Sistema de Ciudades DNP - Libro-Misión Sistema Ciudades

MISIN
SISTEMA
DE CIUDADES
UNA POLTICA NACIONAL PARA EL SISTEMA DE CIUDADES COLOMBIANO CON VISIN A LARGO PLAZO
Con el apoyo de:

MISIN
SISTEMA
DE CIUDADES
Con el apoyo de:

MISIN SISTEMA DE CIUDADES
Direccin General Subdireccin Territorial y de Inversin Pblica Direccin Editorial

Simn Gaviria Manuel Fernando Castro Andrs Barragn
Tatyana Orozco (20132014) Paula Acosta (2013)
Mauricio Santamara (20122013) Direccin de Arte
Hernando Jos Gmez (20102012) Direccin de Desarrollo Urbano Mateo L. Ziga
Sirly Castro Tuirn
Subdireccin Sectorial Jos Alejandro Bayona (20102014) Diseo y diagramacin
Luis Fernando Meja Alzate Julin Giza
Jaime Torres (2014) Subdireccin de Vivienda y Desarrollo Urbano Erik Naranjo
Mauricio Perfetti (2013) Jos Antonio Pinzn Bermdez Diego Castro
Augusto Pinto (20102014) Lina Cabrera
Subdireccin General Diego Daz del Castillo Joulie Rojas
Juan Mauricio Ramrez (2012) Simn Mesa Alejandro Venegas
COORDINACIN DE LA MISIN IDENTIFICACIN DE BUENAS PRCTICAS EN TRES ESPECIALIZACIN Y PRODUCTIVIDAD

PARA EL FORTALECIMIENTO CIUDADES Rafael Cubillos
DEL SISTEMA DE CIUDADES Martha Elena Pinto De Hart
Carolina Barco FACTORES LOCALES QUE INCIDEN EN LA
IDENTIFICACIN DE ESQUEMAS DE BUEN GOBIERNO PRODUCTIVIDAD
ASESOR ACADMICO Y COORDINACIN REGIONAL Fedesarrollo, Juan Mauricio Ramrez, Ivn Zubieta,
Gilles Duranton Liliana Bonilla, ngela Mara Jimnez Juan Guillermo Bedoya
EQUIPO BASE REQUERIMIENTOS DE INVERSIN EN PROVISIN DE BIENES SOCIALES

Jos Salazar Ferro INFRAESTRUCTURA Y FUENTES DE FINANCIACIN Colegio Mayor de Nuestra Seora del Rosario,
Rafael Cubillos Fedesarrollo, Tito Yepes Manuel Ramrez, Juan Miguel Gallego,
dgar Duarte Guillermo Rivas Mayorga (DNP)
Juanita Fonseca CONECTIVIDAD REGIONAL E IMPACTOS DE LOS TLC
Pablo Roda, Francisco Perdomo, Jorge Snchez POLTICAS SOCIALES Y EL SISTEMA DE CIUDADES
PROYECCIONES DEMOGRFICAS CEPAL, Juan Carlos Ramrez, Olga Luca Acosta, Renata Pardo,
lvaro Pachn y Asociados Ltda. CONECTIVIDAD INTERURBANA Natalia Perdomo, Laura Gonzlez
Unin Temporal SDG & SIGMA GP
PLANEAMIENTO AMBIENTAL AMENIDADES URBANAS
Carlos Costa Posada, Carolina Daz Giraldo, CONECTIVIDAD DIGITAL Adolfo Meisel Roca, Gerson Javier Prez V.
Jorge Pachn Quinche, Fernando Salazar Holgun Felipe Targa, Alejandro Manga
MERCADO DEL SUELO Y PROVISIN DE VIVIENDA
PLANEAMIENTO DE LA RELACIN ENTRE MERCADO LABORAL Econometra Consultores S. A.
EL CAMPO Y LA CIUDAD Jaime Tenjo Galarza
Arturo Garca Durn, Diego Silva VISIN REGIONAL
Confecmaras
Todos los derechos reservados

ISBN
Con el apoyo de:
978-958-8575-64-3
Prohibida la reproduccin total o parcial, dentro y fuera del territorio de
Departamento Nacional de Planeacin, DNP. 2014.
Colombia, del material textual y/o grfrico sin autorizacin expresa del
.Puntoaparte Bookvertising. 2014.
Departamento Nacional de Planeacin - DNP.
MISIN
SISTEMA
DE CIUDADES
CONTENIDOS
CARACTERIZACIN EL SISTEMA DE CIUDADES

INTRODUCCIN LA MISIN
DEL SISTEMA DE CIUDADES Y SUS COMPONENTES
pginas 8 a 15 pginas 16 a 19 pginas 20 a 37 pginas 38 a 51

POLTICA PARA
CONCLUSIONES CONCLUSIONES
EL FORTALECIMIENTO ANEXOS
DEL DIAGNSTICO Y PUESTA EN MARCHA
DEL SISTEMA DE CIUDADES
pginas 52 a 69 pginas 70 a 135 pginas 136 a 139 pginas 136 a 139

INTRODUCCIN
EL FUTURO DEL PAS ESTA INDISOLUBLEMENTE LIGADO AL FUTURO DE SUS CIUDADES. TRES DE CADA
CUATRO COLOMBIANOS VIVE EN ZONAS URBANAS QUE GENERAN EL 85% DEL PIB NACIONAL. COLOMBIA
DEBE ASEGURAR QUE LAS CIUDADES SEAN MS PRODUCTIVAS PARA FACILITAR E IMPULSAR EL DESARROLLO,
AL TIEMPO QUE SE GENEREN MEJORES CONDICIONES DE VIDA PARA SUS HABITANTES Y SE CONSOLIDE UN
TERRITORIO SOSTENIBLE PARA LAS GENERACIONES FUTURAS.
8
Consciente de la importancia de las ciudades en el desarrollo contemporneo y de LA IMPORTANCIA

las deficiencias que su desarrollo presenta en el pas, el Gobierno Nacional en su Plan
Nacional de Desarrollo (2010-2014) Prosperidad para Todos dio prioridad al desa-
DE LAS CIUDADES
rrollo de las ciudades y regiones, para lograr el cumplimiento de sus polticas sociales
y de productividad1 buscando superar el relativo distanciamiento del nivel nacional El estudio Colombian Urbanization Review del Banco Mundial, 2010-2011, el cual
con los temas especficos de las ciudades desde el proceso de descentralizacin. cont con el acompaamiento del Departamento Nacional de Planeacin, reconoce
En este marco el PND propuso Establecer una poltica de largo plazo para conso- que las ciudades han sido el principal motor de la economa del pas y el mbito en
lidar el Sistema de Ciudades y Fortalecer el Buen Gobierno en la Gestin Urbana2 el cual se ha beneficiado la mayor parte de la poblacin de las infraestructuras y ser-
como estrategias de trabajo para orientar y potenciar la actuacin y de las entidades vicios que se requieren para impulsar el desarrollo social, en especial aquellos que
nacionales en los territorios y articularla con las polticas de las entidades territoriales, habitan en las regiones alrededor de las ciudades.
para lograr los fines de desarrollo acordados. No obstante, en comparacin con pases ms desarrollados, Colombia no ha
La Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT) adoptada en 2011 ratific aprovechado completamente los beneficios que puede traer el nivel de urbanizacin
este compromiso; cre la Comisin de Ordenamiento Territorial (COT) y dio compe- alcanzado (76% de poblacin urbana en 2010) para impulsar el desarrollo general
tencias al Gobierno nacional para definir lineamientos del Sistema de Ciudades. Adi- del pas. Dificultades en la conectividad en las ciudades, la financiacin de las inver-
cionalmente, la ley de Regalas (1530 de 2012) dispuso nuevos instrumentos de siones y problemas de coordinacin entre los diferentes niveles del Estado, se iden-
financiacin para el desarrollo de proyectos de escala regional. tificaron como puntos centrales a resolver.
Todos estos elementos deben entenderse como parte de un nuevo enfoque que Este nfasis del papel de las ciudades en el desarrollo econmico nacional corres-
pone la dimensin territorial como un fundamento para la accin pblica. ponde al reconocimiento internacional de su importancia en el desarrollo contempor-
Por otra parte, las nuevas condiciones de desarrollo econmico del pas, produc- neo mundial; instituciones multisectoriales y reconocidos economistas3 han destacado
to de la situacin ms favorable de seguridad y una renovada dinmica de inversin la importancia del territorio como soporte y medio para las dinmicas econmicas,
nacional e internacional, constituyen un escenario positivo para el desarrollo nacional financieras y como lugar de intercambios y desarrollo del conocimiento. Categoras
y de las ciudades en particular. Se ha generado un aumento en el flujo de recursos como distancia y densidad (aglomeracin) de las actividades econmicas y barreras
en ciudades y regiones tanto por inversin directa como por el aumento y recompo- que impiden su desarrollo (fronteras, conectividad, etc.) son los nuevos elementos
sicin de la distribucin de los recursos de regalas, que permite pensar en grandes que deben considerarse en los programas y polticas de desarrollo.
proyectos regionales y nacionales que el pas haba archivado o dejado de formular La relacin del territorio con los procesos productivos contemporneos es muy fuer-
a la espera de una mejor situacin econmica. te. El avance de la globalizacin en el mundo ha permitido reconocer que las condiciones
especficas (geografa, clima, cultura) de cada territorio son una base indispensable para
estructurar los procesos de desarrollo econmico. En este contexto, los actores locales y
regionales adquieren un papel importante en las polticas nacionales que buscan asegurar
las bases del desarrollo econmico y social de las regiones y las ciudades.
1. El PND plantea: 1. Establecer una poltica de largo plazo para consolidar el Sistema de Ciudades:
(I) caracterizar el Sistema de Ciudades, (II) fortalecer las lneas de investigacin en temas urbano
regionales, y (III). disear e implementar un esquema institucional para el Sistema de Ciuda-
des. 2. Desarrollar estrategias para aumentar la conectividad. 3. Fortalecer el Buen Gobierno en la
Gestin Urbana: (I) apoyar procesos de armonizacin a nivel regional de los diferentes instrumen-
tos tributarios, (II) definir esquemas de financiacin y compensacin para proyectos de impacto
regional, y (III) ajustar el esquema de las reas metropolitanas. DNP. Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014, Prosperidad para todos.
2. Para superar los obstculos para el desarrollo urbano (baja densidad econmica, divisin al interior
de las ciudades y falta de herramientas para articular el ordenamiento urbano y la movilidad con trumentos tributarios, (II) definir esquemas de financiacin y compensacin para proyectos de
sus entornos regionales, entre otros) el PND plantea una estrategia a partir de dos propuestas: impacto regional, y (III) ajustar el esquema de las reas metropolitanas. DNP. Plan Nacional
Establecer una poltica de largo plazo para consolidar el Sistema de Ciudades: (I) caracterizar de Desarrollo 2010-2014, Prosperidad para todos, Resumen Ejecutivo. Bogot, 2011, p. 39.
el Sistema de Ciudades, (II) fortalecer las lneas de investigacin en temas urbano regiona- 3. Trabajos como los de Fujita, Krugman y Venables (2001), Dumais, Ellison y Glaeser (2002) y
les, (III) desarrollar estrategias para aumentar la conectividad, y (IV) disear e implementar un Glaeser (2010), entre muchos otros. Para las ciudades de los pases en desarrollo Gilles Duranton
esquema institucional para el Sistema de Ciudades, entre otros y Fortalecer el Buen Gobierno (asesor de la Misin) desarrollo una importante reflexin en el documento de 2008: Ciudades:
en la Gestin Urbana: (I) apoyar procesos de armonizacin a nivel regional de los diferentes ins- motores del crecimiento y la prosperidad de los pases en desarrollo?. Banco Mundial, Washington.

9
Mapa 1. Urbanizacin y pobreza.

Fuente: DANE -Censo 2005. Clculos: DNP: DDS y DDU.
Nota: IPM = Educacin + Niez y juventud + Trabajo + Salud + Vivienda y Servicios Pblicos.
INTRODUCCIN
10
Producto Interno Bruto es generado en las ciudades, lo que muestra una relacin
fuerte y positiva entre el nivel de urbanizacin y la riqueza per cpita. Tambin se
ha encontrado que, en general, aquellas zonas con mayores niveles de urbanizacin
son las que presentan menores niveles de pobreza (Mapa 1).
El proceso de urbanizacin ha trado beneficios evidentes, tales como la universali-
Los retos de las ciudades estn en hacer sostenibles sus sistemas fsicos, econmi- zacin de la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios en las zonas urbanas, que
cos, sociales y fiscales para emprender, en un escenario que asegure su sostenibili- pasaron entre 1964 y 2005, del 66% al 98% en energa, del 64% al 94% en acue-
dad futura, polticas enfocadas en lograr una mayor competitividad y eficiencia de ducto, y del 59% al 90% en alcantarillado. Al mismo tiempo, la diminucin general de
su aparato productivo y, al mismo tiempo, disear y ejecutar programas y proyectos las tasas de crecimiento en las ciudades colombianas y en el pas en general desde los
que lleven mejorar la calidad de vida de su poblacin. aos 60s, presenta un escenario con mejores posibilidades para emprender polticas
El intenso proceso de urbanizacin del pas durante los ltimos 60 aos implic destinadas a mejorar la calidad de los servicios pblicos y sociales (educacin, salud,
que la poblacin urbana pasara del 40% en 1951 al 76% en 2010 (Equivalente a bienestar) y del hbitat urbano en general (vivienda, equipamientos, espacios pblicos),
34,7 millones sobre un total nacional de 45,4 millones). Las proyecciones indican que en la medida en que los problemas de cobertura han sido relativamente alcanzados.
la urbanizacin seguir en aumento, aunque a un ritmo menor; las ciudades seguirn En este marco, las ciudades han adquirido y continuarn teniendo un rol protagnico como
ganando importancia como lugares que concentran la oferta de servicios para la pobla- motores del desarrollo, debido a su capacidad para lograr un mejor aprovechamiento de las
cin y los factores de crecimiento de la economa nacional y regional. economas de escala, incremento del desarrollo integral y reduccin la pobreza del pas.
Colombia cuenta con un sistema de ciudades relativamente equilibrado, en Para lograr estos propsitos las ciudades enfrentan enormes retos relacionados con una
el cual la primaca de la capital (Bogot) es mucho menos pronunciada que en otros mayor complementariedad y especializacin de sus economas y la atraccin de inversiones
pases de la regin, lo cual representa indudables ventajas para aprovechar con mayor y fuerza de trabajo altamente calificada, al tiempo que deben superar las deficiencias de or-
eficiencia los efectos positivos del proceso de urbanizacin del pas. denamiento territorial que han marcado su desarrollo: conectividad y movilidad; vivienda y
La actividad econmica urbana ha aportado en los ltimos 40 aos, en prome- equipamientos; espacio pblico y comunicaciones, entre otros, para consolidar un territorio
dio, ms del 50% del crecimiento del PIB Nacional. En la actualidad, el 85% de este urbano y regional adecuado para el desarrollo econmico con alta calidad para la vida urbana.

11
POR QU UNA POLTICA

NACIONAL PARA LAS
CIUDADES?
La Constitucin indica que el desarrollo urbano es, principalmente, responsabilidad
de las administraciones locales; pero es, a su vez, un tema de enorme impor-
tancia para el Gobierno nacional pues de la mayor productividad de las ciudades
depender en gran parte elevar los niveles de competitividad del pas; de la me-
jora y equidad en las condiciones de vida depender en gran parte la calidad de muestra que solo con el trabajo articulado de los diferentes actores que intervienen
vida de la mayora de los colombianos; de las formas de desarrollo y ocupacin en la construccin de la ciudad se podrn alcanzar las metas de desarrollo deseadas.
del territorio por el desarrollo urbano depender parte importante la consolida- La poltica nacional para el Sistema de Ciudades busca establecer un marco
cin de un desarrollo sustentable en el futuro. de largo plazo para orientar, articular y hacer ms eficientes los propsitos de de-
El Gobierno nacional influye en forma determinante en el desarrollo de las ciu- sarrollo, las actuaciones de las entidades nacionales en las ciudades y regiones
dades. Los programas y proyectos de conectividad, educacin, salud, vivienda, trans- del pas, en concordancia con las condiciones especficas de su desarrollo y con las
formacin productiva y capacitacin laboral, entre otros muchos, que continuamente polticas que las entidades territoriales hayan desplegado. Para esto es necesario
desarrollan entidades nacionales en los territorios urbanos, son fundamentales para que la poltica nacional fije los objetivos especficos de productividad, equidad y
que las ciudades puedan enfrentar los enormes retos del desarrollo urbano futuro. sostenibilidad que busca alcanzar en el desarrollo urbano en relacin con el desa-
Para el desarrollo de este tipo de programas las ciudades requieren trabajar coordina- rrollo general del pas, en trminos que respondan a los retos y a las oportunida-
damente con el Gobierno Nacional y con el sector privado. La experiencia internacional des de las diversas regiones y ciudades.
INTRODUCCIN
12
Grfico 1A. Perfecta movilidad laboral. Grfico 1B. Imperfecta movilidad laboral.
w (N) w (N)
Curva de Salario Curva de Salario
wC
wB (a) (a)
N N
HB
HC
(b) (b)
Curva Costo de Vida Curva Costo de Vida
H (N) H (N)
w (N) H (N) W (N) H (N) W (N) H
Curva de
Oferta Laboral
B
wB HB
B
C
Curva de A
A Oferta Laboral C
wC HC (c) (c)
Curva de Curva de
ingresos netos ingresos netos
N N
NB NC
MARCO EL MARCO CONCEPTUAL DEL CUAL PARTE LA MISIN DE CIUDADES

CONCEPTUAL SE FUNDAMENTA EN EL CUERPO ACADMICO DESARROLLADO
ALREDEDOR DEL FENMENO DE LA URBANIZACIN Y LA
AGLOMERACIN. DENTRO DE ESTE MARCO Y A PARTIR DE LAS
REFLEXIONES DEL PROFESOR GILLES DURANTON (2008), SE
IDENTIFICARON VARIOS TEMAS COMO PUNTOS DE PARTIDA: (I)
LA TEORA ECONMICA SOBRE CIUDADES; (II) EL EQUILIBRIO
URBANO; (III) LAS INEFICIENCIAS QUE AFECTAN EL BIENESTAR Y
(IV) RECOMENDACIONES PARA FORTALECER SISTEMAS URBANOS.

13

Grfico 1C. Impacto en la aplicacin de polticas pblicas
eficientes en el bienestar. Grfico 1. Modelo 3.5. Curve.
Fuente: Gilles Duranton (2008).
w (N)
Curva de Salario
(a)
N que puede ser representado por medio de diagramas que muestra el comporta-
miento de los ingresos, los costos de vida, los ingresos netos y la oferta laboral.
De acuerdo con Duranton, en una ciudad tpica el crecimiento urbano implica una
relacin entre los ingresos y los costos de vida segn el tamao del mercado la-
(b) boral o, en general, de la ciudad. En los centros urbanos de mayor tamao los
Curva Costo de Vida ingresos son mayores (hay mayor compensacin por el trabajo y mayor produc-
tividad), pero tambin los costos de vida aumentan. Esta relacin implica que el
ingreso neto se va ajustando, segn los mercados, hasta un punto de equilibrio
despus del cual se vuelve ineficiente (cuando las ganancias en los ingresos son
H (N) inferiores al crecimiento de los costos de vida).
Los grficos 1A y 1B describen lo enunciado: a medida que aumenta el ta-
W (N) H (N) mao del mercado laboral (N), aumentan los salarios (curva de salario); de igual
E forma, a medida que aumenta el tamao del mercado laboral (N) aumentan los
Curva de
Oferta Laboral costos de vida (curva de costo de vida); la diferencia entre estas dos curvas es la
B F denominada curva de ingresos netos (w-H), la cual toma forma de campana, ya
C que habr un punto donde la diferencia entre estos dos llegar a un punto mximo
D
A (sin ser este un punto ptimo). Por ltimo, se observa la cuarta curva, de oferta
(c) laboral, que para el caso del grfico 1, es cuando existe una perfecta movilidad
laboral, mientras que para el grfico 2, se observan imperfecciones en la movilidad.
Curva de El punto de equilibrio del modelo, lo encontramos en la interseccin entre
ingresos netos
N la oferta de trabajo y la curva de salarios netos. Corresponde a una situacin en
la que los trabajadores obtienen el ingreso neto que necesitan para entrar y per-
manecer en la ciudad. La interseccin entre estas dos curvas puede no ser nica.
Para el caso de los grficos 1A y 1B, las dos curvas se cortan dos veces (en los
Los estudios realizados por Duranton sobre modelos de equilibrio urbano parten del puntos A y C). El punto A no es un equilibrio estable, dado que es slo en C, don-
anlisis de dos variables principales: la productividad urbana y la calidad de vida. La de se alcanza a tener el mayor nmero de empleos posibles, dado los niveles de
variable de la productividad se mide a partir de los ingresos generados por las ciuda- ingreso y costo de vida estimados para el sistema urbano.
des, los cuales dependen, entre otros, del tamao mismo de las ciudades (concentra- El modelo del profesor Duranton nos permite entender, cmo a travs de po-
cin de capital humano), de la existencia de rendimientos crecientes en la actividad lticas pblicas podemos mejorar la calidad de vida de las personas a travs de la
econmica, de la especializacin del aparato productivo y de otros aspectos que disminucin en los costos de vida y los aumentos en productividad. Mejoras en
determinan la eficiencia productiva (conectividad fsica y virtual, infraestructura en la productividad con polticas orientadas a la innovacin, mejoras en la movilidad
general, sus instituciones locales). La calidad de vida se relaciona especialmente con laboral y mejor conectividad, entre otras, nos permiten una expansin de la curva
los costos que debe asumir la poblacin para acceder a los sistemas de transporte y a de salario (w); mientras que polticas pblicas orientadas a mejorar los mercados
los servicios pblicos y sociales, a la vivienda y en general a los bienes que consume. de suelos, la prestacin de servicios pblicos y sociales, la provisin de bienes p-
Simplificando los factores que inciden en el desarrollo urbano, se construy un blicos, entre otras; nos permiten contraer la curva de costo de vida (H), tal como
marco conceptual que se resume en la denominada "3.5.Curve". Se trata de un lo indica el grfico 1C, encontrando ptimos ms eficientes, los cuales redundan
modelo de equilibrio urbano basado en las investigaciones de Henderson (1974) en un mayor estado de bienestar, dada la eficiencia econmica alcanzada.
INTRODUCCIN
LA MISIN
EL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN (DNP) ASUMI LA TAREA DE FORMULAR LA POLTICA PARA EL

FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA DE CIUDADES DEFINIDA EN EL PND. PARA ESTE PROPSITO CRE UNA MISIN
DE EXPERTOS PARA DEFINIR UNA POLTICA NACIONAL A MEDIANO Y LARGO PLAZO PARA FORTALECER EL SISTEMA
DE CIUDADES DE COLOMBIA COMO MOTOR DE CRECIMIENTO DEL PAS, PROMOVIENDO LA COMPETITIVIDAD
REGIONAL Y NACIONAL Y EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE VIDA DE SUS HABITANTES.
16
PLANEAMIENTO COORDINACIN
NACIONAL INTERJURISDICCIONAL
Proyecciones demogrficas al 2035 y 2050 Identificacin de buenas prcticas en tres

lvaro Pachn y Asociados Ltda. ciudades Martha Pinto de de Hart.
Instrumentos de planificacin territorial Jos Salazar. Identificacin de esquemas de buen gobierno
El planeamiento ambiental Carlos Costa. y coordinacin regional Liliana Bonilla.
El planeamiento de la relacin entre el campo
y la ciudad Arturo Garca y Diego Silva.
CONECTIVIDAD FINANCIACIN
Conectividad territorial regional e impactos de los TLC Requerimientos de inversin en infraestructura y fuentes
Pablo Roda, Francisco Perdomo y Jorge Snchez. de financiacin FEDESARROLLO (Tito Yepes).
Conectividad interurbana - Unin
Temporal SDG & SIGMA GP.
Conectividad digital Felipe Targa.

17
La Misin para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades se desarroll durante los

aos 2012 y 2013 bajo la coordinacin de Carolina Barco Isakson, con el apoyo de la
PRODUCTIVIDAD Direccin de Desarrollo Urbano, en calidad de secretara tcnica. Durante el primer ao
se encargaron doce estudios enfocados a definir lineamientos para las polticas pblicas
nacionales dirigidas al incremento de ingresos, procura de un menor costo de vida y ma-
yor movilidad laboral, en el sistema de ciudades colombianos, siguiendo el marco concep-
tual del Profesor Duranton: productividad, costo de vida, institucionalidad y financiacin.
Como complemento, durante el segundo ao se desarrollaron nuevos estudios referidos
Mercado laboral Jaime Tenjo. a calidad de vida, requerimientos de inversin en infraestructura y conectividad digital.
Especializacin y productividad Los resultados de los 17 estudios se organizaron en trminos de seis temas prin-
Rafael Cubillos. cipales que la Misin identific como ejes sobre los cuales desarrollar la poltica para
Factores locales que inciden en la productividad el Sistema de Ciudades: el planeamiento nacional, la coordinacin institucional, el
FEDESARROLLO (Juan Mauricio Ramrez ). financiamiento, la productividad, la conectividad y la calidad de vida. Las conclusio-
nes tambin contaron con los aportes del proceso de socializacin de los trabajos y
del intercambio permanente de los consultores, que fueron discutidos en las diferen-
tes regiones del pas y en mbitos acadmicos, gremiales y del Gobierno Nacional.
Este documento recoge las principales propuestas estratgicas que surgen de los
diecisiete estudios, del trabajo colaborativo del equipo de la Misin, del equipo tcnico
del DNP y de los procesos de discusin regional. Los expertos de la Misin se reunieron
en sesiones de trabajo mensual durante los dos aos de desarrollo de la Misin con el
fin de articular los estudios sectoriales y enriquecer la poltica nacional. Los documentos
finales de cada uno de estos estudios pueden consultarse en la pgina web del DNP.
SOCIALIZACIN
CALIDAD DE VIDA
Cumbre de Alcaldes de Ciudades Capitales, Octubre 2012.

Mesa de Trabajo Secretarios de Planeacin Ciudades Capi-
Provisin de Bienes Sociales Colegio Mayor de tales, 2013.
Nuestra Seora del Rosario (Manuel Ramrez, Reuniones sector privado y organismos multilaterales: Argos,
Juan Miguel Gallego y Guillermo Rivas). Ecopetrol, Findeter, OECD, entre otros.
Polticas sociales y el Sistema de Ciudades CEPAL 19 Foros Urbanos Regionales, especialmente con participa-
(Olga Luca Acosta y Juan Carlos Ramrez). cin del DNP en las ciudades de Riohacha, Armenia, Cali,
Atractivos urbanos Adolfo Meisel y Gerson Javier Prez. Montera, Santa Rosa, Villavicencio y Tunja.
Mercado del suelo y generacin de vivienda 2 Foro Urbano Nacional, ONU-Habitat, Octubre 2013.
social Econometra Consultores S.A. 7 Foro Urbano Mundial, ONU-Habitat, Abril 2014.
Mesas de trabajo regionales en ciudades capitales: Arme-
nia y Montera,
VIII Cumbre de Alcaldes de Ciudades Capitales, Septiem-
bre 2014.
Visin Regional CONFECAMARAS.
LA MISIN
CARACTERIZACIN
DEL SISTEMA DE
CIUDADES
COLOMBIA ES UN PAS ALTAMENTE URBANIZADO DE CIUDADES CON BAJA CONECTIVIDAD Y CUYAS

ECONOMAS SON POCO ESPECIALIZADAS.
20
EVOLUCIN DEL SISTEMA

El desarrollo del conjunto actual de ciudades es el resultado del desarrollo de la red de
asentamientos fundada desde el siglo XVI por la colonizacin espaola y como resulta-
do del proceso de ocupacin paulatina de algunas regiones de periferia, que se extendi
hasta el siglo XIX y an contina en algunas regiones de frontera (ver Mapa 2). Las
ciudades tuvieron diferentes funciones que fueron cambiando en el proceso histrico:
avanzada de colonizacin, sede de gobierno, sede militar, centro de actividad agrcola,
minera o de prestacin de servicios hacia la regin colindante, entre otros.
Hasta mediados del siglo XIX, la distribucin de la poblacin de las ciudades fundadas
por la colonizacin espaola se mantuvo con pocas variaciones. El censo de 1851
muestra que 16 de las 30 ciudades ms pobladas del pas estaban localizadas en el
eje Bogot Pamplona sobre el altiplano Cundiboyacense y los Santanderes en la
Cordillera Occidental, una regin que para entonces albergaba cerca del 51% de la po-
blacin total del pas. Las ciudades de Cali y Medelln le seguan en importancia, pero
se hallaban aisladas por el poco poblamiento de la Cordillera Central. Hacia el norte
se destacaba Mompox sobre el Ro Magdalena y Cartagena como puerto tradicio-
nal. Las ciudades eran pequeas aldeas, ninguna con ms de 30.000 habitantes.
La segunda mitad del siglo XIX presenta un cambio en el poblamiento de la
Cordillera Oriental con la aparicin de nuevas ciudades (Ccuta y Bucaramanga),
mientras disminuye su primaca en el contexto nacional. En 1918, la poblacin de
4. Este aparte del documento est basado en el texto Zambrano, F. y Bernard, O. (1993), Ciudad y Territorio. El pro- la zona oriental baj del 51% registrado en 1851 a 29% del total nacional, al tiem-
ceso de Poblamiento en Colombia. Academia de Historia de Bogot, Instituto Francs de Estudios Andinos. Bogot. po que se registr un primer ciclo de concentracin de la poblacin en las ciudades.
5. En el interior de este espacio se desarroll la trasformacin cafetera, que enriqueci a todas las ciudades y permiti El poblamiento de la Cordillera Central con base en la economa cafetera fue deter-
un progreso urbano fuerte y sostenido hasta el presente. Zambrano, F. y Bernard, O. (1993: 90). minante para acelerar el poblamiento del occidente del pas con la aparicin de una
6. El estudio de Cuervo y Gonzlez (1998) destaca algunos cambios importantes que pueden ser atribuidos en parte importante red de asentamientos entre Medelln y Cali. Para entonces Bogot, la
a la puesta en marcha de las polticas de descentralizacin de la industria y fomento de las ciudades intermedias o mayor ciudad del pas registr cerca de 145.000 habitantes, seguida en jerarqua
alternas. En 1945 la pequea base industrial estaba distribuida en 36 ciudades que generaban el 80% del empleo poblacional por Medelln, Cartagena, Barranquilla y Cali.
industrial; Bogot, Medelln, Barranquilla y Cali agrupaban el 71% de ese empleo; haba 10 ciudades intermedias A partir de entonces se comenz a formar lo que ms adelante se denomin el
con ms del1% del empleo cada una que generaban el 19,5% del empleo manufacturero, mientras 22 pequeas tringulo de oro cuyos vrtices estaban en Bogot, Cali y Medelln5 y en centro la zona
ciudades tenan menos del 1% del empleo y el 9,2% del empleo manufacturero. La concentracin industrial au- cafetera. El censo de 1938 muestra con claridad la preponderancia de estas ciudades
ment notoriamente en las grandes ciudades del pas, lo que se refleja en un aumento del empleo industrial que en el panorama nacional y de la zona que ellas abarcan. Solo 4 centros sobrepasaban
se increment de 71% al 78% del empleo total industrial entre 1945 y 1958. Los cambios en la red industrial los 100.000 habitantes (Bogot: 330.312hab.; Medelln 168.266hab.; Barranquilla
se manifiestan en la aparicin de Bogot como principal centro generador de empleo industrial y el paso de Cali 152.266hab. y Cali 101.833hab). Debe resaltarse el aumento de poblacin en la
del cuarto al tercer rango, desplazando a Barranquilla () Estas tendencias se consolidaron durante el perodo. Costa Atlntica. Barranquilla emerge como ciudad importante en el Caribe, al tiempo
Entre 1958 u 1966 las cuatro ciudades mayores incrementaron su participacin del 78,3% al 81, 5% a expensas que se aprecia un repunte de Cartagena (84.937hab.). La poblacin de la zona Caribe
de ciudades intermedias y menores.. Cuervo, L.M. y Gonzlez, J. (1998:175). contina con el despegue de Montera y otras poblaciones de Crdoba, pero mantiene

21
un claro aislamiento de la regin Andina donde se segua concentrando la mayor parte La precariedad del desarrollo de la red vial nacional (Ilustracin 3) es un factor que
de la poblacin del pas, en parte por la difcil geografa de la depresin Momposina. debe ser considerado en el relativo aislamiento de las ciudades y sus regiones.9 Si
La segunda mitad del siglo XX muestra la transformacin de la red de ciudades, bien a partir del Plan Nacional de Obras Pblicas (1950) hubo avances importantes
con una fuerte concentracin de la poblacin en cuatro ciudades principales (Bogot, en carreteras, ferrocarriles y puertos, el atraso del pas en su sistema de conectividad
Medelln, Cali, Barranquilla) y la consolidacin de otras tres ciudades que les siguen sigui siendo enorme; solo hasta al final del siglo XX se lograron establecer carreteras
en importancia: Bucaramanga, Cartagena y Manizales. Es en ese perodo cuando se directas de Bogot a Medelln y a la Costa. Todo esto repercuti considerablemente
acelera el proceso de urbanizacin del pas, haciendo que la diferencia entre las ciu- en la conformacin de ciudades relativamente aisladas que producen, comercian y
dades mayores y los poblados se hiciera enorme. En el censo de 1964 y sobretodo prestan servicios prioritariamente a las regiones aledaas.
en el de 1973, se muestra cmo las ciudades mayores crecieron a un ritmo muy ele-
vado, llegando a registrar tasas de crecimiento superiores al 6% anual, que pueden
considerarse muy altas en el contexto internacional. De manera que en este perodo
se fortaleci la preponderancia de las ciudades principales; estas atrajeron migrantes 7. El Ordenamiento del territorio con base en el epicientrismo regional (Fornaguera y Gulh, 1969) presenta seis
de las zonas rurales y de las pequeas ciudades y empezaron a concentrar las activi- grandes regiones (excluyendo la Orinoqua y la Amazona) que tienen como centro las grandes ciudades: Bogot,
dades econmicas principales del pas: la industria, los comercios, las finanzas, etc.6 Medelln, Cali, Barranquilla, Bucaramanga y Pereira-Manizales. A su vez las seis regiones estaban divididas en 63
En este pas de ciudades de la segunda mitad del siglo XX, Bogot, Medelln, Cali y centros comarcales, cada uno con un centro urbano principal.
Barranquilla consolidaron la llamada cuadricefalia urbana, particular a Colombia en la regin 8. En 1966 el 33% del valor agregado industrial de las 4 ciudades mayores se generaba en Bogot, en 1991 esta
suramericana. Mientras tanto en la Zona Andina y la Costa Atlntica se form un conjunto proporcin aument al 39,22%. En 1966 el 36% del empleo industrial de las cuatro ciudades ms grandes se
importante de ciudades intermedias, que fueron convertidas en capitales departamentales. generaba en Bogot; en 1991 esta proporcin aument al 46%. As, por ejemplo, durante el perodo de 1991
Alrededor de todas estas ciudades se conformaron regiones relativamente autno- a 1996, mirado en conjunto la participacin de las 4 grandes ciudades desciende en generacin de empleo (Del
mas que fueron identificadas en los ejercicios de regionalizacin elaborados en el pas 81,5% al 75%) y valor agregado (del 80% al 72%), entre 1991 y 1995 las cuatro ciudades recuperaron 5 pun-
desde los aos 60s: seis grandes regiones en la zona Andina y Caribe del pas (exclu- tos de los 4 perdidos en 25 aos. La ms beneficiada es Bogot, seguida de Medelln y Barranquilla. Cali muestra
yendo la Orinoqua y la Amazona) que tienen cada una como centro las ciudades princi- para la fecha un cierto retroceso. Cuervo, L.M. y Gonzlez, J. (1998) Op. Cit. Pgina 175.
pales: Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Bucaramanga y Pereira-Manizales.7 Mientras 9. Ya en 1947, la Misin de Fomento para Colombia del BIRF (Banco Mundial) consider que las vas de comu-
tanto, el Oriente (Orinoqua y Amazona) y la regin Pacfica siguen teniendo un bajsimo nicacin eran muy deficientes y constituan un obstculo para el desarrollo del pas. Para 1910 el conjunto de
desarrollo urbano con pequeos poblados dispersos e incomunicados. carreteras afirmadas pero no pavimentadas era menor a 500km en todo el territorio nacional. En 1922 la cifra
En las ltimas 3 dcadas se constata una creciente primaca de Bogot, que au- haba aumentado a 3.427km, ninguno de ellos pavimentado. En 1948 el pas tena oficialmente 12.000km de
menta la distancia que la separa de las ciudades mayores, sin llegar a presentar el carreteras nacionales y 8.000km de carreteras departamentales, de las cuales solo 784km estaban pavimenta-
nivel de concentracin que se observa en otros pases del continente.8 dos. Ver Maestra en Urbanismo (2008). Pgina 33.
CARACTERIZACIN DEL SISTEMA DE CIUDADES

22
Mapa 2. Desarrollo histrico de las ciudades.
1851 1918
1938 1951

23
Fuente: Misin Sistema de Ciudades con base

en Fabio Zambrano y Olivier Bernard.
1985

24
Mapa 3. Desarrollo histrico de las vas.
1914 1938
1950 1995

25
Fuente: Misin Sistema de Ciudades con

base en IGAC y Roda (2012).
2014

26
CARACTERSTICAS
RECIENTES DEL
SISTEMA
La conformacin del conjunto de ciudades de Colombia
en las ltimas dcadas est marcada por cuatro proce-
sos principales:
UNA POBLACIN URBANA EN

AUMENTO PERO CON UNA
TASA DE CRECIMIENTO URBANO
Y NACIONAL DECRECIENTE
Los censos y las proyecciones tendenciales de poblacin

muestran un continuado crecimiento de la poblacin
urbana10 al mismo tiempo que las tasas de crecimien-
to tienen una tendencia declinante11 (ver Grficos 5 y
9). Las ciudades mayores seguirn incrementando su
primaca poblacional; entre 1951 y 2050 la poblacin
que vive en las cabeceras de cien mil y ms habitantes
se multiplicar por veinte, mientras que la poblacin
correspondiente a los grupos entre veinte mil y cien
mil apenas lo har por diez. Y sucesivamente, la pobla-
cin que vive en cabeceras entre diez mil y veinte mil
se multiplicar por siete y la que vive en las de menos
de diez mil habitantes apenas crecer un 60% con re-
lacin a la poblacin registrada en el censo de 1951.
Este ltimo grupo registra disminucin en la poblacin
a partir del 2015, con un patrn bastante similar al de
la poblacin en el resto rural.
10. La proporcin de poblacin urbana del pas ha venido creciendo acelera-
damente: 1951: 39.6%; 1964: 52%; 1973: 61.1%; 1985: 67.1%;
1993: 71% y 2005: 74.3%.
11. La tasa de crecimiento cual ha pasado de 5.18% en el perodo inter-
censal 1951/1973 a 3,28% en el perodo 1973/1993 y de 1,75%
para 1993/2005.

27

Grfico 2. Poblacin urbana desde 1951
y proyectada a 2010, 2035 y 2050.
Fuente: Misin Sistema de Ciudades con base en
las proyecciones de poblacin de lvaro Pachn.

28
19511964 19641973 1973-1985 1985-1993
Tasa Promedio
Grfico 3. Tasa de crecimiento por tamao de ciudades.

Fuente: Misin Sistema de Ciudades con base en las proyecciones de poblacin de lvaro Pachn.
CIUDADES POR RANGO DE POBLACIN
Mayor de 500.000 Hab.

100.000 a 500.000 Hab.
50.000 a 100.000 Hab.
20.000 a 50.000 Hab.
10.000 a 20.000 Hab.
0 a 10.000 Hab.

29
1993-2005 2005-2010 2010-2035 2035-2050
Tasa Promedio
A su vez, se ha hecho evidente un cambio demogrfico a nivel nacional, marcado creciente de dependencia mostrando un crecimiento ms rpido la poblacin dependiente
por el envejecimiento de la poblacin urbana (ver Grfico 5) y la disminucin del que la poblacin en edad de trabajar. Pero esta relacin es muy diferente en las ciudades;
tamao del hogar, que implica cambios substanciales en los mercados laborales y mientras en ciudades como Medelln, Bogot y Manizales el bono demogrfico est por
en las demandas urbanas por servicios. En la estructura por edad de la poblacin terminarse (2015), es decir que la tasa de dependencia comenzar a aumentar desde
colombiana, la base de la pirmide se ha ido reduciendo, al tiempo que aumenta el ese ao, en otras ciudades como Riohacha o Quibd el bono demogrfico apenas se est
nmero de personas de sesenta y cinco y ms aos (ver Grfico 4). iniciando, lo cual implica enormes diferencias en los problemas y temticas a enfrentar.
La disminucin de la poblacin joven y el crecimiento de la poblacin mayor tiene dos En cuanto al tamao del hogar encontramos que el promedio de personas por hogar
implicaciones: por una parte, la relacin de dependencia tiene una tendencia decreciente ha ido decreciendo desde 1964 con una tendencia ms acentuada desde 1985 (ver Grfico
hasta el ao 2022, mostrando que la poblacin en edad de trabajar crece ms rpidamente 8). Este es un dato importante para las ciudades que deben responder a las nuevas deman-
que la poblacin dependiente (ver Grfico 6). A partir de esta fecha se aprecia una tendencia das por vivienda y servicios que requieren estas nuevas estructuras familiares en Colombia.

30
Edades HOMBRES
Ms de 80
80

Grfico 4. Cambio de las pirmides poblacionales de Colombia.
Fuente: lvaro Pachn y Asociados (2012) con base en
75 DANE para la Misin del Sistema de Ciudades.
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
3'500.000 3'000.000 2'500.000 2'000.000 1'500.000 1'000.000 500.000
Poblacin
31
MUJERES Edades
Ms de 80
80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
Pirmide de poblacin 2005
10
5
500.000 1'000.000 1'500.000 2'000.000 2'500.000 3'000.000 3'500.000
Poblacin
32

Grfico 5. ndice de envejecimiento.
Fuente: lvaro Pachn y Asociados (2012) con base en DANE para la Misin del Sistema de Ciudades.
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
2000 2010 2020 2030 2040 2050

Grfico 6. Relacin de dependencia en Colombia con proyecciones 2005-2050.
Fuente: lvaro Pachn y Asociados (2012) con base en DANE para la Misin del Sistema de Ciudades.
60
59
58
57
56
55
54
53
52
51
2000 2010 2020 2030 2040 2050

Grfico 7. Colombia 1951-2050: ndice de primaca.
Fuente: Misin Sistema de Ciudades con base en las proyecciones de poblacin de lvaro Pachn y Asociados (2012) con base en DANE para la Misin del Sistema de Ciudades.
2
1,5
0,5
1951 1964 1973 1985 1993 2005 2010 2035 2050
Primaca 4 Ciudades Primaca 11 Ciudades

33

Grfico 8. Tamao del hogar y crecimiento de la poblacin.
Fuente: Misin Sistema de Ciudades con base en los censos del DANE.
400
300
NDICES 1985 =100
200
CRECIMIENTO ANUAL PROMEDIO %
1985-2010 2010-2035
100 Hogares 2.51 1.95
Poblacin 1.18 1.08
0
1988 1994 2000 2006 2012 2018 2024
NUEVAS DINMICAS REGIONALES dinmica fomentada por el comercio internacional, la localizacin de industrias
DE CRECIMIENTO URBANO cercanas a las zonas de exportacin y el auge del turismo.
Ciudades intermedias cercanas a los desarrollos mineros (hidrocarburos, carbn)
Si bien los estudios destacaron hasta los aos 90, el Sistema de Ciudades equili- o de industria agropecuaria han acelerado su crecimiento. Villavicencio, Rioha-
brado del pas, en el cual la primaca urbana es menos pronunciada que en otros cha, Valledupar y Yopal por la minera; Turbo como puerto y Apartad por la zona
pases de la regin, esta situacin ha venido cambiando las ltimas dcadas, pues agroindustrial, presentan tasas de crecimiento muy superiores al promedio nacional.
se ha incrementado el ndice de primaca (IP12) de la Capital. El IP de Bogot pas Otro conjunto importante de ciudades intermedias que son centros de servicios
de 0,78 en 1951 a 1,28 en 2010 y ser, de acuerdo con las proyecciones tenden- regionales, presentan cierto estancamiento poblacional, especialmente las ciu-
ciales realizadas para la Misin, de 1,52 en el ao 2050. Estudios adicionales evi- dades del Eje Cafetero y ciudades como Popayn, Neiva e Ibagu. Barranca-
dencian tanto la importancia poblacional, econmica y poltica de la Capital, como la bermeja y Sogamoso, antiguos enclaves industriales, presentan tambin bajas
creciente brecha social y econmica que existe con respecto a la mayor parte de las tasas de crecimiento poblacional.
cabeceras municipales de todo el pas.
Al mismo tiempo, deben destacarse cambios en el desarrollo urbano nacional
que han afectado la estructura del Sistema de Ciudades:
12. El ndice de primaca se obtiene del cociente entre la poblacin de la primera ciudad ms poblada y la suma-
Las ciudades de la Costa Atlntica, especialmente Barranquilla y Cartagena por su toria de la poblacin de las tres ciudades que le siguen en el ranking. Tambin se utiliza obteniendo el cocien-
localizacin y condicin de puertos internacionales, han adquirido una importante te entre la poblacin de la ciudad ms poblada y la suma de las diez ciudades que le siguen en el ranking.

34
CIUDADES CON ECONOMAS

POCO ESPECIALIZADAS Grfico 9. Comparacin de las
tasas de crecimiento entre ciudades
Las ciudades en Colombia no se han conformado como principales y municipios vecinos.
un sistema: no existe integracin ni complementacin.
De hecho, las cifras muestran que las principales ciudades
comercian poco entre s y que sus economas no son com-
plementarias13. Ciudades como Bogot, Medelln y Cali,
tienen una estructura productiva muy similar; en general
hay poca especializacin en estas economas urbanas, lo
que impide desarrollos ms dinmicos con economas de
escala y mayor intercambio e innovacin.
De acuerdo con el Banco Mundial (2011) la red
urbana colombiana se puede dividir en dos grupos dis-
tintos: las grandes ciudades con economas muy di-
versificadas y algunas ciudades de tamao medio
moderadamente especializadas. Si bien existe una
fuerte correlacin entre la especializacin y el tamao
de la ciudad, las ciudades colombianas tienen bajas ta-
sas de especializacin en general.
El empleo informal sigue siendo muy importante
en las ciudades, alcanzando en algunos casos el 50%
del empleo total, sin las condiciones y protecciones
necesarias para la vida urbana contempornea; ade-
ms hay una dbil movilidad laboral pues, aparen-
temente, los mercados laborales de cada regin
funcionan independientemente.
13. Economies of large cities mirror Bogots economy; smaller cities are
more specialized in manufacturing. An index of symmetry was calcula-
ted using the Annual Manufacturing Survey. The index compares each
sectors share in total manufacturing value added between two cities.
If the share of a given sector is the same in both cities, they are said to
have similar productive bases. The index comprises the sum of squared
differences between shares. When cities have very similar productive
bases, their index is close to zero. Cities with entirely different bases
have an index closer to one. Figure 1.7 compares some of the produc-
tive structures of the main cities with Bogot. While larger cities tend
to be very similar, smaller cities have more specialized manufacturing Nota: Los municipios vecinos
bases. More importantly, between 1997 and 2008, most cities had son aquellos alrededor de las
become less similar to Bogot. This indicates the possibility of increa- ciudades principales y que componen
sed specialization, which would be a movement in the desired direc- las aglomeraciones urbanas. Fuente: Misin
tion. Exceptions to this trend include the cities in the coffee-growing Sistema de Ciudades con base en las proyecciones
highlands and Cundinamarca, which attracted some of Bogots firms. de poblacin de lvaro Pachn y Asociados (2012),
The World Bank (2011: 32). con base en DANE para la Misin del Sistema de Ciudades.

35
DESBORDAMIENTO
DE LAS CIUDADES HACIA
MUNICIPIOS VECINOS
El anlisis mostr que ciudades vecinas a las ciudades

principales, algunas veces conurbadas, presentan en
los ltimos dos censos mayores tasas de crecimiento,
producto del efecto de localizacin de las actividades
de la ciudad principal en los municipios aledaos14. Se
trata de actividades que requieren grandes extensiones
de terreno, tales como conjuntos de vivienda de bajas
densidades, macroproyectos de vivienda prioritaria, in-
dustrias15, servicios urbanos como colegios, universida-
des, clubes y grandes comercios, entre otras.
Este tipo de crecimiento y reubicacin responde a
decisiones aisladas y atomizadas sin ninguna planea-
cin ni previsin de los servicios requeridos, lo cual
ha creado dificultades funcionales en estas nuevas
ciudades supramunicipales, donde no existen meca-
nismos de gestin asociada. Los municipios pequeos
no cuentan con infraestructuras (de movilidad, de ser-
vicios pblicos, de equipamientos, etc.) para soportar
las exigencias de las actividades de gran escala ya
sea de vivienda, comercio o industria, ni con la insti-
tucionalidad para atender este tipo de desarrollo. De
manera que los requerimientos de estas actividades
se estn proveyendo con las carreteras nacionales y
redes regionales de servicios pblicos, sin las adecua-
das exigencias de control de vertimientos o de emi-
siones de gases, lo que genera crecientes problemas
ambientales y de contaminacin.
14. Ciudades como Soledad, Soacha, Bello, Itag, Envigado, Floridablanca,
Dosquebradas y Piedecuesta, entre otras, presentan tasas de crecimiento
(1993/2005) muy superiores al promedio nacional y an superiores a
las tasas de las ciudades con las cuales estn conurbadas: Barranquilla,
Bogot, Medelln, Bucaramanga y Pereira, entre otras.
15. En algunos casos esta localizacin tiene ya varias dcadas. El caso de
Yumbo en la aglomeracin de Cali es diciente al respecto. Ciertas indus-
trias se localizaron en Yumbo, mientras otras tantas lo hacan en Cali.
En los ltimos aos, mientras Yumbo tiende a fortalecerse como zona
industrial de la aglomeracin, la industria ha disminuido notoriamente
en Cali, desocupando gran parte la zona industrial tradicional, en la que
ahora se desarrolla en vivienda.

EL SISTEMA
DE CIUDADES Y SUS
COMPONENTES
EL SISTEMA DE CIUDADES EN COLOMBIA EST COMPUESTO POR 58 CIUDADES AGLOMERADAS Y

UNINODALES CON FUNCIONES ECONMICAS, POLTICO-ADMINISTRATIVAS Y DE PRESTACIN DE SERVICIOS
FUNDAMENTALES PARA SUS REGIONES Y PARA EL PAS.
38
EL CONCEPTO
DE SISTEMA DE
CIUDADES
A diferencia de muchos pases del continente, Colombia
cuenta con mltiples ciudades grandes y medianas que
atienden regiones muy diversas y que juegan roles dife-
renciados en el desarrollo econmico del territorio. Para
efectos del anlisis del Sistema, dentro del conjunto de
ciudades debe reconocerse la existencia de dos tipos
de desarrollos urbanos: (I) ciudades uninodales,
cuya expansin y desarrollo se ha mantenido al interior
del lmite poltico administrativo del municipio y, (II)
aglomeraciones urbanas, ciudades funcionales
cuyas actividades han desbordado el lmite poltico-ad-
ministrativo de la ciudad ncleo y desarrollan sus acti-
vidades en municipios aledaos, como se describi en
el captulo anterior.

39

Mapa 4A. Ejemplos de relaciones funcionales a partir de una
conmutacin laboral del 10%. Cartagena y Barranquilla.
Fuente: Rafael Cubillos (2012) para la Misin Sistema de Ciudades con base en DANE.
EL SISTEMA DE CIUDADES Y SUS COMPONENTES

40

Mapa 4B. Ejemplos de relaciones funcionales a
partir de una conmutacin laboral del 10%. Medelln.
Fuente: Rafael Cubillos (2012) para la Misin
Sistema de Ciudades con base en DANE.

41
Mapa 4C. Ejemplos de relaciones

funcionales a partir de una conmutacin
laboral del 10%. Cali.

42

Mapa 4D. Ejemplos de relaciones
funcionales a partir de una conmutacin
laboral del 10%. Bogot D.C.

43
Estas ltimas ciudades se han denominado como aglomeraciones urbanas, definidas

como un conjunto de ciudades entre las que existen relaciones funcionales en trmi-
nos de actividades econmicas, oferta de vivienda, servicios sociales, ambientales,
culturales o administrativos. Estas relaciones se presentan usualmente en torno a
una ciudad principal o ncleo, que concentra dinmicas econmicas, territoriales y
poblacionales de mayor escala que aquellas con las que se relaciona, pero cuyo de-
sarrollo y crecimiento ha desbordado sus lmites. Esto lleva a la conformacin de una
ciudad funcional compuesta por diferentes ciudades, cuya rea rebasa los lmites
poltico-administrativos de la ciudad principal.
Para el caso colombiano, este fenmeno identificado en otros pases latinoame-
ricanos y en pases desarrollados como reas o Regiones Metropolitanas, Regiones
Urbanas o reas Urbanas Funcionales, la Misin propone llamarlo aglomeraciones
urbanas para evitar cualquier connotacin con categoras legales existentes (reas
Metropolitanas, por ejemplo); las aglomeraciones urbanas describen una situacin
de hecho y no una condicin legal. Las ciudades cuya rea funcional se mantiene
dentro del lmite municipal se denominaron ciudades uninodales.
El ejercicio de delimitacin de aglomeraciones urbanas se realiz partiendo del
anlisis de las dinmicas de desplazamiento diario de la poblacin trabajadora entre
un municipio y otro por motivos laborales (conmutacin laboral) para todo el territo-
rio, siguiendo algunos lineamientos de la OECD y del Censo norteamericano para este
tipo de situaciones16. Se tom un umbral de conmutacin laboral del 10% a partir de 16. La metodologa se explica en el trabajo de Gilles Duranton Delimitacin de reas metropolitanas:
las proyecciones de poblacin total al ao 2010 estimada por el DANE, con el fin de medicin de las redes espaciales del mercado laboral a travs de patrones de desplazamientos. El
dimensionar las aglomeraciones y su composicin de ciudades. documento expone la necesidad de definir reas metropolitanas y la prctica actual en varios pases.
Por lo tanto, la definicin de ciudad del Sistema de Ciudades en Colombia Justifica la utilizacin de un algoritmo alimentado por patrones de desplazamientos intermunicipa-
comprende tanto aglomeraciones urbanas como ciudades uninodales. La poltica para les agregando municipios de manera iterativa asumiendo un desplazamiento de la poblacin por
el Sistema de Ciudades que se describe en los captulos siguientes se aplica a todas encima de un umbral al resto del rea metropolitana. Este algoritmo se aplica con datos en el caso
las ciudades que componen el Sistema, si bien hay algunas diferencias, por ejemplo, Colombiano para comprobar su veracidad. Finalmente, se describen las propiedades de las redes
la mayor exigencia de trabajo asociado para las aglomeraciones. espaciales del mercado laboral resultantes.

44
Mapa 5. El Sistema de Ciudades.

Fuente: Misin Sistema de Ciudades (2013) con base en IGAC.

45
Grfico 10. Poblacin urbana del Sistema de Ciudades del ao 2010.

Fuente: Misin Sistema de Ciudades con base en las proyecciones de poblacin de lvaro Pachn y Asociados (2012), con base en DANE para la Misin del Sistema de Ciudades.
POBLACIN POBLACIN POBLACIN

SISTEMA DE CIUDADES MUNICIPIOS
TOTAL 2010 URBANA 2010 RURAL 2010
Ciudades Mayores a 100.000 habitantes
Aglomeraciones Urbanas (18) 113 23.722.031 22.440.037 1.281.994
Ciudades Uninodales (16) 16 4.379.178 3.901.539 477.639
Ciudades menores de 100.000 habitantes
Ciudades Capitales de Departamento (8) 8 351.411 254.625 96.786
Ciudades con funciones subregionales (14) 14 1.320.236 962.103 358.133
Total Sistema de Ciudades (56) 151 29.772.856 27.558.304 2.214.552
% Con Respecto a Colombia 13,71% 65,54% 79,35% 20,70%
Total Colombia 1.101 45.427.989 34.728.900 10.699.089
COMPONENTES servicios a nivel regional. Se incluyeron las 8 capitales de departamento no consideradas
DEL SISTEMA DE CIUDADES en las categoras anteriores y 14 ciudades identificadas en un estudio del antiguo Minis-
terio de Desarrollo Econmico como centros subregionales funcionalmente sobresalien-
tes por la diversidad de servicios que le prestan a su regin (Molina y Moreno, 2001).
El criterio inicial para definir el Sistema de Ciudades fue el tamao poblacio- En total, el sistema se conforma por 56 ncleos urbanos (18 aglomeraciones;
nal. La literatura internacional reconocen que las ciudades con poblaciones 38 ciudades uninodales) que albergan alrededor de 30 millones de personas: un
superiores a 100.000 habitantes 17 cuentan con una mayor capacidad para 65% de la poblacin total de pas y un 80% de la poblacin urbana.
prestar servicios ms completos y diversos, as como mayores posibilidades Las aglomeraciones urbanas suman una poblacin total que representa el 52%
de aprovechar las economas de aglomeracin. de la poblacin del pas y el 65% de la poblacin urbana. En conjunto, las ciudades
Siguiendo estas pautas se incluyeron como parte del sistema las ciudades mayo- uninodales suman una poblacin total que representa el 13% de la poblacin total
res de 100.000 habitantes al 2010, bien fueran aglomeraciones urbanas o ciudades del pas y alrededor del 15% de la poblacin urbana.
uninodales. Es decir todas las ciudades uninodales mayores a 100.000 habitantes
y las aglomeraciones urbanas cuya poblacin, sumados los habitantes urbanos de
todos los municipios que la conforman, es mayor a 100.000 habitantes. Esto form
un conjunto de 18 aglomeraciones y 16 ciudades uninodales. 17. Los rangos para definir las ciudades principales del Sistema de Ciudades, fueron establecidos a partir de las pobla-
A este grupo de ciudades se agregaron 22 ciudades menores de 100.000 habitan- ciones urbanas del ao 2010, de acuerdo con las proyecciones realizadas por lvaro Pachn y Asociados para la
tes que tienen una importancia sobresaliente poltico administrativa o de prestacin de Misin de Ciudades del DNP en el ao 2012

46
Grfico 11. Ejes regionales.

Fuente: Misin del Sistema de Ciudades (2013).
POBLACIN
EJES REGIONALES AGLOMERACIN CIUDADES UNINODALES NMERO DE MUNICIPIOS
URBANA 2010
Bogot, D.C. 23 8.446.990

Bogot - Fusagasug Fusagasug 1 97.859
Total Eje 24 8.544.849
Barranquilla 16 2.135.869
Cartagena 7 1.069.188
Eje Caribe Santa Marta 1 424.197
Cinaga 1 93.629
Total Eje 25 3.722.883
Medelln 10 3.376.245
Medelln-Rionegro Rionegro 5 198.345
Total Eje 15 3.574.590
Cali 10 2.553.603
Buenaventura 1 330.464
Cali-Buenaventura Palmira 1 235.893

-Palmira-Buga-Tulu Tulu 2 191.822
Buga 1 99.690
Total Eje 15 3.411.472
Pereira 3 624.702
Manizales 2 403.614
Eje Cafetero Armenia 4 396.590
Cartago 1 126.279
Total Eje 10 1.551.185
Bucaramanga 4 1.015.297
Bucaramanga
Barrancabermeja 1 172.793
-Barrancabermeja
Total Eje 5 1.188.090
Ccuta 4 749.880
Ccuta
Total Eje 4 749.880

47
POBLACIN
EJES REGIONALES AGLOMERACIN CIUDADES UNINODALES NMERO DE MUNICIPIOS
URBANA 2010
Montera 1 315.003
Montera y Sincelejo Sincelejo 1 238.548
Total Eje 2 553.551
Tunja 5 168.164
Tunja, Duitama Sogamoso 9 118.942

y Sogamoso Duitama 2 101.207
Total Eje 16 388.313
Apartad 1 134.360
Apartad y Turbo Turbo 1 58.843
Total Eje 2 193.203
TOTAL 118 23.878.016
PROSPECTIVA DEL SISTEMA

DE CIUDADES
En la perspectiva de conformar redes de ciudades que fomenten la complemen-

tariedad y especializacin de sus economas urbanas, como un punto importante
para aumentar los efectos positivos del proceso de urbanizacin en el pas, se
prev que entre las aglomeraciones y algunas ciudades uninodales se confor-
men ejes regionales. Para tener una primera aproximacin para identificar esos
ejes regionales, se realiz un anlisis con base en una conmutacin al 10% y la
interrelacin entre las ciudades por su cercana (una hora de viaje - Roda 2012;
ver Mapa 6). Con base en estos anlisis se pudo intuir la formacin de 10 ejes
regionales: Medelln-Rionegro, Cali-Buenaventura-Palmira-Tula-Buga, Bucara-
manga-Barrancabermeja, Eje Caribe, Eje Cafetero, Tunja-Duitama-Sogamoso,
Apartad-Turbo, Montera-Sincelejo, Bogot-Fusagasug, y Ccuta.
Mapa 6. Tiempo de viaje de una hora.

Fuente: IGAC, ANI, INVIAS y simulacin de Roda (2012) para la Misin Sistema de Ciudades.

48
Mapa 7. Ejes regionales (prospectiva

del Sistema de Ciudades)
Fuente: Misin Sistema de Ciudades con base en IGAC (2013).

CONCLUSIONES
DEL DIAGNSTICO
LOS ESTUDIOS ELABORADOS PARA LA MISIN COMPRUEBAN LA ENORME IMPORTANCIA DE LAS CIUDADES EN LA
ECONOMA NACIONAL, SU FUNCIN COMO PRESTADORAS DE SERVICIOS A LAS REGIONES EN LAS CUALES SE UBICAN Y
SU POTENCIAL COMO MOTORES DEL DESARROLLO. SIN EMBARGO, LA IMPORTANCIA DE LAS CIUDADES NO SE REFLEJA
EN LAS POLTICAS Y ACCIONES NACIONALES SOBRE LOS TERRITORIOS. EL ANLISIS ADELANTADO IDENTIFICA LA
AUSENCIA DE UNA VISIN GENERAL DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL NACIONAL Y LA FALTA DE RECONOCIMIENTO DEL
SISTEMA DE CIUDADES COMO UNO DE LOS ELEMENTOS ESTRUCTURADORES DEL TERRITORIO.
52
La adopcin de una poltica de descentralizacin en los aos 80 hizo que el Gobier- La planeacin a largo plazo de la red nacional de carreteras y su relacin con otros
no Nacional concentrara sus esfuerzos en los temas macroeconmicos, a partir de modos de transporte (frreo, fluvial, areo) no se ha institucionalizado; su relacin
los cuales dise polticas generales para el pas con poca diferenciacin territorial18. con otros modos de transporte es incompleta. Adems, esta red nacional est des-
La formulacin de las polticas nacionales, tanto las sociales como las dirigidas hacia articulada de las redes regionales y locales que, a su vez, presentan importantes
la productividad y competitividad, siguen mantenido un sesgo sectorial (homogneo retrasos y dependen en su mayora de los departamentos y municipios sin claras
y no territorial) que no responde a los diversos requerimientos que presentan las responsabilidades ni adecuados recursos.
distintas ciudades y regiones del pas. La descentralizacin tampoco consider las A pesar del fortalecimiento de la institucionalidad para la planeacin y gestin del
intervenciones urbanas como determinantes para el desarrollo del pas y, por el con- sistema de carreteras nacionales (con la creacin de la ANI, por ejemplo) se siguen
trario, promovi el desmonte de instituciones y programas pblicos para la actuacin presentando fallas evidentes durante los procesos de la planeacin a largo plazo.
nacional en las ciudades (INSFOPAL, ICT, ICCE, por ejemplo). El desarrollo urbano se Por otra parte, las nuevas aglomeraciones urbanas que ocupan varios municipios
defini como un tema exclusivo de las ciudades carecen de un esquema operacional e institucional adecuado que permita un trans-
Desde entonces no se ha logrado definir nuevas formas concretas de trabajo porte eficiente en esas subregiones. El esquema actual de transporte dentro de las
conjunto entre la Nacin y las entidades territoriales (Municipios, Distritos, Depar- aglomeraciones es el resultado de la simple superposicin e incremento de las rutas
tamentos), que son fundamentales para impulsar el desarrollo de las ciudades en de transporte entre municipios aislados, sin organizacin ni estructura.
concordancia con las metas del desarrollo nacional. Por ltimo, y a pesar de los importantes avances en la conectividad digital a ni-
De una manera resumida se pueden agrupar las conclusiones de los anlisis de vel nacional, su desarrollo est apenas en una etapa inicial. El Gobierno nacional ha
la Misin con respecto al Sistema de Ciudades en 6 puntos: puesto en marcha diferentes programas para su implementacin que pueden tener
gran impacto si logran mayor coordinacin y aseguran los complementos para con-
1. CIUDADES AISLADAS, CON BAJA solidad una conexin adecuada de los diferentes tipos de usuarios de la red (tanto
CONECTIVIDAD, BAJO INTERCAMBIO Y ECONOMAS por los costos an elevados, como por el tema conocido como la ltima milla).
QUE ATIENDEN MERCADOS REGIONALES Todas estas deficiencias de conectividad a nivel nacional, regional e intermuni-
cipal han influido en las pocas relaciones econmicas entre las ciudades principales.
Las ciudades colombianas se desarrollaron en territorios aislados, con poca relacin Las economas de las aglomeraciones responden en gran medida a los mercados re-
y complementariedad entre ellas, por la complejidad de la geografa y la precariedad gionales circundantes. No se ha logrado un nivel de conectividad que permita apro-
de la conectividad nacional. vechar las ventajas comparativas de las regiones, la especializacin y las economas
La red actual de carreteras es muy limitada y presenta altos niveles de conges- de escala para lograr un mejor desarrollo endgeno de cada ciudad o aglomeracin
tin, lo que conlleva altos costos y largos tiempos de desplazamiento para el transpor- urbana, en concordancia con la economa nacional.
te de carga y de pasajeros entre las ciudades principales. Persisten los trazados de las
vas principales de la Colonia y hay pocas vas nuevas; no hay propuestas especficas 2. LAS CIUDADES ENFRENTAN GRANDES
para la conectividad en las nuevas zonas de desarrollo (por ejemplo la Orinoqua). RETOS PARA MEJORAR SU PRODUCTIVIDAD:
POCA ESPECIALIZACIN Y UN MERCADO
LABORAL FRACCIONADO
El conjunto de ciudades colombianas cuenta con economas con bajos niveles de

productividad y especializacin. Sin embargo, el anlisis de cada aglomeracin en
detalle, permiti identificar cierto nivel de heterogeneidad y algn grado de especia-
lizacin en algunos sectores especializados y productivos de cada una, que brinda
18. Se pueden encontrar algunas excepciones puntuales en las cuales se han tratado de coordinar, con poco xito, las oportunidades para expandir los mercados19.
polticas sectoriales y territorios especficos, por ejemplo el Plan Pacfico de los aos 80 y 90. La economa de las ciudades presenta importantes restricciones locales que limi-
19. Ver al respecto el trabajo de Juan Mauricio Ramrez FEDESARROLLO sobre productividad y competitividad del tan el aprovechamiento de los beneficios de las economas de aglomeracin.20 Estas
Sistema de Ciudades. restricciones se refieren tanto a la cultura empresarial y facilidades para desarrollar
20. En general, se puede afirmar que las ciudades presentan las siguientes fuentes de ventajas econmicas asociadas negocios, como a la deficiencia de los bienes pblicos locales esenciales para lograr
con la aglomeracin: (I) economas internas, que tratan de conseguir eficiencia por medio de la integracin pro- un desarrollo productivo que aproveche las economas de aglomeracin (Conectividad,
ductiva en grandes empresas o en grandes establecimientos productivos; (II) economas de urbanizacin, donde informacin, institucionalidad) y a las limitaciones del aparato productivo mismo. Las
la importancia de la dimensin urbana es fuente de crecimiento econmico; (III) economas de localizacin, basa- ciudades presentan problemas funcionales (movilidad, equipamientos, vivienda) e ins-
das en la importancia de la especializacin productiva y (IV) economas en red, que suplen el ineficiente tamao titucionales (normativa, capacidad de gestin) que dificultan el desarrollo econmico
urbano por medio de la especializacin en la produccin de determinados bienes y servicios y su provisin coordi- e influyen en la productividad, por falta de una adecuada planeacin del territorio y
nada entre diversas ciudades relacionadas (Trullen, 2003) de capacidad de gestin de las reas urbanas y supramunicipales.

53
Mapa 8. Flujos de comercio exterior (2011).

Fuente: Roda (2012) para la Misin del Sistema de Ciudades,
con base en IGAC, ANI, INVIAS, DANE y DIAN.
CONCLUSIONES DEL DIAGNSTICO

54
Mapa 9. Congestin de la red vial Nacional.

Fuente: Roda (2012) para la Misin del Sistema de Ciudades,
con base en IGAC, ANI, INVIAS, DANE y DIAN.

55
Aun dentro de este panorama de baja productividad de las ciudades colombia- Por otra parte, las ciudades presentan un mercado laboral segmentado, con limitada
nas, los anlisis realizados21 mostraron que hay importantes diferencias entre las movilidad entre ciudades y regiones que da origen a desbalances entre las ciudades y
diversas aglomeraciones del Sistema de Ciudades: el PIB per cpita de Bogot regiones en cuanto a las tasas de participacin laboral y de desempleo. La fuerza de
fue, en promedio, 2,5 veces mayor que el de Montera, la ciudad con menor trabajo calificada se concentra en las 3 principales ciudades del pas (70% en Bogot,
PIB per cpita dentro del Sistema de Ciudades para el perodo 2005-2010. Ta- Medelln y Cali). La formacin para el trabajo y la educacin tcnica no est vincula-
les diferencias estn asociadas con el tamao de la aglomeracin (economas da con las exigencias del desarrollo econmico especfico de las diferentes ciudades.
de aglomeracin y economas de escala), la presencia de clsteres de mayor
productividad, la importancia del empleo formal, la formacin de capital huma-
no y el tamao promedio por empresa.
El anlisis de las industrias22 mostr que slo el 4% de las empresas del Sis- 21. Los anlisis partieron de la hiptesis de que la variable fundamental para lograr un PIB per cpita ms alto en un
tema de Ciudades son transables y poseen alta productividad; a pesar de esto ge- territorio de manera sostenible es la productividad y que la potencialidad productiva de una regin est determi-
neran el 12% del empleo total. En contraparte, el 60% de las industrias en estas nada principalmente por la presencia de industrias transables (en el sentido que exportan a otras regiones o a
aglomeraciones no son transables y poseen baja productividad y sobre ellas recae mercados internacionales) y por la productividad relativa de dichas industrias.
el 39% del empleo en esas reas. Es decir que siendo una menor proporcin, las 22. Para este anlisis se utiliz informacin de la Planilla Integrada de Aportes Laborales (PILA) que contiene la infor-
empresas transables y altamente productivas generan un menor porcentaje de macin de todas las empresas que hacen aportes de seguridad social para sus trabajadores. Es decir, se trata de las
empleo frente a las no transables y poco productivas. El grupo de industrias que empresas del sector formal, y por lo tanto el ejercicio descrito se refiere a la distribucin espacial del empleo formal.
constituye este grupo ms competitivo vara en cada aglomeracin,23 lo cual puede Se excluyeron las empresas unipersonales y tambin las personas naturales que hacen aportes a la seguridad social.
explicarse probablemente por las condiciones geogrficas de las regiones, recursos 23. Las ciudades al interior de la regin andina como Bogot, Medelln y Bucaramanga tienen entre sus clsters de
naturales y fuerza laboral dentro de las cuales inciden dramticamente los costos mayor productividad sectores de servicios, mientras que los clsters de mayor productividad en ciudades como
de transporte y acceso a puertos. Cali y Barranquilla son principalmente manufactureros.
Grfico 12. PIB per cpita por tipologa en el Sistema de Ciudades.

Fuente: PIB municipal DANE 2011 y clculos propios de Juan Mauricio Ramrez en su producto
final de FEDESARROLLO, Productividad y Competitividad del Sistema de Ciudades (2013).

56
Grfico 13. Crecimiento del PIB per cpita 2002-2010 segn tamao de ciudad.
Fuente: Clculos propios de la misma consultora.
Grfico 14. Contribucin de factores al crecimiento del

PIB per cpita (2002-2010) por tamao de ciudad.
Fuente: GEIH-DANE y clculos propios
de la misma consultora.
MISIN DE CIUDADES
57
3. CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA DE LA POBLACIN dinmica demogrfica de las ciudades implican modificaciones en la estructura etaria,
URBANA Y OPORTUNIDADES DIFERENCIALES con impactos en las demandas sectoriales como el nivel de la prestacin y calidad de
DE DESARROLLO DE LAS CIUDADES los servicios pblicos bsicos. Mientras hay ciudades en el centro de la zona andina
(Bogot, Medelln, Manizales) en que el bono demogrfico est por terminarse,
Los estudios mostraron el cambio demogrfico del pas, caracterizado por la reduccin en otras ciudades (Quibd, Riohacha) apenas se est iniciando.25
permanente en la tasa de crecimiento de la poblacin y el cambio en la estructura por Por otro lado, mientras la mayora de ciudades colombianas tienen un cubrimiento
edades. Las proyecciones tendenciales de poblacin muestran que la tasa de crecimiento casi universal de los servicios bsicos (agua, saneamiento, energa, educacin, etc.),
nacional disminuir desde el 1,2 % en el ao 2005 hasta 0,2 % en el 2050. Una reduc- an persisten atrasos notables en ciudades como Quibd o Riohacha entre el grupo de
cin de un punto porcentual en 45 aos, casi dos puntos bsicos por ao. A su vez, la ciudades capitales o Buenaventura y Tumaco dentro del grupo de ciudades de importan-
tasa de crecimiento anual de las principales ciudades seguir bajando, desde el pico de cia subregional. Los dficits de vivienda y nivel de urbanizacin informal persistente son
7.72% (entre 1951-1973) hasta un 0,61 proyectado para el perodo 2035-2050.24 tambin muestra de las deficiencias de las estructuras urbanas colombianas.
A su vez, la estructura de la poblacin de las principales ciudades se est envejeciendo;
hay una importante disminucin en el tamao de los hogares y un cambio en la relacin 24. Las tasas de crecimiento de la poblacin urbana han descendido (y se proyectan) de la siguiente manera: 7,72
de dependencia, que implican, adems de los retos en el mantenimiento de los sistemas (51- 73); 6,42 (73-93); 1,90 (93-2010); 1,30 (2010-2035) y 0,61 (2035/2050).
de seguridad social, una nueva determinante para la fuerza laboral y la economa y una 25. El bono demogrfico es el fenmeno que se da dentro del proceso de transicin demogrfica en el que la poblacin en edad
nueva composicin de las demandas por vivienda y por el conjunto de servicios urbanos. de trabajar es mayor que la poblacin dependiente (nios y adultos mayores), y por lo tanto, el potencial de la economa
Las dinmicas del bono demogrfico y el comportamiento de las tasas de depen- es mayor. La evolucin demogrfica tiende a que cada vez haya ms personas dependientes (tasa de dependencia), es
dencia tienen implicaciones sobre el desempeo de las ciudades, los cambios en la decir, que el bono demogrfico se termina cuando la poblacin en edad de trabajar es igual a la poblacin dependiente.

Grfico 15. Evolucin de la tasa de dependencia demogrfica en Colombia (1985-2050). 0-14 aos
Fuente: CEPAL (2013) para la Misin del Sistema de Ciudades, con base en DANE y proyecciones 65+
de lvaro Pachn Asociados (2012) para la Misin del Sistema de Ciudades.
70
50
30
10
1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

58
Mapa 10. Ciudades por desempeo e indicadores demogrficos por grupo de ciudades.
Nota: La estimacin de edad promedio se realiza utilizando la proporcin de personas por grupo quinquenal de edad.
Fuente: Clculos propios con proyecciones de poblacin de lvaro Pachn para la Misin del Sistema deCiudades
TASA DE TASA DE TASA DE NMERO DE NDICE DE EDAD PROMEDIO

DEPENDENCIA DEPENDENCIA DEPENDENCIA DEPENDIENTES ENVEJECIMIENTO (ESTIMADA)
DEMOGRFICA DEMOGRFICA DEMOGRFICA POR CADA 3
GRUPO DENOMINACIN
< 15 AOS 65 AOS ACTIVOS
2013 2035 2013 2035 2013 2035 2013 2035 2013 2035 2013 2035
MAYORES 44,7 52,1 33,4 27,0 11,4 25,1 1,3 1,6 34,7 94,0 33,6 40,0
MADURAS 47,0 55,5 34,6 29,3 12,4 26,3 1,4 1,7 35,8 89,6 33,3 39,1
ADULTAS 46,9 47,8 35,6 26,7 11,3 21,1 1,4 1,4 31,8 79,2 32,3 38,3
GRANDES Y JVENES 50,1 49,9 40,5 31,0 9,6 18,8 1,5 1,5 23,7 60,8 30,9 36,6
ADOLESCENTES 55,2 50,4 46,0 33,1 9,1 17,3 1,7 1,5 20,0 52,4 29,3 34,9
EMBRIONARIAS 74,1 59,7 65,7 47,0 8,3 12,7 2,2 1,8 12,7 27,0 25,3 29,9

59

60
Mapa 11. Cobertura de acueducto en 23 ciudades.

Fuente: Universidad del Rosario (2012) para la Misin del Sistema de Ciudades
con base en ENIG-2006-2007, la ECV2008, la ECV2010 y el Censo2005.

61
Mapa 12. Cobertura de alcantarillado en 23 ciudades.


62
Grfico 16. Patrones de gasto de los hogares en 23 ciudades y AM.

EL ANLISIS DEL GASTO DE LOS

HOGARES MOSTR QUE EL RUBRO
DE ALIMENTOS REPRESENTA SIEMPRE
EL GASTO MS IMPORTANTE
DEL GASTO TOTAL; EN ESPECIAL
PARA LOS HOGARES POBRES.
Mientras el gasto en salud y educacin ha disminuido

notoriamente gracias a los subsidios nacionales (y en
algunos casos de las ciudades), el gasto en transporte
urbano (9% en promedio nacional) ha adquirido mayor
relevancia como un nuevo reto de poltica pblica para
la mayora de las ciudades, pues representa para los
hogares un gasto promedio equivalente a la suma del
gasto en educacin, salud y servicios pblicos.

63
En general, las polticas pblicas nacionales y locales

no han asumido el efecto del cambio demogrfico y
las nuevas condiciones de desarrollo urbano en toda
su complejidad y con todas sus implicaciones. Las po-
lticas nacionales mantienen un sesgo sectorial que
no considera las diferencias territoriales y a nivel lo-
cal no hay polticas especficas dirigidas a las nuevas
necesidades de la poblacin segn sus caractersticas
demogrficas y niveles de servicios.

64
Grfico 17. Comparacin entre polticas de planeacin urbana en Colombia.

Fuente: Jos Salazar (2012) para la Misin del Sistema de Ciudades.
PERIODO NACIN HACIA LAS CIUDADES CIUDADES
La planeacin como instrumento para superar el

1950 La planeacin para construir una ciudad moderna.
subdesarrollo.
1960 / 1980 Industrializacin como base del desarrollo.

Aceleracin de la urbanizacin; grandes ciudades; Frenar migracin hacia grandes ciudades; Desconcen- Planeacin urbana combinada
Promedio urbano: 4.5%; tracin industrial Enfrentar los retos del crecimiento acelerado: vivienda,
Cali, Bogot > 6.5%. Parntesis Currie (70/74) Relacin Poltica macroeco- vas, servicios pblicos, equipamientos, etc.
Poblacin: 60% urbana. nmica poltica urbana.
Descentralizacin Planeacin integral.

1980 / 2000
Corregir desequilibrios. Racionalizacin en la prestacin PID: Replicar en la ciudad el contenido del PND.Progra-
Descenso en las tasas de crecimiento.
de servicios mas integrales de desarrollo urbano (PIDUZOB).
Grandes aglomeraciones urbanas que desbordan los
Construir regiones para administrar polticas nacionales.
municipios (reas Metropolitanas, Regiones urbanas,
Parntesis Barco: combinacin descentralizacin y Normas
etc.).
desarrollo endgeno. Planeacin centrada en la norma (la ciudad como
Problemas de metrpolis tercer mundo: crecimiento
Constitucin: Principios + plusvala; Planeacin en negocio).
acelerado, sin recursos, debilidad administracin local.
todos los niveles; Plan de desarrollo; Plan de Ordena-
Deterioro.
miento Territorial. Planes de Ordenamiento Territorial.
2000/2010 Competitividad/Productividad.
Gestin del Suelo.
Incremento Primaca Bogot. Sostenibilidad (dentro de un objetivo principal de
Espacio Pblico.
Surgimiento ciudades intermedias. Seguridad)
Ciudad Regin.
Nuevos desarrollos en frontera. Colombia 2019 Ciudades Amables.
Problemas de vivienda, movilidad, ambiente, etc.
4. LA PLANEACIN DEL TERRITORIO EN La planeacin del rea rural no es satisfactoria; hay enormes conflictos en el uso de
RELACIN CON EL SISTEMA DE CIUDADES las reas rurales de acuerdo con su potencial y su papel como abastecedoras de ali-
EST INCOMPLETA Y DESARTICULADA mentos de las ciudades, en la medida en que la produccin se aleja cada vez ms
de las zonas urbanas principales. Las zonas rurales cercanas a las ciudades se han
La falta de una clara visin territorial se puede deducir de las pocas propuestas de orde- convertido en lugares para el desarrollo de conjuntos residenciales y establecimientos
namiento nacional y regional. Los sistemas que estructuran el territorio como el ambien- industriales, comerciales y de servicios (de todo tipo) en bajas densidades, o reas
tal, rural, val y urbano26 se han planeado slo parcialmente y sin considerar la relacin sin un uso productivo, cuyos costos del suelo impiden el desarrollo agropecuario.
entre estas. No hay un reconocimiento explcito de la importancia de las ciudades para La planeacin urbana se fortaleci con la adopcin de la ley 388 de 1997 que
el desarrollo del pas, lo que implica que no se tiene una visin del sistema de ciudades exigi los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) en todos los municipios.28 Sin
y no se ha adelantado su planeacin con relacin a los otros sistemas. embargo no logr su potencial debido a que las ciudades elaboran sus planes de ma-
La estructura ecolgica principal a nivel nacional se encuentra en proceso avan- nera aislada con nfasis en el rea urbana, sin considerar el desarrollo rural aledao
zado de definicin pero falta terminar de concretar sus elementos regionales y los ni las relaciones con los municipios vecinos y las regiones circundantes. Las directrices
criterios para su preservacin y manejo. Otros aspectos relacionados con el medio departamentales previstas para lograr una planeacin subregional no se han imple-
ambiente que afectan las ciudades y requieren una respuesta a nivel nacional con mentado. Los POT no cuentan con instrumentos adecuados para enfrentar fenmenos
pautas claras son la dotacin de agua a mediano y largo plazo, la mitigacin de los recientes como la conurbacin y la suburbanizacin (principalmente aquella dispersa
efectos del cambio climtico (gestin del riesgo) y la calidad de aire.27 o de baja densidad), bien sea dentro del territorio municipal o en territorios de los

65
Grfico 18. Esquemas Asociativos.

Nota: * rgano Colegiado de Administracin y Decisin - OCAD. Instancia compuesta por representantes de Ministerios, Gobernaciones y otras entidades
pblicas que se encargan de asignar los recursos de regalas. Fuente: Liliana Bonilla (2012) para la Misin del Sistema de Ciudades.
ASOCIACIN ENTRE
ASOCIACIN ENTRE ENTIDADES TERRITORIALES OTROS
ENTIDADES ADMINISTRATIVAS
Entre departamentos Entre municipios
1. Regiones Administrativas y de Asociacin de municipios Asociaciones de: 1. Alianzas estratgicas de

Planificacin RAP. 1. Comits de Integracin Territorial 1. reas metropolitanas. orden econmico con pases
2. Regin Administrativa y de (CIT). 2. Distritos especiales. fronterizos.
Planificacin Especial RAPE. 2. Provincias administrativas y de 3. Corporaciones 2. Alianzas estratgicas de orden
3. Asociacin de departamentos. planificacin. autnomas. econmico.
3. reas metropolitanas. 3. OCAD.*
4. Regiones de Planificacin y 4. Contrato Plan.
Gestin RPG.
municipios vecinos, de manera que se pueda evitar que estos procesos generen con- En el mbito municipal, la Ley 617 de 2000 jerarquiz y estructur administrativa-
flictos en los usos de suelo y crecientes costos para solucionar la movilidad, la pres- mente los gobiernos municipales o distritales en siete categoras con un nfasis en
tacin de los servicios pblicos y las dotaciones a estas reas. los municipios de menor tamao que no tiene correspondencia con el nivel de desa-
rrollo de las ciudades y sus problemas, pues tienen un fin relacionado principalmente
5. MARCO INSTITUCIONAL DESAJUSTADO con las trasferencias y algunos temas fiscales. Se prevn estructuras similares para
A LAS NECESIDADES DEL DESARROLLO Y la mayora de las categoras a pesar de la inmensa complejidad de los municipios de
DE LA COORDINACIN TERRITORIAL. mayor tamao. Por otro lado, las administraciones de las ciudades, con contadas ex-
cepciones, tienen baja capacidad de gestin para emprender programas y proyectos
Las ciudades del Sistema no cuentan con un marco institucional y legal que permita en temas fundamentales del desarrollo urbano contemporneo.
abordar de manera efectiva y con suficiencia la planeacin y gestin requerida para Por ltimo hay que reconocer un conjunto importante de buenas prcticas
enfrentar los nuevos problemas y condiciones de desarrollo. Aunque existen diversos desarrolladas por algunas ciudades (Bogot, Medelln, Bucaramanga y Ba-
instrumentos de asociacin, la mayora se han utilizado parcialmente. Estos instru- rranquilla, entre otras), que han permitido impulsar el desarrollo econmico
mentos no parecen responder a las necesidades de las nuevas realidades supramunici- y social de sus ciudades atado a procesos de apropiacin de la ciudad por sus
pales de las aglomeraciones o no existen los incentivos suficientes para su aplicacin. habitantes y de valoracin de su identidad cultural; adems de programas de
La descentralizacin dio fuerte autonoma a los municipios pero al mismo tiempo educacin, salud y de innovacin y competitividad. Sin embargo, estas buenas
debilit el nivel departamental, con lo cual se gener un esquema poltico administrati- prcticas no han sido reconocidas a nivel nacional.
vo que no facilita la actuacin coordinada de las ciudades, departamentos y municipios.
Hay multiplicidad de leyes y desarrollos legislativos que han adoptado instru-
mentos de asociacin y gestin, pero su alcance es limitado; tienen poco desarrollo
y poco uso. El rea Metropolitana, una forma de organizacin institucional privile- 26. La literatura internacional ha destacado la presencia de 3 sectores que estructuran el territorio: el
giada para el manejo de las aglomeraciones urbanas alrededor de las grandes ciu- sistema ambiental (que incluye los temas rurales), el sistema de carreteras y conectividad y el Sis-
dades, ha funcionado de manera activa y amplia en el Valle de Aburr. Otras reas tema de Ciudades. Ver Hildebrand S., Andreas (1996).
Metropolitanas constituidas (Barranquilla, Pereira-Centro-Occidente, Bucaramanga, 27. Aunque hay algunas ciudades que pueden estar enfrentando problemas de agua potable en el corto plazo.
Ccuta y Valledupar) han presentado problemas de conformacin, gobernabilidad y 28. Para las municipios de ms de 100.000 habitantes se exigio un Plan de Ordenamiento Territorial, entre
financiacin para emprender los programas y proyectos necesarios para conformar 30.000 y 100.000 habitantes se exigi un Plan Bsico de Ordenamiento Territorial (PBOT) y para las
los territorios funcionales. menores de 30.000 habitantes un Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT).

66
Grfico 19A. Crecimiento anual de ingresos tributarios en el Sistema de Ciudades (2000-2010).

Fuente: FEDESARROLLO (2013) para la Misin del Sistema de Ciudades.
4%
3,6%
3,1%
1,6% 1,6%
Ingresos Tributarios 1,3%
Inversin
Menores a Entre 100.000 Mayores a

100.000 y 1.000.000 1.000.000
Grfico 19B. Participacin de las fuentes de los recursos municipales invertidos.

Fuente: FEDESARROLLO (2013) para la Misin del Sistema de Ciudades.
5%
23%
35%
61%
SGP 39%
29%
Propios
Crditos 18% 21% 11%
Regalas 8% 9%
23%
Otros 10% 8%
Menores a Entre 100.000 Mayores a

100.000 y 1.000.000 1.000.000

67
6. ESQUEMAS DE INVERSIN Y FINANCIACIN Los anlisis tambin demuestran que en general ha disminuido el monto de inversin
INSUFICIENTES PARA LAS NECESIDADES DE LAS en infraestructura y que existe una diferencia en el monto de inversin por habitante
CIUDADES Y AGLOMERACIONES URBANAS en los tres grupos de municipios. Aunque se observa en la ltima dcada un esfuer-
zo tributario positivo de los municipios en la medida que los municipios han mante-
Un anlisis de los recursos con que han contado las ciudades del pas desde que nido un crecimiento de los recaudos de entre un 3,1% y un 4% anual (ver Grfico
empez la descentralizacin permite afirmar que las ciudades podran haber avan- 19A, Crecimiento Anual de Ingresos Tributarios), se constata que las tasas promedio
zado ms para superar las principales necesidades de infraestructura y de provisin de inversin per cpita son menores a las tasas de recaudos tributarios per-cpita. El
de redes de servicios pblicos. Sin embargo, los datos indican diferentes niveles de ao de mayor inversin municipal fue el 2007 con una inversin de 18 billones de
rezago en el acceso a servicios de infraestructura. Los anlisis se hicieron en tres pesos, equivalente al 6.5% del PIB (Banco Mundial, 2011) y de manera interesante
grupos de ciudades, definidos por poblacin: < 100.000; entre 100.000 y 1 milln se observa que son los municipios pequeos los que invierten ms recursos per cpita.
y >1.000.000 de habitantes29, de manera que sus resultados deben ser compatibi- En general, puede afirmarse que las ciudades tienen pendientes grandes in-
lizados para poder compararlos a nivel de aglomeraciones. versiones en transporte, infraestructura, dotaciones y vivienda para mejorar las
La estimacin de las brechas30, teniendo en cuenta las demandas y el alcan- condiciones de vida y de productividad, atraer nuevas inversiones y facilitar el de-
ce financiero de los municipios indica que los municipios grandes tienen un rezago sarrollo econmico. Al comparar las brechas de infraestructura con los niveles de
proporcionalmente menor al de los municipios pequeos y medianos. Estos ltimos inversin per cpita se concluye que hay dificultades institucionales y de recursos
tienen brechas similares en la mayora de sectores, siendo la cobertura de agua y para la adecuada inversin entre los municipios pequeos y medianos. Adicional-
alcantarillado las diferencias ms marcada. Las brechas en cobertura en basuras, vi- mente, las ciudades grandes requieren mayores niveles de inversin y esquemas
vienda y electricidad son comparables entre tamaos de municipios. ms flexibles de financiacin acordes con sus estructuras fiscales para lograr el
Las brechas de inversin varan considerablemente entre sectores. En los municipios incremento en la construccin de infraestructura bsica y habitacional requerida
pequeos y medianos las amplias brechas entre lo que se invierte y lo que se debera in- para su funcionamiento eficaz y equitativo.
vertir se deben principalmente a la construccin de colegios, mientras los sectores vivienda
y transporte tienen una participacin menor pero relevante. En los municipios medianos 29. Se utiliza esta agrupacin de municipios porque las fuentes de recursos disponibles, las capacidades
la inversin en agua, saneamiento y aseo tambin tiene una participacin importante: se de apalancar nuevos recursos y las capacidades tcnicas para la ejecucin de los proyectos estn
invierte cerca de 75% de lo requerido. En los municipios grandes la diferencia se explica ligadas al tamao poblacional de los municipios. As mismo, la existencia de economas de escala
ms que todo por la inversin en vivienda, educacin y agua, saneamiento y aseo (ASA). en la provisin de algunos de los tipos de infraestructura considerados puede reducir los costos de
Para definir las metas de cada uno de los municipios, se calcula el monto que se inversin en ciudades relativamente ms grandes. El 62% de los municipios del Sistema de Ciuda-
requiere para alcanzar las tasas de cobertura de los diversos servicios bsicos que tienen des tiene menos de 100 mil habitantes a 2012. No obstante, los municipios grandes y medianos
los municipios lderes en cada una de las tres categorias por poblacin y mantenerlas concentran la mayora de poblacin, 44% y 45,6% respectivamente. A la fecha, solo cuatro ciu-
ante el crecimiento demogrfico. Este ejercicio incluye mantener la red vial en buenas dades, Bogot, Medelln, Cali y Barranquilla, consideradas individualmente (sin su aglomeracin),
condiciones y mejorarla a medida que se va deteriorando; reducir el dficit de vivienda, cuentan con ms de un milln de habitantes.
invertir en equipamientos y mantener la calidad de la infraestructura educativa. 30. Para calcular las brechas en infraestructura urbana, se propusieron Metas de Infraestructura Urbana
Los municipios medianos cuentan con recursos menores a los requeridos en todos (MIU) para lograr a 2035 una comparacin real de estas ciudades con estndares internacionales
los sectores, notablemente vas, salud y educacin. El rezago de estos municipios es o con otras ciudades similares. Estas son:
de especial inters porque albergan el 45% de la poblacin de las aglomeraciones.
En algunas ciudades grandes persiste el rezago en acueducto, alcantarillado y Sector Benchmark a 2035
recoleccin de residuos slidos (ASA), vivienda y educacin. En los tres tamaos de ASA Cobertura de 100%
municipios se observa una falta de inversin en infraestructura de hospitales y cole- Vas Alcanzar la relacin vas troncales/vas residenciales del promedio de
gios, principalmente por el mantenimiento que se requiere para el creciente nmero pases latinoamericanos
de edificaciones de estos sectores. Vivienda Reducir en 2/3 el dficit actual
Al analizar la inversin se observa que la composicin de los recursos invertidos Hospitales Reducir en 2/3 el dficit actual, suponiendo que debera contar con
vara segn el tamao de los municipios. Los municipios grandes utilizan los recursos 10 hospitales por 100.000 habitantes
propios como principal fuente de inversin (61%) a diferencia de los municipios pe- Colegios Reducir en 2/3 el dficit actual, suponiendo que debera contar con
queos y medianos donde esta fuente representa el 29% y 38% de las inversiones, 40 hospitales por 100.000 habitantes
respectivamente. Las transferencias son la fuente ms importante para los municipios Biblioteca Reducir en 2/3 el dficit actual, suponiendo que debera contar con
pequeos (35%) y, en menor medida, para los medianos (23%). El apalancamiento 10 bibliotecas por 100.000 habitantes
con crditos es importante en todos los casos pero representa una mayor participacin
en municipios pequeos y medianos, 18% y 21%, respectivamente. Para los munici- Fuente: Fedesarrollo. Estndares de hospitales, colegios y bibliotecas con base en Universidad de
pios mayores a un milln de personas el crdito representa el 11%. los Andes (2009).

POLTICA PARA EL
FORTALECIMIENTO DEL
SISTEMA DE CIUDADES
LA POLTICA NACIONAL PARA FORTALECER EL SISTEMA DE CIUDADES BUSCA ESTABLECER UN MARCO DE LARGO PLAZO
PARA ORIENTAR, ARTICULAR Y HACER MS EFICIENTES LOS PROPSITOS DE DESARROLLO Y LAS ACTUACIONES DE
LAS ENTIDADES NACIONALES EN LAS CIUDADES Y REGIONES DEL PAS, EN CONCORDANCIA CON LAS CONDICIONES
ESPECFICAS DE CADA LUGAR Y CON LAS POLTICAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES.
70
SEIS LNEAS
ESTRATGICAS
Las conclusiones del diagnstico muestran que en el desarrollo urbano del pas Diferenciada porque la Poltica Nacional de Fortalecimiento del Sistema de Ciu-
confluyen en un amplio conjunto de actores de carcter nacional, regional, dades propone recomendaciones a partir de una mayor comprensin de las ca-
local, pblico y/o privado, y de factores histricos, territoriales, econmicos, ractersticas especficas de las diversas regiones ajustadas a las condiciones
sociales y culturales que se relacionan y combinan de formas muy diversas geogrficas, demogrficas, sociales, econmicas y culturales. La Poltica respon-
en cada una de las regiones. de a las condiciones particulares de desarrollo de cada ciudad, marcadas, entre
Si bien el punto de partida explcito de la poltica para el fortalecimiento del otras, por el estado del bono demogrfico, la estructura de desarrollo productivo,
Sistema de Ciudades fue identificar los aspectos en los cuales debe actuar la Nacin las nuevas formas y escala de ocupacin de actividades de vivienda, comerciales
para impulsar el desarrollo de las ciudades en concordancia con los objetivos del Plan y productivas . Las anteriores condiciones deben ser una base importante para el
Nacional de Desarrollo, la puesta en marcha de la poltica requerir el trabajo asociado diseo de las polticas diferenciales de calidadde vida y de las polticas hacia la
del Gobierno Nacional con las entidades territoriales y con el sector privado. En este productividad y competitividad de las ciudades.
contexto, la Misin propone crear las condiciones para impulsar ms eficientemente En este contexto la Poltica hace algunas recomendaciones precisas para diferen-
desde la Nacin el desarrollo econmico, social y territorial de las ciudades como Sis- ciar las polticas sectoriales en los territorios, sin que se proponga formular polticas
tema e indicar caminos posibles para facilitar el trabajo asociado con los gobiernos nuevas o reformular completamente las polticas sectoriales existentes.32
territoriales, tanto en los aspectos normativos, como en los programas y proyectos
para el desarrollo. Este objetivo requerir cambios importantes en la cultura institu-
cional nacional que hoy se encuentra basada en la actuacin sectorial y poco inte-
grada con otras acciones pblicas y privadas, as como acciones para superar la baja
capacidad de planeacin y gestin de los gobiernos territoriales.
Adems de su condicin de poltica de largo plazo que requiere el trabajo coor-
dinado de las entidades pblicas de los diversos niveles de gobierno y del sector pri-
vado, la Poltica para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades debe formularse
como una poltica territorial y diferenciada.
Territorial porque considera el fortalecimiento del Sistema de Ciudades como
parte de una Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial.31 Esta parte de la com- 32. Las recomendaciones de los estudios para territorializar en las ciudades las polticas sectoriales nacio-
prensin de los elementos estructurales del territorio (Medio ambiente, carreteras, nales deben considerarse en el mbito de la poltica correspondiente (vas y transporte, agricultura,
rea rural y ciudades) y de las interrelaciones entre estos, y que, a su vez, reconoce desarrollo industrial, formacin laboral, educacin, salud, bienestar social, etc.) para estructurarse
las manifestaciones territoriales de las polticas sectoriales y los beneficios de las ac- armnicamente con los dems elementos de estos mbitos especficos. De estas recomendaciones
tuaciones integrales y multisectoriales. la Misin incorpora directamente en la poltica solo aquellas que tienen mayor impacto en las ciu-
dades y son estratgicas para su puesta en marcha. Otras recomendaciones debern ser analizadas
como consideraciones para la formulacin de las polticas sectoriales concernientes y, por lo tanto,
se deben tratar en el mbito especfico de esas polticas. Por otra parte, hay temas tratados en los
31. El ordenamiento del territorio ha tenido dos enfoques. Por un lado, la ordenacin del territorio estudios que se refieren a aspectos generales de la organizacin y funcionamiento del Estado colom-
como planificacin fsica y, por otro, el planteamiento ms amplio del amnagement du terri- biano que sobrepasan ampliamente el alcance de la Misin. Los estudios mostraron desde diferentes
toire francs. La conceptualizacin de la ordenacin del territorio en el sentido de la planifica- puntos de vista que es necesario plantearse una reflexin completa y sin atenuantes en temas como
cin fsica, a escalas intermedias entre el municipio y el Estado (regional y subregional), es la descentralizacin (competencias y responsabilidades en los diferentes temas tratados), el Sistema
el enfoque mayoritario de la poltica de ordenacin del territorio en Europa y se aplica en su General de Participaciones (SGP), la estructura tributaria de las entidades territoriales, la focalizacin
forma ms pura en Alemania (Raumordnung, Landesplanung, Regionalplanung), Suiza (Raum- de los subsidios a travs del SISBN o la estratificacin socioeconmica del territorio urbano para
planung, Kantonale Richtplanung), Espaa (ordenacin del territorio, planificacin territorial), el cobro de servicios pblicos y la disponibilidad de informacin precisa de las ciudades actualizada,
Italia (assetto territoriale, pianificazione territoriale) y Portugal (ordenamento do territorio); y entre otras. Estos temas no son objeto especfico de la Misin y deben ser abordados en otros esce-
con ciertos matices en Austria (Raumordnung, Raumplanung), Holanda (Ruimtelijke Ordening) narios ms amplios y con una mayor perspectiva de anlisis. Sin embargo, hay que enfatizar que
y el Reino Unido (spatial planning). Hildebrand, A. (2010: 14). el desarrollo a largo plazo de las ciudades depende en parte de la adecuacin de estos aspectos.

71
EJES DE POLTICA INSTITUCIONALES
Coordinacin
Interjurisdiccional
Coordinar la actuacin en
el territorio y promover
Planeacin con
esquemas asociativos Financiacin Eficiente
Visin Sostenible
Optimizar el uso de instrumentos
Reconocer y planear en funcin del
tributarios y generar
Ordenamiento del Territorio
recursos propios
POLTICA NACIONAL PARA

Grfico 20.
EL FORTALECIMIENTO DEL
Lneas de poltica para el Sistema de Ciudades.
SISTEMA DE CIUDADES
Fuente: Misin de Ciudades (2013).
Conectividad Calidad de vida

Mejorar la conectividad fsica Disminuir las brechas
y digital para fomentar el sociales en aglomeraciones y
desarrollo productivo ciudades del Sistema
Productividad
Fortalecer los factores locales y
adecuar las polticas nacionales que
promueven la productividad
EJES DE POLTICA TEMTICOS
POLTICA PARA EL FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA DE CIUDADES

72
PLANEACIN
CON VISIN SOSTENIBLE
PARA LOGRAR UN DESARROLLO FUNCIONAL Y ARMNICO DE LOS ASENTAMIENTOS URBANOS, ES NECESARIO

PLANEAR EL SISTEMA DE CIUDADES EN COORDINACIN CON LOS OTROS TRES SISTEMAS ESTRUCTURANTES
DEL TERRITORIO: EL AMBIENTAL, EL RURAL Y EL DE CONECTIVIDAD. LA PLANEACIN NACIONAL DE ESTOS
SISTEMAS ES UNA FUNCIN DEL NIVEL NACIONAL, QUE DEBE ASEGURAR SU COORDINACIN.
Planear el Sistema de Ciudades en relacin con el ordenamiento territorial nacional,

Con base en una visin integral del territorio nacional y en particular, del de- completar la planeacin del sistema ambiental nacional en relacin con el Sistema
sarrollo del Sistema de Ciudades, es posible lograr una planeacin del nivel de Ciudades, apoyar las ciudades en el manejo del riesgo de desastres, articular la
nacional que supere la planeacin fraccionada, sectorializada y poco integrada planeacin de las reas rurales y la planeacin urbana para ordenar el territorio son
existente. Esto implica asumir estrategias de desarrollo territorial y planificacin las cuatro lneas de actuacin relacionadas con los tres sistemas de ordenamiento
urbana y rural de manera coordinada en las que sin duda los procesos histricos territorial: Sistema de Ciudades, Sistema Ambiental y Sistema de reas Rurales, a
y las condicionantes geogrficas locales tienen un peso preponderante. Conlleva travs de los cuales se busca articular el desarrollo de las ciudades con el desarrollo
tambin impulsar cambios en el modelo de planeacin, identificando los puntos econmico y social nacional, hacer compatible el manejo de los temas ambientales
en los cuales debe actuar la Nacin para impulsar de manera ms acorde con con las exigencias del desarrollo econmico y urbano, enfrentar el cambio climtico
las regiones los objetivos del Plan de Desarrollo. y lograr un desarrollo armnico de las ciudades y las zonas rurales que las rodean.

73
Mapa 13. Agua, rendimiento disponible.

Fuente: Carlos Costa (2012) para la Misin del Sistema de Ciudades.

74
Mapa 14. Cambio en reas sembradas.

Fuente: Arturo Garca (2012) para la Misin Sistema de Ciudades.

76
PROPUESTA ESTRATGICA
01
Con base en estudios realizados por Carolina Barco y
Jos Salazar, para la Misin del Sistema de Ciudades.
PLANEAR EL SISTEMA DE CIUDADES EN RELACIN

CON EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL NACIONAL
LA PLANEACIN DEL SISTEMA DE CIUDADES BUSCA QUE EL DESARROLLO DE LAS CIUDADES EST
EN CONCORDANCIA Y FORTALEZCA LAS METAS DE DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL NACIONAL,
A PARTIR DE RECONOCER SUS CARACTERSTICAS, INTERRELACIONES Y POTENCIALIDADES.
La prctica de la planeacin en el pas ha mostrado una fuerte divisin entre la pla- s, ni con la planificacin nacional y departamental. Las metas de desarrollo en estos dos
neacin econmica de carcter sectorial que se ejerce fundamentalmente desde el niveles no estn coordinadas con la planeacin y gestin supramunicipal, que constituye
Gobierno Nacional a travs de los planes de desarrollo y las polticas sectoriales (in- la dimensin funcional real de muchas ciudades. Cada municipio de una aglomeracin
fraestructura, vivienda, agua potable y saneamiento, educacin, salud, entre otras)33 tiene un plan aislado sin una visin de conjunto para la subregin.
y la planeacin territorial que ha sido ejercida principalmente por los municipios a A su vez, el esquema de Ordenamiento Territorial adoptado por la ley 388 de
travs de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT). 1997 para los municipios, es complejo y ha sido poco utilizado dado que los instru-
En el nivel municipal esta divisin se manifiesta en la existencia de dos tipos de mentos de gestin urbana no han podido ponerse en prctica por las administracio-
planes: el POT que se ocupa principalmente de los aspectos territoriales del desarrollo nes locales. Los POT que se han adoptado en desarrollo de este marco normativo
de las ciudades y el Plan de Desarrollo Municipal que se ocupa de la planeacin sectorial privilegian a las zonas urbanas sobre las rurales y solo en raras ocasiones se conciben
del gasto pblico de acuerdo con el programa de gobierno del alcalde elegido. En ambos lineamientos ms all de los lmites administrativos de los municipios.
casos, estos instrumentos de planificacin de nivel municipal no tienen articulacin entre Esta separacin entre el planeamiento econmico y el planeamiento fsico del
territorio dificulta la implementacin de acciones efectivas para lograr un desarrollo
urbano ordenado, eficiente y articulado al desarrollo nacional, que favorezca las din-
micas productivas y el desarrollo social. La debilidad del nivel intermedio del planea-
33. El planeamiento econmico hacia los territorios ejercido desde el nivel nacional ha tenido importantes miento (los departamentos) ha dificultado an ms la convergencia de estas polticas.
variaciones en los ltimos 50 aos: de la industrializacin desconcentrada de los aos 60 a 80, a la La dispersin y falta de precisin de la informacin disponible para realizar an-
descentralizacin administrativa vigente desde los aos 80, y la ltima dcada en que han emergido lisis y sustentar las polticas urbanas, es un punto adicional en esta problemtica.
nuevos paradigmas de la agenda internacional que atraviesan los objetivos de planeacin: compe- Tampoco existe cartografa completa de las aglomeraciones; esta se elabora a nivel
titividad (economa globalizada) sostenibilidad (Cumbre de Ro) y Equidad (Metas del Milenio). de municipio y presenta dificultades al agruparla.

77
RETOS RECOMENDACIONES
Los retos en el campo de la planeacin se dirigen a consolidar una visin territorial al 1. Institucionalizar la Poltica para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades,
interior del Gobierno Nacional y de las entidades territoriales, como parte del proceso mediante un documento CONPES sobre el Sistema de Ciudades y elaborar un
de formulacin y adopcin de una Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial que documento que contiene los elementos centrales de la poltica para el fortaleci-
coordine el sistemas de ciudades, ambiental, rural y de conectividad. miento del Sistema de Ciudades con visin a largo plazo para el prximo Plan
El planeamiento del Sistema de Ciudades implica reconocer el desarrollo end- Nacional de Desarrollo (2014-2018). Estos documentos deben establecer las
geno de las ciudades y aglomeraciones y sus interrelaciones, as como el papel que bases conceptuales y tcnicas para el planeamiento del Sistema de Ciudades
cumplen en el desarrollo general del pas. Esto implica entender la forma como cada desde arriba, as como establecer las directrices para la planeacin futura de
aglomeracin o ciudad se relaciona con el territorio circundante, con otras ciudades cada aglomeracin o ciudad uninodal, de modo que los planes de desarrollo o
y con el avance nacional: ciudades como ncleos principales de crecimiento de las territoriales se formulen coordinadamente.
regiones de alto desarrollo industrial, agrcola o minero; ciudades exportadoras (puer- 2. Formular desde abajo visiones de las principales ciudades y aglomeraciones a
tos, fronteras); ciudades centro de servicios a regiones circundantes o ciudades de 20 aos, elaboradas con apoyo tcnico y financiero de la Nacin, donde se esta-
frontera, entre otras. Entender estas condiciones especficas de las ciudades permite blezcan los elementos principales de su desarrollo futuro, en los aspectos econ-
generar directrices para la planeacin futura de cada aglomeracin o ciudad unino- micos (complementariedad y especializacin de las economas urbanas, apuestas
dal, que buscan que los planes de desarrollo o territoriales de cada zona se formulen productivas y de especializacin), sociales, culturales y territoriales (proyeccio-
entendiendo la relacin con otras ciudades o aglomeraciones en el territorio nacional. nes de poblacin, ocupacin de suelo, estructura urbana, crecimiento, etc.).
La planeacin coordinada es tambin una base para que la Nacin pueda promo- 3. Formular lineamientos para el manejo de temas crticos en el desarrollo urba-
ver las alianzas institucionales y con el sector privado adecuadas al tipo de desarrollo no actual: Conurbacin y suburbanizacin; renovacin y densificacin urbana;
de cada ciudad o aglomeracin urbana, en especial para la gestin de proyectos urba- abastecimiento y manejo general de la carga; transporte masivo; manejo de re-
nos, supramunicipales o regionales necesarios para apalancar su desarrollo. siduos slidos y dotacin de equipamientos (de escala urbana y metropolitana).
Por su parte, la Nacin debe generar los instrumentos adecuados para que las 4. Homologar la informacin del DANE e IGAC sobre las ciudades, incluyendo la
ciudades puedan enfrentar los nuevos procesos de trasformacin urbana (por ejemplo informacin para las aglomeraciones definidas en el Sistema de Ciudades, para
la conurbacin y la sub-urbanizacin) y establecer lineamientos para el desarrollo de adecuar la informacin estadstica y geogrfica al anlisis permanente y formu-
los servicios urbanos metropolitanos, tales como el transporte, los abastos, los pla- lacin de polticas para el Sistema de Ciudades.
nes maestros de equipamientos escolares o de salud, los planes para equipamientos 5. Crear un observatorio territorial, para producir, compilar y articular la informacin
especiales (terminales, centrales de carga, espacios feriales, etc.). adecuada para la planeacin y la gestin urbana de las entidades territoriales y
del Gobierno nacional en los territorios. (DDT-DNP)
6. Elaborar cuadernos de trabajo de las ciudades (aglomeraciones y uninodales) del
Sistema, que contenga la informacin territorial, econmica y social, como una
base para el realizar trabajos y reflexiones sobre el desarrollo de cada ciudad.

78
02
Con base en estudios realizados por Carlos Costa,
para la Misin del Sistema de Ciudades.
COMPLETAR LA PLANEACIN DEL SISTEMA AMBIENTAL

NACIONAL EN RELACIN CON EL SISTEMA DE CIUDADES
LA PLANEACIN AMBIENTAL DEFINE ELEMENTOS FUNDAMENTALES PARA EL SISTEMA DE CIUDADES: LA VALORACIN

Y DELIMITACIN DE LA ESTRUCTURA ECOLGICA PRINCIPAL DE LOS ELEMENTOS DE IMPORTANCIA AMBIENTAL QUE
SE DEBEN PROTEGER Y CUYO USO DEBE SER REGLAMENTADO; LA DEFINICIN DE LAS CUENCAS ABASTECEDORAS
DE AGUA PARA LAS CIUDADES Y SUS ENTORNOS; EL MANEJO DE LAS AGUAS SERVIDAS Y DE LOS RESIDUOS
SLIDOS CUYOS EFECTOS SON REGIONALES Y TIENEN UNA DIRECTA RELACIN CON EL AMBIENTE Y LA SALUD
PBLICA; AS COMO LAS NORMAS Y CONTROLES PARA LA ADECUADA GESTIN DE LA CONTAMINACIN DEL AIRE.
Las definiciones y manejo de estos temas son de gran impacto en las ciudades. Sin
embargo hay necesidad de avanzar en la delimitacin de algunos elementos de la
estructura ecolgica principal que dificulta las decisiones de planeacin y crecimiento
de las ciudades. Se requiere profundizar en el anlisis y propuestas que respondan
a las brechas entre la dinmica de crecimiento del Sistema de Ciudades y la ofer-
ta hdrica.La falta de capacidad de las plantas de tratamiento de agua, el manejo
adecuado de las aguas residuales y los residuos slidos impactan a las ciudades y
sus regiones, falta una mayor comprensin y adopcin de medidas de mitigacin
y adaptacin frente a los fenmenos y efectos asociados con el cambio climtico.

79
Los principales retos que se deben asumir para garantizar la sostenibilidad ambiental Identificar, delimitar y definir la Estructura Ecolgica Principal Nacional en los entornos
del Sistema de Ciudades buscan hacer compatible el manejo de los temas ambientales urbanos, con prioridad en la proteccin de cuencas abastecedoras de acueductos34,
con las exigencias del desarrollo econmico y urbano, para lo cual es necesario cons- para establecer categoras con reglas claras para la ocupacin y uso del suelo en los
truir una visin del desarrollo que sea sensible a los requerimientos ambientales, al alrededores de las ciudades y dentro de las aglomeraciones urbanas: reas del Siste-
tiempo que se requiere una visin ambiental sensible a la visin de desarrollo y de las ma Nacional de reas protegidas, Reservas forestales, Pramos, Humedales y Cuen-
infraestructuras principales del pas; en suma una visin integral que supera el manejo cas abastecedoras de los acueductos del pas, entre otros. Para definir esta Estructura
de lo ambiental como un aspecto adicional (y conflictivo) de la gestin de proyectos. Ecolgica es necesario simplificar y unificar las categoras de suelos de proteccin
La definicin del Sistema Ambiental requiere el trabajo del Ministerio de Am- aplicables en todos los mbitos territoriales y definir los usos y las actividades permi-
biente en coordinacin con las dems entidades involucradas en cada uno de los tidas en cada una de ellas. Al mismo tiempo es necesario consolidar instrumentos de
temas de desarrollo, para conformar la estructura ecolgica principal y definir las planeacin y la institucionalidad a nivel regional para dar insumos adecuados a los
categoras aplicables en relacin con las perspectivas de desarrollo urbano y de planes de ordenamiento municipales.
conectividad, planear a largo plazo el manejo del recurso hdrico, de las aguas Formular y adoptar el Plan Director Nacional de Agua, Saneamiento y Residuos
servidas y los residuos slidos y establecer programas de apoyo a las ciudades Slidos para el Sistema de Ciudades en conjunto, construido por cuencas y articula-
para la mejora en la calidad del aire. do con los POMCA35, con visin a largo plazo, para establecer las exigencias para su
manejo (planeacin, control, promocin del uso eficiente) y asegurar en el mediano
y largo plazo el abastecimiento de agua y el tratamiento adecuado de las aguas ser-
vidas y los residuos slidos en las principales ciudades del pas.
Formular un programa nacional de mejoramiento de la calidad del aire, que
incentive desde la Nacin la produccin de informacin sistemtica y su puesta
en marcha en las ciudades mayores de un milln de habitantes, con base en
polticas y estndares normativos locales que propicien, entre otros, el desa-
rrollo bajo en carbono del sector transporte (disminucin de emisin de gases
efecto invernadero) y la planeacin de la ubicacin de la industria teniendo en
cuenta su impacto en calidad de aire.
34. Como punto especfico es necesario delimitar con precisin las diferentes reas protegidas de nivel
nacional, en particular las reservas forestales definidas por la ley 2 de 1959 , definiendo los prin-
cipios para la sustraccin de las reservas que estn en conflicto con ciudades. Tambin es necesario
identificar los elementos sin proteccin jurdica y adelantar los procesos de declaratoria respectivos.
35. POMCA: Plan de Manejo y Ordenamiento de la Cuenca.

80
03
Con base en estudios realizados por Carlos Costa,
APOYAR LAS CIUDADES EN EL MANEJO

DEL RIESGO DE DESASTRES
LA GESTIN DE RIESGO SE HA VUELTO UN TEMA DETERMINANTE EN LOS LTIMOS AOS POR LA

OCURRENCIA, ADEMS DE LOS EVENTOS SSMICOS, DE CATSTROFES COMO INUNDACIONES,
DESLIZAMIENTOS, MUCHAS VECES RELACIONADAS CON EL CAMBIO CLIMTICO.
El en el pas estas catstrofes han ocasionado inmensas prdidas humanas y mate-

riales, que con el pasar del tiempo se han incrementado notoriamente. La llamada
Ola invernal del 2011 es un aprueba fehaciente de esto.
Entre 1970 y el 2011 se han registrado en el pas ms de 28.000 eventos
naturales que han generado impactos considerables sobre ciudades de distinto ta-
mao y localizacin entre los cuales cerca del 60% se reportan a partir de la dcada Colombia no cuenta con los instrumentos adecuados para precisar las condiciones
de 1990. Las prdidas generadas en el sector vivienda se asocian a la ocurrencia tcnicas por medio de las cuales se puede abordar el tema del cambio climtico en
de diferentes fenmenos: inundaciones (73%), sismos (7%), deslizamientos (5%), cada ciudad y regin de forma diferenciada, ni ha interiorizado administrativamente
y otros fenmenos (15%). La inversin en gestin del riesgo para el pas es de el alto riesgo que implica. Las encuestas consultadas indican que hay incoherencia
$13.000 per cpita, monto que se ha incrementado de forma importante en la lti- entre la percepcin del riesgo y la toma de medidas: mientras ms del 80% de los
ma dcada sin que esto haya sido suficiente para atender las consecuencias de cada encuestados considera que se trata de un tema importante, en las ciudades son es-
evento sufrido dentro del pas. casas las medidas para atenderlo.

81
La inversin en gestin del riesgo se ha incrementado de forma importante en la Formular Planes de Adaptacin al cambio climtico y medidas piloto de adaptacin a
ltima dcada, en especial en los temas ssmicos, pero faltan normas y programas travs de un programa de cofinanciacin y asistencia tcnica para este efecto con la
especficos para preparar a las ciudades para que enfrenten las inundaciones, desli- banca internacional y el IDEAM. Acompaar a las ciudades en la construccin de esce-
zamientos y otros eventos relacionados con el cambio climtico. narios futuros de los efectos del cambio climtico, evaluando su impacto en la oferta
A partir del reconocimiento de que los riesgos sern acentuados por el cambio hdrica y en la frecuencia e intensidad de desastres de origen hidrometeorolgico.
climtico (Inundaciones, deslizamientos de tierra, veranos intensos y anegamiento Realizar el ordenamiento de cuencas con el componente de gestin del riesgo
urbano; y ciudades costeras particularmente vulnerables), es necesario en esta pri- (Decreto 1640 de 2012).
mera etapa enfatizar su conocimiento (reconocer sus vulnerabilidades) y desarrollar Formular y adoptar normas nacionales y estndares adecuados para la gestin
trabajos dirigidos a formular y adoptar la normatividad y estndares necesarios para del riesgo de inundaciones y deslizamientos de obligatorio complimiento (Ministerios
el manejo del riesgo de inundaciones. de Ambiente y Vivienda) e incluir el componente de gestin del riesgo en el ordena-
miento de cuencas. Enfatizar en la gestin de riesgos que sern acentuados por el
cambio climtico (Inundaciones, deslizamientos de tierra, veranos intensos y anega-
miento urbano; y ciudades costeras particularmente vulnerables).

82
04
Con base en estudios realizados por Arturo Garca,
ARTICULAR LA PLANEACIN DE LAS REAS

RURALES Y LA PLANEACIN URBANA
PARA ORDENAR EL TERRITORIO
EL CRECIMIENTO DE LAS CIUDADES HA IDO OCUPANDO PRINCIPALMENTE LOS SUELOS QUE CONSTITUAN LA
CORONA AGRCOLA EN TORNO A LA MAYORA DE LAS CIUDADES QUE PROVEA PARTE DE LOS ALIMENTOS Y QUE HACA
LAS VECES DE REA DE TRANSICIN ENTRE LA CIUDAD Y EL CAMPO. EN LA ZONA RURAL INMEDIATA AL DESARROLLO
URBANO SE HAN LOCALIZADO ACTIVIDADES URBANAS QUE SE HAN IDO EXTENDIENDO EN LOS BORDES DE LAS VAS Y,
EN ALGUNAS CIUDADES, EN REAS COMPLETAS DONDE SE COMBINAN CON BARRIOS DE BAJA DENSIDAD (SUBURBIOS),
INDUSTRIAS, COLEGIOS, CLUBES Y DEMS ACTIVIDADES QUE REQUIEREN TERRENOS AMPLIOS QUE NO ENCUENTRAN
EN LA ZONA URBANA. ESTE TIPO DE DESARROLLO GENERA ENORMES PROBLEMAS DE MOVILIDAD, PRESTACIN DE
SERVICIOS Y FUNCIONALIDAD EN GENERAL.
Debido a los aumentos de los precios del suelo en los alrededores de las ciudades y
vas de comunicacin, las zonas rurales dejan de ser productivas ante la posibilidad
de convertirse en zonas urbanas. Aunque se ocupan solo parcialmente, se convierten
en zonas grises, que no son ni urbanas ni rurales. La tributacin actual sobre la (UPRA) del Ministerio de Agricultura y la Corporacin Autnoma Regional (CAR)
tierra rural representa un desincentivo para el uso adecuado del suelo, porque los tri- de la regin, son muy generales; falta mayor orientacin para el desarrollo de
butos establecidos castigan a quien haga mejoras importantes en las zonas agrcolas. estas zonas, que sea sensible al crecimiento urbano mientras promueve el uso
Los lineamientos para la planeacin de las zonas rurales que deben seguir agrcola en espacios adecuados, evitando los problemas que se generan en la
los POT municipales, formulados por la Unidad de Planeacin Rural Agropecuaria relacin conflictiva entre campo y ciudad.

83
La planeacin de las reas rurales, en especial aquellas colindantes con la periferia Planificar y fomentar el buen uso de las zonas rurales en los bordes de las zonas
urbana es determinante para el desarrollo del Sistema de Ciudades. Por una parte urbanas, para enfrentar el permanente desplazamiento de la actividad agrcola
para mantener la produccin de alimentos y otros insumos cercana a los consumido- y facilitar el abastecimiento. Para acercar el rea sembrada a las ciudades hay
res finales; por otra parte para evitar que la ciudad se extienda sin control alguno, que disear y poner en prctica incentivos tales como: (I) Desarrollos tecno-
generando altos costos de operacin. De manera que en las tierras aledaas a las lgicos, incluyendo cambio de productos; (II) Programas de acceso a tierras y
ciudades es necesario contemplar un conjunto de acciones destinadas a garantizar (III) Relocalizacin de poblacin hacia zonas subutilizadas o centros urbanos.
el mejor uso posible de los suelos con vocacin agrcola y evitar o desestimular el Formular lineamientos de la UPRA para el ordenamiento rural del suelo que sean
desarrollo urbano disperso y de baja densidad. vinculantes para los POT municipales para impulsar la planeacin de la zona ru-
Para sustentar la planeacin de las zonas rurales cercanas a las ciudades es ne- ral. Esta planeacin debe incluir los instrumentos de gestin del suelo rural, de-
cesario promover el uso del rea con vocacin agrcola cerca de las aglomeraciones sarrollados con base en la experiencia de los instrumentos para suelos urbanos.
urbanas, para enfrentar el desplazamiento permanente de la actividad agrcola de Formular instrumentos de gestin del suelo rural, desarrollados con base en la
las reas cercanas a las ciudades y mejorar el abastecimiento de alimentos, con base experiencia de aplicacin de los instrumentos de gestin de suelo urbano de la
en los lineamientos establecidos por las autoridades responsables de la planeacin ley de Desarrollo Territorial (388 de 1997), con el fin de lograr un mejor uso
de las zonas rurales (UPRA y CAR). para esto se deben considerar las cualidades de de la tierra no-urbana circundante a las ciudades.
los suelos, su localizacin y su relacin con el desarrollo urbano actual y futuro (los Adecuar los avalos de las zonas rurales para fomentar el desarrollo agrcola,
terrenos necesarios para la expansin de la ciudad y sus exigencias de comunicacin, estableciendo la graduacin de tributos sobre la tierra atada a su uso adecuado.
as como de las reas protegidas). Se debe estudiar el establecimiento de impuestos prediales diferencia-
Adems, es necesario estudiar una posible graduacin de tributos sobre la tie- les en las legislaciones municipales y distritales, que fomente el uso
rra atada a su uso adecuado a las caractersticas del suelo, con base en impuestos adecuado de la tierra agrcola.
prediales diferenciales en las legislaciones municipales y distritales, que aumenten el
costo del no uso de la tierra (especialmente sobre tierras subutilizadas) similar a lo
que se aplica para los lotes de engorde en las zonas urbanas.

84
COORDINACIN
INTERJURISDICCIONAL
Y BUENAS PRCTICAS
EL MANEJO DE LOS TEMAS Y PROBLEMAS ACTUALES DE LAS CIUDADES Y AGLOMERACIONES URBANAS REQUIERE
UNA INSTITUCIONALIDAD RENOVADA. LA DIMENSIN Y LAS NUEVAS FORMAS DE URBANIZACIN DEL SISTEMA
DE CIUDADES, EN ESPECIAL LAS DE LAS CIUDADES QUE TIENEN UNA ESTRUCTURA FUNCIONAL QUE SE EXTIENDE
SOBRE VARIOS MUNICIPIOS, NO TIENEN UN MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL ADECUADO PARA ENFRENTAR
LOS INMENSOS RETOS DEL DESARROLLO URBANO FUTURO ARTICULADO AL DESARROLLO NACIONAL.
Los anlisis mostraron, por una parte, que el desarrollo de la produccin econmica gional o local. Por su parte, los municipios ncleo y los distritos, llamados a liderar
local depende de manera importante de la forma como funcionan las instituciones las grandes transformaciones urbanas, no tienen los espacios y oportunidades para
que facilitan la produccin de bienes competitivos para el mercado y los procesos hacerlo, por las mltiples restricciones creadas por la definicin legal de competen-
de innovacin y conocimiento36. Por otra parte, es claro que el desarrollo de los pro- cias entre entidades territoriales.
gramas y proyectos enfocados a mejorar la calidad de vida de los habitantes, requie- De manera que un aspecto principal de la poltica es promover y facilitar el traba-
re el concurso coordinado de las entidades nacionales y territoriales involucradas. jo asociado que permita una accin coordinada y multisectorial que permita concretar
Esta nueva realidad urbana reclama el trabajo asociado entre las entidades p- la Poltica de Fortalecimiento del Sistema de Ciudades. Para este efecto se propone
blicas de los diferentes niveles del Estado y el sector privado, con especial nfasis trabajar en tres lneas de actuacin dirigidas a impulsar el trabajo asociado entre la
en los niveles intermedios entre el orden nacional y el municipal (Departamentos, Nacin y las Entidades Territoriales; a fomentar los esquemas de asociacin entre las
Corporaciones Regionales, etc.) que son fundamentales para coordinar las polticas Entidades Territoriales y a apoyar el desarrollo de buenas prcticas en los gobiernos
econmicas sectoriales de orden nacional con las polticas territoriales de orden re- urbanos y los esquemas de asociacin con el sector privado.
36. La produccin es desarrollada por actores concretos, que tienen una determinada cultura y una forma del funcionamiento de la red de instituciones que estructuran el entorno en que las empresas estn ra-
de organizacin social que se refleja en la existencia de instituciones propias, que facilitarn o dicadas. Por ello tendrn ms capacidad de competir aquellos pases, regiones y ciudades que tienen un
dificultarn la actividad econmica debido a que los agentes econmicos toman sus decisiones en ese sistema flexible de instituciones, que les facilitan la produccin de bienes que incorporan innovaciones
entorno organizativo e institucional () la competitividad de las empresas depende, cada vez ms, y conocimiento y que, adems, estimulan la cooperacin entre actores (Vsquez, 2006: 207-208)

85
Mapa 15. Esquemas de asociatividad

en curso apoyados por DNP.
Fuente: Misin Sistema de Ciudades con base en DNP.

86
05
Con base en estudios realizados por Liliana Bonilla
FORTALECER EL TRABAJO ASOCIADO Y

COORDINADO ENTRE LAS ENTIDADES PBLICAS
DE LOS DIFERENTES NIVELES DE GOBIERNO
LA ACTUACIN COORDINADA DE LAS ENTIDADES NACIONALES Y TERRITORIALES ES

INDISPENSABLE PARA LOGRAR EL FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA DE CIUDADES.
Pero esta coordinacin no es fcil ni permanente. Por una parte, la actuacin de las
entidades nacionales en el territorio ha sido guiada por polticas sectoriales que no se
articulan a otras polticas, ni consideran las diferencias de los territorios en los cuales disposiciones del nuevo Sistema Nacional de Regalas con la creacin de los OCADs
se van a aplicar. Por otra parte, las entidades territoriales desarrollan sus proyectos (Instancias de decisin de financiacin de proyectos con nfasis en el nivel regional,
sin considerar su articulacin con las polticas nacionales. en las cuales participan tanto el Gobierno Nacional, como los Gobernadores y los
Esta situacin puede cambiar si se potencian adecuadamente los instrumentos Alcaldes) y la figura de los Contratos/Plan que puede apoyar claramente la coordi-
de trabajo coordinado entre la Nacin y las entidades territoriales: la estructura y nacin entre las entidades nacionales y territoriales.

87
Superar la desarticulacin y las formulaciones sectoriales que han regido las polti- Asegurar la coordinacin de las actuaciones nacionales en el territorio empoderando
cas pblicas nacionales y territoriales requiere la puesta en prctica de instancias y y fortaleciendo el DNP como instancia coordinadora de polticas sectoriales y territo-
polticas institucionales que reconozcan ms claramente las interrelaciones entre las riales y como Secretara Tcnica de la COT; crear en el futuro una instancia de coor-
diversas polticas y programas. dinacin de las actuaciones nacionales en el territorio con base en el anlisis de las
En lo que se refiere a la coordinacin de las entidades nacionales que desarrollan experiencias en curso y la experiencias internacionales exitosas.
programas y proyectos en las ciudades y regiones, es claro que el DNP, el Ministe- Articular la actuacin de las entidades regionales con las polticas nacionales,
rio de Vivienda, Ciudad y Territorio e instancias como la Comisin de Ordenamien- para lo cual se propone consolidar una visin estratgica en los OCADs, especial-
to Territorial (COT) juegan un papel determinante: El DNP en tanto coordinador de mente para la formulacin de proyectos presentados por los entes territoriales a
la inversin pblica en los territorios y el Ministerio como prestador de apoyo a los estos organismos que fortalezcan el trabajo entre las ciudades y sus regiones,
municipios para temas como la planeacin urbana y la gestin de proyectos de de- aumentando la capacidad de los entes territoriales para formular estos proyectos
sarrollo; la COT (y sus instancias territoriales) en cuanto instancia creada para dirigir a travs de programas de asistencia
el Ordenamiento Territorial en el pas. Si bien el DNP y la COT son instrumentos exis- Formular lineamientos para contratos/plan, convertirlos en una instancia im-
tentes que empoderados son fundamentales para esta labor, en el mediano plazo es portante de coordinacin de la actuacin de entidades nacionales y territoriales, es-
necesario pensar en la creacin de una instancia de coordinacin37 de alto nivel (Un tableciendo directrices para su formulacin relacionados con el Sistema de Ciudades
viceministerio o una seccin territorial del CONPES) que pueda contar con el apoyo (prioridades, formulacin, contenidos, etc.) en el prximo Plan Nacional de Desarrollo.
tcnico de la Subdireccin Territorial del DNP y que sea el brazo ejecutor de la poltica. Aumentar la capacidad de los entes territoriales para formular proyectos de ca-
En lo que se refiere a la coordinacin de la actuacin de las entidades nacionales rcter regional suceptibles de ser presentados a los OCADs o con el objetivo de sus-
con las territoriales, es necesario potenciar el trabajo desarrollado por los OCADs y los tentar un Contrato/Plan, con equipos tcnicos de apoyo asentados en las regiones,
Contratos/Plan. El desarrollo de proyectos de nivel regional, priorizados para finan- que deben actuar concertadamente con las oficinas de FINDETER y las universidades.
ciar con las regalas, es importante para conformar las aglomeraciones e impulsar el
trabajo asociado entre las ciudades del Sistema. Para esto es necesario superar la
dificultad de formular y viabilizar proyectos para ser presentados en los OCADs, por
parte de las entidades regionales. El apoyo tcnico de la Nacin para este efecto es
indispensable. Por otra parte, se busca potenciar el trabajo de los Contratos/Plan para
convertirlos en instancias de coordinacin de las polticas nacionales en las ciudades
y regiones, en la medida en que responden a una problemtica nter-sectorial de
una regin, definen un conjunto de proyectos generalmente multisectoriales para
enfrentarla e implican la accin coordinada de entidades nacionales y territoriales.
37. El Gobierno nacional ya dio un paso inicial en este propsito con la creacin de la Agencia nacional
de Renovacin Urbana Virgilio Barco.

88
06
Con base en estudios realizados por Liliana Bonilla
FOMENTAR LOS ESQUEMAS DE ASOCIACIN

ENTRE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
LA CONFORMACIN DEL SISTEMA DE CIUDADES EN COLOMBIA IMPLICA NECESARIAMENTE

EL TRABAJO COORDINADO ENTRE LAS ENTIDADES TERRITORIALES, MUNICIPIOS,
DISTRITOS, DEPARTAMENTOS Y OTRAS ENTIDADES DEL NIVEL REGIONAL.
El fortalecimiento de las ciudades est relacionado con el incremento de las relaciones

entre ciudades (complementariedad y especializacin de su economa, movilidad de
la mano de obra, etc.). A su vez, este fortalecimiento depende de la capacidad para
desarrollar proyectos y prestar servicios en las escalas y formas ms efectivas (con
otros municipios, por ejemplo).
En el nfasis de la legislacin colombiana que dio gran autonoma a los mu- Esta situacin obliga la agilizacin del uso de los instrumentos de asociacin para
nicipios mientras debilitaban los niveles intermedios (departamentos), radica parte entidades territoriales que ha dispuesto la ley, recientemente reforzados por las nue-
importante de las dificultades de coordinacin entre las entidades territoriales, no vas figuras de la LOOT (Regiones de Administracin y Planeacin RAP- y Regiones
importa si entre estas tienen relaciones (econmicas, de servicios, de continuidad de de Planeacin y Gestin RPG, entre otras) que estableci adems la posibilidad de
los sistemas ambientales, etc.) muy intensas. Adems, es claro que la coordinacin delegar funciones entre las entidades territoriales. Si bien algunas de estas figuras
entre las entidades territoriales de una regin no es un proceso fcil, pues general- han existido de tiempo atrs (Asociaciones de municipios, Comits territoriales, etc.),
mente implica la cesin de algn poder o responsabilidad a una entidad o instancia estas han tenido un uso parcial y limitado, generalmente para objetos de contrata-
que no es controlada por la autoridad especfica. cin o han funcionado muy limitadamente en las reas Metropolitanas, con algunas
Sin embargo, la experiencia internacional indica que el trabajo coordi- excepciones como el rea Metropolitana del Valle de Aburr.
nado es absolutamente indispensable para abordar los retos que tienen las De manera que es necesario establecer el tipo de figura asociativa convenien-
ciudades (aglomeraciones o uninodales) para acelerar su desarrollo futuro. te para la solucin de cada tipo de problema de orden supramunicipal, utilizando el
Indica tambin, que para impulsar estos procesos han sido ms efectivos los marco legal que ha expedido el Gobierno Nacional en funcin de superar las dificul-
incentivos que las reglas fijas obligatorias. tades que hasta ahora se han venido presentando.

89
Impulsar el trabajo conjunto entre la Nacin y las entidades territoriales a travs del Identificar y eliminar las barreras para la asociacin entre las ciudades y las entida-
fortalecimiento y formalizacin de incentivos (financieros, delegacin de funciones, des territoriales, impulsando y facilitando el uso de los instrumentos adoptados por
etc.) que apoyen esta asociacin, enfocados hacia la planeacin y desarrollo de pro- la LOOT y otras leyes. Se propone incluir los cambios pertinentes en la ley de Depar-
yectos supramunicipales de inters comn para el pas y las ciudades. tamentos prxima a tramitarse.
Por otra parte, es necesario facilitar el uso de los instrumentos de asociacin Poner en prctica incentivos para la asociacin entre las Entidades Territoriales,
para el fin con el cual fueron creados, buscando establecer qu instrumentos son ti- fomentando su uso mediante la disposicin de nuevos recursos financieros del nivel
les para qu propsitos, de acuerdo con las condiciones especficas de los desarrollos nacional, la delegacin de funciones y/o la cofinanciacin de las asociaciones de
urbanos en el pas. Esto implica que los instrumentos deben relacionarse con condicio- entidades territoriales, especialmente los municipios de las aglomeraciones urbanas.
nes especficas de desarrollo y metas concretas que los municipios quieran alcanzar. Reglamentar y hacer conocer los instrumentos de asociacin, en relacin con los
tipos de desarrollo urbano (objetivos funcionales) para facilitar su adopcin. Elabo-
rar documentos de difusin acordes con este propsito: Asociaciones de municipios,
Regiones de Planificacin y Gestin - RPG, Regiones Administrativas de Planificacin
- RAP, Convenios interinstitucionales (para crear asociaciones uni-propsito, por ejem-
plo) y la Transferencia de Competencias prevista en la ley 1551 de 2011. Identificar
y reglamentar los tipos de instrumentos en relacin a tipos de desarrollo urbano.

90
07
Con base en estudios realizados por Martha Pinto de
de Hart para la Misin del Sistema de Ciudades.
RECONOCER Y DIFUNDIR PRCTICAS

DE BUEN GOBIERNO Y ASOCIACIN
CON EL SECTOR PRIVADO
LA POLTICA PARA EL FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA DE CIUDADES REQUIERE GOBIERNOS LOCALES EFICIENTES Y
DINMICOS, CAPACES DE ENFRENTAR LOS RETOS INMENSOS QUE CADA CIUDAD TIENEN PARA SU DESARROLLO FUTURO.
A pesar de los diversos programas de fortalecimiento municipal que ha desarrollado

el Gobierno nacional desde que se puso en marcha la poltica de descentralizacin,
las administraciones locales siguen, en general, teniendo enormes dificultades para
el desarrollo de programas y proyectos estratgicos. Por otra parte no se ha logrado
crear la confianza necesaria (por la estabilidad de normas y polticas y la actuacin
pblica compleja) para que el sector privado se convierta en socio para el desarrollo
de proyectos urbanos, un hecho fundamental para el desarrollo futuro, pues no es ticas. Ciudades como Bogot en los aos 90 y Medelln, Bucaramanga y Barranquilla
posible pensar, formular y acometer los grandes proyectos sin la actuacin conjunta en la ltima dcada, son ejemplos de cmo desde lo local se han podido impulsar
pblica y privada en el mediano y largo plazos. La nueva normativa sobre Alianzas procesos de transformacin que permiten un mayor desarrollo econmico y social
Pblico-Privadas (APP) es un nuevo punto de arranque para este tipo de proyectos. atado a procesos de apropiacin de la ciudad por sus habitantes (ciudadanos) y de
Ahora bien, algunas ciudades han desarrollado procesos de transformacin ur- valoracin de su identidad cultural. Pero estos siguen siendo casos aislados, que no
bana (social, econmica, fsica) muy importantes, que han sido poco reconocidos a se conocen bien, o que se replican solo parcialmente, sin los contenidos que origina-
nivel nacional, pero sobre todo no han sido replicados como ejemplo de buenas prc- ron los programas, ni los mecanismos o espacios para su evaluacin e intercambio.

91
Adems de los diferentes programas que adelanta el Gobierno nacional para fortalecer Formular y poner en marcha un programa de identificacin y difusin de buenas
los gobiernos municipales, es necesario fortalecer los programas de apoyo para hacer prcticas que impulse su apropiacin por parte de las ciudades del Sistema,
ms eficientes los gobiernos territoriales en temas como la generacin de recursos y consolidando un espacio o instancia para la documentacin de las mismas a
el desarrollo de proyectos asociados con el sector privado (APP). nivel nacional e internacional.
Parte importante de estos programas debe incluir temas como la capacitacin Reglamentar y fomentar las Asociaciones Pblico-Privadas para el desarrollo de
y divulgacin de buenas prcticas que fortalecen la identidad ciudadana, al tiempo proyectos en las aglomeraciones urbanas.
que impulsan el desarrollo econmico y social de las ciudades.

92
CONECTIVIDAD
ESTUDIOS RECIENTES HAN MOSTRADO QUE LA CONECTIVIDAD ES UNO DE LOS PRINCIPALES DETERMINANTES
DEL DESARROLLO ECONMICO Y SU LOCALIZACIN; EL MEJORAMIENTO DE LA CONECTIVIDAD FSICA (VIAL,
FERROCARRILES, ROS, AEROPUERTOS, PUERTOS) Y DIGITAL INCIDE EN LA PRODUCTIVIDAD Y EL COSTO
DE VIDA DE LAS CIUDADES, DOS DE LOS PRINCIPALES DETERMINANTES DE LA DINMICA URBANA.
En Colombia, las dificultades de conectividad entre las ciudades han tenido efec-
tos muy importantes en su desarrollo econmico y social. Los largos tiempos y Para este efecto se propone trabajar en cuatro lneas de actuacin referidas a la pla-
altos costos de transporte entre las ciudades han sido factores importantes en neacin a largo plazo y la gestin de una red nacional multimodal de conectividad
el desarrollo de economas urbanas con poco aprovechamiento de las economas fsica en relacin con el Sistema de Ciudades, la articulacin de esa red nacional con
de aglomeracin y especializacin. las redes viales regionales y locales, el mejoramiento de la conectividad entre los
Por lo tanto, el sistema de conectividad tanto a nivel del Sistema de Ciudades municipios de las aglomeraciones urbanas y el impulso a la conectividad digital en el
en su conjunto como a nivel de las aglomeraciones urbanas tiene alta prioridad en la Sistema de Ciudades para fortalecer el acceso virtual a servicios y mercados desde
poltica para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades. una perspectiva interurbana regional.

93

Mapa 16. Escenarios de Congestin
Vial, 2010, 2020, 2035.
Fuente: Pablo Roda Misin Sistema de Ciudades.

94
08
Con base en estudios realizados por Pablo
Roda, Francisco Perdomo y Jorge Snchez,
CONSOLIDAR LA RED NACIONAL MULTIMODAL (TERRESTRE,

FLUVIAL Y AREA) QUE CONECTE EL SISTEMA DE
CIUDADES Y LAS REAS DE NUEVOS DESARROLLOS
PARA MEJORAR LA CONECTIVIDAD FSICA EN EL SISTEMA DE CIUDADES ES NECESARIO CONTAR CON

UNA RED NACIONAL DE INFRAESTRUCTURAS QUE SOPORTE EL TRANSPORTE EFICIENTE VIAL, FRREO,
FLUVIAL Y AREO. ESTA NECESIDAD, RECONOCIDA AMPLIAMENTE EN EL CONTEXTO DEL DESARROLLO
NACIONAL, TIENE ESPECIAL IMPORTANCIA EN EL FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA DE CIUDADES.
En el anlisis de la conectividad vial y multimodal entre las ciudades y su relacin con

el exterior, la Misin consider factores histricos y restricciones geogrficas, adems se deben asumir para cargas procedentes del interior del pas con destino a estos
de herramientas de ingeniera del transporte, de anlisis econmico (modelo de gra- puertos. El anlisis concluye que si se reducen los costos de transporte por mejoras
vedad, ndices de especializacin industrial y anlisis logstico) y un modelo de asig- a la infraestructura o en los servicios de transporte en un 10%, el comercio al inte-
nacin de flujos para priorizar proyectos con base en su impacto en la competitividad rior del Sistema de Ciudades se podra incrementar en aproximadamente en un 10%
y en los costos generalizados de transporte. Su resultado muestra: para un mismo nivel de PIB.
La conformacin de una red de ciudades autrquicas por la conjuncin de una La capacidad insuficiente de la red troncal de carreteras para atender los flujos
geografa accidentada, la debilidad de la infraestructura de transporte y su enfoque actuales, lo que ocasiona congestiones y sobrecostos en los principales corredores de
hacia comercio exterior. Se trata de un Sistema de Ciudades complejo, relativamente comercio exterior y en la mayora de los accesos de las ciudades. Las carreteras que
autrquico y con economas poco diferenciadas, que limita la explotacin de econo- se estn contratando disminuirn la congestin hasta el 2035, cuando se presentar
mas de escala y las ventajas competitivas asociadas a la especializacin. de nuevo congestin en tramos significativos.
La poca integracin de los mercados internos, pues solo hasta la dcada de los La inexistencia de transporte multimodal en Colombia que no est asociado al
80 Bogot se conect directamente con Medelln y fue necesario esperar hasta me- carbn y al petrleo, cuya competitividad depende de infraestructura especializada de
diados de los 90 para contar con una conexin directa en terreno plano por el valle exportacin frrea o fluvial en el Rio Magdalena.
del Magdalena entre Bogot y la Costa Atlntica. El flete martimo desde un puerto La debilidad y fraccionamiento de la institucionalidad para la planeacin y ges-
colombiano en el Caribe hasta un puerto europeo es inferior a los fletes internos que tin de la red de transporte, lo que impide un manejo adecuado de la red nacional.

95
Para superar las dificultades de conectividad en el Sistema de Ciudades se requie- Consolidar la red vial nacional y el sistema multimodal con la capacidad necesaria
re, por una parte, la planeacin a largo plazo y la gestin coordinada de la red para movilizar los flujos esperados de carga y pasajeros a costos competitivos. La
nacional multimodal, que haga uso funcional, coordinado y adecuado de las po- construccin de la infraestructura propuesta generara un ahorro anual de 864 MM
tencialidades de desarrollo de los diferentes sistemas: vial, frreo, fluvial y areo. USD, que permitira apalancar inversiones del orden de 6.400 MM USD, dirigidas
Por otra parte, se requiere el desarrollo de la red nacional en los accesos y paso entre otros a: Proyectos viales, Red Frrea, Puertos y Aeropuertos.
(anillos viales) por las ciudades, para lograr continuidad en la red y una mejor Trazar un Plan Maestro de Transporte de Largo Plazo para el desarrollo de la red
articulacin con las redes regionales y locales. nacional de interconexin entre ciudades y el exterior, que gue todas las inversio-
Con este propsito es necesario unificar en el nivel nacional la ges- nes del sector y asegure que la inversin nacional se concentre en los proyectos de
tin fraccionada de las vas del sistema, que hacen la Agencia Nacional mayor impacto en la competitividad internacional y en la integracin de la economa
de Infraestructura (ANI) y el INVIAS. domstica. El Plan Maestro de Transporte debe ser un plan de Estado y no de cada
gobierno, y debe contemplar las causales, periodicidad y mecanismos de revisin del
plan maestro y estructurar un cronograma de estudios tcnicos, compra de predios
y anlisis de las restricciones ambientales. Es necesario dotar el Plan Maestro de
una alta jerarqua para asegurar su continuidad y facilitar su ejecucin. El plan debe
abarcar todos los modos de transporte y considerar la multimodalidad y logstica.
Fortalecer la institucionalidad del sector. A nivel nacional se proponen las si-
guientes alternativas: (I) fusionar las dos entidades principales ANI e INVIAS, basa-
das en la reparticin de las redes de transporte y crear una entidad que cuente con
una visin sistmica de la infraestructura del transporte para que sea el doliente
nico que responda por el desarrollo de las redes y la integracin de modos; (II)
crear una agencia dedicada exclusivamente a la planeacin de la infraestructura que
no sera ejecutora, pero impondra las prioridades a las entidades de gestin; (III)
fortalecer la Oficina de Planeacin del Ministerio de Transporte para que supere su
concentracin en las prioridades inmediatas del Ministerio, que distraen los recur-
sos dedicados a la planeacin y (IV) contratar a largo plazo el plan maestro con
firmas especializadas en transporte, que incluya un acompaamiento en el tiempo
y la actualizacin del modelo y sus resultados a medida que se genera nueva infor-
macin de demanda, costos o iniciativas de inversin. A nivel regional, se debe for-
talecer la institucionalidad y capacidad tcnica regional para estructurar y contratar
proyectos prioritarios regionales que complementen la red nacional, aprovechando
los recursos adicionales de regalas con asignacin mediante criterios de costo/be-
neficio. Destinar recursos para apoyar la conformacin de unidades de planeacin
y la contratacin de estudios.

96
PROYECTOS VIALES RED FRREA PUERTOS Y AEROPUERTOS
Corredor a lo largo del Piedemonte Llanero Promover Iniciativas Privadas (IP) para el desa- Accesos terrestres y martimos de los puer-
que permita un paso adicional de frontera rrollo de nuevos proyectos frreos, con base en tos de Buenaventura, Cartagena, Barran-
con Venezuela y se articule con los diferen- estudios de factibilidad de proyectos tales como: quilla y Santa Marta.
tes accesos a la cordillera oriental incluidos Aeropuertos adecuados para el crecimien-
en las concesiones de cuarta generacin. Conexin entre Cinaga y el terminal por- to explosivo de la demanda de pasajeros
Continuidad en terreno plano de la troncal tuario de Santa Marta. y lograr un mayor grado de descentraliza-
de occidente y viaductos que permitan co- Restablecimiento del servicio en el corredor cin de las rutas.
nectar Santa Fe de Antioquia y Puerto Val- del Magdalena bajo.
divia, por el can del ro Cauca. Restablecimiento del servicio en la lnea
Construir un paso alternativo de la cordi- Briceo - Sogamoso, para el transporte de
llera central al sur de la lnea, que cons- mineral de hierro, y cemento, entre otros
tituya una transversal oriente occidente productos.
adicional y facilite el acceso al puerto de
Buenaventura.
Conexiones transversales en la Costa Atln-
tica que generen mayores alternativas de
integracin entre el occidente y el oriente
de la regin Caribe.
Vas en dobles calzadas que conecten las
principales ciudades con los puertos marti-
mos para mejorar las condiciones de com-
petitividad.

98
09
Con base en estudios realizados por Pablo
Roda, Francisco Perdomo y Jorge Snchez,
IMPLEMENTAR UNA ESTRATEGIA INTEGRAL

DE ACCESO A LOS PUERTOS Y LAS GRANDES
CIUDADES POR MEDIO DE ANILLOS VIALES
La consolidacin de las vas en doble calzada que se encuentran en eje- No obstante, en los accesos a las grandes ciudades se presentan altos niveles de
cucin, contratacin o estructuracin (Ruta del sol, Autopistas de la Pros- congestin, entre otras razones, porque el sistema vial nacional no incluye los conec-
peridad, corredor Villavicencio Buenaventura y Mulal - Loboguerrero) tores para distribuir el trfico entre las distintas autopistas y los principales centros
eliminarn en el mediano plazo los principales cuellos de botella de la in- logsticos, de tal manera, los flujos con origen y destino entre ciudades o regiones,
fraestructura vial y reducirn los costos de transporte en los segmentos in- con frecuencia, deben hacer trnsito por las mallas urbanas, agravando los problemas
terurbanos de las rutas de comercio exterior. de congestin y generando costos adicionales en la logstica de comercio exterior.

99
Para lograr un funcionamiento completo de la red vial nacional de interconexin para Disear y construir anillos viales perifricos alrededor de las grandes ciudades
el Sistema de Ciudades, es necesario: que forman parte de la red vial nacional y actan como distribuidores de flujos
en los accesos a las ciudades, para eliminar los cuellos de botella del sistema
Complementar las mejoras realizadas en los accesos martimos con accesos vial nacional en los lugares donde se agudiza la congestin vial.
terrestres adecuados, que eliminen el cuello de botella y que permitan conso- En la medida en que el sistema de conectores en las regiones urbanas tiene un
lidacin de plataformas logsticas modernas que ofrezcan al comercio exterior impacto decisivo en el ordenamiento territorial de las regiones donde se cons-
colombiano servicios de clase mundial. truyan, se requiere lograr acuerdos entre entidades territoriales y la Nacin, con
Alinear los intereses de las ciudades, de los departamentos y de la Nacin para el fin de tener en cuenta tanto las necesidades de la red nacional como los pla-
disear y construir en el corto plazo proyectos que permitan conformar un sis- nes de ordenamiento del territorio fijado en los niveles departamentales y mu-
temas de conectores entre autopistas, responsabilidad actual de departamen- nicipales, as como su influencia en la localizacin de las actividades urbanas
tos y municipios. La nacin debe incluir en la planeacin de la red nacional de (econmicas y residenciales) y en las elecciones modales de los pasajeros y los
carreteras estos conectores que responden a flujos de alcance nacional y que sistemas de transporte pblico, entre otras.
exceden la capacidad de planeacin y la capacidad fiscal con que cuentan los
municipios para adecuar sus mallas viales.

100
Mapa 17. Anillos viales en Bogot.

Fuente: Roda (2013) para la Misin del Sistema de Ciudades.
Mapa 18. Anillo vial en Cali.


101
Mapa 19. Anillos Viales en Medelln.

Mapa 20. Anillos viales en Bucaramanga.


102
10
Con base en estudios realizados por Unin Temporal SDG
& SIGMA GP, para la Misin del Sistema de Ciudades.
MEJORAR LA CONECTIVIDAD INTERURBANA EN LAS

AGLOMERACIONES, EJES Y REGIONES URBANAS A TRAVS
DE LA ESTRUCTURACIN, ADOPCIN E IMPLEMENTACIN
DE SISTEMAS INTEGRADOS DE TRANSPORTE REGIONAL
MEJORAR LA MOVILIDAD INTERURBANA ES DETERMINANTE PARA LA CONSOLIDACIN Y FUNCIONALIDAD DE

LAS AGLOMERACIONES Y EN LAS RELACIONES ENTRE DIFERENTES CIUDADES; POR LO TANTO, SE REQUIERE
EL DISEO Y PUESTA EN MARCHA DE SISTEMAS INTEGRADOS DE TRANSPORTE REGIONAL BASADOS EN
LAS NECESIDADES DE DESPLAZAMIENTO ACORDES CON LAS VARIADAS DINMICAS ENTRE LAS CIUDADES
Y MUNICIPIOS, AS COMO EN EL POTENCIAL DE CRECIMIENTO Y DESARROLLO ECONMICO.
Hoy no existe un marco institucional ni reglamentario que permita planificar, desa-

rrollar infraestructura u operar de manera coordinada e integrada sistemas de trans-
porte interurbano de corta distancia. tampoco es posible proporcionar un servicio a Tambin se encontraron instalaciones inadecuadas de las terminales de transportes
nivel supramunicipal tanto para la demanda actual como para la futura, que adems de algunos municipios, que son infraestructuras indispensables para la integracin
aproveche los entes gestores existentes de los SITM y SEPT del pas. del transporte interurbano con el urbano. De los 116 municipios estudiados se iden-
Los estudios realizados en este tema, describen formas de comportamiento di- tificaron 41 con terminales (35%), de los cuales 16 municipios tienen terminales
ferentes en las dinmicas regionales segn se trate de una ciudad primaria y sus sa- habilitados, 9 estn en proceso de habilitacin y 16 no estn habilitados. Los 75
tlites (Bogot, Medelln), una conurbacin (Bucaramanga o Ccuta) o una regin municipios restantes (65%) no requieren terminal sino paraderos con instalaciones
urbana (Eje cafetero, Boyac). Tambin se identificaron diferencias en el modo de adecuadas para las empresas de transporte de pasajeros.
transporte en cada subsistema; as por ejemplo, en los casos de Bogot, Medelln A pesar de la existencia de varios mecanismos para la implementacin de siste-
y la regin Caribe, el transporte pblico tiene una preponderancia sobre el privado, mas de transporte en los municipios que conforman subsistemas, la infraestructura, las
mientras que en otros subsistemas el transporte privado (incluyendo la moto) est terminales y los sistemas de transporte y el marco jurdico, no cuentan con un modelo
captando un mayor nmero de viajes. completo de integracin que soporte las propuestas.

103
Es necesario promover cambios operacionales, institucionales y legales, que incluyan Se recomienda montar un esquema operativo nuevo, basado en las competencias del
incentivos y plazos para la asociacin en cada aglomeracin, eje o regin urbana, en Ministerio de Transporte, que d origen a una modalidad de operacin asociada de
concordancia con el marco general de la poltica para consolidar el Sistema de Ciuda- carcter ciudad-regin o regin urbana. Este esquema sera determinado por carac-
des. Se requieren soluciones operativas e institucionales para el manejo de transporte tersticas particulares y bien diferenciadas que se derivan del transporte de pasajeros
intermunicipal con el fin de mejorar la movilidad interurbana especialmente dentro por carretera de larga distancia. El proceso de transformacin incluye:
de las aglomeraciones urbanas. Crear una instancia de planeacin conjunta de la Nacin con las autoridades
Las dinmicas y relaciones entre diferentes ciudades sugieren la nece- territoriales para planear las redes regionales y locales, para definir y adoptar redes
sidad de proporcionar un servicio a nivel supramunicipal tanto para la de- troncales regionales de largo plazo y establecer las prioridades en la expansin de
manda actual como para el futuro. las redes regionales y locales. Para hacer efectiva la planeacin se debe coordinar
El marco legal e institucional existente proporciona una plataforma para iniciar con una visin de integracin de viajes entre ciudades y sus municipios vecinos in-
la construccin de este modelo de sistemas estratgicos de transporte regional. Lo cluida en los Planes de Ordenamiento Territorial y los Planes de Movilidad, as como
que se requiere es apoyar procesos de concertacin entre la autoridad del transporte proporcionar regulacin de institucionalidad y de inversin.
de pasajeros por carretera y las autoridades locales de transporte, para lograr la ac- Crear entidades regionales encargadas de administrar el transporte intermu-
tuacin conjunta en polticas de transporte regional. nicipal, con la elaboracin de los lineamientos para la creacin de un ente gestor
Para este efecto se propone trabajar en dos frentes complementarios. En primer regional de transporte, que garantice la operacin racional y eficiente del sistema
lugar, se debe planear las redes regionales y locales en coordinacin con la Nacin y intermunicipal y su conexin con el transporte urbano, preferiblemente a partir de
las autoridades territoriales, dirigida a definir y adoptar redes troncales regionales de los ya existentes. El modelo institucional debe enfocarse de manera que abarque
largo plazo y a establecer las prioridades en la expansin de las redes regionales y lo- cualquier modo de transporte que sea tcnicamente recomendable para el trans-
cales. En segundo lugar, es necesario crear entidades regionales encargadas de admi- porte intermunicipal, incluyendo y destacando el no motorizado. El Ministerio de
nistrar el transporte intermunicipal, para lograr la operacin de los sistemas regionales. Transporte, como mxima autoridad, debe apoyar la planeacin conjunta de los
El Ministerio de Transporte, como mxima autoridad, debe apoyar la transforma- sistemas de transporte y, en general, la transformacin de los esquemas operati-
cin de los esquemas operativos en el caso del transporte intermunicipal de pasajeros. vos en el caso del transporte intermunicipal de pasajeros.
Actualizar la reglamentacin de los sistemas supramunicipales o regionales
de transporte, con la adopcin de normas de obligatorio cumplimiento por parte
de las empresas prestadoras de los servicios para mantener los permisos existen-
tes. Es necesario preparar y expedir una regulacin y reglamentacin detallada,
en donde se defina el nuevo modelo servido por la figura de Rutas de Influencia.
El modelo debe contemplar su aplicacin con base en la conformacin de cuencas
de operacin desde y hacia ciudades dormitorio, en funcin de una ciudad que
concentra el origen o destino de la demanda.
Crear cuencas y subsistemas, que permiten implementar herramientas, como la
centralizacin de recaudo, aplicable a un sistema regional o a las cuencas de estos.

104
Grfico 21. Hiptesis de ordenamiento de los subsistemas de ciudades.

Fuente: Unin Temporal SDG & SIGMA GP (2013) para la Misin Sistema de Ciudades.
CENTRADOS EN BOGOT CENTRADOS EN CALI CENTRADOS EN EL AMVA
Centro: rea Metropolitana del Valle de Aburra

Centro: Bogot D.C. Centro: Santiago de Cali. (AMVA). El AMVA es la autoridad de transporte
masivo y metropolitano.
SITM: MIO (Metrocali). No est integrado formal- SITM: SITVA con el Metro de Medelln como eje
SITM: TRANSMILENIO-SITP Convenios de transpor- mente con otros municipios pero hay convenios estructurarte. El metro atiende directamente o
te intermunicipal liderados por TRANSMILENIO S.A. con algunas rutas del municipio de Yumbo. mediante rutas integradas todos los municipios
CIUDAD PRIMARIA y de ampliacin de infraestructura con Soacha. del rea. El SITVA tambin est conformado por
Y SUS SATLITES SETP: Buenaventura, en proceso. cables y servicio de buses (Metroplus).
Mayor Satlite: Soacha, ciudad conurbada al sur Mayor Satlite: Yumbo y Jamund conurbados.
Mayor Satlite: Rionegro, municipio del oriente
occidente de Bogot. Dos ejes bien definidos, uno Palmira tiene ms poblacin, menor relacin en
donde se ubica el aeropuerto internacional que
al occidente (Funza, Mosquera, Madrid y Facatati- nmero de viajes, pero all se ubica el aeropuerto
sirve al AMVA.
v) y uno al norte (Cha, Cajic y Zipaquir). internacional.
REA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA REA METROPOLITANA DE CCUTA
Municipios: Bucaramanga, Floridablanca, Piedecuesta y Girn. El rea Municipios: Ccuta, Los patios, Puerto Santander, San Cayetano, Villa
Metropolitana de Bucaramanga es autoridad de transporte masivo en del Rosario, El Zulia. El rea Metropolitana de Ccuta es autoridad de
estos municipios. transporte metropolitano.
CONURBACIN SITM: Metrolnea, en operacin. SITM: En estructuracin.
EJE CAFETERO CIUDADES BOYACENSES CARIBE
Municipios ncleos: Pereira (AMCO), Maniza-

Municipios ncleos: Barranquilla, Soledad,
les-Villa Mara, Armenia Circasia Calarc Municipios ncleos: Sogamoso, Duitama, Tunja.
Cartagena, Santa Marta.
La Tebaida, Cartago.
SITM: AMB Transmetro.

SITM: Cartagena- Transcaribe.
SITM: AMCO - Megabus.
No hay sistemas actualmente dispuestos en la SETP: Santa Marta.
SETP: Manizales.
legislacin o en proceso de planificacin. SETP: Valledupar.
SETP: Armenia.
SETP: Sincelejo.
SETP: Montera.
REGIN URBANA
Otros municipios:
Otros municipios: Arjona y Turbaco con Cartagena. Municipios del
Chinchin (Caldas) y municipios del Norte del Otros municipios: Paipa, Tibasosa y Nobsa. AMB alrededor de Barranquilla junto con Bara-
Valle del Cauca. noa, Sabanalarga y los del eje Sabanagrande
Palmar de Varela. Cinaga con Santa Marta.

106
11
Con base en estudios realizados por Felipe Targa
IMPULSAR LA CONECTIVIDAD DIGITAL

EN EL SISTEMA DE CIUDADES
LA PENETRACIN DE INTERNET PUEDE GENERAR MAYORES OPORTUNIDADES DE DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL;

PARA ESTO ES NECESARIO MASIFICAR SU ACCESO, POR MEDIO DE LA ELIMINACIN DE BARRERAS RELACIONADAS
CON LAS DISTANCIAS Y EL COSTO E INGRESO DE LA POBLACIN. PARA EL SISTEMA DE CIUDADES EL AVANCE
DEL PAS EN CONECTIVIDAD DIGITAL ES UN POTENCIAL MUY IMPORTANTE PARA ACELERAR SU DESARROLLO.
Si bien las oportunidades de mayor desarrollo son evidentes en regiones aisladas que No existe informacin sobre el flujo o trfico digital (bytes por tipo de servicio en lnea)
pueden beneficiarse de las llamadas economas de aglomeracin, de forma virtual, al entre ciudades o regiones del pas; la informacin disponible permiti identificar que
poder acceder a conocimiento y servicios sociales de calidad como educacin y salud, entre los 10 municipios del Sistema de Ciudades con mayor penetracin a Internet en
realizar comercio electrnico o acceder a servicios de gobierno en lnea, tambin la pe- el pas estn seis de la aglomeracin de Medelln (Sabaneta, Envigado, Copacabana,
netracin de TIC puede generar nuevos empleos en el sector servicios, que tiene amplia Medelln, Rionegro e Itag), dos de la aglomeracin de Bucaramanga (Bucaramanga
capacidad de crecer e innovar (en pases en va de desarrollo) y puede dar mayor re- y Floridablanca) y dos de la aglomeracin de Bogot (Cha y Bogot). Se destaca tam-
muneracin que los sectores tradicionales. En Manizales, por ejemplo, el impulso con- bin con altos ndices de penetracin al eje cafetero, con cuatro de sus municipios entre
sistente de una poltica pblica de largo plazo con incentivos al desarrollo de industria los 16 municipios del Sistema de Ciudades con mayor ndice de penetracin. Al mismo
local y servicios TIC, gener alrededor de 10.000 empleos directos y otros indirectos. tiempo varios municipios del eje regional Bogot y el eje regional de Boyac an no
Se estima que la generacin de nuevos empleos directos de la industria TIC tambin cuentan con conexin a la red de fibra ptica nacional. Las aglomeraciones del Caribe,
tiene un efecto multiplicador en toda la economa. En pases como Filipinas o la India, cada an con la proximidad de acceso a la interconexin internacional de los cinco cables de
nuevo empleo directo generado en el desarrollo de servicios de negocios globales terceriza- fibra ptica, tienen ndices de penetracin muy bajos (promedio 3,1%).
dos BPO (Business Process Outsourcing) genera entre 2 y 3,6 empleos adicionales en la En el indicador de penetracin NRI38 de 2013, Colombia ocup la posicin 66
economa. Otros estudios han estimado que un aumento en la penetracin de Internet del entre 144 pases, una mejora de siete posiciones con respecto al 2012. A pesar de
10% aumenta el Producto Interno Bruto (PIB) en pases en desarrollo hasta en un 1,4%. esta mejora, el pas an es percibido y medido con una infraestructura TIC deficiente
En 2012 el ndice de penetracin en Colombia lleg a 8,4 por 100 habitantes (con y de bajo desarrollo de contenidos digitales, con un marco poltico y normativo y un
incremento anual del 22%), posiblemente superando el promedio de la regin. Aunque clima de negocios y de innovacin que dificulta la capacidad del pas para aprovechar
estos ndices estn muy lejos de los de economas desarrolladas como EE.UU. (28 por 100 plenamente las TIC en la mejora de la productividad y competitividad del pas. Esto
habitantes), Singapur (26,1 por 100 habitantes) y Corea del Sur (37,6 por 100 habi- ha resultado en un limitado impacto en la dimensin econmica; Colombia se ubic
tantes), su crecimiento anual es casi 10 veces el de estos pases desarrollados (promedio por debajo de Chile, Panam, Uruguay, Costa Rica, Brasil y Mxico.
2,5% anual). El acceso a Internet en Colombia por distintos medios (fijos, mviles, pro-
pios y no propios) alcanz en 2012 el 49% de la poblacin, con una de las tasas de creci-
miento ms altas desde 2007, cuando era uno de los pases ms rezagados en la regin. 38. Networked Readiness Index (NRI), indicador desarrollado por el Foro Econmico Mundial y el INSEAD.

107
Ms que penetracin de banda ancha o acceso a Internet de la poblacin, es necesario Integrar los programas nacionales a travs de una estrategia que consolide un sistema
evaluar la penetracin de las TIC desde una perspectiva ms integral que involucre as- integral de programas TIC con visin regional, lo cual permitir fomentar la genera-
pectos de adopcin, utilizacin e impacto. Se busca fortalecer el acceso virtual a servi- cin y transformacin de empresas que desarrollen productos con base en esta nue-
cios y mercados desde una perspectiva interurbana regional, aprovechando el atractivo va tecnologa: (I) Generacin de servicios globales y terciarizados para un mercado
de la red de ciudades del pas para la diversificacin y localizacin de dichos servi- interurbano nacional (PTP); (II) Visin estratgica sectorial de la industria TIC en los
cios, haciendo ms productivas y funcionales las aglomeraciones urbanas existentes. seis clsteres regionales (MinTIC); (III) Generacin de valor en cadenas productivas
Para este efecto se debe trabajar en tres elementos centrales: (I) Potenciar el regionales de la estrategia MIPYME digital (MinTIC); e (IV) Impulso a estrategias
esfuerzo de conectividad en banda ancha del Gobierno nacional, asegurando la co- de investigacin, desarrollo e innovacin (I+D+I) desde la academia con sector real
nexin al servicio de Internet para los diferentes tipos de usuarios (ltima milla); (II) productivo y de servicios (Colciencias-DNP).
Fomentar la generacin y transformacin de empresas que desarrollen productos con Desarrollar la ltima milla para lograr que el esfuerzo de conectividad por
base en esta nueva tecnologa y (III) Impulsar estrategias de aprovechamiento de Banda Ancha desplegado por el Gobierno nacional en los ltimos aos pueda po-
las TIC para mejorar la calidad de vida, a travs de la utilizacin de estas nuevas tec- tenciarse adecuadamente asegurando la conexin al servicio de Internet para los
nologas en temas relacionados con la salud, la educacin y el empleo, entre otros. diferentes tipos de usuarios. Robustecer y fortalecer los mecanismos para aumen-
tar el acceso a servicios de Banda Ancha entre el Sistema de Ciudades, generan-
do incentivos para resolver el problema de ltima milla (reduccin de costos y
subsidios a la demanda) y para aumentar la oferta de datacenters regionales que
generen un mayor alojamiento local de contenidos nacionales y mayor flujo digital
interurbano aprovechando el NAP Colombia.
Impulsar estrategias de aprovechamiento de las TIC para mejorar la calidad
de vida en temas como educacin, telemedicina y servicios globales, ampliando
la cobertura de programas como Computadores para Educar en las escuelas pbli-
cas del Sistema de Ciudades y a las sedes rurales, impulsar estrategias de aprove-
chamiento en Telemedicina (interoperabilidad historia clnica), y mercado laboral
(base de datos) para servicios globales.

108
PRODUCTIVIDAD
EL INCREMENTO DE LA PRODUCTIVIDAD DEL SISTEMA DE CIUDADES ES UNA META PRINCIPAL DE LA MISIN. SIN
INCREMENTOS EN PRODUCTIVIDAD NO ES POSIBLE MEJORAR LOS INGRESOS DE LA POBLACIN, LOS ESTNDARES
DE CALIDAD DE VIDA Y LA MOVILIDAD SOCIAL. ADEMS DE LOS TEMAS CRTICOS IDENTIFICADOS EN CONECTIVIDAD,
COORDINACIN INTERJURISDICCIONAL, FINANCIACIN Y EDUCACIN, ENTRE OTROS, ES NECESARIO TRABAJAR EN
LOS TEMAS DIRECTAMENTE RELACIONADOS CON EL APARATO PRODUCTIVO DE LAS CIUDADES, LA FUERZA LABORAL
DISPONIBLE PARA ELEVAR LOS NIVELES DE PRODUCTIVIDAD, AS COMO LA IDENTIFICACIN DE LOS ASPECTOS
ESPECFICOS EN LOS CUALES DEBEN ENFATIZAR Y CONVERGER LOS PROGRAMAS NACIONALES Y LAS POLTICAS LOCALES.
Los anlisis permitieron concluir que uno de los objetivos fundamentales de las
polticas de competitividad en el marco del Sistema de Ciudades debe ser aumen-
tar la productividad del trabajo y, en particular, la productividad por hora trabaja-
da. Diversos anlisis muestran con claridad que el reto de la productividad es
el reto fundamental que enfrenta la economa colombiana para sostener tasas de
crecimiento alrededor o superiores a 5% para los prximos 10 o 20 aos. Frente
a este reto, el rol de las ciudades es crucial, y por lo tanto aumentar el crecimiento Los retos para mejorar la productividad y la competitividad en el Sistema de Ciuda-
de la productividad en el Sistema de Ciudades debe ser un elemento fundamental des son, por lo tanto, diversos y dependen de las caractersticas de las actividades
de la estrategia de crecimiento del pas. productivas presentes en cada una de las aglomeraciones urbanas.

109
Grfico 22. Crecimiento del PIB per cpita de 13 reas Metropolitanas.

Nota: Crecimiento anual (2002-2010). Fuente: FEDESARROLLO (2013) para la Misin del Sistema de Ciudades,
con base en encuestas de hogares DANE y Rafael Cubillos con datos de estimacin PIB municipal.
3%
Crecimiento promedio anual
(2002-2010)
0,9% 0,9%
0,6%
0,4%
PIB PER CPITA PIB/HORA HORAS/OCUPADOS PET/POBT OCUPADOS/PET
Las caractersticas propias de una aglomeracin urbana permiten distinguir dos dimen-
siones que deben orientar las intervenciones de poltica hacia un mayor crecimiento
econmico y una mayor productividad: una dimensin espacial, que se refiere a la
dinmica endgena de un sistema urbano jerrquico (fuerzas centrpetas que favo-
recen la concentracin econmica y fuerzas centrfugas que tienden a su dispersin)
y una dimensin productiva referida a la presencia de fallas de coordinacin de las
actividades productivas en el territorio (Cmo se producen los bienes y servicios).
En la dimensin espacial, se abre un campo importante para la intervencin
de polticas que eliminen las barreras para potenciar y aprovechar las economas de Con base en lo anterior, se puede afirmar que una agenda para incrementar la pro-
aglomeracin y su desbordamiento en el territorio y, en particular, para identificar in- ductividad en el Sistema de Ciudades debera concentrarse en: (I) Aprovechar y po-
tervenciones y proyectos regionales que destaponen vnculos potenciales que crean tenciar las economas de aglomeracin y su desbordamiento sobre los municipios que
o aprovechan economas de aglomeracin que han estado latentes. hacen parte de la aglomeracin urbana y (II) Promover el desarrollo de clsteres.
En la dimensin productiva los retos de coordinacin son principalmente locales Los instrumentos para alcanzar dichos objetivos son mltiples y se pueden
(provisin de infraestructura productiva, existencias de ofertas de insumos y servicios clasificar en dos dimensiones: en cuanto al alcance, las intervenciones pueden ser
no transables, disponibilidad de trabajo calificado, disponibilidad y calidad de bienes transversales (no dirigidas a sectores especficos) o verticales (dirigidas a sectores
pblicos locales); un eje central de las polticas de productividad en el Sistema de especficos). En segundo lugar, en cuanto al tipo de polticas pueden caracterizarse
Ciudades debe estar enfocado en el desarrollo de clsteres a travs de mecanismos como de provisin de bienes pblicos o como intervenciones de mercado (como sub-
de coordinacin y provisin de bienes pblicos. sidios, proteccin, incentivos tributarios, proteccin, etc.).

110
12
Con base en estudios realizados por Juan
Mauricio Ramrez (Fedesarrollo) y Rafael Cubillos
AUMENTAR LA PRODUCTIVIDAD A TRAVS DE

INTERVENCIONES TERRITORIALES QUE POTENCIEN
LOS BENEFICIOS DE LA AGLOMERACIN
A ESCALA DE LAS AGLOMERACIONES URBANAS SE PUEDE AFIRMAR QUE EL CONJUNTO DE CIUDADES

COLOMBIANAS CUENTA CON ECONOMAS CON BAJOS NIVELES DE ESPECIALIZACIN. SIN EMBARGO, AL ANALIZAR
CADA AGLOMERACIN EN DETALLE, ES POSIBLE ENCONTRAR CIERTO NIVEL DE HETEROGENEIDAD Y GRADO DE
COMPLEMENTARIEDAD EN LOS SECTORES MS ESPECIALIZADOS Y PRODUCTIVOS QUE CARACTERIZAN CADA
AGLOMERACIN. ESA COMPLEMENTARIEDAD BRINDA OPORTUNIDADES EN CADA AGLOMERACIN PARA EXPANDIR LOS
MERCADOS EN LOS BIENES PROPIOS DE LAS ACTIVIDADES LDERES, PERO PARA ENTENDER EL ALCANCE DE ESTAS
OPORTUNIDADES SE REQUIERE ANALIZAR LOS FACTORES QUE INCIDEN EN LA PRODUCTIVIDAD EN EL CONTEXTO DEL
SISTEMA DE CIUDADES Y, AS, PODER PROPONER ESTRATEGIAS Y UN PLAN DE ACCIN PARA FORTALECERLOS.
Las diferencias en productividad entre las ciudades, que a su vez estn asociadas con
las diferencias en el PIB per cpita y en el nivel de vida entre ellas, estn fuertemente
relacionadas con el tamao de sus mercados, el acervo de capital humano, el tama- formales por kilmetro cuadrado). Como se puede observar en el grfico 23, todas
o promedio por establecimiento, la importancia del empleo formal y la presencia las variables muestran una correlacin por encima o cercana a 0,4.
de clsteres de alta productividad. Estas relaciones estn resumidas en el grfico 23, Cada uno de estos factores, de diversas maneras, determina un mayor nivel de
que muestra los coeficientes de correlacin entre estas variables y la productividad productividad posibilitando la existencia de mayores salarios, mayor y ms sofistica-
laboral en las 13 reas metropolitanas, tanto para 2005 como para 2010. Se inclu- cin de la demanda, y mayores niveles de vida. En trminos del diseo de una agenda
yen tambin variables ms directamente vinculadas a densidad poblacional (nme- para aumentar la productividad en el Sistema de Ciudades, es necesario, por lo tanto,
ro de personas por kilmetro cuadrado), y a densidad formal (nmero de empresas enfatizar en polticas que incidan en estos factores, como se discutir ms adelante.

111
Para aumentar de la productividad en las ciudades del Sistema es necesario priorizar el dise- Las acciones especficas dirigidas a potenciar las economas de aglomeracin y el
o de polticas de transformacin productiva con enfoque territorial en torno a clsteres es- aprovechamiento de sus beneficios deben incluir:
pecficos (ms que sectores) promoviendo la provisin de bienes pblicos y la cooperacin. Desarrollar agendas de competitividad para aprovechar las economas de aglo-
Las intervenciones transversales de una agenda para aumentar la productividad en el meracin, a partir de la identificacin de restricciones locales (carencia de bienes p-
Sistema de Ciudades debe estar dirigida a eliminar las barreras para potenciar y aprovechar blicos locales) que limitan la movilizacin de factores, y el aprovechamiento de los
las economas de aglomeracin y su desbordamiento en el territorio, y en particular para beneficios de las economas de aglomeracin tales como proyectos de infraestructura
identificar intervenciones y proyectos regionales que destaponen vnculos potenciales que de transporte y de logstica regional que disminuyan los costos de conmutacin y de
crean o aprovechan economas de aglomeracin que han estado latentes. transporte y el trabajo sobre factores como la formalizacin empresarial y laboral, el
Esto significa partir del mapa de clsteres del Sistema de Ciudades para mejorar su grado de calificacin de la fuerza de trabajo, la atraccin y/o consolidacin de cls-
productividad y/o su grado de clusterizacin (que posibilita la concentracin de acciones p- teres de mayor productividad y la consolidacin de mayores escalas en la produccin.
blico-privadas con un mismo fin). Adems, magnifica la generacin de beneficios mediante Elaborar agendas Doing Business Subnacional39 para las aglomeraciones
economas de escala y de aglomeracin, integra a la cadena a ms agentes del tejido pro- urbanas, que permitan medir la facilidad para hacer negocios, eliminando las
ductivo en actividades fabriles y de servicios y permite alinear las polticas de transformacin trabas burocrticas y obstculos administrativos que afectan negativamente las
productiva a nivel nacional y a nivel local en torno al fortalecimiento de clsteres especficos. condiciones de la actividad empresarial.
Los aumentos en productividad en un sistema urbano dependen en buena me- Construir la institucionalidad necesaria para el empleo y el emprendimiento, po-
dida del aprovechamiento de las economas de aglomeracin que surgen con el pro- niendo a disposicin de los interesados la informacin pertinente para las decisiones
ceso de densificacin y de las oportunidades que abre el desbordamiento de dichas de inversin, de emprendimiento y de empleo, como estmulo a la inversin y los
economas hacia los lugares circundantes. Esto depende de factores especficos que emprendimientos. Adems, la recoleccin y uso eficiente de informacin pertinente
varan en cada una de las aglomeraciones urbanas. para facilitar el encuentro de oferentes y demandantes que utilicen, o puedan utilizar
Con este objetivo, una de las principales recomendaciones de poltica para me- el potencial que existe en una aglomeracin urbana.
jorar la productividad y la competitividad en un territorio es partir de la identificacin Promover Contratos Plan para las aglomeraciones urbanas, que permitan la
de restricciones locales que limitan la movilizacin de factores, y el aprovechamiento construccin de una visin compartida sobre el territorio, armonizar recursos para
de los beneficios de las economas de aglomeracin. impulsar proyectos regionales y facilitar la aplicacin de los estudios y los diag-
Para ello es necesaria la definicin de una agenda transversal de competitividad nsticos en acciones y proyectos concretos.
para cada aglomeracin urbana, que identifique los principales obstculos (carencia de
bienes pblicos locales) que limitan el aprovechamiento de las economas de aglome-
racin. Para la identificacin de esta agenda resultan tiles los Planes Departamenta-
les de Competitividad y los indicadores del Doing Business as Usual. Estos pueden ser
utilizados para definir una agenda de mejores prcticas que se extienda no slo a las
principales ciudades que conforman los ncleos de las aglomeraciones, sino tambin
a los otros municipios que conforman la aglomeracin urbana. 39. El Indicador de Doing Business del Banco Mundial mide las condiciones para hacer negocios
La experiencia nacional e internacional demuestra que existen dos poderosas a nivel mundial y tambin a nivel subnacional. El Doing Business Subnacional ordena 23 ciu-
vas para identificar, desarrollar y potencializar las economas de agregacin laten- dades en Colombia de acuerdo a la facilidad para hacer negocios, en trminos de cuatro in-
tes: la comunicacin y la informacin. dicadores: a) apertura de un negocio; b) manejo de permisos de construccin; c) registro de
propiedades y d) pago de impuestos.

112
Grfico 23. Correlacin entre productividad laboral y variables asociadas (drivers) - 2010.
Fuente: FEDESARROLLO (2013) para la Misin del Sistema de Ciudades, con base en encuestas de hogares DANE y PILA.
VARIABLES 2010
Empresas formales por km2 Urbano 0,53
Tamao promedio empresas formales 0,50
Personas por Km2 Urbano 0,41
Tasa de calificacin laboral 0,39
Nmero de Sectores en cuadrante I 0,64

113
Grfico 24. Productividad por hora y factores determinantes.

Fuente: FEDESARROLLO (2013) para la Misin del Sistema de Ciudades, con base en la PILA, 2011.
Grfico 24A. Productividad y empleo calificado
Grfico 24B. Productividad y formalizacin

114
Grfico 24C. Productividad y nmero de clsteres de alta productividad relativa
Grfico 24D. Productividad y tamao promedio de establecimientos

116
13
Con base en estudios realizados por Juan Mauricio
Ramrez (Fedesarrollo) y Rafael Cubillos, para
la Misin del Sistema de Ciudades.
AUMENTAR EL GRADO DE CLUSTERIZACIN

DE SECTORES DE ALTA PRODUCTIVIDAD EN CADA
AGLOMERACIN, POR MEDIO DEL DESARROLLO
DE INSTITUCIONALIDAD PBLICO-PRIVADA
EL ANLISIS DE CLSTERS PARTE DE LA DEFINICIN E IDENTIFICACIN DE TIPOLOGAS DE INDUSTRIAS O ACTIVIDADES

ECONMICAS DEPENDIENDO DE SU CAPACIDAD PRODUCTIVA Y NIVELES DE COMPETITIVIDAD. LAS ACTIVIDADES CON
BAJA CONCENTRACIN ESPACIAL DEL EMPLEO EN EL TERRITORIO SON CONSIDERADAS INDUSTRIAS LOCALES,
PRIMORDIALMENTE DIRIGIDAS A ATENDER MERCADOS LOCALES; LAS INDUSTRIAS TRANSABLES SON AQUELLAS QUE
ESTN PARTICULARMENTE CONCENTRADAS EN UN TERRITORIO (DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL EMPLEO) Y QUE SIRVEN A
OTROS MERCADOS ADEMS DEL MERCADO LOCAL (NACIONALES O INTERNACIONALES). LA FORTALEZA PRODUCTIVA DE UNA
REGIN EST EN BUENA MEDIDA REPRESENTADA POR LA PRESENCIA E IMPORTANCIA DE INDUSTRIAS TRANSABLES DE ALTA
PRODUCTIVIDAD, QUE EN CASO DE ESTAR CLUSTERIZADAS TIENEN UN POTENCIAL MS ALTO PARA EL APROVECHAMIENTO DE
LAS ECONOMAS DE ESCALA Y POR LO TANTO PRESENTAN UNAS DINMICAS DE DESARROLLO MS EFICIENTES Y PTIMAS.
El ejercicio de caracterizacin del mapa de clsters del Sistema de Ciudades parti de la las aglomeraciones pequeas en servicios del Gobierno, servicios sociales y, en menor
clasificacin de las industrias presentes en cada aglomeracin urbana de acuerdo con la medida, en servicios privados. Esta descripcin muestra que, por ejemplo, en el caso de
concentracin espacial del empleo formal de cada industria en dicho territorio (factor de las aglomeraciones de menor tamao predominan las condiciones de la economa local
concentracin del empleo, FCE) y a su productividad relativa aproximada por los salarios pro- y que la existencia de verdaderos clsteres transables es limitada.
medio en comparacin con los salarios de la regin y/o salarios del mismo sector del pas.40 El fortalecimiento de clsteres posibilita la concentracin de acciones pblico-priva-
Los resultados de este ejercicio sugieren una amplia heterogeneidad entre las dife- das con un mismo fin, magnifica la generacin de beneficios mediante economas de
rentes aglomeraciones urbanas. En particular, las aglomeraciones ms grandes tienden escala y de aglomeracin, e integra a la cadena productiva a ms agentes del tejido
a concentrar sus sectores de mayor productividad relativa y de mayor concentracin es- productivo en actividades fabriles y de servicios. La experiencia internacional muestra que
pacial del empleo en industria manufacturera y servicios privados, las aglomeraciones los casos exitosos de desarrollo de clsteres, dependen principalmente de la posibilidad
medianas en industria manufacturera y en servicios del Gobierno y servicios sociales, y de desarrollar una institucionalidad pblico privada para la cooperacin.

117
El reto principal para aumentar el grado de clusterizacin de sectores de alta pro- Identificar de actividades productivas con potencial a partir de la informacin dispo-
ductividad en cada aglomeracin es la creacin (o consolidacin en algunos pocos nible y la evidencia emprica para convertirse en clsteres de alta productividad y
casos) de la institucionalidad pblico-privada eficiente para lograr coordinar los pro- sectores prioritarios por su impacto sobre el empleo. Para apoyar la estrategia de
gramas nacionales dirigidos a la productividad y enfocarlos hacia el apoyo a sectores desarrollo de clsteres en las aglomeraciones se propone: (I) enfocar las polticas de
identificados como potenciales. competitividad y productividad hacia el apalancamiento de clsteres definidos; (II)
Una primera accin factible y de carcter ms horizontal en este sentido es re- adaptar y coordinar las polticas relevantes de orden nacional al mbito regional (por
plicar la experiencia de varias ciudades que tienen agencias eficaces que han con- ej., el Programa de Transformacin Productiva) y (III) consolidar los clsters poten-
tribuido con el desarrollo productivo en temas especficos, principalmente asociados ciales a nivel regional mediante el fortalecimiento de su institucionalidad
con la atraccin de la inversin hacia el territorio. Es el caso de Invest In Bogot, Territorializacin de las estrategias nacionales para el desarrollo productivo, en
ProBarranquilla o ms recientemente ProPacfico. En una perspectiva ms general particular, del Programa de Transformacin Productiva (PTP). Esta territorializacin
est la experiencia de Pro-Antioquia. En todos los casos han mostrado ser gerencias requiere una mirada a los sectores priorizados desde una perspectiva comparativa
efectivas, producto de alianzas pblico-privadas como Invest In Bogot, y otras de regional con el fin de identificar aquellas regiones que han desarrollado ms ventajas
carcter privado como ProAntioquia y ProBarranquilla. Estas experiencias podran ser competitivas en las diferentes apuestas productivas.
replicadas en otras ciudades con propsitos similares, es decir, la atraccin de inver- Implementar Agencias Regionales de Desarrollo ARDs (ver Grfico 26) a nivel
sin (nacional y/o extranjera) a una ciudad o regin. de las aglomeraciones del Sistema de Ciudades, que pueden conformarse sobre la base
de las Comisiones Regionales de Competitividad, o en algunos casos, estas pueden evo-
lucionar hacia la conformacin de una Agencia Regional de Desarrollo. Estas agencias
de carcter pblico-privado tienen como objetivo fundamental ser el soporte para la pro-
ductividad y competitividad de los clsteres que se desarrollen en las aglomeraciones y
regiones. Las ARD deben trabajar en: (I) disear estrategias para la clusterizacin, en
donde se permita a las empresas objetivo e interesadas en ser parte del proceso, ser
receptoras de las polticas para el mejoramiento de la productividad y competitividad;
(II) determinar las brechas de productividad y aprovechamiento de los bienes y servi-
cios pblicos existentes para promover la competitividad y creacin de mercados; (III)
fortalecer la capacitacin laboral y el mejoramiento tecnolgico (procesos y productos).
Dentro de esto, articular los programas que a nivel nacional y local se desarrollan con
el Sena y otras entidades para que estn acordes con las apuestas de los clsteres.
Fomentar la apropiacin regional de las polticas nacionales y, en particular, de
sus instrumentos de carcter transversal, a travs de las Agencias Regionales de De-
sarrollo, lo cual permitir una utilizacin ms efectiva de ellos, y eventualmente podr
dar lugar a proponer ajustes a fin de potenciar su uso e impacto.
40. El anlisis de las industrias mostr que slo el 4% de las empresas del Sistema de Ciudades son Crear mecanismos de seguimiento, monitoreo y evaluacin que proporcionen informa-
transables y poseen alta productividad; a pesar de esto generan el 12% del empleo total. En con- cin relevante al programa y permitan su redireccionamiento en caso que sea necesario.
traparte, el 60% de las industrias en estas aglomeraciones no son transables y poseen baja produc-
tividad y sobre ellas recae el 39% del empleo en esas reas (ver Grfico 25).

118
Grfico 25. Porcentaje de empleo y empresas segn cuadrantes de la competitividad.

Fuente: FEDESARROLLO y Rafael Cubillos (2013) para la Misin del Sistema de Ciudades, con base en PILA 2011.
I. CLSTERES POTENCIALES DE
ALTA PRODUCTIVIDAD II. ACTIVIDADES DE ALTA PRODUCTIVIDAD
NO CLUSTERIZADA
12% 12%
4% 6%
2,3 2,1
IV. CLSTERES POTENCIALES

DE BAJA PRODUCTIVIDAD
III. ACTIVIDADES DE BAJA PRODUCTIVIDAD
NO CLUSTERIZADA
36%
39%
26%
60%
1,0
1,0
100% Empresas Empleo *Indice salario base IV

119
Grfico 26. Agenda de poltica.

Fuente: FEDESARROLLO (2013) para la Misin del Sistema de Ciudades, con base en Ruiz Fernndez, J. (2010)
ESTRATEGIAS DE CLUSTERIZACIN
AGENDAS REGIONALES
PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO
PRO COMPETITIVIDAD
DE LA COMPETITIVIDAD
AGENDAS
REGIONALES
DE DESARROLLO
PRODUCTIVO
INSTITUCIONALIDAD GENERACIN DE CAPITAL

PARA LA REGIN SOCIAL EN LA REGIN

120
14
Con base en estudios realizados por Jaime Tenjo,
MEJORAR LA MOVILIDAD LABORAL EN EL SISTEMA

DE CIUDADES Y PROVEER PROGRAMAS DE
CAPACITACIN ESPECIALIZADOS EN SECTORES
CLAVES CON ENFOQUE DIFERENCIAL
UNA DE LAS CARACTERSTICAS DEL MERCADO LABORAL EN COLOMBIA ES SU SEGMENTACIN. EN SU CONJUNTO

LAS CIUDADES CONSIDERADAS EN EL SISTEMA DE CIUDADES DAN CUENTA DE TRES CUARTAS PARTES DEL
EMPLEO NACIONAL, PERO CON MARCADAS DIFERENCIAS EN LOS MERCADOS LABORALES DE LAS REGIONES.
Los anlisis muestran que hay muy poca relacin entre los mercados laborales regiona- (problemas de desempleo derivados del desbalance entre una participacin laboral
les, pues las condiciones y estructuras de los mercados locales tienden a ser dismiles. superior al promedio y una tasa de ocupacin inferior al promedio) se presenta en
En particular existe una baja convergencia en las tasas de desempleo. Tambin hay Pasto, Quibd, Popayn y Montera.
caractersticas diferenciales de los mercados de trabajo regionales se hacen eviden- Otro grupo de ciudades (Medelln, Cali, Neiva, Florencia, Riohacha, Villavicencio, Tun-
tes, por ejemplo la facultad de sus economas para generar puestos de trabajo. Esta ja y Ccuta) tiene un balance entre oferta y demanda de empleo que est muy cerca del
capacidad se sustenta en el tamao de las economas y en la estructura sectorial promedio de las 23 ciudades encuestadas por el DANE, pero con un nivel de desempleo
de la misma, mediadas por la intensidad de mano obra y su grado de calificacin. ligeramente superior al promedio. En particular, Cali enfrenta una mayor presin de su
La brecha entre oferta y demanda se ha logrado cerrar con ms xito en las oferta laboral (con tasa de participacin de 67.5%), siendo una de las ms altas del pas.
aglomeraciones de mayor tamao y fortaleza econmica (Bogot y Barranquilla), Un factor limitante para la consecucin de trabajo y an en la disminucin de la
en las ciudades de la Costa Norte y en Bucaramanga. En todos estos casos las eco- pobreza, es la educacin y la calificacin laboral. El anlisis obtuvo cierta evidencia
nomas de escala existentes permiten mejorar la oportunidad de encontrar empleo, de la rentabilidad de la educacin: un ao adicional en educacin eleva el ingreso en
derivndose a la vez un efecto multiplicador sobre el crecimiento econmico para un 11%. El 75% de los trabajadores calificados se concentra en los principales cen-
la regin, en particular sobre las ciudades vecinas que conforman su aglomeracin. tros urbanos: Bogot, Medelln, Eje Caribe y Cali; en Bogot la concentracin es 3
En contraste las ciudades de la Zona Cafetera presentan una constante dificultad veces superior que a Medelln y 6 veces ms grande que Cali. Segn el Censo de po-
para reducir su tasa de desempleo, por el bajo crecimiento de la tasa de ocupacin, es blacin 2005, dentro del Sistema de Ciudades el municipio con mayor proporcin de
decir que la actividad productiva de estas ciudades no es lo suficientemente dinmica trabajadores calificados es Envigado (52%), seguida de Tunja (44%), Bogot (41%),
para responder a la creciente oferta laboral que se presenta. Una situacin similar las ciudades del Eje Caribe (35%) y Bucaramanga y su rea metropolitana (34%).

121
Muchos aspectos de la poltica laboral estn ntimamente relacionados con las po- Mejorar la capacitacin laboral, a travs de la implementacin de programas de ca-
lticas macroeconmicas. En este sentido las polticas laborales son transversales a pacitacin especializados en sectores claves de la produccin para cada aglomeracin
las regiones. A pesar de esto, es posible identificar algunas particularidades en las urbana o regin con una visin de largo plazo.
regiones que pueden ser objeto de medidas a nivel local. Mejorar la movilidad laboral con la promocin de programas de flexibili-
Dadas las restricciones a la movilidad laboral, que en parte podran explicar la zacin de la movilidad laboral interregional que incluya reduccin de costos
segmentacin del mercado laboral, un conjunto de medidas debera apuntar hacia la de transporte, de relocalizacin e informacin para la gestin del empleo
facilitacin de esta movilidad interregional. En este aspecto las polticas deben pro- (equiparar la demanda y empleo).
pender por una reduccin en los costos de transporte y de relocalizacin, reas en Producir y difundir la Informacin para el empleo entre el Sistema de Ciudades,
donde la mejor movilidad intrarregional podra actuar favorablemente. especialmente, en lo relacionado con movilidad.
Una mejor informacin sobre oportunidades laborales, y en general de los meca-
nismos de gestin de empleo, en las regiones podra actuar en la direccin de reducir
los obstculos a la movilidad laboral, en disminuir los costos de bsqueda de empleo
y mejorar el balance entre oferta y demanda para totas las aglomeraciones urbanas.
Otro campo de trabajo es la poltica educativa y de capacitacin. Para las ciu-
dades y los ejes es muy importante desarrollar polticas de entrenamiento y recalifi-
cacin de la mano de obra a partir de los requerimientos de la demanda y con una
visin de largo plazo que consulte las apuestas productivas de las regiones. En este
sentido, sera provechoso reforzar la institucionalidad del mercado laboral mediante
la creacin a nivel local o regional mecanismos de asesora y coordinacin de pol-
ticas laborales que consulten la problemtica de los mercados y las oportunidades
de desarrollo endgeno; entidades que estaran en coordinacin con la propuesta de
agencias locales de desarrollo planteadas en el captulo de productividad.

122
CALIDAD
DE VIDA
LAS DIFERENCIAS EN EL
DESARROLLO DE LAS CIUDADES
EN LOS LOGROS EN DERECHOS
SOCIALES, INGRESOS Y
DESIGUALDADES IMPLICAN
FORMULAR POLTICAS
ORIENTADAS A REDUCIR LAS
BRECHAS EN CALIDAD DE VIDA,
AL TIEMPO QUE SE PRIORIZAN
Y POTENCIAN LOS LOGROS EN
EL SISTEMA DE CIUDADES.
En lo social, hay demandas y necesidades insatisfechas

para el desarrollo humano y econmico: unas conoci-
das y otras emergentes, unas obligatorias por consti-
tucin y otras de la agenda de desarrollo. El conjunto
de situaciones sociales de las ciudades no son simila-
res o guardan el mismo patrn. Es necesario que para
cada grupo de ciudades, e incluso para cada ciudad Grfico 27. Bono demogrfico por ciudades.
en particular, se puedan identificar las polticas y los Fuente: CEPAL (2013) para la Misin del Sistema de
nfasis por poltica y el diseo de programas efectivos Ciudades, con base en DANE y proyecciones de lvaro Pachn
que promuevan la convergencia social. y Asociados (2012) para la Misin del Sistema de Ciudades.

123
Para lograr estos objetivos, se requiere, por una parte,

apoyar las ciudades para que puedan dar respuesta a
los mandatos de la Constitucin de 1991 en trminos
de servicios bsicos: educacin, salud, bienestar, ser-
vicios pblicos, con la consolidacin de los avances
notables en trminos de coberturas y el ataque de las
brechas regionales (localizadas en algunas ciudades)
que persisten en la provisin de estos servicios y los
derechos sociales. Se requiere poner en prctica un
conjunto de polticas desde el nivel nacional en coor-
dinacin con las autoridades locales responsables para
enfrentar problemas que exigen innovaciones radicales
en las polticas pblicas y responder a la etapa de tran-
sicin demogrfica en que se encuentran las ciudades.
Estas polticas requieren mejores articulaciones de las
instancias nacionales, regionales o locales, los agentes
pblicos, privados, familiares y comunitarios.
Como complemento en las metas de calidad de
vida en el Sistema de Ciudades, se proponen dos te-
mas complementarios: por una parte, identificar y
valorar los atractivos urbanos como un elemento que
apoya el desarrollo de las ciudades (atraccin de in-
versiones) y genera espacios urbanos de calidad para
sus habitantes, propiciando procesos de apropiacin
colectiva de la ciudad. Por otra parte, se propone
avanzar en el desarrollo de polticas para la gestin
de suelo, un elemento fundamental para el desarrollo
de programas de vivienda, infraestructura y dotacio-
nes urbanas que influyen directamente en el mejora-
miento de la calidad de vida.
De manera que es en este objetivo se identifica-
ron cuatro estrategias centrales dirigidas a: (I) Dis-
minuir las brechas sociales entre las Aglomeraciones
Urbanas; (II) Diferenciar las polticas sociales nacio-
nales de acuerdo a la situacin de cada una, para
avanzar en las coberturas, calidad y pertinencia de
los servicios que se prestan y as poder aprovechar
al mximo el bono demogrfico; (III) Identificar y
valorar los atractivos urbanos para generar espacios
urbanos de calidad para fortalecer su posicionamien-
to para la localizacin de empresas y mejorar la ca-
lidad de vida de los ciudadanos y (IV) Identificar y
desarrollar estrategias conjuntas Nacin-ciudades para
mejorar la oferta de suelo que permitan optimizar
los programas y proyectos de infraestructura (vial y
de servicios pblicos), equipamientos y vivienda en
un marco institucional y normativo claro y flexible.

124
15
Con base en estudios realizados por Juan Carlos Ramrez
(CEPAL), Olga Luca Acosta (CEPAL) y lvaro Pachn
FORTALECER Y DIFERENCIAR LAS POLTICAS SOCIALES DE

ACUERDO CON LAS CARACTERSTICAS DEMOGRFICAS
(BONO DEMOGRFICO) DE LAS CIUDADES
SI BIEN EL TAMAO DE LAS CIUDADES HA SIDO UN FACTOR TRADICIONAL DE CLASIFICACIN DE LAS CIUDADES,
EL COMPORTAMIENTO DE INDICADORES EN DISTINTOS MBITOS SOCIALES, ECONMICOS Y DEMOGRFICOS
PRESENTA DIFERENCIAS SIGNIFICATIVAS EN CIUDADES DE TAMAOS SIMILARES. EL ANLISIS MULTIDIMENSIONAL
PARA LAS CIUDADES (ESTRUCTURA DEMOGRFICA, SITUACIN DEL MERCADO LABORAL, EDUCACIN, SALUD,
POBREZA MONETARIA, POBREZA MULTIDIMENSIONAL Y DESEMPEO INSTITUCIONAL) PERMITI ESTABLECER UNA
CLASIFICACIN DE LAS CIUDADES CON EL PROPSITO DE PROPONER POLTICAS PBLICAS DIFERENCIALES.
El anlisis mostr que las ciudades demogrficamente no se comportan de la misma ma-

nera debido a dinmicas propias de fecundidad, envejecimiento, migracin y actividad eco-
nmica. Las ciudades mayores tendrn el ms alto ndice de envejecimiento en 203541, En materia laboral se advierte la necesidad de disminuir la desocupacin de jvenes
mientras las ciudades que se encuentran en el periodo de bono demogrfico, han de y mujeres, de incrementar los niveles de productividad y reducir la informalidad. Si
orientar las polticas a fortalecer las capacidades de insercin de los jvenes en el mercado bien la tasa de ocupacin entre los distintos grupos de ciudades se encuentra alre-
laboral. El anlisis resalta tambin la necesidad de dedicar especiales esfuerzos a ampliar la dedor de 55% con poca variacin, la proporcin de ocupados asalariados y formales
cobertura educativa de la poblacin joven, de manera especial, en las ciudades adolescentes vara fuertemente entre las ciudades. Mientras el 46% de los ocupados en las ciu-
y en ciudades en las que tienen mucho por hacer que se denominan embrionarias; en las dades mayores son formales, este porcentaje se reduce a 30% para las ciudades
ciudades adolescentes los desafos se relacionan ms con bajas coberturas de educacin jvenes y grandes. Respecto a los niveles de desocupacin, en todos los casos es
superior y un alto porcentaje de jvenes NINI (Ni trabajan, ni estudian). evidente el mayor nivel de desempleo en mujeres y an ms en jvenes que es en
promedio 1.8 veces el total. Llama la atencin los altos niveles de desempleo de las
ciudades maduras que tienen tasas de 28% para jvenes y de 20% para mujeres.
En tal sentido, los grandes retos estn en reducir la informalidad del mercado
41. 94 adultos mayores por cada 100 menores de 15 aos. laboral y promover la insercin laboral de las mujeres y los jvenes.

125
Las diferencias entre las ciudades implican ajustes a las polticas pblicas para que Diferenciar las polticas nacionales de acuerdo con los grupos de ciudades que reflejan
respondan a la demanda diferenciada de servicios de educacin, salud, proteccin so- las condiciones demogrficas de su poblacin, as:
cial y cuidado de personas dependientes. Por lo tanto, es necesario promover polticas En las ciudades mayores, que presentan el bono demogrfico ms avanzado
diferenciales segn el estado del bono demogrfico, para lograr un aprovechamiento con mayor dependencia demogrfica de mayores de 65 aos y mayor velocidad de
real de este bono y, por tanto, una preparacin slida para las etapas subsecuen- envejecimiento, las polticas se deben enfocar en desarrollos en calidad de la educa-
tes, a partir de una mirada intersectorial y comprensiva a la economa del cuidado. cin, desarrollos en el mercado de trabajo, programas de cuidado, particularmente
Se trata de construir polticas con enfoques transversales, a travs del fortaleci- con adulto mayor; y programas para atraccin de jvenes para prolongar el bono.
miento y diferenciacin de polticas sociales que atiendan los desafos de la transicin En las ciudades maduras, que presentan un bono demogrfico relativamente
demogrfica: una poltica pblica nacional de juventud as como una poltica nacional avanzado, con tendencia fuerte al envejecimiento, se debe trabajar en consolidar los
del cuidado. Ambos temas requieren de una agenda integral y transversal de largo servicios sociales, mejoramiento de la calidad de la educacin, ya que algunos reza-
plazo que permita a las ciudades preparase para los desafos y oportunidades de las gos son crticos. Tambin es importante trabajar en el fortalecimiento institucional de
diferentes etapas demogrficas que enfrentarn las ciudades. atencin y desarrollar programas de cuidado para adultos mayores.
A su vez, en las ciudades que han logrado un cumplimiento de igualdad en el Las ciudades adultas, que estn en pleno bono demogrfico, con necesidad
acceso a derechos mnimos hay que hacer esfuerzos diferenciados segn caracters- de crecimiento y ahorro, se deben enfocar las polticas hacia la consolidacin de sus
ticas regionales y poblacionales en temas relacionados con las igualdades emergen- logros sociales (educacin), desarrollo del mercado de trabajo con mayor calidad
tes: aspectos de calidad, tanto en educacin, como en salud y provisin de servicios (formalidad y productividad), logro de mejores resultados en pobreza ciudadana y
pblicos, adems de la necesidad de alcanzar la universalizacin de la educacin monetaria e iniciar con programas de cuidado para adulto mayor.
post secundaria; tambin la solucin de hacinamiento y materiales de la vivienda. Las ciudades grandes y jvenes, que presentan altas tasas de dependencia
Este objetivo es diferenciar las polticas sociales nacionales de acuerdo demogrfica, especialmente de menores (el bono apenas comienza), con importantes
con las condiciones particulares de las ciudades para que las ciudades puedan deficiencias sociales (calidad educativa, alta informalidad laboral, y niveles de pobre-
aprovechar el bono demogrfico que debe redundar en el futuro en bases y za intermedios y altos), deben trabajar en superar los dficit sociales, desarrollar pro-
condiciones propicias para el desarrollo. gramas anti pobreza y programas dirigidos a reducir el dficit en vivienda y servicios
pblicos. Tambin se requiere definir rutas productivas y de empleo.
Las ciudades adolescentes que apenas han iniciado el periodo de bono de-
mogrfico y presentan altas tasas de dependencia de menores, deben trabajar en
acelerar el cumplimiento de logros mnimos en servicios y capacidades sociales y an-
ticiparse al aprovechamiento de bono demogrfico (atencin al menor, educacin y
mejoramiento del empleo).
Las ciudades embrionarias, que no han iniciado el bono demogrfico y que
presentan altas tasas de dependencia de menores, deben enfocar las polticas a alcan-
zar metas mnimas de universalidad del desarrollo social (salud, educacin, vivienda,
servicios pblicos), hasta llegar a promedios urbanos de hoy. Inversin importante
en primera infancia, educacin y servicios pblicos. Tambin el fortalecimiento de
su institucionalidad.

126

Grfico 28. Tabla indicativa de las polticas por grupos de ciudades.
TIPO DE CIUDAD
JOVENES Y GRANDES
DIMENSIN MAYORES ADOLESCENTES
ADULTAS Cartagena,
Bogot, Tunja, Bucaraman- MADURAS Sincelejo, EMBRIONARIAS
Ibagu, Neiva, Popayn Ccuta,
ga, Medelln, Pereira y Cali y Armenia Florencia, Quibd y Riohacha
y Pasto Barranquilla y
Manizales Valledupar y Santa Marta
Villavicencio
Apenas empieza el bono. No han iniciado bono.

Mayor
Envejecimiento rpido. En pleno bono demogfico. Alta proporcin de Jvenes. Alta dependencia de Alta dependencia de
envejecimiento.
menores de 15 aos. menores de 15 aos.
Demogrfica Cuidado de la primera

Cuidado de la primera
Fomento del ahorro infancia.
Proteccin a la vejez infancia.
Proteccin a la vejez. Fomento del ahorro Cualificacin de capital Polticas de juventud.
Polticas de cuidado. Polticas de disminucin del
Polticas de cuidado. Cualificacin de capital humano Polticas de disminucin del
Atraccin de jovenes para embarazo adolescente y for-
humano. Polticas de juventud. embarazo adolescente y for-
prolongar bono. talecimiento de la educacin
talecimiento de la educacin
sexual y reproductiva.
sexual y reproductiva.
Adecuada cobertura Adecuada cobertura Adecuada cobertura Dficit cobertura Dficit de cobertura Dficit de cobertura
Bajas tasas de mortalidad Bajas tasas de mortalidad Bajas tasas de mortalidad Tasas medias de mortalidad Tasas medias de mortalidad Tasas altas de mortalidad
infantil. infantil. infantil. infantil. infantil. infantil y materna.
Polticas de acceso efectivo a Consolidar cobertura Consolidar cobertura

servicios de salud. universal. universal.
Salud
Consolidar cobertura Polticas de acceso efectivo a Polticas de acceso efectivo a
Polticas de acceso efectivo a Polticas de acceso efectivo a Polticas de acceso efectivo a universal. servicios de salud. servicios de salud.
servicios de salud. servicios de salud. servicios de salud. Fortalecimiento de acciones Fortalecimiento de acciones Fortalecimiento de acciones
de promocin y prevencin de promocin y prevencin de promocin y prevencin
(controles prenatales, (controles prenatales, (controles prenatales,
vacunacn, saneamiento). vacunacn, saneamiento). vacunacn, saneamiento).
Baja cobertura de educacin

Baja cobertura educacin Bajas coberturas educacon
Mejor desempeo en media y superior Mejor desempeo en Alto porcentaje de NINI
media media y superior
coberturas y rendimientos buenos rendimientos coberturas y rendimientos bajos rendimientos
Bajos rendimientos Bajos rendimientos
educativos. educativos. educativos. educativos.
educativos. educativos.
Educacin
Ampliar cobertura educacin Ampliar cobertura educacion Ampliar cobertura educacion Ampliar cobertura educacion
Fomentar la calidad. media y superior Fomentar la calidad. media media media y superior
Fomentar la calidad. Fomentar la calidad. Fomentar calidad. Fomentar la calidad.
Dficits significativos de
cobertura de acueducto y
Condiciones habitacionales Condiciones habitacionales Condiciones habitacionales Hacinamiento
Hacinamiento. alcantarillado
adecuacionales. adecuacionales. adecuacionales. Precariedad de la vivienda.
Hacinamiento
Precariedad de la vivienda.
Vivienda y servicios
pblicos
Sostenibilidad Sostenibilidad Sostenibilidad Avanzar en la provisin de
Ampliar proyectos de vivien- Ampliar proyectos de vivien-
Fortalecimiento de procesos Fortalecimiento de procesos Fortalecimiento de procesos servicios pblicos bsicos
da nueva de mejoramiento da nueva de mejoramiento
de planificacin de las reas de planificacin de las reas de planificacin de las reas Disminuir el dficit
de vivienda. de vivienda.
metropolitanas. metropolitanas. metropolitanas. habitacional.

127
TIPO DE CIUDAD
JOVENES Y GRANDES
DIMENSIN MAYORES ADOLESCENTES
ADULTAS Cartagena,
Bogot, Tunja, Bucaraman- MADURAS Sincelejo, EMBRIONARIAS
Ibagu, Neiva, Popayn Ccuta,
ga, Medelln, Pereira y Cali y Armenia Florencia, Quibd y Riohacha
y Pasto Barranquilla y
Manizales Valledupar y Santa Marta
Villavicencio
Nivel de pobreza multidi- Nivel de pobreza multidi-

Bajo nivel de pobreza Nivel de pobreza multidi- Nivel de pobreza multidi- Nivel de pobreza multidi-
mensional por encima del mensional por encima del
multidimencional. mensional intermedio. mensional intermedio. mensional intermedio.
promedio nacional. promedio nacional.
Pobreza multidimen-
Consolidar servicios sociales Consolidar servicios sociales
sional Consolidar servicios sociales Consolidar servicios sociales Consolidar servicios sociales
Disear paquetes integrales Disear paquetes integrales
Sostenibilidad nuevas Reducir las brechas que Reducir las brechas que Reducir las brechas que
de acceso a servicios de acceso a servicios
dimensiones del bienestar. persisten en algunos compo- persisten en algunos compo- persisten en algunos compo-
sociales focalizados a la sociales focalizados a la
nentes de bienestar. nentes de bienestar. nentes de bienestar.
poblacin pobre. poblacin pobre.
Nivel de pobreza e
Nivel de pobreza por debajo Nivel de pobreza por encima Nivel de pobreza por encima Nivel de pobreza por encima Nivel de pobreza por encima
indigencia por encima del
del nivel nacional. del nivel nacional. del nivel nacional. del nivel nacional. del nivel nacional.
nivel nacional.
Definir rutas productivas y Definir rutas productivas y

Pobreza monetaria
de empleo de empleo
Definir rutas productivas y Definir rutas productivas y Definir rutas productivas y Definir rutas productivas y Disear programas Disear programas
de empleo. de empleo. de empleo. de empleo. programas condicionados y programas condicionados y
focalizados a la poblacin focalizados a la poblacin
pobre. pobre.
Altas tasas de informalidad.

Altas tasas de informalidad
Altas tasas de informalidad. Altas tasas de desocupacin
Bajas tasas de ocupacin.
Altas tasas de informalidad. Altas tasas de informalidad. Altas tasas de informalidad. Bajo porcentaje de empleo femenina.
Altas tasas de desocupacin
asalariado. Bajo porcentaje de empleo
total y de jovenes.
asalariado.
Laboral
Polticas de formalizacin
Debilidades en el mercado
Intermadiacin Polticas de formalizacin. Polticas de formalizacin. Polticas de formalizacin. Polticas de formalizacin.
del trabajo.
Clusters.
Bajo desempeo
Desempeo integral
institucional
intermedio
Desempeo integral Bajo indice de desempeo
Desempeo integral alto. Desempeo integral alto. Desempeo integral alto. Alta dependencia de recursos
intermedio. fiscal
de transferencias.
Alta dependencia de recursos
de transferencia
Institucionalidad
Diversidad
institucional. Programas de desarrollo Programas de desarrollo
Nuevas capacidades. Consolidacin institucional. Consolidacin institucional.
Fortalecimiento de capacida- institucional local. institucional local.
des institucionales.
Fuente: CEPAL (2013) para la Misin del Sistema de Ciudades.

128
16
Con base en estudios realizados por Econometra
Consultores S.A., para la Misin del Sistema de Ciudades.
PROFUNDIZAR EN ACCIONES Y HERRAMIENTAS

INSTITUCIONALES QUE FORTALEZCAN LA CAPACIDAD DE
INTERVENIR EN LA DINMICA URBANA E INMOBILIARIA
EL DESARROLLO DE LAS CIUDADES Y AGLOMERACIONES REQUIERE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA (VIAL

Y DE SERVICIOS PBLICOS), DE EQUIPAMIENTOS Y VIVIENDA SOCIAL, ENTRE OTROS, PARA LO CUAL ES INDISPENSABLE
UN MANEJO OPORTUNO DEL SUELO URBANO DENTRO DE UN MARCO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO CLARO QUE SE
ADAPTE A LAS CARACTERSTICAS ESPECFICAS DEL DESARROLLO URBANO ACTUAL (LAS AGLOMERACIONES, EL NUEVO
TAMAO DE LOS PROYECTOS, ETC.). LA DISPONIBILIDAD DE SUELO PARA EL DESARROLLO URBANO, EN ESPECIAL EN
LOS PROGRAMAS DE VIVIENDA SOCIAL, SE HA CONVERTIDO EN UN ELEMENTO DETERMINANTE PARA EL DESARROLLO.
Desde la expedicin de la Ley 388 de 1997 las ciudades han formulado Planes de Or-
denamiento Territorial que estn en distintas fases y estados; pero estos planes no han
logrado incluir o aplicar muchos del amplio conjunto de instrumentos de gestin del
suelo previstos por la misma Ley. Esta situacin ha hecho prevalecer un carcter nor-
mativo en las regulaciones urbansticas y las dificultades de gestin en temas de ge- Por otra parte, los proyectos de vivienda, especialmente de VIS, se desarrollan sin
neracin de suelo para hogares de bajos ingresos, instrumentos de financiacin como tener en cuenta que por su dimensin (mayor que la conocida hasta ahora) y ca-
la plusvala, la ejecucin de planes parciales o macroproyectos urbanos, entre otros. ractersticas (multifamiliares en alta densidad) estn construyendo una parte impor-
Si bien los anlisis mostraron que no hay una relacin medible directa entre las tante de la ciudad que debe articularse con los desarrollos existentes y dotarse de
reglamentaciones de los POT y los precios de los terrenos para el desarrollo de los los equipamientos y dems elementos adecuados para la vida urbana de las comu-
proyectos, tambin se encontr que los POT no tienen el desarrollo necesario para nidades que all van a habitar. Un elemento central de este proceso, es elevar la
conformar una normativa clara y precisa y unos instrumentos de gestin que garan- conciencia de las comunidades sobre las formas de vida colectiva que proyectos de
ticen los resultados esperados. esta naturaleza implican.

129
En la medida en que no es posible pensar en una intervencin directa en el merca- Conformar directrices de ordenamiento supramunicipal y permitir la formulacin de ins-
do de los suelos por parte del Estado, los principales retos para mejorar la disposi- trumentos de planeamiento (planes maestros) de infraestructuras de soporte conjunta
cin de suelo para facilitar el desarrollo de los proyectos urbanos, estn asociados en aglomeraciones, esquemas asociativos o sistemas urbanos subregionales entre
a: (I) Hacer ms eficientes y homogneos los instrumentos de planeamiento y municipios donde se evidencien relaciones funcionales, econmicas y poblacionales
gestin de los POT en los municipios y distritos, en especial para el manejo de los interdependientes en temas como empleo, residencia, transporte y servicios sociales.
grandes proyectos urbanos de vivienda, comercio, servicios y equipamientos, a Establecer directrices tcnicas y metodolgicas para homologar los instrumentos
travs de una reglamentacin ms precisa de los mismos y del apoyo a las admi- de planeamiento y gestin en los municipios y distritos. Definir las directrices para
nistraciones locales para que adquieran los recursos humanos y tcnicos para su aplicar en forma unificada los tratamientos y sus modalidades a utilizar en los POT,
manejo (II) Planificar y facilitar el desarrollo de los grandes proyectos de vivien- as como otros instrumentos que se han identificado como estratgicos para el ma-
da en las ciudades, especialmente aquellos que tienen participacin del Gobierno nejo de los nuevos desarrollos urbanos.
nacional, para que conformen partes completas de ciudad (Con vialidad, equipa- Elaborar una gua de estndares indicativos de planeacin para los temas priorita-
mientos, espacios pblicos, servicios etc.) y, (III) Apoyar las comunidades que ha- rios en el desarrollo urbano actual: conurbacin, suburbanizacin, manejo de grandes
bitarn los nuevos proyectos para que los esfuerzos en la produccin de vivienda proyectos, manejo de las distintas clases de usos (jerarqua o escala de elementos
fructifiquen en una mejor calidad de vida de los ciudadanos. del sistema de vas, equipamientos y espacios pblicos; rangos de porcentaje y tipos
de cesin por tipo de tratamiento), entre otras.
Apoyar a las administraciones locales para lograr un mejor manejo de los instru-
mentos de planeacin y gestin del suelo a travs de programas de asistencia tcnica
desde el mbito nacional, para fortalecer los municipios en su capacidad de gestin,
buscando generar habilidades permanentes para su aplicacin en las ciudades.
Planificar el desarrollo futuro de los grandes proyectos urbanos (Municipios
con el apoyo del Gobierno nacional), en especial aquellos de vivienda social, bus-
cando la localizacin adecuada y el tipo de vialidad y dotaciones adecuadas para
su desarrollo, as como los programas de apoyo a las comunidades para su adap-
tacin y el usufructo eficiente del proyecto.

130
17
Con base en estudios realizados por Adolfo Meisel y Gerson
Javier Prez, para la Misin del Sistema de Ciudades.
IDENTIFICAR LOS ATRACTIVOS EN LAS CIUDADES

DEL SISTEMA PARA DESARROLLAR VISIONES
ESTRATGICAS DE LARGO PLAZO
LAS CIUDADES COLOMBIANAS NO TIENEN DENTRO DE SUS PRIORIDADES VALORAR LO QUE LA LITERATURA
DENOMINA LAS AMENIDADES, QUE SE REFIEREN A TODOS AQUELLOS ASPECTOS QUE HACEN DE LAS CIUDADES
SITIOS ATRACTIVOS, QUE A SU VEZ, MEJORAN EL BIENESTAR Y LA CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES, POR
EJEMPLO LA VIDA CULTURAL Y RECREATIVA Y EL AMBIENTE DIVERSO Y ESTIMULANTE. LOS ANLISIS MOSTRARON
QUE EN EL TEMA DE LAS AMENIDADES, HAY GRANDES DIFERENCIAS ENTRE LAS CIUDADES; LAS GRANDES CIUDADES
TIENEN MAYOR DOTACIN ABSOLUTA DE MUSEOS, BIBLIOTECAS, PARQUES, INSTITUCIONES EDUCATIVAS Y
RESTAURANTES42, PERO EN TRMINOS RELATIVOS A LA POBLACIN, SON ALGUNAS CIUDADES INTERMEDIAS LAS
QUE OFRECEN MS MUSEOS, BIBLIOTECAS Y OTRAS AMENIDADES POR HABITANTE. EN LO QUE SE REFIERE A
ESPACIO PBLICO PARA SUS HABITANTES HAY DIFERENCIAS, PERO DEBE ENFATIZARSE EN GENERAL UNA DOTACIN
MUY POR DEBAJO DE LOS ESTNDARES INTERNACIONALES PARA TODAS LAS CIUDADES DEL SISTEMA.
Hay programas que han desarrollado las ciudades de recuperacin de espacios p-

blicos significativos, valoracin y recuperacin de los centros histricos y el patrimo-
nio y valoracin, dotacin de equipamientos de calidad y recuperacin de elementos
ambientales, entre otros, que pueden ser un aporte para aumentar la amenidades 42. El anlisis de las amenidades defini la dotacin de museos, bibliotecas, parques, instituciones edu-
urbanas; pero los esfuerzos han sido dispersos y los diversos elementos culturales, cativas y restaurantes como elementos medibles con la informacin disponible. Otros elementos
cvicos, recreativos, etc., estn articulados entre s slo excepcionalmente, de manera como el clima, el nivel de educacin, etc., como factores de atraccin de inversin o de desarrollo
que no permiten potenciar sus efectos positivos en el desarrollo general de la ciudad. urbanos (por ejemplo en la generacin de pertenencia o identidad) no dieron resultados significativos.

131
Los principales retos estn asociados, por una parte a promover la oferta y el consu- Desarrollar proyectos para incrementar y mejorar la calidad del espacio pblico
mo cultural como poltica pblica dada las implicaciones que tienen las amenidades tales como los parques lineales (Ronda del Sin) y ecolgicos (Parque Arv -
en el crecimiento de las ciudades y, por otra, a aumentar la cantidad y calidad del Antioquia), la adecuacin y ampliacin de ciclorutas y caminos peatonales. Al
espacio pblico efectivo con la construccin de parques lineales y parques biblioteca. mismo tiempo es necesario mantener y adecuar el espacio pblico existente
En la dotacin de espacio pblico, los anlisis encontraron que las experiencias y construir un Sistema Nacional de Informacin de Espacio Pblico (SINIEP).
tanto nacionales como internacionales han demostrado que lo nico que realmente Promover la apreciacin cultural travs de la lectura y el desarrollo de actividades
se necesita es la voluntad por parte de las autoridades locales para poner en marcha culturales, estableciendo un tiempo mnimo obligatorio de lectura diaria para los
medidas que hagan ms agradable el entorno. Destacan como buenas prcticas los estudiantes en los colegios. Se debe replicar en otras ciudades la experiencia de
casos de la Ronda del Sin en Montera, y los parques biblioteca en Medelln. La im- los Parques Biblioteca de Medelln, realizar en las aulas programas de apreciacin
plementacin de este tipo de propuestas tiene la virtud adicional de ofrecer espacios de las actividades culturales y construir y adecuar nuevos espacios en donde sea
de esparcimiento y recreacin al aire libre, que en Colombia por ser un pas tropical posible llevar a cabo actividades recreativas y culturales.
se pueden realizar sin restricciones durante cualquier poca del ao. Esta oportuni- Articular los programas culturales, de patrimonio y espacio pblico, a travs de
dad debe ser aprovechada por los gobiernos locales a travs de la implementacin una estrategia urbana que permita la coordinacin y potenciacin de los pro-
de medidas que fomenten las actividades al aire libre. gramas nacionales hacia el patrimonio y espacio pblico, como elementos que
valorizan la ciudad, construyen identidad y pertenencia y son muy importantes
para quien viva o trabaje en esta.
Enriquecer el conjunto de atractivos urbanos, identificando y valorando nuevos
elementos: patrimonio cultural, recursos naturales, etc., para desarrollar estra-
tegias de recuperacin y/aprovechamiento que incluyen espacios pblicos y
equipamientos y que estn articulados a programas sociales y culturales para
fortalecer la identidad ciudadana.

132
FINANCIACIN
LA ADMINISTRACIN RAZONABLE DE LOS INSTRUMENTOS FINANCIEROS EXISTENTES Y LA ADOPCIN DE

NUEVOS INSTRUMENTOS QUE PERMITAN GENERAR MAYORES RECURSOS PROPIOS, SON ELEMENTOS
FUNDAMENTALES PARA ASEGURAR LOS PROGRAMAS Y PROYECTOS NECESARIOS PARA TRANSFORMAR
LAS CIUDADES DEL SISTEMA E INCREMENTAR LA PRODUCCIN ECONMICA, POTENCIAR LAS
CONDICIONES DE LAS CIUDADES INTERMEDIAS Y SUPERAR LAS BRECHAS QUE DIFICULTAN EL ACCESO
EQUITATIVO A LAS INFRAESTRUCTURAS Y SERVICIOS BSICOS DE LOS MUNICIPIOS PEQUEOS.
Para alcanzar tal propsito es necesario mejorar las capacidades de generacin de

ingresos de los municipios medianos y pequeos y encaminar acciones para mejorar
la provisin de vivienda y educacin que presentan los mayores atrasos y en los cua-
les los municipios deben buscar fuentes alternativas de financiacin.
Durante los prximos aos los municipios enfrentarn el reto de aumentar
sus dotaciones e infraestructura, para esto los gobiernos de las entidades te-
rritoriales y el Gobierno nacional debern tomar medidas para mejorar el uso la medida en que puede ser necesario aumentar los recursos de las ciudades para
de los instrumentos fiscales actuales, mejorar la eficiencia y reducir los costos alcanzar los niveles adecuados a ciudades de primer nivel en la economa globaliza-
de provisin de la infraestructura. da. La experiencia en el mbito internacional muestra que hay necesidad de generar
En el futuro es necesario realizar una reflexin ms completa y sistemtica sobre golpes de inversin fuertes para promover cambios importantes en las ciudades, que
la financiacin de las ciudades de acuerdo con las caractersticas de su desarrollo, en luego adquieren identidad propia.

134
18
Con base en estudios realizados por Tito Yepes
(Fedesarrollo) para la Misin del Sistema de Ciudades.
FORTALECER LOS INSTRUMENTOS DE

FINANCIAMIENTO DE LAS CIUDADES QUE HAN
DADO HISTRICAMENTE BUENOS RESULTADOS
EXISTE UNA GRAN DISPARIDAD ENTRE LAS CIUDADES GRANDES LAS MS DE 1 MILLN DE HABITANTES-, Y LAS CIUDADES
INTERMEDIAS (ENTRE 100,000 Y UN MILLN DE HABITANTES) Y LAS PEQUEAS (MENORES A 100,000 HABITANTES) DEL SISTEMA
DE CIUDADES EN LA FORMA COMO SE FINANCIAN Y LOS TIPOS DE INVERSIONES QUE SE PRIVILEGIAN. PARALELAMENTE, SE
OBSERVA UN MAYOR REZAGO EN EL ACCESO A SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA EN LAS CIUDADES PEQUEAS E INTERMEDIAS.
El rezago con respecto a acceso a vivienda, servicios sociales e infraestructuras bsicas de los recursos obtenidos por transferencias desde el Gobierno Central. Mientras que la
vara entre s y con respecto al tamao de los municipios. El dficit mas agudo para to- generacin de recursos propios en las ciudades grandes e intermedias ha estado princi-
das la categoras de municipios est relacionado con la provisin de vivienda. En cuan- palmente jalonada por el impuesto predial (IPU) y el impuesto de industria y comercio
to a servicios pblicos, existe una diferencia entre las ciudades mayores a un milln de (ICA). Es importante seguir fortaleciendo el impuesto predial en general: valoracin, tasa
habitantes que cuentan con un cubrimiento casi universal de sus servicios pblicos y las y recaudo, el cual es el instrumento de financiacin local que mejor funciona en el pas.
ciudades intermedias y las pequeas que presentan dficits pero con ciertas diferen- La composicin de los recursos municipales invertidos vara segn el tamao de
cias entre sectores: el acceso a electricidad y agua es el ms alto para todas las catego- los municipios. Los ms grandes utilizan los recursos propios como principal fuente
ras de municipios, mientras recoleccin de residuos slidos y saneamiento son los que de inversin cerca del 61%, en particular los recursos por impuesto predial e ICA lo
muestran el ms bajo nivel de acceso en los municipios pequeos. Para los sectores de que representa entre el 69% y el 76% de los recursos propios-; esta proporcin es
equipamientos y vivienda las diferencias entre municipios se invierte: hay una mayor menor, pero importante, para los municipios pequeos y medianos, el 29% y el 38%,
densidad dotacional en los municipios pequeos que en los grandes43. Tambin el in- respectivamente. Las transferencias son importantes para los pequeos (35%), y en
ventario de vas crece notoriamente con el rea de las ciudades44. menor medida para los medianos (23%). Por ello, el apalancamiento con crditos es
En la ltima dcada se ha observado un esfuerzo tributario positivo en la medida importante en las ciudades grandes, al punto que significa una participacin del 11%.
que las ciudades han mantenido un crecimiento de los recaudos de entre un 3,1% y Slo el predial ha representado una fuente sustancial de recursos de inversin muni-
un 4% anual (ver Grfico 19A. Crecimiento anual de ingresos tributarios), sin embar- cipal. Otros esquemas de cargas y beneficios como la plusvala, los aportes urbansticos e
go, estas mejoras no se han traducido en la reduccin de la brecha en la provisin de incluso los certificados de potencial adicional de construccin son de bajo potencial financie-
infraestructura de los municipios. Por un lado el monto de inversin no ha mantenido ro. Estos slo permiten recuperar entre el 30% y el 50% del valor del suelo generado (Art.
el mismo ritmo de crecimiento. Por el otro, los montos de recaudo tampoco responden 79 de la ley 388 de 1997), que representa entre el 15% y el 18% del valor inmobiliario.
a los niveles de inversin requeridos para superar las brechas existentes. Las mejoras En suma, como mximo recupera el 9% del valor inmobiliario mientras que el impuesto
sostenidas en el recaudo tampoco han sido suficientes para que los municipios peque- predial recauda el 100%. Esto sumado al alto esfuerzo institucional requerido por los esque-
os -de menos de 100.000 de habitantes- superen la fuerte dependencia que tienen mas basados en cargas y beneficios en comparacin con los recursos que permite capturar.

135
Seguir aumentando el recaudo, la inversin y, a su vez, mejorar las capacidades insti- Potenciar la generacin de recursos propios con nfasis en el predial. El nfasis de la
tucionales para la inversin de estos recursos. Es importante que las administraciones gestin de recursos propios debe estar orientado hacia el impuesto predial, lo cual
locales mejoren la gestin de los instrumentos financieros existentes, con el fin de requiere trabajos en dos frentes: (I)Tomar decisiones sobre la modernizacin del
generar ms recursos propios que permitan desarrollar los programas y proyectos ne- IGAC y estudiar las diversas posibilidades de fortalecer los servicios de actualizacin
cesarios para transformar las ciudades del sistema e incrementar la produccin econ- catastral de los municipios a su cargo, de mejorar su agilidad y capacidad para hacer
mica, potenciar las condiciones de las ciudades y superar las brechas que dificultan el las actualizaciones catastrales y (II) Apoyar a los Concejos municipales para adoptar
acceso equitativo a las infraestructura y servicios bsicos de los municipios pequeos. estrategias que aumenten la progresividad de los impuestos va tarifas.
Tambin es relevante aunar esfuerzos para solucionar problemas comunes de Replantear los instrumentos de bajo recaudo atados al valor inmobiliario como
escala regional o supramunicipal, especialmente en los territorios en que se presen- las plusvalas, para evitar que sean un desincentivo para las construcciones de alto
tan procesos de aglomeracin urbana. valor urbanstico, que favorecen el ordenamiento de las ciudades.
Consolidar las variables prospectivas en distribucin del gasto, incluyendo va-
riables prospectivas e incentivos a la eficiencia del gasto en los ejercicios de distri-
bucin de recursos.
43. El dficit habitacional crece levemente a medida que crecen los municipios pasando de la necesidad
de aumentar en 10% el inventario de vivienda en los municipios pequeos a un 12% en los grandes.
La densidad de bibliotecas es de 9 bibliotecas por cada cien mil habitantes en los municipios pequeos
cae a una biblioteca por cada cien mil habitantes para los municipios medianos y grandes; los hospita-
les presentan un patrn similar pasando de 9 hospitales de primer nivel por cada cien mil habitantes
en los pequeos a 0 en los grandes. La densidad de provisin de colegios de bsica y media tambin
cae con el tamao pasando de 135 en los pequeos, a 93 en los medianos y 62 en los grandes.
44. Una ciudad pequea tiene en promedio 70 kilmetros (17 kilmetros de va por kilmetro cuadrado
de rea del municipio) de vas urbanas, una ciudad mediana tiene 678 kilmetros (25 kilmetros
por kilmetro cuadrado) y una grande 7.570 kilmetros (38 kilmetros por kilmetro cuadrado).

136
19
MEJORAR LAS CONDICIONES DE ENDEUDAMIENTO
DE LOS MUNICIPIOS, MEJORAR LA EFICIENCIA
EN LA PROVISIN DE INFRAESTRUCTURA
AUNQUE LO IDEAL ES ACCEDER A LOS RECURSOS CON MENORES COSTOS DE INVERSIN, HAY PROYECTOS QUE NECESITAN GRANDES
MONTOS A LOS QUE SLO ES POSIBLE ACCEDER A TRAVS DEL APALANCAMIENTO FINANCIERO. LOS MUNICIPIOS PEQUEOS Y MEDIANOS
TIENEN UNA MAYOR PROPORCIN DE RECURSOS DE CRDITO. SI BIEN LAS CIFRAS MUESTRAN QUE EL APALANCAMIENTO FINANCIERO
ES IMPORTANTE EN TODOS LOS MUNICIPIOS, SIN IMPORTAR SU TAMAO, ES POSIBLE QUE LOS MUNICIPIOS PEQUEOS, AL IGUAL
QUE OCURRE CON LOS HOGARES CON MAYOR PERFIL DE RIESGO, ESTN ACCEDIENDO A UN FINANCIAMIENTO MUY COSTOSO.
Aunque lo ideal es acceder a los recursos con menores costos de inversin, hay pro- cin disponible sobre el riesgo de pago oportuno de los municipios, analizando
yectos que necesitan grandes montos a los que slo es posible acceder a travs del la creacin de una calificacin que permita conocer si el municipio est sobre-en-
apalancamiento financiero. Los municipios pequeos y medianos tienen una mayor deudado o sub-endeudado.
proporcin de recursos de crdito. Si bien las cifras muestran que el apalancamiento Tambin es necesario mejorar el desempeo institucional de los municipios de
financiero es importante en todos los municipios, sin importar su tamao, es posible manera que los proyectos de infraestructura puedan ser adecuadamente planeados,
que los municipios pequeos, al igual que ocurre con los hogares con mayor perfil de tanto en tamao como en su localizacin y en funcin de las demandas existentes y
riesgo, estn accediendo a un financiamiento muy costoso. futuras. Mejorar las capacidades en la provisin de infraestructura depende en gran
El apalancamiento financiero indispensable para la financiacin de muchos parte de los procesos de licitacin y contratacin de obra pblica o acuerdos pbli-
de los proyectos que deben emprender las ciudades, debe considerar la informa- co-privados y del seguimiento que se hace de los proyectos contratados.

137
Los retos en el campo de la financiacin se dirigen a lograr una mejor utilizacin del Fortalecer las instituciones a travs de configurar un marco conceptual para el diseo
crdito, mayor eficiencia en la utilizacin de los recursos disponibles y eficiencia en de Planes Maestros. El pas tiene que fortalecer la formulacin de Planes Maestros
los costos de la infraestructura que debe construirse. de los sectores de infraestructura para que exista coincidencia en el espacio entre la
Para lograr una mejor utilizacin de los recursos es necesario restringir la capa- oferta y la demanda por estos servicios. El Gobierno Nacional debe apersonarse de
cidad de acceder a mayor crdito a los municipios sobre-endeudados, porque su tasa la definicin de marcos conceptuales y de principios para la toma decisiones, en aras
de inters deber ser demasiado alta, y al mismo tiempo promover el endeudamien- de que los municipios puedan producir planes maestros ms consistentes con las ne-
to para proyectos especficos de gran envergadura y segn las necesidades en los cesidades de poblacin y con los recursos disponibles.
municipios que estn sub-endeudados. Fortalecer las capacidades de contratacin, seguimiento y monitoreo a obras p-
Hay que garantizar la coincidencia en el espacio entre la oferta y la demanda blicas. Inicialmente a travs del acompaamiento del nivel nacional en este tipo de
de infraestructura. Es necesario que los municipios analicen con cuidado los costos labores y, en el futuro, a travs de considerar las diferencias en las capacidades insti-
en la provisin de infraestructura tanto en las zonas de expansin como en los pro- tucionales de los municipios, buscando mecanismos para incentivar su fortalecimiento.
gramas y proyectos de renovacin urbana que buscan densificar las zonas urbanas Analizar costos de provisin en suelo. Para reducir los costos de provisin
desarrolladas. Los instrumentos de poltica, tanto del nivel nacional como del munici- de infraestructura es necesario que los municipios sopesen la diferencia de
pal deben estar alineados para promover las diferentes formas de desarrollo urbano. costos en la provisin de infraestructura en las diferentes formas de transfor-
Hay que mejorar la capacidad de los municipios, en especial de los ms peque- macin y crecimiento de la ciudad.
os, para tomar decisiones sobre contratacin y seguimiento, y monitoreo a contratos.

CONCLUSIONES
Y PUESTA EN MARCHA
EL CONJUNTO DE ESTRATEGIAS Y RECOMENDACIONES DE LA POLTICA PARA EL FORTALECIMIENTO DEL

SISTEMA DE CIUDADES SURGE DE LA SNTESIS DE LOS ESTUDIOS DE LA MISIN Y DEL ANLISIS DE LAS
INTERRELACIONES ENTRE LOS DIVERSOS ASPECTOS QUE INFLUYEN EN LA PRODUCTIVIDAD Y CALIDAD DE VIDA
DE LAS CIUDADES DEL PAS. LA POLTICA SE DEBE TERMINAR DE CONSTRUIR EN UN PROCESO DE DILOGO
CON LAS DIFERENTES INSTANCIAS NACIONALES, REGIONALES Y URBANAS INVOLUCRADAS EN EL DESARROLLO
URBANO DEL PAS Y COMPLEMENTARSE CON NUEVOS ANLISIS SOBRE TEMAS O ASPECTOS ESTRATGICOS
PRODUCTO DE ESTAS DISCUSIONES.
140
En el nivel nacional el esfuerzo del Gobierno nacional debe estar dirigido a armar
el Sistema de Ciudades, es decir, a reconocer las caractersticas e interrelaciones de
las ciudades en el territorio, como base para buscar que el conjunto interacte como
un sistema, es decir que se articule, complemente y especialice para que sus eco-
nomas aprovechen ms eficientemente las economas de aglomeracin. Para este
propsito es posible identificar dos elementos centrales:
Conectar mejor las ciudades e impulsar la especializacin y complementariedad

de sus economas, para aumentar el tamao de los mercados para atraer inver-
sin y ser ms competitivos en la economa globalizada.
Consolidar una visin del territorio nacional que de base a la actuacin nacional
en todos los campos, especialmente incorporando una visin territorial (diferen-
ciada) en las polticas para el impulso de la produccin nacional y en las polticas
sociales, considerando los diferentes roles que tiene cada ciudad en el desarrollo
de la economa y del Sistema de Ciudades.
El Documento Tcnico de Soporte presenta 18 propuestas estratgicas para las En ambos casos existen bases de trabajo para su desarrollo; en la conectividad el de-
seis lneas de poltica identificadas, que buscan influir en los mltiples campos y sarrollo de las autopistas 4G es un paso muy importante que debe ser complemen-
problemticas del desarrollo urbano del pas identificados en el diagnstico; todas tado y articulado mejor a las exigencias del Sistema de Ciudades. En el desarrollo de
estas estrategias son necesarias y estn debidamente sustentadas en los estudios la institucionalidad adecuada para que las entidades nacionales acten coordinada-
desarrollados por la Misin. Constituyen un marco general para la actuacin del mente en las ciudades (planeacin y gestin del territorio), las experiencias de los
Gobierno nacional en las ciudades, sobre el cual se debe comenzar la extensa OCADs en Regalas y los Contratos/Plan son dos bases muy importantes que deben
labor de poner en prctica la poltica.45 ser evaluadas y fortalecidas a los propsitos de la Poltica, pues constituyen herra-
mientas concretas de coordinacin de las actuaciones sectoriales con propsitos de
UN TRABAJO EN TRES CAMPOS COMPLEMENTARIOS desarrollo territorial.
En el nivel local las actuaciones del Gobierno nacional como facilitador se diri-
Ahora bien, las estrategias y recomendaciones propuestas pueden agruparse en tres gen a precisar las visiones de desarrollo regional existentes, proyectarlas al futuro y
grandes campos de actuacin del Gobierno nacional en las ciudades: (I) Aquellas darles una articulacin ms precisa con las caractersticas y ventajas comparativas
que se refieren a la planificacin y gestin del territorio nacional, es decir al Siste- del desarrollo urbano local y de su relacin con las zonas rurales.
ma de Ciudades en su conjunto, donde la responsabilidad del Gobierno Nacional En el rea de la productividad el esfuerzo bsico est encaminado a construir
es evidente y completa; (II) Aquellas que se refieren al desarrollo (endgeno, se una institucionalidad capaz de reconocer las caractersticas de los aparatos produc-
podra decir) de cada una de las ciudades (uninodales o aglomeraciones), donde tivos locales, sus potencialidades y sus relaciones con el desarrollo econmico del
el Gobierno nacional debe actuar como agente externo facilitador y (III) Aque- pas, para actuar en consecuencia eliminando barreras e impulsando la creacin de
llas que se refieren al desarrollo especfico de las aglomeraciones urbanas como un ambiente (fsico e institucional) ms propicio para el desarrollo productivo de la
una campo de interaccin entre lo nacional y lo local, que requiere una visin ciudad o de la aglomeracin.
supramunicipal (o subregional), en la cual el Gobierno Nacional tiene la funcin En el campo de la calidad de vida, el punto principal de la poltica es dotar a
fundamental de impulsar el trabajo asociado. la ciudad de los recursos humanos y tcnicos para desarrollar, en conjunto con el
Gobierno nacional y los departamentos, las polticas sociales adecuadas al tipo de
estructura demogrfica identificada (Programas hacia la primera infancia, la juven-
tud o el cuidado a las personas vulnerables), as como a las demandas de vivienda,
Los complementos que se han identificado hasta ahora (junio de 2013) se refieren principalmente a equipamientos y otros elementos urbanos.
temas como la financiacin del desarrollo urbano en las nuevas condiciones de desarrollo urbano del Para este efecto es necesario lograr acciones articuladas entre el Gobierno na-
pas y a temas adicionales sobre el desarrollo mismo de las ciudades y aglomeraciones (movilidad cional, los gobiernos territoriales y el sector privado; el enfoque de las polticas nacio-
interna de las ciudades y la produccin de vivienda, equipamientos colectivos y espacios pblicos, nales y la institucionalidad para su concrecin en el territorio aparecen como temas
entre otros), que la Misin no se propuso trabajar (su nfasis fue en la problemtica del Sistema), fundamentales, para que las entidades pblicas locales alcancen los recursos tcnicos
pero que se ha visto que es necesario incluir en una segunda fase para complementar y concretar y humanos indispensables para poner en prctica los programas y proyectos definidos
algunos de las estrategias propuestas. en la Poltica para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades.

141
En lo supramunicipal, un nivel de interaccin entre lo nacional y lo local que es ne-

cesario para abordar la problemtica de las aglomeraciones urbanas. Si bien las es-
trategias relacionadas con los Contratos/plan apoyan claramente este propsito, es
necesario priorizar el impulso al trabajo asociado entre las entidades territoriales, en
especial aquellas que forman parte de una aglomeracin.
En este sentido, desde el Gobierno Nacional es necesario incentivar el uso eficien-
te y para los propsitos de la poltica para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades,
de las figuras de asociacin previstas en la ley, buscando siempre privilegiar aquellas
que se adapten mejor al tipo de problema especfico que se quiere enfrentar. La in-
tencin es poner a disposicin de las ciudades un conjunto amplio de herramientas y
de incentivos para su uso (financieros, de delegacin de funciones, de cofinanciacin,
etc.), para apoyar el desarrollo de proyectos supramunicipales o subregionales, que PUESTA EN MARCHA DE LA POLTICA
sean un paso inicial en la conformacin de asociaciones, regiones de planificacin,
distritos para un solo propsito o cualquier forma de trabajo asociado. La puesta en marcha de la Poltica para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades
parte de reconocer la importancia del trabajo coordinado de los mltiples actores invo-
UNA NUEVA FORMA DE INTERVENCIN DEL lucrados en el desarrollo urbano nacional; pblicos de los diferentes niveles, asociacio-
GOBIERNO NACIONAL EN EL SISTEMA DE CIUDADES nes (de ciudades capitales, por ejemplo), instancias de trabajo asociado (Comits de
competitividad), acadmicos (Centros de investigacin, comits empresa- universidad,
En el contexto descrito, la Poltica para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades entre otros). Por lo tanto se debe partir de que la Nacin y las principales ciudades del
implica una forma renovada de intervencin del Gobierno nacional en el territorio, Sistema estn convencidos de su importancia y de las ventajas que para uno y otras
que permita la coordinacin entre las entidades y programas del nivel nacional, as podr traer su puesta en marcha; el sector privado deber sumarse a esta iniciativa
como con las polticas de las ciudades y regiones. Una poltica que debe partir de que busca el incremento del desarrollo competitivo regional y nacional; la academia
una visin completa y articulada del territorio nacional y de su ordenamiento, que y otras fuerzas de las ciudades deben ver en su desarrollo motores importantes de
reconoce y valora la importancia y la diversidad del Sistema de Ciudades para com- progreso, de equidad e inclusin social.
petitividad y la prestacin de servicios en el pas. De manera que el proceso de puesta en marcha de la poltica debe tener como
Esta nueva forma de intervencin implica transformar una cultura institucional propsito principal en los meses que siguen a la formulacin de este documento, su-
muy arraigada en las entidades pblicas que tiene un marcado sesgo sectorial que mar fuerzas para ir concretando los postulados bsicos y las lneas de accin que se
homogeniza el territorio, haciendo caso omiso de las particularidades regionales y proponen en trabajo directo con los interesados.
de la multiplicidad de actores que intervienen en su desarrollo. Con este sentido se proponen tres tipos de actuaciones prioritarias:
Para este efecto es necesario desarrollar polticas nacionales diferenciadas
por regiones de acuerdo con las condiciones de desarrollo y las apuestas produc- La adopcin institucional de la poltica y de los principales programas y proyec-
tivas de cada regin, as como de las caractersticas especficas de su poblacin. tos para su puesta en marcha, a travs un Documento CONPES de poltica para
Polticas que parten de reconocer que en el desarrollo urbano intervienen un con- el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades al 2035, en el cual se adopten los
junto muy amplio de factores (geogrficos, demogrficos, productivos, etc.) que elementos centrales de las propuestas de la Misin que enmarcan el trabajo de
solo pueden ser abordados a travs de programas y proyectos que se prolongan las entidades nacionales en el tema.
en el tiempo, estableciendo metas concretas a alcanzar en cada perodo. En este La difusin de las bases y propuestas de la poltica ante las instancias nacionales
sentido es necesario priorizar y ser estratgico en las actuaciones concentrndose y territoriales, pblicas y privadas para lograr su conocimiento y discusin por
en los componentes del Sistema de Ciudades que tienen mayores posibilidades parte de los diferentes actores que podran participar en su ejecucin y mostrar
de producir impactos reales en el desarrollo econmico y en la calidad de vida de el inters de la Nacin en su puesta en marcha. Esta difusin incluye encuentros
las comunidades urbanas. con los principales actores identificados a travs de presentaciones, seminarios,
Estas consideraciones implican con claridad la necesidad de que el Gobierno Na- encuentros regionales, conversatorios y publicaciones sobre el tema.
cional trabaje coordinadamente con las entidades locales y regionales, pues su con- El apoyo a la gestin asociada a travs de la creacin de un banco de buenas
curso es absolutamente indispensable para lograr los objetivos propuestos. Solamente prcticas urbanas que permita compilar las experiencias nacionales e internacio-
en la medida en que se identifiquen y adopten objetivos comunes a las entidades nales sobre los temas tratados en la Misin, as como la coordinacin con otros
nacionales y las de las entidades territoriales en los diferentes campos del desarrollo programas nacionales en curso: el Programa de Ciudades Sostenibles y Com-
(Econmico, social, territorial, cultural), se podrn poner en marcha las estrategias petitivas (FINDETER/BID) y el programa de Fortalecimiento de las Entidades
de actuacin propuestas en este documento. Territoriales (DNP/Banco Mundial), con el fin lograr un desarrollo ms rpido y
efectivo de los programas y proyectos propuestos.
CONCLUSIONES Y PUESTA EN MARCHA

ANEXOS
REFERENCIAS
GLOSARIO
144
REFERENCIAS
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ANEXOS
146
GLOSARIO
reas Metropolitanas Entidades administrativas de derecho pblico, formadas por Ciudades uninodales Corresponden a aquellas ciudades cuya rea
un conjunto de dos o ms municipios integrados alrededor funcional an se mantiene dentro del lmite poltico
de un municipio ncleo, vinculados entre s por dinmicas administrativo que define su municipio.
e interrelaciones territoriales, ambientales, econmicas,
sociales, demogrficas, culturales y tecnolgicas que Ejes regionales Conjunto de ciudades y aglomeraciones urbanas agrupadas
para la programacin y coordinacin de su desarrollo bajo tres tendencias: i) ejes que se caracterizan por la
sustentable, desarrollo humano, ordenamiento territorial asociacin de ciudades uninodales o aglomeraciones a
y racional prestacin de servicios pblicos requieren una una aglomeracin principal; II) ejes que se conforman
administracin coordinada (Ley 1625 de 2013, Artculo 2). por la sucesin de aglomeraciones o ciudades
compartiendo servicios en un encadenamiento funcional
Bono demogrfico Perodo de la transicin en el que la poblacin en edad y econmico; y III) ejes existentes que se fortalecen.
de trabajar est por encima de la poblacin dependiente
(Relacin 2:1). Este perodo libera recursos que pueden Sistema de Ciudades Conjunto de ciudades que comparten relaciones funcionales
utilizarse para incrementar el bienestar de las familias o de orden econmico, social, cultural y ambiental, y
invertir en el desarrollo de capacidades y capital fsico. que interactan entre s, para maximizar beneficios
de la urbanizacin y minimizar los costos sociales.
Aglomeracin urbana Conjunto de ciudades conformadas cuando las relaciones
funcionales se extienden por fuera de las fronteras
administrativas y en algunos casos se presentan casos
de conurbacin entre ciudades, grandes e intermedias.

Sistema de Ciudades DNP - Libro-Misión Sistema Ciudades

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MISIN

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Direccin General Subdireccin Territorial y de Inversin Pblica Direccin Editorial

COORDINACIN DE LA MISIN IDENTIFICACIN DE BUENAS PRCTICAS EN TRES ESPECIALIZACIN Y PRODUCTIVIDAD

EQUIPO BASE REQUERIMIENTOS DE INVERSIN EN PROVISIN DE BIENES SOCIALES

Todos los derechos reservados

CARACTERIZACIN EL SISTEMA DE CIUDADES

pginas 8 a 15 pginas 16 a 19 pginas 20 a 37 pginas 38 a 51

pginas 52 a 69 pginas 70 a 135 pginas 136 a 139 pginas 136 a 139

Consciente de la importancia de las ciudades en el desarrollo contemporneo y de LA IMPORTANCIA

MISIN SISTEMA DE CIUDADES

Mapa 1. Urbanizacin y pobreza.

MISIN SISTEMA DE CIUDADES

POR QU UNA POLTICA

Curva de Salario Curva de Salario

Curva Costo de Vida Curva Costo de Vida

w (N) H (N) W (N) H (N) W (N) H

MARCO EL MARCO CONCEPTUAL DEL CUAL PARTE LA MISIN DE CIUDADES

MISIN SISTEMA DE CIUDADES

EL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN (DNP) ASUMI LA TAREA DE FORMULAR LA POLTICA PARA EL

Proyecciones demogrficas al 2035 y 2050 Identificacin de buenas prcticas en tres

MISIN SISTEMA DE CIUDADES

La Misin para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades se desarroll durante los

Cumbre de Alcaldes de Ciudades Capitales, Octubre 2012.

Visin Regional CONFECAMARAS.

COLOMBIA ES UN PAS ALTAMENTE URBANIZADO DE CIUDADES CON BAJA CONECTIVIDAD Y CUYAS

EVOLUCIN DEL SISTEMA

MISIN SISTEMA DE CIUDADES

CARACTERIZACIN DEL SISTEMA DE CIUDADES

Mapa 2. Desarrollo histrico de las ciudades.

MISIN SISTEMA DE CIUDADES

Fuente: Misin Sistema de Ciudades con base

CARACTERIZACIN DEL SISTEMA DE CIUDADES

Mapa 3. Desarrollo histrico de las vas.

MISIN SISTEMA DE CIUDADES

Fuente: Misin Sistema de Ciudades con

CARACTERIZACIN DEL SISTEMA DE CIUDADES

UNA POBLACIN URBANA EN

Los censos y las proyecciones tendenciales de poblacin

10. La proporcin de poblacin urbana del pas ha venido creciendo acelera-

damente: 1951: 39.6%; 1964: 52%; 1973: 61.1%; 1985: 67.1%;

1993: 71% y 2005: 74.3%.

11. La tasa de crecimiento cual ha pasado de 5.18% en el perodo inter-

censal 1951/1973 a 3,28% en el perodo 1973/1993 y de 1,75%

MISIN SISTEMA DE CIUDADES

CARACTERIZACIN DEL SISTEMA DE CIUDADES

19511964 19641973 1973-1985 1985-1993

Grfico 3. Tasa de crecimiento por tamao de ciudades.

CIUDADES POR RANGO DE POBLACIN

Mayor de 500.000 Hab.

MISIN SISTEMA DE CIUDADES

1993-2005 2005-2010 2010-2035 2035-2050

CARACTERIZACIN DEL SISTEMA DE CIUDADES

3'500.000 3'000.000 2'500.000 2'000.000 1'500.000 1'000.000 500.000

500.000 1'000.000 1'500.000 2'000.000 2'500.000 3'000.000 3'500.000

2000 2010 2020 2030 2040 2050

2000 2010 2020 2030 2040 2050

1951 1964 1973 1985 1993 2005 2010 2035 2050

Primaca 4 Ciudades Primaca 11 Ciudades

MISIN SISTEMA DE CIUDADES

CRECIMIENTO ANUAL PROMEDIO %

CARACTERIZACIN DEL SISTEMA DE CIUDADES

CIUDADES CON ECONOMAS