MARA DE MONSERRAT LLAIR / LA CRISIS DEL ESTADO BENEFACTOR Y LA IMPOSICIN NEOLIBERAL EN LA ARGENTINA DE ALFONSN Y MENEM / 57-64

Aldea Mundo Revista sobre Fronteras e Integracin Ao 11, No. 20 / Mayo 2006 ISNN 1316-6727 Depsito Legal 1996-02TA-3
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LA CRISIS DEL ESTADO BENEFACTOR

Y LA IMPOSICIN NEOLIBERAL
EN LA ARGENTINA DE ALFONSN y MENEM
Mara de Monserrat Llair*

El objetivo de este trabajo es analizar el proceso histrico en Argentina que condujo al desmontaje de
las polticas inspiradas en la idea de Estado Benefactor y su sustitucin por el enfoque neoliberal a inicios
de los noventa. En la primera parte se examina la crisis del viejo orden y la imposicin del neo-liberalismo.
En la segunda parte se evala la poltica econmica del gobierno de Menem, sus crisis y limitaciones.

Palabras claves:
Argentina, Menem, Alfonsin, Neo-liberalismo, Estado Benefactor.

The Crisis of Welfore State and the Neo-liberal Imposition

Abstract: in Alfonsins and Menems Argentina
The objective of this paper is to analyze the historical process in Argentina that led to dismantle economic
policies based on the ideas of welfare state and its substitution by the neo-liberal model at the early 1990s.
The first section of this paper is devoted to the crisis of the old order and the imposition of neo-liberalism.
The Raul Alfonsin government economic policy is evaluated in the second section of the paper. The rest
of the article analyses the Raul Menem economic policy, its crisis and limitations.

Keys words:
Argentina, Menem, Alfonsin, Neo-liberalism, welfare state.

1. INTRODUCCIN del peronismo signific no slo la inestabilidad

l objetivo central de este trabajo es
explicar por que en Argentina no se
dio una lnea de continuidad en su
poltica econmica. La Argentina en
sus ltimos 50 aos se manej con
un sistema bipartidista Peronismo vs. Radicalismo,
y si bien hubo otros partidos, en realidad fueron
minoras con escasa representatividad (Socialismo,
Democracia Cristiana, Conservadores, Comunismo
entre otros). Despus del derrocamiento de Pern
(1955), la sociedad argentina se dividi entre
peronistas y antiperonistas. La proscripcin poltica
poltica del pas, sino tambin una crisis de
gobernabilidad, tales fueron las presidencias de
Arturo Frondizi (1958-1962), y la de Arturo Illia
(1963-1966) derrocados por golpes militares con
anuencia de sectores polticos que no estaban de
acuerdo con el levantamiento a la censura del
peronismo. Ello provoc la formacin de grupos
armados rurales y urbanos que aceleraron un proceso
de descomposicin social que sumieron al pas en
continuos golpes militares. Esta situacin provoc
heridas polticas y culturales profundas. La
inmadurez poltica del pas en el ejercicio
democrtico hizo que el sistema bipartidista fuera
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la salida hacia la estabilidad
institucional. Ambas lneas polticas,
sin embargo, tienen en sus filas
partidarias y en su accionar poltico
conceptos y aplicaciones propias de
los vaivenes polticos argentinos.
2. LA CRISIS DEL VIEJO ORDEN
Y LA IMPLEMENTACIN DEL
NEOLIBERALISMO EN LA
ARGENTINA
Luego del tercer gobierno
peronista (1973-1976), y durante la
dictadura militar (1976-1982), el
justicialismo sufri una crisis poltica
interna debido a la muerte de su lder
Juan Domingo Pern (1974). La
Juventud Peronista y sectores de la
izquierda, desilusionados del
modelo poltico, implementado hasta
ese momento por el Jefe del
Movimiento, se orientaron hacia
versiones ms moderadas de sus
ideales, o hacia una
socialdemocracia, para lo cual no
vean un cauce en el sindicalismo
peronista. Dentro de la estructura
poltica interna del partido se estaba
dando una lnea llamada
Renovacin, que buscaba
actualizar la doctrina nacional y
popular tomando como elementos
de las experiencias europeas de la
Democracia Cristiana o del
reformismo socialdemcrata;
Antonio Cafiero era el principal
representante de esa lnea.
Paralelamente a estos aires de
cambio dentro del peronismo, la
Unin Cvica Radical presentaba un
marco poltico ms homogneo,
aunque se disputaban la interna
poltica para las elecciones
presidenciales, dos sectores: uno de
ellos era el encabezado por Ral
Alfonsn, que trabajaba en nuevas
estrategias polticas rodendose de
intelectuales y un sector de la
juventud, en su mayora de lnea de
centroizquierda. El otro, que
representaban la antigua y
tradicional imagen poltica del
radicalismo, que se vio debilitada
por la muerte de Ricardo Balbn.
La Argentina para las elecciones
de octubre 1983 presentaba un
panorama poltico bastante confuso,
por un lado, el peronismo haba
perdido fuerza poltica, y daba una
imagen de desorden partidario, un
programa poltico desgastado y al
mismo tiempo, las figuras polticas
tenan aspectos muy discutibles de
transparencia y de legitimidad en
la conduccin pblica. Los sectores
de la derecha se vieron atrados por
la legendaria figura liberal de Alvaro
Alsogaray que trataba de cautivar
agrupaciones minoritarias de diversa
ndole y que nunca haban
conseguido tener relevancia en las
urnas, para formar un partido con
mayor representatividad. De esta
manera se formaba la UCD (Unin
del Centro Democrtico), con el
apoyo de sectores profesionales e
intelectuales que de acuerdo al
marco econmico internacional
apoyaban la nueva economa de
mercado. La izquierda estaba
apoyada en el PI (Partido
Intransigente) liderado por Oscar
Alende, formado por sectores de
jvenes con una marcada ideologa
revolucionaria.
De acuerdo al panorama
planteado podemos decir que el
Radicalismo, con relacin a los
dems partidos, presentaba una
actitud democrtica, tolerante y
tica, que se contrapona con las
propuestas de los partidos
mencionados.
El propsito de este trabajo es
demostrar que en la Argentina, se
dieron profundos cambios
institucionales, polticos,
econmicos y sociales que se
manifestaron tempranamente desde
el retorno de la democracia en 1983,
y que sufrieron un cambio de rumbo
en 1989, que hasta el presente nos
abren una profunda incgnita acerca
del desarrollo de los mismos.
3. EL CAMINO HACIA LA
DEMOCRATIZACIN
ARGENTINA
El gobierno de Alfonsn estuvo
condicionado por: a) Las Fuerzas
Armadas y la violacin a los
derechos humanos; b) El Partido
Justicialista; c) La situacin
econmica. Es indudable que estos
tres factores fueron problemas
constantes durante todo su perodo
de gobierno. El presidente Alfonsn
asumi una actitud ms dura con
los integrantes de las Juntas
Militares por violacin a los
derechos humanos, que la que
pretendan los Justicialistas. En el
caso de que obtuvieran la
presidencia. El partido Justicialista
demostr su oposicin al gobierno,
desde el Senado en el que tena
mayora, no dando aprobacin a
leyes que reclamaban una inmediata
sancin. Uno de los hechos ms
relevantes fue el caso de la nueva
Ley Sindical que forzaba el
reconocimiento de las minoras en
los sindicatos, asegurando de esta
manera un cierto nivel de
descentralizacin en cuanto al
manejo de fondos. Esto sirvi para
que la Central General de
Trabajadores (CGT), demostrara su
descontento por medio de ruidosos
paros generales contra el gobierno,
por motivos econmicos, pero que
indudablemente tenan un matiz
netamente de tinte poltico. Alfonsn
supo cmo mantener su terreno
contra las desavenencias en ascenso.
En las renovaciones parlamentarias
de 1985, los radicales retuvieron su
mayora en la cmara baja, ya que
los divididos peronistas continuaron
perdiendo el apoyo de la clase
media. Sin embargo, en las
elecciones provinciales de 1987, los
candidatos peronistas al Congreso
aventajaron a los radicales con un
41% frente a su 37 % y extendieron
su dominio a casi todos los
gobiernos provinciales.
La economa demostr ser
uno de los temas ms difciles de
resolver. Debido al fracaso de las
primeras medidas, Alfonsn convoc
en 1985 a un grupo de tcnicos,
dirigidos por Juan Sourrouille, para
que preparara un proyecto
econmico denominado Plan
Austral. Durante los primeros
tiempos, el Plan tuvo xito,
disminuy la inflacin al 1 2%
mensual y nuevamente retornaba la
confianza. Sin embargo, esta
estabilidad no dur mucho, y se
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produjo una sucesin de planes
econmicos (Australito y el Plan
Primavera) que no hicieron mermar
la inflacin, hasta que en febrero de
1989 y a pocos meses de la sucesin
presidencial, el panorama poltico
se vio cada vez ms comprometido,
con la seguridad de que el prximo
Presidente de la Nacin iba a ser
Justicialista (Menem). La
perspectiva de un peronismo
combativo y violento hizo que
determinados sectores
independientes empezaran a
comprar dlares y acaparar
productos. Esta situacin, unida a
inconvenientes derivados del plan
econmico, a la especulacin y a
una sucesin de Ministros de
Economa que no pudieron manejar
la crisis, terminaron por generar una
hiperinflacin incontrolable
condicionando al gobierno radical
a entregar el mando antes de tiempo,
al presidente recientemente electo
en mayo de 1989, Carlos Sal
Menem.
4. EL PERONISMO AL PODER:
CARLOS SAL MENEM
(1989/1999)
Al asumir la presidencia de la
Nacin, Menem tuvo todos lo
argumentos en sus manos para dar
un giro de 180 grados a su poltica,
pactando con la derecha para
pacificar el panorama poltico-
econmico, nombrando a Nstor
Rapanelli representante de la
empresa Bunge y Born (la mayor
exportadora de granos de la
Argentina) como Ministro de
Economa y a Domingo Cavallo
como Ministro de Relaciones
Exteriores, y como asesor del
gobierno a Alvaro Alsogaray,
consolidando de esta manera una
postura netamente liberal en las
medidas a implementarse. Esta
situacin provoc sobresaltos en
ciertos sectores del peronismo que
no vean con buenos ojos la actitud
del gobierno de entonces. El sector
sindical, de corte netamente
peronista, se declar en rebelda
provocando la divisin de la CGT,
de esta manera la fuerza poltica del
sindicalismo qued desbaratada ante
el avance de los sectores
empresariales.
De acuerdo a nuestra opinin
esta nueva poltica econmica,
reflejaba el accionar de ciertos
partidos europeos (que al igual que
el Justicialista tenan arraigo en los
sectores populares), que ante las
diversas circunstancias econmicas
internacionales, se vieron obligados
a pactar con sus adversarios de ayer
y lanzar programas que contenan
fuertes elementos de las ideas del
capitalismo liberal propias de fines
del siglo pasado. La desarticulacin
de la economa estatista sovitica
(a partir de la cada del Muro de
Berln en 1989) constitua otro
ejemplo para fundamentar la nueva
orientacin de la Argentina. La
ineficacia con la que se manej el
aparato estatal durante dcadas
haba producido en los sectores
medios y altos, una predisposicin
generalizada a las privatizaciones
de las empresas pblicas (que
generaban un fuerte dficit fiscal).
Al respecto Torcuato Di Tella
dice:
En sta rea, las actitudes
eran a menudo contradictorias.
Por ejemplo, en 1986, una gran
mayora en los grandes centros
urbanos pensaba que el Estado
deba controlar los precios
(83%) y congelar los alquileres
(75%), as como dar trabajo a
toda persona que lo necesitara
(83%). Esto refrendaba la
pauta de creer en la accin del
Estado cuando lo puede
beneficiar a uno, sin pensar
necesariamente en su
factibilidad o en sus
consecuencias secundarias. Al
mismo tiempo, se crea en la
mayor eficacia de la empresa
privada por comparacin con
la estatal. En una encuesta
realizada en 1990, el 78% de
la gente opinaba que era mejor
que en una sociedad la mayor
p a r t e d e l a s e m p re s a s
estuvieran en manos privadas
y no en las del Estado, y un
71% consideraba ms urgente
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aumentar la produccin en vez
de insistir en la distribucin....
Luego de anunciar el paquete
de medidas, aument la popularidad
del presidente Menem, no obstante,
se produjo un deterioro en la
relacin entre los sectores del
peronismo ortodoxo. Algunos se
separaron del Partido Justicialista,
pero en las urnas no obtuvieron una
respuesta acorde a sus expectativas
(el grupo de los ocho).
En enero de 1990, el Ministro
de Economa, Erman Gonzlez,
sorprendi a la poblacin al
transferir certificados bancarios con
intereses a ttulos a diez aos,
confiscando en la prctica los
ahorros de la clase media (el Plan
Bonex).
Esta y otras medidas no frenaron
el aumento escalonado de los
precios, la hiperinflacin segua
vigente. Contrariando los principios
bsicos del peronismo clsico,
Menem y sus ministros se
embarcaron en un programa de
privatizaciones de compaas
estatales, vendindolas a inversores
privados. En junio de 1990, vendi
la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones (ENTEL), la
compaa telefnica estatal, a un
consorcio de inversores espaoles
italianos y franceses. En julio de
1990, vendi Aerolneas Argentinas
a Iberia de Espaa. Tambin anunci
su intencin de proceder a la
privatizacin de la electricidad, el
carbn y el gas natural, el ferrocarril
y la flota mercante del Estado. A
partir de ese momento la doctrina
econmica neoliberal pareca salir
triunfante. En 1991, asumi como
Ministro de Economa Domingo
Cavallo, quien ampli la campaa
de privatizaciones, la cual represent
varios millones de dlares para el
gobierno en 1994, y centr su
programa en la denominada Ley
de Convertibilidad, que redujo el
gasto pblico de acuerdo al ingreso,
prohiba la emisin de ms billetes,
y estableci un tipo de cambio 1 a
1 entre el peso argentino y el dlar
americano. La adhesin a ese tipo
de cambio se convirti en la clave
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de la credibilidad econmica, y
estimul una entrada sustancial de
capitales privados. Domingo
Cavallo, tambin ide una
reestructuracin de la deuda externa
argentina en 1992 (Plan Brady),
mientras que el Banco Mundial y el
Fondo Monetario Internacional
continuaban apoyando sus profundas
medidas econmicas. Finalmente,
la inflacin descendi del 4.900 %
anual en 1989 a menos del 4% anual
en 1994, alcanzando el crecimiento
econmico cerca del 6% anual. Este
proceso fue llamado por los
principales medios econmicos
internacionales el Milagro
econmico argentino.
5. EN QUE CONSISTI EL PLAN
DE CONVERTIBILIDAD EXACTA-
MENTE?
El Plan de Convertibilidad, naci
como una necesidad de poner reglas
muy rgidas en un pas que vena de
continuas crisis y de una larga
historia de inflacin. La aplicacin
del mismo redujo drsticamente
dicha tasa a niveles normales de los
pases desarrollados. La eliminacin
del impuesto inflacionario, la
reaparicin del crdito (a largo plazo
y con un bajo inters), la creencia
de que aumentaba el ingreso
permanente y especialmente un
contexto internacional muy
favorable de prstamos de capitales
(en trminos de intereses) como un
retorno de los mismos a los pases
en vas de desarrollo, en especial
los de Amrica Latina, generaron
en el perodo 1991/1995 una fuerte
expansin de la demanda y del nivel
de actividad econmica interna. La
crisis de 1995 (efecto tequila y la
crisis del sudeste asitico) mostr
claramente que la expansin previa
haba generado un desequilibrio en
las cuentas externas difcilmente
sostenible en el tiempo. Ello fue
consecuencia del mencionado
incremento de la demanda en un
contexto de fuerte distorsin de
precios relativos. Parte de esta
poltica tuvo fines electoralistas y 6. LA LEGALIDAD Y LA PER-
parte tuvo el objetivo de pretender PETUIDAD DE EL PODER
incentivar la inversin y con ello el
aumento de la productividad.
La distorsin de precios
relativos, resultado de la fuerte
apreciacin del tipo de cambio,
gener claros problemas de
competitividad, lo que marc una
diferencia importante con las
experiencias de Chile y del sudeste
asitico. En estos dos casos, el tipo
de cambio favorable convirti las
exportaciones en el factor dinmico
del crecimiento, ste no fue el caso
de la Argentina, que con el nuevo
modelo econmico no gan
competitividad y tampoco
increment las exportaciones. Este
modelo resultaba mucho ms
costoso en trminos sociales y de
desempleo, porque resultaba
excluyente de un sector amplio de
la poblacin, y porque adems no
soportaba una estructura de precios
relativos que tena poco que ver con
lo que fue el punto de partida y que
careca de instrumentos adecuados
para la reconversin laboral y
econmica.
El Plan careci de polticas
especficas en relacin con la
produccin y los mecanismos
compensadores en el campo social.
Tampoco existieron polticas
destinadas a impulsar a las pequeas
y medianas empresas (PYMES), a
la exportacin e impulsar el avance
tecnolgico y regional para la
reactivacin de estos sectores
industriales. La carencia de medidas
tendientes a aumentar la demanda
de mano de obra, gener dudas
sobre la sustentacin del crecimiento
y adems dio lugar a una
distribucin regresiva del ingreso.
Si a este problema, se le agregaba
la incapacidad del gobierno, para
generar polticas tendientes a
compensar los costos sociales, y si
a esto se le sumaba, el proceso de
reestructuracin del Estado, las
consecuencias fueron: una creciente
marginalidad de vastos sectores de
la sociedad y una polarizacin muy
acentuada de la poblacin.
Otros de los cambios producidos
en el primer gobierno menemista
fueron en 1994, cuando el gobierno
obtuvo la aprobacin del Congreso
para reformar la Constitucin
Nacional. Siguiendo el acuerdo
entre Menem y Ral Alfonsn, las
reformas reduciran el perodo
presidencial de seis a cuatro aos,
pero permitiran una reeleccin, se
reduca la autoridad del presidente
para gobernar por medio de decretos
de emergencia, y se creaba el cargo
de jefe de gabinete, quien podra
ser destituido con el voto de la
mayora del Congreso, se fortaleca
el Poder Judicial y se le otorgaba a
la Ciudad de Buenos Aires su
autonoma tan reclamada. Los
defensores de esta Reforma
Constitucional, insistieron en que
las mismas mejoraran la
responsabilidad gubernamental,
descentralizando el poder e
institucionalizando un sistema de
equilibrio y control del mismo.
Es interesante, para este caso
analizar el proceso de la Reforma
de la Constitucin. Para la ciencia
poltica, un proceso de reforma
constitucional es una instancia
sumamente rica en cuanto al tipo
de dinmica que pone en
funcionamiento. Atendiendo al auge
de posturas neocontractualistas en
la ciencia poltica contempornea,
podra decirse que una reforma de
la Constitucin supone una instancia
de reformulacin del contrato social
entre gobernantes y gobernados.
Desde una visin de la democracia
liberal, en una reforma se ponen en
juego los trminos en los cuales la
sociedad civil comparte su soberana
en las instancias polticas,
procedimientos, atribuciones y
establece la forma en que el
gobierno debe ser ejercido. Pero las
constituciones pueden tener una
funcin que supere el mero hecho
de establecer cules son las
conductas que estn permitidas y
cules aquellas que estn prohibidas.
Las constituciones deberan tener,
en forma adicional a lo anterior, la
funcin de crear disponibilidades:
de hacer de un sistema poltico una
fuente permanente de generacin
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de poder activo, para llevar a cabo
proyectos de transformacin social,
convalidando actores legtimos y
eficientes en esa tarea y activando
la participacin poltica de la
ciudadana en esos procesos.
La poltica de creacin de estas
disponibilidades est determinada
histricamente por un sistema de
incentivos agregados. El poder en
cualquier sociedad es un insumo
necesario y valioso que la misma
debe generar. Creemos que la
sociedad argentina ha perdido una
cantidad inmensa de poder
movilizado desde la democracia
restaurada en 1983 hasta el presente.
El desencanto y apata sobre lo
poltico y lo ciudadano, el desgaste
en la credibilidad de la dirigencia
poltica en general, el
anquilosamiento de los partidos en
tanto dispositivos de participacin
y algunos otros indicadores que
aportan las encuestas de opinin
pblica sealan la alarmante prdida
que el espacio de lo pblico ha
sufrido en los ltimos aos. En este
contexto, ser necesario dimensionar
los alcances de la reforma
constitucional de 1994 en relacin
con su contribucin para la solucin
de los problemas planteados.
Creemos que un elemento que
debera tomarse en cuenta es el costo
de oportunidad que supuso el gran
esfuerzo poltico que insumi el
promover una reforma de la
Constitucin. Este costo es
sumamente alto y acaso excepcional
en la historia institucional de
cualquier pas. An hoy, es difcil
de estimar el costo real que insumi
esta reforma. Un ejemplo claro, es
la divisin entre pactistas y
antipactistas dentro de la dirigencia
del radicalismo, que pareci ser una
cortina de humo que encubra la
verdadera dimensin de la crisis
planteada a un partido acosado entre
la alternativa del pacto y una posible
derrota electoral en un cercano
plebiscito. Un proceso de reforma
de la Constitucin puede ser
evaluado desde muy diversas
perspectivas: las expectativas bsicas
que lo movilizaron es una de ellas,
aunque sera mezquino pensar que
era la ms importante. En este
sentido no creemos equivocarnos
al afirmar que el resultado final de
la reforma, surgido de una
concertacin entre fuerzas polticas,
expresaba el producto de un
acuerdo, y no una lgica unvoca y
absolutamente coherente. Esto a
nuestro entender, no constituye la
falencia principal de la reforma. Lo
que s es explcito, es que en el
mismo concurrieron elementos que
terminaron resolvindose a travs
de la lgica de la transaccin, en
proyectos reformistas cuyos
orgenes partan de aspiraciones
muy diferentes y hasta incluso
antagnicas entre s. El pacto de la
reforma es estrictamente eso y no
un pacto de gobernabilidad. Estaba
condenado a agotarse en la sancin
de una suma de artculos y en la
renuncia de algn Juez de la Corte
Suprema de Justicia. La forma en
que se instrumentaron las medidas
de control que el radicalismo
introdujo dentro de la negociacin
era un paquete de reformas,
difusas, y difciles de atar en su
mayora que fueron implementadas
a travs de leyes reglamentarias, en
un Congreso en el cual el
radicalismo no posea mayora. A
cambio de ello, se entreg la
posibilidad de la reeleccin
presidencial en manos de un
presidente justicialista.
No obstante, al margen de las
particularidades que present este
proceso en la Argentina, se tiene
que tomar en cuenta algunas
consideraciones para evaluar la
Reforma Constitucional. Uno de
los ncleos problemticos que
pueden ser destacados en lo se
refiere a algunas expectativas que
surgieron alrededor de esta reforma
fue el de la idea del presidencialismo
atenuado. Para intentar analizarla
cabe pasar revista a algunas
caracterizaciones de los sistemas
presidencialistas, ampliamente
tratados por la bibliografa
especializada sobre el
presidencialismo en Amrica Latina.
Diremos que el sistema, tiende a un
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desequilibrio de poder en beneficio
del Ejecutivo, contra las
incumbencias y autonomas de los
otros poderes. El uso abusivo de
estos mecanismos ha llevado en
diferentes instancias y lugares a que
los presidentes obtengan de ellos
una fuente inmensa de poder con el
consecuente deterioro de los otros
cuerpos de gobierno. A pesar de
todo, la idea de presidencialismo
atenuado no deja de tener aspectos
equvocos que parece necesario
esclarecer. El presidencialismo no
es slo el poder Ejecutivo, el mismo
caracteriza a una modalidad de
funcionamiento que comprende a
otros poderes del gobierno y a la
suma de las agencias estatales que
ste controla, este sistema posee
limitaciones estructurales para su
funcionamiento. En los sistemas
presidenciales la mejor modalidad
de accin poltica opositora es la
espera de un fracaso rotundo del
partido gobernante, o ms bien la
desintegracin del partido del
gobierno y la aparicin de formas
de partidos menores polarizados.
Un ltimo aspecto que nos
interesara destacar es la necesidad
de prestar atencin a una casi
irreflexiva asociacin que se postula
entre sistemas presidencialistas y
sistemas de partidos de tipo
bipartidistas. Este principio surge
de que en tanto el cargo principal
se lleva todo, las opciones tienden
a polarizarse entre aquellas dos que
mejores posibilidades tengan.
En nuestra opinin, el sistema
poltico argentino puede avizorar
frentes de tormenta que impactaran,
sin lugar a dudas, en la calidad de
la democracia que se intenta
construir. Las reformas concretadas
para los poderes legislativo y
judicial tendrn algn efecto en el
mediano y largo plazo, sin llegar a
desterrar por completo y para
siempre las prcticas que los
llevaron a su actual deterioro.
La verdadera entidad del
ministro coordinador es un elemento
que est lejos de haber quedado
claro. De su formato surge un
sistema similar al de la Repblica
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de Weimar (denominacin conferida
a Alemania luego de la Primera
Guerra Mundial), en donde el
premier estaba amenazado por dos
frentes para la revocacin de su
mandato: el del Presidente y el del
Congreso. En este marco, eran
difciles de imaginar cules sern
las probabilidades de cumplimentar
una agenda de gobierno. Se trat de
atenuar suavemente la tendencia del
presidencialismo en cuanto a
convertir a las crisis de gobierno en
crisis del sistema, pero a costo de
convertirse en el centro de un choque
continuo entre los poderes del
Estado.
Resumiendo diremos que, los
cambios ms impactantes de la
poltica del presidente Menem, ya
enunciados, como el Plan de
Convertibilidad, la desregulacin
del Estado y en lo poltico la
Reforma Constitucional, no fueron
tan eficaces en lo socio-econmico
como se esperaban.
Pero tambin, hubo aspectos
negativos anunciados por el
radicalismo, por ejemplo, en la
reforma vieron una continuidad de
Menem en el poder poltico, tal
como sucedi; desde lo econmico
y debido a las privatizaciones
devenidas del modelo econmico
neoliberal, arrastraron a localidades
que histricamente surgieron a la
sombra de la explotacin de recursos
no renovables como petrleo y gas
y cuya poblacin durante dcadas
estuvo dedicada a estos trabajos bajo
el amparo de empresas nacionales,
a situaciones de emergencia
insostenibles, en los que no se
encontraron alternativas laborales.
Las medidas en el campo educativo
y de la salud, planteadas desde el
gobierno han producido alteraciones
y desencuentros entre los gobiernos
provinciales y los sindicatos
planteando enfrentamientos
violentos.
En la Argentina los cambios
producidos en los ltimos aos,
debido al debilitamiento del rol
Estado, han alterado el valor
funcional de las instituciones bsicas
de la sociedad. El Estado, en la
actualidad, incrementado por una
extensa burocracia y exigido por
respuestas tcnicas cada vez ms
complejas, presenta dificultades
para responder rpidamente con
eficacia a las demandas de la
sociedad. Si bien el Parlamento
sigue siendo el centro de gravedad
del sistema poltico, en la base de
la sociedad ha surgido un nuevo
espacio representado por las
instituciones intermedias. Estas
constituyen un nexo entre el sistema
poltico y el mbito social
denominado Tercer Sector, que es
una nueva propuesta a la calidad
pretendida en el desarrollo social.
7. LA GOBERNABILIDAD Y EL
TERCER SECTOR
La gobernabilidad es un
concepto elusivo, cuya definicin
e incluso cuya presencia en el debate
pblico, depende de la percepcin
que una sociedad tenga en cada
etapa acerca de cuan garantizado o
inseguro es su proceso de gobierno,
y de los factores de los cuales
depende ese proceso. En el mundo
actual y particularmente en
Argentina, y en Amrica Latina en
general, el tema de la gobernabilidad
se ha vuelto a colocar sobre la mesa.
Los pases latinoamericanos
cuya gobernabilidad nunca estuvo
garantizada, despus de haber
aprendido a manejar las claves del
crecimiento, enfrentan actualmente
la dura realidad de que dicho
proceso se encuentra amenazado
por factores predominantemente
polticos. Como consecuencia de
ello el problema de la
gobernabilidad, ligado al mbito de
la poltica, hoy da parece cada vez
ms bajo en la forma del contexto
o de las condiciones bajo las cuales
es posible el desarrollo. El anlisis
de este tema suele realizarse desde
un punto de vista restringido,
limitndose exclusivamente a
mejorar el funcionamiento del
gobierno y su capacidad para
administrar el desarrollo, pero la
legitimidad y la estabilidad del
gobierno dependen de un conjunto
ms amplio de variables. Estas
variables podrn captarse con ms
facilidad y realismo, si se examinan
los principales procesos de los
cuales en los hechos dependen la
gobernabilidad de los pases, el
fortalecimiento de la sociedad civil
y la evolucin de la cultura cvica,
la orientacin y el comportamiento
de la economa, y la integracin de
sectores cada vez ms amplios de
la sociedad en el sistema productivo.
La gobernabilidad tambin
descansa fuertemente en la poltica
econmica que se adopte. En
primera instancia, las condiciones
de las cuales depende, varan de
acuerdo a las caractersticas y a la
eficiencia del modelo econmico
vigente. El marco imperante bajo
el cual los pases industrializados
fueron gobernables durante el
perodo de alto crecimiento
econmico, una mayor prosperidad
social y la intervencin del Estado
en la posguerra, son muy diferentes
a las que podan serlo en una etapa
de crecimiento econmico
desacelerado y contraccin del gasto
pblico, el consumo, el crdito y la
reduccin de la esfera
gubernamental. En segundo lugar,
el cumplimiento de esas
condiciones, y por lo tanto la
gobernabilidad, depende del
comportamiento de la economa y
del modelo econmico imperante.
En el caso de Argentina y Amrica
Latina, el contraste de sus
economas con la de los pases en
desarrollo, reside en que este
territorio se encuentra en vas de
desarrollo y debi aprender a
manejar su vida poltica e
Instituciones, en sus casi dos siglos
de vida independiente. La estructura
poltica fue heredada de los pases
colonizadores que tenan en su
haber una mayor trayectoria y
experiencia histrica. Esta falta de
madurez y solidez institucional de
la regin latinoamericana, forma
parte de la inagotable lista de
heterogeneidades que presenta. A
modo de sntesis podemos decir,
que desde la Independencia los
pases latinoamericanos heredaron
la cultura cvica europea, aunque
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quedara en la mayora de los casos
confinada a las clases dirigentes y
lo que es an peor, a los principios.
El modelo de crecimiento ante
el cual se orientan las economas
latinoamericanas en las ltimas
dcadas, est basado en la
reestructuracin productiva, la
modernizacin tecnolgica y la
apertura externa acompaada por el
aumento de la competitividad
internacional. Las sociedades
latinoamericanas han asumido la
necesidad de adoptar ese modelo.
Los costos, fruto de una aplicacin
excesivamente rgida o de factores
como la falta de decisin o
eficiencia comprometeran la
gobernabilidad de nuestros pases.
En un plano ms estricto, se entiende
por gobernabilidad, a la conjuncin
de una serie de variables como la
capacidad para preservar la
estabilidad del sistema, asegurar la
continuidad de una estrategia, y
protegerla tanto en contra de las
injustas e ineficientes austeridades
impuestas por las oligarquas
internas e internacionales sobre las
grandes mayoras, o como las
desestabilizadoras reacciones
populistas.
La gobernabilidad no nace y no
depende fundamentalmente de la
eficiencia, la honestidad y la
transparencia con que funciona la
maquinaria del Estado, sino del
establecimiento de un consenso
nacional por un lado, y por el otro
sobre la base de la triloga de la
estabilidad, el crecimiento y la
integracin moral. La
descentralizacin de la accin del
Estado, la privatizacin de empresas
pblicas, la subcontratacin de
determinadas funciones, la
desregulacin de algunos sectores
de la economa el fortalecimiento
de la empresa, la modernizacin de
las relaciones laborales dentro de
ella, la ampliacin de la base
empresarial, y la asuncin de las
responsabilidades pblicas por parte
de la Sociedad Civil, en los casos
apropiados constituyen algunas de
las opciones que estn aplicndose
en este momento en algunos pases
de Amrica Latina y Argentina. El
fortalecimiento de la Sociedad Civil
y la tendencia hacia el pluralismo
poltico, la consolidacin de una
economa de mercado dinmica y
la integracin social lograda a travs
de la incorporacin del mayor
nmero posible de agentes al
proceso productivo, son los grandes
parmetros dentro de los cuales se
plantea actualmente la reforma del
Estado.
En la Argentina las mutaciones
producidas en los ltimos aos han
alterado el valor funcional de las
instituciones bsicas de la sociedad.
La funcin mediadora entre la
comunidad y el gobierno que
ejercan los partidos polticos, est
siendo afectada por los medios de
comunicacin, grupos de inters
sectorial y formas directas de
reivindicacin social. Una de las
grandes fracturas de la democracia
en la regin pasa por las relaciones
entre el sistema poltico y la
sociedad civil. Pareciera necesario
reforzar el espacio que vincula a los
representantes polticos con las
instituciones sociales y econmicas.
El Estado, incrementado por una
extensa burocracia y exigido por
respuestas tcnicas cada vez ms
complejas tiene dificultad para
responder con eficacia a las
demandas de la sociedad. Si bien,
el Parlamento sigue siendo el centro
de gravedad del sistema poltico, en
la base de la sociedad ha surgido
un nuevo espacio representado por
las Instituciones intermedias. Estas
son un nexo entre el sistema poltico
y el mbito social denominado
tercer sector; que es una nueva
propuesta de calidad de desarrollo.
Existen claros indicios del
surgimiento de la nueva cultura de
la participacin. Hoy existe un
amplio consenso en torno a que la
solidez de las organizaciones
polticas y sociales son la principal
garanta de estabilidad y fortaleza
de una democracia. De all la
importancia del tema de los partidos
polticos y las expresiones orgnicas
de la Sociedad Civil y el Tercer
Sector. La capacidad de actuacin
63
de la sociedad civil en Argentina,
en estos ltimos tiempos est
pasando por un proceso de
destruccin. Los ndices de la
asistencia a la salud, a la educacin,
la seguridad en los barrios, ciudades
y en los pequeos pueblos,
inclusive, son cada vez menores.
Pero ms an, los ndices de
personas desocupadas o bien
subempleadas, y en el caso de que
no lo sea, la mitad de los que
trabajan no llegan a cubrir las
necesidades mnimas.
Esta es una sociedad donde la
poblacin, debido a las privaciones
experimentadas durante los
primeros aos de vida, no tendr
la menor posibilidad de alcanzar los
niveles educacionales mnimos
requeridos para vivir en esta poca,
ya sea por la falta de alimentacin
o por la incapacidad adquisitiva de
tener una educacin. La solucin
no se encuentra tan solo en equipar
a los colegios de computadoras sino
de detener el dficit nutricional
severo, que les impide, a ciertos
sectores de la sociedad, integrarse
a un esquema social cada vez ms
competitivo y con demandas ms
sofisticadas.
Es muy importante subrayar
que esta situacin no es privativa
de la Argentina, sino que es una
situacin bastante generalizada en
el mundo e incluso ms pronunciada
en algunos pases de Amrica
Latina. El factor central de esta
situacin, es el auge y difusin del
neoliberalismo como orientacin
econmica indiscutida de los
gobiernos de Amrica Latina. Los
diferentes partidos polticos no se
diferencian en este aspecto, a pesar
de tener distintas orientaciones, ya
que parecen haber adoptado
indiscutiblemente el neoliberalismo
como principio (una excepcin se
est dando en la Argentina a partir
del 2003 con la asuncin de Nstor
Kirchner). Se supone que el
neoliberalismo es una doctrina que
ayuda al crecimiento econmico, y
que al mismo tiempo esta dotada
de la capacidad casi mesinica de
derramar hacia abajo los frutos del
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progreso tcnico. Despus de algn
tiempo de su aplicacin prctica,
podemos decir que es errneo ese
concepto, y absolutamente
insostenible a la luz de las
evidencias. No se puede seguir
sosteniendo la aplicacin de las
polticas neoliberales en el mundo,
tienen veinte aos de vigencia y ya
plantean signos de decadencia. Esto
no es una discusin sobre teoras,
son los hechos los que marcan la
necesidad de cambio, por ejemplo:
el neoliberalismo nos dice que
estimular la libertad de los mercados
prolifera competencia, y que para
la proliferacin de la competencia
los precios tienden a bajar
favoreciendo de esa manera el
ascenso del nivel de vida de los
consumidores. Esto no funcion
completamente as en los ltimos
diez aos de la poltica econmica
argentina. Sigamos con atencin,
algo nuevo est sucediendo en
nuestro pas, luego de la dcada de
1990, la sociedad argentina est en
su mayora queriendo retornar a un
Estado benefactor que si bien
mostraba fallas que son posibles de
corregir, demuestra que fue
superador de las teoras y la prctica
de la poltica econmica neoliberal.
N otas
Este trabajo forma parte del Proyecto
UBACYT 2004-2007: Estado nacional
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