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Colin M. Lewis
Introduccin
En varios pases, el Estado oligrquico estuvo bajo presin durante las primeras
dcadas del siglo XX. Las demandas por el cambio, que emanan desde abajo, se
dispararon precisamente por el tipo de desarrollo social que identific Furtado en las
repblicas del River Plate [1977], o fue el reordenamiento de las instituciones
polticas una reaccin a esas demandas? Ms an, fue el aumento en la volatilidad
del sector externo la que min los acuerdos polticos creados o sustentados por los
flujos de los recursos que genera la insercin a la economa mundial? Sin duda, la
economa internacional estaba cambiando: el precio de los productos estaba cayendo,
la tasa de crecimiento en el volumen de exportaciones iba a la baja y los flujos de
capital se volvan ms inconstantes. Muchas de estas tendencias se exacerbaron con la
Primera Guerra Mundial, lo que gener una consiguiente sobreproduccin de
productos primarios y desarticul a los mercados que previamente haban consumido
las exportaciones latinoamericanas. La Guerra tambin aceler otros procesos que por
fuerza desestabilizaron varias economas latinoamericanas, como el hecho de que
EE.UU. haya sustituido al Reino Unido en su rol del lder internacional ms
importante y que haya debilitado el papel britnico como el agente ecualizador de los
flujos comerciales y financieros del mundo. Para Amrica Latina, las consecuencias
de estas tendencias se intensificaron durante y despus de la Segunda Guerra Mundial
y recordaron a los consumidores latinoamericanos, a quienes disean las polticas y a
los pensadores cules eran los costos de la dependencia en la importacin (Thorp
[1998]; Cardoso y Helwege [1992]; Sheaham [1987]).
En este punto, tambin hubo una mayor competencia ideolgica; las ideologas
combativas confrontaron a un Liberalismo que, en muchos aspectos, fue el paradigma
dominante en el siglo XIX. Las ideas del conflicto entre las clases (o modelos que
pretendieron adoptar la colaboracin nacional) objetaron a las predicciones que los
Whigs haba hecho sobre el progreso. Anarquistas y socialistas rechazaron los
ortodoxos conceptos liberales del Estado que despus cuestionaran los Keynesianos.
La derecha y la izquierda han reconsiderado el papel y la posicin del Estado tanto
en la sociedad como en la economa (Love [1994]; Kay [1989]). Discutiblemente,
muchas de las reevaluaciones ms sofisticadas de los preceptos liberales se
observaran en Amrica Latina. En Uruguay, el batllismo consisti en enfatizar el
distribucionismo social y el intervencionismo econmico anterior a Keynes, as como
del reformismo adoptado que ms bien se asocia con la accin social Catlica
Romana (Finch [1981]). Procesos contemporneos similares en la Argentina, sobre
todo durante el primer periodo presidencial de Yrigoyen (1916-1922), y en Mxico,
durante el sexenio de Crdenas (1934- 1940), fueron testigos cuando menos de la
retrica de un Estado social y econmicamente pro-activo. En estos pases, el apoyo
que dio el gobierno para expandir los servicios de la educacin y aumentar la
provisin del seguro social para los grupos salariales y de asalariados
estratgicamente ubicados es ilustrativo. Las estrategias de apoyo estatal para los
sectores productivos y el nfasis en la modernizacin de la infraestructura (lo que
incluye la construccin de carreteras y la nacionalizacin de las vas ferroviarias) son
igualmente esclarecedoras (Thorp [1998 y 1984]; Cardoso y Helwege [1992]; Weaver
[1980]; Cardoso y Prez Brignoli [1979]); aunque es cuestionable que esta accin
pueda describirse como proto-populista. Lo que no se puede negar es el hecho de
que estos regmenes exteriorizaron una propuesta para los desafos sociales diferente a
la de varios de sus antecesores.
El antiguo orden fue el primero en colapsar y un buen ejemplo de ello tuvo lugar en
Mxico entre 1910 y 1911, donde hubo un cataclismo social de tal magnitud, que no
puede comparrsele con ningn otro en Amrica Latina. El derribamiento del
porfiriato se ha explicado como una especie de esclerosis del rgimen, como la
inercia burocrtica y el error de clculo ante la creciente oposicin, la consolidacin
de una lite que se opona al sistema, el nacionalismo multiclasista , la sed de tierras
que tenan los campesinos, el descontento social y la pobreza denotados por dcadas
de una excesiva desigualdad compuesta por el costo de las polticas de ajuste
asociadas con el cambio hacia el patrn oro (Knight [1986]). Aunque en distinto
grado, otros regmenes tambin tuvieron dificultades similares, a pesar de que
ninguno se enfrent a una oposicin campesina tan organizada como lo hizo el
Porfiriato a principios del siglo XX. Quizs fueron el nacionalismo y las demandas
de la tan numerosa clase media urbana por acceder al poder las fuerzas que en mayor
medida apoyaron el cambio en muchas de las grandes economas. Esto fue muy
marcado en el Cono Sur, y fue personificado por la administracin de Batlle Ordez,
en Uruguay, la ascendencia radical, en Argentina, y las presidencias Alessandri, en
Chile (Skidmore y Smith [1992]; Weaver [1980]). Al haberse articulado con
anterioridad, estas demandas parecieron adaptarse con ms facilidad en Uruguay; por
su parte, en Argentina y en Chile, las crisis del sector de exportador desarmonizaron
los ajustes polticos.
En este periodo, los debates sobre las polticas y desarrollo de las instituciones
influenciaron las estrategias en el Modelo de Sustitucin de Importaciones posterior a
la Segunda Guerra Mundial. A mediados de los treinta, la relativamente rpida
recuperacin de la mayora de las economas latinoamericanas ante el impacto de la
depresin influenci de manera similar las ideas posteriores, al proyectar una
competencia burocrtica y un manejo macroeconmico efectivo. An as, sera un
error que en este periodo se retomaran las expectativas y programas de las dcadas
posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Durante los aos treinta, la poltica
econmica se implement gradualmente y estuvo dirigida hacia la sustitucin
exportaciones domestizacin econmica en vez de la industrializacin per se.
De hecho, la extensa produccin industrial domstica fue un componente importante
en este proceso, pero como parte en lugar de como un todo. A principios de los
treinta, fue imposible convencer a quienes diseaban las polticas de Amrica Latina
que la demanda exterior de exportaciones no recuperara ni los mercados de capital
extranjero ni la reapertura. Por lo tanto, la supremaca de la ortodoxia en muchas de
las esferas de la poltica econmica domstica procura servir a la deuda externa y se
esfuerza por proteger a los exportadores. Cmo podra ser de otra manera, cuando
los intereses de exportacin son polticamente poderosos y cuando los recursos
fiscales se derivaron en su mayora de los impuestos del comercio exterior y los
prstamos? Slo despus de 1936, las polticas econmicas obtuvieron un carcter
ms emprendedor y heterodoxo y desplegaron la voluntad de aprovechar la gran
rivalidad de poder (Thorp [1998]; Abel y Lewis [1991]).
Las respuestas a los desafos del periodo variaron a lo largo del continente. Se pueden
identificar tres categoras de estados: primero, aquellos que emplearon una ideologa
o proyecto nacional siguiendo la moda Gershenkroniana, con el fin de actualizar la
legitimidad estatal y la competencia y, con ello, proyectar la imagen de un manejo
eficaz en las relaciones domesticas y externas; segundo, los regmenes que, debido a
que no lo necesitaban (o eran incapaces de hacer algo ms), slo instituyeron
limitadas modificaciones en el status quo; finalmente, estn los Estados que renuncian
a un grado sustancial de independencia para sobrevivir a las inclemencias de la
recesin global, crecientes tensiones nacionales e internacionales. Pases como
Brasil, Chile y Mxico fueron buenos ejemplos del primer grupo. En Chile y Brasil,
un proyecto nacional basado en el crecimiento industrial y en la regeneracin
econmica regional acentu la competencia que enfrentaba el Estado central en el
manejo de las relaciones con los sectores e intereses (Sikkink [1991]; Weaver) [1980];
Bielschowsky [1988]; Wirth [1970]; Mamalakis [1976]; French-Davis [1973]; Muoz
[1968]; Crdenas [1996]; Sols [1985];). En el caso de Mxico, estos objetivos se
resumieron en la ideologa y la iconografa de la Revolucin (Knight [1986]).
La regeneracin interna de la economa perteneciente a la fase destructiva de la
Revolucin y al impacto de la Depresin entre guerras culmin en el radicalismo del
sexenio de Crdenas, que presenci la accin masiva del Estado en el sector urbano y
rural. A medida que aumentaban los retos para la administracin central, las polticas
nacionales y regionales se tornaron ms violentas en Brasil y en Chile durante los
aos veinte y los treinta. Esta inestabilidad estaba vinculada con la debilidad de los
sectores de exportacin ms importantes, situacin que hizo ms urgente y,
posiblemente, tambin ms exitosa la tarea de re-establecer la autoridad central.
Resulta ilustrativo que, a pesar de las diferentes posturas que se presentaron al
comienzo, los Estados centrales en Brasil, Chile y Mxico hayan adoptado un rol tan
intervencionista. En estos tres pases, se intensificaron los programas de bienestar
social (reformas educativas, extensin en los programas de seguridad social y
legislaciones laborales). Mxico y Chile fueron los primeros pases de Amrica Latina
en implementar cuerpos oficiales que despus emergeran como organismos
nacionales de desarrollo (Nacional Financiera [NAFINSA] y CORFO,
respectivamente); as mismo, proliferaron organismos de sustentacin de precios de
los principales productos domsticos y de exportacin; de este modo, salvo contadas
excepciones, los productos bsicos estaban bajo el firme control del gobierno central .
En Brasil y Mxico, estos organismos exhiban distintas tenencias corporativistas,
generando que trabajadores, empleados, productores, consumidores e incluso el
Estado estuvieran representados. (Sikkink [1991]; Gordon-Asworth [1984]). El
intervencionismo gubernamental en la comercializacin de productos bsicos
desplaz a un sector privado que con frecuencia era extranjero; as mismo, la mayor
participacin del gobierno en el sector bancario facilit la implementacin de
aventuradas estrategias monetarias, cambiarias y de deuda externa.
Posiblemente, pases como Argentina y Colombia sean un buen ejemplo del segundo
grupo de Estados. En ellos, a pesar de las similitudes en el sector bancario y en el
mercado de productos bsicos, la ideologa y el proyecto se presentaron en menor
grado. En los aos treinta, el compromiso con el liberalismo econmico y el patrn
prevaleciente en las actividades econmicas era menos intrincado o, posiblemente,
enfrentaba menos desafos; tal vez la presin que se ejerca para llevar a cabo una
redefinicin radical que llegara el Estado era menor; quizs, las polticas nacionales
eran demasiado equilibradas (o las fuerzas rivales demasiado balanceadas) como para
permitir que emergiera la posibilidad de un cambio que resultara de la destruccin
positiva de las obsoletas organizaciones o instituciones. Esto puede ser una leccin de
la creciente oleada de violencia poltica en Colombia en los aos cuarenta, y la
ruptura en la historia poltica argentina representada por el Peronismo en 1946
(Palacios [1980]; Peralta Ramos [1993]; Rock [1989]). Los tan exitosos esfuerzos a
mediano plazo diseados para preservar la esencia de los acuerdos institucionales
existentes llevaron a re-configuraciones ms violentas durante la dcada del cuarenta.
El tercer grupo de Estados talvez est mejor representado por Cuba y Nicaragua. Es
posible que estos Estados hayan adquirido un cierto grado de integridad nacional y de
organizacin a comienzos del siglo XX; sin embargo, durante el periodo entre
guerras, se cedieron (o re-cedieron) elementos de soberana a oficiales y negocios pro-
consulares norteamericanos, ya que se necesitaba de una abierta asistencia externa
para mantener y reorganizar la autoridad dentro del territorio nacional (Dunkerley
[1988]; Prez [1988]; Domnguez [1978]).
Los niveles de desarrollo obtenidos durante el periodo entre guerras, las estructuras
institucionales y el grado de apertura econmica explican tanto la eleccin del
momento adecuado como la forma de las polticas que desde entonces se
implementaron. En su momento, el nivel de desarrollo, los factores determinantes en
las polticas econmicas y la capacidad del Estado para negociar con fuerzas tanto
internas como externas estaban condicionados por la mezcla de productos bsicos que
haba dado forma al patrn de crecimiento en las exportaciones previo a los aos
treinta.
Desencadenado por los factores externos y las fuerzas nacionales de la las dcadas de
los trenita y los cuarenta, algunos de los dbiles, disfuncionales y altamente
personalizados Estados del continente (que tpicamente se asocian con los pases de
Amrica Central, el Caribe y el interior de Amrica del Sur) experimentaron una
serie de reclamaciones por parte de individuos o grupos organizados, aunque fueron
capaces de ignorar las espordicas protestas populares, sin importar cun violentas
fueran. Sin embargo, al igual que subalterno Estado cubano, fueron incapaces de
construir polticas activas de respuesta ante las crisis. En otras partes, a pesar de
enfrentar terribles dificultades, estados como el mexicano, el brasileo y,
posiblemente, el chileno tuvieron la capacidad de interiorizar los conflictos (a la
Oszlak [1981]), y demostrar su capacidad para disear un programa econmico
autnomo y, con el tiempo, desplazarse desde las medidas re-activas hacia las pro-
activas. Como ya se ha dicho, este grupo de Estados emple las polticas sociales y
los programas como un mecanismo conciente, destinado a reconsolidar el orden
nacional. An as, hubo Estados que implementaron pragmticas polticas domsticas
dentro de una estrategia econmica internacional que ha cambiado poco. Como se
expresa anteriormente, el estado argentino es quien mejor caracteriza esta respuesta
semi-pasiva: se combinaron medidas altamente innovadoras en materia econmica,
diseadas para contrarrestar los efectos de la crisis, con una propuesta bastante
ortodoxa de las relaciones comerciales y financieras externas. El resultado fue un
proyecto intervencionista, aunque no concientemente desarrollista (Abel y Lewis
[1991]).
En 1948, los anlisis y prescripciones cepalistas cayeron sobre suelo frtil, ya que en
ese el momento fue cuando se estableci la comisin en Santiago. Aprendiendo sobre
la marcha mientras dur la Segunda Guerra Mundial, y ya que muchos de los pases
en Amrica Latina haban resuelto los problemas de la depresin de manera mucho
ms efectiva que los pases de Europa, varias de las administraciones estaban
preparadas para adoptar una propuesta an ms inversionista. La CEPAL proporcion
tanto la justificacin como el diseo para hacerlo. Las reservas de divisas que se
acumularon durante la Segunda Guerra Mundial, el rpido crecimiento de la
produccin manufacturada que se produjo entre 1930 y principios de 1940 en varias
de las economas, un modesto crecimiento del tratado intra-regional durante la guerra
(particularmente en el Cono Sur) y la proliferacin de organismos estatales fueron
factores que generaron confianza. Las reservas acumuladas, temporalmente sostenidas
por los altos precios de las exportaciones, que se unieron a la suposicin de que pases
como Mxico y Brasil seguiran gozando de la ayuda de los EE.UU. en el periodo
inmediato de la posguerra, prometieron facilitar la transicin que implica cambiar de
un patrn de crecimiento a otro.
Las diferencias entre los regmenes que aplican el neo-liberalismo y los que emplean
el neo-estructuralismo son igualmente claras (Sunkel [1993]; Sunkel y Zuleta [1990];
Bitar [1988]; Ffrench-Davis [1988]). Las medidas neo-estructurales se aplicaron
marcos polticos ligeramente menos violentos que en el caso de las neoliberales; o,
posiblemente, la fase de represin fue ms corta y menos brutal. Adems, mientras
todos regmenes neo-autoritarios justificaban el recurso de la coercin como
herramienta para promover el crecimiento y la estabilidad, las administraciones que
aplicaron tratamientos neo-estructurales tuvieron que construir casi de inmediato un
nuevo consenso poltico a favor de la reforma. El crecimiento no fue la nica fuente
de legitimidad: tambin hubo referencias explcitas en la poltica social; sin duda,
estos fueron los rasgos del milagro brasileo (Baer [1989]; Skidemore [1988]). En
otros lugares, los pactos sociales reaparecieron gradualmente en las agendas (Teitel
[1992]). Para el neo-estructuralismo, la cohesin social era un asunto relativo a las
polticas y reduca la desigualdad con objetivos a largo plazo; de hecho, se crea que
un menor grado de desigualdad contribuira al desarrollo sustentable. El
neoliberalismo reconoca que los altos niveles de pobreza absoluta restringan el
crecimiento del mercado y representaban ineficiencia sistmica, pero supuso que el
progreso social se generara a partir de los efectos de pasar abajo del crecimiento.
Los neo-liberales exaltaron las virtudes de la terapia shock con la finalidad de llevar a
cabo distorsiones y cambiar las expectativas y las actitudes; en contraste, los neo-
estructuralistas favorecieron las reformas por fases. Las medidas neoliberales se
centraron en lo micro la eliminacin de los elementos que inhiban los impactos de
las seales reales de los precios y apostaron por los mecanismos del mercado. Los
neo-estructuralistas, inevitablemente, estaban ms preocupados por el desequilibrio
sectorial y la ineficiencia institucional; as, sostenan que los mercados estaban lejos
de ser perfectos y que haba muchos ejemplos en la falla de los mercados de Amrica
Latina: el Estado poda y deba generar y asignar factores de forma efectiva. Por lo
tanto, a pesar de que los neo-estructuralistas y los neo-liberales aceptaron la necesidad
de tener un Estado eficiente, fueron los neo-estructuralistas quienes afrontaron un rol
gubernamental continuo e indicativo; por su parte, los neo-liberalistas dieron por
sentado que la accin econmica del gobierno deba ser minimalista y neutra. Para la
dcada del ochenta, los neo-estructuralistas, sin dejar a Mxico de lado, argumentaban
que la inversin creciente en eficiencia era la antesala de la apertura internacional y
retaban las suposiciones neoliberales que postulaban que, una vez que se le dejara
funcionar, el mercado por s mismo adoptara una asignacin eficiente de los recursos
y las ganancias en productividad (Crdenas [1996]; Roett [1992]). Por sobre todas las
cosas, los neo-estructuralistas perciban la industrializacin como un elemento
esencial para el desarrollo econmico; en cambio, los neoliberales estaban ms
preocupados por maximizar las ventajas comparativas y pensaron que la produccin
manufacturera crecera con el regreso a la estabilidad macroeconmica, en paralelo
con la recuperacin de otros sectores.
Quedaban muchas lecciones por aprender del xito inicial y de la ltima falla en la
estabilizacin heterodoxa; primero, al igual que con la estabilizacin de los noventa,
la recuperacin de la confianza no gatill el crecimiento fuerte del ahorro, como lo
predijeron quienes disean las polticas, sino un consumo de ostentacin que fatig
tanto la capacidad productiva domstica como la posicin de la reserva. Las
economas que se establecieron tardamente en los aos noventa fueron alteradas de
acuerdo a la necesidad de protegerse ante el boom de los consumidores, como haba
ocurrido en Brasil y Argentina en los aos ochenta. Las estabilizaciones heterodoxas,
tales como el Plan Austral y el Plano Cruzado, haban ocasionado una rpida (aunque
de corta vida) recuperacin en la confianza del consumidor, que tom por sorpresa a
los diseadores de las polticas y a los productores y que, finalmente, termin por
menoscabar la estabilidad (Thorp [1988]; Dornbucsh y Edwards [1992]; Teitel
[1992]). Los reformadores neo-liberales de la dcada del noventa estaban por lo tanto
conscientes de la necesidad de fortalecer la posicin de la reserva adelantndose a la
estabilizacin. Reservas sustanciales facilitaron tanto la expansin de la capacidad
productiva en el mediano plazo y de las importaciones en el corto plazo que reducir la
presin inflacionaria que se asocia a la oleada en la demanda. Una vez dicho esto, los
proyectistas de los noventa pensaron que para ellos sera mucho ms fcil acumular
reservas que para sus predecesores de los ochenta, cuando los precios de los productos
bsicos estaban deprimidos a causa de la recesin y cuando los mercados
internacionales de capital estaban deprimidos como consecuencia de la dimensin de
la deuda y manifestaron un sesgo contra Amrica Latina. La segunda leccin que se
aprendi de las fallas de los ochenta fue la necesidad de tomar prontas acciones para
resolver el dficit fiscal. Los regmenes que aplicaron polticas heterodoxas en los
ochenta estaban ms preocupados por el dficit poltico y social que por la situacin
fiscal, y trataron de expandir la inversin social y econmica. Tal vez, para la dcada
del noventa, las primeras fallas haban inducido un mayor grado de realismo o
tolerancia por parte de los electorados.
El Nuevo Modelo: eficiencia econmica y sociedad
Cundo fue que Mxico tom el camino hacia el neoliberalismo? Fue acaso hacia
fines de 1982, cuando el presidente de la administracin entrante, De la Madrid,
hered el caos que haba dejado el rgimen de Lpez Portillo (que haba culminado
con la devaluacin y la nacionalizacin de la banca que perteneca a privados) junto
con los tan denunciados delitos fiscales y el populismo financiero? Si esto fue as, es
porque ya haba pasado muchos pasos para atrs. Sin embargo, durante el sexenio de
Miguel De la Madrid, Mxico accedi al GATT (lo que implic el abandono del
proteccionismo). La victoria de Salinas de Gortari (quien se supone fue el
arquitecto de la estrategia econmica de Miguel De la Madrid) en las elecciones
presidenciales de 1988 pareca confirmar esta tendencia. La pieza clave de la segunda
mitad de la administracin salinista fue el tratado de libre comercio el TLCAN
que se firm con Canad y EE.UU. en 1993 (Crdenas [1996]; Roett [1996]; Sols
[1990]). La apertura econmica y la privatizacin pueden haber estado en la
agenda econmica de Argentina de mediados de los setenta y, nuevamente, en la de
mediados de los ochenta, pero slo alcanzaron su efecto total en la ltima parte de la
primera administracin de Menem, tras las intensas sacudidas que sufri el neo-
estructuralismo hacia finales de los ochenta. Existe poca evidencia que demuestre la
existencia de un neoliberalismo cuidadoso y en marcha en los gabinetes de Menem
que comprenden el periodo 1989-1990 (Acua [1995]; Lewis y Torrents[1993]). En
Per, el apoyo al neoliberalismo se form en la eleccin presidencial de 1990. La
saliente administracin de Alan Garca (1985-1990) haba puesto en prctica la
ortodoxia y el colectivismo estatal. Mientras la campaa electoral estaba en marcha,
este pas experiment una hiperinflacin. El candidato favorecido, Mario Vargas
Llosa, quien gan la primera vuelta, defenda la transparencia de la estrategia
neoliberal, mientras que el candidato que finalmente sali victorioso, Alberto
Fujimori, implement un programa de monetarismopopulista (Crabtree y Thomas
[1988]). Para Brasil, el paso al neoliberalismo fue an ms lento y ms indeciso que
para la Argentina, y se asoci con el programa que Enrique Cardoso lanz en 1990,
primero como ministro de economa y despus como presidente (Willumsen y
Gianetti de Fronseca [1996]).
Hoy en da, los rasgos del neoliberalismo estn bien establecidos. La caracterstica
que lo define es la disciplina fiscal: el gasto estatal debe estar cubierto por los
ingresos (o prstamos limitados) y no por la monetizacin del dficit, lo que implica
reformas fiscales y presupuestarias; as, para muchos regmenes ha sido ms fcil
reducir el gasto que aumentar los ingresos adicionales. En muchos pases, el sistema
de impuestos se ha simplificado y el sistema de recoleccin de impuestos ha
mejorado, sin olvidar los esfuerzos por erradicar la evasin. Cada vez ms, la reforma
presupuestaria implica la devolucin de gastos (y la distribucin de ingresos) a los
niveles ms bajos de gobierno. En algunos pases, el rol del Estado central tambin ha
sido limitado por la reforma constitucional, que ha deslindado las responsabilidades
del gasto social a las provincias (o, en el caso de previsiones para los pensionados, al
mercado). La segunda caracterstica en importancia es la desregulacin. Internamente,
esto se ha traducido en la necesidad de asegurar que el mercado sea quien determine
los precios: la legislacin ha ido inhibiendo progresivamente el rol fijador (o
indicador) del Estado en el precio de los factores, bienes y servicios. Externamente,
esto significa la apertura del mercado: reducir aranceles, simplificar los regmenes
arancelarios y eliminar las barreras no arancelarias del comercio; liberar las divisas y
los mercados financieros; estabilizar la moneda, ya sea a travs de una paridad
flexible con el dlar norteamericano (lo que significa la libre flotacin) o mediante
la quasi dolarizacin.
El tercer rasgo ms distintivo del neoliberalismo es la privatizacin. El tamao del
Estado, y su rol en la economa, se reduce considerablemente cuando se dispone de
las corporaciones estatales. Gracias a la reduccin del Estado y a la capacidad del
mercado para tomar decisiones libres, la privatizacin ha ayudado a que se cumplan
una gran cantidad de objetivos; ha eliminado uno de los principales factores de
presin en el gasto el dficit operacional de las corporaciones estatales fue en buena
parte el responsable del dficit fiscal. La privatizacin tambin ha sido utilizada para
aligerar la carga de la deuda y ha fortalecido el proceso de apertura econmica, ya que
los consorcios extranjeros han adquirido la antiguas empresas estatales. En lo anterior
queda implcito que la apertura econmica (reinsercin global) es el cuarto rasgo ms
importante. Este proceso ha sido institucionalizado no tanto a travs de las reformas
arancelarias unilaterales, sino, como se ha planteado, a travs de la privatizacin y los
tratados internacionales lo que incluye la membresa a la organizacin Mundial de
Comercio (OMC) y la adhesin a bloques regionales de libre comercio tales como el
MERCOSUR/L, el Grupo Andino y el TLCAN. Una caracterstica final y mucho
ms reciente en muchos pases han sido las polticas de seguridad social (o
despliegue de la retrica del reformismo social) lo que implica modificaciones a los
regmenes de seguridad social y salud, as como al cdigo laboral (BID [1997]). Una
vez ms, estas medidas son coherentes con los otros elementos del paquete.
Transformar la legislacin y los regmenes de seguridad social implica reducir el rol
que tiene el Estado al determinar el precio (o mejor dicho, el costo) del trabajo. Al
disponer de las empresas estatales, las pensiones de financiamiento y la salud (junto
con la educacin estatal) representaron los elementos restantes que ejercieron presin
sobre el presupuesto.
Conclusiones
North [1990] presenta dos escenarios en los que podra ocurrir el cambio institucional;
el primero implica un shock profundo en el sistema, un shock que podra originarse
desde dentro (por ejemplo, la Revolucin mexicana) o desde fuera (como la Primera
Guerra Mundial); el segundo ocurre cuando las organizaciones estn de acuerdo en
que el orden institucional existente ya no funciona y que el cambio es esencial. En el
ltimo caso, el cambio puede ser consecuencia de la reconstruccin de las relaciones
entre organizaciones o del nacimiento de nuevos grupos. La formacin del Estado
oligrquico en tercio de en medio de la mitad del siglo XIX puede ser descrito como
el resultado de la formacin de un nuevo consenso entre los grupos existentes la
comprensin de que el orden institucional existente ya no sirve. La formacin del
Estado populista posterior al treinta tradicionalmente se ha presentado como seal de
ruptura: el antiguo orden fue destruido por el periodo de depresin entre guerras, el
cual deterior las organizaciones oligrquicas y permiti que nuevas formaciones
sociales se establecieran sobre la nueva estructura, aunque esta visin puede ser
refutada. El Estado proto-populista ms bien debe ser comprendido como el ajuste
que los grupos existentes hicieron para ajustarse y absorber los vestigios del antiguo
orden. Hubo una apariencia de cambio en el orden institucional, pero el elenco de
jugadores, al menos en el inicio, continu siendo esencialmente el mismo. Cmo
puede el orden neo-autoritario (que sent las bases para el orden neoliberal) ser
comprendido? Discutiblemente, el orden neo-autoritario reflej el ltimo esfuerzo que
hicieron las poderosas organizaciones nacionales por preservar la esencia del antiguo
sistema, mientras que el neoliberalismo representa el creciente predominio de la
perspectiva de las organizaciones existentes, el cual plantea que la antigua estructura
institucional no pudo mantenerse, por lo que tuvo que acordarse una nueva.
Sin embargo, algunos Estados estaban mejor posicionados que otros para sacar
provecho de las oportunidades. Los Estados fuertes, como el chileno y brasileo (que
emergieron como entidades institucionales coherentes inmediatamente despus del
periodo de independencia), pudieron maximizar las ganancias nacionales a travs de
la insercin internacional. Otros, como Argentina y Mxico, slo lograron la
estabilidad institucional con la globalizacin del siglo XIX. En contraste, otros
Estados estaban tan debilitados por la independencia y las fuerzas centrfugas que
desencaden, que la globalizacin pareci ser una amenaza ms que una oportunidad.
En el siglo XIX, los Estados fuertes pudieron adoptar un capitalismo nacional
moderno; los dbiles, por su parte, fueron menos capaces de socorrer a los organismos
locales que, en consecuencia, se encontraban agobiados o absorbidos por los
actores externos. Desde 1930 hasta la dcada del 60, los Estados fuertes se fueron
haciendo cada vez ms activos. En trminos econmicos, hubo una tendencia a
expandir el espectro de los precios de factores, servicios, artculos y productos que
seran administrados o fijados por el Estado. Estos rasgos no fueron exclusivos de
Amrica Latina, pero slo en las economas socialistas de Europa de Este y Asia el
sector estatal era ms grande. En muchos pases, la administracin de las polticas
tambin se fue incrementado, ya sea por civiles o por regmenes militares. Hubo
partidos polticos (y uniones comerciales) del Estado y organizaciones polticas que se
comportaban como si fueran el Estado. La economa y la poltica se tornaron
estatalistas y nacionalistas: las fronteras entre lo pblico y lo privado se
desvanecieron. Aunque hubo excepciones, estas tendencias abarcaron casi todo un
continente. En sociedades ms grandes y pluralistas, las tendencias se
institucionalizaron y se formalizaron. En el caso de Amrica Central y el Caribe, los
regmenes cleptocrticos se personalizaron. El estatismo latinoamericano trajo
consigo la unin del gobierno con el sector privado; inicialmente, confinada a los
negocios nacionales privados, esta alianza subsecuentemente indujo las corporaciones
trasnacionales (CTN). En algunas repblicas, el trabajo organizado tambin fue
incluido dentro de la unin, pero siempre como socio asociado. El balance del
poder entre el Estado y los hombres de negocios vari a lo largo del continente y se
fue transformando con el paso de tiempo. El sector privado tuvo mayor influencia en
Colombia y Mxico, mientras que en Brasil el gobierno fue quien asumi el rol
directivo ms fuerte, muy claramente en los setenta. As, entre fines de los cuarenta y
fines de los sesenta, la industrializacin fue el objetivo principal de las polticas
gubernamentales a lo largo de la regin, incluso en las economas pasivas y
agrcolas de Amrica Central. En los casos de Brasil, Mxico y las repblicas del
Cono Sur, la industrializacin bien pudo haber sido puesta en marcha antes de que el
proceso se dignificara con el sello de aprobacin que provey el cepalismo. Otros
pases como Colombia y Cuba llegaron tardamente y solo absorbieron la ideologa de
los sesenta. Para la mayor parte de las economas, los rasgos ms importantes del
periodo de desarrollo estabilizador (de muy rpido crecimiento) fueron las
ganancias en bienestar y la inflacin. No obstante, la progresiva volatilidad en las
cuentas externas y fiscales, as como la creciente inflacin, suscribieron la sacudida
hacia el neo-estructuralismo y el neoliberalismo de fines de los sesenta y principios de
los setenta. El desarrollo estabilizador fue percibido como el desestabilizador social
de la volatilidad macroeconmica. Las manifestaciones ms obvias de esto fueron: el
terrorismo urbano en Argentina y Uruguay, el descontento rural en muchas regiones,
el miedo a una Guerra civil en Chile en 1973 y el conflicto en Amrica Central
cuando los desacreditados gobiernos de la regin se dieron cuenta de que era
imposible refrenar las protestas de los excluidos polticos. La peticin emergente del
neoliberalismo posterior a mediados de los ochenta tambin fue asociada con la
violencia, particularmente la violencia econmica desencadenada por la fallida
heterodoxia. La hiperinflacin, incluso en mayor medida que el terrorismo
institucionalizado de las fuerzas armadas de los setenta, destruy las alianzas que
haban conseguido el desarrollismo posterior a la Segunda Guerra Mundial y los
proyectos neo-desarrollistas. A fines de la dcada del ochenta, el ambiente
internacional tambin haba cambiado; el aparente fin (o aminoramiento) de las crisis
de la deuda y el colapso del comunismo en Europa y frica parecan validar el
sistema capitalista global. Ciertamente, la influencia de los organismos de
Washington se increment.
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