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ha logrado ser escuchada y atendida en
innumerables oportunidades y respecto a las
distintas materias que son de su competencia. De
igual modo, la problemtica que encierra la
prctica municipal ha sido expuesta a la
representacin nacional en los Informes Anuales
que la Defensora del Pueblo presenta ante el
Congreso de la Repblica.
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el Desarrollo (ASDI) y la Agencia Suiza para el
Desarrollo y la Cooperacin (COSUDE), por su
valioso apoyo para el desarrollo de la presente
investigacin y su correspondiente publicacin.
Beatriz
Merino
Defensora del
Pueblo
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INTRODUCCIN
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concluido 4,786 de stas (es decir,
aproximadamente el
73%)
.
Cuadro N
1
Quejas recibidas por la Defensora del
Pueblo
Sectores Quejas recibidas 2006
ms N de Quejas % Fundadas %
quejados
Gobierno Nacional 16,076 56.8% 7,545 46.9%
Gobierno Regional 530 1.87% 305 57.5%
Gobierno Local 6,16 21.77% 3,268 53%
1
Organismos Autnomos 5,051 17.8% 2,751 54.4%
Otros sectores 479 1.69% 178 37.1%
Total 28,297 100% 14,047 100%
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Pueblo
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la Municipalidad Metropolitana de Lima, y el
Informe Defensorial N 106, El Proceso de
Ratificacin de Ordenanzas que Aprueban Arbitrios
Municipales en Lima y Callao (Ejercicios Fiscales
2002 al 2006). Este ltimo examina,
precisamente, cmo las municipalidades de Lima y
Callao, en el ejercicio de su potestad tributaria,
incorporan los criterios dados por el Tribunal
Constitucional en sus sentencias, verificando
algunos niveles de incumplimiento.
22
Estos tres componentes que perfilan la forma de
gobierno del Estado peruano no constituyen
criterios independientes susceptibles de ser
aplicados de forma independiente o disociada, sino
que forman parte de una frmula poltica que
sintetiza la opcin del constituyente sobre la forma
en que se debe ejercer el gobierno.
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Defensora del
Pueblo
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a la poblacin de las amenazas contra su
seguridad y promover el bienestar general fundado
en la justicia y el desarrollo integral y equilibrado
de la Nacin.
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3. Sujecin de las autoridades de las
instancias descentralizadas a los controles
propios de un Estado de derecho. Esta ltima
caracterstica est referida a que el ejercicio de
poder por parte de los niveles de gobierno
debe estar controlado a partir de los objetivos y
deberes que involucran al conjunto del Estado.
Sin perjuicio de estas tres caractersticas
claramente definidas, se debe tener presente que
la realizacin de la descentralizacin requiere de
un conjunto de normas que haga posible su
funcionamiento en la prctica. De ah que, con la
finalidad de consolidar un verdadero proceso de
descentralizacin en el Per, el 20 de julio del
2002 se public la Ley N 27783, Ley de Bases de
la Descentralizacin, la cual desarrolla el Captulo
XIV de la Constitucin Poltica referida a la
descentralizacin.
28
derecho, ubicndose entre la esfera de la
descentralizacin institucional y la autonoma, en
cuanto principio que inspira un proceso de
socializacin de los poderes pblicos. Adems, se
trata de un principio que permite dar soluciones a
los posibles conflictos de competencia que
eventualmente se susciten entre los niveles de
gobierno.
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Defensora del
Pueblo
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gobierno. As, por ejemplo, gracias al
reconocimiento de la autonoma local, los
Gobiernos Municipales y el Gobierno Nacional
mantendrn relaciones de coordinacin sobre la
base de las competencias materiales que la
Constitucin y las leyes generales les han asignado
a cada uno, sin que esto implique que el Gobierno
Municipal se halle subordinado al Gobierno
Nacional.
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Defensora del
Pueblo
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los espacios de actuacin que la Constitucin y las
leyes han reconocido a los otros niveles de
gobierno. As, por ejemplo, los Gobiernos
Regionales y Locales en el ejercicio de su potestad
normativa, como manifestacin de su autonoma
poltica, debern abstenerse de dictar normas que
invadan las competencias asignadas al Gobierno
Nacional. De igual forma, dichos niveles de
gobierno tienen el deber de cooperar lealmente
con la consecucin de los fines primordiales del
Estado peruano.
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Pueblo
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CAPTULO II
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Defensora del
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sino que estamos frente a una divisin poltica del
poder. Adems, esto se justifica en razn de lo
prescrito por el ya citado artculo 43 de la
Constitucin que prev la arquitectura bsica de la
organizacin poltica y territorial del Estado.
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Defensora del
Pueblo
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c) La dimensin temporal da cuenta de que la
garanta institucional es un mecanismo
protector que acta respecto a una pluralidad
de acciones del legislador o de otros poderes
pblicos que pueden ser sucesivas en el tiempo
y, en distintos momentos, afectan el ncleo
esencial de la institucin constitucional
protegida. No obstante, la garanta institucional
no es ajena al contexto social en la cual se
concreta. De ah que slo despliegue sus
efectos frente a medidas que claramente
fuerzan la evolucin de la institucin que la
Constitucin protege o que rompen con la
imagen vigente y aceptada de ella. En esa
medida, la garanta institucional no actuar
frente a los casos en que slo se evidencie una
evolucin razonable.
De acuerdo a lo anterior, la garanta institucional
de la autonoma municipal se debe entender como
un mecanismo de proteccin de la esfera de
actuacin constitucional de los Gobiernos
Locales respecto a las acciones que contra ella
puedan realizar los otros rganos del Estado. En
esa medida, la identificacin de la autonoma
municipal como garanta institucional tiene como
objetivo que esta institucin, acogida en la
Constitucin, se mantenga reconocible en razn de
la imagen generada en la conciencia social de cada
tiempo y cada lugar. Asimismo implica que las
nicas afectaciones legtimas al concepto de
autonoma local sean aquellas que respeten, entre
otros, los principios de legalidad, proporcionalidad
y razonabilidad.31
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Defensora del
Pueblo
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y funciones pblicas confiadas por la
Constitucin y el legislador a los Gobiernos
Locales. Es decir, la autonoma municipal
como condicin que posibilita el desempeo
de funciones por parte de las
municipalidades, lo que implica asimismo cierto
grado de libertad e independencia de estos
entes a los otros niveles de gobierno y,
ciertamente, proteccin frente a posibles
injerencias de stos.
Si bien la tcnica de la garanta institucional
contribuye enormemente a la proteccin de la
institucin de la autonoma municipal, no es
posible sustentar su infalibilidad. En efecto, en la
prctica (y como veremos en el Captulo IV de este
Informe), dicha tcnica constitucional, como toda
institucin constitucional, est abierta a la
interpretacin y no establece lmites absolutos
frente a la actividad legislativa de asignacin de
funciones; mucho menos supone, por s sola, el
nico parmetro para la verificacin de stas. De
ah que sea posible sostener que la garanta
institucional de la autonoma municipal no siempre
es suficiente para asegurar la integridad y el
desarrollo adecuado de funciones constitucionales
por parte de los Gobiernos Locales, como piezas
del Estado. De igual modo, dicha institucin
tambin es y puede ser usada en forma extendida
por las municipalidades para trasvasar los linderos
que limitan su mbito de actuacin e invadir las
competencias y funciones de los otros niveles de
gobierno.
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Defensora del
Pueblo
44
Finalmente, la autonoma econmica o
financiera, la cual est determinada por los lmites
y las posibilidades de accin que las entidades
locales poseen y ejercen, respecto a los dos
elementos constitutivos de sus estructuras
financieras; es decir, con relacin a los gastos y los
ingresos o rentas.
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del proceso de inconstitucionalidad como del
proceso de competencia.
d) Formular iniciativas legislativas en las materias
de competencia local. Esta facultad reviste una
especial importancia porque complementa la
visin nacional o regional que pueda tener,
debido a su composicin, el Congreso de la
Repblica.
De acuerdo a este autor, la autonoma
administrativa de los municipios estara constituida
por los siguientes componentes:
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comunes del Estado, enumerados en el artculo 44
de la Constitucin Poltica. Respecto de los
Gobiernos Locales, estos fines presentan una
doble dimensin: primero, como normas
constitucionales formuladas en clave de
principio, constituyen un mandato de realizacin;
asimismo son, a la vez, un lmite a su actuacin.
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Defensora del
Pueblo
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por su naturaleza son de observancia y
cumplimiento obligatorio. Esta norma tambin
establece que el ejercicio de las competencias y
funciones municipales se debe hacer en
correspondencia con las polticas y planes
nacionales, as como regionales.
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poltica de Estado Social y Democrtico de
Derecho, recogida en el artculo 43 del Texto
Constitucional. En efecto, se afirma que la
autonoma local cumple una funcin poltica
democrtica,42 pues confiere efectividad y refuerza
la construccin del Estado, as como su
funcionamiento democrtico. Esto ser as en
tanto los Gobiernos Locales ostenten una doble
legitimacin democrtica: primero, a travs del
carcter electivo de su representacin y, segundo,
mediante el carcter participativo en su gestin.
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CAPTULO III
3.1 El proceso de
descentralizacin
56
finalidad, principios, objetivos y criterios
generales del
proceso de
descentralizacin.
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debern ser desarrollada en las Leyes de
Organizacin y
Funciones de cada uno de
stos.45
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delimitados territorialmente y dotados de
autonoma poltica, econmica y
administrativa, su ejercicio se debe realizar en
el marco constitucional y legal que regula la
distribucin de competencias. El Gobierno
Nacional debe cooperar con los Gobiernos
Regionales y Locales y, a su vez, stos no
deben afectar, a travs de sus normas, el
inters nacional.
Principio de taxatividad y clusula de
residualidad: son competencias
regionales slo aquellas consagradas
explcitamente en la Constitucin Poltica y en
las leyes de descentralizacin, de modo que
las competencias que no han sido conferidas
expresamente a los Gobiernos Regionales y
Locales son exclusivas del Gobierno Nacional.
Principio de control y tutela: los Gobiernos
Regionales y Locales estn sujetos a
control y tutela por sus propios rganos de
control y por los organismos nacionales
competentes.
Distribucin de competencias: la potestad
normativa est distribuida entre rganos
nacionales, regionales y locales. El modelo de
descentralizacin adoptado en el pas acepta la
coexistencia de varios subsistemas normativos,
pero su articulacin no se puede efectuar
exclusivamente bajo los alcances del principio
de jerarqua, sino conforme al principio de
competencia.
Principio del efecto til y de los poderes
implcitos: cada vez que una norma le confiere
una competencia a un Gobierno Regional se
debe entender que sta contienen normas
implcitas de subcompetencia para
reglamentar la norma legal, sin las cuales el
ejercicio de la competencia carecera de
eficacia o utilidad. Este principio busca atenuar
el principio de taxatividad.
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Pueblo
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sector del Gobierno Nacional en el que se
definiesen cules eran los recursos vinculados
a cada funcin que sera transferida. Tambin
se debi a la falta de un diagnstico de cada
Gobierno Regional, el cual hubiese permitido a
los sectores identificar la situacin real de
cada uno de ellos y, sobre esa base, priorizar
la transferencia de recursos.
Como parte de las medidas del actual Gobierno, en
materia de descentralizacin, se dispuso la fusin
por absorcin del Consejo Nacional de
Descentralizacin en la Presidencia del Consejo de
Ministros,49 crendose administrativamente la
Secretara de Descentralizacin. Asimismo, se
dictaron 20 medidas que deberan ser
implementadas en el transcurso del 2007, entre las
cuales se dispuso la transferencia de todas las
funciones comprendidas en la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales al 31 de diciembre del 2007.
Los lineamientos generales para el proceso de
transferencia y la modificacin del Plan Anual 2006,
cuya ejecucin se encontraba pendiente, fueron
hechas mediante los Decretos Supremos N
0682006PCM y 0762006PCM, publicados el 13
de
octubre y 31 de octubre de 2006,
respectivamente.
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Defensora del
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lo que resulta necesario que su funcionamiento sea
reglamentado a la brevedad posible. Se torna
necesario, en particular, que se determine si dicho
Consejo asumir las funciones de coordinacin de
los planes de desarrollo nacional, regional y local,
as como la articulacin de las polticas y planes de
gestin descentralizada. Asimismo ser preciso
determinar qu funciones cumplir este Consejo
respecto a la Secretaria de Descentralizacin de la
PCM, que asumi algunas funciones administrativas
del desaparecido Consejo Nacional de
Descentralizacin (CND).
70
campo propicio para implantarse a lo largo del
territorio peruano y lo que el conquistador hizo fue
trasplantar un modelo o forma de Municipio en el
territorio peruano, pero la esencia, el fondo de esa
institucin, fue originario y natural.51
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Defensora del
Pueblo
3.2.1 Marco
Normativo
3.2.1.1
Antecedentes
72
Otro aspecto relevante contemplado en el Decreto
Legislativo N 051 fue la creacin de la direccin
municipal. De esa forma se distingui en la
administracin local las funciones de direccin
poltica del ejecutivo, correspondientes al Alcalde,
de las funciones propias de la administracin.
As, el director municipal era el responsable de
la gestin administrativa, correspondindole
ejecutar las funciones delegadas por el ejecutivo
local. Adems, cada direccin municipal estaba a
cargo de un director municipal designado por el
concejo municipal y poda ser removido slo por el
voto aprobatorio de los dos tercios del concejo.
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Defensora del
Pueblo
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de los distintos regmenes de competencia y de
funciones. sta es una de las razones que
explicaba por qu se presentaban repetidamente
situaciones de yuxtaposicin entre los niveles de
Gobierno Nacional y Local incluso en aquellos
casos en los cuales la misma legislacin haba
establecido mbitos diferentes de competencias
y de accin con relacin a una misma materia. De
otro lado, ha sido frecuente que el Gobierno
Nacional dicte disposiciones mediante las cuales
invade mbitos de competencia que la misma
legislacin atribuye al nivel de Gobierno Local. 53
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entidad est conformada por el concejo
metropolitano, la alcalda metropolitana y la
asamblea metropolitana de Lima, siendo esta
ltima el rgano consultivo y de coordinacin para
la eficiente ejecucin de funciones municipales,
el desarrollo de planes y el cumplimiento de fines
de la municipalidad metropolitana. Es decir, cumple
las funciones del consejo de coordinacin regional.
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Pueblo
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previsto en la Constitucin Poltica; nicamente se
ocupa de algunos de los aspectos referidos a las
transferencias de funciones. De ah que con
acierto se afirme que la actual Ley Orgnica de
Municipalidades no inserta expresamente a las
municipalidades en el presente proceso de
descentralizacin. El texto de la ley aprobado slo
plantea algunos temas vinculados al proceso de
transferencia dispuesto por la Carta Poltica
vigente y la Ley de Bases de la Descentralizacin
en las disposiciones complementarias.55
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Defensora del
Pueblo
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Asimismo, la Ley Orgnica de Municipalidades
establece que las municipalidades asumen
competencias y funciones en las siguientes
materias:
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Defensora del
Pueblo
Cuadro N
2
FUNCIONES ESPECFICAS
COMPE-
Municipalida Municipalida Municipalida Municipalidad
TENCIAS d d Provincial d Distrital Distrital
Provincial Compartidas Exclusivas Compartidas
Exclusivas
O rg a n i z a - Aprobar el - Ejecutar - Aprobar el - Ejecutar
- cin del plan de direc- tamente plan urbano y directa- mente
es- pacio acondiciona- o conce- sionar rural distrital. o proveer la
fsico y miento la ejecu- cin - Autorizar y ejecucin de
uso del territorial de obras de fisca- lizar la obras de
suelo provincial. infraestructur ejecucin del infraes-
- Aprobar los a urbana o rural plan de obras tructura
pla- nes de de carcter de servicios urbana o rural
desarrollo multi- distrital pbli- cos o indis-
urbano, rural que sean privados que pensables
y de AAHH, el indispensa bl afecten o para el
es- quema de es para la utilicen la va vecindario, la
zonifi- cacin produc- cin, pblica o zonas
de reas areas.
urbanas y - Elaborar y produccin,
dems planes. comercio, man- tener el comercio,
- transportes y catastro distrital. trans- portes y
Pronu nc iars co- - Disponer la no- comuni-
e respecto a municaciones, menclatura de caciones.
las acciones de en avenidas, - Identificar los
de- marcacin coordinacin jirones, calles, in-
terri- torial. con las plazas y la muebles en
- Aprobar la municipali- numeracin pre- esta-
re- gulacin dades dial. do ruinoso y
provin- cial distritales y - Reconocer cali- ficar los
respecto del los AAHH y tugurios en los
otorgamiento provinciales promo- ver su cuales se
de licencias y contiguas. desarrollo y puedan
las la- bores de realizar tareas
- Disear y formalizacin.
control y promo- - Normar, regular de reno-
fiscalizacin de ver la y otorgar vacin urbana.
las ejecucin autoriza- ciones
municipalida- de programas derechos y
des distritales. municipales de licencias.
- Fiscalizar el vivienda para - Fiscalizar las
cum- plimiento fa- milias de ha- bilitaciones
de los planes y escasos urba- nas,
normas recursos. construccio- nes,
provinciales. apertura de
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de aprobar en el mbito provincial los planes de
acondicionamiento territorial, desarrollo urbano y
rural, la zonificacin, entre otros. De igual modo, le
asigna la facultad de regular el otorgamiento de
licencias y las actividades de fiscalizacin que las
municipalidades distritales deben realizar en virtud
de las normas tcnicas correspondientes.
2. Servicios pblicos
locales
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Defensora del
Pueblo
Cuadro N
3
FUNCIONES ESPECFICAS
COMPE-
Municipalida Municipalida Municipalida Municipalidad
TENCIAS d d Provincial d Distrital Distrital
Provincial Compartidas Exclusivas Compartidas
Exclusivas
Saneamien - Regular y - Administrar y - Proveer de - Administrar y
- to, con- trolar el r e g l a m e n t a servi- cios de r eglamen
salubri- proceso de r directamente limpieza pblica t a r
dad y o por determi- nando directamente o
salud concesin el reas de por concesin
disposicin final servicio de desechos, relle- el servicio de
de desechos agua potable, nos sanitarios y agua potable,
slidos, alcanta- aprovechamien alcanta- rillado,
lquidos y rillado, to industrial de desage,
desage, des- perdicios. limpieza
vertimientos limpieza - Regular y pblica y
industriales en pblica y con- trolar el tratamiento de
la provincia. tratamiento de aseo y residuos
- Regular y residuos salubridad en slidos,
con- trolar la slidos, o los cuando est
emisin de cuando resulte es tableci mie n en capacidad
humos, gases, econmicamen - tos, de
ruidos y dems te eficiente, hacerlo.
elementos centra- lizar el - Proveer los
servicio en la viviendas, ser-
conta- escuelas,
minantes. provincia. vicios de
- Ejecutar playas, piscinas sanea-
los y lugares miento rural.
procesos de pblicos. - Coordinar
con- - Instalar y con las
cesin en man- tener municipali-
coor- dinacin dades de
con los servicios centros
rganos nacio- higinicos y poblados cam-
nales. baos de uso paas de
- Proveer los pblico. control de
ser- vicios de - Fiscalizar y epidemias y
sanea- miento con- trolar la sanidad
rural emisin de animal.
cuando estos humos, gases, - Difundir
no puedan ser ruidos y pro- gramasde
aten- didos elemen- tos s a n e a m i e n t
por las contaminan- tes. o ambiental en
municipalidad - Expedir carns c o o r d i n a c i
es distritales o de sanidad. n con la
por las de municipa-
centros lidad provincial
poblados. y
- Coordinar
con las
municipali- organismos
dades regionales y
distritales y na- cionales.
las de centros - Gestionar
poblados la atencin
86
- Gestionar - Realizar
la atencin campa- as de
prima- ria de medicina
la salud. preventiva,
- Distritales y pri- meros
or- ganismos auxilios,
regio- nales y educacin sa-
naciona- les. nitaria y profi-
- Realizar laxis.
campa- as de
medicina
preventiva,
pri- meros
auxilios,
educacin sa-
Cuadro N
4
FUNCIONES ESPECFICAS
COMPE- Municipalida Municipalida Municipalida Municipalidad
TENCIAS d d Provincial d Distrital Distrital
Provincial Compartidas Exclusivas Compartidas
Trnsito, Exclusivas
- Normar, regular - Controlar, -
viabilidad y planificar el con apoyo de la Establece
y transpor- te PNP, el r la
transporte terrestre, fluvial y cumplimiento de nomencla-
pblico lacustre a nivel las normas de tura y sea-
pro- vincial. trnsito y las lizacin de
- Normar y regular de transporte calles y
el servicio pblico colecti- vo. vas de
de transporte - Organizar la acuerdo con
terrestre urbano e sea- lizacin y la regu-
interurbano de su nomen- clatura lacin pro-
jurisdiccin, en el de vas en vincial y
marco de las leyes coordinacin en
nacionales. con las coordinaci
- Normar, regular, or- municipalida- n con la
ganizar y mantener des distritales. mu- n i c i
los sistemas de - Supervisin pal i dad
sea- lizacin y del servicio de provincial.
semforos. trans- porte - Otorgar
- Regular el provincial de su li- cencias
trnsito urbano de competencia. para la
peatones y - Instalar, mante- circulacin
vehculos. ner y renovar de vehculos
- Normar y regular los sistemas de menores y
el transporte sea- lizacin de dems.
pblico y otorgar trnsi- to en su
las licencias o jurisdic- cin y
concesiones de ruta establecer la
para el transporte nomenclatura de
de pasajeros. vas en coor-
- Regular el dinacin con las
transporte de carga mu n ic
e identificar vas y ipalidade s
rutas para ello. distritales.
- Promover la
construc- cin de
terminales te-
rrestres y regular
su funcionamiento.
- Normar, regular
y controlar la
circula- cin de
vehculos me-
nores motorizados
o no motorizados
(taxis, mototaxis,
90
- Otorgar
certificados de
compatibilidad de
uso, licencias de
cons- truccin,
certificado de
conformidad de
obra, licencia de
funciona- miento y
certificado de
habilitacin tcnica
a los terminales
te- rrestres y
estaciones de ruta
del servicio de
transporte
provincial de
personas.
- Supervisar el
servicio pblico de
transporte urbano
91
Defensora del
Pueblo
Cuadro N
5
FUNCIONES ESPECFICAS
COMPETENCIAS
Municipalidades Provinciales y Distritales
92
Respecto a la reparticin de competencias en
materia de educacin, cultura, deporte y
recreacin, la Ley Orgnica de Municipalidades no
hace la distincin entre competencias especficas
exclusivas y compartidas de las municipalidades
provinciales y distritales. Este es el nico
supuesto en el cual la ley seala una serie de
funciones especficas que debern ser asumidas
indistintamente por las municipalidades
provinciales y/o distritales, sealando
nicamente en el prrafo final del artculo 82
que, en aquellos supuestos en los que las
municipalidades distritales no puedan asumir
dichas funciones, procedern de acuerdo a lo
regulado en los artculos 76 y 77 de la misma
norma. Es decir, en defecto de las municipalidades
distritales, debern ser las municipalidades
provinciales quienes lleven a cabo dichas funciones
en materia educativa.
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Defensora del
Pueblo
94
el Plan Piloto contempla 56 municipios, su objetivo
es establecer una poltica de carcter permanente
que deber insertarse en el marco del proceso de
descentralizacin. En esa medida, la solucin al
tema de la duplicidad de funciones entre gobiernos
locales y UGEL deba abordarse de manera
prioritaria por parte del Sector Educacin y las
otras instancias de gobierno involucradas.
Cuadro N
6
FUNCIONES ESPECFICAS
COMPE- Municipali-
Municipalida Municipalida Municipalidad
TENCIAS dad
d Provincial d Distrital Distrital
Provincial
Compartidas Exclusivas Compartidas
Exclusivas
Abasteci- - Regular - Construir, - Controlar el - Promover la
miento y el acopio, equipar y cum- plimiento de r e a l i z a c i
comercia- distri- bucin, mantener direc- las normas de n de ferias de
lizacin de alma- tamente o por higiene y acopio, productos ali-
productos cenamiento y con- cesin, distribucin, me n tar i o s
y servicios comerc mercados de almacenamiento ,
ializa - cin abasto al mayo- y agropecuario
de alimen- reo o minorista, comercializacin s y
tos y en coordinacin de alimentos y artesanales.
bebidas. con las bebidas, a nivel - Apoyar la
- Normar el municipalida- distrital. crea- cin de
co- mercio des distritales. - Regular y meca- nismos
ambu- - Realizar controlar el de co-
latorio. progra- mas de comercio ambu- mercializaci
apoyo a los latorio en concor- n y consumo
productores y dancia a la de productos
pequeos norma provincial. pro- pios de
empre- sarios a - Realizar el la loca- lidad.
nivel de la control de pesos y
provincia, en medidas, as
coordinacin como el acapa-
con las ramiento,
municipalida- especula- cin y
des distritales y adulteracin de
entidades productos y servi-
pblicas o cios.
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Defensora del
Pueblo
- Promover la
cons- truccin,
equipa-
miento y manteni-
miento de
camales, silos,
terminales
pesqueros y
locales similares.
- Otorgar
licencias para la
apertura de
3. Servicios sociales
locales
96
Cuadro N
7
FUNCIONES ESPECFICAS
COMPE- Municipali-
Municipalida Municipalida Municipalidad
TENCIAS dad
d d Distrital Distrital
Provincial
Provincial Exclusivas Compartidas
Compartida
Exclusivas
Programa - Planificar y s - Planificar y concertar Difundir y
s pro- mover el el desarrollo social pro- mover los
sociales, desarro- llo de su dere- chos del
defensa y social en su c circunscripcin. nio, el
promoci i r c u n s c r i - Reconocer y registrar adolescente, las
n de pc i n de a las instituciones y mujeres y los
dere- manera con- orga- nizaciones que adultos
chos. certada con las realizan accin y mayores,
municipalidad promocin social propiciando
es distritales concertada con el espa- cios de
de su Gobier- no Local. participa- cin.
jurisdiccin. - Organizar, Promover,
- Establecer administrar y ejecutar orga- nizar y
ca- nales de programas lo- cales sostener, dentro
concer- tacin de lucha contra la de sus
entre las pobreza y de posibilidades,
instituciones desarrollo social del cu- nas,
que trabajan en Estado, propios o guarderas,
la defensa de transferidos. refugios, esta-
nios, mujeres, - Organizar, blecimientos de
personas con administrar y ejecutar proteccin de
discapacidad, programas lo- cales me- nores y
adultos de asistencia, pro- personas con
mayores y teccin y apoyo a la impedimentos y
derechos huma- po- blacin en riesgo, ancianos.
nos en general, nios, adolescentes, Promover la
manteniendo mujeres, adultos igualdad de
un registro mayores, perso- nas opor- tunidades
actuali- zado. con discapacidad y con cri- terios
- Regular las otros grupos en de equidad.
accio- nes de situacin de
las DEMU- NA. discriminacin.
- Ejecutar el Pro- - Contribuir al diseo
grama del Vaso de polticas
de Leche y de- nacionales, re-
ms programas gionales y
de apoyo provinciales de apoyo
alimen- tario social y de pro-
con la par- teccin y apoyo a
ticipacin de la pobla- cin en riesgo.
poblacin, - Facilitar y participar
cuando las en los espacios de
municipalida- concerta- cin,
des distritales participacin ciu-
no puedan dadana y vigilancia
asumir de los programas
dicha funcin. locales de desarrollo
- Establecer social.
cana- les de - Promover y
comunica- cin concertar la
y cooperacin cooperacin pblica y
97
Defensora del
Pueblo
Cuadro N
8
FUNCIONES ESPECFICAS
COMPE-
TENCIAS Municipalida Municipalida Municipalida Municipalidad
d d Provincial d Distrital Distrital
Provincial Compartidas Exclusivas Compartidas
Exclusivas
Seguridad - Establecer - Coordinar con - Organizar un
Ciudadana un sistema de las ser- vicio de
segu- ridad municipalidad serenazgo o
ciudadana y es distritales vigilancia mu-
normar el es- que la integran nicipal,
tablecimiento y con la Polica conforme a lo
de los Nacional del Per regulado por la
servicios de el servicio municipalidad
serenazgo, interdistrital de provincial.
vigi- lancia serenazgo y- Coordinar con
ciudada- na, segu- ridad el Comit de
rondas urba- ciudadana. Defen- sa Civil
nas, - Promover para la atencin
campesinas o accio- nes de de pobla- ciones
similares, a apoyo a las damnifica- das
nivel distrital o campaas de por desastres
de centros los bomberos, naturales o de
pobla- dos en benefi- cencias, otra ndole.
el mbito Cruz Roja y
provincial. dems institucio-
- Ejercer la labor nes al servicio
98
- Establecer el
re- gistro y
control de las
asociaciones de
vecinos que
recau- dan
cotizaciones o
administran
bienes
vecinales, para
garantizar el
FUNCIONES ESPECFICAS
COMPE-
Municipalida Municipalida Municipalida Municipalidad
TENCIAS
d d Provincial d Distrital Distrital
Provincial Compartidas Exclusivas Compartidas
Exclusivas un -
P r o m o c i - Disear Organizar - Disear un
n del plan estratgico instan- cias de plan estratgico
Desarro- llo de de- sarrollo coordina- cin de de- sarrollo
Local. econmico local para promo- ver econmi- co
sostenible y un el desarrollo sostenible del
plan operativo econmico distrito y un
anual, e imple- local, plan operativo
mentarlos en aprovechando anual, e
fun- cin de los las ventajas implementarlos
recur- sos compara- tivas en funcin de
disponibles y de de los corre- los recursos
las necesidades dores disponi- bles y
de la actividad productivos, de las nece-
empresarial de ecotursticos y sidades de la
la provincia. de acti- vidad
- Flexibilizar y biodiversidad. empresarial
sim- plificar los - Realizar distrital, a
procedi- mientos cam- paas travs de un
de obten- cin conjuntas para proceso par-
de licencias y facilitar la ticipativo.
permisos en el formalizacin
mbito de la de las micro y
pro- vincia. pe- queas
100
- Mantener un - Realizar - Ejecutar
re- gistro de las evalua- ciones activi- dades de
em- presas que de impacto de apoyo directo o
operan en su los programas y indirec- to a la
jurisdiccin y proyectos de de- actividad
cuentan con li- sarrollo empresarial en
cencia de econmico local. su distrito, en
funciona- miento - Promover, en infor- macin,
definitiva o co- ordinacin acceso al
temporal. con los mercado,
- Concertar con Gobiernos tecnolo- ga,
el sector pblico Regio- nales, financiamien- to,
y privado la polticas de entre otros.
elabo- racin y productividad y - Concertar con
ejecucin de competitividad el sector pblico
programas de en las zonas y privado la
apoyo al urbanas y elabo- racin y
desarrollo local rurales. ejecucin de
sostenible en su - Elaborar programas y
jurisdiccin. mapas proyectos que
provinciales fa- vorezcan el
sobre desa- rrollo
potenciales econmico del
rique- zas, a fin distrito.
de ge- nerar - Brindar la infor-
puestos de macin
trabajo y econmica
desani- mar la necesaria
migracin.
- En los
municipios sobre la
rurales, actividad em-
concertar con presarial en su
las comunida- jurisdiccin a
des las instancias
campesinas. provin- ciales,
101
Defensora del
Pueblo
102
en materia tributaria emitidas por las
municipalidades distritales est condicionada a su
eventual ratificacin por parte de las respectivas
municipalidades provinciales, con la finalidad de
garantizar la estabilidad de los tributos
municipales.
103
Defensora del
Pueblo
104
administrativas. As, mientras ms compleja sea la
actividad, previsiblemente generar mayores
costos para la administracin local.63 Esto ha sido
regulado expresamente por el artculo 70 de la
Ley de Tributacin Municipal que dispone que las
tasas por servicios administrativos o derechos no
pueden exceder del costo de la prestacin del
servicio y que lo recaudado por stas debe ser
destinado exclusivamente al financiamiento de
dicho servicio.
105
Defensora del
Pueblo
107
instancia de Gobierno Local, contribuyen a la
realizacin de la frmula poltica de Estado social y
democrtico recogida en el artculo 43 del
Texto Constitucional. Por ello se les reconoce
autonoma poltica, normativa, administrativa y
econmica para el cumplimiento de las referidas
funciones. El contenido y alcances de la autonoma
municipal reconocida en nuestro edificio
constitucional estn ligados al cumplimiento
efectivo y eficiente de las mencionadas funciones.
Sensu contrario, si las municipalidades no les dan
cumplimiento en los trminos sealados por la
Constitucin, la Ley Orgnica de Municipalidades y
la legislacin general que regula la actuacin de las
administraciones pblicas, la garanta institucional
denominada autonoma municipal no extiende su
manto protector a los actos y normas municipales.
108
A la problemtica que encierra la interpretacin de
las competencias y funciones que se han reservado
a las municipalidades se suma el incumplimiento
por parte de stas de las normas legales que
contienen las reglas generales que deben cumplir
las administraciones pblicas para hacer efectivos
los servicios o tareas que estn llamadas a prestar
en beneficio de los ciudadanos.65
Asimismo,laDefensoradelPueblo,encumplimientod
esus
atribuciones constitucionales, en no pocas
oportunidades ha verificado que los Gobiernos
Locales tampoco cumplen con disposiciones que
regulan procedimientos necesarios para el ejercicio
de sus competencias, como sucede con la Ley de
Tributacin Municipal o con la propia Ley Orgnica
de Municipalidades. Dicha prctica afecta
generalmente derechos o intereses de las
personas, pero tambin cuestiona la validez del
ejercicio de la autonoma municipal.
Cuadro N
10
Investigaciones contra Municipalidades
en el mbito Nacional
(enerodiciembre
2007)
109
Defensora del
Pueblo
110
Cuadro N
11
Quejas e investigaciones sobre gestin municipal
iniciadas contra municipalidades en el mbito
nacional (enero 2006julio 2007)
CONCLUIDO
INCONCLUSO POR
HECHO VULNERATORIO INCUMPLIMIENTO INFUN- TRAMITE TOTAL
FUNDADO
DEL DEBER DE DADO
COOPERACION
OMISION DE DAR RESPUES-
TA POR ESCRITO EN EL 372 14 81 106 573
PLAZO LEGAL
COBROS EXCESIVOS 39 4 24 11 78
COBROS EXCESIVOS O DES-
PROPORCIONADOS
38 7 9 15 69
DESPIDOS INMOTIVADOS O
FRAUDULENTOS
40 21 9 70
INADECUADA ORGANIZA-
CIN ADMINISTRATIVA
41 8 5 23 77
NEGATIVA O DEMORA IN-
JUSTIFICADA PARA PRESTAR EL 99 4 25 26 154
SERVICIO
USO INDEBIDO DE LOS
BIENES DEL ESTADO
28 1 10 4 43
RESTRICCIONES PARA
INGRESAR, RESIDIR O CIR- 25 2 12 5 44
CULAR LIBREMENTE
RESTRICCION AL ACCESO Y
CONTINUIDAD EN EL 38 9 16 63
EMPLEO
PRESTACIONES PERSONA-
LES NO RECONOCIDAS Y/O 73 8 23 43 147
NO RETRIBUIDAS
INCUMPLIMIENTO DE OBLI-
GACIONES LABORALES
127 13 67 66 273
111
Defensora del
Pueblo
112
seleccionados por las Oficinas Defensoriales en
atencin a que en ellos es posible identificar las
prcticas ms frecuentes de los municipios, en
las que se hace mal uso de la autonoma
municipal para apartarse de lo establecido en el
ordenamiento jurdico general. Adems, en esa
relacin de casos se han incluido tambin
supuestos que, si bien no estn relacionados con el
mal uso de la autonoma municipal, s dan cuenta
de los problemas que enfrentan los Gobiernos
Locales y, por ende, la gestin municipal, cuando
se cumple el perodo de gobierno y se debe
transferir el poder a las nuevas autoridades
elegidas. Esta problemtica, como se ver, incide
negativamente en la continuidad de las labores
municipales, pero tambin afecta a la poblacin,
as como a los derechos de los trabajadores
municipales.
113
Defensora del
Pueblo
114
En esa lnea, el ordenamiento jurdico peruano est
conformado por leyes que han sido dadas con la
finalidad de que las distintas administraciones
pblicas que integran el Estado incluyendo las
administraciones subnacionales cumplan sus
funciones de forma eficaz, ejerciendo sus
facultades de forma razonable y sin vulnerar los
derechos de las personas como, por ejemplo, el
derecho a la igualdad reconocido en el artculo 2
inciso 2 de la Constitucin Poltica. Paradigma de
estas normas son el Decreto Legislativo N 276, Ley
de Bases de la Carrera Administrativa y de
Remuneraciones del Sector Pblico; la Ley N
27444, Ley de Procedimiento Administrativo
General; la Ley N 28976, Ley Marco de Licencia de
Funcionamiento; la Ley N 27806, Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica,
entre otras.
115
Defensora del
Pueblo
118
en junio del 2007 y estableci el pago por
certificaciones tcnicas correspondientes al primer
trimestre del ao.
121
Defensora del
Pueblo
122
Por medio de la evaluacin de las solicitudes y el
otorgamiento de licencias, las municipalidades
cumplen funciones administrativas destinadas a
garantizar el inters general. Por ende, resulta
coherente con el desempeo de dicho objetivo que
se les haya reconocido las funciones de regular y/o
ordenar de manera concreta la actividad privada o
particular de los administrados y las administradas,
de manera que el inters general no sea afectado
por el ejercicio de sus actividades.
La indeterminacin de la licencia de
funcionamiento tambin es recogido en la
actualidad por la Ley Marco de Licencia de
Funcionamiento. En consecuencia, su renovacin
tampoco es necesaria. Por otro lado, el artculo
15 de esta Ley establece que para efectuar el
cobro de tasas por licencias de funcionamiento
ser necesario que los Gobiernos Locales acrediten
la existencia de la respectiva estructura de costos.
124
Ordenanza Municipal N 1132006MDC. En
particular, que deje sin efecto su artculo 3 por
contravenir lo dispuesto en normas generales de
nuestro ordenamiento jurdico, las que prevn la
vigencia indeterminada de las licencias de
funcionamiento de los establecimientos
comerciales, industriales o profesionales
125
Defensora del
Pueblo
126
Asimismo es necesario recordar que, conforme se
ha previsto en el artculo 70 de la Ley de
Tributacin Municipal y en el artculo 44 de la Ley
del Procedimiento Administrativo General, el costo
de las tasas por derechos de tramitacin que las
administraciones pblicas impongan a los
administrados y las administradas debe
responder al valor real del servicio especfico e
individualizable en favor del administrado o del
costo derivado de las actividades dirigidas a
analizar lo solicitado por las personas.
127
Defensora del
Pueblo
128
sido asumidos por dicho municipio, a pesar de que
se haba solicitado en ms de oportunidad, ante
diferentes instancias del Gobierno Central y el
Gobierno Regional, el mantenimiento de dicha va.
130
realizar en concordancia con lo que disponga el
Congreso
de la Repblica mediante
ley.
131
Defensora del
Pueblo
134
A pesar de la claridad de las reglas a las que se
debe sujetar la potestad tributaria de las
municipalidades respecto de la creacin y cobro de
tasas, en la prctica, como veremos en los
siguientes casos, las municipalidades obvian lo
establecido en ellas y ponen de manifiesto abusos
de la autonoma que la Constitucin les reconoce.
135
Defensora del
Pueblo
136
permanencia de los vehculos en las zonas
comerciales, es decir, el tiempo de uso y disfrute
que cada persona hace de la va pblica. El
cumplimiento de ambas condiciones configurara la
base imponible para la imposicin de una tasa por
estacionamiento vehicular.
137
Defensora del
Pueblo
138
funcionamiento de una fuente de soda hasta las
3.00 de
la
maana.
139
Defensora del
Pueblo
140
procedimiento que realiza el municipio para otorgar
la licencia, el que debe incluir los conceptos de
zonificacin, compatibilidad de uso e inspeccin
tcnica de seguridad en Defensa Civil Bsica.
Asimismo, esta norma dispone que cada
municipalidad deber acreditar la existencia de la
respectiva estructura de costos.
142
El segundo sentido del principio de legalidad
en materia de tasas administrativas reclama que
las municipalidades slo puedan crear y cobrar
dichos tributos si una norma con rango legal las
autoriza para ello. Esta acepcin del principio de
legalidad tributaria en materia de tasas
municipales se plasma en el artculo
68 de la Ley de Tributacin Municipal que enumera
los tipos de tasas que pueden imponer las
municipalidades. Tal enumeracin constituye
supuestos de habilitacin para el cobro de tasas
por parte de las municipalidades y por ello dicho
dispositivo es la norma general de rango legal que
delimita el ejercicio de la potestad tributaria
municipal.
144
montos cobrados respecto a la adquisicin del FUT
se encontraban justificados en la medida en que
haban sido establecidos en el TUPA de la
Municipalidad Provincial del Cusco.
146
el Oficio N 51406/SGMPC del 19 de diciembre
del
2006, que, mediante el Memorando N 2712006
DGT/ MPC del 11 de octubre del 2006, se prohibi
la venta de formularios de declaracin jurada anual
por permanencia en el giro del negocio autorizado,
disponiendo su entrega gratuita a todos los
administrados y las administradas. Sin embargo,
con relacin al cobro por el formulario nico de
trmite se manifest que la recomendacin no
sera acogida en la medida en que, al encontrarse
dicho procedimiento establecido en su TUPA, su
cobro es legal.
147
Defensora del
Pueblo
148
pensionistas no se encuentren inafectos al pago del
impuesto predial. No obstante, el Tribunal Fiscal ha
establecido en sus Resoluciones N 93252000 del
17 de noviembre del 2000 y N 0292812002 del
19 de agosto del 2002, que el beneficio concedido
a los pensionistas constituye una inafectacin y,
por lo tanto, no se encuentra sujeta a temporalidad
alguna. De esta forma, el beneficio previsto en el
artculo 19 de la referida ley es aplicable de
manera indeterminada a todos aquellos ciudadanos
y ciudadanas que cumplan con los supuestos
establecidos en dicha norma. En ese sentido, no
es necesaria la emisin de acto administrativo
alguno que actualice o renueve el beneficio
concedido, tal como lo pretenda hacer la
Municipalidad Provincial de Huamanga.
149
Defensora del
Pueblo
150
solicitud presentada por el referido ciudadano.
Asimismo, se nos indic que nuestra
recomendacin fue derivada a la Comisin de
Regidores a fin de que se suprima del TUPA el
trmite de actualizacin del beneficio de deduccin
del impuesto a la renta para pensionistas.
152
Conforme lo ha sealado el Tribunal
Constitucional89 en la sentencia recada en el
expediente N 3741-2004-AA/ TC, el derecho al
debido procedimiento administrativo comprende el
derecho a impugnar las decisiones de la
administracin mediante los mecanismos que
provea el propio procedimiento
administrativo (recursos administrativos) o,
llegado el caso, a travs de la va judicial (proceso
contencioso administrativo o proceso de amparo).
En ese mismo sentido, ha precisado que todo
cobro que se haya establecido en el interior
de un procedimiento administrativo, como
condicin o requisito previo a la impugnacin de un
acto de la propia administracin pblica, es
contrario a los derechos constitucionales al debido
proceso, de peticin y de acceso a la tutela
jurisdiccional y, por tanto, las normas que lo
autorizan son nulas y mucho menos exigibles.90
154
d. Cobro por la rotura de pistas y
veredas para la instalacin del servicio
de agua potable a pesar de que no
cuenta con dicha infraestructura
(Expediente N 639-06/DP- AMA)
156
de agua potable en su domicilio no supuso el
deterioro o la destruccin de pistas o veredas.
157
Defensora del
Pueblo
158
Ciertamente, la determinacin de los costos en que
incurre la administracin municipal para prestar
servicios administrativos o para cumplir con sus
funciones de fiscalizacin resulta esencial para la
fijacin del monto de la tasa. No obstante, en
atencin al principio de igualdad reconocido en el
artculo 2 inciso 2 de la Constitucin y al principio
de uniformidad previsto en el numeral 1.14 de la
Ley de Procedimiento administrativo general, es
necesario que todos los municipios apliquen una
metodologa uniforme, que incorpore criterios
razonables, para elaborar la estructura de costos.
159
Defensora del
Pueblo
160
de Chiclayo debido a que el procedimiento 180 del
TUPA de dicha entidad estableca el cobro de una
tasa por concepto de recibo de pago, ascendente a
S/. 4.84 nuevos soles. Esta tasa estaba prevista
como adicional al pago por derecho de trmite que
se exiga por la expedicin de copias certificadas de
nacimiento, partidas de matrimonio y de defuncin.
161
Defensora del
Pueblo
162
porque colisiona con el principio de no
confiscatoriedad que constituye una garanta del
derecho a la propiedad.
En respuesta a la recomendacin, el 22 de
agosto del
2007, mediante el Oficio N 261/SGSG-2007, se
inform a la Defensora del Pueblo que su
recomendacin fue acogida al emitirse el Decreto
de Alcalda que dispuso dejar sin efecto el cobro
por el derecho de trmite para la expedicin de
partidas de nacimiento y defuncin.
163
Defensora del
Pueblo
164
Inspeccin ocular que asciende a 0.040000 %
de la
UIT
Documentacin tcnica debe ser firmada
por ingeniero civil o arquitecto colegiado
Comprobantes de pago por control de obra
por
unidad:
- Colocacin de postes para redes
elctricas o telefnicas por la que se debe
abonar el 0.02000
% de la UIT
- Construccin de cmaras de registros,
subestacin de luz y buzones por la que
se debe abonar el
0.040000 % de la UIT
- Conexin de telfono cable por la que se debe
abonar el 0.04000 % de la UIT
- Traslacin de postes por la que se debe abonar el
0.06000 % de la UIT
- Instalacin de torre de alta tensin por
unidad por la que se debe abonar el
0.020000 % de la UIT
- Canalizacin y ductos para tendidos de
tuberas y tendido de redes por metro lineal
por los que se debe abonar el 0.002000 %
de la UIT
- Tendido de cables areos por metro lineal por el
que se debe abonar el 0.002000 % de la UIT
Es preciso mencionar, al respecto, que el artculo
26 BIS
del Decreto Ley N 25868 y el artculo 48 de la
Ley N
27444 disponen que la Comisin de Acceso al
Mercado del INDECOPI es competente para
conocer sobre los actos y disposiciones de las
entidades de la administracin pblica que
impongan barreras burocrticas que impidan u
obstaculicen, ilegal o irracionalmente, el acceso o
la permanencia en el mercado.
165
Defensora del
Pueblo
166
de control de las actividades privadas que inciden
en los
intereses generales de la
comunidad.
167
Defensora del
Pueblo
169
Defensora del
Pueblo
171
Defensora del
Pueblo
172
Sobre el particular, el 27 de abril del 2007, la
Adjunta de Asuntos Constitucionales de la
Defensora del Pueblo remiti el Oficio N 57DP
2007/AAC exhortando al Alcalde del citado
municipio que derogase el denominado
procedimiento N 75 por vulnerar lo dispuesto en
nuestro ordenamiento jurdico.
173
Defensora del
Pueblo
174
As debe suceder, por ejemplo, en lo que
concierne a las funciones especficas que
deben realizar las municipalidades distritales en
materia de abastecimiento y comercializacin de
productos y servicios, en particular cuando otorgan
licencias para la apertura de establecimientos
comerciales, industriales y profesionales,
conforme lo establece el numeral 3.6 del artculo
83 de la Ley Orgnica de Municipalidades. De
igual modo, cuando los municipios establecen
en sus TUPA los procedimientos para autorizar y
aprobar la ejecucin de planes de obras de
servicios pblicos privados que afecten o utilicen la
va pblica o zonas areas, tal como lo establece el
numeral 3.2 de la citada Ley Orgnica.
177
Defensora del
Pueblo
179
Defensora del
Pueblo
180
implementacin de programas de fiscalizacin
tributaria y cobranza de tributos. Estos contratos,
no se condicen con las citadas disposiciones del
Cdigo Tributario, ni tampoco con las disposiciones
de la Ley N 26979, Ley de Procedimiento de
Ejecucin Coactiva, publicada el 23 de septiembre
de 1998. Ello se debe a que esta norma seala que
las labores coactivas estn asignadas
exclusivamente a los ejecutores y auxiliares
coactivos nombrados como resultado de un
concurso pblico de mritos.103
181
Defensora del
Pueblo
182
de la empresa Faster Service para que la
asesorase en la cobranza de una multa que ya
haba sido cobrada, lo cual se efectu al cumplirse
lo dispuesto por el Acuerdo del Concejo Distrital del
29 de enero del 2003.104
184
por los ciudadanos ante la Gerencia de Transporte y
Trnsito de la referida Municipalidad. Asimismo,
dicho Consorcio estaba encargado de realizar la
notificacin de las resoluciones que se emitan
sobre el particular.
Asimismo,alnohaberespecificadoelReglamentoNaci
onal de Trnsito plazos para la atencin de las
solicitudes de declaracin de prescripcin, stas
deben ser resueltas y notificadas a los recurrentes
dentro de un plazo no mayor
188
al inicio de su gestin, es la falta de informacin y
documentacin sobre el estado administrativo,
financiero y presupuestal de la municipalidad que
se encontrar a su cargo. En gran medida, esta
situacin se debe al incumplimiento o
cumplimiento inadecuado del proceso de
transferencia de gestin por parte de las
autoridades salientes.
4.7.1 Marco
normativo
191
Defensora del
Pueblo
192
Cabe sealar que conforme a lo regulado en la Ley
N 28708, Ley del Sistema Nacional de
Contabilidad, constituye falta grave: no entregar
los libros y documentacin que sustenten las
operaciones realizadas durante la gestin; la
ausencia o no conservacin de la documentacin
que sustente las transacciones ejecutadas; y la
omisin a la presentacin de las rendiciones de
cuentas. En ese sentido, las autoridades
municipales que no hayan recibido los libros
contables y documentacin sustentatoria de las
operaciones debern ponerlo en conocimiento de la
Contralora General de la Repblica para que inicie
las acciones administrativas y judiciales que
correspondan.
193
Defensora del
Pueblo
194
En ese sentido es posible advertir que, en algunos
casos, pese a que los Alcaldes salientes cumplen
con conformar e instalar las respectivas Comisiones
de Transferencia, no suscriben el Acta de
Transferencia, lo cual podra obedecer a la
intencin de no asumir el contenido del Acta o al
desconocimiento sobre la responsabilidad que esto
representa.
Grfico N
1
NO
NO SABE
3%
36%
61%
195
Defensora del
Pueblo
Libros contables
extraviados
Grfico N
2
NO
NO SABE
8%
19%
73%
196
Asimismo, tanto la prdida de estos libros o
documentos contables como la falta de entrega de
stos deben ser puestas en conocimiento de la
Contralora General de la Repblica para que se
lleven a cabo las acciones administrativas
correspondientes. Sin embargo, conforme a los
resultados de la supervisin realizada, en nueve
municipalidades que confirmaron la prdida de
libros no obra documento alguno que reporte dicha
situacin.
Grfico N
3
NO
NO SABE
1%
40%
59%
197
Defensora del
Pueblo
NO
NO SABE
8%
40% 52%
Incumplimiento de obligaciones
laborales
Grfico N
5
Pago de remuneraciones
pendientes
NO
NO SABE
3%
39%
58%
Grfico N
6
Aportaciones a las AFPs
pendientes
NO
24%
76%
200
Grfico N
7
Aportaciones a EsSalud
pendientes
NO
24%
76%
Grfico N
8
Entrega del listado de expedientes
judiciales en trmite
NO
NO SABE
1%
43%
56%
202
Grfico N
9
Entrega del listado de
expedientes administrativos en
trmite
NO
25%
75%
Grfico N
10
Informacin sobre expedientes
administrativos extraviados
NO
NO SABE
25% 23%
52%
203
Defensora del
Pueblo
204
el Oficio N 3852007OD/AYA, la reconstruccin
del expediente sancionador, conforme a lo
regulado en el artculo 153.4 de la Ley N 27444,
Ley de Procedimiento Administrativo General.
Asimismo se inst al Alcalde a que instaurase
procedimiento administrativo disciplinario contra
las personas que resultasen responsables por la
prdida del referido expediente.
205
Defensora del
Pueblo
206
jefatura de estos rganos es ejercida por un
funcionario que depende funcional y
administrativamente de la Contralora General de
la Repblica y es designado por concurso pblico
de mritos y cesado por dicha institucin. En el
mbito de accin de los rganos de auditora
interna estn todos los rganos de los Gobiernos
Locales, as como todos los actos y operaciones,
siendo el referente normativo las normas que
integran el Sistema Nacional de Control.
208
Otro eficaz mecanismo de control de la actuacin
municipal es la participacin y la vigilancia
ciudadana, para lo cual los vecinos y vecinas deben
tener acceso fcilmente a la informacin referida a
la gestin municipal, as como a la normativa que
los municipios van aprobando. As, por ejemplo,
respecto de las tasas municipales que se
incorporan al TUPA, sera pertinente que no slo se
publicite dicho texto a travs de los portales de
transparencia u otros mecanismos de difusin
adecuado a la realidad local sino tambin la
ordenanza que aprueba los procedimientos y las
tasas que se le han incorporado, as como la
estructura de costos que sustentan tcnicamente
el monto de las tasas.
20
9
CONCLUSIONES
211
Defensora del
Pueblo
212
municipal como institucin constitucional, as
como a la problemtica que el ejercicio
incorrecto de dicha institucin viene
suscitando, a partir de los casos recibidos en
las oficinas de la Defensora del Pueblo
distribuidas en el territorio nacional.
Si bien la Defensora del Pueblo, durante el
ao
2007, inici 6,535 investigaciones respecto de
municipalidades de todo el pas. De este
universo ha sido identificados, por las Oficinas
Defensoriales a nivel nacional, 56 casos
seleccionados porque reflejan de forma ms
evidente el uso incorrecto de la autonoma
municipal y de los problemas detectados en el
presente informe. Asimismo, gracias a la
supervisin realizada por las Oficinas
Defensoriales y los Mdulos de Atencin
Defensorial en 75 municipalidades del pas, se
ha podido identificar los principales
problemas que afronta la gestin municipal al
iniciar el perodo de las nuevas autoridades
elegidas, es decir, durante la transferencia de
gestin.
De esta forma se busca contribuir a la
construccin de buenos gobiernos municipales
que ejerzan su autonoma con responsabilidad y
en favor de las personas, en el marco de un
Estado descentralizado que tiene como objetivo
el desarrollo integral del pas.
Descentralizacin y unidad del Estado
Peruano
213
Defensora del
Pueblo
214
A stos se debe aadir el principio de lealtad
que, si bien no ha sido enumerado por la Ley
de Bases de la Descentralizacin, s ha sido
desarrollado por el Tribunal Constitucional que,
a travs de su jurisprudencia, contribuye a
orientar y fortalecer el proceso de
descentralizacin. Este principio seala que los
niveles de gobierno deben cooperar y
colaborar entre s y respetar los fines
estatales. En razn de ello, se asegura el
carcter unitario del Estado, evitando que el
proceso de descentralizacin genere
desintegracin o enfrentamiento entre los
niveles de gobierno.
Alcance de la autonoma reconocida a los
Gobiernos Regionales y las municipalidades
en el marco del proceso de descentralizacin
215
Defensora del
Pueblo
216
Nacional, los rganos constitucionales
autnomos, as como los dems Gobiernos
Regionales y Locales. Con ese fin, los artculos
49 y 50 de la Ley de Bases de la
Descentralizacin establecen los mecanismos
que concretan las relaciones de coordinacin,
cooperacin y apoyo mutuo que deben existir
entre todos los niveles de gobierno.
12. En consecuencia, la autonoma municipal no
tiene contenido absoluto; no se la puede
entender como soberana, que es un
componente esencial del Estado en conjunto y
no de sus rganos territoriales, como lo
establece el artculo 43 de la Constitucin.
Tampoco se la puede entender como autarqua
porque de esa forma se rompe la visin del
conjunto de un Estado con un orden jurdico
comn y deberes primordiales comunes.
La autonoma como garanta para el
cumplimiento de las competencias y
funciones municipales
217
Defensora del
Pueblo
218
posibilidad de que se susciten conflictos entre
las municipalidades, los otros niveles de
gobierno y los otros rganos del Estado. Sin
embargo, tales conflictos no se deben resolver
mediante la fuerza y esgrimiendo un concepto
absoluto de autonoma municipal, sino
utilizando los mecanismos institucionales
establecidos en el ordenamiento jurdico como,
por ejemplo, el proceso competencial o el
proceso de inconstitucionalidad.
17. Por otro lado, la autonoma municipal
tambin ha sido reconocida para que las
municipalidades contribuyan a garantizar la
doble dimensin social y democrtica del
Estado, identificada en el artculo 43 de la
Constitucin. La dimensin social se hace
patente cuando los Gobiernos Locales cumplen
sus especficas y relevantes funciones de
provisin, planificacin, autorizacin, control y
fiscalizacin, pues mediante ellas contribuyen al
desarrollo de sus circunscripciones y, a travs de
ello, a la continua transformacin de las
condiciones socioeconmicas del pas.
Finalmente, la autonoma municipal tambin
verifica la dimensin democrtica del Estado,
no slo por la eleccin popular de las
autoridades locales, sino porque la actuacin
de los municipios da cuenta de que el poder
estatal se encuentra realmente distribuido con
base territorial, es decir, respetando el
pluralismo territorial y la descentralizacin
poltica, as como la descentralizacin de las
funciones y los servicios administrativos.
Asimismo, la autonoma local es un elemento
esencial del sistema constitucional de
divisin distribucin y equilibrio recproco
de poderes, toda vez que multiplica los niveles
de decisin, favoreciendo el respeto a las
minoras, limitando el poder y asegurando la
libertad.
219
Defensora del
Pueblo
220
atribuciones que se transfieren se encuentren
claramente definidas, pues slo as ser posible
evitar posibles conflictos de competencias o
duplicidad de funciones que entorpezcan el
normal desarrollo del proceso, la adecuada
gestin de las funciones y la continuidad o
mejora en la calidad de los servicios a la
poblacin.
21. La Ley de Bases de la Descentralizacin, la
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y la Ley
Orgnica de Municipalidades definen, en
forma general, las competencias exclusivas y
compartidas de los Gobiernos subnacionales,
as como las funciones especficas que les
corresponde. Sin embargo, las funciones que
debern realizar los ministerios del Gobierno
Nacional an no han sido definidas. La Ley N
29158, nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo,
publicada el 20 de diciembre del 2007, ha
previsto que dichas funciones sean precisadas
a travs de las leyes de organizacin y
funciones de cada ministerio, las cuales
debern ser aprobadas entre los meses de abril
y junio del presente ao.
22. En el marco del proceso de
descentralizacin, los Gobiernos Locales
son reconocidos constitucionalmente como
un nivel de gobierno con autonoma.
Asimismo, el artculo 194 de la Constitucin
mantiene la dualidad municipal al establecer
que las municipalidades distritales y
provinciales son los rganos de Gobierno
Local. Por su parte, la Ley Orgnica de
Municipalidades regula la organizacin y
determina las competencias exclusivas y
compartidas de ambos tipos de
municipios, regulando la dualidad municipal, tal
como lo hacan las anteriores leyes orgnicas.
221
Defensora del
Pueblo
225
Defensora del
Pueblo
226
31. Asimismo, con el objetivo de regular materias o
competencias compartidas, cuyas funciones
deben ser realizadas por ms de un nivel de
gobierno, el ordenamiento jurdico peruano
tambin cuenta con leyes sectoriales de
carcter general que deben ser observadas y
aplicadas por el Gobierno Nacional, los
Gobiernos Regionales y, ciertamente, por los
Gobiernos Locales. As, entre otras normas, se
puede mencionar a la Ley N 26338, Ley
General de Servicios de Saneamiento; la Ley N
27181, Ley General de Transporte y Trnsito
Terrestre; la Ley N 28044, Ley General de
Educacin; el Reglamento Nacional de
Edificaciones y el Reglamento Nacional de
Inscripciones del RENIEC.
Problemas detectados en el ejercicio de la
autonoma municipal y la prestacin de
servicios municipales
227
Defensora del
Pueblo
228
requisitos o condicionamientos administrativos
no contemplados en la normativa general. En
concreto, los problemas detectados han sido
los siguientes:
Procedimientos administrativos y
tasas incorporados al TUPA sin cumplir con
la exigencia legal de aprobacin
mediante ordenanzas municipales.
Falta de ratificacin, por parte de las
municipalidades provinciales, de las
ordenanzas municipales distritales que
aprueban tasas administrativas.
Cobro de tasas ilegales, debido a que no estn
incorporadas en el TUPA.
Cobro de tasas sin fundamento legal o contrarias
al principio de legalidad tributaria.
Cobro de tasas por cada componente o
etapa de los procedimientos
administrativos de autorizacin.
Monto de tasas que no responden al costo del
servicio efectivamente prestado.
Exigencias de requisitos ilegales al interior de
los procedimientos administrativos.
Tercerizacin de funciones tributarias como la
de sancin y cobranza coactiva.
Incumplimiento de plazos legales.
34. Los problemas enumerados, adems de
evidenciar cmo las municipalidades pretenden
dar a la autonoma municipal un contenido
absoluto que no se ajusta a los parmetros del
Estado unitario y descentralizado, cuestionan la
idoneidad de algunos municipios para cumplir
su papel de Gobierno Local encargado de
promover el desarrollo y la economa
229
Defensora del
Pueblo
230
popular, dado el efecto general de las
sentencias que se emiten. Asimismo, como
mecanismos de prevencin, tienen un efecto
positivo la participacin y vigilancia ciudadana,
a travs de las juntas vecinales, la constante
actualizacin de portales de transparencia, el
ejercicio individual o colectivo del derecho de
acceso a la informacin y la rendicin de
cuentas.
Problemas detectados en la supervisin
de la transferencia de gestin municipal
231
Defensora del
Pueblo
232
y ciudadanas que son parte interesada en dichos
expedientes.
41. Los datos mencionados evidencian que una
gran parte de las autoridades municipales no
cumple a cabalidad con el proceso de
transferencia de gestin, lo cual dificulta la
continuidad en la planificacin, programacin y
prestacin de servicios a la poblacin. Se
percibe un desconocimiento del procedimiento
que, adems, se encuentra disperso en la Ley
N 26997, Ley que establece la conformacin
de comisiones de transferencia de la
administracin municipal y su modificatoria, as
como en la Resolucin Directoral N 0012006
EF93.01 y en la Ley N 28708, Ley del Sistema
Nacional de Contabilidad. Asimismo, existe
desconocimiento sobre los mecanismos que
pueden adoptar las nuevas autoridades
municipales para iniciar acciones judiciales y
administrativas contra las autoridades que no
cumplen con hacer entrega de la gestin
municipal debidamente documentada y
conforme a ley. Una mayor iniciativa de
parte de las nuevas autoridades municipales
en exigir que se cumpla con el proceso de
transferencia, o acudir a las instancias
correspondientes para dejar constancia de la
negativa de las autoridades salientes,
indudablemente fijara un precedente
importante para la transferencia de gestin.
23
3
RECOMENDACIONES
AL CONGRESO DE LA REPBLICA
239
Defensora del
Pueblo
241
Defensora del
Pueblo
24
3
ANEXO 1
245
Defensora del
Pueblo
246
21 Remitido por el Exigencia de requisitos ilegales para Municipalidad Distrital
INDE- el otorgamiento de licencias de de La Molina de la
COPI funciona- miento: Procedimiento ciu- dad de Lima.
N 0052-2005/CAM administrativo para obtener una
licencia para el expen- dio de men.
Restriccin en el horario de atencin
para determinados estableci-
22 Remitido por el mientos
Exigenciacomerciales.
de requisitos ilegales para Municipalidad
INDE- la obtencin de licencias de Provin-
COPI funcionamiento: Derechos de cial de Chepn.
N 000155- tramitacin por el otorga- miento
2006/CAM del certificado de compatibilidad y
uso (necesario para el inicio del
proce- dimiento de licencia de
funcionamiento), Certificado de
23 Remitido por el inspeccin de
Exigencia tcnica de segu-
requisitos ridad
ilegales y Municipalidad Distrital
para
INDE- conceder licencias de de La Esperanza en
COPI funcionamiento provisional: La Libertad.
N 000155- Certificado de zonificacin o
2006/CAM compatibilidad de uso, o en su
defecto copia simple del cargo de la
24 Remitido por el solicitud
Exigenciadedezonificacin.
requisitos ilegales para Municipalidad
INDE- el otorgamiento de licencias de Provin-
COPI funciona- miento provisional: cial del Cusco.
N 000151- Certificado de zonifi- cacin o
25 2006/CAM
Remitido por el compatibilidad de uso. ilegales para Municipalidad Distrital
Exigencia de requisitos
INDE- el otorgamiento de licencias de de Magdalena de la
COPI funciona- miento: Certificado de ciu- dad de Lima.
N 000096- Defensa Civil ex- pedido por la II
2004/CAM Regin de Defensa Civil, Certificado
de Fumigacin, Carn sanita- rio,
Certificado de autorizacin de anun-
cios, desconocimiento de la vigencia
de las licencias de funcionamiento
obtenidas con anterioridad al 1 de
enero del 2000, pago de los
arbitrios municipales correspon-
26 N 175-2005/DP-AYA dientes
Cobro de a los perodos
peajes comprendidos
ilegales: Cobro de Municipalidad Distrital
peajes no autorizados por el de Totos en Ayacucho.
Ministerio de Trans- porte y
27 N 538-2007/DP- Comunicaciones.
No se han implementado Municipalidad del
PUN mecanismos de rendicin de cuentas, Cen- tro Poblado Isla
durante toda la ges- tin pasada. Taquile en Puno.
28 N 931-2007/DP- La Ordenanza Municipal que aprueba Municipalidad Distrital
ARE ta- sas no ha sido ratificada por la de Cayma en la
Municipa- lidad Provincial de ciudad de Arequipa.
29 N 13-2006/DP- Arequipa.
Tercerizacin de la prestacin de Municipalidad
CALL servicios municipales: Cobro de Provin-
peajes en la Va Expresa del Callao cial del Callao.
por la Empresa CON- VIAL Callao.
30 N 8931-2005/DP- Tercerizacin de la prestacin de Municipalidad Distrital
LIM servicios municipales: Inadecuado de Jess Mara en la
funcionamien- to de una planta de ciu- dad de Lima.
tratamiento de agua entregada en
concesin a una empresa privada.
247
Defensora del
Pueblo
248
42 De Oficio Tasas que carecen de fundamento Municipalidad Provin-
legal: Exigencia de pago por recursos cial Mariscal Cceres
impugna- tivos, derecho de en Tarapoto.
tramitacin del beneficio para el pago
del impuesto predial, exigen- cia de
pago por licencias especiales, dere-
chos de tramitacin por la instalacin
de postes (por unidad), Pago por la
ruptura de pistas en zonas no
43 N 444-2006/DP- pavimentadas
Cobro de o tasas
de tierra afectada.
por cada Municipalidad Provin-
LOR componente del procedimiento cial de Maynas en
administrativo de licencia: Exigencia Lo- reto.
de pago por el certificado de
zonificacin, derechos de tramitacin
por el certificado de compatibilidad de
usos de suelos, exigencia de pago por
44 N 356-2006/DP- la
Cobro expedicin
de de
tasas licencias
por de Municipalidad Provin-
cada
LOR componente del procedimiento cial de Maynas en
administrativo de licencia: Exigencia Lo- reto.
de pago por el certificado de
zonificacin, derechos de tramitacin
por el certificado de compatibilidad de
usos de suelos, Exigencia de pago
45 N 421-2006/DP- por la expedi- cin de licencias de
Tasas que carecen de fundamento Municipalidad Provin-
AMA legal: Exigencia de pago de derechos cial de Bagua en
por el for- mulario nico de trmite Ama- zonas.
como requisito obligatorio para
iniciar cualquier proce- dimiento.
46 N 219-2007/DP-CAJ Tasas que carecen de fundamento Municipalidad
legal: Exigencia de pago por Distrital
formulario nico de trmite, de Cajamarca.
necesario para el inicio de cual-
47 De Oficio quier trmite o procedimiento.
Tasas que carecen de fundamento Municipalidad Distrital
legal: Cobro de derechos de de Los Olivos en la
tramitacin por la presentacin de ciu- dad de Lima.
recursos de impugnacin.
48 N 568-2007/DP- Tasas que carecen de fundamento Municipalidad
PUN legal: Cobros de derechos de Provin- cial de Puno.
tramitacin por la presentacin de
recursos administrativos.
49 N 1135-2007/DP- Tasas que carecen de fundamento Municipalidad
ICA legal: Cobro de tasas por la Provin-
presentacin de re- cursos cial de Chincha en Ica.
impugnativos, exigencia de pago
por el uso de formularios nicos de
trmi- te. Cobros que exceden el
costo de repro- duccin de las
50 N 2807-2006/DP- fotocopias de las de
Tasas que carecen solicitudes
fundamento de Municipalidad
JUN legal: Tasas por la autorizacin de Distrital
licencias de construccin, exigencia de Chilca en Junn.
de pagos por auto- rizacin para
51 N 509-2005/DP- construccin
Cobro de tasas de por
voladizo.
cada solicitud de Municipalidad
LAM pres- Provin-
cripcin de cada tributo o perodo cial de Lambayeque.
249
Defensora del
Pueblo
250
ANEXO 2
N Municipalidad
1 Municipalidad Provincial del Santa
2 Municipalidad Provincial de Mariscal Nieto
3 Municipalidad Provincial de Caman
4 Municipalidad Provincial de Rioja
5 Municipalidad Provincial de Huanta
6 Municipalidad Provincial de Huamanga
7 Municipalidad Provincial de Tacna
8 Municipalidad Provincial de Huaraz
9 Municipalidad Provincial de Satipo
10 Municipalidad Provincial de Caete
11 Municipalidad Provincial de San Martn
12 Municipalidad Provincial de Cajamarca
13 Municipalidad Provincial de Trujillo
14 Municipalidad Provincial de Hunuco
15 Municipalidad Provincial de Chanchamayo
16 Municipalidad Provincial de San Ignacio
17 Municipalidad Provincial de Huancayo
18 Municipalidad Provincial de Piura
19 Municipalidad Provincial de Chachapoyas
20 Municipalidad Provincial de Utcubamba
21 Municipalidad Provincial de Maynas
22 Municipalidad Provincial de Lima Metropolitana
23 Municipalidad Provincial de Tambopata
24 Municipalidad Provincial de Chiclayo
25 Municipalidad Provincial de Contralmirante Villar-Zorritos
26 Municipalidad Provincial de Leoncio Prado
27 Municipalidad Provincial de Puno
28 Municipalidad Provincial de Abancay
29 Municipalidad Provincial de Huancavelica
30 Municipalidad Provincial de Andahuaylas
31 Municipalidad Provincial de Ica
32 Municipalidad Provincial de Cusco
33 Municipalidad Provincial de Lucanas
34 Municipalidad Provincial de Chaclacayo
251
Defensora del
Pueblo
252
ANEXO
3109
Oficina Defensorial:
............................................................
Fecha:.......................................................................
Municipalidad de:
.........................................................
(Indicar si es provincial o
distrital)
Direccin: ...........................................................
.................................................................. Fecha
Lugar de entrega de
cargo:...........................................
253
Defensora del
Pueblo
254
2.5. Se consign la fecha de corte de la gestin?
S (
) NO (
)
2.6. Se adjuntaron los informes situacionales
de las unidades orgnicas de la municipalidad?
S (
) NO (
)
Especificar con un aspa (x) qu unidades orgnicas
cumplieron con adjuntar el informe situacional:
( ) Secretara General ( ) Gerencia Municipal ( ) Gerencia Asesora Jur.
256
3.8. Se adjunt al documento de entrega de
cargo, la relacin de personal con indicacin
expresa del rgimen de contratacin (Decretos
Legislativos 276 y 728), y la nmina de
servidores contratados por servicios no
personales)?
S (
) NO (
)
3.9. Se encontraba pendiente el pago de
remuneraciones
insolutas de los trabajadores?
S (
) NO (
)
3.10. Se encontraba pendiente el pago de las
aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones
o la AFP?
S (
) NO (
)
3.11. Se encontraba pendiente el pago por
prestaciones de salud a EsSalud?
S (
) NO (
)
3.12. Se encontraba pendiente el pago de
beneficios
sociales?
S (
) NO (
)
3.13. Se entreg el inventario de sistemas
informticos
y base de datos computarizada?
S ( )
NO (
)
257
Defensora del
Pueblo
258
3.19. Se adjunt la relacin de ordenanzas,
edictos y actas de acuerdos y dems normas
expedidas durante la gestin 20032006?
S (
) NO (
)
3.20. Se adjuntaron los documentos de gestin
de la municipalidad? Cules?
ROF s ( ) no (
) MOF s ( ) no
( ) CAP s ( )
no ( ) PAP s ( )
no ( ) TUPA s ( )
no ( )
Otros: ...............................................................
..........
(Especificar
)
3.21. Se present el Plan Operativo o Plan
Estratgico
Institucional
?
S (
) NO (
)
3.22. Se present el Informe sobre el
grado de cumplimiento del Plan Operativo o
Plan Estratgico institucional?
S (
) NO (
)
3.23.
SepresentelInformesituacionaldelosexpedientes
administrativos pendientes de
resolucin?
S (
) NO (
)
259
Defensora del
Pueblo
260
3.28. Se hizo entrega del Informe relativo al
grado alcanzado en la implantacin de
recomendaciones emitidas por el rgano de
Control Institucional?
S (
) NO (
)
0( ) 1( ) 2( ) 3( ) 4( ) 5( )
261
Defensora del
Pueblo