vinculados
2009 562.522,97 -120.040,54 -13.828,11 428.654,32
2010 2.556.233,55 -1.523.582,44 -132.857,51 899.793,60
2011 2.369.872,72 -575.414,24 -134.474,06 1.659.984,42
2012 1.846.234,82 -399.274,62 -154.755,33 1.292.204,87
2013 1.026.746,38 -179.420,36 -134.803,50 712.522,52
2014 1.651.171,39 -628.168,35 -60.356,77 962.646,27
2015 975.631,54 -492.600,80 -383.089,47 99.941,27
Fonte: Elaborado pelo autor com base em dados da Secretaria do Tesouro Nacional (2016)
72
Vale destacar o exerccio de 2010 houve uma folga financeira de R$ 899.793,66, mesmo
com uma expressiva quantidade de despesas inscritas em Restos a Pagar que consumiu 64,80%
do Caixa Bruto. Esta significativa disponibilidade financeira deriva dos recursos vinculados
destinado em sua maioria na execuo dos investimentos no municpio que consequentemente
impactou nos Restos a Pagar, visto que somente as inscries originadas de recursos vinculados
representaram naquele ano aproximadamente 92% sobre o total das inscries, o que tambm
explica uma melhor pontuao no IFGF Investimentos.
Os recursos recebidos para execuo dos investimentos tambm resultaram em uma
maior folga financeira em 2011, resultando em um Caixa Lquido de R$ 1.659.984,42,
evidenciando a melhor pontuao no IFGF Liquidez. No exerccio financeiro em que o
municpio teve seu pior ndice (2015), o caixa representava apenas R$ 99.941,27, uma queda
de quase 94% se comparado ao ano de 2011.
No entanto, ao analisar os dados divulgados pelo TCE-RS, veremos que h divergncias
aos contidos na base da Secretaria do Tesouro Nacional. A Tabela 15 abaixo demonstra a partir
dos dados do rgo fiscalizador o demonstrativo de restos a pagar:
contabilidade da prefeitura tem sido falho ao enviar dados consistentes aos rgos, devendo o
mesmo retificar os dados entre essas duas bases para tornar as informaes mais prximas da
realidade.
Como nos outros indicadores, cabe analisar as variaes da pontuao resultante dos
dados fornecidos pelo municpio e a divulgada pela FIRJAN. A Tabela 16 abaixo demonstra
isto:
Receita IFGF
Caixa ndice de Liquidez
Exerc Corrente Liquidez Diferena
Lquido 0,4+0,6 * (Cx. Lquido/RCL)
Lquida (FIRJAN)
Pode-se verificar que pouco foram as variaes, exceto alguns exerccios em que foram
mais expressivas, relativo a 2011, 2012 e 2014, onde os ndices calculados superaram os
divulgados pela FIRJAN, respectivamente, em 17,80%, 14,55% e 13,75%. Nos demais anos as
variaes foram praticamente nulas, exceto em 2009, em que houve uma variao de -0,0393.
Este ndice avalia o peso dos encargos da dvida em relao s receitas lquidas reais,
em consonncia com o limite estabelecido pela resoluo n 43 do Senado Federal. O Grfico
7 a seguir demonstra a evoluo deste ndice no perodo estudado:
74
0,80
Pontuao
0,60
0,40
0,20
0,00
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Exerccio
Comparado aos demais indicadores, este foi o que melhor resultou em desempenho,
evoluindo desde 2009 e alcanando sua pontuao mxima em 2014 e apresentando uma
pequena queda no ano seguinte. Permaneceu a maioria dos anos classificado com Conceito A,
estando entre os municpios com melhor manejo no que tange a dvida interna, porm ficando
na 330 posio do ranking estadual.
A Tabela 17 abaixo demonstra quais foram as dvidas realizadas no perodo em questo:
(-) Transferncias Voluntrias -65.380,16 -63.370,02 -159.307,46 -230.933,20 -355.932,44 -203.338,77 -160.914,08
(-) Transferncias de Capital -22.000,00 -192.550,92 -2.080.019,22 -1.449.948,27 -683.249,51 -1.114.957,66 -1.108.189,19
(=) Receita lquida Real 6.915.196,01 7.364.876,90 6.076.237,71 8.073.043,87 9.494.736,19 9.128.463,65 11.359.178,74
IFGF CUSTO DA DVIDA
0,7191 0,7437 0,7547 0,7761 0,8026 0,7923 0,8292
([Juros+Amortizaes/RLR]/13%)
ndice de Custo da Dvida
0,6966 0,7207 0,8092 0,7956 0,8011 1,0000 0,8377
(FIRJAN)
Diferena 0,0224 0,0230 -0,0545 -0,0195 0,0014 -0,2077 -0,0086
Fonte: Elaborado pelo autor com base em dados da Secretaria do Tesouro Nacional (2016)
Pode-se verificar que h pequenas variaes entre os indicadores, tanto para mais quanto
para menos. A variao mais expressiva foi no exerccio de 2014, em que h uma diferena de
-0,2077, em que o municpio no respectivo ano recebeu a nota mxima da FIRJAN. Em termos
mdios, o total das amortizaes pouco impactaram no oramento do municpio, representando
2,94% sobre a Receita Lquida Real.
Vale destacar que conforme mencionado no referencial terico sobre a metodologia da
FIRJAN, a mesma pode sofrer alteraes devido aos ajustes que o municpio pode realizar nos
dados enviados Secretaria do Tesouro Nacional. Neste caso, no ano de 2014, possivelmente
para fins de cumprimento de prazo o municpio publicou os dados sem registrar as despesas
com amortizaes, resultando na pontuao mxima divulgada pela FIRJAN.
76
Com base nos indces anteriores, formulado o ndice FIRJAN de Gesto Fiscal para
demonstrao da efetividade da Lei de Responsabilidade Fiscal. O Grfico 8 abaixo demonstra
a evoluo da gesto fiscal no municpio de Campos Borges no perodo estudado:
0,90
0,80
0,70
0,60
Pontuao
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Exerccio
Pode-se verificar que o ndice esteve em seu pice em 2010 com uma pontuao de
0,6626, permanecendo nesta classificao at o exerccio de 2011, mesmo com uma queda de
3,92%. No entanto, o ndice continuou decrescendo e mesmo com uma melhora no exerccio
de 2014, mas teve uma queda significativa no ano seguinte de 36,05%.
Analisando a partir dos conceitos de gesto atrbuidos pela FIRJAN, o municpio no
tem uma gesto fiscal satisfatria. Durante a maior parte dos exerccios, obteve o Conceito C,
o que significa que o municpio esteve entre aqueles com Gesto em Dificuldade, excetuando-
se nos exerccios de 2010 e 2011, em que obteve o Conceito B, classificado entre municpios
com Boa Gesto.
Como o ndice de gesto de fiscal calculado a partir dos cinco ndices demonstrados
anteriormente, convm aprofundar quais impactaram sobre o resultado. A Tabela 19 a seguir
demonstra os resultados dos indicadores divulgados pela FIRJAN e seu IFGF Final:
77
Porm, cabe reiterar que no exerccio de 2015 este indicador obteve uma pontuao
igual a zero pelo fato de que o municpio no ter publicado no devido prazo as informaes
Secretaria de Tesouro Nacional e em virtude disso, o menor IFGF foi resultante desta pontuao
recebida conduzindo ao conceito de gesto crtica pela FIRJAN. Alm disso, mesmo que tenha
desrespeitado a LRF ao contratar servidores estando no limite prudencial de despesas com
pessoal, pelo fato do TCE-RS possuir metodologia diferente ao da Secretaria de Tesouro
Nacional, o municpio esteve em acordo com a legislao conforme o rgo fiscalizador
competente.
Em seguida, o ndice de Liquidez respondeu em mdia aproximadamente 25% sobre o
ndice FIRJAN de Gesto Fiscal. Sua menor pontuao no exerccio de 2015 consequentemente
impactou o resultado do IFGF, porm vale destacar que a maioria dos restos a pagar foram
provenientes principalmente de recursos no prprios.
Alm disso, conforme j mencionado anteriormente, mesmo que o municpio tenha tido
suficincia financeira a partir da metodologia da FIRJAN no exerccio de 2015, o mesmo no
ocorreu na apurao realizada pelo TCE-RS em que o municpio obteve uma insuficincia
financeira naquele ano de R$ 432.891,86. Se considerarmos a metodologia do rgo
fiscalizador, o municpio no foi efetivo no cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal no
exerccio em questo, podendo o gestor sofrer penalidades pelo descumprimento da lei.
Quanto ao ndice de Investimentos, obteve a nota mais baixa no exerccio de 2009 e
representou aproximadamente 13% do IFGF naquele ano. Representou em mdia 27,56% sobre
o IFGF justamente por obter pontuao elevada nos anos subsequentes, demonstrando que os
investimentos do municpio de certa forma foram satisfatrios e por consequncia impactou
positivamente no resultado do ndice FIRJAN de Gesto Fiscal.
O ndice de Custo da Dvida tambm teve representatividade no IFGF, mesmo que seu
peso sobre o resultado seja inferior aos demais indicadores. A partir de 2011, este indicador
possuiu a maior nota entre os demais, demonstrando o baixo comprometimento do municpio
com contrao de dvidas com emprstimos e financiamentos, estando muito longe de superar
o limite de 13% da Receita Lquida Real, imposto pela LRF.
Cabe analisar que em consequncia de os resultados dos indicadores calculados estarem
em divergncia com os divulgados pela FIRJAN, o IFGF Final tambm teve variaes. A
Tabela 20 abaixo demonstra essas diferenas entre os ndices:
79
Diante dos dados obtidos e dos resultados encontrados, convm colocar algumas
sugestes e consideraes que podem ser relevantes no exerccio da gesto municipal.
No que diz respeito a Receita Prpria, o municpio deve atualizar o cadastro imobilirio,
visto que se encontra em defasagem desde o ano de 2001. O IPTU uma das principais fontes
de receita do municpio e deixar o mesmo desatualizado seria o mesmo que renunciar recursos
fundamentais para a manuteno da mquina pblica, mas deve-se atentar para que faa isso
em etapas pelo fato de que a correo dos valores venais dos imveis levaria a um aumento
brusco das parcelas deste imposto, o que consequentemente conduziria a um impacto
econmico e principalmente poltico que desgastaria a atual gesto.
Uma outra alternativa para elevar as receitas seria a implantao da nota fiscal de
prestao de servio eletrnica, substituindo a atual forma de emisso realizada em blocos de
papis. Isso diminuiria possveis atos de sonegao de impostos na prestao de servios e
consequentemente elevando o ISS, alm de manter o departamento tributrio do municpio com
maior controle fiscal.
Alm disso, ao invs de conceder descontos e abatimentos para contribuintes em dvida
ativa, a melhor opo seria inscreve-los em rgos de proteo ao crdito, como o Serasa. Com
81
isso, evitaria de abrir mo de valores considerveis aos cofres municipais com dedues e
reduziria o custo do poder pblico com processos judiciais e trabalhos de procuradores, alm
de intensificar e agilizar o recebimento das dvidas.
Quanto as despesas com pessoal, diante da crescente contratao de servidores no
estveis nos ltimos anos, o poder pblico municipal deve verificar a real necessidade de manter
determinados servidores em atividade. O ideal seria reavaliar seu quadro de pessoal e cumprir
com as exigncias da Lei de Responsabilidade Fiscal ao atingir o limite prudencial de 51,80%
da Receita Corrente Lquida com este tipo de despesa, reduzindo em pelos menos 20% os gastos
com cargos em comisso, contratos temporrios e funes de confiana e exonerando
servidores no estveis.
Quanto liquidez do municpio, mesmo no sendo um problema significativo, o
municpio deve atentar-se a possuir uma melhor previso de suas receitas para
consequentemente no cometer exageros em despesas. Realizando uma gesto baseada
literalmente no Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a prpria Lei
Oramentria Anual, o gestor ter melhor planejamento e conhecimento de suas receitas e
evitar de executar despesas no contidas nestes instrumentos legais, resultando em aplicao
de recursos com melhor qualidade e evitando encerrar o exerccio com insuficincia financeira,
como o ocorreu em 2015 conforme dados do TCE-RS.
No que se refere aos investimentos e a dvida pblica, o municpio tem sido eficaz como
demonstrado nos ndices anuais. No entanto, vlido reiterar que o municpio aplique as
sugestes para elevao da receita prpria do municpio e alm disso reduza as despesas com
pessoal, para que assim tenha uma margem maior de aplicao de seus recursos prprios em
investimentos e evitando de recorrer a emprstimos e financiamentos que aumentem a dvida
pblica.
82
5 CONSIDERAES FINAIS
medida que estas receitas foram tendo queda nos ltimos trs anos, conduziram ao decrscimo
na pontuao do ndice que s no foi pior pelos esforos dos municpios em investimentos
com recursos prprios.
No entanto, poderia haver mais investimentos com fontes prprias se a arrecadao
municipal fosse mais eficaz na arrecadao tributria. Os resultados evidenciaram que o
municpio permaneceu em todo os exerccios analisados em gesto crtica de receita prpria,
aliado a solues de elevao dessas receitas com pouca eficcia, como o caso das
desoneraes tributrias, aliado a defasagem dos valores venais contidos no cadastro
imobilirio do municpio que consequentemente implicam em renncia de arrecadao, como
tambm a forte dependncia dos recursos de transferncias da Unio e do Estado.
No ndice de gastos com pessoal, as anlises permitiram verificar que esta despesa tem
sido significativa e problemtica, visto que chegaram a atingir a 51,80% da Receita Corrente
Lquida motivada principalmente da contratao de cargos comissionados e contratos
temporrios. Consequentemente, essas despesas passaram a serem classificadas em uma
situao de dificuldade" pela FIRJAN, o que demonstra que o municpio tem sido pouco
efetivo ao providenciar solues que visem a reduo do comprometimento de suas receitas em
capital humano, principalmente nos exerccios que esta despesa atingiu o limite prudencial da
Lei de Responsabilidade Fiscal.
Quanto ao ndice de liquidez, que em quase todos os exerccios manteve o municpio
classificado a um grau de "dificuldade" pela FIRJAN, s no foi pior pelo fato das
transferncias de receitas de recursos vinculados. Consequentemente, estas receitas tambm
colaboraram para um aumento significativo dos restos a pagar e conduzindo o municpio a
insuficincia financeira no exerccio de 2015, se considerarmos os dados do TCE-RS.
Alm disso, foi constatado vrias divergncias nos resultados calculados com base na
metodologia e nas variveis coletadas com os resultados divulgados pela FIRJAN. No entanto,
essas diferenas so consideradas aceitveis se levarmos em conta as retificaes que o
municpio realiza aps a apurao dos dados pelo Instituto e o fato que os dados so publicados
com informaes faltantes somente para cumprimento dos prazos.
A divergncia mais grave ocorre nos dados entre o Tribunal de Contas do Estado do Rio
grande do Sul e a Secretaria de Tesouro Nacional, nos relatrios de gastos com pessoal e de
restos a pagar em que houveram divergncias pela qual no deveriam existir. A justificativa
mais plausvel de que a forma metodolgica realizada pelo TCE-RS em algumas ocasies
diferente da adotada pela STN, o que demonstra a inconsistncia nestas informaes.
84
Por fim, o objetivo geral deste trabalho foi verificar a efetividade da gesto fiscal do
municpio de Campos Borges sob a tica da Lei de Responsabilidade Fiscal, tomando por base
o ndice FIRJAN de Gesto Fiscal visto que o mesmo toma como parmetros de clculo os
preceitos desta lei. Os resultados do IFGF demonstraram que em quase todos os exerccios o
municpio teve dificuldade em gerir a mquina pblica, consequncia principalmente dos
resultados do ndice de receita prpria e de gastos com pessoal.
De um modo geral e j evidenciado nas anlises, os resultados demonstram pouca
efetividade da gesto fiscal do municpio sob a tica da Lei de Responsabilidade Fiscal, em que
vale destacar a renncia de receita pela inrcia na atualizao do cadastro imobilirio e as
concesses de descontos, a no reduo de gastos com pessoal mesmo atingindo o limite
prudencial nos exerccios de 2013 e 2014 e a insuficincia financeira no exerccio financeiro de
2015 so evidncias que demonstram que o municpio tem demonstrado expressamente a
dificuldade fiscal j evidenciada pela FIRJAN.
85
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88