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Camou, Antonio

QUO VADIMUS SARTORI? CIENCIA POLTICA Y POLTICAS PBLICAS EN EL

MARCO DE UNA POLMICA
Andamios. Revista de Investigacin Social, Vol. 6, Nm. 11, agosto-sin mes, 2009, pp.
11-40
Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico
Mxico

Disponible en: http://redalyc.uaemex.mx/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=62812720002

Andamios. Revista de Investigacin Social

ISSN (Versin impresa): 1870-0063
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Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico
Mxico

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 QUO VADIMUS SARTORI?
CIENCIA POLTICA Y POLTICAS PBLICAS
EN EL MARCO DE UNA POLMICA

Antonio Camou*

RESUMEN. En este trabajo, utilizo el polmico artculo del profesor

Giovanni Sartori, Hacia dnde va la ciencia poltica? (2004),
para discutir algunos problemas de la compleja vinculacin entre
produccin de conocimientos y toma de decisiones. Sostengo
que el anlisis crtico ofrecido por el profesor Sartori se aplica a
algunos aspectos de los estudios de polticas pblicas, pero no
a todos; de otra parte, las crticas y propuestas sartorianas son
hasta cierto punto adecuadas, pero tambin pecan de escaso
realismo, y en cierta medida son insuficientes, toda vez que
concentra su reflexin en los aspectos epistemolgicos de los
saberes sobre la poltica, y descuida en buena medida los aspectos
poltico-institucionales.

PALABRAS CLAVE: Ciencia poltica, polticas pblicas, produccin de

conocimiento, toma de decisiones, saberes expertos.

En octubre de 2004, el distinguido politlogo italiano Giovanni Sartori

public un breve artculo destinado a la polmica. El trabajo se titul:
Hacia dnde va la ciencia poltica?, y la mordaz respuesta del autor
de Homo Videns fue, sencillamente, a ningn lado. Desde entonces,
han corrido intensos ros de tinta en ms de un continente, y son

*
Doctor en Ciencia Poltica (FLACSO-Mxico). Profesor-investigador en el Departamento de
Sociologa de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP) y docente de postgrado en el rea
de Administracin y Polticas Pblicas de la Universidad de San Andrs. Agradezco a los
evaluadores annimos de la revista por sus observaciones y sugerencias a una versin
anterior de este trabajo. Correo electrnico: antoniocamou@yahoo.com.ar
Pgina web: www.antoniocamou.com.ar

Volumen 6, nmero 11, agosto, 2009, pp. 11-40 Andamios 11

 ANTONIO CAMOU

legin los autores que tendieron a ubicarse a favor de la posicin sar-

toriana (por ejemplo: Cansino, 2008), o en la vereda opuesta (por
ejemplo: Colomer, 2004 o Laitin, 2004).
Ms all de cierto ruido en la discusin, no pocas veces acompaada
de algunos adjetivos descalificativos, el debate ha permitido revisar
entre muchas otras dimensiones algunos supuestos bsicos sobre
los modos de produccin del conocimiento cientfico de la poltica, y
sobre la vinculacin (o la falta de vinculacin) entre ese conocimiento
y la solucin de los problemas pblicos.
En las notas que siguen, retomar los hilos de esta disputa, pero
desplazando levemente el eje de atencin, pasando del cauce principal de
la ciencia poltica a los estudios de polticas pblicas, a efectos de con-
centrarme en uno de los defectos centrales destacados por Sartori:
privilegiar la va de la investigacin terica a expensas del nexo entre
teora y prctica (2004: 351).1
El trabajo est ordenado en tres partes. En la primera, analizo
brevemente cuatro problemas bsicos que no siempre han sido ca-
balmente distinguidos en el debate sartoriano. En segundo trmino,
ofrezco una somera reconstruccin histrica de la constitucin del
campo de los estudios de poltica pblica, a efectos de poner de
manifiesto algunas similitudes y diferencias con el desarrollo del cauce
principal de la ciencia poltica estadounidense. Por ltimo, en las
reflexiones finales, trato de integrar el anlisis ofrecido en la primera
parte con el desarrollo presentado en la segunda, de modo tal que se
presentan como las dos pinzas de mi argumento principal: por un la-
do, el anlisis crtico ofrecido por el profesor Sartori se aplica a algunos
aspectos de los estudios de polticas pblicas, pero no a todos; por
otra parte, las crticas y propuestas sartorianas son hasta cierto punto
adecuadas, pero tambin pecan de escaso realismo, y en cierta medida
son insuficientes, toda vez que concentra su reflexin en los aspectos
epistemolgicos de los saberes sobre la poltica, y descuida en buena
medida los aspectos poltico-institucionales, esto es, los canales y

1
El texto original del profesor Sartori apareci en el vol. 37, nm. 4, de la revista Political
Science & Politics. En estas pginas, sigo la edicin en espaol publicada por la revista
Poltica y Gobierno (Sartori, 2004).

12 Andamios
 QUO VADIMUS SARTORI?

espacios efectivos de vinculacin entre la produccin de conocimiento

y la toma de decisiones pblicas.

QUO VADIS CIENCIA POLTICA?

Tal como ha sido planteado, el debate en torno al trabajo de Sartori

encierra al menos cuatro cuestiones distintas, que al no distinguirse
convenientemente han contribuido a enturbiar el entendimiento de lo
que est en juego en la discusin. En principio, es necesario definir
aunque parezca un tanto obvio de qu ciencia poltica estamos
hablando; luego, hay que precisar cul es el norte al que debera dirigirse
(esto permite tener algn criterio para saber si avanzamos, retrocedemos,
o nos hemos estancado); a continuacin, se requiere esclarecer cules
son los problemas que enfrenta la ciencia poltica (son un desvo o
apenas una etapa subdesarrollada?), y finalmente, en el entendido de
que somos partidarios de que la disciplina siga avanzando (o retome
su marcha si es que se ha detenido o descarriado), corresponder deli-
near una nueva estrategia que favorezca el desarrollo del conocimiento
cientfico de la poltica.2
En primer lugar, para el veterano profesor de Columbia no hay
dudas del tipo de ciencia poltica que es objeto de su crtica: es la
ciencia poltica estadounidense, y en tal sentido, el eje del artculo se
concentra en decir por qu no estoy a gusto con el molde es-
tadounidense de la ciencia poltica actual (Sartori, 2004: 349-350).

2
Distinguir estos planos ayuda a entender mejor algunas de las mltiples dimensiones de
la polmica, y los puntos de acuerdo y de desacuerdo entre los polemistas. Por ejemplo,
Cansino (2008) coincide y reivindica vivamente las crticas de Sartori a la ciencia poltica
normal, pero no parece coincidir ni con el modelo ideal sartoriano (la economa), ni
con la estrategia de superacin, que a su juicio debera incorporar un fuerte componente
de reflexin metapoltica, y reconstruir puentes con la filosofa prescriptiva. Por su
parte, Colomer (2004) coincide con el modelo ideal sartoriano, pero no ve los problemas
de la ciencia poltica en trminos de defectos o desvos estructurales (ms all de que
reconoce la existencia de investigaciones cuantitativas irrelevantes), sino ms bien las
visualiza como etapas inmaduras que habrn de ser superadas intensificando el camino
elegido cincuenta aos atrs.

Andamios 13
 ANTONIO CAMOU

Nacida en Europa hacia la dcada de los aos 50, esa ciencia poltica
pugn de entrada por distinguirse de su herencia filosfica, jurdica o his-
trica (por ejemplo, representada por trabajos como los de Gaetano
Mosca), y defendi su estatuto cientfico autnomo. Como es am-
pliamente reconocido, y l mismo se encarga de recalcarlo, el propio
Sartori fue uno de sus padres fundadores, aunque hoy se halle par-
cialmente arrepentido de aquella vieja lucha, o quiz mejor, de sus
estrechos resultados actuales en tierras norteamericanas. En esas leja-
nas batallas, el lado cientfico de la trinchera se identificaba con un tipo
de investigacin cognitiva ms que narrativa, el desarrollo de un
lenguaje especializado y la constitucin de bases metodolgicas ad
hoc (Sartori, 2004: 350).
Claro que por la gran autopista conformada por estos carriles han
discurrido otras variantes notoriamente europeas, como reconoce
Sartori, o latinoamericanas, como podramos agregar nosotros
que no calcan al detalle el modelo estadounidense. Incluso en trminos
de nomenclaturas, tal como lo reconoce el autor de Ingeniera
Constitucional Comparada, los britnicos generalmente han descarta-
do la nocin de ciencia poltica, y se aferran a la etiqueta de estudios
polticos y/o de gobierno (Sartori, 2004: 350).
En cualquier caso, ocuparse de la ciencia poltica estadounidense
no es una trivialidad. Sartori asume de entrada que la Academia
norteamericana es la vanguardia de la disciplina, y que su poderosa
influencia se siente en la mayor parte del mundo, por lo cual, si la van-
guardia pierde el rumbo, se corre el riesgo de mandar por camino a
quienes vienen detrs.
El segundo punto por considerar se refiere al modelo a seguir por
la ciencia poltica. En esta cuestin, Sartori sigue siendo fiel a sus lejanos
orgenes, y tiene muchos seguidores que lo acompaan en la cruzada.
A la pregunta acerca de qu tipo de ciencia puede y debe ser la ciencia
poltica, el profesor talo-norteamericano contesta sin dudar: el modelo
fue y es la economa.
Aunque el modelo por seguir indicara el norte de la disciplina, es
claro que no pueden pasarse por alto algunas diferencias notables, que
Sartori se encarga de recordar, reconociendo las dificultades que enfren-

14 Andamios
 QUO VADIMUS SARTORI?

ta desde el vamos el conocimiento cientfico de la poltica. Por un lado,

el comportamiento econmico se apega a un nico criterio de
identificacin (la maximizacin del inters), mientras que en el
comportamiento poltico no parece posible encontrar un principio nico
que gua la accin. Por otra parte, la economa opera con nmeros
reales (cantidades de bienes, monedas, tiempos de trabajo, salarios,
etctera), mientras que en muchos casos el estudio de la poltica debe
asignar valores numricos a procesos o decisiones con mayor o menor
grado de arbitrariedad. Adems, Sartori agrega un rasgo diferencial que
se refiere a los supuestos epistemolgicos propios del contexto his-
trico-intelectual de emergencia disciplinar:

la ciencia de la economa se desarroll cuando se entenda

muy bien que una ciencia necesitaba definiciones precisas
y estables en su terminologa bsica y, de la misma manera,
contenedores de datos estables que permitan una
construccin acumulativa de informacin, mientras que
la ciencia poltica estadounidense aparecida unos 150
aos despus rpidamente se encontr con los
paradigmas de Kuhn y sus revoluciones cientficas y
alegremente entr en el emocionante pero insustancial
camino de revolucionarse a s misma ms o menos cada
quince aos en la bsqueda de nuevos paradigmas,
modelos y enfoques (Sartori, 2004: 350-351).

El tercer elemento del debate se refiere a los problemas (defectos,

desvos, o inmadurez) de la ciencia poltica en su versin esta-
dounidense. Segn como yo entiendo la crtica de Sartori, habra tres
argumentos fuertes en contra de ese estilo de prctica cientfica. Pues-
to que el desarrollo de la argumentacin sartoriana es un tanto disparejo
e incompleto, voy a reordenarlo con sus propias palabras del
siguiente modo:

a) La ciencia poltica dominante ha adoptado un modelo inapropiado

de ciencia (extrado de las ciencias duras, exactas);

Andamios 15
 ANTONIO CAMOU

b) Ha fracasado en establecer su propia identidad (como ciencia blanda)

por no determinar su metodologa propia. Este punto Sartori lo
despliega a su vez en tres sub-argumentos, al sealar que la disciplina
ha buscado hay que entender, vanamente su identidad en ser:

1) anti-institucional y, en el mismo sentido, conductista. Pero la

poltica es una interaccin entre el comportamiento y las ins-
tituciones (estructuras) y, por tanto, ese conductismo ha matado
una mosca con una escopeta, y en consecuencia, exager;
2) progresivamente, tan cuantitativa y estadstica como fuera posible.
Pero ese cuantitativismo, de hecho, est llevando a la disciplina
por un sendero de falsa precisin o de irrelevancia precisa;
3) dada a privilegiar la va de la investigacin terica a expensas del
nexo entre teora y prctica: al no lograr confrontar la relacin
entre teora y prctica hemos creado una ciencia intil.

c) La ciencia poltica no slo carece de mtodo lgico; incluso ignora

la lgica pura y simple.

En su exposicin, Sartori le dedica algn espacio a discutir el sub-

argumento (b-3) y el argumento (c), pero no desenvuelve claramente
su razonamiento en los otros casos, ms all de enunciar sus posiciones
de manera resumida y categrica, y de sealar que esas crticas; por
ejemplo a (b-1) y (b-2), son muy conocidas, y en consecuencia las
pasa por alto.
En el caso del sub-argumento (b-3), Sartori seala que la ciencia
poltica se ha desenvuelto bsicamente en su dimensin pura, que
ha perdido o incluso ha descartado su rama aplicada, y por tanto,
la ciencia poltica es una teora sin prctica, un conocimiento tullido
por una falta de saber cmo hacerlo, en definitiva, es una ciencia en
gran medida intil que no proporciona conocimientos que puedan ser
utilizados. El corazn del problema sera que

no hemos desarrollado un conocimiento aplicado ligado

a preguntas del tipo si entonces y al anlisis de medios

16 Andamios
 QUO VADIMUS SARTORI?

a fines. Si bien las consecuencias no intencionadas siempre

estn presentes, su inevitabilidad ha sido ampliamente
exagerada. En el campo de las polticas de reforma y de la
construccin de instituciones, la mayor parte de nuestros
fracasos de prediccin eran fcilmente predecibles y la
mayor parte de las consecuencias imprevistas podan
haberse previsto con facilidad (como revela casi inva-
riablemente el anlisis ex post) (Sartori, 2004: 352).

En cuanto al argumento (c), Sartori reitera aqu sus conocidas

preocupaciones acerca del escaso apego a la lgica en la formacin
metodolgica de nuestras ciencias sociales. Este analfabetismo lgico,
como l lo llama, se pone de manifiesto de muchas maneras, siendo
una de las ms obvias e insidiosas la limitada preocupacin por elaborar
definiciones precisas de los fenmenos sociales o polticos, que en
algunos extremos llega a la negacin de toda posible definicin. Pero
menospreciar las definiciones nos recuerda est mal por tres
razones: primero, puesto que las definiciones sealan el significado bus-
cado de las palabras, garantizan que no nos mal interpretemos uno al
otro; segundo, en nuestra investigacin, las palabras son tambin nues-
tros contenedores de datos; por consiguiente, si nuestros contenedores
de datos estn laxamente definidos, nuestras observaciones estarn mal
recolectadas; tercero, definir es, antes que nada, asignar lmites, delimitar;
por ello, la definicin establece qu debe ser incluido y, a la inversa,
qu debe ser excluido de nuestras categoras (Sartori, 2004: 353).3
Finalmente, llegamos al momento de la terapia, a la discusin de
las estrategias para superar los males de la ciencia poltica es-
tadounidense. Aqu las conclusiones de Sartori retoman buena parte
de las enseanzas de toda su vida:

3
En este tramo de su artculo, Sartori retoma algunas de sus conocidas preocupaciones,
y de sus reconocidas contribuciones, para el mejoramiento de la lgica de la investigacin
en las ciencias sociales. Entre sus mltiples aportes cabe recordar Sartori, 1992
(originalmente, 1979), y Sartori y Morlino, 1994 (originalmente, 1991). Sobre los
problemas para la definicin de la democracia, vase especialmente el captulo IX (tomo
II) de Sartori, 1988.

Andamios 17
 ANTONIO CAMOU

Hacia dnde va la ciencia poltica? Segn el argumento

que he presentado aqu, la ciencia poltica estadounidense
(la ciencia normal, pues a los acadmicos inteligentes
siempre los ha salvado su inteligencia) no va a ningn
lado. Es un gigante que sigue creciendo y tiene los pies de
barro [] La alternativa, o cuando menos, la alternativa
con la que estoy de acuerdo, es resistir a la cuantificacin
de la disciplina. En pocas palabras, pensar antes de contar;
y, tambin, usar la lgica al pensar (Sartori, 2004: 354).

Llegados a este punto, podramos decir que el anlisis de Sartori es

ms fecundo a la hora de abrir interrogantes que en el momento de
ofrecer respuestas. Entre las diversas preguntas por abordar, me gustara
detenerme en una cuestin bsica: se aplica el anlisis de Sartori a toda
la ciencia poltica estadounidense? Para contestar esta pregunta, dar
un largo rodeo por el desarrollo del campo de las polticas pblicas en
territorio norteamericano. Al examinar ese espacio epistmico peculiar,
a medio camino de ser rama de la ciencia poltica o espacio inter-
disciplinario con crecientes grados de autonoma intelectual, veremos
un juego de parecidos y diferencias con el anlisis sartoriano que nos per-
mitir reflexionar sobre una de sus preocupaciones clave: la vinculacin
entre conocimiento y prctica poltica. Veamos pues algo de esa
intrincada historia.

SABERES EXPERTOS Y ELABORACIN DE POLTICAS PBLICAS4

Una historia lejana de las relaciones entre las esferas del conocimiento
y el poder poltico recorrera la reflexin y las distintas experiencias
que van desde la antigedad clsica hasta los albores de la modernidad,
con la obra de Maquiavelo y la vasta literatura sobre los consejos a
los Prncipes; en estos casos, los vnculos entre la consejera poltica y

4
Esta seccin constituye una reelaboracin de ideas aparecidas en un trabajo anterior
(Camou, 2006).

18 Andamios
 QUO VADIMUS SARTORI?

las decisiones se configuran al menos hasta Maquiavelo a tra-

vs de relaciones personalizadas, escasamente sistematizadas en lo que
hace a su estructura cognitiva, y con un muy bajo grado de institucio-
nalizacin y profesionalizacin (DeLen, 1999: 137). Una historia
moderna, por su parte, reconocera su punto de quiebre en los comienzos
de la constitucin de las ciencias sociales como disciplinas autnomas
y su articulacin con las necesidades del Estado burocrtico y racional,
las exigencias de los mercados capitalistas, y las expectativas de justicia
de nuevos actores sociales. Pensemos, por ejemplo, en los casos de
Saint-Simon, Comte, Le Play o Durkheim en Francia; o el programa de la
Sociedad Fabiana (1884), la obra de Sydney y Beatrice Webb y la fun-
dacin de la London School of Economics para el caso britnico; o la
labor de Max Weber, Edgar Jaff y Gustav Schmoller en los trabajos
de la renovada Verein fr Socialpolitik (1873), algo que en el lenguaje de
nuestra poca consideraramos un Think Tank.5
Pero la historia contempornea en la relacin entre lo que comienza
a definirse ms claramente como conocimiento especializado (expertise),
de un lado, y como poltica pblica (public policy), del otro, no empieza
a escribirse en sus nuevos trminos hasta el perodo que va entre la cri-
sis de los aos 30 y el final de la Segunda Guerra Mundial. Y en buena
medida, habr que esperar hasta la crisis de los aos setenta, y a la
reconfiguracin de las relaciones estructurales entre Estado, mercado y
sociedad civil en el marco del proceso globalizador, para que vuelvan
a replantearse en este renovado contexto las complejas relaciones entre
ambas esferas.
En esta larga historia de encuentros y desencuentros entre el mundo
del saber y la poltica, las sociedades occidentales actuales le fueron
incorporando sus propias caractersticas, y tambin sus propias
tensiones. Entre las ms destacadas, como ha sealado Lewis A. Coser,
hay que anotar el hecho de que el vasto proceso de burocratizacin de
la vida social ha llevado a que la productividad cultural que alguna

5
Hay que anotar como curiosidad histrica que estos primitivos tanques de pensamiento
creados en Europa fueron obra de socialistas y reformadores, y no tenan ligazn con los
sectores dominantes; ms bien, se originaron a partir de iniciativas de intelectuales y
polticos preocupados por las condiciones de vida de los sectores populares.

Andamios 19
 ANTONIO CAMOU

vez pudo haber sido asunto de artesanas se racionaliza de mane-

ra que la produccin de ideas se parece, en los aspectos principales, a la
produccin de otros bienes econmicos. Paralelamente, el lugar que
detentaba el literato y el intelectual de tipo generalista es paulatinamente
ocupado por el experto, dotado de un dominio tcnico sobre un
campo del saber, y capaz de orientarlo a la solucin de problemas con-
cretos de elaboracin de polticas (Coser, 1968: 284) (Brunner, 1996).
En el mismo sentido, la vinculacin entre los especialistas y la poltica
se opera cada vez ms en el interior de redes de asuntos (issue networks),
que conectan agencias de gobierno, tanques de pensamiento, centros
de investigacin, fundaciones privadas, organismos multilaterales,
universidades, empresas patrocinadoras de proyectos, y otras organi-
zaciones complejas, que dejan poco espacio a la figura declinante del
intelectual independiente.6
Al poner nuestra atencin en los aos cuarenta del siglo XX, lo que
se quiere destacar es el hecho de que en ese perodo se anudan dos
complejos procesos, cada uno de ellos con sus propias temporalida-
des y dinmicas, que contribuirn a definir los trminos de la relacin
entre conocimiento especializado y polticas durante las tres dcadas
siguientes. Por un lado, asistimos a la emergencia de un Estado que se
ubica crecientemente en el centro de la sociedad, tanto como regulador
de la esfera econmica como promotor de la integracin social, y que
ser un creciente demandante de expertos y tcnicos para cumplir las
cada vez ms diferenciadas tareas propias de su condicin de Welfare
State; por otro lado, las disciplinas cientficas, en general, y las ciencias
sociales, en particular, experimentarn desde aquellos das un marcado
proceso de desarrollo terico-metodolgico, de diversificacin y
especializacin institucional, y de profesionalizacin de sus cuadros,
en el marco de una modernizacin y expansin universitaria en gran
medida sostenida por fondos pblicos.

6
Una buena descripcin del proceso de creciente especializacin, profesionalizacin y
jergalizacin de la vida intelectual americana en comparacin con otros casos de pases
desarrollados se encontrar en Bell, 1993a y 1993b. Para la nocin de redes de asuntos,
vase Hugh Heclo (1992).

20 Andamios
 QUO VADIMUS SARTORI?

Obviamente, no habr que pensar en una pauta nica para el

desarrollo de las relaciones entre la esfera del expertise y los procesos de
toma de decisiones a lo largo de esos aos, y a travs de diferentes
pases. En parte, porque los diferentes pases centrales fueron desa-
rrollando distintas constelaciones institucionales para la produccin
de conocimientos especializados de la mano de distintos modelos de
universidad (Clark, 1997); en parte, porque sus sistemas polticos,
sus experiencias histricas y la configuracin de las relaciones de poder
entre los actores estratgicos de esas sociedades han sido distintas. En
principio, ha sido habitual contraponer la experiencia norteamericana
y britnica a la de los pases de la Europa continental, pero cuando
incorporamos al anlisis a los pases en desarrollo, entonces las tra-
yectorias de los pases centrales empiezan a ser ms similares entre s
(Wagner, 1999: 56). Un punto que habitualmente se destaca es que
en los Estados Unidos y hasta cierto punto en el Reino Unido pre-
valecieron los nexos entre la ciencia social y el gobierno a finales del
siglo XIX y en todo el siglo XX, en buena medida, porque la orientacin
a los problemas sociales ha sido parte del surgimiento mismo y la
evolucin de las ciencias sociales como forma de actividad profesio-
nal en los pases angloamericanos (Wagner, 1999: 53). En este sentido,
la American Social Science Association, creada en 1865 en Estados
Unidos, puede servir de ejemplo respecto de esta orientacin prctica
de las ciencias sociales. La organizacin abraz explcitamente la idea de
que el cientfico social era un ciudadano modelo que ayudaba a mejorar
la vida de la comunidad y no un investigador disciplinario, profesional
y desinteresado (Wagner, 1999: 53).
Pero cuando miramos por un momento el caso europeo, nos
encontramos con una historia menos lineal, tejida de paradojas y
rupturas. Por lo pronto,

...a comienzos del siglo XX, todas las sociedades europeas

haban visto a grupos de intelectuales que promovan la
investigacin social emprica y se esforzaban por crear y
establecer las ciencias de la poltica y de la sociedad. En
muchos casos, estos intelectuales universitarios consi-

Andamios 21
 ANTONIO CAMOU

deraron que su tarea, como funcionarios del Estado, era

ofrecer una mejor comprensin de las transformaciones
sociales que estaban sufriendo sus naciones, capacitando
as a sus gobiernos y a sus lites polticas a adoptar las
medidas que afirmaran la posicin de sus pases entre los
pases nacionales europeos. Dista mucho de ser accidental
el que verdaderos movimientos y fuertes organizacio-
nes de lite favorables a la ciencia social y poltica se
formaran en aquellos pases que acababan de lograr la
unificacin nacional, como Italia y Alemania, o que haban
transformado su estructura poltica, como Francia.
(Wagner, 1999: 78).

Sin embargo, estas iniciativas originarias, dirigidas a vincular ms

estrechamente el mbito de las ciencias sociales con el mundo de las
decisiones polticas, y de la que son ejemplos destacados el programa
durkheimiano en Francia o la experiencia de la Unin para la Poltica
Social de Max Weber en Alemania, enfrentarn duros escollos. Por un
lado, el proceso de institucionalizacin de las ciencias sociales empricas
sufri en muchos pases europeos las prevenciones o la desconfianza
de saberes especulativos ms arraigados, o directamente padeci los
ataques provenientes de distintos grupos socioeconmicos, polticos
o eclesiales, que vean como amenazantes la programtica cientfico-
crtica de las nuevas ciencias. Por otro lado, la vieja universidad de
lite, ligada a rancias tradiciones aristocrticas, fue estructuralmen-
te menos flexible para procesar las seales de nuevas demandas
profesionales y de expertise que comenzaban a emerger desde algu-
nos sectores sociales o estatales. Y finalmente, sern los desgarramientos
poltico-ideolgicos que culminaran en la trgica guerra civil europea
de 1914 hasta 1945, los que arrastrarn a su paso los incipientes
esfuerzos por organizar institucionalmente las nuevas disciplinas. Como
lo ha recordado Burton R. Clark, al reconstruir el duradero impacto de
la llamada revolucin humboldtiana en las universidades germnicas
en la primera parte del siglo XIX, y su posterior ocaso,

22 Andamios
 QUO VADIMUS SARTORI?

el sistema alemn de 1900 era sin duda alguna el lugar en el

mundo en donde exista en abundancia un nexo pro-
ductivo entre investigacin, enseanza y aprendizaje. Pero
el sistema encall en la siguiente mitad del siglo y, por lo tan-
to, contribuy sustancialmente a que se transfiriera la
preeminencia en la investigacin acadmica y el entre-
namiento relacionado en la investigacin a otros pases,
sobre todo a Estados Unidos (1997: 60).7

En ese panorama, entonces, el caso estadounidense se volver la

referencia de vanguardia. A su temprano proceso de modernizacin de
la Educacin Superior, habr que agregarle la ventaja estratgica de haber
evitado la devastacin territorial durante la segunda guerra, siendo
receptor neto de la fuga de cerebros europeos, y haber capitaliza-
do ms rpidamente la experiencia de los equipos interdisciplinarios
movilizados durante la contienda e improvisados como unidades de
inteligencia.8 De hecho, ser el lder de uno de esos equipos, el po-
litlogo de Chicago Harold D. Lasswell, quien ms claramente

7
Hasta entradas las dos primeras dcadas del siglo XX, Alemania segua siendo aunque
cada vez con menor frecuencia el destino habitual de los jvenes norteamericanos que as-
piraban a una formacin de postgrado de excelencia, tanto en ciencias duras como en
Filosofa y Humanidades. Un testimonio personal se encontrar en el fundador del
estructural-funcionalismo sociolgico, Talcott Parsons (1986) (edicin original en ingls:
1977).
8
La hegemona del pequeo colegio independiente (college) perdur en Estados Unidos
durante 250 aos, desde la creacin del colegio de Harvard en 1636 hasta la dcada de
1880 aproximadamente. A partir de entonces, se sucedieron al menos tres perodos de in-
tensa transformacin institucional que han sido identificadas como revoluciones en la
educacin superior: la primera, en la ltima parte del siglo XIX, incorpor la doctrina
humboldtiana de la unidad entre docencia e investigacin; la segunda, durante el perodo
de entreguerras, expandi y especializ el rasgo ms idiosincrtico del mundo cientfico
y acadmico estadounidense: la existencia de una poderosa y extendida red de fundaciones y
agencias donantes que asignan una enorme dotacin de recursos a la investigacin
mediante mecanismos de competencia; el tercer perodo de cambio acelerado lo
encontramos en la dcada y media posterior a 1945, cuando el financiamiento pblico
empuja decididamente la expansin, diferenciacin y especializacin de la oferta
universitaria en todos sus niveles (Clark, 1997: 185-186).

Andamios 23
 ANTONIO CAMOU

formalizar un programa orientado a organizar y sistematizar la pro-

blemtica de la articulacin entre saberes especializados y elaboracin
de polticas pblicas mediante la estructuracin de un espacio
interdisciplinario integrador: las ciencias de las polticas (policy sciences).
En su clsico trabajo de 1951, La orientacin hacia las polticas,
Lasswell definir a las ciencias de las polticas como el conjunto de
disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboracin y
ejecucin de las polticas, y se encargan de localizar datos y elaborar
interpretaciones relevantes para los problemas de polticas de un
perodo determinado. Claramente, Lasswell intent ofrecer una
respuesta consistente al hecho de que los problemas concretos del
gobierno, en particular los referidos a la toma de decisiones e
implementacin de polticas (policy), quedaban habitualmente fuera
de los estudios de Politics, ya sea entendida sta en su versin ms
jurdico-institucional (al modo del viejo institucionalismo), o en el
sentido del estudio de la dinmica de poder entre grupos, partidos y
otros actores organizados, al modo de los estudios pluralistas en clave
conductista (Aguilar Villanueva, 1993).
Pero el proyecto de Lasswell se enfrent a dos problemas duros de
resolver. Por un lado, encontr lo que podramos llamar limitaciones
externas: el variado universo de relaciones entre conocimiento
especializado y toma de decisiones en el marco de una sociedad compleja
no alcanzaba a ser cubierto por una ciencia, aunque sta enarbolara de
entrada una bandera de integracin disciplinaria. Por otro lado, los se-
guidores del programa lasswelliano pronto se encontraron separados
por diferentes tensiones internas a la hora de definir no slo los mol-
des epistemolgicos, tericos, metodolgicos y tcnicos desde los
cuales abordar los problemas de los procesos de toma decisiones, sino
que tambin se plante la dificultad de definir claramente el lugar desde
el cual se posicionaba el experto o el analista frente a quien toma de-
cisiones o el poltico.
Si damos por sentado el problema de las limitaciones externas, un
somero anlisis de las tensiones internas que se manifestaron en
diferentes planos es ilustrativo del tipo de desafos que debi enfren-
tar la empresa lasswelliana. Para decirlo con una grosera simplificacin,

24 Andamios
 QUO VADIMUS SARTORI?

los seguidores de Lasswell se dividieron en dos alas: de una parte,

podra hablarse de una corriente sinptica (Edward S. Quade, Yehezkel
Dror), formada por racionalistas puros, maximizadores, plani-
ficadores, promotores de anlisis racionales comprehensivos, cuyo
encuadre intelectual habra que buscarlo en el anlisis de sistemas como me-
tateora, el empirismo estadstico como mtodo y la optimizacin de
valores como criterio de decisin; desde otro ngulo, encontramos la
corriente antisinptica (Charles Lindblom, Aaron Wildavsky),
integrada por racionalistas limitados, incrementalistas, pluralistas,
satisficers, socilogos y politlogos de las polticas, quienes se en-
rolaban en el pluralismo como metateora, el anlisis contextual de
casos como mtodo, y la racionalidad social (integracin de intereses)
como criterio de decisin. 9 En buena medida, estas posiciones
apuntaban a generar dos tipos de conocimientos diferentes en su
relacin con las polticas: de un lado, un tipo de saber orientado a
generar recomendaciones para la toma de decisiones fundadas en un
saber cientfico demostrativo, y preferentemente de base matematizable;
de otro, un saber ms preocupado por comprender el sentido de la
accin poltica en su particularidad, analizar los fenmenos de la cons-
truccin y ejercicio del poder en el marco de la puja de actores, y
desentraar los factores causales en un entramado sociohistrico del de-
sarrollo de las cuestiones (issues).
Veinte aos ms tarde de aquel artculo seminal, cuando las aguas
de algunos debates haban llegado a puntos de equilibrio y re-
consideracin, en un nuevo trabajo, La concepcin emergente de las
ciencias de polticas (1971), el politlogo de Chicago presentar una
definicin renovada de los estudios de poltica pblica, con pretensiones
ms abarcadoras y conciliadoras, y haciendo eje en la relacin entre
conocimiento y toma de decisiones. En sus propias palabras, las policy
sciences son ciencias interesadas en el conocimiento del proceso de
9
David Garson (1993) seala que, en buena parte, las dificultades del programa lasswelliano
se debieron a la ingenua visin de las relaciones entre ciencia y poltica; en este sentido,
el fracaso de proyecto original y unificador de Lasswell quiz haya que buscarlo en su
propio intento de vincular humanismo (democrtico) y conductismo terico-
metodolgico. Un amplio tratamiento de esta problemtica se encontrar en Aguilar
Villanueva (1993, vol. I).

Andamios 25
 ANTONIO CAMOU

decisin (knowledge of) y en el proceso de decisin (knowledge in). El

conocimiento en es un tipo de estudio orientado a proponer lneas
de accin sobre una problemtica dada con base en la definicin y
evaluacin de las mejores opciones, se produce en tiempo real, y los
productores de conocimiento estn directamente involucrados en el
proceso de toma de decisiones. El conocimiento de, en cambio,
est constituido por estudios sobre las causas, desarrollo y con-
secuencias del proceso de elaboracin y puesta en marcha de las
polticas, su produccin es independiente respecto del tiempo real de
la accin, y los actores que lo producen mantienen una distancia crtica
con el proceso de toma de decisiones. Para sealar dos ejemplos ex-
tremos, un estudio sobre el funcionamiento del sistema de jubilacin
privada en la Argentina de hoy, a efectos de proponer recomendacio-
nes sobre su reforma, sera claramente un estudio de conocimiento
en; una investigacin sobre el impacto social de la generalizacin del
sistema jubilatorio durante el primer peronismo, sera un caso de
conocimiento de.
Ciertamente, ambos tipos de conocimiento son vlidos y necesarios
a efectos de mejorar los procesos de toma de decisiones, y ambos ti-
pos de estudios habran de ser cobijados bajo el manto comn de las ciencias
de las polticas, que en la renovada visin de Lasswell deberan poseer
tres atributos bsicos: i) contextualidad: las decisiones son parte in-
tegrante de un proceso social mayor que debe ser estudiado; ii)
orientacin hacia problemas: se busca el esclarecimiento de Metas,
Tendencias, Condiciones, Proyecciones y Alternativas; iii) diversidad
(pluralismo metodolgico): los mtodos utilizados son mltiples y
diversos. En buena medida, esta conciliadora sntesis lasswelliana
acompa a una tcita divisin social del trabajo intelectual a partir de
los aos 70: las universidades y los centros de investigacin acadmicos
seran principalmente el espacio de produccin del knowledge of, mien-
tras que las agencias estatales y un creciente nmero de Think Tanks
seran los espacios privilegiados de produccin del knowledge in10
10
La distincin de Lasswell entre dos tipos de conocimiento no es idntica a la distincin
entre conocimiento bsico y conocimiento aplicado, aunque se vincula con ella.
Podra decirse que tanto conocimiento en como el conocimiento de son formas de
conocimiento aplicado.

26 Andamios
 QUO VADIMUS SARTORI?

(vase, ms adelante, el cuadro titulado Dos formas de conocimiento

aplicado referido a las polticas).
En tal sentido, la dcada del 70 ser testigo de la expansin
y consolidacin del campo de estudio de las polticas pblicas, junto
con el surgimiento de nuevos debates y replanteos. Por una parte, hacia
1972 y con financiamiento de la Fundacin Ford, se lanza una lnea de
apoyo a los nuevos programas de postgrado en polticas pblicas en
distintos centros acadmicos estadounidenses: Ann Arbor, Austin,
Berkeley, Carnegie-Mellon, Duke, Harvard, Rand y Stanford. Asimismo,
se fundan algunas de las principales publicaciones peridicas del rea
(por ejemplo, Policy Sciences en 1970), y se multiplican proyectos de
investigacin, congresos y reuniones acadmicas.
Simultneamente, las usinas de pensamiento experimentarn un
marcado crecimiento y una paulatina diversificacin. En general,
distintos autores coinciden en sealar que los centros de investigacin
y anlisis de polticas pblicas tuvieron tres grandes momentos de
creacin (Haass, 2002) (Abelson, 2002a) (Stone, 1996: 17). Para el
caso emblemtico de los Estados Unidos, una primera generacin, hacia
finales del siglo XIX y primeras dcadas del XX, estuvo ligada a un
movimiento orientado a profesionalizar el gobierno y mejorar la Ad-
ministracin. Algunos ejemplos seran el Instituto de Investigacin
Gubernamental (1916), antecesor de la Institucin Brookings (1927),
o la Institucin Hoover (1919). Un segundo momento se produce a
partir del final de la Segunda Guerra, cuando comienza a emplearse la ex-
presin Think Tanks, y los centros de investigacin se orientan
fuertemente a analizar la agenda internacional en el marco de la Guerra
fra y los desafos del liderazgo mundial estadounidense. Un ejemplo
tpico de esta generacin ser la Corporacin Rand (1948), vinculada
a la Fuerza Area norteamericana, y que fue pionera en la realizacin de
estudios sobre anlisis de sistemas, teora de juegos y negociacin es-
tratgica. Finalmente, una tercera oleada emergi hacia los aos 70:
estas nuevas usinas estabn concentradas, tanto en la defensa de causas
como en la investigacin, buscando generar asesoramiento oportuno
que pueda competir en un congestionado mercado de ideas e influir
en las decisiones sobre polticas (Haass, 2002: 2). La Fundacin

Andamios 27
 ANTONIO CAMOU

Heritage (1973) o el Instituto Cato (1977) seran ilustraciones tpicas

de esta nueva generacin de Think Tanks.

CUADRO: DOS FORMAS DE CONOCIMIENTO APLICADO REFERIDO A LAS POLTICAS

Knowledge in <<<<..................................>>>> Knowledge of

- El conocimiento en es un tipo de - El conocimiento de est constituido

estudio orientado a proponer lneas de
accin sobre una problemtica dada
con base en la definicin y evaluacin
de las mejores opciones.
- El actor que produce conocimiento
est directamente involucrado en el
proceso de elaboracin de polticas.
- La vinculacin entre produccin de
conocimiento y toma de decisiones se
da en tiempo real (aqu y ahora).
- La produccin de conocimiento est
centrada en las cuestiones (issues) y las
polticas especficas (policies).
- El conocimiento se materializa en
informes o reportes de anlisis,
propuestas de diseo o evaluacin de
cursos de accin especficos (policy
analysis).
- Producido bsicamente en Agencias
Estatales y Think Tanks.
por estudios sobre las causas, desarrollo
y consecuencias del proceso de
elaboracin y puesta en marcha de las
polticas.
- El actor que produce conocimiento
mantiene una distancia crtica con el
proceso de elaboracin de polticas.
- La vinculacin entre produccin de
conocimiento y toma de decisiones no
se da necesariamente en tiempo
real.
- La produccin de conocimiento trata
de ligar la dinmica especfica de las
policies con la problemtica
sociohistrica e institucional de la
Politics (relacin policy/politics).
- El conocimiento toma la forma de una
investigacin de carcter cientfico, y
sus canales de circulacin son
principalmente acadmicos (policy
studies).
- Producido bsicamente en
universidades y centros de investigacin
acadmicos.

Fuente: elaboracin propia.

Pero hacia finales de los aos 70 y comienzos de los 80, tambin se

iniciar una poca en que comenzar a revisarse una cierta visin lineal,
e incluso ingenua, de la relacin entre producir conocimiento es-
pecializado y aplicarlo en el mbito de la toma de decisiones. En gran

28 Andamios
 QUO VADIMUS SARTORI?

medida, las dos alas del proyecto de Lasswell se encontraron con serias
dificultades para traducir su saber experto en decisiones, y debieron
abocarse a reconsiderar algunos de sus planteos originales: los
sinpticos no alcanzaron los objetivos prometidos en las reas de
defensa y seguridad con Johnson y en los sistemas de planeacin,
programacin y presupuesto; los incrementalistas, por su parte,
tuvieron sus propios problemas al llevar adelante los programas de la
Gran Sociedad y la Guerra contra la Pobreza. Comenz a reconocer-
se que los propios expertos haban recomendado polticas con
informacin insuficiente, que se haba subestimado el anlisis de la im-
plementacin, o que se haba descuidado la problemtica de la evaluacin
(Pressman y Wildavsky, 1998).
Poco a poco, fue hacindose manifiesto que era necesario revisar
con una visin integral los problemas de la articulacin entre
conocimiento especializado y elaboracin de polticas pblicas. En esta
lnea, el actual inters por el estudio de la problemtica es fruto, por un
lado, del nuevo papel que cumple el conocimiento experto y las
organizaciones productoras de expertise en el marco de las trans-
formaciones globales entre Estado, mercado y sociedad civil, y por
otro, de la autorreflexin crtica de los propios especialistas acerca de
los usos y la influencia real del conocimiento cientfico en la toma
de decisiones. En el primer caso, y como ha sealado James G. McGann
al referirse a aquellas organizaciones comprometidas con el estudio de
problemas globales,

...en el mundo ha habido una verdadera proliferacin de

centros de investigacin y anlisis que comenz en la
dcada de los 80 como resultado de las fuerzas de la mun-
dializacin, el fin de la Guerra Fra y el surgimiento de
problemas transnacionales. Dos terceras partes de todos
los centros de investigacin y anlisis que existen hoy se
establecieron luego de 1970, y ms de la mitad a partir
de 1980 (2002:3).

Pero la referencia cuantitativa no debe hacernos perder de vista los

cambios cualitativos que comportan, y la percepcin de frecuentes

Andamios 29
 ANTONIO CAMOU

cortocircuitos entre la esfera del expertise y la esfera de toma de

decisiones. Si durante las dcadas del cincuenta y del sesenta exista
una confianza casi ciega en la validez de la cadena dorada que una el
saber cientfico con las necesidades de elaboracin de las polticas
pblicas en los pases centrales, la situacin actual ha cambiado de
manera significativa. Rara vez, nos recuerda Bjrn Wittrock (1999: 408)
citando a Carol Weiss (1977), alguien se atrevi a dudar de que utilizar
la investigacin de las ciencias sociales para las polticas pblicas es una
cosa buena [...] usarla ms es mejor, y aumentar su uso significa mejorar
la calidad de las decisiones gubernamentales. Sin embargo, la
expansin en los aos siguientes de las propias ciencias sociales, de
un lado, junto con los reiterados esfuerzos por vincular a stas con los
procesos de elaboracin de polticas, de otro, pronto comenzaron a
evidenciar las limitaciones de la ingenua doctrina que predicaba cierto
automatismo unidireccional en la relacin entre saberes especializados
y gestin estatal. En buena medida, las preocupaciones actuales sobre
los usos sociales del conocimiento son una respuesta a las ayer infladas,
y hoy devaluadas, pretensiones de la revolucin racionalista [...] de
racionalizar todo plan y coordinar las polticas pblicas en un nmero
cada vez mayor de mbitos, y cada vez ms hacia el futuro, con ayuda de
toda una variedad de tcnicas de administracin (Wittrock, 1999: 410).
Estas constataciones nos dejan en las puertas de una paradoja. Tan-
to el crecimiento de la investigacin social como la cientifizacin del
procesos de polticas son procesos sociales de importancia fun-
damental en [...] Occidente (Wittrock, 1999: 409), pero como
contrapartida, una y otra vez encontramos informes de cientficos
sociales que se quejan de que no se les escucha, y de responsables de
polticas que se quejan de haber recibido muy poco que valiera la
pena (Wittrock, 1999: 409). Tal parece que la complejidad problem-
tica de los vnculos entre la esfera del conocimiento cientfico especializado
y la esfera poltico-institucional, donde se gestan y se implementan las
polticas, est ahora en el centro de la escena.

30 Andamios
 QUO VADIMUS SARTORI?

REFLEXIONES FINALES

Vamos a aprovechar el espacio de estas notas finales para revisar el

itinerario del campo analtico de las polticas pblicas desde la pers-
pectiva de la polmica sartoriana. Como vimos, el debate en torno al
artculo de Sartori involucra al menos cuatro cuestiones diferentes: la
identificacin de la disciplina, su modelo ideal, los problemas, desvos
o defectos que enfrenta en la actualidad, y las estrategias de superacin.
En el primer caso, la respuesta es sencilla: hemos tomado como
referencia el campo de estudio de las polticas pblicas tal como se
desarroll en los Estados Unidos desde principios de los aos cin-
cuenta. La generacin fundadora, formada por autores como Lasswell,
Lindblom o Wildavsky, es contempornea de autores como Linz,
Rokkan o Sartori. Ambas generaciones compartieron anlogos desafos,
se desenvolvieron en el mismo contexto socio-histrico y episte-
molgico, y se plantearon objetivos estratgicos similares.
Pero a poco de andar sus derroteros, comienzan a separarse respecto
del ideal cientfico. Ciertamente, en este segundo aspecto, el debate
entre sinpticos y antisinpticos testimonia la dura confrontacin en-
tre dos maneras de pensar el estudio de las polticas (como ciencia
dura o como arte), pero desde sus inicios el propio Lasswell se dio
cuenta de la necesidad de constituir un tipo de saber interdisciplinario.
La nueva ciencia deba ser una ciencia en plural (policy sciences), que
combinara los aportes del amplio espectro de disciplinas de las cien-
cias sociales, pero tambin los saberes de otros campos. As, las
decisiones de polticas de salud no pueden ser hechas a espaldas de
los avances de las ciencias mdicas; la geologa tiene muy tiles re-
comendaciones para hacer a una poltica minera, y los entomlogos
pueden dar consejos fundamentales a la hora de definir un subsidio pa-
ra el control de plagas en el marco de una poltica de desarrollo agrario
sustentable.
Este obligado dilogo disciplinar ha tenido importantes con-
secuencias estructurales para las ciencias de las polticas. Por un lado,
evit identificar el desarrollo del campo en su conjunto con una cien-
cia tomada como modelo (por ejemplo, la economa). Justamente, a la

Andamios 31
 ANTONIO CAMOU

hora de analizar una decisin pblica sobre trfico de estupefacien-

tes, lo que hace valioso el dilogo entre economistas, psiclogos o
juristas cada uno con sus tradiciones interpretativas y sus respectivos
modelos disciplinares son los aportes diferenciales a la hora de tratar
de comprender integralmente el fenmeno. De hecho, las eventuales
pretensiones hegemnicas de un tipo disciplinar sobre otros han
encontrado reiterados lmites en la dificultad de un nico saber para
comprender el ancho campo de las decisiones. Por otra parte, el mismo
Lasswell pens de entrada que los estudios de polticas pblicas deban
ser programas de postgrado, en el que graduados en distintas discipli-
nas encontraran un espacio de produccin interdisciplinaria de saber
en torno a las decisiones, y con ello, se encontraba un lmite estructural
adicional a la pretensin epistemolgica de un saber particular para
subordinar al resto.
En tercer lugar, corresponde pensar los defectos, las promesas
incumplidas o los desafos de los estudios de poltica pblica, y en
este caso es difcil no coincidir con algunas de las preocupaciones de
Sartori, en particular la que se refiere a la siempre problemtica vin-
culacin entre teora y prctica. Aunque en este caso quiz corresponda
una aclaracin inicial: buena parte del tenor de los defectos se recorta siem-
pre sobre el teln de fondo del tamao de las expectativas; en otros
trminos, a mayores expectativas, es probable que seamos ms procli-
ves a caer en deprimentes descubrimientos acerca de lo lejos que estamos
de las metas inicialmente propuestas, mientras que otros que
juzgaran aquellas metas como inalcanzables o exageradamente
exigentes sern ms permeables a valorar evolutivamente los logros
alcanzados. En definitiva, se trata de cierto aliento utpico y cierto ni-
mo pragmtico que convive en toda discusin disciplinar.
En tal sentido, qu tipo de influencia ejercen y/o deberan ejercer
los saberes expertos en los procesos de elaboracin de polticas? Carol
Weiss elabor una conocida clasificacin para analizar la vinculacin
entre tres diferentes productos de la investigacin y su posible impacto
sobre las polticas: la investigacin como datos, como argumentos y
como ideas. En todos los casos, Weiss recalca con realismo que la in-
vestigacin de polticas o cualquier otro tipo de investigacin no va a
determinar la principal direccin de la poltica; antes bien, los polticos

32 Andamios
 QUO VADIMUS SARTORI?

y funcionarios poseen convicciones ideolgicas y constelaciones de

intereses, que en gran parte determinan el rumbo que ellos siguen. El
lugar de la investigacin en la esfera de la poltica pblica se conforma, las
ms de las veces, con iluminar las consecuencias de las diversas op-
ciones, para que quienes ocupan los cargos de autoridad puedan saber
lo que obtendrn y aquello a lo que renunciarn al seleccionar un
rumbo particular. La investigacin de polticas es un actor de reparto
en el drama de la hechura de polticas (Weiss, 1999: 378-379).
En el caso de la investigacin de polticas como ideas, el modelo
ilustrado de Weiss supone que

la investigacin de la ciencia social no tanto resuelve

problemas cuanto ofrece un medio intelectual de con-
ceptos, proposiciones, orientaciones y generalizaciones
empricas. Ningn estudio en s mismo ejerce mucho
efecto, pero, a la larga, los conceptos llegan a ser acep-
tados... Durante un perodo, y con mucha investigacin,
las ideas... se filtran hasta la conciencia de los funcionarios
de las polticas y los pblicos atentos. Llegan a desempear
un papel en la manera en que los encargados de polticas
definen los problemas y las opciones que examinan para
hacerles frente... En este punto de su desarrollo, la
ilustracin puede ser el uso ms sabio que se d a las
ciencias sociales (1978: 77).

En este esquema, las ideas procedentes de la investigacin entran en

circulacin, se filtran por una variedad de fuentes, y al ser absorbidas
por el pensamiento convencional moldean las suposiciones de la gente
acerca de lo que es importante, de lo que debe hacerse y de las solucio-
nes que probablemente ayudarn a alcanzar los fines deseados
(Weiss, 1999: 384).
Por su parte, la investigacin de polticas como argumentos comienza
con un conjunto de valores (sean los del investigador, los del cliente o
los del empleador), y slo considera opciones dentro de esta gama
ideolgica, por lo que se aade una actitud de defensa activa y
recomendacin. Este tipo de investigacin tiene tres ventajas para el

Andamios 33
 ANTONIO CAMOU

que toma decisiones: i) Le ahorra tiempo y trabajo; no tienen que

descifrar las implicaciones de la investigacin; ii) el argumento
relaciona explcitamente la investigacin con el problema en cuestin.
Dice: por causa de la informacin a, b y c, cmbiese el artculo 4 inciso
(a) en tal y tal sentido; iii) la integracin de argumento y evidencia
forma un [...] paquete para emplearlo en las negociaciones burocrti-
cas o legislativas (Weiss, 1999: 385-386). Como es claro, los grupos
de inters y las organizaciones de cabildeo diseminan cantidades con-
siderables de informacin analtica, con objeto de fortalecer sus posiciones
[...] es all donde la investigacin como argumentos (advocacy) parece
florecer ms abiertamente (Weiss, 1999: 386).
En lo que respecta a la investigacin de polticas como datos,
podramos decir que hasta finales de la dcada del 70 y principios de
los aos 80, se daba por sentado desde una perspectiva racionalista
estrecha que lo que deseaban los formuladores de las polticas era
precisamente lo que los investigadores eran ms capaces de ofrecer:
datos, descubrimientos y conclusiones de investigacin. Sin embargo,
cuando lo cientficos sociales se ponan a estudiar los efectos de la
investigacin sobre las decisiones del gobierno, encontraban muy poco
efecto. La respuesta es que las convicciones ideolgicas y el inters
egosta de los actores y sus organizaciones tomaban precedencia sobre
los datos (1999: 379).
En lneas generales, correspondera hablar de dos usos bsicos de
los datos cientficos en el proceso de elaboracin de polticas. Por un
lado, tendramos un uso propio o substantivo, en el que los datos
cumplen el papel de experiencias falsadoras (a la Popper), y a partir
de su conocimiento, llevan a abandonar o cambiar una orientacin de
polticas de manera significativa. Esto de alguna manera es raro en la po-
ltica y en la ciencia, porque como la tradicin kuhniana ha puesto de
manifiesto, no se cambia una teora o un paradigma en virtud de que
algunos datos los refuten, de la misma manera que nunca se espera
completar toda la evidencia posible antes de actuar. Las polticas, como
las teoras, al decir de Lakatos, navegan por un mar de anomalas
hasta que no aparezca una teora o una poltica mejor (y con
posibilidades de ser llevada realmente a la prctica). En cualquier caso,
y la experiencia de diversos estudios as lo corrobora, en mbitos

34 Andamios
 QUO VADIMUS SARTORI?

especficos puede mostrarse que la utilizacin de nueva informacin

ha colaborado para cambiar significativamente una orientacin de
polticas. Por otra parte, nos encontraramos con un uso instrumental
(o retrico): en muchos casos, nos recuerda Weiss, los descubrimientos
de la investigacin se utilizan bsicamente cuando ayudan a los acto-
res de las polticas a hacer lo que ya deseaban hacer (1999: 380). De
aqu tambin el uso sesgado de la informacin tcnica en el debate
pblico.
Como resumen, habra que decir que las tres formas de investigacin
(ideas, argumentos y datos) se combinan e interactan a lo largo de
todo el proceso de formacin de polticas. No puede hablarse, por
tanto, de la prioridad de una forma de conocimiento por sobre la otra,
aunque quiz pueda conjeturarse que haya una mayor preeminencia
de las ideas en los tramos iniciales, especialmente en la definicin del
problema y la estructuracin de la agenda pblica, cuando se establecen
los lineamientos estratgicos generales por los que discurrir la poltica,
y una mayor preeminencia de los datos en el momento de la im-
plementacin y la evaluacin, cuando la direccin de la poltica est
definida, ocupando la argumentacin el rango medio del proceso, es-
pecialmente en la fase de formulacin de alternativas y toma de
decisiones. En todo caso, estas observaciones no son nada ms que
hiptesis de lectura para un proceso en el que hay que ver en cada
caso, y empricamente, dnde, cmo, a travs de qu canales y mediante
qu intermediarios se produjo la mayor influencia de las ideas, los
argumentos o los datos.
Finalmente, llegamos al momento de las estrategias. En este punto,
otra vez, es difcil no reconocer que las propuestas de Sartori son
valederas. En particular, su doble recomendacin de pensar antes de
contar y de usar la lgica al pensar son difciles de objetar. Pero
tambin podramos decir que son insuficientes. Entre otras razo-
nes, porque la solucin a los problemas que enfrentan los saberes
sobre la poltica y las polticas no es slo epistemolgica sino tambin
poltico-institucional.
En tal sentido, buena parte de los cientficos sociales sigue todava
preso de cierta imagen unilateral de la transferencia de conocimientos:
habra un lugar privilegiado, la universidad o los centros de enseanza,

Andamios 35
 ANTONIO CAMOU

que producen el saber, y otros espacios (los partidos, las institucio-

nes pblicas, los movimientos sociales, las organizaciones populares,
etctera) que reciben el conocimiento vlido, acadmicamente cons-
tituido. Frente a esta visin tradicional, la nocin de vinculacin
plantea un esquema de dilogo de mutuo aprendizaje, entre los sabe-
res prcticos de quienes tienen cotidianamente que resolver problemas
(de poltica o de gestin, de conformacin de consensos o de
organizacin) y los saberes propios del desarrollo de la investigacin
cientfica. Este dilogo entre diferentes no opera mediante mecanismos
de transferencia vertical, sino ms bien por canales y redes horizontales de
intercambio (Scott, 1999) (Gibbons, 1997), y entre otros aspectos,
permite mejorar la calidad del debate pblico en el proceso de
elaboracin de las polticas (Stein, 2006). Quiz una importante tarea
que los acadmicos del campo de las ciencias sociales tenemos por
delante es la de abocarnos a la conformacin, ampliacin y/o pro-
fundizacin, de estos espacios, desde los cuales podemos repensar no
slo de dnde venimos, sino lo que es ms importante, hacia dnde
vamos.

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Fecha de recepcin: 15/12/2008

Fecha de aceptacin: 19/02/2009

Andamios Volumen 6, nmero 11, agosto, 2009, pp. 11-40

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