IDRC-199s

Organizacin y Conflicto:
La educacin primaria oficial en
Colombia

Hernando Gmez-Buenda y Rodrigo Losada-Lora

 El Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo es una
corporacin pblica creada en 1970 por el Parlamento de Canad con
el objeto de apoyar la investigacin destinada a adaptar la ciencia y
la tecnologa a las necesidades de los pases en desarrollo. Su activi-
dad se concentra en cinco sectores: ciencias agrcolas, alimentos y nutri-
cin; ciencias de la salud; ciencias de la informacin; ciencias sociales;
y comunicaciones. El Centro es financiado exclusivamente por el Parla-
mento de Canad; sin embargo, sus polticas son trazadas por un
Consejo de Gobernadores de carcter internacional. La sede del Centro
est en Ottawa, Canad, y sus oficinas regionales en Amrica Latina,
Africa, Asia y el Medio Oriente.

International Development Research Centre 1984

Postal Address: Box 8500, Ottawa, Canada KlG 3H9
Head Office: 60 Queen Street, Ottawa, Canada

Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, CIID

Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe
Apartado Areo 53016, Bogot, Colombia

Gmez-Buenda, H.
Losada-Lora, R.
IDRC-199s
Organizacin y conflicto: la educacin primaria oficial en Colombia.
Ottawa, Ont., CIID, 1984. 319 p. : il.

/Enseanza primaria/, /enseanza pblica/, /papel social/, /conflictos

laborales/ , /docentes/ , /Colombia/ - /administracin de la educacin/ ,
/adaptacin al cambio/ , /financiamiento de la educacin/ , /status de los
docentes/ , /salarios/ , /huelgas/ , /sindicatos/ , /estudios de casos/ ,
/abreviaturas/ , bibliografa.

CDU: 373.3.009 ISBN: 0-88936-340-4

Se dispone de edicin microficha

 Abstract

This work presents a study aimed at understanding the administrative and financia! processes
that characterize the primary leve! of the Colombian educational system. Following an interdisci-
plinary approach, the study analyzes the financia!, political, labour union, and occupational prob-
lems that result in conflict, such as teachers' strikes. It documents in detail the process of each
of the national strikes that occurred from 1968-1979 and discusses the organization and labour
un ion activity of the teaching force. The analysis is preceded by a description of the socioeconomic
and political environment and the various educational developments in the country in recent years.
The study used a research strategy that included selective case studies, seminars with individuals
knowledgable of the issues, and examination of statistical sources and legal norms. The work con-
cludes by underscoring the complex interaction of the various factors that determine educational
conflicts and suggests sorne basic solutions.

Rsum

Cette tude pluridisciplinaire sur le mode d'administration et de financement du systeme d'en-

seignement primaire de la Colombie, analyse les probkmes financiers, politiques, syndicaux et occu-
pationnels susceptibles de donner lieu il des conflits, comme les greves d'enseignants. Bien docu-
mente sur l'volution de toutes les greves nationales de 1968 il 1979, l'tude analyse l'organisation
et les activits syndicales des enseignants. Cette analyse est prcde d'une description du milieu
socio-conomique, politique et ducationnel de ces dernieres annes en Colombie.
L'tude est fonde sur !'examen de quelques cas, sur des sminaires auxquels ont particip des
spcialistes, sur les statistiques et les lois. La conclusion souligne l'interaction complexe des divers
facteurs qui jouent dans les conflits ducationnels et suggere quelques solutions lmentaires.
 Contenido
Prefacio 5

Reconocimientos 7

Introduccin 9

Primera Parte: El Contexto 15

l. El ambiente y el perodo 15
II. Educacin y sociedad en Colombia 29

Segunda Parte: Organizacin y Conflicto: Estudio de dos Casos 47

III. Los departamentos y sus sistemas educativos 47
IV. Administracin de la primaria 59
V. Financiamiento de la primaria y remuneracin del maestro 81
VI. Sindicatos docentes y conflictos laborales 102

Tercera Parte: Races del Conflicto 123

VII. La administracin 123
VIII. El financiamiento 142
IX. El maestro 174
X. El movimiento sindical 194

Cuarta Parte: Los Conflictos 221

XI. Las huelgas 221
XII. Los conflictos en torno al estatuto docente 240

A modo de conclusin 293

Bibliografa 311

Siglas 317

3
 Prefacio
Aunque el sistema educativo posee una de las burocracias ms extensas dentro
del aparato gubernamental, son pocos los estudios que se han ocupado de
analizar sus procesos de administracin e implementacin de polticas financieras
y laborales. Tal vez porque generalmente se piensa que la educacin est
constituida por actividades a nivel de clase y escuela, aspectos polticos y de
nivel regional o central han sido raramente tocados, excepto en estudios de
planificacin de recursos y algunos sobre la determinacin de programas
educativos. Ciertamente, son muy escasos los estudios de la administracin
escolar a nivel primario, particularmente en los pases en vas de desarrollo.
En nuestra opinin, el presente estudio llena un gran vaco y lo hace de modo
exitoso. A travs de un detallado estudio de dos departamentos colombianos,
los autores ofrecen al lector in formacin concreta acerca de los procesos de
gestin y financiamiento del nivel primario de educacin y revelan cmo factores
polticos y administrativos impiden el funcionamiento eficaz del sistema. La
ingeniosa superposicin de los procesos de gestin y financiamiento a las
revindicaciones laborales presentadas por los sindicatos de maestros ayuda a
comprender la racionalidad que ha caracterizado la actividad sindical y porque
las luchas han enfatizado objetivos ms econmicos que profesionales.
Este libro merita ser leido detenidamente para captar los complejos detalles
de una realidad con muchos actores y mltiples agendas. Es claro que el sistema
de educacin confronta grandes tensiones en su administracin y financiamiento,
tensiones causadas por fuerzas tales como el patrocinio gubernamental y los
reclamos del sindicalismo, por dinmicas opuestas como la centralizacin y la
descentralizacin, o por divisiones de trabajo contradictorias. Aunque los
estudios de caso se basan en el contexto colombiano, los problemas identificados
en el estudio ocurren en otros pases y, con certeza, ayudarn a educadores e
investigadores latinoamericanos en general a entender mejor su propia realidad.
La institucin que llev a cabo este estudio, FEDESARROLLO, es un
prestigioso centro de investigacin socioeconmica en Colombia. Opera
independientemente del gobierno y es respetada tanto en sectores acadmicos
como gubernamentales. Los autores del libro, Hernando Gmez-Buenda y
Rodrigo Losada-Lora, poseen amplia experiencia como investigadores. Gmez-
Buenda tiene un Ph.D. en sociologa y es autor de varios libros y numerosos
artculos sobre polticas sociales y econmicas. Rodrigo Losada, Ph. D. en
ciencias polticas, es autor de varios estudios sobre el comportamiento electoral,
grupos de inters y conflictos en el sector pblico. Ambos continan
desempeandose como investigadores en FEDESARROLLO.

David W. Steedman
Director
Divisin de Ciencias Sociales
Centro Internacional de Investigaciones
para el Desarrollo
5
 Reconocimientos
Esta obra no habra sido posible sin el generoso patrocinio financiero del
Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID), corporacin
autnoma del Parlamento de Canad. FEDESARROLLO quiere agradecer en
particular el inters de David W. Steedman, A.T.R. Rohman, Henrique Tono,
Elizabeth Fox, Anthony Layne y Kenneth King, funcionarios del Centro.
Cuando el proyecto se encontraba en sus comienzos, estudiosos vinculados
a la Funda<;:ao do Desenvolvimento Administrativo, de Sao Paulo, encabezados
por su Director do Valle Nogueira, brindaron su hospitalidad y propiciaron
un muy estimulante intercambio de experiencias y perspectivas.
La reserva sobre el nombre de los informantes permite apenas aludir in genere
a las personas que, en realidad, escribieron este libro con el aporte de sus
testimonios. A los innumerables maestros, estudiantes, padres de familia,
supervisores, dirigentes sindicales, observadores acuciosos del sector, polticos
y servidores o ex-servidores pblicos de todo rango que ofrecieron sus respuestas,
se debe el ms expresivo agradecimiento. Algunos de ellos tuvieron la gentileza
adicional de comentar sobre avances manuscritos del proyecto; sobra decir que
sus criterios no siempre fueron acogidos por los autores.
Entre las instituciones que amablemente abrieron sus puertas a los investiga-
dores se incluyen: el Ministerio de Educacin Nacional; el Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico; el Departamento Nacional de Planeacin; el
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica; la Gobernacin, la
Secretara de Educacin y el Fondo Educativo Regional de Bogot, Antioquia,
Magdalena, Cundinamarca y Santander; la Federacin Colombiana de
Educadores; el Sindicato de Educadores del Magdalena y la Asociacin de
Educadores de Antioquia.
Guillermo Galn Correa tuvo a su cargo la coordinacin de reuniones iniciales
con docentes, expertos y administradores del sector educativo; prepar el
inventario inicial de la bibliografa y extensos documentos preliminares sobre
el estado del arte y del sector. Mara Cristina Trujillo de Muoz coordin la
recoleccin de cifras y elabor informes iniciales acerca de la situacin financiera.
A ambos investigadores de FEDESARROLLO presentamos excusas por las
muchas ideas suyas que se quedaron entre el tintero.
Con distinta intensidad y en distintas reas especficas, se sumaron al proyecto
como asistentes de investigacin los seores: Hernn Vasco, Mara Cristina
Jimeno, Patricia Bulla de Buitrago y Mauricio Bello.
El dilogo permanente dentro de FEDESARROLLO, y especialmente la
asesora de su Director Miguel Urrutia Montoya, otra vez mostraron ser
valiossimos recursos de trabajo. Agradecimiento que se extiende a los colegas,
muchos para ser mencionados en forma individual, que de~de otros centros de
investigacin aportaron, criticaron y sugirieron.

7
 Patricia Salavarrieta y Luisa Lpez tuvieron la paciencia de vertir y revertir
borradores hasta completar la versin final.
Por ltimo, aunque Hernando Gmez Buenda actu como Director del
Proyecto dentro de FEDESARROLLO, este libro es tanto obra de equipo como
producto genuinamente conjunto de sus autores.

8
 Introduccin
Alrededor de cuatro y medio millones de nios colombianos asisten hoy a
escuelas de primaria administradas y financiadas por el gobierno; es pues el
servicio pblico de ms amplia cobertura directa. Aun considerando las fuerzas
armadas, el magisterio representa el mayor contingente humano ocupado por
el Estado: casi uno de cada tres trabajadores de la administracin gubernamental
(uno de cada seis, si se cuentan los militares y todas las fuentes de empleo oficial
y semioficial) es maestro de primaria o profesor de secundaria. De cada cinco
pesos que gastan la Nacin y los departamentos, uno va destinado a la educacin
y, en promedio, ochenta y cinco centavos van a cubrir el sueldo de los docentes.
Entre 1970 y 1980, la proporcin de los nios en edad escolar matriculados
en primaria pas del 67 % al 81 % ; el nmero de maestros oficiales creci casi
dos veces ms rpidamente que el conjunto de los empleados por el sector
pblico; y la participacin educativa dentro del presupuesto combinado del
gobierno central y las regiones se elev del 13 al 18 % . Se trata entonces no slo
del servicio pblico ms voluminoso, sino tambin de uno que se expande muy
aceleradamente.
El Ministerio de Educacin Nacional es el patrono ms importante del pas;
carece sin embargo de una oficina especializada en asuntos laborales. De todas
las transferencias financieras de la Nacin a los departamentos, ninguna se
compara siquiera en su magnitud con la destinada a educacin; pero no ha sido
posible disear un sistema que precise con claridad las funciones, atribuciones
y responsabilidades de cada uno de los niveles administrativos que tienen a su
cargo la prestacin del servicio educacional.
La Federacin Colombiana de Educadores (FECODE) agrupa efectivamente
ms trabajadores que cualquier otro sindicato. Entre 1968 y 1978 se registraron
mnimo 98 huelgas de maestros oficiales; durante el mismo lapso, los obreros
de siete mil y ms establecimientos industriales del pas llevaron a cabo apenas
287 huelgas.
No faltan pues razones para estudiar la organizacin y el conflicto en la
educacin primaria colombiana. Mxime cuando, sin exageracin, puede
afirmarse que el tema toca en su centro tres problemas cruciales del momento
nacional: el del "consenso" o el "orden"; el de la administracin pblica; y
el de la vitalidad de las regiones frente a la Nacin.
Para comenzar, hace ya tiempo que Colombia despeg decididamente hacia
el desarrollo. U na expansin anual del 2, 1% en el ingreso per capita mantenida
por casi medio siglo y las ms bien estable, aunque sin duda inequitativa,
distribucin del ingreso, significan que el nivel de vida objetivo de casi todos
los estamentos ha mejorado sensiblemente. La modernizacin social, testimo-
niada por ejemplo en la espectacular caida de la fecundidad, en el hecho de
que 7 de cada 10 colombianos habiten hoy en zonas urbanas (hace 40 aos,
7 vivan en el campo) o en el precipitado abandonar de creencias y actitudes
tradicionales, subraya igualmente el sostenido progreso del pas.
9
 Que Colombia se clasifique, holgadamente, como nacin semiindustrializada
y semimodernizada no quiere decir, por supuesto, que escaseen las dificultades
econmicas y sociales de fondo: concentracin de la riqueza, pobreza aguda,
urbanizacin desordenada en el presente, o los espectros de la crisis energtica
y el desempleo recrudecido en el futuro previsible. Con todo, si logran
mantenerse las tendencias histricas, las distintas proyecciones apuntan en el
sentido de un pas desarrollado para finales del siglo. A no ser que las tensiones
polticas den al traste con las perspectivas econmicas.
En efecto, el crecimiento econmico y la modernizacin social suponen, casi
inevitablemente, la ruptura de las bases tradicionales de solidaridad y el
rompimiento de los mecanismos clsicos de control social. Por eso, porque
Colombia atraviesa sus aos de mxima pujanza en el cambio, cruza tambin
el perodo de ms intensas presiones desestabilizadoras. El instinto colectivo
no hace ms que reconocer este hecho cuando seala como ms urgentes los
problemas asociados con el "orden": la indisciplina cvica; el auge de la
delincuencia callejera u organizada; la guerrilla urbana, el reto de la "mafia",
de las "clases emergentes" y de la "economa clandestina"; la persistencia de
formas de vida rurales en pleno corazn de la ciudad; la "desinstitucionaliza-
cin" creciente, y hasta el "descuadernamiento" del pas.
Decir que la escuela, particularmente la elemental, constituye vehculo y
mecanismo bsico de socializacin - por tanto de solidaridad - es poco menos
que tautolgico. As, examinar su dinmica y sus alteraciones en un contexto
de muy veloz cambio cultural equivale a mirar el problema de la disciplina y
el consenso desde una perspectiva privilegiada. Pero adems, los recurrentes
conflictos laborales del magisterio oficial alteran inmediatamente el "orden
pblico'', se dan en el interior del Estado - ncleo y definicin de la solidaridad
vigente - y ejemplifican la protesta de las clases medias urbanas, el protagonista
de las tensiones crticas a lo largo de los setenta.
Cabalmente porque las demandas se diversifican, se intensifican y desbordan
los viejos canales de control, el Estado asume da a da una mayor importancia
estratgica: a tiempo que sintetiza las frmulas vigentes de consenso, el Estado
es, por antonomasia, el lugar donde confluyen las tensiones acumuladas en las
dems esferas de la sociedad. Su capacidad de actuar en forma desembarazada
y lcida, de responder a las demandas de modo selectivo y programado, es pues
tanto ms esencial en pocas de desbordamiento.
Pero poco pueden avanzar las respuestas polticas a las demandas sociales
si aquellas no se traducen en actos de administracin pblica. Y cuando ms
se precisa la gestin gil y selectiva del Estado colombiano, mayores parecen
ser la reticencia y la hostilidad de su propia "burocracia". Por un lado estara
el "clientelismo", adaptacin pasiva del aparato de gobierno a la mecnica
electoral y a la exigencia de empleo por parte de las clases medias. Por otro
lado estara la beligerancia de un sindicalismo incrustado en la administracin
oficial, sindicalismo que a su turno constituye la vanguardia de los partidos
polticos enfrentados al "sistema". Otra vez, estudiar el funcionamiento de la
educacin estatal, incluyendo la incidencia del "clientelismo" y la implicacin
de sus sindicatos de izquierda, equivale a observar el problema de la admi-
nistracin pblica desde un punto de vista privilegiado.
Por ltimo, la nueva insercin colombiana dentro de la economa inter-
nacional. los dismiles patrones de urbanizacin y el trnsito desde una estrategia
de sustitucin de importaciones hacia otra de apertura exportadora, han
confluido para modificar a ojos vistas el equilibrio de poder econmico y poltico
entre las diversas regiones del pas. El proceso, que ya por s libera energas

10
desestabilizantes, aade adems urgencia a viejos reclamos contra el centralismo.
As, el mito plasmado en la Constitucin de 1886, "centralizacin poltica y
descentralizacin administrativa", ha ido dando paso a la prctica inversa, de
centralizacin administrativa y descentralizacin poltica. Al paso que la Nacin
invierte ms y ms energas en administrar "por dentro" (quiz tambin "hacia
adentro") sus mayores recursos y su numeroso personal, los departamentos,
en su creciente penuria, se van especializando en controversias electorales o en
negociar bloques parlamentarios. De nuevo, el "caso" de la educacin primaria
ilustra con excepcional claridad la razn (y la sinrazn) de centralismo y
descentralismo, claves para muchos de la sobrevivencia del sistema democrtico
o de su desaparicin eventual.
El lector encontrar tanto enfoques variados como entrecruces temticos a
lo largo del presente estudio.
Ambientacin, sntesis apretada e interpretacin global (tal vez tambin arries-
gada) son los caracteres de la Primera Parte (El Contexto). El Captulo 1,
redactado en beneficio de quienes tienen poca familiaridad con Colombia (y
tambin, por qu no, de quienes tienen tanta familiaridad que no han podido
detenerse a pensarla, y hasta de quienes la piensan en clich) dibuja la fisonoma
demogrfica, regional, econmica y poltica del pas, as como intenta sealar
las principales tendencias del cambio en cada respecto durante los ltimos veinte
aos. El Captulo 11, abstracto en su primera mitad, aborda el papel ambivalente
de la educacin dentro del sistema social y pasa luego a discutir las principales
modificaciones en la concepcin y en la ejecucin educativas de Colombia,
leyndolas como respuestas a la accin de lites modernizantes, clases medias
y sublites disidentes.
Quien prefiera ir directamente al grano puede comenzar por la Segunda Parte.
Se trata del anlisis de la organizacin y el conflicto en dos departamentos,
cuyas experiencias contrastan (y al propio tiempo se asemejan) en respectos
significativos: Antioquia y el Magdalena. Tras mirar a vuelo de pjaro la base
econmica de cada regin, su sistema de enseanza elemental y los cambios
producidos durante el perodo de referencia (Captulo 111) se discuten y evalan
con algn detalle la evolucin de cada Secretara Departamental de Educacin
y de cada Fondo Educativo Regional, organismos encargados de administrar
la primaria (Captulo IV). El Captulo V se ocupa del tema financiero,
refirindose en particular al grado de cumplimiento (o mejor, de incumplimiento)
por parte de la Nacin y de cada departamento en sus respectivos aportes y
compromisos monetarios, as como a los modos y niveles de remuneracin del
personal docente. Esta parte cierra con el examen del movimiento sindical del
magisterio y con la relacin espaciada de sus conflictos durante los setenta en
el Magdalena y en Antioquia (Captulo V).
El estilo concreto y la abundancia de detalle histrico en la Segunda Parte
dan paso a la sistematizacin y la generalizacin en la Tercera, "Races del
Conflicto". En otra secuencia de cuatro captulos, se tratan la administracin
de la primaria (VII), su financiamiento (VIII), el papel del maestro (VIII), y
el de los sindicatos (IX).
Las complejas reglas y prcticas de interaccin entre el gobierno central y
las autoridades regionales constituyen el eje temtico del captulo administrativo,
donde se apuntan y se explican las principales lagunas, inconsistencias y focos
de tensin en el plano institucional. Bajo el ttulo de "financiamiento" se
enfocan el intrincado esquema de fuentes y destinaciones de flujos, la magnitud
de la inversin pblica en enseanza primaria, los cambios en calidad y eficiencia,

11
y la retribucin econmica del magisterio, apuntando hacia las causas pasadas
y actuales del dficit recurrente dentro del sector. Buena parte de la predisposi-
cin al conflicto se encuentra en el origen social del maestro, en la conformacin
de su "carrera" ocupacional, y en las condiciones objetivas y psicolgicas para
el desempeo del oficio, las cuales se anan para determinar una triple
inconsistencia en su papel social: de status, de funciones y de expectativas. Final-
mente, el movimiento organizado de los educadores oficiales se enmarca dentro
del proceso ms general de sindicalizacin y radicalizacin poltica de los
trabajadores al servicio del estado; tras recontar la historia de la sindicalizacin
docente y el mantenido proceso hacia la unificacin, el captulo respectivo se
detiene sobre la Federacin Colombiana de Educadores, FECODE (vocero
principal del magisterio), sus objetivos, estructura organizacional, formas de
financiamiento y desarrollo histrico, dentro del cual se marcan ntidamente
tres perodos con bien distintas implicaciones para el tema de estudio.
Alternando narracin, anlisis interpretativo y escrutinio estadstico, la Cuarta
Parte se concentra en el conflicto laboral propiamente dicho. Luego de mostrar
los antecedentes histricos, y porque la huelga docente es un fenmeno
caracterstico de los setenta, el Captulo XI explora cuantitativamente el centenar
de paros de la dcada, para ver hasta dnde inciden sobre el conflicto tres series
de factores: los econmicos, los organizacionales y los polticos. El captulo
final, "Conflictos en Torno al Estatuto Docente", se ocupa in extenso de los
tres episodios cruciales en la relacin de los docentes organizados con la
administracin gubernamental: la expedicin de los decretos 223 de 1972, 128
de 1977 y 2277 de 1979, normas que intentaron regular integralmente el ejercicio
del magisterio oficial. En cada caso, se ensayan respuestas al porqu del
contenido del estatuto, de las posiciones encontradas, de las estrategias de
negociacin y del resultado final del proceso. (En FEDESARROLLO se puede
consultar los Anexos Estadstico y Legal que originalmente acompaaban este
estudio y que aqu fueron omitidos en aras de la brevedad.)
Por ltimo, ciertas temticas encontradas una y otra vez a lo largo del estudio
se retoman a manera de conclusin y de fundamento para las recomendaciones.
Pero deliberadamente, ni en esta Introduccin ni en el captulo final se intenta
resumir en forma esquemtica la incidencia multifactica del tema o el enfoque
interdisciplinario del estudio; en su propio estilo, cada uno de los doce captulos
(o cada una de las cuatro partes) tiene matices que importa conservar, y aun
puede ser ledo en forma independiente hasta cierto punto.

Nota metodolgica
Para la recoleccin de datos y la generacin de hiptesis e interpretaciones
pertinentes al estudio entre manos se procedi as:
Primero, se entrevistaron colectivamente cuatro grupos de 'expertos' en el
sector educativo colombiano, conocedores en particular de sus problemas
administrativos, financieros, laborales, sindicales, de escalafn, y de progra-
macin y currculo. Con estas entrevistas y tras una consulta de la literatura
sobre los temas contemplados a continuacin, se produjo una serie de
documentos que planteaban lo que se acaba de llamar 'el estado del arte y del
sector'.
Luego, se procedi a recoger informacin detallada, estadstica y legal, que
permitiera analizar los temas especficos de este estudio. Asimismo, se revis
extensamente la prensa de nivel nacional, desde 1968 hasta 1980, en busca de
12
datos relativos a las huelgas del magisterio y a otros conflictos en el sector
docente. Se consultaron, tambin, las Memorias de los Ministros del caso, los
archivos de la Federacin Colombiana de Educadores (FECODE), y cuanto
documento gubernamental o no-gubernamental, publicado o indito, se detect
escrito sobre los temas aludidos. En la medida en que se fue agotando la mina
de las fuentes escritas, se recurri a la entrevista informal pero en profundidad
con actores principales de cada proceso o con especialistas en los mismos.
Tercero, se decidi usar ampliamente la tcnica del estudio de caso. En
concreto, se seleccionaron dos departamentos, Antioquia y Magdalena, para
un estudio minucioso, basado en gran parte en la consulta de documentos
existentes en las respectivas capitales y en entrevistas con actores y personas
muy familiarizadas con los problemas del magisterio. De igual manera, se
reconstruy en detalle el proceso de conflicto y resolucin del mismo recorrido
por cada una de las seis huelgas nacionales anteriores al Estatuto Docente
aprobado en 1979 y relacionadas con l.
Por ltimo, los primeros borradores de cada captulo fueron entregados a
especialistas para su crtica y enriquecimiento.

13
 PRIMERA PARTE:
EL CONTEXTO

l. El Ambiente y el Perodo

El ambiente

Para comprender el funcionamiento y los problemas de la educacin primaria

en Colombia, hay que mencionar algunas de las caractersticas demogrficas,
econmicas y sociales que condicionan hondamente el sistema educativo del pas.

La poblacin
Segn los mejores estimativos disponibles, la poblacin colombiana se
acercaba, en 1980, a los 28 millones 300 mil habitantes, un 44% de los cuales
es menor de 15 aos, incluyendo alrededor de 7 millones de nios en edad de
recibir educacin elemental (114). *
La distribucin regional de la poblacin es bastante irregular, pues al paso
que el 98% de los habitantes reside en el 52% del territorio, la otra mitad del
pas se encuentra prcticamente despoblada (1). De esta manera, la densidad
excede de 300 habitantes por km 2 en algunos departamentos y apenas si llega
a un habitante por km 2 en los denominados Territorios Nacionales.
La alta fecundidad, y sobre todo el muy rpido proceso de emigracin
campesina (que afecta a las provincias en proporcin inversa a su grado de
desarrollo) (81) determinan un ndice de urbanizacin del 67%, bastante elevado
en relacin con pases en similares estadios de desarrollo. Pese a que la dispersin
poblacional de Colombia es excepcional para Amrica Latina, existen
30 ciudades con ms de 100 mil habitantes y siete con ms de medio milln
- Bogot alberga a 13 de cada cien colombianos y las cuatro principales
ciudades concentran un 30% de la poblacin.

Las regiones
Una accidentada topografa y las consiguientes barreras de comunicacin,
han hecho de Colombia un pas de marcados contrastes regionales. Conjugando
criterios histricos, ecolgicos y econmicos, podran identificarse seis
fisonomas regionales.

El litoral atldntico Agrupa los departamentos de Guajira, Magdalena,

Cesar, Atlntico, Bolvar, Sucre y Crdoba, con cinco ncleos urbanos que
actan como ''centros nodales''. Dentro del complejo cultural ''negroide'', con

*Los nmeros entre parntesis son la1 referencias en la bibliografa.

15
un foco industrial en Barranquilla, un ingreso per capita bastante bajo, una
precaria dotacin de servicios y una marcada desigualdad social, predominan
en la zona el latifundio ganadero y la agricultura mecanizada de exportacin.

La regin oriental Conformada por los departamentos de Cundinamarca,

Boyac, Santander, Norte de Santander y Meta, con centros nodales en Bogot
y otras ocho ciudades. Dentro de los complejos culturales "andino" y
''neo hispnico'', caractersticamente mestizos, con concentraciones industriales
en Bogot y Bucaramanga, un mediano nivel de ingreso y una mediana dotacin
de servicios pblicos, la forma de produccin tpica es el minifundio de
subsistencia, si bien coexisten el midifundio y las tierras de colonizacin.

El rea metropolitana de Bogot Esta constituye de por s una regin

donde se genera un cuarto del producto manufacturero del pas y alrededor de
la tercera parte del producto del sector terciario, donde la migracin ha
yuxtapuesto todas las subculturas de Colombia, donde residen mucho del poder
econmico y poltico, de las clases medias y de la pobreza urbana.
La regin central Comprende los departamentos de Antioquia, Caldas,
Quindo, Risaralda, Huila y Tolima, con industria importante en Medelln
y otros cinco centros nodales. Culturalmente corresponde al complejo
"antioqueo" o "de montaa"; con un alto nivel de vida y una relativa igualdad
social, es por antonomasia la zona caficultora.

El litoral pacifico All se encuentran los departamentos de Choc, Valle

del Cauca, Cauca y Nario, con centro industrial en Cali y otros cuatro ndulos
urbanos de importancia. La cultura es negroide hacia las costas y andina en
las reas montaosas; la economa, de minifundios en Nario y Cauca, de
agricultura mecanizada en el Valle y de minera y selva en el Choc.
Las llanuras orientales De muy escasa poblacin, se reparten entre la
Orinoquia, cubierta de praderas y selva pluvial, y la Amazonia, de selva tropical
e incipiente colonizacin. 1.*

La economa
Debido a tasas anuales de crecimiento promedio en el producto interno bruto
del 4,8 OJo, del 5 OJo para el ingreso nacional bruto y del 2, 1OJo en el producto per
capita, mantenidas a lo largo de 50 aos (192), el ingreso por habitante de
Colombia ronda en los mil dlares anuales. Esta cifra sita al pas en la franja
media-alta entre las naciones en desarrollo.
La agricultura genera una cuarta parte del producto, el 30% de los empleos
y ms de la mitad del valor de las exportaciones. La manufactura da ocupacin
a alrededor de 15 entre cada cien colombianos, origina el 20% del producto
nacional y una tercera parte del valor de las exportaciones fsicas. Los servicios
de distinta ndole significan unas dos quintas partes del empleo, el producto
y la generacin de divisas.

Agricultura Las condiciones de tenencia de la tierra y de productividad

hacen de la agricultura colombiana un conjunto bastante heterogneo. Hacia
1975, los cultivos comerciales (algodn, arroz, caa de azcar, ajonjol, cebada,

*Los nmeros sobreescritos se refieren a las notas al final de los captulos.

16
soya y sorgo) donde los rendimientos son altos y la explotacin tpica bastante
extensa, ocupaban el 280Jo de la superficie cultivada y aportaban el 420Jo del
valor de la produccin. Los cultivos mixtos y tradicionales, de midifundio o
minifundio y productividad mediana o baja, se extendan sobre el 480Jo de la
superficie agrcola y representaban el 280Jo de la produccin. El caf, con un
200Jo de las hectreas y un 260Jo de la produccin, se cultiva en fundos pequeos
o medianos de desigual productividad.
La concentracin de la propiedad rural se pone de presente en el hecho de
que, segn el Censo Agropecuario de 1970, un 580Jo de las explotaciones tuviesen
menos de 5 hectreas y ocupasen apenas el 3,50Jo del rea explotada; en
contraposicin, un 680Jo de la superficie estaba ocupada por el 50Jo de las
explotaciones que superan las cien hectreas(?).

Industria Algo ms se siete mil establecimientos manufactureros satisfacen

en un 800Jo la demanda total de bienes de origen fabril en Colombia, lo cual
constituye un testimonio del carcter semi-industrializado del pas. Sin embargo,
la sustitucin de importaciones ha sido ms completa en los sectores livianos
que en las industrias de capital: el abastecimiento de origen domstico equivale
al 960Jo en bienes no durables de consumo, al 800Jo en bienes intermedios y apenas
al 480Jo en bienes de capital. Visto de otra manera, los bienes de consumo no
duradero representan la mitad del valor agregado industrial, los bienes
intermedios, un 40%, y los de capital y duraderos de consumo, el restante lOOJo.
Dos quintas partes del producto manufacturero siguen correspondiendo a
actividades textiles, elaboracin de bebidas o de alimentos procesados, y otra
quinta parte a industrias de qumica bsica.
Adems de un progreso tecnolgico comparativamente lento, el sector
manufacturero se caracteriza por su heterogeneidad: 10 o 12 de cada cien
establecimientos pueden denominarse como gran industria, mientras la gran
mayora se clasifica como pequea o mediana en trminos de tamao de planta,
capital o escala de produccin.
La gran industria genera un porcentaje superior a 80 puntos del valor agregado
y ocupa a ms de la mitad de los trabajadores fabriles, al paso que los
establecimientos pequeos, medianos y artesanales emplean a cuatro de cada
diez personas ocupadas por el sector y aportan un 150Jo del respectivo producto.
Para ilustrar las consecuencias econmicas y sociales de una tal estructura
industrial, baste con sealar que la productividad media del trabajador de la
gran industria es 2,30 veces mayor que la de su colega ocupado por un
establecimiento pequeo y que la remuneracin del ltimo le es inferior en un
400Jo(5 l, 90).

Servicios y sector informal Dentro del sector terciario coexisten, si cabe,

formas de produccin y de remuneracin aun ms diversificadas que aquellas
de la manufactura o del agro. De una parte, los servicios "modernos"
(electricidad, gas y agua, transporte y comunicaciones, bancos y finanzas,
seguros e inmobiliarias, administracin pblica y comercio al por mayor) donde
se genera un 150Jo del producto interno bruto y un 120Jo del empleo. De otro
lado, los servicios "tradicionales" (comercio al por menor, servicios sociales,
comunales y personales) que representan casi un 300Jo del producto y del empleo.
Si se excluye la administracin pblica, la productividad en los servicios
modernos excede en ms de cuatro veces a la de los servicios tradicionales, y
la remuneracin del trabajador es casi diez veces superior(l45).
Consecuencia natural de las desiguales condiciones de productividad y
17
remuneracin en la industria y en las actividades terciarias es el denominado
dualismo urbano. Segn estimativos del Departamento Nacional de Planeacin
(DNP), el "sector informal" comprendera un 46% de la poblacin ocupada
en las ciudades, discriminado as: trabajadores en establecimientos industriales
con menos de diez empleados, 11 OJo; trabajadores independientes, 25%;
ayudantes familiares sin remuneracin, 3%, y personas vinculadas al servicio
domstico, 6%(51). Otro estudio sugiere que la proporcin de mujeres, de
ancianos y de nios, de emigrantes recientes a la ciudad y de individuos con
menos educacin, es ms alta dentro del sector informal que dentro del moderno,
y concluye que el diferencial de salario entre uno y otro sector est en el orden
del 85%(18).

La sociedad
Distribucin del ingreso La multiplicidad de formas de produccin y de
remuneracin de los factores contribuye a una marcada disparidad en la
distribucin del ingreso. La mayora de los estimativos sitan el coeficiente de
Gini para Colombia entre 0,5 y 0,6, lo cual muestra una distribucin muy
inequitativa, aun si se compara contra el patrn de pases a iguales niveles de
crecimiento econmico. Las mismas fuentes concluyen que el 50% ms pobre
de la poblacin urbana obtiene como mximo una quinta parte del ingreso total,
al paso que el 10% ms rico percibe, como mnimo, un 40% del mismo. O,
en trminos de pobreza absoluta, se estimaba en 1969 que un 15% de la
poblacin colombiana tena un ingreso per capita anual inferior a los 50 dlares
y que 27 de cada 100 personas no alcanzaban a la lnea de 75 dlares
anuales(4, 193).

Estratificacin La estructura de clases sociales es bastante compleja. En

el campo, los jornaleros o proletariado rural constituyen un 18% de la poblacin
ocupada total del pas, lo cual apunta a un grado notable de modernizacin;
los pequeos propietarios pueden ser otro 50Jo de la poblacin, tpicamente
minifundistas en cultivos de subsistencia, o midifundistas en la explotacin
cafetera; otro 5cr10 de la mano de obra est constituido por trabajadores familiares
no remunerados, y los terratenientes representan alrededor de un 20Jo de la
poblacin activa.
El proletariado urbano, preponderantemente fabril, equivale a un 15% de
los ocupados, en tanto los empleados o trabajadores de cuello blanco, ncleo
de la clase media urbana, son casi el 30% de la poblacin total. Los trabajadores
por cuenta propia, muchos de los cuales se encuentran dentro del sector informal,
representan el 10% del empleo total y los trabajadores de servicio domstico
otro 6%, mientras los empleadores o patronos en el sector urbano moderno
pueden constituir un 4% de la poblacin econmicamente activa. 2

Necesidades bsicas La extendida prevalencia de la pobreza se refleja en

carencias sociales de empleo, salubridad, vivienda y educacin.
La desocupacin abierta oscila en las ciudades casi siempre por encima de
un 10%; en el campo, los ciclos de produccin determinan perodos de paro
de la mano de obra y voluminosos flujos de migracin temporal, con sus
negativas repercusiones sociales.
La esperanza de vida se encuentra en un notable, pero aun insatisfactorio,
valor de 59,5 aos. La mortalidad infantil es alta (80 por mil) aun en el contexto
latinoamericano, y obedece principalmente a enfermedades derivadas de la

18
pobreza, esto es, intestinales, respiratorias y de nutricin. Se estima que ms
de las tres cuartas partes de la poblacin adulta en el pas presenta dficit en
el consumo de protenas, caloras y de algunas vitaminas y minerales; casi !a
mitad de los nios menores de seis aos padece desnutricin de primer grado,
otro 19% de segundo grado y un 2cro, de tercer grado. La proporcin de camas
hospitalarias es inferior a dos por cada mil habitantes, cifra que se compara
bastante desfavorablemente con el promedio latinoamericano; y se calcula que
un 60% de la poblacin masculina y un 80% de la femenina carece de toda
cobertura de seguridad socia1(5).
En materia de vivienda, el dficit cuantitativo rondaba en el milln doscientas
mil unidades y afectaba al 30% de la poblacin, segn el Censo de 1973; el
dficit cualitativo exceda de 400 mil soluciones sobre las 3 300 000 que fueron
censadas. En la misma fecha, un 32% de las viviendas careca de acueducto,
un 44% no contaba con energa elctrica y faltaba alcantarillado para el 48%
de las soluciones residenciales(82).
Por ltimo, como es natural, el estado educativo de la sociedad colombiana
refleja tambin la incidencia y la distribucin de la pobreza. Para mencionar
apenas unas cifras, el analfabetismo alcanza todava el 20%, la tasa de
escolaridad para la cohorte de 5 a 14 aos de edad era de apenas 56% en el
censo de 1973, y la probabilidad de culminar el ciclo de enseanza superior
llegaba acaso al uno por ciento.

El sistema poltico
El modelo El modelo de estado vigente en Colombia puede caracterizarse,
en el concierto latinoamericano, como un caso bien definido de "reformismo
progresista". La persistencia de tal modelo de estado parece atribuible a cinco
rasgos estructurales del pas. Primero, su grado medio de desarrollo econmico
e industrializacin; segundo, la vitalidad regional y el equilibrio poltico entre
los centros urbanos y los centros rurales de poder; tercero, la presencia de una
clase media en proceso de formacin, como entidad social y poltica; cuarto,
el que las confrontaciones sociales, aun siendo graves, no revisten claro carcter
de clase; y quinto, la tradicin de coaliciones institucionalizadas entre partidos
fuertes y policlasistas que tiende a hacer predominar estrategias de tipo centrista
en la conduccin del gobierno. (Ver entre otros 12 y 59).
Uno de los rasgos fundamentales del reformismo progresista es su adhesin
a la democracia formal que, aun cuando limitada por la honda desigualdad social
(y aun recortada en momentos o materias especialmente conflictivos) se
manifiesta en hechos de claro significado. En efecto, se da en Colombia la
vigencia constitucional de los principios de libre expresin y competencia poltica;
la posibilidad legal de efectuar rotaciones peridicas y pacficas de los principales
titulares del poder estatal; la definicin social ampliamente compartida de las
instituciones que pueden participar en la adopcin o ejecucin de decisiones
pblicas, con mutua aceptacin de las respectivas esferas de competencia
(Ejecutivo, Congreso, prensa, partidos, gremios, burocracia, etc); grupos y
subgrupos de lderes reconocidos que legtimamente aspiran y efectivamente
compiten por la titularidad del poder; partidos polticos con tradicin centenaria
y bien cimentada en la conciencia pblica; y decisin judicial autnoma acerca
de los fundamentos ltimos del orden jurdico.
El poder, ejercido por las lites tradicionales en un contexto bipartidista,
permite que algunos sectores de aquellas, sin ocasionar enfrentamientos
radicales, demanden la extensin de ciertos derechos sociales a los estratos menos
19
favorecidos, aun en ausencia de organizac1on popular autnoma. Dicha
estrategia "concesionista" se funda sobre todo en las herramientas fiscales y
de gasto pblico; en la modernizacin del estado, en la creacin de un ''derecho
privilegiado" para los grupos ms necesitados, y en el empeo de contener la
inflacin, elevar el empleo y, sobre todo, hacer compatible la gradual
redistribucin del ingreso (que no de la propiedad) con el crecimiento econmico.
(La discusin se ampla en referencia 83.)

Debilidad del estado Aun cuando no sea fcil de sustentar empricamente,

un elemento clave para interpretar la poltica educativa colombiana radica en
la que podra denominarse como debilidad del estado. Si se tiene en cuenta que
el consumo del sector pblico representa apenas un 7% del producto interno
bruto, que los ingresos corrientes del fisco valen cerca del 17% del ingreso
nacional, o que el empleo gubernamental no llega a ser el 10% de la ocupacin
total, cifras todas bastante inferiores a las propias de los pases industrializados
y de muchas naciones centro y sudamericanas 3 - podra colegirse que la
participacin directa del estado en la vida econmica y social de Colombia es
comparativamente reducida.
Sin duda, la opinin percibe como excesiva la intervencin regulatoria del
estado. Pero de aqu habra que descontar el carcter universal del fenmeno
y la condicin ineficiente y engorrosa de las actividades y trmites
administrativos. Ms aun, cabe sugerir seis distintos elementos estructurales que
confluyen para hacer dbil la funcin decisoria del Estado colombiano: 1) la
cultura valora con insistencia las lealtades personales, familiares o locales, cuya
vigencia limita o condiciona las posibilidades de movilizacin impersonal por
parte del estado o de las organizaciones polticas; 2) los polos competitivos de
decisin - clases, fracciones de clase o grupos de inters - muchos de los cuales
tienen vocera dentro del aparato gubernamental. En algunos casos (la Iglesia
Catlica, la Federacin Nacional de Cafeteros, las Fuerzas Armadas, etc.), estos
polos alternativos cuentan con considerable margen de autonoma; 3) la inercia
administrativa, que filtra y neutraliza muchas de las decisiones sancionadas en
la cumbre del poder, situacin que ha sido descrita como la "permanente guerra
de la administracin contra el gobierno"; 4) de la propia falta de importancia
del estado como agente econmico directo y de su importancia frente a muchas
necesidades ciudadanas, resulta tambin que un grupo significativo de la
poblacin espere poco de la gestin pblica y se margine por lo mismo de su
radio de influencia; 5) por razones geogrficas, el estado est ausente de vastas
regiones; y por razones histricas o culturales, tambin est ausente de muchas
esferas de la vida nacional; y 6) en opinin de un calificado analista, el estado
es dbil por la profunda incongruencia entre la estructura social colombiana,
catlica, hispnica e intervencionista, y sus instituciones polticas, calvinistas,
sajonas y liberales( 124 ).

La administracin Para concluir esta descripcin del ambiente, conviene

destacar ciertos rasgos de la estructura administrativa del estado, rasgos que
tocan directamente al propsito del presente estudio.
La figura central de la administracin es sin duda el Presidente de la Repblica
quien, como Jefe de Estado y de Gobierno, determina en alto grado y conduce
la poltica interna y externa del pas. Bajo las situaciones de "Estado de Sitio"
y ''Estado de Emergencia Econmica'', excepcionales en derecho pero corrientes
en la prctica, el Ejecutivo asume poderes ms drsticos frente a las libertades
pblicas y frente a la actividad econmica, respectivamente. Se aade a ello

20
la prctica corriente de que el Congreso invista al Presidente de "facultades
extraordinarias", en virtud de las cuales aquel puede legislar sobre materias
especficas. Ms aun, el Presidente designa, sin consultar oficialmente al
Congreso, a sus ministros - quienes, bajo determinadas circunstancias, parecen
tener amplio espacio de iniciativa - , embajadores, gobernadores de departa-
mento y Alcalde de la Capital, todos los cuales son sus agentes. De donde es
comn que al despacho presidencial lleguen toda clase de problemas regionales
y locales, incluyendo autnticas trivialidades.
El aparato gubernamental est jerarquizado en los tres niveles clsicos de
Nacin, Departamento y Municipio: 1) el nivel nacional est constituido por
los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias y los
organismos de gestin econmica denominados "establecimientos pblicos",
"empresas del estado" y "sociedades de economa mixta". Tales entidades
suman cerca de 200 y desempean las ms variadas funciones de decisin, control
y ejecucin de tareas, muchas de las cuales son de inters puramente regional
o local; 2) en cada uno de los 22 departamentos existen un gobernador, las
"secretaras" de la gobernacin, y una serie de "institutos" relativamente pobres
en sus ingresos y marginales en sus funciones. Similar estructura tienen el Distrito
Especial de Bogot y las 5 Intendencias y 5 Comisaras denominadas "Territorios
Nacionales"; 3) en todos los municipios existen el alcalde, cabeza de la
administracin, la tesorera, centro fiscal, y el personero, su agente judicial.
En aquellos municipios de mayor poblacin, existe adems una serie de
"empresas" (servicios pblicos, por ejemplo), "secretaras" (educacin, salud,
etc.), "institutos" (por ejemplo, de desarrollo urbano) y "oficinas" (como la
de catastro).
Sin perjuicio de calificar y de ampliar ms adelante esta apreciacin global,
cabe aqu sealar cmo la administracin es en general bastante centralizada.
No slo en trminos de decisiones, segn se insina atrs, sino tambin de
recursos y de personal. Ao por ao, la Nacin recauda ms del 90% de los
ingresos corrientes del estado y capta ms del 80% del crdito interno y externo,
ejecutando directamente un porcentaje siempre superior al 60% del gasto y
empleando una proporcin similar de los ocupados por el sector pblico. Los
departamentos ejecutan menos de un 20% del gasto, perciben no ms de un
507o del crdito y emplean a unos 30 de cada cien empleados pblicos. Los
municipios participan con poco ms del 10% en el gasto, poco menos de esta
cifra en el crdito y cerca del 15070 en el empleo oficial.
La debilidad financiera y administrativa del departamento contrasta con la
amplitud y la importancia de las funciones que le son asignadas dentro de la
Constitucin. En teora, dichas entidades territoriales estn autorizadas para
"fijar los planes y programas de desarrollo econmico y social departamental,
as como los de las obras pblicas ... " y para "fomentar. .. las empresas,
industrias y actividades convenientes al desarrollo cultural, social y econmico
del departamento ... " (Artculo 187, Constitucin Nacional). En la prctica,
las administraciones departamentales son en mayora cuerpos burocrticos sin
utilidad distinta de la de satisfacer las cuotas demandadas por las facciones
polticas locales, y carentes de ingerencia real sobre la prestacin de servicios,
el control jurdico o las decisiones bsicas.
La paradoja se explica en parte por una circunstancia histrica. Las guerras
civiles del siglo XIX se alimentaron sobre intereses regionales en conflicto y
hubo largos perodos de federalismo como frmula de organizacin poltica.
Para erradicar tan serio factor de conflicto, la Reforma Constitucional de 1886
21
despoj a los departamentos de sus ejrcitos y abri el camino para empezar
a despojarlos de sus rentas, dejndoles a cambio atribuciones puramente
retricas. Sin embargo, la necesidad de contar con clientelas locales para la
\igencia de los partidos, en un pas de regiones, hace que la escasez de recursos
no sea bice para la continua burocratizacin del departamento.
El caso de los municipios no es muy diferente. La tradicin espaola, la norma
constitucional y la lgica coinciden en encomendar a este nivel administrativo
la reglamentacin y control de mltiples facetas de la vida cvica y la prestacin
de numerosos servicios pblicos. Sin embargo, el grado de participacin electoral
o comunitaria en la gestin municipal es generalmente mnimo, y los recursos
tan escasos que el presupuesto no suma a un milln de pesos para el 65% de
tales entidades, ni a cinco millones de pesos para el 92% de las mismas(31).

El periodo
Tendencias demogrficas
Algunas de las modificaciones ms profundas en la estructura social
colombiana durante el decenio de los setenta estn asociadas con cambios en
los patrones demogrficos, el ms notorio de los cuales fue el descenso vertical
en las tasas de fecundidad. En efecto, el nmero total de hijos por mujer (en
edad frtil y expuesta al riesgo de fecundidad) descendi desde 7,0 en 1964 hasta
4,6 hijos en 1973, fecha del ltimo censo; y todo hace presumir que esta tendencia
a la baja se ha mantenido desde entonces; aun con las ganancias en mortalidad,
el ritmo de expansin de la poblacin disminuy desde el 3% al 2,4% anual
en el curso de dos dcadas.
La abrupta caida de la fecundidad tiene obvias implicaciones para el sistema
de educacin primaria en el corto plazo, y para el mercado de trabajo y la
demanda por servicios sociales en el mediano plazo. Pero adems, la consecuente
alteracin del ncleo familiar cre las condiciones para el ingreso de nuevos
contingentes femeninos a la fuerza de trabajo. Apoyado por la creciente
escolaridad femenina, este fenmeno tiene a su turno la doble implicacin de
proteger o elevar el nivel de ingreso de muchas familias y de modernizar las
relaciones entre los sexos(l 14).

Tendencias econmicas
El ao de 1967 suele sealarse como punto de inflexin (no repentino ni global,
por supuesto) entre dos estilos de desarrollo. A partir de los aos cincuenta
y hasta mediados de los sesenta, haba predominado la estrategia de sustitucin
de importaciones, las ciudades se beneficiaban relativamente ms del crecimiento
econmico que los campos, y el pas afrontaba tres problemas crticos: la escasez
de divisas, el desempleo y la descomposicin del campesinado. Desde mediados
de los 60 y a lo largo de los 70, se adicion a la sustitucin de importaciones
la estrategia de apertura exportadora, el nivel de vida rural mejor ms que
el urbano, y la preocupacin nacional ha tendido a desplazarse hacia la inflacin
y el malestar social en las ciudades. Cabe apenas ilustrar sumariamente las
transformaciones descritas:
1) A excepcin de las bonanzas cambiarias de 1954 y de 1959, fruto ambas
de los altos precios mundiales del caf, la poltica econmica del perodo
1945-1967 estuvo severamente condicionada por la escasez de divisas. En medio
de la incoherente alternacin de devaluaciones instantneas y liberacin de
22
importaciones, la tendencia general del subperodo fue decididamente
proteccionista. La magnitud del esfuerzo sustitutivo se nota bien en el hecho
de que los bienes de consumo pasaran de representar el 30% del valor total
importado en 1945 a menos del 9% en 1967, al paso que los bienes de capital
pasaban de ser el 33 % al 65<t/o de las importaciones durante el mismo
perodo(79).
2) En virtud de la favorable coyuntura del comercio mundial, de la suscripcin
del Pacto Andino, de la adopcin de una ms atinada poltica cambiaria y de
la concesin de generosos subsidios al exportador, la venta externa de productos
distintos del caf pas de constituir el 25% de las exportaciones en promedio
para el perodo 1948-1966, al 40% como promedio anual entre 1967 y 1979. 4
3) Por cuanto atae a la urgencia relativamente menor del desempleo entre
uno y otro perodo, vale apuntar que la tasa de desocupacin urbana abierta
vigente en promedio durante el decenio de los sesenta era superior en una cuarta
parte al respectivo promedio para la dcada de los setenta. O que la diferencia
entre las tasas anuales de aumento de la oferta y la demanda de brazos se acort
del 0,5% anual hasta el 0,2% anual entre los respectivos perodos intercensales
(1951-1964 y 1964-1973)(84).
4) En contraste, y debido en parte a cambios en la escena monetaria
internacional y en parte a elementos endgenos, el ndice promedio de inflacin
anual salt de 11,6% a 27,5% entre los decenios completos del sesenta y el
setenta.
5) Asociada al mismo tiempo con la nueva situacin cambiaria, con la
inflacin, y con el desempleo, se encuentra la transformacin experimentada
por la agricultura colombiana. Mientras los cultivos comerciales - tpicamente
generadores de divisas, poco intensivos en mano de obra y no productores de
alimentos para consumo interno - pasaron de ocupar el 12% al 30% de la
superficie y de representar el 9% al 28% de la produccin entre 1950 y 1972,
la agricultura tradicional - caractersticamente orientada hacia el mercado
interno, intensiva en mano de obra y productora de alimentos - disminua en
superficie del 35% al 30% y en produccin del 26% al 22%(115). Contra el
fondo de la presin demogrfica y el desigual sistema de tenencia de la tierra,
este creciente dualismo agrario fue resultando en el xodo rural hacia las
ciudades, en la proletarizacin del campesino vinculado a la agricultura comercial
y, ms generalmente, en la descomposicin del campesinado tradicional.
6) Por ltimo el crecimiento, tan rpido como catico, de la ciudad, sumado
a la persistencia del problema del desempleo y al recrudecimiento de la inflacin,
vienen desplazando gradualmente el centro de los conflictos ~aciales hacia las
reas urbanas.

Tendencias sociales
Como se dijo antes, la distribucin del ingreso es en Colombia bastante
desigual. Aun cuando el grado de desigualdad no parece haber variado
significativamente en los ltimos lustros, la posicin absoluta y relativa de los
distintos estamentos sociales habra sido modificada, segn sugiere la evidencia
dispersa.
En primer lugar, una tasa sostenidamente positiva de crecimiento econmico
y una distribucin ms o menos constante del ingreso implican que el nivel de
vida de la mayora de los grupos ha mejorado notablemente en cuestin de
25 aos.
En segundo trmino, la extensin de los servicios sociales bsicos y las
23
modificaciones en el mercado laboral estaran disminuyendo progresivamente
la incidencia de la deprivacin absoluta en el pas, de modo que los muy pobres
habran ganado comparativamente. Sin embargo, es tambin posible que la
nacionalizacin del capital y el rpido desarrollo del sector financiero hayan
aumentado la concentracin en favor de los muy ricos.
El estamento medio habra crecido en trminos cuantitativos y porcentuales,
en virtud sobre todo del avance industrial y de la urbanizacin. Pero a lo largo
de los cincuenta y los sesenta, como corresponde al proceso de sustitucin de
importaciones, los trabajadores urbanos del subsector moderno, las clases medias
y los empresarios industriales habran ganado en perjuicio relativo del obrero
rural y del trabajador marginado en las ciudades. Con la apertura comercial,
la modernizacin del campo y el ms rpido encarecimiento de los alimentos,
durante el decenio de los setenta parece haber mejorado la condicin de vida
rural a expensas de la clase media urbana.
Sin embargo, las transformaciones en la estructura ocupacional a lo largo
de 30 aos han venido consolidando cuantitativamente y cualitativamente el
estrato urbano medio, que se muestra cada da como una ms importante y
vocal fuerza poltica, tendencia sta que se lee, entre otros aspectos, en las nuevas
orientaciones del sindicalismo (por su significado para el conflicto docente, el
movimiento sindical se analiza a espacio en otro lugar).

Tendencias polticas
Cualquier interpretacin sinttica acerca de las tendencias polticas recientes
est naturalmente abierta a la controversia. Con esta salvedad, cabe destacar
la vigencia del Frente Nacional como principal condicionante de la evolucin
poltica de Colombia a lo largo de los ltimos veinte aos.
Una compleja serie de antecedentes condujo el pas al borde de la guerra civil,
a la violencia masiva en los campos, al gobierno hegemnico del partido
minoritario y posteriormente a la dictadura militar entre 1953 y 1957. En este
ao se produjo el acuerdo conocido como Frente Nacional, cristalizado en las
normas constitucionales de alternacin en la presidencia entre los dos grandes
partidos histricos por un perodo de 16 aos, y de paridad en la administracin
pblica entre liberales y conservadores. Pero el movimiento poltico que derroc
la dictadura implicaba en realidad cuatro pactos, cuyos altibajos marcan la
trayectoria poltica del pas durante los dos decenios pasados.
1) El primer pacto se di entre las lites de los partidos tradicionales. Fue
plasmado inmediatamente en la Constitucin y ha significado confiar los
gobiernos sucesivos a coaliciones de centro entre las alas mayoritarias de uno
y otro partido. Este beneficio del entendimiento ha tenido con todo serios costos:
desdibujar la ideologa y las fronteras partidistas; imponer polticas
transaccionales; burocratizar la competencia poltica; dificultar el deslinde entre
gobierno y oposicin; y forzar las lites disidentes en cada partido hacia
movimientos que, en su momento, representaron "vlvulas de escape" para
el sistema pero que no desembocaron en alternativas duraderas (el Leyvismo
conservador, el MRL liberal y la Anapo bipartidista fueron las principales
disidencias del perodo). Una posible consecuencia adicional de este pacto fue
la de excluir los partidos minoritarios del juego poltico convencional, con lo
cual stos se orientaron hacia el sindicalismo o el movimiento estudiantil, con
estrechez en su base popular y permanente conflicto intestino.
2) Un segundo pacto medi entre las lites de cada partido, sus dirigentes
regionales y los activistas de poca electoral. Tal pacto, manifiesto en las
24
cambiantes relaciones Ejecutivo-Congreso y Nacin-Regin, ha tenido las
virtudes de preservar la lealtad fundamental hacia el partido, de movilizar apoyo
para el gobierno y de conservar alguna sensibilidad del estado hacia las
necesidades ciudadanas que logran expresarse como revindicaciones polticas.
Con todo, al acentuar el papel de las lealtades personales, este pacto tiende a
fortalecer microestados dentro del estado, a hacer que los intereses prevalezcan
sobre las convicciones, y a contrarrestar la fuerza centrpeta del gobierno por
la presin centrfuga de las administraciones.
3) El tercer pacto se estableci entre las lites civiles y las fuerzas armadas.
A cambio del poder y de la renuncia a plantear alternativas polticas, stas
recibieron amplia autonoma para su gestin interna, incentivos de profesiona-
lizacin y comps preferencial para definir los trminos de la lucha antisubver-
siva. Si bien el arreglo ahorra traumatismos polticos, la gradual ampliacin
de la competencia militar - sobre todo en la esfera de la administracin de
justicia - repercute en limitacin de las garantas ciudadanas, en el ininte-
rrumpido acudir a mecanismos constitucionales ''de excepcin'', en la creciente
receptividad de las clases dirigentes a la temtica de "seguridad nacional", y
en la tendencia a percibir y tratar cualquier agitacin social o sindical como
amenaza directa al orden pblico.
4) El cuarto pacto inspirador del Frente Nacional tiene ms claro contenido
econmico y social, extendindose por una parte hacia el sector privado, y, por
otra, hacia las capas populares. Respecto de los grupos de inters organizados,
los gobiernos han optado por una de tres estrategias. Primero, la concertacin,
manifiesta en la consulta previa, la gestin conjunta o el subsidio explcito.
Segundo, el reconocimiento del poder de veto, ora en la etapa de discusin de
alternativas, ora en la derrota dentro del Parlamento o en la instancia judicial
de iniciativas adoptadas por la administracin, ora en tolerar que la ejecucin
sea menos drstica de 1o previsto en la ley. Y tercero, en la peor de las
circunstancias al grupo de inters se le deja algn espacio de acomodacin ya
legal, ya administrativo, bien en el mismo momento o bien recomponiendo las
cargas implicadas por el gobierno o por la decisin precedente.
Frente a los grupos populares, el gobierno ha combinado la represin de los
lderes ms radicalizados con la "cooptacin" u ofrecimiento de ventajas
personales a los dirigentes, y con la extensin gradual de beneficios econmicos
y sociales hacia sectores relativamente amplios. Entre tales extensiones figuran:
la reforma agraria (que a la postre result ms o menos inocua); el mejoramiento
progresivo de la legislacin laboral; las peridicas revisiones del salario mnimo
y los esfuerzos por generar empleo; el subsidio y el control de precios para
transporte y alimentos; la creciente cobertura de los servicios pblicos urbanos
y la seguridad social; modestos impulsos al cooperativismo; planes de vivienda
popular subsidiada; ampliacin cuantitativa de los sistemas de educacin y salud;
obras pblicas e infraestructura de inters local, y programas de asistencia o
nutricin.

Tendencias administrativas
Quizs puedan concretarse a tres las principales lneas evolutivas del aparato
gubernamental durante los ltimos aos: primero, su mantenida expansin
cuantitativa; segundo, el alternar entre impulsos "tecnificadores" y
"politizadores"; y tercero, los vaivenes entre fuerzas que podran denominarse
"gobierno", "gobiernos" y "administracin".
1) Pese a la inexistencia de series confiables, existe la impresin generalizada

25
de que el sector pblico viene creciendo a ritmo relativamente rpido, tanto
en trminos de nuevos organismos, como de complejidad en sus estructuras
ocupacionales y en el nmero de personas empleadas por l. Este crecimiento
puede atribuirse a cuatro factores principales: a) en primer lugar, como es
natural, el desarrollo del pas y la modernizacin de su economa, las mayores
demandas sobre el estado y la gradual expansin de los servicios pblicos,
implican mayor tamao en el aparato gubernamental; 2) la escolarizacin viene
en rpido aumento (especialmente en las reas urbanas) lo cual ha resultado
en una verdadera "inflacin de talento" y en el traslado de la incidencia del
desempleo hacia los ms educados. Una respuesta predecible del sistema poltico
es expandir la burocracia para cooptar los estamentos medios; 3) la mecnica
del Frente Nacional, con su nfasis sobre la coalicin, conduce a una poltica
de intereses ms que de convicciones, de modo que los puestos pblicos se
convierten en importante factor de poder y en garanta de lealtad. Ms aun,
la paridad y el robustecimiento de la carrera administrativa hacen que las
presiones polticas reclamen nuevos puestos, en lugar del desplazamiento de las
personas ya contratadas; 4) por ltimo, la introduccin por cada gobierno de
ciertas innovaciones programticas, con la consiguiente apertura de fuentes de
empleo pblico. En cambio, el desmonte de lo hecho por administraciones
pasadas es habitualmente lento, en parte por solidaridad bipartidista, en parte
por la inercia burocrtica y en parte porque la legislacin laboral colombiana
hace casi imposible el despido de trabajadores.
Sobre si el crecimiento cuantitativo de la administracin ha sido acompaado
por una mayor eficiencia, existen opiniones encontradas. De un lado, el nivel
educacional promedio del personal administrativo estara mejorando con la
escolarizacin. La secuencia de reformas administrativas - en particular, las
de 1958 y 1968 - , lo mismo que la accin del Departamento Administrativo
de Servicio Civil y de la Escuela Superior de Administracin Pblica, habran
mejorado la eficiencia gubernamental, al menos en ciertos sectores y en ciertos
perodos. Tambin habran contribuido a elevar la racionalidad y la calidad
del servicio pblico, la planeacin, institucionalizada por medio de la ley 19
de 1958 e incorporada a la Constitucin Nacional diez aos ms adelante, y
los numerosos programas de asistencia tcnica.
Pero. de otro lado, es tambin posible que la administracin gubernamental
se haya visto desmejorada por la existencia de deseconomas a escala y por las
crecientes dificultades de coordinacin y control. La inercia burocrtica y la
tendencia a convertir la organizacin en un fin en lugar de un medio,
aumentaran la anquilosis y la ineficacia en distintos sectores. Existe adems
la impresin de que la corrupcin administrativa ha aumentado sustancialmente
en Colombia, o que al menos se ha hecho ms visible, ms rutinaria y ms
tolerada.
2) La alternativa de tecnificacin versus politizacin administrativa bajo el
Frente Nacional se nota en distintos mbitos. En primer lugar, la cambiante
relacin entre el poder ejecutivo, presumiblemente ms "tcnico", y el poder
legislativo, presumiblemente ms "poltico". En ciertos aspectos crticos,
concretamente los de control sobre la planeacin nacional y sobre la poltica
monetaria, la autonoma presupuesta! del Congreso y la distribucin de la
funcin legislativa entre ambos poderes, la influencia del Parlamento disminuy
hasta un nivel muy bajo en la Reforma Constitucional de 1968 para recuperarse
en la Reforma de 1979(19). Otros dos aspectos de esta relacin han sido: el clima
del dilogo y colaboracin entre Gobierno y Congreso, estrecho bajo la
administracin Turbay, tenso con Lleras Restrepo y fluctuante en los dems
26
 perodos; y el control jurdico-fiscal ejercido por la Contralora General de la
Repblica, instrumento del Congreso, cuyo radio de influencia ha tendido a
aumentar.
Por otro lado, la opinin percibe una cierta dicotoma entre organismos ms
"politizados" (en sentido peyorativo) e institutos ms "tecnificados" (en sentido
laudatorio). A los primeros -- Contralora, Aduanas, Instituto de Seguros
Sociales, - se les describe como menos eficientes, ms burocratizados, ms
sensibles a la presin de la pequei'ia poltica y ms propensos a la corrupcin,
al paso que a los segundos - Banco de la Repblica, Servicio Nacional de
Aprendizaje, Empresa Colombiana de Petrleos, - se atribuyen las carac-
tersticas opuestas. En parte, el contraste resulta de la distinta naturaleza de
las funciones, de los variados requisitos intrnsecos para el reclutamiento de
personal, de la manera de financiarse y de ejercer el control interno, y del tipo
de clientela servida. Tambin en parte, se han dado distintas "historias privadas"
de cada entidad, seleccin equivocada de mandos superiores y apropiacin de
determinados institutos por determinados sectores de la "clase poltica".
Luego, a raz sobre todo de la Reforma Administrativa de 1968, los ministerios
fueron reducidos en su funcin ejecutora, mientras se fortaleca una serie
creciente de institutos y entidades descentralizadas adscritas a cada uno de ellos.
El esquema, que pretenda especializar la administracin e inmunizarla a la
pequea poltica, ha funcionado bien en algunos casos, en otros se ha limitado
a desplazar la patologa burocrtica y, en general, ha conducido a una cierta
balcanizacin del poder decisorio y de lo~ recursos dentro del aparato
gubernativo.
Una cuarta manifestacin del fluctuar entre "tcnica y poltica" se encuentra
en la rotacin en posiciones claves del estado entre tcnicos respaldados por
la voluntad presidencial, otros tcnicos avalados por dirigentes y subgrupos
partidistas, y parlamentarios o jefes polticos llamados a ejercer directamente
la administracin.
La misma tensin podra explicar los altibajos en influencia del Departamento
Nacional de Planeacin y de las oficinas encargadas de esta tarea en los distintos
ministerios y departamentos. Es pertinente anotar que tales altibajos de la
planeacin se registran dentro de una tendencia general a aumentar su esfera
de influencia en virtud, por una parte, de su creciente imtitucionalizacin y,
por otra, de que los organismos planificadores son el interlocutor natural de
las agencias internacionales, canalizan la a~istencia tcnica, e influyen
decisivamente sobre la asignacin del crdito o la ayuda externa con las cuales
se financian tanto proyectos ambiciosos de inversin como gran nmero de
programas innovativos en diversos campos.
3) Otra de las tensiones caractersticas dentro del sector pblico es aquella
que media entre los principios de "gobierno", "gobiernos" y "administracin".
Dicho de manera breve, el gobierno se preocupa de la inspiracin general, de
la coordinacin entre agencias y de la innovacin; los gobiernos son ncleos
de poder incrustados dentro del aparato estatal, que poseen algn grado ele
autonoma en virtud de representar fuerzas sociales externas al estado; la
administracin o burocracia es otra fuerza social, cuyo poder se finca en el
control sobre el desempeo cotidiano de las distintas agtncias.
Si bien los principios mencionados coexisten y se enfrentan en cualquier
aparato gubernamental (y aun en cualquier organizacin compleja) su grado
relativo de influencia y los modos de enfrentamiento o acomodacin recprocos
admiten amplio campo de variacin.
27
 En el caso colombiano y bajo el marco del Frente Nacional, los gobiernos
sucesivos han sido ms bien poco "ideolgicos", ratificando con distintas
modalidades el cudruple pacto que lo sustenta. Cada uno de los seis presidentes
del perodo 1958-1980, apoyado en coaliciones ms o menos slidas, ha tenido
una cierta cuota de iniciativa, respectivamente empleada para: la recuperacin
del juego democrtico y la adopcin de la Reforma Agraria en 1961; la
pacificacin del pas y el reparto "milimtrico" del poder entre fracciones
polticas; la modernizacin legal administrativa del estado y el Estatuto
Cambiario de 1967; el vigoroso impulso a la construccin de vivienda y la virtual
erradicacin del movimiento populista comandado por Anapo; la Reforma
Triburaria de 1974 y el nfasis redistributivo en el gasto pblico; y el retorno
de la clase poltica y la prioridad reconocida a las obras pblicas.

La existencia, un poco paradjica, de originalidad sin rupturas de fondo,

se refleja en las innovaciones ms o menos audaces y exitosas que intenta cada
ministro y cada funcionario de alto nivel en su respectiva esfera de mando, en
forma que la historia de cada poltica pblica es en verdad un proceso de
permanente experimentacin, consolidada o esbozada, de marchas, contra-
marchas y olvidos.

La fuerza relativa de los "gobiernos" dentro del estado depende en general

de cul sea la fuerza poltica propia de sus titulares. A veces como estrategia
explcita, a veces a regaadientes, frecuentemente como contraprestacin del
espacio de iniciativa concedido en otros mbitos, el gobierno designa en los
ministerios, en las juntas directivas o las gerencias de entidades descentralizadas,
en los departamentos y en los municipios a representantes de fuerzas sociales
que le son relativamente extraos. De aqu resultan por supuesto dificultades
en la coordinacin, presiones feudalizantes y aun contradicciones abiertas en
la poltica o en la ejecucin de las diversas entidades. La doble y simultnea
calidad de delegado personal del Presidente de la Repblica y de titular del poder
por derecho propio - a la cual se agrega, en el caso de los gobernadores, la
de representar la provincia frente al gobierno nacional - ocasiona, como es
natural, ambigedades y disfunciones administrativas. Pero tiene las virtudes
de matizar el ejercicio del gobierno y de contribuir a captar la cambiante
correlacin entre fuerzas sociales.

Por ltimo, el principio de "administracin" se asienta sobre los mandos

medios; sobre la inercia organizacional; sobre las complejidades tcnicas que
escapan al conocimiento del ministro, gerente, o gobernador de turno; sobre
la rutinizacin y la reglamentacin crecientemente compleja de los proce-
dimientos que regulan la vida interna de la entidad y su diaria relacin con la
clientela servida. Estas tendencias universales quizs se vean reforzadas en
Colombia por la apropiacin de puestos de trabajo, la presencia de "mercados
laborales cerrados" en muchos organismos, los criterios de reclutamiento
personalistas o "caciquistas", y la tpica inestabilidad en el cargo de los
estamentos directivos de cada entidad. En efecto, la ausencia de carrera
administrativa para los tramos superiores, la baja remuneracin que casi siempre
implica un elevado costo de oportunidad para el designado, la proliferacin
de controles legales, la reticencia burocrtica, y aun el desprestigio de rnuchas
posiciones formalmente "importantes", llevan en conjunto a que la rotacin
en el cargo de ministro, gerente o gobernador sea alta, con lo cual se robustece
la "administracin".

28
 Notas
1
Esta regionalizacin se fundamenta en los trabajos que aparecen en la bibliografa bajo los
nmeros 39, 63, 73, 97, 109, 149.
2
Clculos de FEDESARROLLO con base en estadsticas ele! Cemo Nacional de Poblacin de
1973, y las Encuestas de Hogares del DANE, 1977.
3
Clculos de FEDESARROLLO, presentados en el Seminario "Operacin Desarrollo", Bogot,
febrero de 1980.
4
Clculo de FEDESARROLLO basado en series histricas. Esta simple comparacin puede ser
engaosa por diversas razones, especialmente por la inestabilidad ele los precios mundiales del caf
y por la circunstancia de que Colombia pas de ser exportador a importador neto ele petrleo despus
de 1974. Por lo dems, el "milagro exportador" colombiano de los 70 y la importancia del Grupo
Andino son hechos estilizados: dos estudia> recientes de FEDESARROLLO los colocan empero
en seria tela de juicio.

JI. Educacin y Sociedad en Colombia

Introduccin

Al igual que cualquier otro orden institucional, el aparato educativo debe

entenderse no como una estructura cerrada, sino como un subsistema abierto
que percibe insumos, ofrece productos y trata de preservar sus fronteras. 5 As,
para describir adecuadamente las acciones recprocas entre una organizacin
compleja y su ambiente, es preciso combinar tres perspectivas: la funcional,
la sistmica y la evolutiva.
El punto de vista funcional se centra sobre tres preguntas: a) cmo contribuye
la organizacin analizada al orden o al conflicto sociales?; b) cmo refleja
el quehacer organizacional los valores (definiciones de lo deseable) e intereses
(definiciones de lo conveniente) propios de las distintas fuerzas sociales, esto
es, de las clases, fracciones de clase y grupos de inters que componen la
sociedad?; y c) cmo se inscriben los "proyectos" de estas distintas fuerzas
sociales en los objetivos y procedimientos de la organizacin?
El punto de vista sistmico considera la educacin como un orden institucional
relativamente diferenciado y se pregunta: a) por los trminos de su relacin con
otras esferas institucionales, y b) por las formas de especializacin y coordinacin
interna entre sus distintos componentes.
Por ltimo, el enfoque evolutivo trata de identificar los puntos de quiebra
histricos en cada uno de los cinco respectos anteriores y de explicarlos a la
luz de modificaciones en la sociedad global o en la dinmica interna del
subsistema educativo.
Puesto que el punto de vista sistmico ser desarrollado con amplitud en
captulos siguientes, conviene esbozar aqu la perspectiva funcional y sus
condiciones evolutivas en el caso colombiano.

Funciones y disfunciones de la educacin

El ms obvio propsito de la educacin es informar, formar y capacitar a

los miembros de la sociedad. La informacin consiste en transmitir cono-
cimientos o percepciones sobre el mundo, que pretenden ser verdaderos. La
formacin, en generar o reforzar actitudes que pretenden guardar correspon-
dencia con el deber ser. Y la capacitacin, en desarrollar destrezas que se suponen
tiles.

29
 Aun cuando todo proceso educacional transmite simultneamente cono-
cimientos, actitudes y destrezas, las modalidades especficas de educacin tienden
a especializarse. As, la educacin formadora o "de indoctrinacin" puede
caracterizar toda una sociedad, como la Esparta clsica; un perodo histrico,
como la etapa "Doctrinera" que Fals Borda seala en su recuento histrico
sobre la educacin colornbiana(64); o un tramo del sistema educativo, como
los seminarios para religiosos. La educacin informadora, acadmica o erudita
puede igualmente darse en una sociedad, como la China Imperial; en un perodo,
como el "Civilizador" en la historia colombiana; o en un tramo del sistema,
como el bachillerato clsico. Del mismo modo, la educacin capacitadora o
tcnica puede predominar en sociedades, como la Unin Sovitica; en etapas
histricas, como el perodo "Tcnico" en la educacin colombiana; o en tramos
del sistema, como los programas de aprendizaje industrial.
Para interpretar el significado social de las actividades informadora,
formadora y capacitadora que, de manera inmediata, definen la educacin,
existen por supuesto los paradigmas competitivos del consenso y el conflicto.
En la tradicin de Durkheim(60), la educacin se entiende como expresin
y conducto de la "conciencia colectiva" y como prerrequisito para la divisin
del trabajo. De este modo, la educacin se encuentra a la raz del orden social,
ya bajo condiciones de solidaridad mecnica, ya de solidaridad orgnica.
En la tradicin marxista, la educacin asegura la desigual apropiacin del
conocimiento social, adeca la generacin de plusvala al cambio en las fuerzas
y en las relaciones sociales de produccin, reafirma el carcter alienador del
trabajo y asegura la vigencia ideolgica de las clases dominantes ("las ideas
dominantes de una poca no son ms que las ideas de la clase dominante").
Sin ignorar la naturaleza irreductible de las diferencias entre ambos para-
digmas, ni elaborar ligazones tericas que aqu seran impertinentes, parece que
la comprensin del sistema educativo se beneficia de combinar ambas perspec-
tivas. En particular, ninguno de los paradigmas desconoce la potencialidad
integradora o diferenciadora de la educacin, sino que les atribuye un distinto
nivel de determinacin, en cuanto razn de ser (ratio essendi) o en cuanto razn
de conocer (ratio cognoscendi). Como mnimo, pues, las implicaciones
conflictivas y consensuales de la educacin se condicionan recprocamente. Sin
una cierta integracin que permita definir las fronteras de pertenencia de
determinados individuos a determinado orden social, no son posibles ni la
diferenciacin de clases o fracciones en su interior, ni la legitimacin de tales
diferencias. A la inversa, sin la diferenciacin legitimada, es imposible la
"reciprocidad de perspectivas" que constituye el tejido del orden social.
La doble potencialidad de la educacin se registra en cada una de sus funciones
sociales, a saber: 1) transmisin de la cultura, entendida como repertorio de
conocimientos; 2) socializacin, o formacin del carcter social de base;
3) entrenamiento, o formacin para el desempeo de papeles en la divisin
horizontal del trabajo; 4) asignacin de status o ubicacin de individuos dentro
de la divisin vertical del trabajo, y legitimacin de la desigualdad; y 5) portadora
de proyectos de distintas fuerzas sociales, esto es, agente de cambio programado.
Aunque no es estrictamente educativa, suele agregarse a las anteriores funciones
una sexta, la de condicionar la creacin cientfica y el desplazamiento de la
frontera tecnolgica. Por lo dems, las tres primeras funciones son relativamente
universales, en tanto, las tres ltimas se acentan en sociedades diversificadas
y racionalizadas.

30
 La discusin que sigue, aun en su aparente generalidad y abstraccin, se refiere
en todo al caso colombiano, y pretende apuntar al teln de fondo que enmarca
la relacin mutua entre el sistema educacional y la sociedad colombiana.

Transmisin de la cultura
Aun cuando en el sentido etnogrfico convencional la cultura incluye mucho
ms que los conocimientos y las creencias/' stos tienen mayor ubicuidad y
mayor importancia para el orden social de lo que generalmente se supone. En
efecto, segn la radical pero convincente argumentacin de Luckman y
Berger(l29), entre otros, la "realidad" es una construccin social. Ni las
categoras del pensamiento, ni los criterio' de certeza, ni la definicin de lo
verdadero, ni mucho menos el contenido especfico de los conocimientos y de
las creencias pueden referirse a presuntos criterios universales, independientes
del sistema social.
En su tarea de transmitir el conocimiento y las creencias acumuladas, la
educacin reconstruye pues para las nuevas generaciones la realidad sobre el
mundo natural y sobre el mundo humano. En este contexto, la funcin
integradora de la educacin es evidente, pues ella prove tanto los horizontes
bsicos de significado o el "sentido comn cultural", presupuesto indispensable
de toda interaccin, como el sentimiento de identidad histrica, de pertenencia
y de certeza para el grupo social.
Pero la difusin de conocimientos y de creencias es igualmente diferenciadora.
De una parte, puesto que ningn individuo puede abarcar la totalidad del
conocimiento acumulado, la distribucin del conocimiento reparte desigualmente
el poder y produce alienacin. Lo primero, porque aquellos grupos con cono-
cimientos especializados - los profesionales, por ejemplo - tienen control
exclusivo sobre esferas de la realidad que pueden ser ms o menos vitales para
el conjunto de la sociedad. Lo segundo, porque al atomizar el conocimiento
en perspectivas particulares o especializadas, cada individuo pierde la capacidad
de comprender que la definicin social de la realidad es tan relativa como su
propio punto de vista; por lo tanto, el orden social tiende a ser aceptado como
un orden natural y duradero.
Por otra parte, a la desigual distribucin horizontal de conocimientos y
creencias se agrega su desigual distribucin \ertical, de modo que los estratos
superiores tienen una comprensin ms global y referida a aspectos ms
sensitivos del sistema social que los estratos inferiores. Esta situacin conduce,
en las palabras de C.W. Milis, a la ausencia de "imaginacin sociolgica" entre
los grupos subordinados, es decir, a la incapacidad de comprender que sus
problemas particulares son reflejos de un determinado y desigual ordenamiento
social( 140).

Socializacin
La formacin del carcter bsico del individuo a travs del proceso educacional
tiene igualmente implicaciones fundamentales sobre el consenso y sobre el
conflicto en la sociedad. Como la actitud es el reverso psicolgico del valor
cultural, el papel socializador de la educacin asegura en esencia la conformidad
del comportamiento personal con las demandas y expectativas del grupo. As,
la educacin garantiza la vigencia de las normas que fundamentan la solidaridad
social.
Pero el conformarse del individuo con el grupo es siempre precario pues, por

31
un lado, la energa indisciplinada que el psicoanlisis conoce como "principio
de placer" tiende a desbordar cualquier norma y, por otro lado, las expectativas
de los diversos subgrupos a los cuales pertenece cada individuo a menudo
demandan comportamientos incongruentes.
La ambivalencia de la educacin, "represora" al mismo tiempo que
"civilizadora" se produce independientemente de la estratificacin, y es de
carcter universal. Pero, segn la insinuacin de Freud(76) y la detallada
elaboracin de Marcuse(l 30), la socializacin en un contexto clasista conlleva
una dosis ele "represin excedente", necesaria para lograr la subordinacin y
la extraccin de plusvala.

Entrenamiento
Las ideas anteriores se extienden con facilidad a la tercera funcin principal
del proceso educativo, la de entrenamiento o capacitacin para el desempeo
de papeles sociales especficos. Por lo menos desde Adam Smith( 178), y tanto
a nivel macro como a nivel micro, la literatura econmica ha reconocido los
importantes efectos de la educacin sobre la productividad agregada y sobre
el salario individual. Estos efectos son esencialmente integradores para la
sociedad, porque un producto en crecimiento permite satisfacer mejor las
aspiraciones individuales, y porque existe una relacin directa entre la magnitud
relativa de los beneficios que un individuo percibe de la sociedad y su tendencia
a conformarse con el sistema social vigente. 7
Pero es igualmente claro que, por una parte, el crecimiento econmico es
conflictivo y destructivo y, por otra, que la movilidad suele ir acompaada por
desrdenes psicolgicos y por tensiones sociales( 139). Las consecuencias
discriminadoras del entrenamiento ocupacional impartido por el sistema
educativo son realzadas lcidamente por Bourdieu y Passeron(l6) o por
Carnoy(23), quienes analizan cada uno de los aspectos de la escuela y de la
escolarizacin como instancias de las relaciones de clase, al servicio de la
reproduccin de la fuerza de trabajo y de la extraccin de plusvala.

Educacin y estratificacin
En cuanto legitima y justifica la estratificacin prevaleciente, la educacin
sirve un propsito integrador. En cuanto contri bu ye a la asignacin diferencial
de individuos o familias entre los varios estratos, implica disensin.
El aporte del sistema escolar a la legitimacin de la desigualdad vigente se
expresa de tres modos principales: calcando en su funcionamiento interno la
dinmica socio-cultural de la desigualdad, condicionando el avance escolar del
estudiante a su origen social, y haciendo que el fracaso de los subprivilegiados
se impute a su falta de capacidad antes que a su extraccin econmica. Lo
primero se concreta en las relaciones dentro del aula y en la prctica de exmenes
selectivos; lo segundo, en una oferta restringida de cupos en los tramos superiores
y en el creciente costo de oportunidad que para el individuo significa educarse;
lo tercero, en el proceso de enfriamiento o "coo/ing-out" de las expectativas
a lo largo del ciclo educacional(20). As, en las palabras de Bourdieu y Passeron
"instrumento privilegiado de la justificacin de la sociedad burguesa, la escuela
otorga a los privilegiados el privilegio supremo de no verse a s mismos como
privilegiados, y a los desheredados los convence de que su destino escolar y social
se debe a su falta de dones o de mritos"(l 7).
Pero, sea que la movilidad predominante corresponda al tipo "patrocinado"
32
o al ''disputado'', la educacin sigue siendo un requisito para confirmar o para
adquirir determinado status social. El papel de la educacin como canal de
movilidad social - que ha sido confirmado empricamente para muchos pases
- se refiere por igual a las tres dimensiones de la estratificacin: ingreso,
prestigio y poder.
1) Al ingreso, porque a mayores niveles de educacin de alguna manera
corresponden ms altas productividades en el trabajo (sea que el vnculo
educacin-ingreso se intreprctc a la luz de las teoras de capital humano, de
confirmacin del status de origen, de mayor aptitud psicolgica o de mayor
entrcnabilidad del educado 8 ). Adems, las actitudes reforzadas por cada tramo
escolar corresponden en general a las requeridas por trabajadores de distinto
nivel ocupacional: la disciplina, la puntualidad y el respeto a la autoridad en
la educacin primaria; la iniciativa y autonoma restringida, en la secundaria;
la creatividad y seguridad, en la educacin superior.
2) La educacin contribuye a la movilidad del individuo en la esfera de
prestigio social, no slo porque el saber ms sea ms estimado en s mismo,
sino porque - como apunt Webcr(200) - el prestigio de distintos grupos de
status se fundamenta sobre la diversidad de sus "estilos de vida": ahora bien,
la educacin para las clases altas refleja el ideal de "una vida elegante"; para
las clases medias, el de una "vida respetable"; y para las clases bajas, el de
"ganarse la vida".
3) Por ltimo, la educacin va preparando al individuo para acceder a distintos
grados de poder. Despus de la formacin elemental, prepara al trabajador no
calificado para el manejo rutinario de cosas; al calificado para su manejo no
rutinario; al empicado o trabajador "de cuello blanco", para el manejo rutinario
de personas o de smbolos; a la lite para el manejo no rutinario de personas;
y a la inte//igentsia, para el manejo no rutinario de smbolos.

Educacin y fuerzas sociales

Cuando una determinada fuerza social - clase, fraccin de clase o grupo
de inters - cobra conciencia de cmo el sistema educativo puede contribuir
a la realizacin de sus proyectos especficos, intenta utilizarla como un agente
de cambio programado. As, los proyectos en conflicto de distintas fuerzas
sociales son un elemento fundamental para comprender las tensiones y la
evolucin de cualquier sistema educativo. En particular, muchos de los cambios
experimentados por la educacin en pases en vas de industrializarse se
relacionan de cerca con el inters de tres fuerzas sociales de importancia: las
lites modcrnizantcs, las clases medias y las sublitcs disidentes.
1) Tpicamente, las lites modernizan tes encarnan las nuevas formas de
racionalidad econmica, poltica y cultural que el proceso de desarrollo va
generando ininterrumpidamente. A medida que las oportunidades econmicas
y las instituciones se diversifican, fracciones de la clase alta entran en
competencia por el predominio relativo y por la definicin de nuevas formas
de control y solidaridad con los grupos medios y populares.
De esa manera, muchas de las innovaciones educacionales generadas "desde
arriba" son diseos de la lite modernizantc, que caractersticamente pretenden:
i) contribuir a la afirmacin de su predominio cultural o tcnico dentro de la
clase alta; ii) adaptar la oferta educacional a las modificaciones registradas o
anticipadas en la tecnologa y en la estructura ocupacional; o iii) anticiparse
a efectuar "concesiones" a aquellos sectores medios o populares que pueden
constituirse en apoyos estratgicos en su competencia por el predominio o que,

33
en ausencia de tal concesin, pudiesen irrumpir como fuerzas autnomas y
desequilibradoras.
2) El proyecto de las clases medias, las latinoamericanas en todo caso, viene
marcado por una profunda ambigedad. Inclinada a veces por la alianza con
los grupos populares, opta en perodos crticos por alternativas populistas; pero,
beneficiaria del cambio gradual y progresivamente incorporada por la accin
de las lites modernizantes, su opcin final tiende a ser conservadora (vase 147).
La ambivalencia poltica de los estratos medios los conduce a reclamar
simultneamente la expansin cuantitativa del sistema educacional, por una parte
y, por otra, la ratificacin del credencialismo y de otros mecanismos selectivos
que sirvan a su propsito de movilidad restringida.
Sumada a la intencin "concesionalista" de las lites modernizantes, la
demanda de universalizacin educativa por parte de las clases medias conduce
a que la "demanda social" por educacin exceda a la "demanda tcnica" (esto
es, a que la cantidad y nivel de los calificados supere los requerimientos de la
economa) y a que la escolaridad se conciba como una herramienta para la
distribucin "prematura" de los frutos del crecimiento econmico.
Por su lado, el valor otorgado a la educacin como palanca de movilidad
individual resulta tanto en la saturacin y consiguiente desvalorizacin social
de niveles educacionales ms y ms altos, como en la diversificacin de calidades
dentro de un mismo nivel educativo.
3) Bien porque se encuentran ms radicalmente alienados del sistema poltico,
bien porque padecen de severa inconsistencia de status (los muy educados pero
mal remunerados, por ejemplo), algunos grupos de clase media se proyectan
como antilites disidentes e intentan convertir tramos o ingredientes del sistema
educacional en instancias crticas o en herramientas de cambio revolucionario.
Entre tales grupos disidentes se cuentan: a) un sector de los tcnicos y planifica-
dores medios del sistema educativo; b) sectores ms o menos amplios del
magisterio en cada tramo escolar; y c) grupos beligerantes del estudiantado
universitario. Carentes por lo comn de experiencia administrativa, se inclinan
por el estilo de pensamiento utpico, por la crtica totalizadora y por la
traduccin de toda idea en praxis poltica, contribuyendo de ese modo a la gnesis
de la contracultura popular, el sealamiento de las limitaciones estructurales
del sistema vigente y a su eventual modificacin.

Sobre la dinmica del sistema educativo colombiano

Aun cuando, como se dijo, el anlisis sobre la doble implicacin inte-
gradora y conflictiva - de cada una de las cinco principales funciones de la
educacin se llev a cabo de manera deliberadamente abstracta y general, es
l aplicable en su totalidad a la situacin colombiana. Con todo, para ilustrar
esta perspectiva funcional y para complementarla con el punto de vista evolutivo,
conviene aludir en forma sucinta pero concreta a algunos aspectos de la historia
y el funcionamiento actual del sistema educativo del pas.

El orden tradicional
Como primer punto de referencia es til una descripcin simplificada del
modelo escolar vigente bajo el denominado ''orden seorial'' que predomin
en Colombia hasta bien entrado el siglo XX, y cuya gradual desaparicin
coincide con el despegue del pas hacia un crecimiento econmico autosostenido.
34
 El primer rasgo de la escuela bajo el orden seorial es su muy limitada
cobertura. Segn el censo de 1938, ya entrada la industrializacin, el
analfabetismo afectaba al 44% de la poblacin mayor de 15 aos, la tasa de
escolaridad primaria (para el grupo entre 7 y 14 aos de edad) era inferior al
35%, y la escolaridad secundaria no alcanzaba al 10%. Para un pas con 7
millones de habitantes, existan apenas 9000 aulas y 13 mil maestros en la
primaria, y 700 establecimientos de secundaria con 5000 profesores. Con ms
de las dos terceras partes de la poblacin habitando en reas rurales, el
analfabetismo llegaba en el campo al 53%, la escolaridad primaria era del 25%,
y la secundaria, del 2%(118).
La limitada cobertura no era fruto slo de la escasez de recursos, sino de
una ideologa que, so capa de respetar la libertad individual, preservaba la
sociedad tradicional. En efecto, el artculo 41 de la Constitucin de 1886,
repetido por la ley 39 de 1903 (orgnica de la educacin durante varios decenios)
establece que "la instruccin primaria costeada con fondos pblicos, ser
gratuita y no obligatoria''.
Segn anota Lebot, la afirmacin explcita de la no obligatoriedad de la
enseanza implica la negacin de uno de los derechos fundamentales del hombre
segn la burguesa. Como en la sociedad feudal la autoridad familiar- eclesistica
es la que decide sobre los derechos del nio, ello asegura el buen funcionamiento
de los mecanismos de reproduccin de una sociedad extremadamente
jerarquizada y de muy poca movilidad social(! 18).
El papel preponderante de la Iglesia Catlica se nota en el hecho de que,
mientras la Constitucin de 1886 "garantiza la libertad de enseanza" (artculo
41) minimizando la intervencin del estado sobre la educacin privada, el
Concordato de 1887 establece que "en las universidades y en los colegios, en
las escuelas y en los dems centros de enseanza, la educacin e instruccin
pblica se organizar y dirigir en conformidad con los dogmas y la moral de
la religin catlica. La enseanza religiosa ser obligatoria en tales centros, y
se observarn en ellos las prcticas piadosas de la religin catlica" (artculo 12).
De ese modo, la jerarqua diocesana, el clero local y las comunidades religiosas
tuvieron amplio control sobre la seleccin y promocin de las autoridades
educativas y del magisterio a todos los niveles, sobre la elaboracin y seleccin
de textos en las ms diversas materias, y sobre la administracin educativa
directa. Por lo dems en 1938, la educacin privada, en su mayora religiosa,
abarcaba el 60% de la matrcula en la secundaria y cuatro de las seis
universidades existentes eran propiedad de la Iglesia Catlica.
El currculo se limitaba, para el grueso de la poblacin, a los rudimentos de
escritura, lectura, matemticas, religin y cvica. En efecto, para el mismo ao
de 1938, el 10% de los planteles de educacin primaria ofreca apenas un ao
de estudio, un 45% adicional ofreca dos aos, y aun otro 30% alcanzaba slo
a los tres aos. En la secundaria predominaba la orientacin "humanstica",
tanto en trminos de matrcula (los bachilleratos tcnicos no agrupaban al 20%
de la poblacin estudiantil) como de contenido curricular. En la universidad,
los 4137 estudiantes de 1935 se dedicaban en su gran mayora al derecho y las
humanidades, con baja participacin de las ciencias de la salud, los bsicos y
la ingeniera (118, 75).
El esquema descrito corresponde de cerca al modelo "seorial" en cuanto
al orden social y al modelo "aristocrtico" en cuanto a la cultura. Por lo
primero, el sistema educacional mantiene una slida estratificacin, retiene el
campesinado en su lugar de origen, ratifica el control social en trminos de "Dios
35
y Patria", prove poca especializacin funcional en el campo, pero contribuye
a formar mano de obra artesanal o semi industrial en la ciudad y desestimula,
en general, la "empata" o disponibilidad de las masas para ser movilizadas
por fuerzas impersonales.
En cuanto expresin del ideal aristocrtico en la cultura, la educacin pretende
transmitir verdades eternas e intemporales a sujetos que aprenden en lugar de
descubrir. La realidad se define en trminos de esencias ms que de relaciones
dinmicas; se prefiere la concepcin esttica a la concepcin utilitaria del
conocimiento y la pedagoga desconoce la capacidad plstica del individuo. Para
subrayar la inaccesibilidad de las lites, la alta cultura se expresa en lenguas
clsicas o extranjeras, con mucha insistencia sobre la pureza del castellano.
Puesto que la poltica no es todava una profesin ni las lites se encuentran
diferenciadas, la cspide del conocimiento consiste en la erudicin sobre los
clsicos, el derecho y la filosofa, con lo cual el debate pblico pretende
presentarse como desinteresado y atemporal.
Los historiadores suelen situar la ruptura del orden seorial en Colombia hacia
el tercer decenio del siglo XX. La estabilidad poltica y el nuevo papel del estado
- plasmados en la Constitucin de 1886 - , la consiguiente eliminacin de las
guerras civiles, las divisas generadas por el caf en su bonanza de 1925 a 1929
y por la indemnizacin del Canal de Panam, junto con la ampliacin de la
infraestructura y las obras pblicas, fueron impulsos vigorosos para la
modernizacin del pas en todas sus esferas. Este inicial "descongelamiento de
lealtades'', que Polanyi correctamente identifica como el requisito esencial para
el desarrollo(l 61 ), impuls los procesos, mantenidos hasta hoy, de construccin
nacional ( "nation building") en lo poltico y ampliacin del mercado interno
(de insumos y mano de obra, lo mismo que de productos) en lo econmico.

El proyecto de las lites

Sin caer en interpretaciones simplistas, es indudable que la sucesin de lites
modernizantes a partir de los aos 30 ha jugado un papel destacado en la
transformacin poltica y econmica de Colombia. Por cuanto atae al sistema
educacional, ellas han introducido, de modo aproximadamente secuencial y ms
o menos exitoso, cinco "proyectos" principales: a) la laicizacin o secularizacin
de la enseanza; b) su universalizacin; c) la diversificacin de contenidos en
funcin de los cambios en la estructura ocupacional; d) la experimentacin y
actualizacin de mtodos pedaggicos; y e) la racionalizacin administrativa
y financiera dentro del sistema.

Laicizacin E 1 proyecto de secularizacin de la enseanza por parte de

las lites modernizantes tiene una primera e importante cristalizacin en la
Reforma Constitucional de 1936. Segn el texto vigente hasta entonces "la
educacin pblica ser organizada y dirigida en concordancia con la religin
catlica". La modificacin adoptada dice: "Se garantiza la libertad de
enseanza; el estado tendr, sin embargo, la suprema inspeccin y vigilancia
de los institutos docentes, pblicos y privados, en orden a procurar el
cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formacin intelectual,
moral y fsica de los educandos" (artculo 14, Acto Legislativo nmero 1 de
1936). Dicho brevemente, si antes la Iglesia poda intervenir en la educacin
pblica, ahora es el estado quien puede intervenir en la educacin privada.
Aun cuando la Iglesia Catlica retiene sustancial influencia sobre la educacin
colombiana, y, aun cuando el impulso a la secularizacin ha sido contrarrestado

36
en ciertos momentos (por ejemplo, a raz del 9 de abril, el Partido Conservador
en el poder impuso un rgido programa de "restablecimiento ideolgico") es
innegable la tendencia sostenida hacia un mayor control del aparato escolar
por parte del estado. Ello se manifiesta en el esfuerzo por sustituir la simbologa
religiosa por una simbologa cvica, en la adopcin de currculos y la seleccin
de textos, en la inspeccin continuamente en aumento, en la secuencia de
proyectos de nacionalizacin de la enseanza desde 1938 hasta 1976, o en la
abundante y a veces minuciosa reglamentacin administrativa, financiera y
docente.
Sin embargo, y pese a que el gasto pblico en educacin crece continuamente
en trminos absolutos y relativos, la expansin de la escolaridad total ha sido
tan rpida que la matrcula privada tiende a crecer ms rpidamente que la
oficial: en 1935, las escuelas primarias del estado cubran el 93 OJo del alumnado
y en 1978 el 85%; para la secundaria, la participacin oficial en la matrcula
baj del 47% al 43%, mientras en la educacin superior aumentaba del 36%
al 53% 9 (hay que advertir por supuesto, que la educacin privada no es
necesariamente religiosa).

Universalizacin Aun cuando el ideal napolenico de la educacin

universal haba sido recogido en algunos textos legales del siglo XIX, la frmula
constitucional sobre no obligatoriedad de la enseanza slo vino a ser modificada
de modo definitivo en 1936: "La enseanza primaria ser gratuita en las escuelas
del estado, y obligatoria en el grado que seale la ley" (art. 14 del Acto
Legislativo nmero 1).
A pesar de que el analfabetismo llega todava a un 20%, de que las tasas
de escolarizacin distan de ser satisfactorias y de que no existe sancin para
el padre que se niegue a educar a sus hijos, el crecimiento en cobertura del sistema
escolar es verdaderamente notable. Mientras entre los censos de 1938 y 1973
se triplic la poblacin total del pas, el nmero de alumnos matriculados en
primaria se multiplic por seis, el de inscritos en la secundaria por ms de doce,
y el de universitarios por ms de veinticinco. 10 El esfuerzo del sector pblico
se sintetiza en el hecho de que la participacin de los programas educativos en
el presupuesto pasase de cerca del 80/o a cerca del 20% durante los 35 aos de
referencia, cuando el gasto total del gobierno se cuadruplic en trminos reales.
Tales circunstancias se han traducido, por supuesto, en reducir la incidencia
del analfabetismo en ms de la mitad y en elevar en ms de dos y media veces
el promedio de aos de escolaridad de la poblacin total. Nada de lo cual implica,
para insistir, que el proceso de democratizacin de la enseanza haya sido
completado, particularmente en las reas rurales.

Diversificacin La estructura ocupacional de Colombia ha venido

cambiando rpidamente. Con la expansin de la industria manufacturera, de
la agricultura comercial y de los servicios modernos, el mercado demanda
mayores niveles de calificacin general y una creciente diversidad de especialistas.
En respuesta a las nuevas necesidades, el sistema educacional ha ido
robusteciendo la formacin tcnica y diversificando sus programas. Entre los
principales hitos de este proceso di versificador, casi todos debidos a iniciativa
de las lites modernizantes, se cuentan: las peridicas revisiones del currculo
en la primaria y la secundaria, con miras a capacitar al estudiante para el mundo
del trabajo; estmulos legales y financieros, como los contenidos en la ley 143
de 1948, para la enseanza industrial, agrcola y comercial; desarrollo de las
modalidades de educacin secundaria distintas del bachillerato clsico, cuyo

37
ms claro ejemplo est constituido por la creacin de los Institutos Nacionales
de Educacin Media Diversificada (INEM) en 1969; programas especficos de
adiestramiento ocupacional, impartidos en escala masiva por el Servicio Nacional
de Aprendizaje (SENA) a partir de 1957; creacin, en 1950, del Instituto
Colombiano de Especializacin Tcnica en el Exterior (ICETEX) para que, en
su calidad de banco educativo, estimulase la formacin de tcnicos superiores;
y, no menos, aparicin de nuevas universidades especficamente orientadas a
satisfacer la demanda empresarial, acompaada por el surgimiento o fortale-
cimiento de las carreras tcnicas en los dems centros de educacin superior.
Sin lugar a dudas, el proceso de diversificacin educacional ha sido
paradjicamente a la vez incompleto y excesivo. Incompleto, porque la
formacin clsica sigue predominando cuantitativamente, porque el "credencia-
lismo" mantiene su vigencia, y porque siguen escaseando determinados tipos
de recursos humanos (obreros calificados, por ejemplo). Excesivo, porque la
pirmide educacional sigue siendo estrecha, porque en ocasiones se produce
exceso en la oferta de tcnicos intermedios, porque el conocimiento adquirido
suele subutilizarse en el trabajo, y porque los profesionales egresados de las
nuevas disciplinas ya encuentran dificultad para colocarse.
Sin embargo, unas pocas cifras bastan para mostrar la realidad de la diversi-
ficacin educativa. Los bachilleratos industrial, agropecuario y comercial
pasaron de representar el 4,5% de la matrcula secundaria en 1935, a casi el
25 % en 1978. Mientras el nmero de planteles dedicados al bachillerato clsico
aumentaba en 8 veces, el de los especializados en industria creci nueve veces,
en agricultura catorce veces, y en comercio quince veces. 11 Sobre un total de
530 mil estudiantes de secundaria, los 19 Institutos Nacionales de Educacin
l'v1edia Diversificada (INEM) matriculan hoy ms de 56 mil. En 1975, el
equivalente de uno entre cada doce estudiantes de secundaria se encontraba
matriculado en el SEN A, y la entidad imparta alrededor de la cuarta parte de
la formacin tcnica ofrecida por el conjunto de las unidades oficiales y privadas
del sector. Los gastos del Servicio exceden del 12 OJo de las inversiones totales
en educacin pblica y del 25% de los costos de la secundaria oficial(88).
Por ltimo, los egresados universitarios ele carreras distintas de las
tradicionales (derecho, educacin, ciencias sociales y humanidades) llegan ya
a ser el 63% de los graduados, pese a que el costo unitario promedio de su
formacin es entre un 1OO:o y un 50% superior al de aquellos(75).

Modernizacin de los sistemas pedaggicos Innovaciones de metodologa

de la enseanza desarrolladas en Europa y en los Estados Unidos han tenido,
por supuesto, algn eco en la educacin colombiana. Desde los conceptos de
centros de inters y globalizacin tomados de Decroly en el decenio de los 30,
pasando por las formaciones "activa" y "participante", hasta los recientes
avances de la "tecnologa educativa", mltiples innovaciones han sido
introducidas en la prctica docente de algunos establecimientos.
Los programas de capacitacin de maestros, la elaboracin cientfica de textos
y la difusin de ayudas audiovisuales u otros apoyos escolares han permitido
una cierta difusin de las innovaciones, aunque stas en su mayora siguen siendo
de naturaleza elitista. En particular, a la baja calificacin del grueso del
magisterio y a la escasez de recursos se aade el sesgo excluyente de muchas
de las nuevas metodologas. En efecto, ellas suponen un ambiente cultural
enriquecido, una disposicin del alumno a "descubrir" en lugar de "aprender"
y una concepcin del ''conocimiento abierto'' que no necesariamente corres pon-

38
den a las condiciones econmicas y psicolgicas de la mayora de los estudiantes
colombianos.
En el plano ms general de la cultura, la modernizacin ha significado un
cierto trnsito desde el estilo "aristocrtico" hacia la forma "democrtica".
Puesto que el conocimiento debe ser accesible, en principio, a cualquier
individuo, las nuevas lites intelectuales tienden a preferir lo claro, lo demostrable
y lo abstracto sobre lo recndito, lo intuitivo y lo concreto. En lugar de la sntesis
y de la unicidad, predominan la formalizacin, el anlisis y la "articulacin"
de las ideas. Puesto que el presente tiene origen histrico, las explicaciones se
proponen en trminos dinmicos, de relaciones y no de esencias. Como el
conocimiento es abierto, la discusin y el intercambio de puntos de vista son
valorados positivamente, se cree en la plasticidad pedaggica del alumno, en
la creatividad individual y no se admite ya que el maestro tenga monopolio sobre
la verdad. Por ltimo, ya que la poltica es un oficio de tiempo completo y que
la economa demanda alta especializacin, la retrica culta y el ideal del
clasicismo dan paso al debate tcnico, y el universalista de antao es reemplazado
por la especializacin en profundidad.

Racionalizacin administrativa En forma paralela a la expansin

cuantitativa del aparato escolar y al creciente esfuerzo financiero del fisco
nacional, los gobiernos sucesivos han introducido una serie de mecanismos de
control y supervisin con miras a elevar la eficiencia del sistema.
Por una parte, la inspeccin ejercida por el Ministerio de Educacin Nacional
sobre los currculos, los exmenes y la calidad de la enseanza - inspeccin
iniciada en 1931 - ha tendido a hacerse ms comprensiva y ms minuciosa.
Por otra parte, una secuencia de "estatutos docentes" se ha ocupado de
reglamentar el ejercicio del magisterio buscando, por regla general, la profesiona-
lizacin del mismo.
Las reestructuraciones del Ministerio - tres bajo el Frente Nacional - han
pretendido especializar funciones por organismos dentro del "Sector
Educativo", liberar recursos para inversin y enmarcar las polticas educativas
dentro de acciones conjuntas del estado mediante compromisos intersectoriales
y, ms recientemente, mediante la integracin del sector educativo en los planes
generales de desarrollo. No menos notable ha sido el cambio de esquemas en
la responsabilidad financiera y en la distribucin de funciones entre la Nacin,
el Departamento y el :Vlunicipio, cambios que sern descritos con detalle ms
adelante.
Por ltimo, cabe mencionar los esfuerzos de planeacin integral para el sector
educativo y el impacto de la asistencia tcnica extranjera. El primer Plan
ambicioso y sistemtico para el sector educativo data de 1956 y, a partir de 1968,
con la constitucin de la Unidad de Recursos Humanos dentro del Departamento
Nacional de Planeacin, la educacin se convierte en obligado punto de
referencia para la formulacin de cualquier plan de accin pblica. En cuanto
a la asistencia externa, pueden contarse no menos de 30 misiones tcnicas durante
los ltimos quince aos, algunas de las cuales han tenido visible influencia sobre
la concepcin y ejecucin educativas, adems del mantenido y relativamente
generoso flujo de ayuda y crdito internacional, para la universidad primero,
para la secundaria tcnica luego y hoy para la educacin rural, la capacitacin
del magisterio y la planeacin educativa.
Pese a las iniciativas aludidas y a otras ms, el estado administrativo de la
educacin colombiana dista de ser satisfactorio. Como apunta un observador,
entre los factores que dificultan una coordinacin efectiva de los esfuerzos para

39
formular e implementar una poltica educativa nacional se encuentran: "la
independencia histrica de los departamentos en asuntos educativos; la ausencia
ele planeamiento educativo regional y el no aunar los recursos para solucionar
disparidades entre los departamentos, en sus bases financieras y sus niveles de
desarrollo del sector educativo; la existencia a nivel nacional de una multiplicidad
de diferentes centros de poder en varias agencias gubernamentales autnomas
(institutos descentralizados) que formulan polticas educativas, y la existencia
de un sector privado en la educacin demasiado poderoso y relativamente
independiente del control del gobierno nacional(8).

El proyecto de las clases medias

El proyecto social de las clases medias se ha reflejado sobre el aparato
educativo colombiano principalmente en su condicin de vehculo ele movilidad
social. En efecto, con el "descongelamiento" que sobrevino al orden seorial,
con la industrializacin, la urbanizacin y el ensanche en el radio de accin estatal
sobrevinieron cambios en la estructura ocupacional suficientemente intensos
y voluminosos como para demandar la movilidad ascendente de ms y ms
grupos de poblacin.
El proceso, mantenido a lo largo de 50 aos, ha encontrado en la educacin
un mecanismo obvio de selectividad, funcionalidad y legitimacin. Pero la
manera como el aparato escolar responde a la presin de movilidad se encuentra,
por supuesto, estrechamente condicionada por las caractersticas del propio
"proyecto" de movilidad.
Aun cuando, segn se indic en el Captulo 1, la clase media colombiana
representa ya una proporcin considerable de la poblacin total, es indiscutible
que el crecimiento econmico no ha sido suficiente para incorporar las mayoras
al proceso de modernizacin; por lo mismo, la movilidad ha sido al mismo
tiempo masiva y limitada cuantitativamente. En segundo lugar, puesto que las
transformaciones econmicas y sociales no han implicado cortes revolucionarios
en la esfera poltica, en los modos de produccin o en la composicin de las
clases altas, la movilidad ha sido ms bien de absorcin que de rotacin,
controlada antes que impuesta, legitimada en lugar de disputada. Ms aun, como
cuestin de grado, las lites han retenido exitosamente el monopolio sobre los
smbolos de srarus, sobre la definicin de las pautas de comportamiento y de
cultura que testifican la pertenencia a clases ms altas; as, la movilidad tiene
un cierto carcter imitativo y asimilativo, y el sistema educacional que la permite
tiende a no desarrollar patrones autnomos o competitivos. De este triple
condicionamiento de la movilidad se siguen importantes consecuencias para el
sistema educativo:

Canal de ascenso limirado Una decena de estudios empricos corroboran

el hecho de que la educacin constituye en Colombia un poderoso mecanismo
de movilidad econmica y social. Franco encontr tasas de rentabilidad privada
del 20% en la primaria, del 30% para la secundaria y del 190/o en la superior(74);
Schultz las estim en 18 -:o, 34% y 5 D7o respectivamente(l 7 4). Los trabajos
independientes de Urrutia, Fields y Kugler concluyen que la escolaridad tiene
efectos significativos sobre el nivel de ingreso, aun controlando otras variables
relevantes(7l,116, 194). Los anlisis de Rodrguez, Parra, Ca tao y Rama sealan
igualmente algn grado de movilidad ocupacional inducido por la educacin
(33, 154, 168, 171).
Pero tampoco puede ponerse en tela de juicio el hecho de que el acceso a

40
la educacin es limitado y depende en buena medida de la posicin socioecon-
mica de origen. As, segn se la mire, puede concluirse, con Parra, que "la
educacin no es un canal sino una vlvula que impide el ascenso de los estratos
bajos y mantiene arriba a los estratos altos"(l54), o concluir con Fields, que
"a pesar de la incuestionable relacn entre el status socioeconmico de padres
e hijos, al menos en las reas urbanas, el sistema educativo de Colombia se
aproxima ms a un modelo de sistema "aberto" (donde el nivel educacional
de los hijos es independiente del de los padres) que a un modelo del sistema
"cerrado" (en los colegios van a ser llevados(sic) por los hijos de los padres
mejor educados) (71, p.45).

Mito de universalidad frente a barreras efectivas Como corresponde al

modelo democrtico y como afirma el texto constitucional transcrito unas
pginas atrs, la educacin es en Colombia un servicio pblico al cual tienen
iguales oportunidades de acceso los individuos de cualquier origen social.
Al igual que los dems mitos que integran el credo democrtico, el de la no
discriminacin educativa tiene una importantsima funcin en preservar la
legitimidad del orden social. Pero, tambin como en otros mitos, la carencia
de recursos y las distorsiones impuestas por la estratificacin vigente implican
la introduccin de mecanismos de discriminacin efectiva.
En primer trmino, la oferta de oportunidades educacionales se distribuye
en la forma clsica de una pirmide pronunciada. Sobre mil nios en edad
escolar, 770 se matriculan en primaria, 216 completan la educacin elemental,
119 ingresan a la secundaria, 37 se gradan de bachillerato, 25 logran incorpo-
rarse a la universidad, y 11 obtienen ttulo profesional(2).
Pero de todos los diferenciales, quizs el que ms impresiona a los
observadores y el ms pertinente a propsito del presente estudio es aquel
que media entre la educacin primaria de los centros urbanos y la de las reas
rurales. Segn los informes oficiales ms comprensivos (aunque ya algo
desactualizados)(54, 133, 157):
La tasa global de analfabetismo rural es casi el doble de la urbana. Ms
aun, aun cuando la incidencia del analfabetismo es sistemticamente menor entre
los grupos de edad ms joven (resultado del aumento secular en la escolarizacin)
la diferencia relativa rural urbana tiende a aumentar (tal vez porque el costo
marginal de la alfabetizacin es mayor en el campo que en la ciudad).
La tasa de matrcula escolar para los nios entre 7 y 11 aos de edad era
del 60% en el campo y del 78<% en la ciudad.
Slo el 10% de los estudiantes rurales alcanzaban el quinto grado de
educacin primaria frente al 52% de los estudiantes urbanos.
El 94<J7o de las escuelas rurales eran incompletas, esto es, ofrecan slo los
dos primeros grados de la primaria; la respectiva cifra para las ciudades era
del 28%.
En el campo, el 76% de las escuelas primarias tiene una sola aula y el 80%
un solo maestro; el promedio de maestros por escuela es de 1,2; de ellos, el
68<r/o carece de ttulo y el 52% no est escalafonado.
Pese a que la poblacin infantil en el campo representa casi el 45% del
total nacional, la respectiva asignacin presupuesta! dentro del sector educativo
no alcanza al 15 O/o.
El ritmo de construccin de escuelas y de creacin de plazas para maestros
durante las primeras etapas del Frente Nacional tuvo una aceleracin casi dos
veces mayor en la ciudad que en el campo.
Por ltimo, los egresados de la primaria rural se encuentran con que el

41
90% de los establecimientos de educacin secundaria estn radicados en las
ciudades (80% en Bogot, Medelln y Cali) de modo que los cupos disponibles
en reas rurales representan apenas el 2% de la matrcula total en educacin
media.
La escasez selectiva de cupos para los alumnos de origen rural o de extraccin
social ms baja, por el lado de la oferta, se ve complementada en el lado de
la demanda por la creciente dificultad fsica o econmica de acceder a grados
ms avanzados de educacin.
Como se sabe bien, la dispersin geogrfica, la estacionalidad de los cultivos
y los sistemas de trabajo familiar en el campo a menudo constituyen otras tantas
barreras al acceso efectivo a la educacin. Pese a los notables esfuerzos del Frente
Nacional en punto a la dotacin de aulas, la regionalizacin de flujos de docentes
y alumnos, y la adaptacin del calendario a los ciclos agrcolas, es indudable
que aquellos factores siguen limitando severamente la cobertura de la escuela
rural.
En los centros urbanos, la restriccin de la demanda efectiva por educacin
resulta sobre todo de costos crecientes, tanto directos como de oportunidad,
para el alumno que pretende matricularse en niveles superiores.
Naturalmente, el valor de la matrcula y dems gastos derivados del hecho
de estudiar tiende en general a elevarse a medida que se progresa de la primaria
a la universidad. En parte, porque aumentan los costos intrnsecos del proceso
formativo. En parte, porque es mayor la proporcin de cupos ofrecidos por
establecimientos privados donde la matrcula es ms costosa (en Bogot, por
ejemplo, se estima que menos del 10% de la poblacin est en capacidad de
pagar matrculas en el sector privado(l4), o que la educacin pblica cuesta
al alumno de primaria 25 veces menos que la privada y al de secundaria 7 veces
menos)( 171 ).
Respecto de los costos de oportunidad, es decir, el sacrificio econmico que
implica consagrar tiempo al estudio en lugar del trabajo, el aumento se produce
por la sencilla razn de que el ingreso perdido es mayor entre ms educado es
el estudiante y entre ms sean los aos de experiencia laboral que hubiese logrado
de no hallarse en la escuela. As un individuo que pudiendo trabajar, elija hacer
su primaria, "pierde" alrededor de 25 pesos por cada hora; al empezar la
secundaria empieza a perder 53 pesos, y al iniciar la universidad est dejando
de recibir 207 pesos . 12
Un tercer tipo de restriccin efectiva a la movilidad supuestamente universal
que permite el sistema escolar, que se aade a las restricciones de oferta y de
demanda, consiste en el sesgo psicolgico y cultural implcito en la pirmide
educativa.
Para empezar, y por supuesto, el origen socioeconmico marca la aptitud
intelectual que posteriormente servir para filtrar el trnsito de uno a otro nivel
educativo. Por ejemplo, una investigacin comparativa de nios muy ricos con
nios muy pobres de Cali encontr que la habilidad cognoscitiva general era
entre diez veces y dos veces mayor en el grupo rico que en el grupo pobre, segn
cual sea la edad de los nios(l 31 ).
Luego, aunque no se dispone de estudios sistemticos al respecto, parece ser
que las referencias culturales implcitas en el texto y en el aula son ajenas al
universo inmediato de los alumnos de origen popular (prueba de ello sera la
permanente experimentacin dentro del sector educativo colombiano para
adaptar currculos y textos a la subcultura de las clases bajas). De este modo,
el contenido de la educacin y las formas de pensamiento subyacentes a ella
discriminan en desventaja de los estamentos sociales ms bajos.
42
 Por ltimo, tambin parece ser cierto que los exmenes slo sirven en mucho
para la "eleccin de los elegidos" y que efectivamente contribuyen al llamado
"enfriamiento de las expectativas" (cooling-out) haciendo que el individuo
impute el fracaso a su incapacidad en lugar de criticar el sistema social.

Control externo sobre el sistema escolar Es habitual reconocer que entre

las instituciones educativas y otros rdenes sociales existe una relacin de
"interdependencia asimtrica", esto es, que el efecto de la educacin sobre la
sociedad es menor que el condicionamiento ejercido por la sociedad sobre el
aparato educativo. Tal asimetra tiene varias implicaciones en el presente
contexto de movilidad.
De una parte, el sistema escolar puede por s solo impulsar y recompensar
la movilidad educacional del individuo, pero la conversin de la escolaridad
en xito econmico u ocupacional depende de instituciones ajenas a la escuela.
As, el alumno debe en realidad aprobar sucesivamente los exmenes escolares
y los exmenes del mercado, lo cual hace posible tanto un margen de movilidad
conferido automticamente por la escuela, como un desajuste entre la
capacitacin acadmica y la posicin econmica del egresado. En otras palabras,
el sistema permite la movilidad simblica (educacional) de muchm individuos
sin tener que acompaarla de movilidad laboral, abriendo si se quiere un espacio
artificial de respiro a la presin de movilidad.
En segundo lugar, aun cuando la escuela genera innovaciones culturales, su
mensaje fundamental es el de la cultura vigente. En estas circunstancias, el avance
del alumno a lo largo de la pirmide escolar conlleva asimilacin de los patrones
ideolgicos caractersticos de los estratos ms altos y la escuela asegura que el
ascenso de nuevos grupos no acarrea desafos demasiado serios a la estra-
tificacin prevalen te.
Ms todava, la escasa informacin emprica disponible sugiere que el maestro
colombiano proviene de un origen socioeconmico ligeramente ms alto que
el de sus respectivos alumnos (32, 155). En esta forma, cada escaln sera
socializado por miembros del escaln inmediatamente superior, sustentando el
predominio cultural de las clases altas sobre la totalidad del sistema.
Por ltimo, como se pondr de presente en el grueso de este trabajo, las
presiones polticas, financieras y administrativas sobre el sector educativo, a
menudo actan de manera que la cantidad y la calidad de la enseanza son
dosificadas para que distintos grupos regionales o sociales tengan diversas
oportunidades de movilidad.

Sobrevaloracin de la educacin Debido a que la capacitac1on es un

requisito intrnseco para ascender hacia ocupaciones con mayor ingreso y
prestigio, a que la educacin es de por s un factor de status, a que es ms barato
y ms fcil abrir oportunidades dentro de la escuela que en el mercado laboral,
y a que los padres perciben como muy rentable la educacin de sus hijos, la
llamada "demanda social" por educacin excede con creces la "demanda
tcnica''. Puesto de otra manera, la concesin desde arriba y el exceso de presin
desde abajo hacen que la cantidad e intensidad de la enseanza impartida supere
la capacidad de absorcin del mercado ocupacional.
La sobrevaloracin de la educacin se expresa, primero, en la amplia
incidencia del "credencialismo" dentro de la sociedad colombiana. Dicho
fenmeno consiste en "sobreestimar la importancia y la funcionalidad de la
acreditacin educativa formal para la capacitacin real del acreditado, para el
trabajo, para el ejercicio de la ciudadana ... (reflejado) ... en los criterios
43
y prcticas de seleccin de personal, las cuales aumentan en el tiempo los
requisitos educativos formales mnimos necesarios para poder ingresar a la fuerza
laboral"(91 ).
Comparado con otros pases latinoamericanos, la propensin a invertir en
educacin de los hijos por parte de las familias colombianas, aun aquellas de
bajo ingreso, es bastante elevada( 170). A nivel agregado, la inversin total del
pas en su sistema educativo ha tendido a crecer ms rpidamente que en otros
renglones de produccin o servicio pblico, segn cifras que sern presentadas
en otro captulo. Y en cuanto a la elevacin de los requisitos de educacin formal
para el desempeo ocupacional, vale para Colombia la observacin de Solari
a propsito del "umbral educativo": "a generaciones urbanas muy recientes
en Amrica Latina les bastaba para ser empleado de comercio tener tres o cuatro
aos de enseanza; para sus hijos se requiere en las mismas ciudades tener la
enseanza secundaria completa para mantener el mismo nivel ocupacional o
muy anlogo. Esta diferencia es el umbra1"(180).
En fin, se ha argumentado que en Colombia el sector moderno de la economa
crea un mercado "primario" de trabajo con altos salarios, donde se inflan los
requisitos educativos formales para el desempeo ocupacional, y que las
expectativas de la poblacin, lo mismo que las polticas y prcticas educacionales
se encaminan a satisfacer esa demanda, sin tener en cuenta que la mayora de
los egresados tendr que emplearse en el mercado del sector no moderno(91 ).
Adems del credencialismo, la sobrevaloracin de la escolaridad en Colombia
se encuentra relacionada con la tendencia a difundir "prematuramente" altos
niveles de \'ida entre las clases medias. En sus ltimos artculos, Ral Prebich
insiste sobre cmo, dentro de las economas latinoamericanas, el proceso de
democratizacin confiere a los grupos medios el poder sindical y poltico para
demandar mayor participacin dentro del escaso excedente disponible, y cmo
el estado trata tambin de incrementar su cuota para dar empleo "espreo"
a los nuevos grupos y para expandir los servicios pblicos, incluida por supuesto
la educacin(l62, 163, 164, 165).
El reparto "prematuro" del excedente econmico hacia las clases medias tiene,
en materia educativa, cinco implicaciones de inters.
Primero, la demanda masiva por educacin se va desplazando de la primaria
a la secundaria y de sta a la universidad. Entre 1970 y 1980, la matrcula
primaria aument en 63 % , en tanto la secundaria se expanda en un 160% y
la superior en un 278%. Por rpidos que fuesen los cambios en la composicin
ocupacional, estos no bastaran para absorber plenamente la mayor calificacin
de la fuerza de trabajo. Consecuencias de este desajuste dinmico son la inflacin
de talento, el desperdicio de capital humano y el que la carga del desempleo
se venga trasladando desde los menos hacia los ms educados(85).
Segundo, muchos de los nuevos programas y establecimientos educacionales
son poco ms que placebos o pseudo oportunidades para el estudiante. Por
ejemplo, durante los ltimos aos han proliferado universidades y bachilleratos
"piratas", muchos de ellos nocturnos, de tan baja calidad que slo satisfacen
la demanda social por educacin(l 69).
Tercero, y paralelo al punto anterior, los empleadores han aprendido a
practicar diferenciaciones ms y ms sutiles, de modo que el ttulo cuenta menos
que la entidad certificadora y el programa de egreso.
44
 Cuarto, a la luz de la nueva diferenciacin, los mejores establecimientos y
programas compiten por sofisticar su producto, con el efecto no intencional
de sobrecalificar sus egresados, situarlos por encima de los niveles del mercado
y aun obligarlos a emigrar. Este hecho, que los tcnicos denominan "sndrome
de modernizacin anticipada", alcanza por igual a la primaria rural que educa
para vivir en la ciudad(l 72), a la formacin vocacional cuyos egresados en su
mayora trabajan o aspiran a trabajar fuera del pas(3) y a la universidad que
entrena cerebros para que se fuguen.
Quinto, la saturacin progresiva de cada uno de los tramos del sistema escolar
llega tambin a diseminar el sentimiento de frustracin entre los miembros de
los grupos medios y medios bajos que han invertido tantos esfuerzos en alcanzar
un determinado escaln en la pirmide, para encontrarse con que el mercado
no responde en absoluto a sus aspiraciones, o al menos no en grado comparable
al que responda para las generaciones precedentes. Esta insatisfaccin est sin
duda asociada con el desplazamiento de las tensiones sociales hacia la clase media
urbana durante el decenio de los 70, tendencia que fuera apuntada en otro
captulo.

Las sublites disidentes

Con lo dicho acerca de los obstculos intra y extra escolares al proceso de
movilidad, se ha apuntado a algunas de las razones de fondo para explicar la
insatisfaccin de distintos grupos de lite o de sublite y sus esfuerzos por
convertir la institucin educativa en un medio de protesta y en una herramienta
para el cambio del sistema social vigente.
Si bien la mayor parte de los individuos que ascienden dentro de la pirmide
educacional y social tienden a adoptar actitudes conformistas o polticamente
conservadoras, quedan por supuesto muchos cuya conviccin ideolgica o cuya
inconsistencia de status les inclina hacia actitudes ms o menos crticas y ms
o menos radicales. Ejemplo conspicuo de esta situacin es la del movimiento
estudiantil universitario que, al lado de algunos sindicatos, forma el ncleo de
los partidos polticos de izquierda en Colombia y que ha protagonizado tantos
y tan abiertos conflictos durante las ltimas dcadas. El otro ejemplo de sublites
disidentes que tratan de inscribir sus proyectos dentro del aparato educativo
se da, naturalmente, entre los maestros, sobre todo entre los del sector oficial,
de cuyos anlisis y evaluacin detenidas se ocupan los captulos que siguen.

~otas

' Este enfoque "abierto" ha tenido amplio desarrollo en la teora organizacional (ver, por
ejemplo, Thompson ( 183)).
6
Por ejemplo, segn la clsica definicin de Tylor( 187), cultura es la compleja totalidad que
incluye lm conocimientos, creencias, artes, moralidad, leye;, costumbres v cualquiera otros habilidad
o hbitos adquiridos por el hombre como miembro de la sociedad.
'El argumento, formulado por Lipset(l22), sigue siendo aceptado generalmente, pese a distintas
calificaciones.
8
Estas cuatro interpretaciones, que el calor del debate tiende a hacer aparecer como excluyentes,
son en realidad compatibles en alguna medida, pues la educacin depende en parte del origen social
y tiene, en parte, efectos especficos sobre el ingreso, va productividad, va aptitud y va
entrenabilidad.
9
Clculos de FEDESARROLLO, con base en Lebot(l 18) e lCFES(! 10).

1
11
Clculos de FEDESARROLLO, con base en Lebot( 118) y varias publicaciones del DANE.
Clculos de FEDESARROLLO, con base en Lebot( 118), y varias publicaciones y avances del
DANE.

45
 1
' Ckulm de FEDESARROLLO sohre la base del censo Nacional de Poblacin de 1973,
rroyectando los diferenciales y ajustando ror inflacin a diciembre de 1980. El clculo es, ror
suruesto, bastante crudo rues surone que el trabajo y el estudio simultneos son incompatibles,
que los diferenciale.s de ingreso por educacin no han variado cuando en realidad parecen estar
clismirrnycnclo, y rorque los ajustes ror horas de trabajo y ror prestaciones sociales serian
ncesi\amente cornrlejos.

46
 SEGUNDA PARTE:
ORGANIZACION Y CONFLICTO:
ESTUDIO DE DOS CASOS

Ill. Los Departamentos y sus Sistemas Educativos

Introduccin

Con el fin de ilustrar el funcionamiento concreto de la educacin primaria

oficial y las maneras especficas como se expresa el conflicto, parece conveniente
detenerse sobre casos particulares. Aun cuando el lector puede encontrar exceso
de detalle, y aun cuando las repeticiones posteriores sern inevitables, la
complejidad del tema es captada con mayor precisin y riqueza mediante la
metodologa del estudio de caso. Para entrar, pues, en materia, esta Segunda
Parte describe la evolucin de la primaria en los departamentos de Magdalena
y Antioquia entre 1968 y 1980.

Dichos departamentos fueron escogidos porque ilustran dos situaciones

diferentes. Por un lado, la de un departamento, Antioquia, relativamente bien
organizado, con abundancia de recursos financieros y humanos, que cuenta con
un sistema educativo considerado por muchos como ejemplar dentro del pas.
Por otro lado pero sin ser el polo totalmente opuesto, la de un departamento,
Magdalena, que ofrece unos servicios educativos de bajo nivel profesional,
torpemente administrados, quizs porque los recursos departamentales son
escasos y su administracin dbil e ineficaz. Antioquia representa regiones
econmicamente prsperas, provistas de un ncleo urbano de visible dinamismo.
;vfagdalena, las regiones menos afortunadas.

Se describen primero algunos rasgos destacados de los dos departamentos

aludidos, particularmente en lo relacionado con la extensin y estructura de
su sistema educativo. Luego, en tres captulos sucesivos, se documentan y
analizan la estructura administrativa de la educacin primaria oficial en los
mismos departamentos, su financiacin, los sindicatos que agremian los maestros
de primaria, y los conflictos laborales en los cuales stos se han visto envueltos.

Despus de delinear en forma esquemtica algunas semejanzas y diferencias

socioeconmicas, administrativas y polticas que existen entre Antioquia y el
Magdalena, el presente captulo documenta la composicin y cobertura del
sistema educativo en estos dos departamentos, concentrndose en el caso de
la educacin primaria oficial. Ms en detalle y con respecto a sta, se considera
su evolucin durante el perodo 1968-1980, se discute su eficiencia interna, y
se escruta la calidad de sus institutores.

47
Los dos departamentos

El departamento del Magdalena ubicado sobre el litoral atlntico, posee una

extensin de 12 700 km 2 , rea un poco mayor que la de la Repblica de El
Salvador. Con sus 62 870 km 2 y en la regin central del pas, la superficie de
Antioquia es aproximadamente tres veces ms amplia que la del Magdalena
(Grfico 111-1). La poblacin antioquea llega a casi tres millones de habitantes,
de los cuales 1 160 000 se concentra en Medelln. La del Magdalena es de 600 000,
de los cuales apenas 100 000 habitan en Santa Marta. Pero en ambos casos,

Mar Caribe

Venezuela

Floresta

Occano
Pacifico Bogot

Ecuador

Brasil

Grujico 11!-l. Repb!irn de Co/0111/Jia.

48
se trata de una poblacin preponderantemente joven: en 1973, un 56% de los
habitantes de Antioquia y un 60% de los del Magdalena eran menores de veinte
aos.
Las economas departamentales son as mismo muy distintas. El Magdalena
depende primordialmente de la ganadera y la agricultura para exportacin
(banano, algodn, sorgo, ajonjol y aun caf en las laderas templadas de la
Sierra); el turismo en torno a Santa Marta y a sus playas es una fuente,
importante pero secundaria, de empleo e ingresos. En cambio, tanto la actividad
industrial como la minera - con la exceptin de algunos pozos petrolferos
- son incipientes en el Departamento. Como consecuencia de una economa
relativamente dbil, el ingreso anual per capita slo alcanzaba en 1975 a $528 l
(pesos de 1970), cifra inferior al promedio nacional - que fue de $6207. Esto
tambin implica que los recursos susceptibles de ingresar a las arcas del gobierno
departamental no son abundantes.
El departamento de Antioquia basa su economa ante todo en el caf y en
la industria manufacturera; son tambin importantes la ganadera, los cultivos
de caa de azcar para panela y de banano para la exportacin. Pese a la
importancia econmica de Medelln, cuna industrial y segundo centro
manufacturero de Colombia, el ingreso anual per capita slo llegaba en 1975
a $5945 (pesos de 1970), bastante cercano al promedio general del pas. Por
lo dems, Antioquia ha descollado por una administracin pblica
departamental bastante seria y eficiente, y por una relativa abundancia de
recursos fiscales.
En trminos administrativos, el departamento del Magdalena se divide en
21 municipios y el de Antioquia en l 12, lo cual en buena parte refleja la mayor
densidad poblacional de este ltimo departamento. Desde el punto de vista
poltico, en casi todos los municipios del Magdalena el partido liberal ha
conquistado, en los ltimos aos, amplias mayoras. No as en Antioquia, donde
existe equilibrio relativo de fuerzas partidistas.
Para completar esta breve introduccin cabe sealar que ambos departamentos
poseen una activa, aunque diferente, tradicin sindical. Las extensas y entonces
prsperas zonas bananeras del Magdalena fueron testigo del conflicto poltico-
laboral ms debatido de la historia colombiana. La huelga, iniciada en noviembre
de 1928, en bsqueda de mejoras salariales y otras ventajas laborales, di lugar
a graves enfrentamientos con tropas del ejrcito, durante los cuales perdi la
vida un nmero incierto, pero de seguro no despreciable, de trabajadores.
Debido a su pujante industria manufacturera, Antioquia ha conocido una
intensa actividad sindical. Todas las grandes corrientes del sindicalismo
colombiano, desde los anrquicos sindicatos socialistas de la dcada del veinte,
hasta las grandes confederaciones de la actualidad, UTC, CTC, CSTC y CGT,
han encontrado eco entre los obreros de Medelln. Pero debe subrayarse que
los industriales de esta ciudad fueron quienes, junto con algunos sacerdotes,
propiciaron la creacin de la UTC en 1945.

El sistema educativo
Composicin y cobertura
Tanto en Antioquia como en Magdalena, la educacin es impartida
conjuntamente por el gobierno y por el sector privado. Pero la primaria est
confiada en los dos departamentos casi exclusivamente al sector pblico. De
los 653 establecimientos del Magdalena que en 1977 ofrecan dicha educacin,
49
nicamente 83 eran no oficiales y del total de alumnos matriculados en dicho
ao slo el 15,3% era atendido por el sector privado. En Antioquia, de 3703
centros educativos de primaria que existan en 1977, slo 181 pertenecan a
particulares y su participacin en la matrcula era de 8%. 13
La educacin media en sus varias modalidades - bachillerato clsico, tcnico,
comercial, normalista, etc. - es proporcionada por ms de un centenar de
establecimientos en el Magdalena y por 410 centros docentes en Antioquia. En
uno y otro caso, el nmero de planteles privados compite en plano de igualdad
con el del sector oficial. 14
Un modesto instituto oficial, la Universidad Tecnolgica del Magdalena,
proporciona educacin superior a 2000 estudiantes en el Departamento aludido.
En Antioquia lo hacen 17 centros universitarios, cinco oficiales y doce privados,
a los cuales acudan 38 000 estudiantes en 1977.
El contraste educacional entre los dos departamentos se resume e ilustra con
viveza cuando se comparan los respectivos niveles de analfabetismo y
escolaridad. En cuanto al primero, segn el censo de 1973, el 29% de la
poblacin del Magdalena, mayor de 10 aos, era analfabeta. En Antioquia,
slo el 15%. (El promedio de analfabetismo para todo el pas, considerando
slo la poblacin mayor de 1O aos, era entonces de 19%.)
El departamento de Antioquia en general posee una tasa de escolaridad
sustancial y consistentemente mayor que la del Magdalena (Cuadro 111-1). Ms
aun, la tasa de Antioquia suele estar siempre por encima de la tasa nacional
de escolaridad; en contraposicin, la del Magdalena no solo se sita por debajo
de sta, sino a una distancia tal que la hace clasificar como uno de los
departamentos ms atrasados del pas en este respecto, segn cifras del DANE.
Entre 1968 y 1977 la escolaridad primaria mejora en forma sostenida, tanto
en el Magdalena como en Antioquia, y ms en el primer departamento que en
el segundo. El principal problema para el Magdalena radica, de todas maneras,
en sus zonas rurales, hecho aparentemente relacionado con el clima ardiente
de la regin, su baja densidad poblacional y los escasos medios de transporte
existentes; adems, la mitad de la poblacin de 7 a 14 aos del Magdalena viva,
durante el perodo descrito, en reas rurales.
Antioquia es una regin notablemente ms urbanizada que el Magdalena,
pero en ella la tasa rural de escolaridad no contrasta en forma tan aguda con
la urbana como en este departamento; debe notarse empero que la tasa de
escolaridad urbana del Magdalena es superior a la de Antioquia. Probablemente
hay aqu un espejismo, paradjicamente causado por la menor eficiencia del
sistema educativo magdalenense frente al antioqueo: si la tasa de repitencia,
como parece, es ms alta en Magdalena que en Antioquia, 15 se encontrar all
una mayor proporcin de nios entre 7 y 14 aos en escuelas primarias, lo cual
lleva como consecuencia a una tasa de escolaridad ms elevada.

La educacin primaria oficial

Evolucin general La educacin primaria oficial en el Magdalena y en

Antioquia, as como en el resto del pas, se ha expandido vigorosamente durante
los aos 1968- 1978. Prueba de ello es que, en dicho lapso, el nmero de
establecimientos que la impartan en los dos departamentos creci en un 37%,
el de alumnos lleg a aumentar en ms del 44%, y el de profesores se duplic
o poco le falt para lograrlo (Cuadros 111-2, 111-3 y Grfico 111-2).
Tal como puede observarse en los cuadros y el grfico mencionados, el
crecimiento en el nmero de establecimientos de primaria oficial es relativamente
50
 Cuadro 111-1. Tasas de escolaridad para Antioquia y Magdalena, 1968-1977.
- ----- - - - - - - - -

Tasas de escolaridadb
---------

Del departamento en su De las zonas urbanas De las zonas rurales

conjunto
Ao Antioquia Magdalena Del pas Antioquia Magdalena Antioquia Magdalena
----------- --

1968 67,4 53,8 62,7 84,4 90,1 46,6 25,4

1969 67,2 58,3 67,2 78,1 93,7 49,8 30,0
1970 71,3 60,5 68,6 80,5 95,8 55,4 31,5
VI
1971 71,8 62,5 69,9 81,4 97,6 54,0 33,0
1972 76,1 60,5 70,4 82,5 92,9 64,2 33,3
1973 76,6 59,8 70,4 80,5 89,2 67,0 33,8
1974 76,2 59,0 69,5 78,9 83,6 68,5 36,7
1975 75,4 57,8 68,9 76,5 79,3 70,3 37,9
1976 74,8 63,9 74,1 74,2 84,0 73,5 44,8
1977 71,9 62,9 71,8 69,5 84,1 74,5 42,2
Fuente: DANE, Boet{n Mensual de Estadi"stica, Nos. 288 Uulio 1975), 311 Uu ni o 1977), 324 (julio 1978) y 338 (septiembre 1979), y clculos de FEDESARROLLO (para 1976 y 1977,
provisionales para este estudio).
" Incluye los establecimientos oficiales y privados.
0
Por tasa de escolaridad se entiende el porcentaje de alumnos matriculados con respecto a la poblacin total de 7 a 14 aos.
Cuadro 111-2. La educacin primaria oficial en los departamentos de Antioquia y El Magdalena,
1968-1978 (nmero de establecimientos, de alumnos matriculados y de maestros).

Nmero de Nmero de Nmero de

establecimientos alumnos matriculados maestros
Ao Antioquia Magdalena Antioquia Magdalena Antioquia Magdalena
1968 2491 397 337242 58632 6689 1713
1969 2616 415 362161 64721 7551 1790
1970 2757 416 395293 68520 8407 1836
1971 2860 435 410225 72319 9270 1882
1972 2996 467 448801 72428 10390 2218
1973 3187 485 467725 72859 11334 2492
1974 3348 503 479909 75966 11778 2599
1975 3407 526 490918 77181 12551 2810
1976 3500 536 503678 88122 12927 2829
1977 3522 570 500763 89538 13800 2895
1978 3512 545 469355 90457 13627 3138
Fuente: Para los datos de Antioquia, Anuario Estadistica de Antioquia (varios aos). Para los del Magdalena,
la misma fuente del Cuadro IIl-1, ms Archivos (inditos) de la Secretara de Educacin del Departamento de
Magdalena.

Cuadro 111-3. Indices de crecimiento de la educacin primaria oficial en los departamentos de

Antioquia y El Magdalena, 1968-1978.

Indices de crecimiento
(1980 = 100)
Nmero de Nmero de Nmero de
establecimientos alumnos matriculados maestros
Ao Antioquia Magdalena Antioquia Magdalena Antioquia Magdalena
------
1968 100 100 100 100 100 100
1969 105 104 107 110 113 104
1970 111 104 117 117 126 107
1971 115 110 127 123 139 110
1972 120 118 133 123 155 129
1973 128 122 139 124 169 145
1974 134 127 142 130 176 152
1975 137 132 146 132 188 164
1976 140 135 149 150 193 165
1977 141 144 148 153 206 169
1978 141 137 139 154 204 183
Fuente: Cuadro 111-2.

sostenido, y similar en los dos departamentos, a lo largo del perodo 1968-1978.

El de los alumnos matriculados es mayor que el de establecimientos, pero con
un ritmo diferente en cada regin. En Magdalena, el nmero de alumnos
experimenta dos ascensos rpidos, uno entre 1968 y 1971, y otro en 1976. Es
probable que el primero se explique por la implantacin de la escuela de doble
jornada que foment el Gobierno Nacional en todo el pas a partir de 1967,
y el segundo por un programa semejante, desarrollado en 1975 y 1976. 16 En
el caso de Antioquia, el nmero de alumnos se incrementa de manera notable
- y posiblemente por las mismas causas arriba citadas - en 1968 y 1972, luego
disminuye su ritmo en forma progresiva, llega a un tope mximo en 1976, y
desciende en los dos ltimos ai1os de la serie. Esa curva ascendente que se
horizontaliza y luego declina parece reflejar, en parte, el acelerado descenso
en la fecundidad, sobre todo urbana, que ha venido registrando Antioquia desde
mediados de la dcada del sesenta; de ah que en Medelln, en los ltimos tres

52
 Antioquia Magdalena
200 200

Maestros

o
e
180 8 180
-
00 00

'::: '
'
-o 160 o 160
Alumnos
e e
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______ Alumnos
u. E
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120 / ,, 120 /
,'''Establecimientos
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1968 1970 1972 1974 1976 1978 1968 1970 1972 1974 1976 1978
Aos Aos

Gr/ico 111-2. A11ti<)(11ia r .Hagdulenu. Tusas de creci111iento de la primaria oficial, 1968-1978. (Fuente: Cuadro 111-3).
aos, se haya llegado aun a cerrar varias escuelas, debido al nmero insuficiente
de alumnos que en la actualidad acuden a ellas.
En cuanto al nmero de maestros, es manifiesta su rpido crecimiento en
ambos departamentos, pero con mayor intensidad en Antioquia que en
Magdalena. En uno y otro caso, ese crecimiento parece haber sido causado en
gran parte por el mayor flujo de recursos de la nacin hacia los departamentos
(entre 1968 y 1980 el Gobierno Nacional ha casi triplicado - en pesos constantes
- sus aportes a la educacin departamental). El mayor dinamismo con que
se ha incrementado el nmero de maestros de Antioquia, comparado con el
del Magdalena, tiene probablemente una explicacin tambin financiera: la
mayor abundancia de recursos fiscales de Antioquia frente al Magdalena. Como
se ilustrar posteriormente, aquel departamento paga de sus propios haberes
no slo una serie de primas y beneficios especiales para los maestros, sino los
sueldos de cerca de medio millar de stos.
Si a pesar del dinamismo observado en el nmero de maestros, aulas y alumnos
matriculados, el incremento en la tasa de escolaridad no ha sido todava ms
intenso, ello se debe, tanto en Antioquia como en el Magdalena, a un precipitado
descenso en el nmero de establecimientos educativos privados de nivel primario.
En slo cinco aos, dicho nmero se redujo a menos de la mitad en el
Magdalena, como que pas de 164 en 1967 a 67 en 1971; contraccin parecida
se registr en Antioquia. Los crecientes costos de la educacin, la debilidad del
apoyo financiero estatal a la educacin privada, y la mayor vigilancia ejercida
por el gobierno sobre esta ltima parecen haber influido en tal descenso.
El retiro del sector privado de la educacin primaria en el departamento ha
sido ms agudo en el caso de las reas rurales que en las zonas urbanas, pero
en unas y otras se registr con claridad. Conviene anotar, sin embargo, que
dicho retiro ha sido subsanado, al parecer con amplitud, por la expansin de
los servicios oficiales de primaria. Entre 1968 y 1978, si la matrcula en las
escuelas pblicas urbanas del Magdalena creci en un 31 % , la de las escuelas
rurales lo hizo en un 105 OJo. As mismo, los alumnos de los establecimientos
oficiales urbanos de Antioquia se multiplicaron en un 43 % , y los de las escuelas
rurales, un 51 OJo.
Como lgica consecuencia del mayor crecimiento en el nmero de maestros
oficiales que en el de alumnos, la relacin maestro/alumno mejor durante el
perodo en los dos casos: en el Magdalena era de 34 alumnos por cada maestro
en 1968, y pas a ser de 29: 1 en 1978. En Antioquia, descendi del excesivo
48 alumnos por cada maestro en 1969 al ms tolerable 34: 1. En esta materia,
pues, los maestros y alumnos del Magdalena aventajan a los de Antioquia.

Eficiencia interna El Cuadro 111-4 compara las tasas de retencin en la

educacin primaria oficial para las cohortes 1967-1971 y 1972-1976, por sexos,
en los departamentos de Antioquia y Magdalena. Se nota all un progreso notable
en casi todos los casos. El fenmeno es particularmente destacado en el
Magdalena, donde la tasa general de retencin ms que se duplica; pero en
Antioquia tambin se increment en una tercera parte. Como resultado, de los
nios matriculados en primero de primaria en 1972 en las escuelas oficiales,
lleg a quinto curso en 1976 mximo el 30% en el caso del Magdalena, y mximo
el 3407o en Antioquia.17 Se trata de una mejora que en las dos regiones afecta
tanto a los hombres como, y sobre todo, a las mujeres.
Cuando se comparan las tasas de retencin urbanas con las rurales, salta a
la vista una mejora todava ms llamativa: dichas tasas progresan en el campo
54
 Cuadro 111-4. Tasa de retencin de la educacin primaria oficial en los departamentos de Antioquia y Magdalena: Cohortes 1967-1971 y 1972-1976.

Total del departamento Zona urbana Zona rural

Hombres y mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres
----

Tasa de retencin Antioquia Magdalena Ant. Mag. Ant. Mag. Ant. Mag. Ant. Mag. Ant. Mag. Ant. .'vlag.
VI Mximo porcentaje de
VI alumnos matriculados en 1Q
de primaria en 1967 que lleg
a 5Q de primaria en 1971 25,9 13,4 28,4 14,9 23,3 11,9 55,1 18,5 42,7 17,5 4,5 8,8 4,4 2,2

Mximo porcentaje de
alumnos matriculados en 1Q
de primaria en 1972 que lleg
a 5Q de primaria en 1976 34,1 30,1 31,8 28,4 36,8 31,7 49,1 41,1 55,9 42,6 11,3 16,5 12,4 18,3
Fuente: La misma del Cuadro III-1.
a un ritmo sustancialmente ms acelerado que en la ciudad. Pero es claro tambin
que la proporcin de los alumnos que terminan la primaria en las zonas rurales
con respecto al nmero de quienes la inician, sigue siendo muy reducido, como
que oscila nicamente entre 11 % y 18%. En cambio, en las reas urbanas de
los dos departamentos dicha proporcin se acerca ya a un 50%, lo cual es
relativamente satisfactorio. 18
Los progresos expuestos en el Cuadro 111-4 se encuentran probablemente
relacionados con el notable crecimiento en el nmero de maestros de los dos
departamentos que atrs se document, y con la mayor exigencia en la calidad
de los mismos educadores, descrita a continuacin.

La calidad de los maestros Otro aspecto que importa considerar en esta

resea de la educacin primaria oficial en Antioquia y Magdalena es el de la
calidad de los maestros. Al respecto se detallan en los Cuadros 111-5 y 111-6
el nivel educativo de los docentes y su distribucin por categoras en el escalafn,
discriminando los datos segn zona urbana y zona rural (la informacin se refiere
a 1973 y 1975, pues no fue posible actualizarla).
La gran mayora de los educadores de la primaria oficial en ambos
departamentos, ms exactamente el 80% y el 82%, hizo estudios completos de
enseanza secundaria - bachillerato o secundaria tcnica - o enseanza
normalista y recibi el grado respectivo. 19 En cambio, un 14- 18% no alcanz
a completar su formacin media. Estos porcentajes son mejores que el promedio
nacional, pues de todos los maestros oficiales que enseaban en el pas en 1973,
70% lo haca habiendo obtenido su grado en secundaria o en enseanza
normalista y 24% careca del diploma correspondiente aunque haba llegado
a ese mismo nivel. Esa afirmacin parece vlida aun teniendo en cuenta que
4% de los maestros del pas lleg a cursar algn estudio de nivel universitario,
en tanto que en el Magdalena lo hizo slo un 1%, y en Antioquia un 2%.
La comparativamente buena calificacin de los educadores de Antioquia es
comprensible por el ms elevado nivel socioeconmico de este departamento.
Pero la misma razn no puede aducirse en el caso del Magdalena; la explicacin
quiz se encuentra en una ordenanza de la Asamblea de este departamento,
aprobada en 1966, la cual prohibi nombrar como maestros a quienes no
estuviesen escalafonados. 20 Esto implica que quien no hubiese cursado y
aprobado al menos cuatro de los seis aos de secundaria o de enseanza
normalista no poda ser nombrado maestro de cuarta categora (Decreto
Nacional 1135 de 1952, art.15).
El argumento se aprecia mejor si se considera que, en 1968, el 29% de todos
los maestros y profesores de enseanza oficial del pas estaba por fuera del
escalafn - eran maestros o profesores "sin categora" - por no cumplir con
los requisitos mnimos; 21 en cambio, en el Magdalena ya no quedaba entonces
un solo maestro por fuera del escalafn.
El reparto de los maestros oficiales de Antioquia y el Magdalena segn las
categoras del escalafn en 1975 revela, comparado con la distribucin nacional,
una situacin un tanto contradictoria.
Al comparar, en el Cuadro 111-6, el departamento del Magdalena con el de
Antioquia y con la nacin en su conjunto, desde el punto de vista de maestros
"sin categora" o no escalafonados, descuella singularmente el Magdalena: en
tanto que en la nacin exista un 13 % de tales maestros, y en Antioquia un
6%, en el Magdalena solo haba un 1%. 22 En este respecto, pues, el Magdalena
aventaja a Antioquia, y la explicacin seguramente reside en la Ordenanza atrs
aludida. 23
56
 Cuadro III-5. Distribucin de los maestros de primaria oficial de los departamentos de Antioquia y Magdalena segn nivel educativo (en porcentajes).

En todo el departamento En zona urbana En zona rural

Hombres y mujeres
juntos Hombres Mujeres Hombres Mujeres
Nivel educativo (en 1973) Ant. Mag. Ant. Mag. Ant. Mag. Ant. Mag. Ant. Mag.
Con primaria 1,1 0,4 1 1 1 2

Con estudios de secundaria

VI
...... o enseanza normalista

Sin grado 14,5 18,0 16 16 11 18 15 20 19 18

Con grado 82,8 80,3 82 80 86 81 83 75 78 81

Con estudios universitarios

(con o sin grado) 1,6 1,3 2 4 2 1 5
Total 100,0 100,0 100 100 100 100 100 100 100 100
N (12520) (2492) (1737) (200) (6163) (1360) (753) (210) (3867) (732)
Fuente: DANE, Bolet{n Mensual de Estadstica, No. 311 Uunio, 1977).
Cuadro 111-6. Distribucin de los maestros de primaria oficial de los departamentos de Antioquia
y Magdalena segn categoras del escalafn en 1975 (en porcentajes).

Categora en el escalafn Antioquia Magdalena Total del pas

la 63 35 47
2a 24 29 28
3a 5 16 7
4a 2 19 5
Sin categora 6 1 13
Total 100 100 100
N (12999) (2761) (105676)
Fuente: DANE, Boletn Mensual de Estadistica, No. 324 (julio de 1978).

Pero si se mira a la categora ms alta del escalafn, la primera, surge una

imagen totalmente distinta. Antioquia tiene un 63% de sus maestros en dicha
categora, superando ampliamente, no slo el porcentaje del Magdalena, sino
aun el promedio nacional. En realidad, los maestros de Antioquia figuran, en
contraste con los de otros departamentos, como los mejor escalafonados, a la
par con los de Cundinamarca. En posicin tan ventajosa parecen influir, al
menos, dos factores: uno, el buen nivel educativo de los maestros de Antioquia,
el cual facilita los ascensos en el escalafn; otro, la mayor estabilidad de los
maestros en su trabajo, causada a su vez por los mejores salarios que ofrece
este departamento en relacin con los dems, tal como se discute en otro lugar.
Resumiendo las notas contextuales anteriores, puede afirmarse que Antioquia
es, por comparacin con el Magdelana - y en general, con los dems departa-
mentos del pas - una regin bastante poblada, rica en recursos econmicos
y bien dotada de vas. Adems, en Medelln y municipios vecinos cuenta
Antioquia con uno de los principales centros urbanos e industriales del pas.
No sorprende entonces que el sistema educativo antioqueo se encuentre en
general mejor atendido que el magdalenense.
Considerando ahora slo el nivel de la educacin primaria oficial, se observ
que sta se ha expandido en forma considerable en uno y otro departamento.
Sobresale al respecto el crecimiento en el nmero de los maestros, el cual se
duplic en Antioquia y casi logra otro tanto en Magdalena. En cuanto al nivel
acadmico del magisterio, el de los dos departamentos compara ventajosamente
con el de la nacin en su conjunto. Sin embargo, a juzgar por la distribucin
de los maestros en las categoras del escalafn, existe una profesionalizacin
de los mismos mayor en Antioquia que en el Magdalena. Esto puede, por
supuesto, influir en la mayor eficiencia del sistema oficial de enseanza primaria
demostrada por aquel departamento. Debe no obstante subrayarse que en los
dos territorios dicha eficacia ha mejorado a lo largo del perodo aqu en
consideracin, tanto en las reas urbanas, como y sobre todo en las rurales.

Notas
13
En cuanto al nivel de la educacin preescolar, ste era incipente en el ao mencionado. En
el Magdalena slo existan 57 establecimentos dedicados a cuidar de los nios en tal etapa. En
Antioquia, 194. En uno y otro caso, la gran mayora de tales establecimientos era de naturaleza
no oficial.
14 La competenca, sin embargo, no existe - salvo contadas excepciones - en el plano de la

calidad. Los mejores establecimientos de educacin, tanto media como primaria, suelen ser privados.
De ah que las familias dotadas de cierta holgura econmica casi siempre tienen sus hijos en planteles
privados.
15
La tasa de repitencia seala la proporcin de alumnos que repiten cursos, sobre el total de

58
alumnos matriculados.
16
Vanse el Decreto 150 de 1967 (enero 31 ), "por el cual se toman medidas de carcter
extraordinario en la educacin elemental", y el Decreto 2854 de 1974 sobre la "jornada adicional".
17
La tasa nacional de retencin para la cohorte 1961-1966 fue del 25 ,O% y para la cohorte
1969-1974, 32,00Jo(57).
18
Debido a la enorme dificultad existente para conseguir informacin completa sobre la
evolucin de una cohorte escolar cualquiera, el Cuadro III-4 no pretende ms que una aproximacin
al tema. As, tngase presente que los datos de dicho cuadro sobre matriculados prescinden de la
asistencia efectiva a la escuela o colegio y del nmero de alumnos repitentes de cada curso; hace
tambin caso omiso del hecho que algunos alumnos rnntinan su educacin fuera del departamento
o reingresan en l despus de algunos aos de ausencia; finalmente, el rnadro ignora que ciertos
alumnos, provenientes de otras regiones, se incorporan con el correr de los aos a las cohortes
originales de 1967 y 1972.
19
Entre 1957 y 1977 slo 793 personas haban recibido el grado de maestro en escuela.s normales
del Magdalena; en las normales de Antioquia lo hicieron, durante el mismo perodo 17 765 personas.
La diferencia en parte se explica por el nmero de escuelas normales en cada departamento:
nicamente 2 en el Magdalena, 36 en Antioquia (los datos en uno y otro caso se refieren a 1977).
Repblica de Colombia, \ifinisterio de Educacin Nacional, Evaluacin de las Escuelas Normales
de Colombia, Programa '.'v!INED-PNUD-Unesco, Vol. 1, mimeo, Bogot, l 97H.
20
Ordenanza 19 (diciembre 2) de 1966. E'1a Ordenanza est relacionada rnn la renombrada
"\!archa del Hambre" que hicieron los maestros del \lagdalena en septiembre/octubre de 1966,
la rnal ser rnmentada ms adelante.
21
Las estadsticas sobre la distribucin nacional de maestros en las categoras del escalafn son
muy difciles ele conseguir. La cifra citada, carente de la dibida discriminacin, proviene del DANE,
Censo Educarivo 1968. An en 1975, tal rnmo se \er enseguida en el texto, el 13"'o de los maestro<,
de primaria oficial de todo el pas eran mac.stros "sin categora".
22 En realidad este porcentaje ( J 0:-o), ya de por s muy bajo, es excepcional para el \lagdalena.

Durante todo el perodo 1968-1979, a excepcin de 1975 (ao al que se refiere el Cuadro I I I-6) fue O.
21 Cabe preguntarse, sin embargo, por qu~ dicha Ordenann se cumpli. Quizs ello se debe a

que la referida ''Marcha del Hambre", con su potencial semirevolucionario, indujo a los dirigentes
polticos del Magdalena a "depurar" las filas del magisterio, eliminando elementos revoltosos y
mal calificados para las tareas educati\as, los cuales se presume conformaban desproporcionada-
mente el grupo "sin categora".

IV. Administracin de la Primaria

Introduccin
A lo largo de los aos 1968-1980, dos son los principales organismos
administrativos que ms han tenido que ocuparse de la educacin primaria
oficial, no slo en Antioquia y Magdalena, sino en todas las entidades
territoriales del pas: las secretaras de educacin y los fondos educativos
regionales. De ah que el presente captulo verse sobre dichos organismos, aunque
dando especial atencin al segundo, por constituir la innovacin administrativa
de mayor alcance para la educacin primaria oficial durante el perodo referido.
Por supuesto, la discusin generalmente se restringe al caso de los mencionados
organismos en los dos departamentos aqu bajo consideracin, pero en ocasiones
busca abarcar un horizonte ms amplio.
La tercera seccin del captulo est consagrada a explorar empricamente la
incidencia de ciertos intereses polticos en el proceso de nombramiento de los
maestros, en los mismos dos departamentos recin nombrados.

Las secretaras de educacin

En 1968, las funciones principales asignadas formalmente a la Secretara de

Educacin del departamento del Magdalena se asemejaban en forma

59
extraordinaria a las de la Secretara de Educacin y Cultura de Antioquia. La
tarea de hecho cumplida por cada Secretara era, empero, un tanto diversa. Al
final del perodo aqu investigado, continuaba la semejanza a nivel de normas,
pero las divergencias registradas en la prctica se haban ampliado en tal forma,
que dan pie para hablar de dos tipos de organismos educativos departamentales
radicalmente opuestos.
La funcin de ambas secretaras era idntica: "dirigir, coordinar y controlar
de acuerdo con las leyes toda la enseanza primaria y media oficial del departa-
mento" . 24 Si se juzga por los presupuestos fiscales respectivos, esta doble
misin, sobre todo la relativa a la educacin primaria, captaba la atencin
principal de las dos Secretaras. En efecto, el 62% del gasto realizado en
Antioquia por la Secretara de Educacin y Cultura en el ao de 1968 se dedic
a la enseanza primaria, y el 22% a la secundaria normalista. Las cifras equiva-
lentes del Magdalena son 81 % y 10%. 25
Omitiendo algunas divergencias menores - en trminos presupuestales - ,
los dos departamentos coinciden tambin en confiar a sus Secretaras de
Educacin la capacitacin y vigilancia del personal docente, y el cuidado de
los bienes y rentas departamentales destinadas a la educacin. 26
Detrs de las similitudes formales anotadas, las realidades administrativas
de Antioquia y Magdalena divergen. Lo sugieren as cinco circunstancias.
Primero, en tanto que a finales de la dcada del sesenta Antioquia desarrollaba
modestos pero continuos programas de capacitacin del magisterio, Magdalena
muy raras veces lo haca. Segundo, Antioquia contaba con ocho profesionales
dedicados de tiempo completo a investigar, planificar y organizar los servicios
educativos del departamento; Magdalena no contaba con ninguno. Tercero, en
tanto que por cada nio de 7 a 14 aos, residente en Antioquia en 1968, el
departamento gast $623 (pesos de 1978) tomados de sus propios recursos,
Magdalena invirti $503, es decir, un 19% menos.27 Cuarto, Antioquia
contaba con una proporcin de maestros escalafonados en las dos mejores
categoras mayor que la del Magdalena: el 40% de los maestros antioqueos
perteneca a la primera categora del escalafn y el 37% a la segunda; para el
Magdalena, tales porcentajes eran 22% y 25% respectivamente. 28 Quinto, los
maestros de Antioquia, hasta 1968 inclusive, slo se haban embarcado, y en
forma muy parcial, en una huelga alegando insatisfaccin con los trminos de
un reajuste salarial que proyectaba hacer el departamento; de otra parte, las
quejas por retraso en el pago de los sueldos o por desvos de los fondos desti-
nados a la educacin eran extremadamente raras en Antioquia. No as en el
Magdalena, donde buena parte de los maestros entr en huelga en octubre de
1964 y llev a cabo la famosa "Marcha del Hambre" en octubre de 1966,
alegando retrasos de varios meses en los pagos. En conjunto, los hechos mencio-
nados sugieren que la calidad de la enseanza primaria y la eficiencia de la
administracin que la prestaba era, hacia 1968, significativamente mejor en
Antioquia que en el Magdalena.
Entre 1968 y 1980, las diferencias en calidad de la educacin primaria ofrecida
disminuyen, pero los contrastes administrativos entre los dos departamentos
se vuelven profundos, tal como se documentar en la prxima seccin. A modo
de resumen previo basta aqu decir que, en el Magdalena de 1980, la Secretara
de Educacin ha perdido en la prctica casi todas sus funciones (aunque las
conserva a nivel de enunciado formal), las cuales son desempeadas por el Fondo
Educativo Regional (FER) y por un comit de la Junta Administradora de
ste. 29 En contraposicin, la Secretara de Educacin de Antioquia administra
60
en forma autnoma todo el sector de la primaria oficial de su departamento,
es eficiente y se permite desconocer impunemente disposiciones nacionales que
pretenden someterla al control del Ministerio de Educacin a travs del respectivo
FER.

Los fondos educativos regionales

Antecedentes
La Marcha del Hambre de los maestros de primaria del Magdalena, realizada
entre el 24 de septiembre y el 21 de octubre de 1966, ilustra con viveza algunos
de los problemas que, dos aos ms tarde, quisieron resolverse con la creacin
de los Fondos Educativos Regionales. 30 Ms aun, parece que tal Marcha
contribuy notablemente al nacimiento de dichos Fondos.
Dos problemas sobresalen como causas inmediatas de la Marcha del Hambre:
la escasez de recursos financieros en las arcas departamentales, y el manejo
irresponsable de las autoridades locales. La Marcha se inserta, como episodio
cumbre, dentro de una huelga del magisterio iniciada en julio de 1966 por
motivos econmicos, a saber, el retraso en el pago de los sueldos desde el mes
de junio del mismo ao, el incumplimiento de una serie de reajustes salariales
ordenados desde finales de 1965, y la prolongada demora en cubrir las primas
y ascensos en el escalafn a que se haban hecho acreedores varios maestros
desde 1963 en adelante.
Es difcil identificar las razones exactas que llevaron a las autoridades
departamentales a postergar en tal forma el pago de la remuneracin debida
a los maestros; pero escrutando los documentos relativos a la huelga y a la
Marcha del Hambre puede reconstruirse el siguiente cuadro. 31
Durante tres aos, de enero de 1963 a diciembre de 1965, no se haba reajus-
tado la remuneracin del magisterio en el Magdalena, a pesar de que en dicho
lapso el costo de la vida se haba incrementado en cerca del 60%; uno de los
motivos para no modificar los salarios parece haber sido la escasez de recursos
fiscales del departamento.
Al terminar 1965, la Asamblea orden un reajuste del 30%, efectivo a partir
de enero de 1966.32 Por otro lado, como resultado de una huelga nacional del
magisterio realizada en marzo de este mismo ao, se hizo a la primera categora
de los maestros del Magdalena un nuevo y pequeo reajuste - del 5% - , el
cual la Nacin ofreci asumir a su costa. 33
Aun cuando el reajuste ordenado por la Asamblea era bastante oneroso, 34
a finales de abril el Gobernador del Magdalena elev una vez ms las asigna-
ciones de sus maestros - ahora, como promedio, e11 un 10%. 35 Con este tercer
aumento se desequilibr seriamente el presupuesto departamental. Todava ms,
el mismo Gobernador duplic (de 400 a 800) tambin en abril y sin suficientes
recursos previstos, la nmina de maestros "sin escalafn" y la provey en buena
parte de inmediato. 36
A partir del mes de junio se suspendi el pago de sueldo a los maestros.
Despus de unos das de espera, el magisterio decret un cese indefinido de
actividades. Meses ms tarde, el Gobernador aleg que, por incumplimiento
de las contribuciones ofrecidas por la Nacan, no haba podido cubrirle al
magisterio los sueldos de julio y agosto. De hecho, la Nacin s haba girado
la casi totalidad de su contribucin para el pago de la nmina de los educa-
dores;'~ pero las cuotas nacionales de julio y agosto, una vez ingresadas a los

61
cofres departamentales, haban ido a atender otros compromisos, no aquellos
para los cuales estaban expresamente destinadas.
Mientras esperaba el nombramiento de su sucesor, cuando los maestros ya
estaban en huelga y el Presidente Lleras Restrepo acababa de posesionarse -
el 7 de agosto - , el susodicho Gobernador cre, el 10 de agosto de 1966,
170 plazas ms de maestros. 38 Por otra parte, durante los ocho primeros meses
de 1966 el Gobernador haba ordenado gastos en varios rubros de la Secretara
de Lducacin - uno de ellos, publicaciones e impresos; otro, publicidad pagada
- muy por encima, en conjunto tres veces por encima, de lo presupuestado
para todo el ao. 39
Frente a esta situacin, las rentas ingresadas al departamento durante los
primeros ocho meses de 1966 fueron, en algunos rubros, claramente inferiores
a lo esperado: ello se deba, en parte, a razones aleatorias, normales en el flujo
de ingresos hacia el gobierno; en parte, a incumplimientos en los aportes que
deban entregar algunas entidades descentralizadas departamentales; y en parte,
a cmputos mal hechos - no es posible saber si deliberadamente o no - sobre
el producto de ciertas rentas. Como resultado de este desorden administrativo
y fiscal, el departamento carecia efectivamente de fondos para pagar los maestros
en julio, agosto y septiembre. 40
Como 'e ve, en el origen de la Marcha del Hambre se encuentra un complejo
problema ad:ninistrativo, en el cual sobresalen la irresponsabilidad de las
autoridades que crean plazas, y nombran y fijan el sueldo de los maestros, y
la intervencin de dos niveles de gobierno, el departamental y el nacional, con
funciones no bien definidas, en el pago de dichos sueldos.
Por contraste, el problema financiero es menos obvio, pero se le puede
plantear en los subsiguientes trminos. La carga de financiar el magisterio de
primaria era pesada para el departamento. En 1966, el 33cr;o del presupuesto
total del Magdalena - incluyendo en l los aportes y auxilios nacionales -
se consumia en el pago de la nmina mensual de los maestros de primaria. En
ese porcentaje no se incluyen prima de navidad, reserva para cesanta, aportes
patronales a la seguridad social del magisterio, reservas para cubrir los reajustes
salariales causados por ascensos en el escalafn, ni otros rubros similares; si
se tienen en cuenta tales conceptos, la carga del magisterio de primaria llega
como minimo al 400/o del total del presupuesto departamental. 41 De ah se sigue
que un reajuste salarial o una notable ampliacin en el nmero de plazas de
maestros repercuta seriamente en el conjunto de las finanzas departamentales.
Tan difcil era esta situacin financiera que el Gobierno Nacional se habia visto
forzado a contribuir de manera sustancial en el pago del magisterio de todos
los departamentos, pero sin poder cumplir tampoco la Ley de 1960 que ordenaba
a la Nacin asumir el pago total de la educacin primaria (Ley 111 de 1960).
Se aprecia, entonces cmo el problema financiero se desarrollaba tanto a nivel
departamental cuanto a nivel nacional.
Se dijo antes que la Marcha del Hambre no slo ilustra bien los problemas
que trataron de resolver los Fondos Educativos Regionales, sino que parece haber
influido decisivamente para su constitucin. En efecto, la huelga de los maestros
del Magdalena coincidi con el inicio de la Administracin Lleras Restrepo,
una de cuyas promesas centrales era cabalmente la buena administracin del
Estado.
A mediados del mes de septiembre, Lleras envi a su ministro de Educacin,
Gabriel Betancourt Meja, a Santa '.'v1arta para que personalmente se informara
de los problemas del magisterio. Era, segn parece, la primera vez en la historia
62
que un ministro de Educacin se desplazaba fuera de Bogot con el fin exclusivo
de entender y ayudar a solucionar un paro de maestros en uno de los
departamentos. Basado en los informes de este viaje, Lleras efectu el 20 de
septiembre, durante su recin iniciada serie de charlas televisadas a los
colombianos, una cruda exposicin sobre la situacin del magisterio
magdalenense y sobre la desorganizacin administrativa, poltica y fiscal
frecuente en los departamentos y representada con caracteres dramticos en el
Magdalena. 42
La huelga del Magdalena dej una huella duradera en el nuevo Gobierno.
Primero porque el Presidente, su ministro de Educacin y otros altos
funcionarios repetidas veces tuvieron que ocuparse de ella, debido a que la citada
alocucin presidencial di lugar a una vigorosa controversia pblica con quien
haba sido gobernador del Magdalena hasta finales de agosto de 1966, y quien
era tildado como principal responsable del problema. Segundo, porque la
solucin del conflicto no fue fcil; requiri diversos y repetidos contactos y se
extendi hasta finales de octubre. Tercero, porque la Marcha del Hambre cautiv
la atencin y la simpata de mucha gente en el pas, debido al permanente y
minucioso cubrimiento que le dieron los diversos medios de comunicacin
durante los 24 das que aquella dur. Cuarto, porque no obstante tratarse de
una huelga y una marcha ilegales - la ley prohibe a los educadores suspender
colectivamente su trabajo-, Lleras recibi a los maestros caminantes el mismo
da en que stos, en medio de triunfal acogida, entraron a Bogot. 43 As, no
es de extraar que dos aos ms tarde, en otra exposicin televisada el propio
Presidente dijese: "Tal vez no ha habido asunto poltico del cual nos hayamos
ocupado el seor ministro del ramo y yo con ms intensidad. Desde el primer
da en que comenz esta administracin, encontramos ya creado el problema
del atraso de sueldos. Ese problema est hoy resuelto casi totalmente"(l27). 44
Adems de las razones expuestas, las circunstancias en que el Gobierno
Nacional esboz por primera vez la idea de los FER tambin sugieren la
influencia de la Marcha del Hambre sobre la constitucin de los mismos. Dicho
anuncio fu efectuado por el ministro Betancourt ante el 1 Congreso Pedaggico
Nacional, celebrado en Bogot en diciembre de 1966, bajo los auspicios de la
Federacin Colombiana de Educadores (FECODE) y con manifiesto respaldo
del Gobierno Nacional. En ese contexto, ante representantes de los maestros
de todo el pas y dos meses despus de concluida la Marcha del Hambre,
Betancourt Meja inform que: " ... se estudia la concentracin en un fondo
especial, por departamentos, de todos los recursos nacionales, departamentales
y municipales, que garanticen su uso exclusivo para este fin (el pago de la
enseanza primaria)" .4 '
Es esta la primera y nica alusin oficial explcita, que se conoce, al mecanismo
de los FER, los cuales sin embargo tardaron todava dos aos en tomar vida
legal. 46

Los FER en Antioquia y el Magdalena

En otro captulo se examinarn en detalle la naturaleza, el funcionamiento
y las implicaciones administrativas de los Fondos Educativos Regionales. 47
Pero, para comprender la discusin que sigue, es indispensable sealar aqu
sus principales caractersticas. Los Fondos, creados a partir de 1968, resultan
de contratos entre la Nacin y cada departamento, mediante los cuales una y
otra entidad se obligan a aportar sumas cuantiosas con destinacin especfica
y exclusiva a la educacin primaria y media. El representante legal del Fondo

63
es el Gobernador, pero sus decisiones deben ser ratificadas, en principio, por
un Delegado del ministro de Educacin. Tambin en principio, el Fondo
establece los presupuestos para educacin y, por lo mismo, el nmero de plazas
que pueden crearse y sus niveles de remuneracin. De este modo, la Nacin
transfiere recursos al Departamento a cambio de un control cercano sobre la
administracin educativa regional. En 1971 decreta el Gobierno la constitucin
de Juntas Administradoras de cada FER, con representacin de los niveles
nacional y departamental; progresivamente se cambia la composicin de las
Juntas y se les van atribuyendo ms y ms funciones hasta llegar, en teora,
a desplazar por entero a las Secretaras de Educacin del respectivo
departamento.
A iniciativa del gobierno central, la Asamblea del Magdalena sancion el
contrato constitutivo del FER, mediante ordenanza del 26 de noviembre de 1968,
y lo propio hizo Antioquia el 3 de diciembre. 48 Para la vigencia de 1969, la
Nacin se oblig a transferir a Antioquia la suma de $47 000 000 y al Magdalena,
$15 800 000. Se trata de una diferencia importante, pues la transferencia al
segundo departamento representa ms del doble del aporte educativo nacional
en 1968 y equivale al 62% del gasto total presupuestado por el departamento
a comienzos de 1969 para la enseanza primaria. 49 En contraposicin, los
$47 000 000 entregados a Antioquia no constituan sino un 22% de ms sobre
el aporte nacional de 1968 y significaron slo el 34% del gasto total del
departamento en 1969 para dicho nivel educativo(50).
Otra manera de apreciar la diferente importancia relativa de los mencionados
aportes nacionales consiste en relacionarlos con el nmero de alumnos que cada
departamento deba atender: la transferencia para Antioquia implicaba un
subsidio nacional de $142 por cada alumno en esta regin - relativamente
prspera-, en tanto que el aporte para el Magdalena equivala a $278. Esta
diferencia sugiere una poltica redistributiva del Gobierno Nacional, encaminada
a ayudar ms al departamento que, por comparacin con los otros, cuenta con
menores recursos econmicos. 50

La experiencia de Antioquia Los antioqueos nunca han mirado con

simpata la idea del FER, por dos razones principales. Primera, porque el
departamento es muy celoso de su autonoma y el FER implica a su juicio
profundas restricciones de sta. Segundo, porque el FER fue diseado para
corregir abusos y desrdenes administrativos, como los atrs narrados en relacin
con la Marcha del Hambre, abusos y desrdenes que no suelen presentarse en
Antioquia. De ah que este departamento haya hecho todo lo posible para
restringir en la prctica, y en algunos respectos prcticamente anular, las
funciones del FER. Es interesante mirar cmo y por qu lo ha hecho.
Pocos meses despus de firmar el contrato matriz en diciembre de 1968,
Antioquia obtuvo del Gobierno modificaciones crticas al original.' 1 Primero,
se acord que "el pago directo al magisterio se verificar aprovechando los
sistemas establecidos en el departamento, es decir, por conducto de las
Administraciones locales de Rentas en la periferia, y por la Tesorera General
del Departamento en la ciudad de Medelln". 52 Segundo, se determin que el
departamento continuase pagando a los maestros de sus propios haberes y que
una vez hecho y certificado - mensualmente - tal pago por la Contralora,
el departamento pasara a la nacin una cuenta de cobro correspondiente a la
cuota parte que sta haba ofrecido asumir; "se entiende que en esta forma el
departamento cumple con su obligacin, toda vez que al hacer el pago al
64
magisterio, realiza su aporte por anticipado" (Clusula Tercera de la misma
Acta).
Con los dos acuerdos descritos se cancela en la prctica el mecanismo eje
de los FER, el cual de hecho consiste en una cuenta bancaria, independiente
de las dems que tenga el departamento, a la cual llegan los aportes nacionales
y locales destinados al pago del magisterio. En Antioquia el Fondo qued
convertido en lo que podra llamarse una palabra simblica, que no obstante
designa una realidad, a saber, aportes reales, efectuados por la nacin y el
departamento, con el fin exclusivo de pagar el sueldo de los maestros. En este
contexto, los acuerdos de 1968, sobre nmero de nuevas plazas o cargos, fijacin
de sueldos y primas especiales, etc., quedaban en una situacin precaria y podan
ser ignorados sin consecuencias adversas para el departamento.
Antioquia pudo lograr las modificaciones mencionadas al contrato matriz,
probablemente porque su seriedad administrativa era conocida por la nacin,
tanto que sta no deba tener razn para temer si aceptaba tales cambios. 53 Y
porque forzar a Antioquia a aceptar una interpretacin estricta del contrato
matriz expona al Ministro o al Presidente que lo hiciera a un enfrentamiento
costoso con polticos y dirigentes cvicos antioqueos de mucha influencia en
el pas.
En 1971, el ministro de Educacin Luis Carlos Galn, juzg necesario
establecer una Junta Administradora de cada FER y asignarle funciones mnimas
de orden administrativo. Antioquia se neg a firmar la propuesta alegando,
segn parece, que la composicin y funciones de la Junta Administradora
arrebataban al departamento el manejo de la educacin pblica oficial que le
corresponde por ley. U na de las razones para pensar as es que en la Junta
Administradora el Gobernador quedara en condiciones de igualdad con, por
ejemplo, el delegado de la Asociacin de Educadores. Ms aun, insiste un
memorando interno preparado al respecto en la Secretara de Educacin de
Antioquia porque en la dicha propuesta se establece que: "El representante legal
del Fondo es el Gobernador del Departamento, quien presidir la Junta
Administradora", pero" todo acuerdo de la Junta Administradora de los Fondos
Educativos Regionales requiere para su validez de la firma del ministro de
Educacin o su delegado". 54
Todava ms, el dicho contrato, al determinar que el presupuesto del FER
debera ser elaborado y aprobado por la Junta Administradora y ratificado por
el ministro de Educacin, daba pi para pensar que, adems de la prdida de
funciones del departamento, "el proceso presupuestario se prolonga y dificulta".
Pues, fuera de la aprobacin de la Asamblea Departamental, requerira tambin
la sancin de la Junta Administradora y la del Ministerio. Salta entonces a la
vista el "proceso de centralizacin administrativa que han trado consigo los
FER, al cual el departamento de Antioquia se ha opuesto repetidas veces". 55
Un ao ms tarde el nuevo ministro, Juan Jacobo Muoz, busc que
Antioquia aceptase una composicin de dicha Junta ligeramente diversa de la
anterior y algo ms favorable para el departamento, pero con idnticas
funciones. 56 De nuevo, el departamento se neg a firmar; parece que entonces
se produjo un duro choque entre el Gobernador, Diego Calle Restrepo 57 y el
ministro M uoz (varios funcionarios y exfuncionarios de Antioquia as lo
recuerdan con viveza). Cabe adems anotar que el peso del Gobernador como
mxima autoridad de Antioquia era tal que oblig al Presidente Pastrana a
mediar personalmente en el conflicto.
El desacuerdo se resolvi en marzo de 1973 cuando Calle y Muoz suscribieron

65
unas modificaciones al contrato matriz de los FER. 58 Antioquia acepta
entonces que el Fondo sea administrado por una Junta, pero integrada en forma
todava ms favorable para el Gobernador que la prevista para otros departa-
mentos o en frmulas discutidas con anterioridad: de sus ocho miembros, uno
es el Gobernador y tres son secretarios de su administracin, los de Educacin,
Hacienda y Planeacin; un quinto es el delegado del Ministerio; y los otros tres,
sendos representantes del magisterio, de los padres de familia y de los municipios
integrados al FER. Como ni en ese momento - ni despus - municipio alguno
se integr al FER, la Junta quedaba constituida por siete personas, dndole
as al Gobernador una clara ventaja. 59
De otra parte, se hicieron varios cambios significativos al modelo de contrato
propuesto por el Gobierno Nacional. Por ejemplo, se renov especficamente
el acuerdo clave de 1969, segn el cual el pago directo al magisterio se verificara
con recursos departamentales y aprovechando los sistemas ya establecidos por
el departamento; hecho ese pago, la Contralora lo certificara y el Gobernador
pasara la cuenta de cobro del caso al FER. Adems se determin que la Junta
propondra al Gobernador la creacin de plazas docentes y el pago de primas
especiales para los maestros que laboraban en el campo. 60 La decisin,
entonces, sigue quedando en manos del Gobernador, el cual por cierto puede
decidir al respecto sin estar obligado a consultar previamente con la Junta
Administradora del FER. Ms aun, una clusula importante contemplada en
el modelo de contrato, desaparece en el pacto con Antioquia; dicha clusula
reza: "La nuevas plazas o programas que se creen debern tener la aprobacin
del '.\1inisterio de Educacin Nacional". Tambin desaparece el aparte segn
el cual es funcin de la Junta fijar el horario laboral y docente de los
establecimientos educativos pagados con recursos del FER.
Como se puede comprobar, Antioquia firm unas modificaciones al contrato
matriz que en el fondo en nada alteran el estado de cosas obtenido con las
modificaciones estratgicas de 1969. Las funciones de la Junta, en la versin
aceptada por Antioquia, no pasan de ser meramente asesoras, sin ningn carcter
obligatorio.
Para completar el tema, cumple observar aqu que el departamento acept,
como parte del texto contractual suscrito en 1973, una obligacin literalmente
idntica a la acordada desde 1968, obligacin que Antioquia nunca o apenas
medianamente ha cumplido. Dicha obligacin consiste en: "Constituir un
sistema contable para el manejo del Fondo Educativo y abrir cuentas bancarias
especiales con el objeto de destinar tales recursos exclusivamente a los fines
previstos en este contrato" (Decreto 020 de 1973, art.2).
En realidad, si el Fondo no es entendido en un sentido fsico sino simblico,
segn anteriormente se plante, este acuerdo pierde sentido, al menos en lo
relativo a "cuentas bancarias". 61
En cuanto al sistema contable, el 19 de septiembre de 1973 se instal la Junta
Administradora del FER de Antioquia, siendo Gobernador Ignacio Betancur
Campuzano. Se ley entonces el acuerdo contractual comentado; como la
discusin se centrase sobre el tema de la contabilidad, por su complejidad se
acord posponer el tema hasta una prxima reunin. 62 A lo largo de cinco
sesiones ms se controvierte el tema de la contabilidad independiente, hacindose
manifiesto que el Ministerio de Educacin y la Contralora General de la
Repblica presionaban fuertemente en este sentido. Las autoridades antioqueas
alegaban que abrir una contabilidad separada para registrar los ingresos y egresos
de los recursos del FER es "inconveniente", porque el sistema contable del
66
departamento permita apreciar con claridad cul era el uso dado a los aportes
nacionales, y cules haban sido las contribuciones del departamento; crear otro
sistema contable equivala a duplicar el trabajo de la Tesorera Departamental
sin ninguna ventaja manifiesta.
Despus de siete sesiones, celebradas a lo largo de 16 meses, deja de reunirse
la Junta Administradora del FER antioqueo. Excepto el mencionado, los temas
tratados en la Junta parecen de ordinario intrascendentes o fuera de lugar. Por
ejemplo, los maestros piden en varias ocasiones reajustes de sueldos; en aparente
respuesta, dos veces - en diciembre de 1973 y en diciembre de 1974 - anunci
el Gobernador los reajustes acordados por su administracin al magisterio, y
los discuti con los representantes de ste. Los funcionarios del departamento
reclaman en diversas oportunidades el que la Nacin incumple sus compromisos
porque se ha retrasado en el giro de los aportes. Otra vez urgen al Ministerio
de Educacion, a travs de su delegado, para que aquel confe al departamento
la administracin de los planteles nacionales existentes en Antioquia, tal como
lo ofreci hacer en el contrato matriz del FER. En varias ocasiones se habla
sobre el personal y equipo de oficina que requiere el FER, y se toman algunas
decisiones al respecto.
Leyendo, entonces, las actas de la Junta Administradora del FER de Antioquia
se tiene la impresin de que all no se decida cosa importante sobre el funcio-
namiento de la educacin primaria. Se aireaban mutuas quejas o se trataban
temas que no competan a la Junta en cuanto tal. Cuando se trat un asunto
pertinente, el de la contabilidad separada, no se lleg a determinacin alguna,
salvo la muy significativa, y por omisin, de no modificar el sistema existente.
Bien se puede, pues, considerar dicha Junta como un comit asesor, o mejor
quizs, como una comisin de dilogo.
No se sabe porqu, desde diciembre de 1974 dej de reunirse la Junta. Cabe
conjeturar que el Gobernador y sus colaboradores no tenan ningn inters en
continuar reuniones que en buena parte eran estriles. Por otro lado, bien podan
argir las autoridades de Antioquia que, dado el arreglo sui generis aceptado
por la nacin para el FER de este departamento, sobraban dicha Junta y sus
funciones. Era tambin manifiesto que las mximas autoridades de la nacin
no exigan perentoriamente a Antioquia el cumplimiento litera/ de los acuerdos
pactados con relacin al Fondo Educativo Regional.
As continu el FER de este departamento hasta mediado-. ele 1977 cuando,
como consecuencia de la nacionalizacin de la educacin primaria y media (ley
43 de 1975) y del Decreto 102 de 1976, se replantearon a nivel normativo y
contractual las funciones del FER. Antioquia firm las modificaciones al
contrato matriz del FER ordenadas textualmente por el Gobierno Nacional. 63
Pero las interpret, dilat su ejecucin, entrab o ignor en tal forma que, en
todo lo relacionado con la educacin primaria, el orden de cosas que ya exista
continu inalterado. Vale la pena ilustrar sumariamente este punto.
Poco despus de firmar las modificaciones aludidas y segn voluntad expresa
del Gobierno Nacional, el Gobernador instal, el 12 de julio de 1977, la nueva
Junta Administradora conformada segn estipulaciones del Decreto 102. 64 En
dicha primera reunin se aprob, en forma al parecer protocolaria, el
presupuesto del FER para la vigencia de 1977, ya entonces parcialmente
ejecutado. Se crearon los cargos de Tesorero y de Contador del FER. Y se acogi
por unanimidad la siguiente proposicin: "Con excepcin de las funciones
encomendadas por la Ley a la Contralora General de la Repblica, a la
Delegacin del Ministerio de Educacin Nacional, al Tesorero y al Contador

67
del Fondo Educativo Regional de Antioquia, las dems se cumplirn a travs
de la estructura administrativa de la Secretara de Educacin y Cultura de
Antioquia" .65
Esto significa en el fondo que la nica nueva funcin del FER en Antioquia
se reducira a ser una agencia pagadora para los planteles nacionales de educacin
media y para otros organismos dependientes en forma directa del Ministerio
de Educacin. 66 Conviene subrayar que la unanimidad con que fue acogida
esta proposicin indica una aceptacin tcita, por parte del Ministerio, de lo
que podra denominarse "un camino diferente" para Antioquia.
Dos sesiones despus, en noviembre de 1977, el delegado del Ministro dej
cuatro constancias escritas para que fuesen incluidas en el acta. En la primera,
el delegado se queja de que no se le pasan las rdenes de gastos y pagos dadas
por el Gobernador con recursos del FER, para que - segn lo ordenaba el
Decreto 1723 de 1977, artculo 1, numerales 5 y 6 - el delegado las vise o glose.
En la segunda, anota el delegado que el proyecto de planta de personal de la
Delegacin y el FER, sometido ese da a consideracin de la Junta, no fue
estudiado previamente con l. En la tercera, seala que el nombramiento de
Tesorero y Contador del FER, hechos recientemente por el Gobernador no han
sido ordenados por la Junta, a la cual corresponde tal funcin en virtud del
Decreto 102, artculo 4, numeral e. Y en la cuarta, advierte que el Contador
nombrado no cumple con el requisito de ser profesional. En la misma reunin
y luego de estas constancias, se comenta - adems de otros temas - la ltima
huelga de los maestros, se lee el pacto suscrito entre el Gobierno Departamental
y los representantes del magisterio para poner fin a la misma, y se ratifica el
dicho acuerdo por unanimidad. 67 Es de notarse que, durante los aos
consultados, 1977-1979, constancias como las referidas son eventos
excepcionales, y que el texto de las actas no denota un ambiente de confrontacin
entre la nacin y el departamento.
En las sesiones de 1978-1979 se observa que las funciones de la Junta relativas
a la aprobacin del presupuesto del FER y de los acuerdos mensuales de gastos,
se entienden como una ratificacin ex post facto y no como una aprobacin
ex ante. As, el presupuesto para 1978 es aprobado en febrero - cuando ya
se haba pagado la nmina de enero -, los acuerdos mensuales de gastos de
enero y febrero se acuerdan en febrero, los de marzo, abril y mayo, en mayo,
etc. En junio de 1979 se aprueban los acuerdos de gastos correspondientes a
seis meses, a saber, enero a junio del mismo ao.
Segn las modificaciones contractuales de 1977, la creacin de nuevas plazas
docentes slo puede hacerse con previa autorizacin del Ministerio de Educacin.
Antioquia, como quizs la mayora de los departamentos del pas, haba ya
aprendido a distinguir con claridad entre crear plazas docentes con cargo al FER,
o sea, - desde 1976 en adelante - con cargo a la Nacin, y crear las mismas
con cargo al presupuesto departamental. Estrictamente hablando, lo primero
requiere la aprobacin del gobierno central, pero lo segundo no la necesita. As
se entiende que Antioquia solicite al Ministerio de Educacin la creacin de
nuevas plazas, y por otro lado cree en forma autnoma las que a bien tenga
en cualquier momento. 68 De hecho, Antioquia ha mantenido en cada uno de
los ltimos aos entre 300 y 500 plazas de maestros de primaria, por encima
de las autorizadas por el Ministerio.
Como se deduce de todo lo anterior, la creacin del FER de Antioquia en
1968 y su desarrollo posterior no han implicado en el fondo cambio alguno
importante en lo que se refiere a la direccin y administracin de la educacin
68
primaria oficial del Departamento. El FER en Antioquia en 1980 no pasa de
ser un mecanismo de pago para los educadores de nivel medio y para otras
entidades que dependen directamente del Ministerio de Educacin, y un
instrumento de supervisin a distancia sobre los servicios educativos
proporcionados por el departamento.
Antioquia, pues, ha demostrado tener una firme decisin y una gran habilidad
para defender su autonoma regional. Es notable, en particular, su destreza para
crear y explotar ambigedades legales. Por otro lado, debe destacarse que su
administracin de la educacin primaria es, comparada con los niveles existentes
en el pas, muy aceptable.

La experiencia del Magdalena La historia del FER en el departamento

de Magdalena puede ser relatada en forma ms breve que la del antioqueo.
Inicialmente, entre 1969 y 1971, el FER del Magdalena slo parece haber existido
en el papel. Las transferencias nacionales a travs del Fondo ingresaban a la
Tesorera Departamental, donde no se llevaba contabilidad aparte sobre su uso.
Existi s, en esa poca, el delegado del Ministerio ante el FER; pero de los
varios que hubo, todos ellos inspectores de educacin, ninguno fue nombrado
en propiedad. Su labor no iba ms all de una sumaria supervisin sobre el
uso de los recursos del FER, entre otras razones porque, segn informes de
testigos inmediatos, 69 en las oficinas departamentales no siempre se facilitaba
al delegado la informacin que ste requera.
Dos hechos dan lugar a un cambio crtico a finales de 1971. Primero, el
nombramiento de un delegado en propiedad, con ms claras instrucciones del
Ministro acerca de su papel, y con mayor respaldo de ste. Segundo, la
aceptacin por parte del departamento de la Junta Administradora del FER
que le hubiese propuesto el ministro Galn, a la cual se aludi anteriormente.
Como smbolo de la nueva poca se reune dicha Junta por primera vez el
15 de diciembre de 1971 y vuelve a hacerlo tres veces ms durante enero de
1972. 70 A partir de este momento, los recursos de la Nacin para la educacin
primaria y los escasos aportes departamentales para el mismo fin son manejados
por el FER, el cual empieza a pagar directamente a los maestros en Santa Marta
y Cinaga, y a travs de la red de colectores de rentas departamentales en los
otros municipios. 71 Desde entonces no han vuelto a registrarse los enormes
retrasos en el pago del magisterio - al menos, del que est a cargo del FER
- , ni los desrdenes administrativos tan frecuentes en otras pocas.
La Junta Administradora del FER de Magdalena ha continuado reunindose
sin interrupcin hasta 1980, a razn de once sesiones al ao en promedio. Sin
embargo, a partir de 1976 la ley otorg una tan amplia serie de funciones
administrativas a la Junta (comparables, si no equivalentes, a las de una
Secretara de Educacin) que ella ha tropezado con dificultades en su
funcionamiento. Tal vez la principal de stas sea la imposibilidad de reunirse
con la frecuencia que requieren los nuevos negocios confiados a su atencin.
De ah que la Junta haya optado por crear, desde 1977, un Comit de Adminis-
tracin Educativa, en el cual ha delegado progresivamente el cumplimiento de
muchas de sus funciones. El comit est compuesto por el Delegado del
Ministerio, por el Secretario de Educacin y por dos funcionarios ms de esta
dependencia, y ha venido reunindose prcticamente cada semana.
Desde finales de 1971, como se dijo, el Delegado del Ministerio ha contado
con el respaldo gubernamental necesario para ejecutar sus funciones; pero stas
son excesivamente numerosas y aun disparatadas. 72 Con el decurso de los aos,
las funciones de los delegados han sido ampliadas por repetidas disposiciones

69
del Gobierno Nacional. Segn la primera reglamentacin, cumpla al Delegado
no slo vigilar el cumplimiento del contrato matriz del FER, sino supervisar
la organizacin y funcionamiento de la Secretara de Educacin del
Departamento en todo lo relacionado con la aplicacin de la poltica educativa
nacional, asesorarla en esta materia, servir de medio de enlace entre la Secretara
y el Ministerio y dar aviso al Secretario de Educacin, y si era del caso aun
al Gobernador y al Ministerio, de los hechos que a su parecer dificultaran o
desvirtuaran la buena administracin educativa (Decreto 146 de 1969). Como
se ve, se trata de un papel eminentemente fiscalizador, que de paso denotad
propsito del Ministerio de tener una mayor ingerencia en la administracin
educativa departamental.
Pronto se asignan al Delegado otras funciones de tipo ms administrativo,
al mismo tiempo que se extienden sus funciones fiscalizadoras. En agosto de
1969, el ministro lo designa como su representante en la Junta Secciona! del
Escalafn (Decreto 1352 de 1969). A comienzos de 1970 se le encarga vigilar
el proceso de seleccin de los maestros que habrn de ser pagados con recursos
del FER (Decreto 005 de 1970). Poco despus se le impone autorizar con su
firma el nombramiento de los maestros que se hayan de pagar con cargo al FER;
ejercer una supervisin administrativa permanente sobre los planteles nacionales
situados en el departamento; absolver consultas de los mismos y proponer las
medidas que crea convenientes para su mejor funcionamiento; coordinar la
accin de los inspectores nacionales de educacin; y vigilar la destinacin que
los planteles privados dan a los auxilios que reciban de la Nacin (Decreto 393
de 1970). Cuatro meses despus se le asigna una variada serie de funciones
administrativas relacionadas con la capacitacin del magisterio y con la
evaluacin de los servicios educativos, las cuales van desde coordinar y supervisar
los programas de capacitacin hasta "mantener contacto con institutos
cientficos y culturales y con casas fabricantes de material didctico, con el objeto
de orientar al profesorado sobre novedades bibliogrficas y sobre la adquisicin
y utilizacin de dichas ayudas" . 73
Realmente, si se quisiera cumplir a cabalidad con las funciones que, ya en
1970, eran atribuidas al Delegado (no todas las cuales han sido mencionadas
en los prrafos anteriores) se requerira un super-hombre o varios delegados
de tiempo completo. Sin embargo, en los aos subsiguientes se asignaron al
Delegado todava ms funciones, hasta que en 1977 se llev a cabo una revisin
y sistematizacin de las mismas. 74 De todos modos, las funciones que le
quedaron, bastante similares a las anteriores, son todava excesivas.
Un subproducto importante de la mencionada multiplicacin de funciones
es que el cargo de Delegado pronto se volvi muy importante en el departamento,
con lo cual le debe haber resultado ms fcil al mismo hacerse escuchar de los
funcionarios departamentales y obtener la informacin y apoyo que solicita. 75
En agosto de 1979 la Junta Administradora del FER de Magdalena lleg a
la conclusin de que, en virtud de las disposiciones legales vigentes, deba asumir
en su totalidad la administracin de la enseanza primaria oficial - y eventual-
mente, tambin de la secundaria - pagada por el FER; y as lo hizo. 76
A fin de atender a esta mayor responsabilidad, la carga de la administracin
diaria de los planteles fue confiada al Comit de Administracin Educativa,
ampliado de cuatro a seis funcionarios, as: el secretario de Educacin quien
lo preside, y tres funcionarios suyos; el delegado del Ministerio y un funcionario
de ste. Tan novedoso arreglo administrativo est hoy funcionando, pero es
muy temprano para evaluar sus resultados. El hecho digno de subrayarse es

70
que en el Magdalena ya no es la Secretara de Educacin la que administra la
enseanza primaria sino la Junta Administradora del FER. Cabe entonces
concluir que la Secretara de Educacin del Departamento qued prcticamente
sin funciones y que ahora se desempea como un instrumento de trabajo al
servicio de la Junta. Se ha llegado as a la culminacin de un proceso que, en
el caso de los departamentos carentes de responsabilidad administrativa,
lgicamente se impona desde cuando la Nacin decidi tomar a su costa el pago
de la enseanza primaria. Pero el proceso no puede considerarse agotado, en
la medida en la cual las autoridades departamentales posean todava facultades
- como la de nombrar maestros y pagarles primas permanentes - que,
manejadas con ligereza, resultan incompatibles con el principio de unidad en
la direccin, propio de toda organizacin eficiente.

Evaluacin de los FER de Antioquia y el Magdalena Conviene distinguir

entre las dos funciones ms generales de los FER: la de mecanismo de pago
y la de administrador. El FER como mecanismo de pago que asegura el flujo
puntual y predecible de recursos financieros para pagar los maestros ha probado
su bondad en el caso de Magdalena. En el caso de Antioquia y en relacin con
la educacin primaria, el departamento ha demostrado que puede pagar puntual-
mente a sus maestros sin la ayuda de FER; pretender obligarle a que cambie
y acepte tal mecanismo carece de sentido.
Si se considera el FER, o ms exactamente su Junta Administradora, como
instrumento para administrar la educacin primaria, la experiencia del
Magdalena y la teora organizacional sugieren que, en principio, dicha Junta,
en cualquiera de las versiones que ha tenido, es un instrumento inepto para tal
fin. Una Junta slo excepcionalmente podr ser una buena administradora. No
obstante, como solucin transitoria, diseada para hacer posible un trnsito
polticamente difcil, a saber, la asuncin por parte de la Nacin de las funciones
desempeadas por la Secretara Secciona! de Educacin, es aceptable. Pero dicho
trnsito tiene que llegar a un estado de cosas mejor definido, con una sola
autoridad responsable que nombra maestros y les paga ella misma. Esta
autoridad, dadas las infortunadas experiencias del Magdalena, podra ser
nacional; pero cuando un departamento, como Antioquia, ha demostrado con
hechos que puede y sabe administrar sus servicios educativos, no hay razn slida
alguna para pensar que su administracin deba nacionalizarse.

Anotaciones sobre el proceso de nombramiento de los maestros

Se afirma con frecuencia que los principales problemas que afectan el funcio-
namiento de la educacin primaria colombiana estn relacionados con la
"politiquera" 77 que presumiblemente interfiere en el nombramiento de los
maestros. En las conversaciones sostenidas por FEDESARROLLO con
numerosos docentes, funcionarios y estudiosos de la educacin fue frecuente
oir, por ejemplo, que la crnica escasez de recursos para pagarlos se deba a
que, por razones polticas, haba sido nombrado un nmero sustancialmente
mayor que el previsto en el presupuesto. O que si los maestros se sienten insatis-
fechos y deciden ir a la huelga, la causa de fondo, o al menos una de ellas,
se encuentra en la inseguridad laboral que les crea un sistema de reclutamiento
y promocin aparentemente dominado por consideraciones de pequea poltica.
En fin, que si la calidad de los educadores es baja, quizs se debe a que muchos
de ellos son designados por simples intereses polticos, sin atencin alguna a
su competencia profesional.
71
 Tanto en Antioquia como en el Magdalena la opinion pblica y los expertos
expresan a menudo la creencia de que las plazas de maestros son un botn
codiciado, para repartir entre los polticos ms influyentes de la regin; que
los gobernadores o los secretarios de educacin se esfuerzan por crear o asegurar
clientela poltica di~tribuyendo generosamente los cupos entre sus seguidores;
que, cuando llega a la gobernacin un poltico, hace "barrida" de docentes
para colocar a sus simpatizantes; que en vsperas de elecciones el nmero de
nuevos maestros se multiplica como por encanto; y otras expresiones por el estilo.
No obstante la variedad de tales afirmaciones, parece posible reducir su
contenido a tres proposiciones o hiptesis, cuya validez puede ser escrutada
empricamente en alguna medida:
Hiptesis 1: Cada gobernador o secretario de educacin nombra un elevado
nmero de maestros.
Hiptesis 2: Casi siempre una proporcin considerable de los maestros pierde
su puesto con el acceso al poder de cada nuevo mandatario secciona!.
Hiptesis 3: El nmero de nombramientos de maestros aumenta
significativamente en pocas de campaa electoral.
Los presentes estudios de caso ofrecen oportunidad para someter a prueba,
aunque slo en forma indirecta y tentativa, las tres hiptesis propuestas.
El Cuadro IV-! explora la primera hiptesis. Durante el perodo 1968-1978
el porcentaje promedio de maestros de primaria designados anualmente fue de
15, 5 % en Magdalena y de 16, 1% en Antioquia. Si estos guarismos son
"elevados" o no, es cuestin discutible. Para estimar mejor el punto, debe
tenerse en cuenta que alguna parte de los nombramientos est destinada a llenar
vacantes creadas por renuncias voluntarias; dado que la docencia es considerada
por una cantidad apreciable de maestros como un trabajo meramente temporal
y que las obligaciones familiares apartan a muchas maestras del trabajo, la
proporcin de nombramientos explicable en dichos trminos probablemente no
es pequea. Otra porcin de los mismos porcentajes puede obedecer a la
necesidad de ampliar un servicio de por s mal atendido y cuyos usuarios se
multiplican cada ao. Se sigue de lo anterior que la cuota de nombramientos

Cuadro IV-1. Relacin entre el nmero de maestros nombrados en un ao y el nmero total de

maestros, en los departamentos de Antioquia y Magdalena, 1968-1978.

Porcentaje anual de maestros nombrados, respecto al

total de maestros
Afio Antioquia Magdalena
-----

1968 9,7 26,8

1969 28,1 18,4
1970 21,4 15,3
1971 20,1 14,7
1972 18,6 21,9
1973 15,6 20,0
1974 13,5 8,8
1975 11,3 13,4
1976 11,6 9,4
1977 12,6 8,6
1978 14,5 13, 1
Promedio 16,1 15,5
Fuente: Decretm (nditos) de las Gobernaciones de Antioquia y Magdalena, 1968-1978.
Nota: Los datos de Amioquia se refieren al pon.:emaje de maestros nombrados con re-;pecto al rotal de maestro~
e~istentes en el ao anterior. Los de Magdalena, al porcentaje de maestros nombradm con respecto al total de
maestros previstos en los comienzos del msmo ao.

72
atribuible a la creacin arbitraria de plazas docentes para satisfacer compromisos
polticos es aparentemente reducida.
La similitud de los porcentajes entre Antioquia, cuya seriedad administrativa
es generalmente reconocida, y Magdalena, donde la opinin presume una alta
incidencia de la politiquera, tendera a reforzar la conclusin negativa acerca
de la primera hiptesis. Pero inmediatamente habra que hacer notar que las
cifras de Antioquia se refieren a aumentos sobre el ao anterior, en tanto las
del Magdalena aluden a expansiones no contempladas al principio del ao
respectivo (infortunadamente, no fue posible la comparacin sobre las mismas
bases). As, para decir lo menos, es notable el grado de imprevisin
administrativa en el Magdalena, y quiz parte de tal "imprevisin" sea fruto
de nombramientos "polticos" sobre la marcha (ms adelante se volver sobre
estas cifras).
Los datos disponibles no pueden tampoco descartar o confirmar directamente
la hiptesis de inestabilidad laboral de algunos maestros, atribuible a razones
polticas. Pero es claro en el Cuadro IV-! que la inmensa mayora de los
docentes, tanto en Antioquia como en el Magdalena no es "barrida" con el
advenimiento de un nuevo gobernador o de un nuevo secretario de Educacin.
La tercera hiptesis postula fuertes incrementos en el nmero de maestros
nombrados durante pocas de campaa electoral. Para interpretar las Grficas
IV-! (Magdalena) y IV-2 (Antioquia) hay que recordar que durante el perodo
estudiado se llevaron a cabo elecciones cada dos aos. 78 Los grficos en
cuestin tampoco corroboran la hiptesis propuesta. Porque si bien es cierto
que, en el caso del Magdalena, en 1968 y 1972 se registraron vigorosos ascensos
en el nmero de nombramientos durante las semanas previas a las elecciones,
no se aprecia lo mismo en 1974 o 1978 (siendo ambiguo el sentido de los datos
para 1970).
Por otro lado, y en relacin con el mismo Grfico IV-!, se encuentran "picos"
notables en trimestres ajenos a la contienda electoral; tal es el caso del segundo
"pico", el cual tuvo lugar durante el segundo trimestre de 1973, y el de los
"picos" de 1969, 1971, 1975 y 1978. Ante tales hechos, no puede afirmarse
rotundamente que, en el departamento del Magdalena durante los aos
1968-1978, el nmero de nombramientos de maestros se multiplique significa-
tivamente en pocas de campaa electoral. Aunque el punto no se documenta
aqu pero fue comprobado con relacin a Antioquia y Magdalena (1968-1978),
tampoco existe correlacin significativa alguna entre la poca del nombramiento
o retiro, sea del Gobernador, sea del secretario de Educacin y un incremento
notable en el guarismo de los maestros.
El Grfico IV-2, ms preciso que el IV-! porque registra las variaciones
mensuales en el nmero de nombramientos de maestros, constata para Antioquia
un hallazgo similar al del Magdalena. De los seis "picos" ms altos, slo el
de 1970 precede a los comicios electorales; cuatro se dieron durante aos en
los cuales no se celebraron elecciones, a saber, los de 1969, 1971, 1973 y 1979;
y el de 1972 tiene lugar en mayo, un mes despus del evento electoral. As,
tampoco hay bases suficientes para concluir que en Antioquia el nmero de
maestros crezca masivamente en vsperas de comicios electorales.
Aun cuando la pequea poltica no parece repercutir masivamente sobre la
contratacin o el despido de maestros, sigue en pie el hecho de que la administra-
cin departamental tiene que pagar, casi invariablemente, un nmero de docentes
superior al previsto en la programacin anual, lo cual constituye por supuesto,
una fuente potencial de desequilibrio financiero.

73
 400 ~ Comicios electorales

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1971 1973 1974 1976 1977 1978
Trimestre aos

Grfico IV-!. Nombramienros de maesrros, por rrimesrres, y fechas de los comicios elecrorales, 1968-1978, en el Deparramento del Mar;dalena. (Fuenre: Decreros
del Gobernador del Mar;dalena, 1968-1978, indiros en Archivos de la Gobernacin.)
 - - - - - - - - Comicios electorales

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Aos
Grfico/ V-2. Nmero de maestros nombrados, por mes, en Antioquia .v./echa de los comicios electorales. (Fuenre: Decretos del Gobernador de Antioquia, 1968-1979,
inditos en los Archivos de la Gobernacin de A111ioquia.)
 En nueve de los once aos documentados por el Cuadro IV-2, el nmero de
maestros de hecho existentes en el Magdalena fue mayor que el nmero de plazas
previstas al principio de ao. Slo en una ocasin, 1974, las cifras proyectadas
coinciden prcticamente con las reales; y, como cosa excepcional, en 1977 el
nmero de maestros que devengaba efectivamente fue menor que el reconocido
en las previsiones de comienzos de ao. Se observa, por otro lado, que el
porcentaje de maestros existente por encima de lo previsto es en promedio menor
desde 1971, cuando comenz a funcionar en forma el FER, que antes de esta
fecha.
El exceso de maestros efectivos sobre los presupuestados inicialmente puede
explicarse por una de dos razones: o surgieron rentas departamentales
imprevistas que amparan la apertura de nuevas plazas, o de propsito se nombra
un cierto nmero de docentes haciendo caso omiso de las limitaciones presupues-
tales. Aun cuando la primera alternativa no ha sido an bien esclarecida, parece
poco frecuente; cumple entonces pensar que predomina la segunda. 79
En consecuencia, el departamento y/o el FER del Magdalena han tenido que
afrontar, durante casi todos los aos del perodo aqu considerado, el problema
de varias decenas o centenas de maestros contratados por el departamento sin
contrapartida presupuesta! adecuada.
El problema descrito es inveterado y de difcil solucin, porque no parece
que al comenzar cada nuevo ao logre incorporarse a la nmina todo el
"excedente" de maestros del ao anterior. Y a lo largo del nuevo ao siempre
se lleva a cabo un nmero tal de nombramientos que no slo permite llenar
las vacantes por renuncia, despido, muerte, etc., sino incrementar el total de
docentes, tal como atrs se document. 8
Al respecto, es til comparar el "excedente de maestros", entendido como
la diferencia entre el nmero de plazas autorizadas en el presupuesto inicial y
el nmero existente en el departamento hacia finales del mismo ao, con el
nmero de nuevas plazas autorizadas para el ao siguiente. Esta comparacin
revela la cantidad aproximada de maestros que queda todava por fuera de la
nmina en el nuevo ao. 81 Como se puede constatar en el Cuadro IV-3, en
1972 y entre 1974 y 1977 se crearon tal cantidad de plazas nuevas que en cada
ao se pudo, no slo asimilar en su totalidad el excedente de maestros originado
en aos anteriores, sino aumentar considerablemente el nmero total de docentes
del departamento.

Cuadro IV-2. Nmero de plazas de maestros previsto al comenzar el ao y numero de maestros

existente hacia finales del ao, en el departamento del Magdalena,1968-1978.
-------
-----

Nmero de maestros de
Nmero de plazas de maestros hecho existentes Diferencia
Ao previsto al iniciarse el ao hacia finales del mismo porcentual
-----

1968 1340 1713 +28

1969 1600 1790 + 12
1970 1650 1836 + 11
1971 1800 1882 + 5
1972 2173 2218 + 2
1973 2267 2492 + 10
1974 2600 2599 o
1975 2761 2810 + 2
1976 2800 2829 + 1
1977 2966 2895 - 2
1978 3000 3138 + 5
------

Fuentes: Las mismas del Grfico IV-! y del Cuadro 111-2.

76
Cuadro lV-3. Excedente de maestros, nuevas plazas y nmero de maestros sin asimilar a la nmina,
por ao, en el departamento del :\1agdalena, 1969-1978.
-------- ------------ ----------
---------

Nmero aproximado de
maestros sin asimilar en
Nmero de nuevas plazas en Ja nmina inicial del
Excedente de maestros creadas durante el ao ao (o, la diferencia
que vienen del ao anterior o al iniciarse este entre las dos columnas
Ao anterior ao previas)
1969 373 260 113
1970 190 50 140
1971 186 150 36
1972 82 373
1973 225 94 13 l
1974 333
1975 49 161
1976 29 39
1977 166
1978 138 34 104
Fuente: Cuadro IV-2 para el clculo del excedente de maestros y Decretos del Gobernador del :..1agdalena.
"fa decir, la diferencia entre el nmero de maestros de hecho contratadm durante ese ao y el nmero de
pla1as autorizadas por el presupuesto inicial.

Las cifras del Cuadro IV-3 sugieren un manejo algo ms serio del proceso
de nombramiento de los maestros, unido a una cierta abundancia de recursos.
Igualmente, cabe pensar que la influencia de la "politiquera" sobre tales
nombramientos pudo haber disminuido en los aos mencionados. Pero
sorprende que este logro desaparezca en 1978, cuando era de esperar que el FER
hubiese llegado a una cierta madurez organizacional. Escrutando los datos y
comentndolos con personas conocedoras del problema, se pudo determinar
que los gobernadores de los ltimos aos han estado nombrando un cierto
nmero de maestros con cargo, no al FER - porque se trata de una cifra mayor
que la autorizada por el Ministerio de Educacin, y el Fondo no aceptara asumir
el costo de tales nombramientos - sino con cargo al propio departamento. En
realidad, si el departamento quiere contratar maestros fuera de los que paga
el FER, legalmente puede hacerlo; pero, en la prctica, el gobernador nombra
los maestros y despus presiona al Fondo para que ste los asimile
progresivamente en su nmina, en la medida en que surgen vacantes o se crean
nuevas plazas. Y aunque casi siempre tiene xito no siempre lo logra, como
muestra la experiencia de 1978. 82
En el caso de Antioquia no fue posible documentar a satisfaccin el nmero
de nombramientos efectuados por encima de la cifra autorizada por el Ministerio
y con cargo al departamento. Sin embargo, se sabe que tales nombramientos
han tenido lugar por aos y lo siguen teniendo, y que su nmero no es
despreciable (puede ser de 300, 500 o algo ms). Pero este fenmeno tiene un
significado muy distinto al del Magdalena porque, primero, el gobierno de
Antioquia decide sobre la creacin de plazas docentes despus de un reposado
proceso interno, al parecer dominado por criterios tcnicos. Y segundo, porque
si Antioquia no logra que el Fondo al cabo de unos meses incorpore a su nmina
los maestros as nombrados (lo cual es el procedimiento acostumbrado), de todos
modos les paga, y puntualmente, hasta que al fin son admitidos a dicha nmina.

Notas
24 As reza la Ordenanza No. 1 de 1967, aprobada por la Asamblea de Antioquia. El Gobernador

77
del Magdalena, en uso de facultades extraordinarias otorgadas por su respectiva asamblea, asigna
igualmente a la Secretara de Educacin de este departamento la obligacin de "Dirigir, coordinar
y controlar la enseanza primaria y media oficial del Departamento" y de "Velar por el cumplimiento
de las normas que (la) regulan"; ver su Decreto 723 de 1969, fundamentado en las Ordenanzas
64 de l 968 y l de 1969.
25
Anuario Estadistica de Antioquia, 1968, y Decreto del Gobernador del Magdalena No. 843
de 1967 (sobre presupuesto de ingreso y gastos del departamento en 1968).
26
Por delegacin del Gobierno Nacional, tambin corresponda entonces a las Secretaras de
Educacin de todos los departamentos la expedicin de licencias de funcionamiento para los
establecimientos educativos privados, la clasificacin de los maestros de primaria y profesores de
secundaria en las categoras del escalafn, el registro de los ttulos de enseanza secundaria,
universitaria y normalista, la inspeccin general de la instruccin pblica, la adjudicacin de las
becas otorgadas por la Nacin, y el control de todos los establecimientos educativos en lo referente
a precios de matrcula, pensiones, uniformes y, en general, costos de la educacin. Ver los Decretos
2703 de 1959 y 1012 de 1961.
27
Ver los Decretos de Presupuesto Nos. 715 de l 967 de Antioquia y 843 del mismo ao, de
Magdalena. Al gasto total del departamento en educacin primaria se le rest el aporte nacional
respectivo.
28
Anuario Estadistico de Antioquia, 1969, y Decreto del Gobernador del :\1agdalena 028 de l 969
(sobre asignaciones civiles).
29
Las funciones actuales de la Secretara de Educacin del Magdalena se encuentran en los
Decretos clel Gobernador de este Departamento, Nos. 436 y 455 ele l 976.
JO El Captulo VII complementa la informacin suministrada a continuacin sobre los
mencionados fondos.
JI Cerca de 80 maestros, en representacin de sus compaeros, recorrieron a pie casi todos los
1642 kms. que separan a Santa Marta de Bogot. El evento despert gran inters en la opinin
pblica y fue seguido minuciosamente por la prensa, la radio y en menor grado la televisin. El
recuento que sigue se apoya ante todo aunque no exclusivamente, en relatos de El Tiempo y El
Espectador entre el 20 de septiembre y el 23 de octubre de l 966.
2
J Ordenanza 18 de 1965 y Decreto del Gobernador No. 186 de 1966.
33
La huelga aludida obedeci a los pagos y reajustes que en varios departamentos se deban
a los maestros. La inconformidad clel magisterio fue canalizada y coordinada por FECODE y produjo
lo que vino a ser la primera huelga nacional del magisterio en Colombia. A ella se aludir de nuevo
en el Captulo XI.
4
J Con dicho reajuste los maestros del Magdalena quedaban devengando una remuneracin slo
inferior a la de los maestros de Antioquia, el Distrito Especial de Bogot, y Cundinamarca, quienes
tradicionalmente, junto con los del Valle, han sido los mejor pagados.
Js Por Decreto l 87 Bis de l 966.
Jb Ver el Decreto 186 de 1966; comparar con el Decreto 033 de 1965. Como caso curioso, el
aludido Gobernador suprimi, dos das despus, 300 de esas plazas - ver el Decreto l 87 - , pero
volvi a crearlas en agosto l O, dos semanas antes de retirarse de su cargo - ver el Decreto 502
del mismo ao. Cumple observar, incidentalmente, que el 20 de marzo y el l Q de mayo del mismo
ao de 1966 se celebraron elecciones en el pas, en la primera fecha para Corporaciones Pblicas
- Senado, Cmara, Asambleas Departamentales y Concejos Municipales-, y en la segunda, para
designar Presidente ele la Repblica. A propsito de estas ltimas conviene indicar, adems, que
la ANAPO - Alianza Nacional Popular-, movimiento populista entonces en auge, dirigido por
el ex-General Gustavo Rojas Pinilla, haba presentado su candidato a la Presidencia. Muchos crean
que de llegar a triunfar ste se ponan en serio peligro los acuerdos bipartidistas del Frente Nacional
y la estabilidad misma del rgimen poltico colombiano. Ahora bien, para varios observadores los
reajustes y muchos de los nombramientos relatados eran sencillamente maniobras electoreras del
Gobernador.
J" El Gobierno Nacional entregaba su contribucin anual para el pago del magisterio por
doceavas partes. En realidad, inicialmente se haba retrasado el gobierno en girar las cuotas partes
correspondientes a enero y febrero. Pero en marzo la Nacin se haba puesto al da y de ah en
adelante cada mes haba estado girando cumplidamente la doceava parte correspondiente. El aporte
mensual de la Nacin en 1966 equivala aproximadamente al 33% de la nmina del magisterio tal
como sta haba sido prevista a finales de 1965, o sea incluyendo el reajuste del 30Cto determinado
por la Ordenanza 18 ele este aiio, y contando slo con 400 maestros aspirantes o "sin escalafn".
Sin embargo, a mediados de agosto el Gobierno Nacional se encontraba en mora de remitir d aporte
correspondiente al reajuste del 5% para los maestros de primera categora, acordado en y a partir
de marzo.
JS Por Decreto 501 de 1966.
Jg Ver la carta del Tesorero General de la Repblica a El Tiempo, publicada en este diario el

78
19 de septiembre de 1966; las declaraciones del ministro de Educacin, aparecidas en El Tiempo,
15 de octubre de 1966; las afirmaciones del exgobernador, en El Espectador, septiembre 28 de 1966;
su carta a El Tiempo, en este peridico, 11 de octubre de 1966; y la alocucin televisiva del Presidente
Lleras Rcstrepo del 20 de septiembre de 1966(127).
411
Tngase en cuenta que el departamento s cubri en los tres meses mencionados los sueldos
de los funcionarios de la Gobernacin. Se podia, pues, discriminar en esta forma en el pago a los
servidores del departamento. Ello era posible, probablemente, por la dispersin de los maestros
a lo largo y ancho del territorio departamental; por su dbil capacidad sindical de presin; porque
resultaba ms fcil enfrentar una huelga de maestros que una de empleados de la Gobernacin,
dado que esta ltima paralizaba por completo la administracin departamental; y porque la
colaboracin del Gobierno Nacional en el pago de los maestros ofreca la ocasin de alegar, como
pretexto, que el problema radicaba en los incumplimientos de la Nacin.
41
En Antioquia, 1968, el departamento gast el 290"/o de su presupuesto total definitivo en
educacin primaria ~ sueldos, primas y algunas prestaciones sociales de los maestros Anuario
Estadistico de Antioquia, 1968. Tampoco se incluye en ese 22% el gasto en reservas para cesanta
y previsin social, ni el costo de servicios mdicos, farmacolgicos, etc. Si se les incluye, dicho
porcentaje subira a 28% (aproximadamente).
42
El Presidente Lleras inici su descripcin diciendo: "El seor Ministro me informa que no
hay huelga de maestros. Simplemente los maestra> f'sicamente ya no pueden trabajar porque a
muchos de ellos no se les pagan los sueldos desde enero de este ao"(l27). (El nfasis es nuestro.)
43
Pocas manifestaciones de protesta en la historia colombiana han suscitado tanto respaldo entre
la ciudadana como la Marcha del Hambre a lo largo de todo su recorrido.
44
Un ao antes, en su Mensaje al Congreso Nacional afirmaba el Presidente: "Es forzoso que
me refiera aqu a una de las ms enojosas cuestiones de que ha tenido que ocuparse el actual gobierno
desde la iniciacin misma de su perodo y que ha distrado buena parte del tiempo y de la atencin
que al problema de la educacin primaria pueden consagrar los gobernadores, el seor Ministro
del ramo y el Presidente de la Repblica. Me refiero a los atrasos en el pago ele sueldos y prestaciones
de los maestros y a los grandes desequilibrios fiscales que se crearon con una generosidad bien
inspirada pero improvidentc"(l28).
45
Bases para una Politica Educativa, indito, mimeo, Archivos de FECODE, tomos relacionados
con el 1 Congreso Pedaggico Nacional.
46
Un documento de FECODE, fechado probablemente en 1970, reivindica para esta entidad,
bajo la Presidencia de Adalberto Carvajal Salcedo, la idea original de los FER. El documento reza
as:"Sobre la idea planteada por la Federacin Colombiana de Educadores, de manejar los dineros
destinados a la educacin y particularmente, los que tenan como fin el pago de sueldos del magisterio
en cuentas especiales, se montaron los Fondos Regionales. Nuestra idea original que buscaba frenar
en parte la corruptela administrativa ... "(66).
47
Ver el Captulo VII, Seccin D.
48
Los textos de las ordenanzas (26 de 1968 en Antioquia y 16 de 1968 en el Magdalena) difieren
sustancialmente; en la de Antioquia se observa una marcada preocupacin por preservar alguna
autonoma para el departamento.
49
Decretos del Gobernador del Magdalena Nos. 843 de J967 y 29 de 1969.
511
Tanto ms plausible es esta hiptesis cuanto que el Ministro del ramo, Arizmendi, no era
magdalenense sino antioqueo.
51
"Acta Adicional al contrato celebrado entre el Gobierno Nacional y el Departamento de
Antioquia, el veinte de diciembre de 1968, por medio del cual se cre el Fondo Educativo de Antoquia
orientado a cumplir los fines previstos en el artculo dcimo de la ley 33 de 1968", firmada por
los mismos signatarios del contrato matriz, Octavio Arizmendi Posada, ministro de Educacin,
y Jorge Prez Romero, Gobernador de Antioquia. El acta carece de fecha pero por el tenor de
su texto se infiere que fue firmada en 1969. El Acta est indita y se encuentra en los archivos
del Ministerio de Educacin y de la Gobernacin de Antioquia.
52
Clusula Segunda del Acta referida. En realidad, es posible que estas modificaciones ya
hubiesen sido acordadas cuando se firm el contrato matriz. Para el Gobierno Nacional era
importante poder demostrar que Antioquia tambin haba suscrito el texto de este ltimo.
53
Con tanta mayor razn puede pensarse en esta explicacin cuanto que el ministro de
Educacin, Arizmendi Posada, haba sido Gobernador de Antioquia de 1965 a 1968.
4
' "Observaciones al Otros del contrato sobre el Fondo Educativo Regional", preparado por
la Divisin Administrativa de la Secretara, tiene como fecha septiembre de 1971 (a mquina, indito).
55 Ibdem.
56
"Otros al contrato firmado por la nacin y el departamento de Antioquia sobre el Fondo
Educativo Regional", fechado a 21 de junio de 1972, sin firmas (en los archivos de la Secretara
de Educacin del Departamento de Antioquia). La Junta propuesta estaba constituda por el ministro
de Educacin o su delegado, el Gobernador o su delegado, el secretario de Educacin o su delegado,

79
un representante de los maestros, el Contralor Departamental o su delegado, y el Jefe de Planeacin
Departamental o su delegado. Slo los cuatro primeros tenian derecho de voz y voto.
57
Calle Restrepo fue Gobernador desde agosto de 1970 hasta abril de 1973; por tanto, fue
tambien el quien rehus la propuesta de Galn.
58
"Contrato firmado por la nacin y el departamento de Antioquia sobre Fondo Educativo
Regional", suscrito por Juan Jacobo Muoz como ministro de Educacin y Diego Calle Res trepo
como Gobernador, el 2 de marzo de 1973.
59
Adviertase adems que, segn el Decreto 124 de 1973 y las modificaciones contractuales
acordadas, correspondia al Gobernador designar los representantes del magisterio y de los padres
de familia, de listas de nombres confeccionadas por cada uno de estos grupos.
60
Tengase presente que el modelo del contrato, es decir, el Decreto 124 es impreciso en este
respecto, pues dice que a la Junta Administradora le corresponde "proponer los cargos requeridos ...
y la creacin de nuevas plazas para la docencia ... ", pero no especifica a quien se le hace la
proposicin. En el caso de Magdalena, esto se entendi como un proponer al Ministerio de Educacin
para que este los autorice, y previa esta autorizacin, solicitar al Gobernador que los cree
formalmente.
61
El FER de Antioquia, segn parece, nunca ha recibido fisicamente aportes del departamento.
Los recibe slo de la Nacin y los transfiere a la Tesoreria Departamental cuando se le certifica
que esta ya realiz el pago del magisterio.
62
Entre otros temas tratados, es instructivo citar aqui una aguda expresin de la delegada del
Ministerio, que recoge la tensin subyacente entre la nacin y el departamento: "Seria muy interesante
que el aporte del departamento pasara a hacer parte del Fondo Educativo". FER de Antioquia,
Junta Administradora, Acta No. 1 (inedita).
63
"Otrosi No. 3 al contrato firmado por la nacin y el departamento de Antioquia sobre el
Fondo Educativo Regional", suscrito por Rafael Rivas Posada, como ministro de Educacin, y
Jaime Sierra Garcia, como Gobernador, en 1977 (no se pudo establecer la fecha exacta).
64
Ver tambien el Decreto 378 de 1976, que reglamenta algunas disposiciones del Decreto 102.
65
Fondo Educativo Regional de Antioquia, Junta Administradora, Acta No. 1 de julio 12 de
1977 (inedita). Ntese cmo la numeracin de estas actas desconoce la existencia de la serie de actas
levantada en 1973 y 1974.
66
Este punto se apreciar mejor en el Capitulo Vil, titulado "La Administracin".
67
Acta No. 3 (del 17 de noviembre de 1977). No asisti delegado alguno de los maestros a dicha
reunin.
68
Por ejemplo, en la reunin de la Junta Administradora del FER, de febrero de 1978 (Acta
No. 4) se acord solicitar al Ministerio la creacin de 1000 plazas de maestros de primaria y 500
de secundaria. Asi se hizo, pero con exito parcial. En el mes siguiente, el Ministro aprob slo
700 plazas de primaria y 300 de secundaria. Ver la carta del Ministro Rafael Rivas Posada
(No. 09676 del 3 de marzo de 1978), dirigida al Secretario de Educacin y Cultura de Antioquia.
69
En las oficinas del FER de Magdalena no se conserva correspondencia o documento alguno
relativo a las actividades del Delegado entre 1969 y finales de 1971.
70
Ver "Actas de la Junta Administradora del FER de Magdalena" (ineditas), actas nmeros
1, 2, 3 y 4.
71
Desde 1979 el FER est pagando a los maestros residentes en municipios distintos a Santa
Marta y Cienaga por medio de la Caja Agraria.
72
Adviertase que estrictamente hablando una cosa es el FER y su Junta Administradora, y otra
el Delegado del !Vlinisterio. Este ha sido encargado de mltiples funciones, algunas de las cuales
nada tienen que ver directamente con el FER y su Junta. Pero como el Delegado es miembro de
esta Junta y su Secretario, y como adems su principal funcin original se relacionaba precisamente
con el FER, resulta dificil, aun para un observador acucioso, separar unas funciones de otras. Como
resultado, cuando la gente habla y opina del FER incorpora, en un todo, el Fondo propiamente
tal, su Junta Administradora y todas las actividades del Delegado del Ministerio, tengan que ver
o no con dicho Fondo.
73
Resolucin del Ministerio de Educacin Nacional No. 2765 de 1970, articulo 2Q. Desde 1976
el FER administra un Centro Experimental Piloto, financiado con recursos del mismo FER y del
Ministerio de Educacin, destinado a programas de capacitacin del magisterio.
74
Decreto 1723 de 1977. Azuero de Muoz, Beatriz(9), tiene una recopilacin muy completa
de funciones atribuidas a los Delegados. En 1979 se confi a los FER la organizacin, dotacin
y financiamiento de las oficinas seccionales del escalafn (Decreto 2277, art. 24).
75
La capacidad de los delegados ante los FER para ejercer a fondo sus funciones se ha visto
recortada. Pues el Decreto 25 5 de 1970, art. 1, habia otorgado a los delegados el carcter de
Inspectores Nacionales de Educacin, y con ello les habia dado la estabilidad laboral propia de
los docentes. En cambio, el Decreto 1723 de 1977, art. 1, los convierte en funcionarios de carcter
administrativo, por tanto de libre nombramiento y remocin por parte del Ministro.

80
 76
Acuerdos 55 de 1979 y 32 de 1980 de la Junta Administradora, inditos.
77
Hay "politiquera" cuando un funcionario pblico subordina el ejercicio responsable de su
cargo a la prosecucin de ventajas particulares para su grupo poltico.
78
El 17 de marzo de 1968 para Cmara, Asambleas y Concejos; el 19 de abril de 1970 para
Presidente y para todas las corporaciones pblicas; el 16 de abril de 1972 para Asambleas y Concejos;
el 21 de abril de 1974 para Presidente y para todas las corporaciones pblicas; el 18 de abril de
1976 para Asambleas y Concejos; el 26 de febrero de 1978 para todas las corporaciones pblicas,
y el 4 de junio del mismo ao para Presidente.
79
Un caso quizs extremo se registra en 197 l. En mayo de dicho ao el departamento del
Magdalena se comprometi por escrito, en contrato pblico que modifica el pactado en diciembre
de 1968 entre la nacin y el departamento sobre el FER, a mantener constante la nmina de maestros
en 1800 hasta diciembre 3 1 del mismo ao. Sin embargo, cuando el DANE tom su estadstica
de maestros, haba 1882. Ver el Otros No. 1 (de mayo de 1971) al contrato aludido, indito, Archivos
del FER; y DANE, Boletn Mensual de Estadistica No. 288 (julio de 1975).
80
Ver los Cuadros IV-1 y IV-2.
81
Se alude a una cifra "aproximada" porque las fuentes del DANE sobre nmero de maestros
no indican cundo se recogi la informacin al respecto. Probablemente se hizo en los ltimos
meses del ao. Adems, cabe la posibilidad - entre otras - de que algunos de los maestros incluidos
aqu como todava no asimilados en la nmina, lo hayan sido efectivamente antes de fin del ao.
82
En septiembre de 1979, un peridico local da cuenta de 300 maestros nombrados por el
gobernador "fuera de presupuesto" - es decir, con cargo al departamento - , y de las gestiones
que aquel est adelantando para que el FER le ayude a pagar los sueldos que se les adeudan a
stos. (Impacto Azul, Santa Marta, septiembre 23 de 1979.) Efectivamente, el FER contribuy con
$3 500 000 para ese fin.

V. Financiamiento de la Primaria y Remuneracin

del Maestro
Introduccin
En la raz de los conflictos laborales del magisterio pueden encontrarse, entre
otros, no slo problemas administrativos como los descritos atrs, sino tambin
factores econmicos y financieros. Entre tales factores, dos merecen destacarse:
el de la financiacin de la educacin primaria oficial y el de la remuneracin
de los educadores. En relacin con el primero, se hablar inicialmente de la
distribucin de la carga financiera entre la nacin y los departamentos
seleccionados para el estudio de caso, y luego, se relatar la forma cmo la
nacin y departamentos han venido cumpliendo sus compromisos financieros.
En cuanto al segundo factor, se examinarn sucesivamente cuatro subtemas:
las diferencias salariales segn departamentos y categoras dentro del escalafn,
la periodicidad de los reajustes de sueldos, la evolucin de las remuneraciones
reales, y las prestaciones sociales del magisterio.

Aportes de la nacin y de los departamentos

Por razones y con mecanismos que se explicarn en otro captulo, la legislacin
colombiana durante el perodo 1968-1978 fue trasladando gradualmente a la
nacin la carta financiera de la educacin primaria, y aun de la secundaria.
De hecho, ya una ley de 1960 haba "nacionalizado" la primaria; pero, por
consideraciones jurdicas, polticas y administrativas, los departamentos
continuaron (y continan) sufragando parte considerable de los costos
educativos. Esta seccin describe la evolucin de los aportes del gobierno central
y la de los dos departamentos seleccionados para anlisis de caso. Importa
advertir de entrada que las estadsticas subsiguientes no son siempre confiables

81
si se las examina en forma aislada; pero en conjunto presentan una imagen digna
de crdito. 83
El Cuadro V-1 revela, para Antioquia, un cambio drstico en trminos de
finanzas pblicas. Hasta 1972, el departamento corra con dos tercios de los
costos de funcionamiento de la educacin primaria y la nacin contribua con
un tercio. A partir de 1973, disminuye el esfuerzo relativo del departamento:
para 1975, se haban invertido las cargas, en 1978 la regin aport apenas un
15 07o del gasto total, y en 1979 contribuy con apenas la cuarta parte. Este
cambio resulta todava ms notable si se tiene en cuenta que el gasto total en
la educacin primaria aument en un 37% en trminos reales, entre 1972 y 1979.
Si se convierten los guarismos del Cuadro V-1 a pesos constantes, se puede
constatar cmo entre 1968 y 1979, el aporte real nacional a la educacin primaria
en Antioquia se triplica generosamente (asciende en un 366%), en tanto que
el del departamento desciende en un 150Jo. Como resultado, el gasto total en
la educacin primaria, descartando el efecto de la inflacin, es en 1979 un poco
ms del doble (113% ms) que en 1968.
El descenso en los aportes del departamento para la enseanza primaria no
puede ser explicado en trminos de disminucin en sus recursos fiscales, pues
a lo largo del perodo 1968--1979 los ingresos reales de ste se multiplican por
2,29. 84 La razn de fondo se encuentra en el propsito nacional de asumir en
su totalidad el costo de la primaria oficial en los departamentos. Tal propsito
cristaliza en el' 'Situado Fiscal'', mecanismo de transferencia masiva de recursos
al departamento, con destinacin especfica a educacin y salud, puesta en
marcha hacia 1973. Ante tal determinacin y ante el notable esfuerzo realizado
por la nacin, de hecho sorprende que Antioquia haya querido reducir en tan
poco sus aportes a dicho servicio.
El Cuadro V-2 pone de manifiesto que el departamento del Magdalena inici
el perodo aqu estudiado con un esfuerzo proporcional bastante inferior al de
Antioquia en favor de la educacin primaria: mientras este departamento
contribua con dos tercios del costo total del servicio, Magdalena lo haca con
un tercio o menos del suyo. Se sigue entonces que, ya a finales de la dcada

Cuadro Y-1. Gastos en educacin primaria efectuados por el Departamento de Antioquia,

1968-1979.

Fuente>: Columna (A): Diferencia entre la1 columnas (C) y (B); columna (B): Anuario Estad(stico de
A 111ioquia(50) "Egre101 del departamento segn clasificacin funcional-institucional". para los ar1os 1968-1972:
dato.s inditos de la Direccin de Presupu'to Departamental de la Gobernacin de Antioquia, para 1973-1979:
columna (C): El mencionado Anuario, para 1968-197R,) la citada Direccion para el dato de 1979.

82
 Cuadro V-2. Gasto> en educacin primaria efectuado> por el departamento de Magdalena,
1969- 1979.

(E.n miles de rcsos corrientes)

Con recurws o;'o etc! Con recursos % ele\
Ar1o ele\ deriartamento total de la nacin total Total
1969 7571 30, 1 17:i74 69,9 25145
1970 10780 27, 1 29026 72,9 39806
1971 3899 10,6 32700 89.4 36599
1972 3800 7,9 44104 92, 1 47904
1973 500 0,8 61553 99,2 62053
1974 3981 5,3 71737 94,7 75718
1975 1862 1,9 95640 98, 1 97502
1976 400 0,3 126796 99,7 127196
1977 o 0,0 140946 100,0 140946
1978 o 0,0 202732 100,0 202732
1979 o o.o 2"6847 100,0 256847
Fuente.,: Para \O\ apllrlel depanamentale<: (a) de 1969 v 1970, Echa'.arria (61, (b) de 1971a1979, Archirn1
del FER de 'vlagdalena; para los aportes nacionak1: (a) de 1969 a 1977. Lchavarria (61, (b) de 1978 y 1979,
Archi\lll del FER de 'vlagdakna.

del sesenta, la nacin se encontraba comprometida mucho ms a fondo con

el pago del magisterio en el Magdalena que en Antioquia.
Tambin se puede observar en el Cuadro V-2 que Magdalena disminuy rpida
y radicalmente su contribucin a la enseanza primaria, aun antes de empezar
a recibir los recursos del Situado Fiscal, pues ya en 1972 su contribucin se haba
reducido al 7 ,9%. Es interesante adems notar que, a partir de 1976, el
departamento se desvincula por completo del pago del magisterio, dejndolo
ntegramente en manos de la nacin; despus de todo, bien podra argir que
la legislacin entonces vigente lo exima de aquella responsabilidad.
De otra parte cabe sealar que, a diferencia del caso antioqueo, las rentas
reales del departamento de Magdalena entre 1968 y 1978, disminuyeron en un
29%, 8 ' lo cual debe haber incidido poderosamente en el rpido y total traslado
de la carga docente, sobrellevada por el departamento, al fisco de la nacin.
Para completar la comparacin con el caso antioqueo, obsrvese que el
compromiso de la nacin con la ensei'lanza primaria creci a un ritmo ms rpido
en Antioquia que en el Magdalena. Entre 1969 y 1979, el gasto real de la nacin
por el mencionado concepto en Antioquia ms que se triplica, al paso que en
el Magdalena slo se duplica ampliamente (crece en un 142%). Es lgica esa
diferencia, en cuanto que la nacin para asumir la carga de la primaria en
Antioquia, tuvo que empezar desde una posicin menos ventajosa, como se
acaba de documentar, ya que este departamento contribua proporcionalmente
ms que el del Magdalena.

El diverso cumplimiento de los compromisos financieros

El caso de Antioquia
Desde que se cre el FER de Antioquia en diciembre de 1968, la nacin y
este departamento han suscrito al menos cuatro compromisos contractuales para
repartirse la financiacin de la enseanza primaria. Estos compromisos y las
disposiciones legales vigentes dan la base para los dos cuadros subsiguientes.
Vase, primero, el Cuadro V-3, donde se contraponen las "ofertas" efectuadas
por la nacin con sus "aportes reales". Sin lugar a dudas, la nacin cumpli

83
Cuadro V-3. Aportes financieros de la nacin a la educacin primaria del Departamento de Antioquia:
promesas y realidades, 1969-1979.

(Miles de pesos corrientes)

Aportes
ofrecidos por Aportes entregados Diferencia
-----

Ao la Nacin por la Nacin' En pesos En %

- - -

1969 47000 47050 50 0,1

1970 SI 52345
1971 71257b 78257 7000 9,8
1972 SI 81300
1973 150703' 170049 19346 12,8
1974 SI 239214
1975 SI 348598
1976 SI 457956
1977 4998J0d 594312 94502 18,9
1978 SI 863856
Nota: SI sin informacin.
'Fuente: Contrato entre la nacin y el departamento, diciembre 20 de !968.
hFuente: Otrosi No. 1 al contrato anterior, marzo JO de 1971.
'Fuente: Adicin al contrato arriba citado, marzo 2 de J973.
dFuente: Otrosi No. 3 al contrato arriba citado, 1977.
'Fuente: Cuadro V-1.

Cuadro V-4. Aportes del Departamento de Antioquia para la educacin primaria:

expectativas y realidades, J969-1975.

(En miles de pesos corrientes)

Aporte ofrecido Aporte ----
D;ferencia
""~----

Ao o esperado entregado En pesos En %

-----

1969 minimo 103698 90256 - J 3342 + 12,9

minimo 98500b 90256 -8244 -8,4
1970 minimo 116821 113057 -3764 -3,2
1971 minimo J 33526 119446 -14080 -10,5
100026' 119446 + 19420 + 19,4
1972 minimo 161834 160443 - 1391 -0,9
1973 128432d 127232 -1200 -0,9
135689' 127232 - 8457 -6,2
1974 166712d 165826 -886 -0,5
1975 220970d 216932 -4038 -1,8
'Fuente: Contrato entre la Nacin y el Departamento, diciembre 20 de 1968.
Fuente: Acta adicional al contrato anterior, 1969.
'Fuente: Orrosi al contrato arriba citado, mayo JO de 197 J.
"Fuente: Segun Ley 46 de 1971, articulo 6Q.
'Fuente: Adicin al contrato arriba citado, marzo 2 de 1973.
Fuente: Otrosi No. 3 al contrato arriba citado.

sus compromisos contractuales e incluso los excedi, seguramente ante nuevas

instancias del departamento en tal sentido. No obstante, es frecuente escuchar
entre los altos funcionarios de Antioquia la queja de que la nacin incumple
sus ofertas. 86 El fundamento de dicha opinin parece ser doble. Primero, la
nacin ha incumplido algunas disposiciones legales, en particular la ley 111 de
1960, la cual orden a la misma nacin asumir desde 1964 en adelante el pago
total de los sueldos del magisterio de la enseanza primaria oficial en todo el
territorio de la Repblica. Segundo, no es infrecuente que el Gobierno Nacional
se retrase algunos das o semanas en girar su aporte, en especial aquel que se
ejecuta por doceavas partes.
El Cuadro V-4, sobre cumplimiento departamental, requiere de una
explicacin metodolgica (vlido tambin para el Cuadro V-6). Segn el contrato
84
creador del FER, Antioquia se comprometa a: "Aportar al Fondo Educativo
(en 1969) una suma no inferior a la presupuestada en el ao 1968 que estar
integrada por todos los rubros ... (relativos al sostenimiento, dotacin y
funcionamiento de los planteles de educacin primaria) ... " (Clusula tercera,
numeral a).
Consultado el presupuesto departamental vigente para 1968 87 en Antioquia,
se pudo establecer que la cuanta destinada a la educacin primaria llegaba a
$103 598 100; por eso, en el Cuadro V-4 se toma esta suma como el mnimo
que deba aportar el departamento en 1969. Sin embargo, en el "Acta Adicional"
al contrato del FER, suscrito en 1969, se estatuye para el ao en curso - no
se sabe con qu criterio - una suma ligeramente inferior a la citada, a saber,
mnimo $98 500 000. Cualquiera de los dos guarismos permite concluir
que Antioquia de hecho entreg menos (un 8,4% o un 12,4%) de lo ofrecido
(Cuadro V-3). Si no hicieron falta ms dineros - y no hay indicios de dficit
- cabe suponer que en realidad no fue necesario un aporte mayor por parte
del departamento.
El texto del contrato matriz del Fondo permite hacer el clculo del compromiso
financiero que corresponda a Antioquia en 1970. Dice all que el departamento
se obligaba a "incrementar anualmente dicho aporte en la misma proporcin
en que aumente el presupuesto departamental" (se supone que el texto alude
al presupuesto inicial y no al definitivo, porque el monto de ste no puede
conocerse sino al trmino del ao). Ahora bien, el presupuesto inicial de
Antioquia pas de $546 453 000 en 1969 a $648 026 000 en 1970, o sea, aument
en un 18,6%. Aplicando este porcentaje a la cifra ms baja que se di atrs
para 1969 (a saber, $98 500 000) se concluye que en 1970 el departamento debera
aportar $116 821 000; en realidad, Antioquia entreg un poco menos - 3,2%
menos - de esta suma. 88
Con el mismo criterio se lleg a los guarismos para 1971 y 1972. Segn estos
estimativos, Antioquia habra incumplido sus compromisos en un 10,5% en
1971 y en un 0,9% en 1972. Sin embargo, en 1971 se firm un Otros al contrato
matriz del FER, en el cual Antioquia ofreci aportar slo $100 026 322 destinados
"a cubrir parte del valor total anual del costo de nmina de maestros de primaria
del departamento, durante el ao de 1971". 89 De nuevo, tampoco aqu se sabe
el criterio exacto para llegar a esa suma, inferior a la obtenida segn el estatuto
original de 1968, pero se supone que obedeca a un clculo ms realista de los
gastos previstos. De todos modos, parece ms atinado tomar la segunda cuanta
como punto de referencia para evaluar el compromiso pactado. En tal caso,
el departamento habra sobrepasado en la prctica, por un 19,4%, la suma
ofrecida en el Otros.
Para calcular el aporte esperado del departamento en 1973, no se acudi al
texto contractual relatado, porque en 1971 haba sido expedida la ley de' 'Situado
Fiscal" que, como norma de superior jerarqua jurdica, desplaza al contrato.
Segn el nuevo texto: "Las entidades territoriales a que se refiere esta ley debern
apropiar para los gastos de funcionamiento de educacin primaria y de salud,
adems del situado fiscal, el porcentaje de sus ingresos ordinarios que en 1972
destinaron a los mismos fines". 90
En 1972, el departamento de Antioquia presupuest, adems del situado fiscal,
$122 442 000 de sus propios recursos para la enseanza primaria y calcul sus
ingresos ordinarios en $654 093 000. O sea que estaba obligado a aplicar el 18,7%
de sus ingresos al rubro de educacin; utilizando dicho porcentaje se lleg a
las cifras que presenta el Cuadro V-4 para 1973, 1974 y 1975. 91 No obstante,
85
para 1973 existe una segunda cifra que proviene de otra adicin al contrato
matriz del FER, firmada en 1973 entre el Ministro J. J. Muoz y el Gobernador
D. Calle, la cual incrementa un poco la estimada segn el criterio anterior. Si
se comparan los aportes as "esperados" con los de hecho contribuidos, el
departamento resulta entregando en 1973, 1974 y 1975 entre 0,5% y 6,2% menos
de lo que haba ofrecido.
No se ve con claridad cmo continuar el ejercicio que se viene haciendo a
partir de 1976. Porque la ley de "Nacionalizacin de la educacin primaria y
secundaria" (43 de 1975) contiene algunas imprecisiones que hacen problemtico
el clculo de la obligacin financiera departamental a favor de la enseanza
primaria.
En efecto, la ley de Nacionalizacin no parece derogar la ley de Situado Fiscal,
slo derog formalmente el artculo 8Q de la ley 46 de 1971. Por tanto, subsiste
la obligacin ya conocida de que las entidades territoriales apropien para los
gastos de educacin primaria y salud el porcentaje de los ingresos ordinarios
que en 1972 destinaron a ese fin. Pero la ley 43 dice: '' ... los gastos que ocasione
(la educacin primaria y secundaria oficial) y que hoy sufragan los
Departamentos, Intendencias, Comisaras y el Distrito Especial de Bogot y
los Municipios sern por cuenta de la Nacin, en los trminos de la presente
ley" (Art. 1Q, el nfasis es nuestro).
A primera vista, la dos disposiciones legales son incompatibles entre s; sin
embargo, parece posible armonizar ambos textos en la siguiente forma. La ley
de Nacionalizacin slo descarga en el fisco nacional los gastos de la enseanza
primaria y secundaria que las entidades territoriales hacan en 1975. 92
Por consiguiente, la diferencia entre el gasto de la educacin primaria que
la nacin asume y la suma total que el departamento apropiaba en 1975 segn
la ley de Situado Fiscal, debe seguir siendo sufragada por el departamento.
Aplicando la anterior interpretacin al caso antioqueo, se tendra lo siguiente.
En 1975, el departamento presupuest para educacin primaria, de sus propios
recursos, la suma de $197 655 000. Esta cuanta sera la asumida por la nacin
a lo largo de cinco aos. Segn la ley sobre Situado Fiscal - y si no existiese
la ley 43 - , el mismo departamento debera dedicar $298 932 000 (el 18, 7%
de sus "ingresos ordinarios"). De esta suma se debe, sin embargo, descontar
aquella que la ley 43 descarga sobre la Nacin, o sea, $39 531 000 (el 20% de
los $197 655 000 atrs relatados). La cifra resultante, a saber $259 401 000 podra
figurar en el Cuadro V-4 para 1976; pero no se incluye all como tampoco las
que en forma anloga podran calcularse para los aos 1977-1979, por ser el
producto de una interpretacin tentativa.
Resumiendo los hallazgos presentados por el Cuadro V-4, el departamento
de Antioquia entre 1969 y 1975 ha estado casi siempre incumpliendo los aportes
esperados de l para la educacin primaria. La nica excepcin se registra en
el ao de 1971. No obstante, cabe destacar que la cuanta incumplida, expresada
en trminos porcentuales, es generalmente muy pequea.
No resulta claro cules pueden ser la causa y el significado de tales incumpli-
mientos. Pero cuando se conoce la seriedad administrativa del departamento,
su oposicin al sistema del FER, y su deseo de ver realizada una mayor
descentralizacin fiscal de los recursos de la nacin, cabe pensar en la siguiente
hiptesis. Si al final del ao Antioquia encontrara en su presupuesto algn dinero
sin gastar, en lugar de permitir que la nacin se beneficie de esa economa, el
departamento la tomar para s, "por la derecha," disminuyendo sus aportes
a, por ejemplo, la enseanza primaria, segn la suma exacta del gasto previsto
y no efectuado.
86
 El caso del Magdalena
Anteriormente se relat el contrato entre la nac1on y el departamento de
Magdalena, relativo al FER, suscrito a finales de 1968. Se anot entonces que
la nacin ofreci entregar $15 800 000 para la educacin primaria en 1969 y que
abri las puertas para incrementar dicha suma en los aos siguientes, previo
un acuerdo anual con el departamento ("Otros No. 1 de 1971 "). No se lleg
a entendimiento alguno al respecto en 1970, pero en el 71 se pact una
modificacin al contrato de 1968, mediante la cual la nacin expres su voluntad
de entregar al departamento $29 700 000, destinados a la enseanza primaria.
Un nuevo acuerdo elev esta suma a $50 978 298 para el ao fiscal de 1973 y
a $62 426 094 para el ao siguiente ("Acuerdo (de 1973) entre la Nacin y el
Departamento"). Finalmente, en 1977, segn convenio del mismo ao entre
la nacin y el departamento, aquella ofreci aportar durante el ao entonces
en curso $140946000 ("Otros No. 3 de 1977"). Pues bien, en todos los casos
mencionados la nacin cumpli con lo pactado. Ms aun, y a semejanza del
caso antioqueo, casi siempre la nacin excedi lo ofrecido (Cuadro V-5).
Magdalena se asemeja tambin a Antioquia en cuanto los dos departamentos
suelen incumplir sus compromisos con la nacin. Pero dentro de esta aparente
semejanza, las dos difieren en forma visible. El incumplimiento antioqueo es,
proporcionalmente, casi siempre muy pequeo; el del Magdalena, grande y en
algunos casos, total. El Cuadro V-6 ilustra en detalle el contraste entre los aportes
ofrecidos o esperados de Magdalena y sus entregas efectivas.
La metodologa para el clculo de las cifras del Cuadro V-6 hasta 1975 es
idntica a la seguida para Antioquia en el Cuadro V-4. Por eso aqu sobran
los detallados comentarios al respecto. 93 Pero hay una excepcin importante:
para los aos 1971-1975 se da tambin el guarismo que figura en la ordenanza
presupuesta! correspondiente como "Aporte al FER" (una cifra equivalente
no figura en los presupuestos de Antioquia).
Para 1976-1978 se sigui una metodologa similar a la empleada para los aos

Cuadro V-5. Aportes financieros de la nacin (Ministerio de Educacin) a la educacin primaria del
departamento del Magdalena: promesas y realidades, 1969-1978.

(En miles de pesos corrientes)

Aportes
Diferencia
ofrecidos por Aportes entregados
Ao la nacin por la nacinr En pesos En "7o
------------ ---- -------- -

1969 15800 17574 1774 11 ,2

1970 15800b 29026 13226 83,7
1971 29700' 32700 3000 10,I
1972 SI 44104
1973 50978d 61553 10575 20,7
1974 62436d 71737 9301 14,9
1975 SI 95640
1976 SI 126796
1977 140946e 140946 o o
1978 SI 202732
--------

Nota: SI ~ sin informacin.

Fuente: Contrato matriz del FER, 1969.
bFuente: Segn Ordenanza 13 de 1969.
'Fuente: Otros No. 1, 1971.
"Fuente: Acuerdo Nacin-Departamento, 1973.
'Fuente: Otros No. 3, 1977.
'Archivos del FER de 'vlagdalena.

87
 Cuadro V-6. Aportes del departamento del Magdalena para la educacin primaria:
expectativas y realidades, 1969-1978.

(En miles de pesos corrientes)

Aporte ofrecido Aporte Diferencia
Ao o esperado entregado En pesos En%
--- -----

1969 mnimo 14696 75711 -7125 -49,5

1970 mnimo 16759 107801 -5979 - 35,7
1971 mnimo 9083b 3899m -5184 -57,1
mnimo 21167 3899 -17267 -81,6
1972 J28J5C 5320d -7495 - 58,5
3800m -9015 -70,3
1973 mnimo 5320d 5oom -4820 -90,6
12815e 500 -12315 -96,1
17043 1 500 - 16543 -97,1
1974 mnimo 6026d 398lm -2045 -33,9
IOOOOg 3981 -6019 -60,2
19305[ 3981 - 15324 - 79,4
1975 6000h !862m -14138 -69,0
14969[ 1862 -13106 -87,6
1976 6000 4oom -5600 -93,3
1977 360oi om -3600 -100,0
1978 2400k om -2400 - 100,0
Fuente: Contrato Nacin-Departamento 1968.
bFuente: Otros No. 1 a contrato mencionado, 1971.
'Fuente: Segn Ordenanza 35 de 1971.
dFuente: Acuerdo Nacin-Departamento 1973.
'Fuente: Segn Ordenanza 91 de 1972.
'Fuente: Segn Ley 46 de 197 l.
'Fuente: Segn Ordenanza 19 de 1973.
hFuente: Segn Ordenanza 21 de 1974.
'Fuente: Segn Ordenanza 13 de 1975.
'Fuente: Otros No. 3, 1977.
'Fuente: Segn Ordenanza 09 de 1977.
'Fuente: Echavarria (61).
mFuente: Archivos FER Magdalena.

anteriores. Las sumas que figuran en el Cuadro V-6 para 1976-1978 provienen
del rubro "Aporte al FER", dado por las respectivas ordenanzas de rentas y
gastos departamentales. La que corresponde a 1977, fue tomada del Otros No. 3
al contrato matriz del FER.
Antes de discutir el sentido de los datos del Cuadro V-6 conviene aludir al
contexto de un dato all contenido. Se trata de la suma de $5 320 000 que aparece
como aporte ofrecido por el departamento para la vigencia de 1973. La fuente
de dicha cifra es la adicin al contrato matriz del FER, ya conocida y pactada
en 1973 entre el Ministro J.J. Muoz y el Gobernador Rafael Fuentes Diago.
All se lee textualmente: "Teniendo en cuenta que el aporte real dado por el
Departamento para la educacin primaria en 1972 fue de $5 320 000 y
considerando que de conformidad con la ley 46 de 1972, el aporte departamental
para el mismo programa en 1973 no puede ser inferior a dicha cantidad, el
Departamento se obliga a arbitrar para el presente ao una partida igual, como
mnimo". (El nfasis es nuestro.)
Resulta extrao constatar que en este acuerdo, firmado por el Ministro de
Educacin, se hable de una "cantidad" no inferior a la de 1972, siendo as que
la ley 46 se refiere sin ambages a un "porcentaje". Probablemente se trata de
un error no intencional; pero sugiere cierta ligereza administrativa por parte
de la nacin y la posibilidad de que las autoridades del departamento hayan
aprovechado el error deliberadamente.
88
 Cuando se contrastan los que podran llamarse porcentajes de incumplimiento
de Antioquia y Magdalena y se observa lo mucho que difieren de un departa-
mento al otro, surge el interrogante de por qu esa diferencia. Se podra pensar
que los mayores recursos de Antioquia le permiten cumplir mejor o, al menos,
no incumplir tanto. Sin embargo, esta razn pierde peso cuando se observa que
la obligacin contrada por cada departamento es directamente proporcional
a sus ingresos. Entonces, la explicacin quizs yace en la mayor seriedad
administrativa de Antioquia. Esto parece posible, pero slo como parte de la
explicacin. Pues al notar que en los mismos aos, a saber 1973 y 1977, en que
se hizo un pacto solemne entre la nacin y el departamento de Magdalena para
la vigencia en curso, se incumplieron los acuerdos en un 90% o un 100%, se
impone conjeturar que la causa de los incumplimientos no es slo la deficiente
administracin u otro factor o factores propios del departamento. Tal vez la
nacin ha sido tolerante en exceso. Tal vez la ley vigente propicia los incumpli-
mientos porque carece de sanciones realmente "disuasivas", es decir de sanciones
dotadas de tal severidad que obliguen a un gobernador a pensar dos veces antes
de quebrantar un contrato con la nacin.
Sea cual fuere la explicacin de los incumplimientos por parte de la
administracin departamental, importa apuntar a dos posibles y graves
consecuencias de los mismos. Primera, los casos aqu ilustrados constituyen un
peligroso precedente para las futuras relaciones contractuales entre la nacin
y los departamentos: cmo pueden stos sentirse obligados ante la nacin, si
la experiencia les demuestra que sta tolera repetida e impunemente el
incumplimiento de los pactos, aun formales? Segunda, qu tipo de descentra-
lizacin administrativa puede adoptarse en el caso de departamentos como el
Magdalena donde, ante repetidas instancias para que asuman una parte de la
responsabilidad por un servicio estatal como es el de la educacin primaria,
sistemticamente la evaden, incumpliendo aun los ms serios compromisos,
firmados pblicamente por su propio Gobernador?

Evolucin de los sueldos y prestaciones sociales del magisterio

Los sueldos del magisterio, sus diferencias y sus reajustes
Desde la adopcin del primer escalafn docente de primaria en 1935, los
sueldos de los maestros han variado segn la categora en la cual se encuentre
el educador. En 1968, un maestro de primera categora en Antioquia ganaba
41 % ms que el de cuarta; la diferencia equivalente en el caso del Magdalena
era de 35%. Advirtase empero, que aun cuando las diferencias han subsistido
a lo largo del perodo 1968-1979, ellas se han acortado significativamente.
En el decurso de los doce aos que comprende el perodo aludido, la
remuneracin del magisterio ha sido reajustada diez veces en el caso de
Antioquia, y nueve en el del Magdalena. Los reajustes generalmente tienen
vigencia de un ao, pero cumple anotar una excepcin notable: los sueldos del
magisterio del Magdalena permanecieron inalterados durante 49 meses, desde
abril de 1966 hasta mayo de 1970. En cambio, en 1971, tanto en el Magdalena
como en Antioquia, como resultado de la huelga nacional docente de entonces,
se incrementaron los sueldos dos veces, una en marzo y otra en agosto (Cuadros
V-7 y V-8).
Si se comparan los sueldos para las distintas categoras del escalafn de los
dos departamentos, se observa cmo los sueldos bsicos del Magdalena son con
89
Cuadro V-7. Suc!d,is bsicos y reajustes salariales de los maestros de primaria del departamentl) de
Antioquia, por categoras del escalafn, 1968-1980 (en pesos corrientes).

Nmern de
:echa en la cual meses que
Categora del escalafn
entr en vigencia Sin dur este
este sueldo" Primera Segunda Tercera Cuarta categora sueldo
Ener,1 de 1968 1470 1250 1150 1040 900 19b
Abril de 1970 1600 1360 1275 1155 985 11
Mario de J 971 1740 1495 1400 1275 1090 5
Agmto de 1971 1865 1600 1495 1400 1155 12
Agosto de 1972 2050 1760 1645 1540 1275 17
Encrn de 1974 2480 2050 1935 1810 1440 12
Enero de 1975 3115 2575 2410 2255 1810 1
Febrero de 1975 3115 2730 2480 2320 1925 23
Enero de 1977 3777 3321 3028 2825 2353 12
Fnero de 1978 5063 4517 4320 3927 3370 12
Enero de 1979 6410 5915 5680 5100 4485 12
Enero de 1980 8200 7600 7000 6300 5600
Fuente: Secretaria de Educacin, Gohcrnalin de Antioquia. Ordcna11La de 1967 de la Asamblea
Departamental d, Antio4uia; Decretm 464 lfa de 1970, 259 de 1971, 1344 de 1972, 0(15 de 1974, 2255 de 1974,
592 dt 1975 \ 1457 de 1977 de la (;nher11acin de Antioquia; ~Decreto, Na,iunales 7i5 de 1978, 293' de 1978
y 386 de 1980 .
.iSicmprc 'iC trata del ll1. del mes respecti\ n.
1'L"itc -;ucldl) c:-itaba en Ylgnr dc~dc el lo. de 5epticmhre de 1967.
'Cnmo en 1980 ya exi.;;tc un nue\o c-,calafn, w ll."ian cqui\alenlia-, para relacionarlo con el antiguo.

Cuadro V-8. Sueldos bsicos y reajustes salariales de los maestros de primaria del departamento del
Magdalena, por categora del escalafn, 1968-1980 (en pesos corrientes).
-----------

Fecha en b cual
cntrl) en vigencia Categora del escalafn
Nmero de meses que
este sueldo Primera Segunda Tercera Cuarta dur este sueldo
-------

Enero de 1968 1350 1250 1150 1000 49b

Mayo de 1970 1600 1500 1400 1250 10
Marzo de 1971 1760 1650 1540 1375 5
Agosto de 1971 1860 1750 1640 1475 12
Agosto de 1972 2046 1925 1804 1623 17
Enero de 1974 2475 2225 2074 1873 12
Enero de 1975 3150 2750 2500 2300 24
Enero ele 1977 3817 3344 3050 2802 12
Enero de 1978 4890 4380 4080 3670 12
Enero de 1979 6090 5541 5246 4715 12
Enero de 1980 8200 7600 7000 6300
Fuente: ArchiYos del FER del :Vlagdalena.
1
Siernprc :-ie trata del lo. de l'ada mc.':i.
b[stc 1ueldo l'Staba en \ igm desde abril de 1966.
'Como en 1980 ya existe un nueYo escalafn, se u>;an cquiYalencias para rclalionarlo con el antiguo.

frecuencia un poco superiores a los de Antioquia. A primera vista, esto

contradice lo que cabra esperar de la mayor afluencia relativa de recursos en
el segundo departamento; pero en realidad, Antioquia casi siempre paga a sus
maestros un poco mejor que el Magdalena, aunque lo hace por medio de primas
diferenciales. No obstante, la diferencia no suele ser tan grande a la postre,
en parte porque la nacin, deliberadamente aunque no siempre con xito, ha
buscado reducir las diferencias salariales del magisterio en los distintos
departamentos. Un paso crtico en este proceso se logr en 1980, cuando por
primera vez se establecieron sueldos bsicos mensuales para las diversas
categoras de maestros, los cuales no varan de una entidad territorial a la otra

90
Pero las diferencias en cuanto a primas y otras bonificaciones, pagadas con
recursos propios del respectivo departamento o Distrito, continan existiendo.

Evolucin de los sueldos reales

Como se aprecia en el Cuadro V-9 y en el Grfico V-1, el sueldo de los
maestros de Antioquia y Magdalena ha perdido poder adquisitivo en forma
apreciable durante el perodo 1968~ 1980, y en particular entre 1973 y 1977. En
este ltimo ao, el sueldo bsico de los maestros de primera categora lleg a
ser en Antioquia, en trminos reales, 35% ms bajo que en 1968, y en el

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'Maestro de Antioquia
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1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980
Aos

Grfico V-1. Evolucin del salario real de los maestros, de una oficinista y del salario minimo
(1962-1980).

91
 Cuadro V-9. Sueldo Bsico Mensual, en trminos reales, de los maestros de Antioquia y Magdalena, 1968-1980 (pesos constantes de 1978).

Categoras del escalafn

la categora 4a categora
Antioquia Magdalena Antioquia Magdalena
----------- - - - - -

Sueldo Variacin Sueldo Variacin Sueldo Variacin Sueldo Variacin

Ao promedio "7o promedio "7o promedio "7o promedio "7o
1968 7160 6988 5066 5176
1969 6682 -6,7 6534 -6,5 4727 -6,6 4840 -6,5
-.a 1970 6687 0,1 6882 5,3 4802 1,6 5294 9,4
N
1971 6675 -0,2 7200 4,6 4932 2,7 5662 7,0
1972 6456 -3,3 6904 -4,1 4847 -1,7 5476 -3,3
1973 5663 -12,3 5979 -13,4 4254 -12,2 4743 -13,4
1974 5778 2,0 5776 -3,4 4217 -0,8 4371 -7,8
1975 6120 5,9 5945 2,9 4549 7,8 4341 -0,7
1976 5207 -14,9 4957 -16,6 3877 -14,7 3619 -16,6
1977 4681 -10,1 4455 -10,1 3500 -9,7 3271 -9,6
1978 5485 17,2 4890 9,7 4254 21,5 3670 12,2
1979 5489 0,1 4878 -0,2 4367 2,6 3777 2,9
1980 5693 3,7 5255 7,7 4374 0,1 4037 6,9
Fuentes: Archivos (inditos) del FER del Magdalena y de la Secretara de Educacin de Antioquia.
Incluye una prima general para todos los maestros, por vida cara.
Magdalena, 360Jo ms bajo. 94 Este hecho, de seguro, es uno de los factores ms
determinantes de las huelgas del magisterio, las cuales prorrumpieron con
particular intensidad precisamente entre 1971 y 1977.
La situacin de deterioro es particularmente crtica para los maestros de
primera categora, porque ms all de esta condicin no podan progresar. El
sueldo bsico de un educador de cuarta categora perdi poder adquisitivo en
forma similar al de primera, pero el maestro escalafonado en cuarta poda contar
con un ascenso una vez cumplidos cuatro aos en este nivel; las implicaciones
de tal posibilidad se apreciarn mejor ms adelante.
La suerte de los maestros de primera categora - y tambin de todas las otras
categoras - se ha recuperado un poco en 1978 y 1979, pero particularmente
en 1980, cuando el Estatuto Docente les abri nuevas posibilidades de ascenso.
Adems, debe tenerse presente que el Cuadro V-9 y el Grfico V- 1 indican, para
1980, slo el sueldo ms bajo que le pudo corresponder a un maestro de primera
categora al ser incorporado en el nuevo escalafn.
El Grfico V-1 ilustra la evolucin del salario bsico "real" del magisterio
de primera categora en tres departamentos durante varios aos - Antioquia,
de 1965 a 1980, Magdalena de 1962 a 1980, y Santander, de 1968 a 1980; la
contrasta adems con la trayectoria del sueldo bsico de una mecanotaqugrafa
en una gran empresa del pas, entre 1966 y 1980, y con el salario mnimo legal
acordado para Bogot entre 1962 y 1980. Es claro entonces que, en comparacin
de la mencionada oficinista y de los trabajadores sujetos a salario mnimo, los
maestros, en conjunto, han sufrido un mayor deterioro en su capacidad de
compra.
En 1962, la relacin de sueldos entre el magisterio de primera categora de
Magdalena y el salario mnimo en Bogot era de 2,6 a 1,O; en 1980, es de 1,8
a 1,O. Si se considera la relacin entre los sueldos del magisterio de cuarta
categora de Antioquia y el salario mnimo en Bogot, ella era en 1968 de 2,3
a 1,O; doce aos despus, en 1980, es de 1,5 a 1,O. De otra parte, en tanto que
los ingresos de los educadores mejor escalafonados de Antioquia y Magdalena
eran claramente superiores a los de una oficinista mecanotaqugrafa a finales
de la dcada del sesenta, diez aos despus aquellos ganan lo mismo que sta.
Las comparaciones anteriores, si bien por su carcter limitado no son
concluyentes, sugieren que la profesin docente a nivel de primaria es en la
actualidad menos bien valorada que hace una o dos dcadas. Por cierto, durante
una de las entrevistas realizadas a propsito del presente estudio, alguien deca
que la composicin social del magisterio ha cambiado en las ltimas dcadas,
que la presencia de la clase media ha poco menos que desaparecido incremen-
tndose en su lugar la de la clase "proletaria". Los datos anteriores confieren
alguna plausibilidad a tal hiptesis.

Las prestaciones sociales

Hasta finales de 1979, los educadores de primaria al servicio del departamento

del Magdalena reciban las prestaciones sociales mnimas que otorga la ley al
docente colombiano: un sueldo extra al ao como prima de navidad; vacaciones
remuneradas durante cerca de dos meses; un mes de sueldo por cada ao de
trabajo, a ttulo de "cesanta"; y, por medio de la Caja de Previsin Social
del departamento, derecho a servicios de salud (asistencia mdica, quirrgica
y hospitalizacin, con suministro de los medicamentos correspondientes) y al
pago de pensiones de invalidez, vejez y muerte.95

93
 Sin embargo, se eschuchan mltiples quejas ~obre la efectividad general de
los servicios que corresponde prestar a la mencionada Caja, y en particular sobre
la inadecuada distribucin geogrfica de sus servicios mdico-asistenciales. El
problema de fondo radica, segn parece, en un doble hecho: la financiacin
del organismo es deficiente porque el departamento, como patrono aportante,
ha dejado de cumplir con sus obligaciones financieras en repetidas ocasiones;
y luego, la gestin administrativa de la Caja ha sido, a menudo, descuidada
e ineficiente.
Pero el dficit en los servicios de salud y en las pensiones de largo plazo no
es responsabilidad exclusiva del departamento, al menos de 1976 en adelante.
Hasta 1975, ste era el nico patrono, responsable de financiar en su totalidad
las prestaciones sociales del magisterio. A raz de la Ley 43 de 1976, por medio
de la cual se "nacionaliz" el pago ele la educacin primaria, ha surgido una
serie de indefiniciones sobre cmo se trasladar, en forma gradual y equitativa,
la carga prestacional del departamento al nuevo patrono - que es la nacin(l25).
Como resultado de aquella indefinicin, y para citar slo algunos ejemplos,
el FER del Magdalena no incluy en el presupuesto para las vigencia.'> de 1976,
1977 y 1978 (aunque s en la de 1979) los aportes patronales por concepto de
servicios mdicos y farmacolgicos que le correspondan 96 (todava en julio de
1980 adeudaba estas sumas el Fondo a la Caja de Previsin Social del
Magdalena). En cambio, y en aparente contradiccin, el FER ha estado pagando
a la Caja los aportes necesarios para cubrir las cesantas del personal docente
que se ha retirado con posterioridad al 31 de diciembre de 1975. 97 Por otra
parte, desde 1976 hasta agosto de 1980, el FER no haba entregado a la Caja
un solo peso de los aportes que proporcionalmente le corresponden para atender
las pensiones de invalidez, vejez y muerte de los docentes, causadas despus
del 31 de diciembre de 1975.
Un contrato suscrito entre la Nacin, el Departamento, el FER y la Caja
Departamental de Previsin Social del Magdalena, fechado el 1Q de septiembre
de 1980, ha tratado de solucionar algunas de las imprecisiones aludidas. 98 Pero
ha dejado subsistentes otr2.s, entre las cuales una es apropiada aqu. Por dicho
contrato se autoriza a la Caja Departamental para cobrar mensualmente al FER
- en la cuota parte que a ste corresponda - los dineros pagados por ella por
concepto de jubilacin del magisterio; ms aun, el Fondo se obliga en el mismo
contrato a cancelar la cuenta de cobro en el lapso de un mes. No obstante, en
ninguna parte del contrato o disposicin posterior se especifica de dnde va
a tomar el FER los recursos para atender esa obligacin, cuyo monto acumulado
nadie, ni siquiera al parecer la misma Caja Secciona! de Previsin, est en
condiciones de establecer.
En materia, pues, de prestaciones sociales, los maestros del Magdalena estn
tericamente amparados por el mnimo que ordena la ley. Ms en particular,
se sabe quin debe proporcionarles atencin mdico-asistencial, a saber, la Caja
de Previsin Social del Departamento. Pero sta escasamente la ofrece, porque
ni el departamento, ni la nacin - a travs del FER - , le han hecho los aportes
correspondientes. Fuera de que a menudo, la Caja no ha sido bien administrada.
Se entiende pues que los maestros se quejen porque sus prestaciones sociales,
adems de ser mnimas, son con frecuencia mal atendidas, o sencillamente
inatendidas. Tal parece ser el caso del subsidio familiar.
La situacin prestacional del magisterio de Antioquia es diferente y en
conjunto mejor que la del Magdalena. Porque los institutores de aquel
departamento gozan, no slo de las mismas prestaciones mnimas que los del
94
Magdalena, sino tambin de un mejor servicio 99 (aunque se le conocen algunas
deficiencias), y porque los maestros antioqueos cuentan con una amplia serie
de primas y bonificaciones, generalmente no cuantiosas, pero que quizs no
existen para el magisterio en ninguna otra entidad territorial del pas.
A finales de 1979, los maestros de Antioquia tenan derecho a las siguientes
primas, sufragadas todas ellas con recursos propios del departamento:
1) Prima de vida cara, pagadera a todos los educadores que hayan trabajado
tres meses o ms al servicio del departamento. Se trata de una suma anual que
en 1974, cuando fue establecida la prestacin, equivala a medio mes de sueldo,
en 1975 a tres cuartos de sueldo: y de 1976 en adelante, a un sueldo mensual
completo (Ordenanza 33 de 1974 de la Asamblea Departamental de Antioquia).
2) Prima de caresta local, a la que tienen derecho slo los maestros que
trabajan en las reas urbanas de 23 municipios, los ms urbanizados del
departamento. Es mensual y su valor depende de la categora que tenga el
educador en el escalafn, siendo sus topes mximo y mnimo de $132 y $78,
respectivamente (Ordenanza 14 de 1967, y Decreto 699 de 1968 de la
Gobernacin de Antioquia).
3) Bonificacin por tiempo servido. Es anual y exclusiva para los maestros
escalafonados en la primera categora. Por cinco o ms aos de servicios, se
les reconoce una suma equivalente al 10% del sueldo bsico mensual: esta
proporcin se incrementa hasta un tope de 25r/o, para quienes cuentan con veinte
o ms aos de servicios (Ordenanza 16 de 197 8).
4) Prima de vacaciones. Es anual y para todos los maestros y equivale como
mnimo a 15 das de salario mensual - para quienes han servido al departamento
menos de cinco aos - , y como mximo a 35 das del mismo salario - para
quienes tienen ms de diez aos de servicios (Ordenanza 28 de 1977 y 53 ele 1979).
5) Primas para los licenciados en ciencias de la educacin, filosofa y letras,
y msica. Es mensual y va desde $430 hasta $630, segn que se cumplan ciertos
requisitos de antigedad, localizacin de la escuela e intensidad de horas de clase
(Decretos del Gobernador Nos. 501 Ter. de 1967 y 16 de 1968).
6) Prima por estudios adelantados. Los educadores de primaria que adelanten
estudios fuera del horario normal de trabajo en una Facultad de Educacin,
tienen derecho a una prima de $2500 por cada 24 crditos aprobados
(Ordenanzas 1 de 1967 y 17 de 197 5 y Decreto 363 de 1979).
7) Prima de profesionalizacin: $750 por cada etapa de cursos de profesiona-
lizacin para obtener el ttulo de maestro superior, exitosamente culminada,
siempre y cuando el educador est trabajando fuera del Valle de Aburr
(Ordenanza 17 de 1975 y Decreto 363 de 1979. El Valle de Aburr circunda
a Medelln).
8) Prima para los normalistas que trabajan en establecimientos de carcter
especial (atencin de minusvlidos, reeducacin de menores, etc.), equivalente
a un 35% del sueldo mensual bsico. Se paga mensualmente (Ordenanza 14
de 1964 y 8 de 1978 y Decreto 106 de 1979).
9) Prima para los normalistas superiores que presten sus servicios en reas
rurales. Significa un 6% del sueldo bsico mensual. Es tambin mensual
(Ordenanza 14 de 1964 y 8 de 1978).
10) Prima de clima. Para los maestros que trabajan en ciertas localidades
cuyo clima se considera inclemente; implica cada mes un 10% de ms sobre
el sueldo bsico mensual del educador (Ordenanzas 14 de 1964 y 8 de 1978).
11) Prima mensual para quienes laboren en el sistema de escuelas unitarias,
la cual vara segn el nmero y nivel de los cursos que le corresponda al maestro.
95
Va de un 8% a un 26% sobre el sueldo bsico mensual del mismo (Ordenanza
8 de 1978 y Decreto 503 de 1979).
Las primas enumeradas pueden clasificarse en cuatro categoras: (a) aquellas
que elevan de hecho el sueldo bsico de todos los maestros - cuales son las
de vida cara y de vacaciones-; (b) las que estimulan la capacitacin y el carcter
profesional del educador, a saber, las de tiempo servido, licenciados, estudios
y profesionalizacin; (c) aquellas que remuneran el trabajo en circunstancias
difciles, esto es, las de clima, trabajo en zonas rurales, en escuelas unitarias
y en establecimientos especiales; 100 y (d) la que busca compensar las diferencias
en el costo de vida de distintas regiones, o sea, la de caresta local.
A las bonificaciones mencionadas se aaden otras por el desempeo de cargos
con responsabilidad especial, como son director de escuela o jefe de ncleo
(Ordenanzas 14 de 1964 y 17 de 1975, Decretos 917 y 917 Bis de 1971, 363 de
1969). Existe adems una prima importante para los maestros rurales que
participen en el llamado "Plan Triangular", es decir, que sean especializados
en artesanas, alfabetizacin o enfermera, y que acten con ese carcter en sus
localidades. 101 A los educadores que trabajan en Medelln y el Valle de Aburr,
se les otorga un subsidio de transporte, cuyo monto es de $210 mensuales
(Ordenanza 1 de 1967). Y a todos los empleados del departamento se les reconoce
un subsidio familiar de $150 mensuales por cada hijo menor de 15 aos
(Ordenanza 14 de 1964).
Conviene subrayar la notable incidencia de algunas primas antioqueas, en
casos especiales. Si un maestro normalista superior trabaja all en una escuela
rural unitaria, de carcter especial, que cuenta con todos los niveles de la primaria
y se encuentra ubicada en zonas de clima arduo, su sueldo mensual se incrementa
en la actualidad en un 77% . 102 Si otro maestro, tambin normalista superior,
va a trabajar en una escuela rural unitaria de cinco niveles, de las llamadas
"Anexas" a una Escuela Normal, ubicada en zona de clima arduo y vida cara,
su sueldo mensual se eleva en un 45%. 103 Valga un tercer ejemplo. Si un
maestro normalista superior, de grado 1 en el actual escalafn - antigua
"segunda categora" - es nombrado director de una secciona! de carcter
especial, ubicada en regin de clima duro y vida cara, su sueldo total mensual
resulta ser 78% superior al sueldo bsico que tena antes de dicho
nombramiento. 104
Los tres ejemplos aducidos no reflejan casos frecuentes, pero s algunas
situaciones de excepcin que existen en el departamento. En estos y otros casos
similares es donde mejor se aprecia la incidencia de las primas, otorgadas por
el gobierno de Antioquia, a los educadores que trabajan en condiciones
especiales, difciles y/ o con responsabilidades de direccin. Por su cuanta y
carcter acumulativo, dichas primas parecen realmente cumplir el fin de
estimular la superacin del maestro y de reconocer los mritos individuales del
mismo.
Resulta, pues, manifiesto que el magisterio de Antioquia cuenta con una
amplia serie de estmulos y beneficios, de los cuales carecan por completo hasta
finales de 1980, los educadores del Magdalena. 105 Teniendo en cuenta estas
diferencias y habida cuenta de las prestaciones sociales, puede hacerse un breve
ejercicio sobre los cambios en la remuneracin real de los maestros de Antioquia
y Magdalena con el correr del tiempo.
Supngase, primero, el caso de dos maestros que han obtenido el grado
superior en una normal - son pues, "normalistas superiores" - , los cuales
ingresan al magisterio en 1968, uno en Antioquia y el otro en el Magdalena.
96
Ambos empiezan en la segunda categora del escalafn, y se supone que van

a zonas rurales por cinco aos (1968 a 1972). 1 6 Durante 1968 y 1969 trabajan
en localidades con clima inclemente. Durante 1970, 1971 y 1972 laboran en
escuelas ubicadas en sitios de mejor clima. Segn las normas vigentes, los dos
son promovidos a la primera categora en 1970. En 1973 son trasladados a sus
respectivas capitales departamentales, donde, en horas libres, adelantan estudios
para una licenciatura en educacin; toman 8 crditos por ao y esperan graduarse
en 1980.
El Cuadro V-10 describe la suerte del hipottico maestro del Magdalena. Dado
que los educadores de primaria en este departamento carecan, hasta finales
de 1979, de primas o bonificaciones (ms all de la prima de navidad) su sueldo
total no diverga de la asignacin bsica fijada para los maestros de la respectiva
categora en el escalafn. As, el institutor del ejemplo slo disfrut de mejoras
en su nivel de vida durante los aos de 1970, 1971 y 1972. En el resto del perodo
su salario real ha sido inferior (en los aos 1976 a 1979, singularmente inferior)
al que percibi en 1968.
Sin embargo, la promulgacin del Estatuto Docente, en septiembre de 1979,
abri al maestro en cuestin un nuevo y ms atractivo horizonte. Primero,
porque al ser incorporado - "asimilado", es la expresin tcnica que se suele
usar - en el nuevo escalafn, los 12 aos de servicio acumulado le permitiran
quedar en una posicin tal que su sueldo aument - en trminos reales - en
un 30%. Segundo, porque tan pronto logre graduarse como licenciado podr
alcanzar un nuevo ascenso y el consiguiente aumento salarial. En 1980, el
maestro del ejemplo recobr pues poder adquisitivo, hasta quedar casi al nivel
que tena en 1968 (lo cual, por supuesto, dista de ser satisfactorio, pues el ingreso
per capita de Colombia creci, durante el perodo, a un ritmo del 3, 7% anual;
para no aadir que el maestro tiene ya trece aos de experiencia y ms educacin
y que, segn la teora del capital humano, debera haber visto aumentar sus
ingresos).
Como puede observarse en el Cuadro V-11, las primas percibidas por el
hipottico maestro en Antioquia incrementan su sueldo en forma apreciable
(14% en promedio). Tales primas son particularmente significativas cuando el

Cuadro V-JO. Remuneracin probable de un maestro normalista superior en Magdalena, 1968-1980.

Sueldo
Sueldo total
bsico mensual Sueldo mensual
Categora (sueldo promedio total (en pesos
en el en pesos mensual (en constantes
Ao escalafn corrientes) pesos corrientes) de 1978)
- -- - - - - - - - ------

1968 2a 1250 1250 6472

1969 2a 1250 1250 6051
1970 la 1517 1517 6882
1971 la 1775 1775 7200
1972 la 1937 !937 6904
1973 la 2046 2046 5979
1974 la 2475 2475 5776
1975 la 3150 3!50 5945
1976 la 3150 3150 4957
1977 la 3817 3817 4455
!978 la 4890 4890 4890
1979 la 6090 6090 4878
!980 Grado 5 9900 9900 6344
---- - - - - - - - - - - -

Fuente: La misma que en el Cuadro V-9.

97
Cuadro V-11. Remuneracin probable de un maestro normalista superior en Antioquia, 1968-1980.

Sueldo
bsico Porcentaje
mensual Sueldo Sueldo total que
(sueldo total mensual representan
Categora promedio Primas mensual (en pesos las primas
en el en pesos (exceptuada la de (en pesos constantes sobre el
Ao escalafn corrientes) navidad) corrientes) de 1978) sueldo bsico

1968 2a 1250 De clima = $ 100 1500 7306 20

De normalista superior en
rea rural = $ 150
1969 2a 1250 ldem 1500 6818 20
1970 la 1567 De normalista superior en 1717 7322 10
rea rural = $ 150
1971 la 1769 ldem 1919 7241 8
1972 la 1942 ldem 2092 6955 8
1973 la 2050 De caresta local = $ 132 2182 6028 6
1974 la 2480 De caresta local = $ 132 2714 6072 9
1
112 de prima por vida
cara = $ 102
1975 la 3115 De caresta local = $ 132 3442 6365 10
1
/ 12 de prima por vida
cara = $ 195
1976 la 3115 De caresta local = $ 132 3798 5860 22
1
/ 12 de prima por vida
cara = $ 260
1
112 de prima por
24 crditos de
estudio = $ 208
1
112 de prima por escala-
fn = $ 83
1977 la 3777 De caresta local = $ 132 4307 4927 14
1
112 de prima por vida
cara = $ 315
1
112 de prima por escalafn
= $ 83
1978 la 5063 De caresta local = $ 132 5932 5932 17
1
112 de prima por vida
cara = $ 422
1
/12 de prima por escalafn
= $ 83
1
112 de prima por
vacaciones = $ 232
De caresta local = $ 132
1979
' 6410
1
/ 12 de prima por vida
7681 6072 20

cara = $ 534
1
112 de prima por aos de
servicio = $ 80
1
/12 de prima por
vacaciones = $ 317
1
112 de prima por otros 24
crditos = $ 208
1980 Grado 5 9900 De caresta local = $ 132 11662 7735 18
1
112 de prima por vida
cara = $ 825
1
112 de prima por aos de
servicio = $ 124
1
/ 12 de prima por
vacaciones = $681
---- ----

Fuente: Cuadro V-7 y descripcin de las primas en el texto de este capitulo.

98
educador labora en zonas rurales de clima arduo, y en el caso de la prima por
vida cara, de 1976 en adelante.
Con todo, la evolucin general del salario del maestro antioqueo es bastante
similar a la de su colega en el Magdalena: pierde poder adquisitivo en 1969,
se recupera un poco en 1970-1971, retrocede abruptamente entre 1973 y 1977,
y se recobra luego, a finales de la dcada, hasta volver en 1980, al mismo nivel
de 1968, y aun a excederlo un tanto.
El Grfico V-2 pone al descubierto un fenmeno interesante. Durante los
aos 1971, 1972 y 1973, a pesar de las primas que benefician al maestro de
Antioquia no se ve en la prctica diferencia alguna entre el sueldo total de ste
y el sueldo bsico del maestro magdalenense; en realidad, la asignacin de ambos
maestros era igual. Si se tiene en cuenta el costo de la vida, cabe pensar que
un idntico salario puede adquirir menos bienes y servicios en Antioquia que
en el Magdalena, donde la vida parece ser menos cara. 107 Eso es precisamente
lo observado antes (Cuadro V-9): el salario bsico real del maestro antioqueo
en 1971-1973 resultaba inferior al de su colega del Magdalena. Entonces, un
propsito de las primas antioqueas fue sencillamente equilibrar el poder
adquisitivo de las dos remuneraciones. De todos modos, el Grfico V-2 ensea
que, con la nica excepcin de los aos antedichos, el maestro del ejemplo es
mejor pagado en trminos reales en Antioquia que en el Magdalena.
Para redondear el tema cabe proponer un segundo y ms breve ejemplo. Se
trata de un individuo que en sus estudios slo alcanz al cuarto ao de
bachillerato. Se supone que ingres al magisterio en 1968, y que por su formacin
previa fue escalafonado en la cuarta categora; el docente no adelant estudios
especiales para ascender ms rpidamente en el escalafn, pero los solos aos
de servicio le permitieron ir hacindolo. El Cuadro V-12 ensea que este maestro,
en el Magdalena, vi evolucionar el poder adquisitivo de su salario a lo largo

800

/"',

00
700 ,,,,,..'
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600 V \
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500 Maestro en Magdalena\, ,,.- ___/I
' ' .._,,. /
/

1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980

Aos
Grfico V-2. Sueldo mensual total, en pesos constantes, de dos maestros con idntico "curricu/um
vitae" que trabajan uno en Antioquia y otro en Magdalena. (Fuente: Cuadros V-10 y V-11.)

99
 Cuadro V-12. Evolucin hipotetica de los salarios reales de un maestro de cuarta categoria
en el Magdalena ( l 968-1980).

Sueldo
Sueldo total al mes
Categoria basico Sueldo (pesos
en el mensual total constantes
Ao escalafn (pesos corrientes) al mes de l 978)
1968 4a 1000 1000 5176
1969 4a 1000 1000 4840
1970 4a l 167 l 167 5294
1971 4a 1396 l 396 5662
1972 3a 1708 1708 6087
1973 3a 1804 1804 5271
1974 3a 2074 2074 4840
1975 3a 2500 2500 4719
1976 2a 2750 2750 4327
1977 2a 3344 3344 3903
1978 2a 4380 4380 4380
1979 2a 5541 5541 4438
1980 Grado 2 8200 8200 5255
Fuente: La misma del Cuadro V-9.

del perodo 1968-1980, en forma similar al del ejemplo anterior: progres

inicialmente, en trminos generales hasta 1972, experiment luego un retroceso
que lleg a su punto crtico en 1977, y luego se ha venido recuperando hasta
reconquistar en 1980 un poder adquisitivo mdicamente superior al que tena
en 1968. Si este mismo educador hubiese laborado en Antioquia, su suerte
hubiera sido muy semejante a la descrita arriba. Porque, tal como se acaba de
ilustrar, las primas otorgadas al docente antioqueo slo le dan una pequea
ventaja real en trminos salariales - y en algunos aos, ninguna - sobre sus
colegas de otros departamentos (representados en el ejemplo, por el del
Magdalena). 108

Notas
83
Los datos publicados por las contralorias departamentales y por otros rganos oficiales sobre
ejecucin presupuesta! no suelen discriminar los gastos hasta el nivel de remuneracin del personal
docente de primaria. Al menos en los casos de Antioquia y Magdalena dichas estadisticas no llegan
a ese nivel. A fin de lograr una aproximacin al tema de la presente seccin, se usan en seguida
cifras que corresponden al rubro "enseanza primaria" en general, o uno similar. Estas se refieren
casi totalmente a los gastos de "funcionamiento" y no a los de "inversin".
84
Calculo de FEDESARROLLO sobre cifras del Anuario Estadistica de Antioquia(52),
descontando los aportes nacionales para la enseanza primaria y deflactando los valores segn el
indice de precios al consumidor obrero en Medellin.
85 Calculo de FE DESARROLLO, basado sobre los datos del presupuesto departamental inicial
(Decretos 843 del 967 y Ordenanza 09 de l 977), eliminados los aportes nacionales para la educacin
primaria y deflactando las cifras segn el indice nacional de precios al consumidor obrero.
86
Ademas de haberla escuchado repetidas veces, esta queja se encuentra por escrito en el
memorando titulado "Observaciones al Otrosi del Contrato sobre el Fondo Educativo Regional",
preparado por la Divisin Administrativa de la Secretaria de Educacin de Antioquia, inedito,
septiembre de l 97 l, en los Archivos de esta Secretaria.
87
Tal como reza el texto contractual caben dos interpretaciones: que se refiera al presupuesto
para la vigencia del 969 aprobado en l 968 (ver el Decreto 976 del 968), o que se refiera al presupuesto
vigente en 1968 (Decreto 715 de 1967). En el texto se adopta esta ltima interpretacin por ser
la mas benevola para el departamento.
88
Adviertase una posible imprecisin del texto contractual. Este habla de "presupuesto
departamental", sin mas. Pero alli estan incluidos todos los aportes de la nacin para el departamento
y los ingresos de capital, por ejemplo, por concepto de credito. Seria quizas mas sensato interpretar

100
el texto contractual como referido a las rentas ordinarias propias del departamento - excluidos
los aportes nacionales y los recursos de capital. Si as se hace, las rentas presupuestales del
departamento aumentan slo en un 12,7%. En tal caso, Antioquia habra cumplido a cabalidad
su compromiso. Pero no se encontr indicio alguno de que la interpretacin aqu planteada
corresponda a la intencin de los firmantes.
89
Otros No. l al contrato firmado entre el Gobierno Nacional y el Gobierno del Departamento
de Antioquia, el da 20 de diciembre de l 968, suscrito entre Luis Carlos Galn como Ministro de
Educacin y Diego Calle Restrepo como Gobernador, el 10 de mayo de l 971.
90
Ley 43 de l 97 l, art. 6. La misma ley define "ingresos ordinarios" como los "ingresos
corrientes no destinados por norma legal alguna a fines u objetos especficos (art.2).
91
Los "ingresos ordinarios" se equipararon a los "ingresos corrientes" - los cuales a su vez
difieren de los "ingresos comprometidos", segn las categoras entonces empleadas en Antioquia.
Ver los correspondientes decretos presupuestales No. l540de 1971 (para la vigencia de 1972), 1859
de l 972 (para l 973), l 738 de l 973 (para 1974) y 2281 de 1974 (para 1975).
92
El artculo 3Q, de dicha ley dice: "A partir. .. de 1976, la Nacin pagar el veinte por ciento
(20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educacin (primaria y secundaria oficial),
conforme a los presupuestos respectivos del ao de 1975; y as sucesivamente en cada vigencia
subsiguiente, aumentar en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a
absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)". El nfasis es nuestro.
93
Valgan, sin embargo, algunas explicaciones de detalle. La cifra para 1969 proviene del Decreto
del Gobierno de Magdalena 843 de 1967 (presupuesto para la vigencia de 1968). El presupuesto
inicial de Magdalena pas de $55 795 000 en 1969 a $63 630 000 en 1970, o sea, aument en un
14,0%, el porcentaje usado para llegar a la cifra del Cuadro V-6 correspondiente a 1970: Ver el
Decreto 29 de 1969 y la Ordenanza 13 de 1969. El mismo presupuesto, comparado con el del ao
anterior creci en 1971 en un 26,3% pero disminuy en 1972 en un 3,6%: Ordenanzas 20 de 1970
y 35 de 1971. En 1972, Magdalena dedic a la educacin primaria el 18,7% de sus ingresos corrientes.
(Ordenanza recin citada.)
94
Se incluye como parte del sueldo bsico de los maestros de Antioquia una "prima de vida
cara", que empez a otorgarse a todos los maestros a partir de 1974, la cual ser explicada en
seccin posterior.
95
Slo cuatro departamentos ms contaban nicamente con este mnimo de prestaciones sociales
en 1980, a saber, Bolvar, Cundinamarca, Choc y la Guajira.
96
Tales aportes equivalen al 5% del valor de la nmina.
97
La Caja ha hecho por lo dems liquidaciones equivocadas de cesantas que han conducido
a cobrarle al FER - y a que ste pague - aportes casi veinte veces superiores a los previstos.
98
"Contrato referente a las prestaciones mdico-asistenciales del personal docente y administra-
tivo que labora en el departamento del Magdalena y que se nacionaliza conforme a la Ley 43 de
l 975" (Archivos del FER).
99
La Gobernacin de Antioquia efecta directamente el pago de cesantas y de seguros de
invalidez, vejez y muerte de los maestros. El Servicio Secciona! de Salud de Antioquia les porporciona
atencin mdica, hospitalaria, farmacolgica, etc. El departamento ha venido haciendo puntualmente
sus aportes a estos dos servicios. Como caso tambin excepcional en el pas, Antioquia no descuenta
a sus empleados - incluidos, por tanto, los maestros - aporte alguno para la seguridad social.
100
A sta deberan agregarse unas primas "de internado", para quienes tienen que residir en
algunos de los mencionados establecimientos. Ver Ordenanzas 14 de l 964, l de l 967 y 65 de l 979,
y Decretos 797 de 1978, 363 y 576 de 1979.
101
Equivale a un 30% del sueldo bsico mensual (Ordenanza I 3 de 1978). Es mensual.
102
6% por ser normalista superior que trabaja en reas rurales; 35% por tratarse de un
establecimiento de carcter especial; 26% por ser una escuela unitaria con cinco niveles; y 10%
por laborar en clima arduo. Tal es el caso del educador normalista superior que trabaje en la Escuela
Rural Unitaria "Arabia" del Municipio de Puerto Nare. En este y los siguientes ejemplos se omite
considerar las primas anuales - de antigedad, etc. - u ocasionales.
103
As, 26% por tratarse de una escuela unitaria de cinco niveles; 10% por estar en clima
inclemente; 6% porque, siendo el maestro normalista superior, trabaja en zonas rurales; y el resto
por considerarse la regin como de vida cara. Este caso se registra, por ejemplo, en la Escuela
Rural Anexa Unitaria "Caracol", del Municipio de Caucacia.
104
El sueldo "bsico" de director de una escuela rural, que sea normalista, y haya hecho un
curso especial, es 10% mayor que la asignacin bsica mensual que le corresponde por su categora
en el escalafn. A esto adase un 35% porque la secciona! es de carcter especial, 10% por clima
arduo, 6% por ser el director normalista superior y trabajar en zonas rurales, 10% de "prima de
direccin" y $1 IO por concepto de vida cara. Este ejemplo se cumple si el nombramiento es para
una de las seccionales rurales de Apartad.

101
 10
' Existe un Decreto Nacional (el 1135 de 1952), el cual - en su articulo 10- ordena una prima
para lm maestros de primera categora que pasen con xito un examen de capacitacin pedaggica
y cuenten mnimo con cinco aiios de servicio en esa categora. La prima es mensual y equivale a
un 25"'o del sueldo devengado (despus de diez anos de servicio, la prima se eleva a un 500/o). No
obstante, tal prima es reconocida slo en tres entidades territoriales: el Distrito Especial y los
Departamentos de 13oyac y Cundinamarca. En estas tres entidades la respectiva Asamblea
Departamental o Concejo Distrital hizo suyo el Decreto Nacional mencionado y orden que se
cumpliese en su territorio. Los otros departamentos no se han sentido obligados a ejecutar una
decisin que, segn parece, excede las facultades del Presidente de la Repblica.
!li Los maestros en Antioquia - salvo algunas excepciones - deben comen?ar su carrera
docente trabajando en municipios ubicados fuera del Valle de Aburr (Decreto 2232 de 1974, art. I,
del Gobernador del departamento).
10
" Advirtase que el indice de precios empleado para deflactar los salarios del :'vlagdalcna no
es ptimo. Dado que no existe un tal indice para este departamento o su capital, se emple el ndice
nacional de precios.
105
Tngase en cuenta, adems, que el institutor de cuarta categora en Antioquia no tiene derecho
a la prima por trabajar en zonas rurales, atrs relatada. Slo la disfrutan los normalistas de primera
! ~cgunda categora.

VI. Sindicatos Docentes y Conflictos Laborales

Introduccin
Los captulos anteriores proporcionan elementos de juicio para apreciar el
porqu de los conllictos laborales donde ha participado el magisterio de primaria
de Antioquia y del Magdalena. En el presente se describen detenidamente algunas
caractersticas de los sindicatos docentes en dichos departamentos, y las huelgas
efectuadas por ellos entre 1968 y 1979. Aunque el detalle sirve para ilustrar los
complejos matices del conflicto laboral, el lector no interesado en los aspectos
puramente historiogrficos puede limitarse a la evaluacin de las huelgas al final
de las secciones 8 y C, o an pasar directamente a la seccin D.
Como se dir ms adelante, ya antes del gobierno militar de Rojas Pinilla
los docentes de los departamentos econmicamente ms pujantes del pas, y
de algunos otros, en especial los costenos, haban fundado sus respectivas
agremiaciones sindicales. Entre stas figuran la Sociedad de Educadores del
Magdalena (EDUMAG ), reconocida legalmente en 1949, y la Asociacin de
lnstitutores de Antioquia (ADlDA), nacida a la vida legal dos anos despus.
A continuacin se describen algunos hitos histricos y algunas caractersticas
organizacionales de cada uno de estos sindicatos.

La sociedad de educadores del Magdalena y sus conflictos laborales

Segn parece, uno o dos aos antes de 1949 se constituy el sindicato del
magisterio magdalenense que en esta ltima fecha recibi personera jurdica.
Prcticamente nada se conoce acerca de las circunstancias de su nacimiento,
ni sobre su actividad de los primeros anos. Se pudo establecer que hacia
1957-1959, EDU:'v1AG cont con una asesora de la UTC. En 1959 figura aquel
sindicato entre los fundadores de FECODE; ms aun su Presidente, Belisa de
Guaragna, presidi tambin el Congreso Nacional de Educadores donde naci
aquella Federacin y entr a formar parte de su primera Junta Directiva. 109
Ms tarde, en marzo de 1963, otra mujer, Matilde Colina de Fortich, lleva la
vocera de EDUMAG en el grupo de relativa avanzada que, en rededor de
Adalberto Carvajal, entonces Secretario General de FECODE y poco despus
su Presidente, fragu el llamado "Plan Neiva".

102
 A finales de 1964 tiene lugar el quizs primer cese colectivo de actividades
por parte del magisterio del Magdalena. Segn las fragmentarias noticias
encontradas sobre este evento, el paro fue motivado por un notable retraso en
el pago de Jos sueldos y por el deseo de lograr un reajuste en Jos mismos(25).
La huelga se desarroll en forma intermitente entre agosto de 1964 y enero de
1965, con muy poca participacin del magisterio. Entre el mismo agosto y
diciembre de 1964, Jos docentes de varios departamentos, alentados por
FECODE, llevaron a cabo diversos paros para obtener tambin el pago de sus
sueldos, tanto que Carvajal llega a hablar de un "cese de actividades general

desarrollado por primera vez en Ja historia docente del pas" . 11 Finalmente,
en diciembre, el Gobierno Nacional obtiene del Congreso una adicin
presupuesta] destinada al magisterio, Ja cual pone punto final al paro en Ja
mayora de Jos departamentos. 111 Pero no as en el Magdalena, donde Ja huelga
contina hasta enero, probablemente porque Jos maestros no haban recibido
aun Ja parte que les corresponda de dicha adicin presupuestal. En este mismo
mes se Je suspende a EDUMAG, quizs por primera vez en Colombia, Ja
personera jurdica por propiciar Ja huelga en un servicio pblico. Pero el paro
es levantado slo cuando por fin se paga a Jos maestros. Logran pues stos el
propsito capital de su huelga, pero no el reajuste que anhelaban (advirtase
a este respecto que, segn datos anteriormente relatados, el poder adquisitivo
del salario del magisterio magdalenense haba sufrido un agudo recorte, a causa
de Ja inflacin, entre 1963 y J964). 112
En marzo de 1966 EDUMAG toma parte activa en Ja primera huelga nacional
del magisterio propiamente dicha, bajo Ja direccin de FECODE. La agremia-
cin magdalenense, unida a Jos otros sindicatos docentes del pas, esta vez s
obtiene un logro salarial, pues a pesar de que Jos sueldos para el Magdalena
haban sido reajustados en enero de dicho ao, el Gobierno Nacional ordena
un nuevo incremento a partir de abril y suministra Jos recursos para cubrirlo
(como se vi atrs, el salario bsico real del magisterio de Magdalena qued
entonces equiparado con el de Antioquia 113 ). Pero este logro pronto se ve
desvirtuado en Ja medida en que, a partir de junio, el gobierno departamental
dej de entregar Ja mesada a sus maestros. Comienza entonces una huelga que
se prolong hasta octubre, durante Ja cual tiene lugar Ja clebre Marcha del
Hambre. Como resultado econmico inmediato de Ja huelga,
desproporcionadamente costosa para el magisterio, a finales del mencionado
mes se pagan a Jos maestros sus sueldos y Jos reajustes atrasados.
En su oportunidad se subray cmo Jos retrasos en el pago de los sueldos
tenan su origen en Ja insuficiencia de Jos dineros departamentales para atender
sus obligaciones; en la defectuosa (y en ocasiones viciosa) administracin de
Jos mismos; en el hecho de que tanto la Nacin como el departamento contri-
buan, con responsabilidades mal definidas, al pago de Ja nmina del magisterio;
y en Jos ocasionales retrasos del Gobierno Nacional para entregar Jos aportes
ofrecidos al departamento.
Como un efecto colateral (y quiz no pretendido) de la Marcha del Hambre
y de las huelgas mencionadas, Ja Asamblea Departamental expidi en diciembre
de 1966 Ja ordenanza, ya mencionada, que prohibe nombrar como maestro a
quienes no alcancen a calificar en Ja categora ms baja del escalafn. 114 Se
trata, pues, de una norma que a Ja larga debe haber elevado un tanto el nivel
profesional del magisterio magdalenense.
Un nuevo paro tiene lugar a comienzos de 1969 en el Magdalena: se les
adeudaba entonces a Jos maestros su salario y, en varios casos individuales, Jos

103
reajustes, correspondientes a un ascenso en el escalafn. La huelga dura catorce
das, aparentemente involucra a todo el magisterio del departamento, y se
suspende tan pronto las autoridades satisfacen las deudas atrasadas. 115 Vale la
pena anotar aqu que entre los motivos principales de este paro no figura el
reajuste de salarios, no obstante la inflacin continuada y el que las asignaciones
no hubiesen sido reajustadas desde abril de 1966 (tal hecho sugiere la existencia
de un cierto conformismo en la base del magisterio y la presencia de unas
directivas sindicales poco combativas).
Sin embargo, las mismas directivas presentan a las autoridades del
departamento en octubre de 1969 un interesante pliego de peticiones - el
primero que se conoce. En l se solicita un generoso reajuste salarial; la
intervencin del sindicato en el nombramiento y traslado de los maestros -
para afianzar su seguridad, "amenazada por la politiquera" -; el
reconocimiento del subsidio familiar, consagrado por la ley; la puntualidad en
el pago de las pensiones de jubilacin; la constitucin del subsidio de transporte;
la adopcin de una prima o estmulo econmico para los maestros que laboran
en las inclementes veredas y zonas rurales; el cumplimiento departamental en
sus aportes al seguro social; y la entrega oportuna del material didctico para
las escuelas. El pliego est fechado el 17 de octubre de 1969 (Archivos
EDUMAG).
Despus de un fallido intento de paro, en marzo de 1970, para presionar la
aceptacin del pliego descrito, los maestros decretan a mediados de abril el cese
indefinido de actividades. Como motivos del mismo EDUMAG aduce la
inatencin gubernamental al pliego sometido en octubre del ao anterior y la
negativa de las autoridades a entablar un dilogo formal con los maestros,
alegando falta de datos. Al cabo de 21 das de huelga el sindicato logra, despus
de cuatro aos y con ayuda del Gobierno Nacional, un aumento indiscriminado
de $250 mensuales (equivalente a un alza del 18 ,5 % para los maestros de primera
categora y del 25% para los de cuarta). 116 Con esta alza, los maestros logran
slo recuperar el poder adquisitivo que tenan a mediados de 1967, no el de
1966, fecha del reajuste anterior. Pero quedan recibiendo un sueldo bsico
mensual que, sorprendentemente, supera en trminos reales al del magisterio
antioqueo. 117 En cuanto a los otros puntos del pliego de peticiones, no se sabe
a ciencia cierta cul fue su suerte, excepto que ninguna de las primas o subsidios
solicitados les fue concedida.
En junio de 1970 se reune, precisamente en Santa Marta, el VIII Congreso
Nacional de FECODE, el cual pone fin a la poca "reformista" de Adalberto
Carvajal, e inicia una en la cual las directivas nacionales del magisterio toman
una orientacin cada vez ms crtica y radical frente a las estructuras sociales,
econmicas y polticas del pas. U na evolucin similar tiene efecto entre las
directivas de EDUMAG y, como aquella, se desarrolla en medio de una acre
pugna entre grupos de activistas preocupados por imponer lneas de accin que
se justifiquen segn sus respectivas preferencias ideolgicas, en intensamente
aferradas a stas. Tal evolucin al parecer no impide que la mayora de los
maestros continuen identificados con los partidos polticos tradicionales.
En aparente contradiccin con el aludido nfasis en las ideologas polticas,
el sindicato de maestros magdalenenses est muy vinculado a la creacin en 1972,
de la Facultad de Ciencias de la Educacin de la Universidad Tecnolgica del
Magdalena. 118 Ya desde 1969 las directivas del sindicato haban tomado como
bandera dicha creacin. Tras repetidas e infructuosas presiones en diversos
frentes, los principales promotores de la idea optaron por organizar, a mediados

104
de 1971, una Cooperativa de Educacin Pedaggica, como mecanismo jurdico
y econmico para hacer surgir la Facultad. Bajo la tutela de esta Cooperativa
se organizan las clases para ms de un centenar de aspirantes. Pero al final del
segundo semestre de cursos, la Universidad Tecnolgica decidi por fin acoger
la idea de la Facultad de Ciencias de la Educacin, y de incorporar en su seno
la que funcionaba bajo la direccin de la Cooperativa.
Noticias fragmentarias indican la realizacin de un nuevo cese de actividades
de los maestros de Magdalena, muy parcial, en noviembre de 1970. Motivo:
el pago de los salarios atrasados . 119
Viene a continuacin la poca de las grandes huelgas nacionales del magisterio,
realizadas entre 1971 y 1977, las cuales son descritas y comentadas en su lugar
(Captulo XII); en todas ellas particip el magisterio del Magdalena, coordinado
por EDUMAG.
La huelga nacional de febrero y marzo de 1971 fue causada por motivos no
muy claros, entre los cuales parecen destacarse el deseo de un nuevo reajuste
salarial y la intencin de presionar al Congreso y al Gobierno Nacional para
que, al expedir el proyectado estatuto docente, tuviesen en cuenta los puntos
de vista de FECODE. Magdalena se incorpor rpidamente al paro, tal vez
porque, debido a retrasos en los aportes de la Nacin, los maestros de varios

municipios no haban recibido aun su ltimo sueldo. 12 La participacin de los
educadores en la huelga fue en sus comienzos amplia, casi total; 121 pero luego,
cuando a finales de febrero se pagaron los sueldos atrasados, cedi
notablemente. Pactado el 6 de marzo un acuerdo entre la Nacin y los represen-
tantes del magisterio, el cual deba poner punto final al paro, ste sin embargo
continu en el Magdalena, pero con una participacin reducida. Para proceder
as, las directivas del magisterio alegaron el incumplimiento de algunas promesas
previas del gobierno departamental, las cuales fue imposible establecer en el
curso del presente estudio. De todos modos, a los pocos das los educadores
aun en huelga - un 10% del total de maestros - se reintegraron a sus puestos,
sin un nuevo logro significativo. 122
Que se sepa, no se impuso sancin alguna a los inst itutores magdalenenses
que tomaron parte en la huelga de 1971. Segn parece, el nico logro econmico
obtenido por los docentes del Magdalena fue el reajuste salarial, ya conocido,
financiado con recursos de la Nacin y realizado en dos etapas: una a partir
de marzo de 1971, y otra a partir de agosto del mismo ao. 123 Otro logro, de
ndole ms bien poltica y propiciado por FECODE como consigna nacional,
fue obtener la representacin del sindicato, en este caso EDUMAG, en la Junta
Administrativa del FER, la cual entonces se determin constituir. 124
Incidentalmente, desde la instalacin de la Junta del FER, en diciembre de
1971, hasta la fecha, un representante de EDUMAG ha tenido la oportunidad
de participar en sus decisiones. Las directivas del sindicato parecen empero haber
menospreciado con frecuencia las oportunidades de informacin y de influencia
que ofrece su presencia en la Junta. En general dichas directivas miran con
frialdad u hostilidad al FER, quejndose de que el gobernador tiene en su seno
un peso definitivo (en lo cual tienen razn). Pero el reclamo aparentemente
proviene de una ideologa de la participacin, frecuente entre los grupos de
izquierda, segn la cual si la representacin del magisterio no tiene igual
influencia que la del gobierno, no vale la pena. Esta ideologa maximalista lleva
a que los maestros desperdicien las modestas, pero en ocasiones valiosas,
oportunidades de influencia a su disposicin en las Juntas Administradoras de
los FER.

105
 En Ja huelga nacional de marzo-abril de 1972 particip el magisterio del
Magdalena en cerca de un 70% . 125 En el fondo, el movimiento persegua un
reajuste salarial y Ja derogatoria del "Estatuto Docente" recientemente
promulgado. Como en 1971, EDUMAG prolong Ja huelga ms all de Ja fecha
pactada entre el Ministerio y FECODE. 126 Las directivas del sindicato adujeron
como motivo Ja falta de solucin a algunos problemas estrictamente departamen-
tales, tales como la preferencia que merecan Jos normalistas para ocupar plazas
vacantes o las prestaciones extralegales pendientes. 127 No fue posible establecer
qu sucedi luego, pero el silencio de Ja prensa al respecto sugiere que la actitud
de Jos directivos sindicales no fue apoyada efectivamente por las bases. De todos
modos, Ja huelga nacional logr Ja suspensin del Estatuto y Ja oferta de
esfuerzos oficiales para un reajuste, el cual se hizo realidad a partir de agosto
de 1972.
El ao de 1973 fue particularmente agitado en el Magdalena a causa de Jos
conflictos laborales del magisterio. El primer enfrentamiento, puramente
departamental, tuvo lugar entre el 23 de abril y el 27 de junio. Slo una minora
de maestros, quizs el 2ocr10, parece haber intervenido en l.
Inicialmente, EDUMAG orden un cese de actividades por el retraso en el
pago del magisterio de algunos municipios apartados y por la suspensin de
Jos servicios de salud porporcionados por Ja Caja Departamental de Previsin
Social, a causa del incumplimiento departamental en Ja entrega de sus
aportes. 12 ~ A Jos pocos das del cese de actividades, se aaden otros tres
motivos: (a) El reconocimiento de un reajuste salarial del 30%, sancionado por
el gobernador a favor de Jos "empleados departamentales" a partir de enero,
con el argumento de que Jos maestros eran tambin "empleados
departamentales"; (b) el reintegro de las aseadoras que venan prestando sus
servicios en las escuelas oficiales de primaria, y (c) Ja presunta indiferencia de
las autoridades departamentales ante Jos pliegos de peticin del magisterio. 129
Esta adicin y Ja naturaleza de Jos nuevos motivos hacen pensar en improvisacin
por parte de las directivas y en un posible intento suyo por popularizar Ja huelga
entre Jos maestros.
Como se habr notado, Jos motivos de protesta sindical son ahora distintos
de Jos del perodo precedente: el problema de Jos retrasos en el pago de Ja mesada
subsiste, pero se refiere al caso de Jos municipios distantes; pasa entonces a
primer plano el tema de las prestaciones mdico-asistenciales. Adems, se busca
explotar calculadamente un error de redaccin en un decreto del gobernadoruo
y se expresa una inslita solidaridad con las aseadoras de las escuelas (quiz
justificada pero aparentemente oportunista). Estas varias circunstancias sugieren
pues una motivacin poltica detrs del paro.
Cuando el grupo minoritario en huelga organiz una manifestacin callejera
las autoridades respondieron enrgicamente, con el saldo de varios heridos y
un encarcelamiento. En Ja medida en Ja cual Ja administracin crey ver
finalidades polticas en el paro, aplic tambin sanciones disfrazadas, como el
traslado de varios huelguistas a Jugares apartados de trabajo. 131
La huelga se suspendi al cabo de 64 das, sin vencedores ni vencidos. El
Gobernador acept firmar un convenio con EDUMAG, comprometindose a
girar Jos aportes a Ja Caja de Previsin (no se sabe si Jo hizo) y a reconocer
a Jos maestros Jos das no laborados si ellos, individualmente, se comprometan
a reponerlos. u 2 Pero Jos educadores no obtuvieron el reajuste del 30% ni se
menciona en el convenio el problema de Jos pagos retrasados en municipios (esto
ltimo quizs se deba a que Ja mora haba sido subsanada ya, o a que el sindicato

106
reconoci que dicho pago era responsabilidad del FER y no de las autoridades
departamentales).
Viene luego, entre agosto y octubre, la huelga nacional de 1973 organizada
por FECODE, FECOLPEM, y ANDEPET, alegando renuencia del gobierno
para expedir un nuevo estatuto docente, incumplimiento oficial de los acuerdos
de 1972, y la negativa sistemtica de los departamentos a considerar los pliegos
de peticin del magisterio. Las directivas de EDUMAG ordenaron el paro a
partir del 11 de septiembre, pero la respuesta de los maestros no fue nada
entusiasta (la orden fue acatada por quiz un 2% de los trabajadores). Como
consecuencia, a los pocos das exista una completa normalidad en todas las
escuelas de Magdalena. El paro nacional fracas en este departamento
posiblemente porque: a) resultaba econmicamente insostenible para empleados
que venan de realizar una huelga de ms de sesenta das; b) la opinin pblica
debera ser muy adversa a un nuevo cese de actividades, a escasos tres meses
del anterior; c) los maestros que no haban apoyado la huelga de abril a junio
deberan encontrar con mayor razn insuficientes los motivos del paro nacional;
d) el gobierno secciona! haba sancionado en la ocasin anterior a algunos de
los principales activistas, con lo cual sus compaeros haban podido escarmentar
y e) el Gobierno Nacional acababa de promulgar, el 7 de septiembre, el severo
Decreto 1805 que autorizaba a los gobernadores para despedir maestros en forma
sumaria y drstica por la sola participacin en la huelga (sin embargo, no se
conoce la destitucin alguna de educadores acaecida en Magdalena con motivo
de este paro nacional). 111
Durante los dos aos siguientes, 1974 y 1975, el departamento del Magdalena
slo atestigua dos breves paros del magisterio de primaria. El primero tuvo lugar
el 16 de agosto de 1974 con mbito exclusivamente departamental y fue
justificado alegando un retraso en el pago de los sueldos del magisterio. Este
retraso aparentemente era de dos o tres das, ocasion una mnima participacin
de educadores en la huelga (mximo un 10%) y fue subsanado el mismo da. 114
El otro paro se realiz, por consigna nacional de FECODE, el 16 de abril de
1975. Segn los directivos de esta Federacin, el cese de actividades buscaba
llevar un mensaje de protesta al gobierno por la negativa de ste a considerar
las peticiones del magisterio. Al parecer, este paro tuvo una acogida moderada
entre los maestros (quiz del SO<r/o) pero no resulta claro qu pudo haber
obtenido. 115
En 1976 tienen lugar otros dos ceses colectivos de la actividad docente, as
mismo muy breves. El primero en marzo, de nivel departamental, tiene su origen
en un retraso para cubrir la nmina de los maestros. Encuentra extensa acogida
en Santa Marta y Cinaga, en cuyos casos urbanos trabajaba aproximadamente
el 40% de los maestros del departamento. Al cabo de dos das, aparentemente
logrado el pago de los salarios, se suspende la huelga. 136
El segundo conflicto de 1976 fue de tipo nacional, dirigido por FECODE.
Esta Federacin convoc a una "Junta Nacional" el 25 de marzo y a un "Paro
Nacional" el 6 y 7 de abril. 11 ' Con dichos actos las directivas sindicales
buscaban presionar al Ministro de Educacin Hernando Durn Dussn para
que aceptase el pliego de peticiones presentado por ella (en el cual se inclua
un sustantivo reajuste de salarios) y protestar contra la Ley 43 de
"Nacionalizacin" de la secundaria, lo mismo que contra la poltica "represiva"
del gobierno. En respuesta, y dado que la legislacin colombiana simplemente
prohibe la huelga en los servicios pblicos, el gobierno expidi un nuevo decreto
para facilitar a los gobernadores y al Alcalde de Bogot la suspensin inmediata

107
de los huelguistas, sin derecho a remuneracin, por un mnimo de seis meses
y un mximo de doce (Decreto 528 del 18 de marzo de 1976).
La jornada del 25 fue respaldada en forma amplia por los maestros de
Magdalena, particularmente por los de Santa Marta y Cinaga, ciudadades
donde se concentran los docentes ms politizados y activistas (en estos dos
centros fueron cerradas prcticamente todas las escuelas). Pero pronto se vi
la voluntad del gobierno de emplear mano dura contra los instigadores de la
protesta; los gobernadores de varios departamentos empezaron, casi
simultneamente, a suspender a los directivos y a los principales activistas de
las huelgas. En el Magdalena, entre el 2 y el 6 de abril son separados de sus
cargos docentes los cinco miembros de la Junta Directiva de EDUMAG y
64 maestros. 138 Los directivos sindicales renuevan no obstante la orden de paro
para los das 6 y 7, pero sta aparentemente encuentra una pobre acogida (en
realidad, es muy difcil apreciar la extensin del movimiento, pues la orden
consista en permanecer en las escuelas sin dictar clase); los indicios encontrados
sugieren que un 15% a 20% de los maestros de Santa Marta y Cinaga dejaron
de dar clase en apoyo de la huelga nacionai. 139
El movimiento sindical del Magdalena qued debilitado y desarticulado a raz
de las ochenta y dos suspensiones aludidas (aunque poco a poco el gobierno
secciona! fue reincorporando a la mayora de los maestros suspendidos). 140 No
obstante, un grupo minoritario se mantiene inquebrantable en sus propsitos
y, bajo la direccin de FECODE, organiza una nueva y acre confrontacin
nacional con el gobierno a partir de agosto de 1977. El motivo fue el Estatuto
Docente promulgado por Durn Dussn en enero de ese ao, que las directivas
sindicales juzgaron "represivo" en extremo. FECODE orden una huelga
nacional indefinida a partir del 22 de agosto; la consigna fue ignorada en algunos
departamentos pero en otros di pie a un prolongado conflicto. Tal fue el caso
del Magdalena, donde la orden recibi, al menos inicialmente, apoyo mayoritario
(durante casi siete semanas muchos docentes dejaron de dar clases). Cuando
FECODE imparti instrucciones de levantar la huelga, sin previo convenio
formal con el Gobierno pero en la certeza de que el Estatuto Docente sera
suspendido y modificado a fondo, EDUMAG secund la orden. Con ocasin
de esta huelga, el gobierno secciona! no crey conveniente suspender sino un
nmero reducido de maestros, alrededor de una veintena, lo cual puede denotar
tanto templanza en el ejercicio del poder por parte de las autoridades, como
una cierta unidad y fuerza sindical. 141
Durante los aos subsiguientes, 1978 y 1979, no vuelven a registrarse
prolongados conflictos laborales en el departamento, pero se percibe una cierta
tensin entre el gobierno y los directivos sindicales, ya para esta poca casi
totalmente de izquierda radical y con notable predominio del grupo MOIR. Los
dirigentes explotan al mximo las fallas administrativas de las autoridades, fallas
que, por ser reales, parecen ser la principal fuente de respaldo al sindicato por
parte de la gran masa del magisterio; sin embargo, no pocos activistas de Santa
Marta y Cinaga continan militando por razones ideolgicas.
El presupuesto de ingresos estimado por la Junta Administradora del FER
del Magdalena en 1978 permita, bien elevar los salarios del magisterio al nivel
de los docentes nacionales - tradicionalmente mejor pagados que los
departamentales - o bien reajustarlos en una proporcin menor y crear alzas
adicionales. 142 La Junta expres su preferencia por la primera alternativa pero
era obvio, para quien conociese las normas vigentes, que la determinacin final
corresponda al Ministerio de Educacin, el cual procedi a reajustar los salarios

108
pero no nivel Ja asignac1on de Jos maestros magdalenenses con Ja de Jos
nacionales. Sin embargo, ya stos tenan Ja expectativa de que el reajuste se
hara conforme a las preferencias de Ja Junta. La consiguiente frustracin di
motivo a repetidas quejas, a un "mitin" frente al FER y a un paro de 24 horas
a comienzos de junio, cuyo xito fue parcial. Este ltimo fue justificado alegando
adems el estado insatisfactorio de Jos servicios mdico-asistenciales y retraso
en el sueldo a residentes fuera de Santa Marta y Cinaga, quienes estaban
recibiendo su paga cada 45 das y no mensualmente como Jo hacan sus
colegas. 143 Como consecuencia parcial de este paro - pues el problema ya
haba sido percibido dentro de Ja Junta del FER y se Je estaba buscando una
solucin - en julio pact el Fondo con Ja Caja Agraria para que sta pagase
a Jos maestros en todos Jos municipios del departamento, a excepcin de Santa
Marta y Cinaga, 144 dentro de Jos cinco primeros das de cada mes.
Un nuevo cese de actividades, propiciado por las directivas de EDUMAG,
sucedi el 1O y 11 de agosto de 1978, y fue explicado como protesta por una
doble demora del Gobierno Nacional, en cancelar Ja porcin retroactiva del
reajuste salarial decretado en abril, y en expedir un nuevo estatuto docente.
AJ parecer en este paro, como en el anterior, no particip ms del 25% de Jos
educadores de primaria del departamento. 145
En Octubre de 1978 Ja Asamblea General de EDUMAG acuerda el tercer cese
de actividades del ao para Jos das 25, 26 y 27 de dicho mes, aduciendo las
siguientes razones: (a) desconocimiento por parte del Ministerio de Ja nivelacin
de salarios acordada por Ja Junta Administradora del FER; (b) incumplimiento
oficial de algunos acuerdos convenidos en 1977 (no se pudo establecer cules);
(c) carencia de una prima de transporte; (d) incumplimiento en Ja prestacin
de Jos servicios mdico-asistenciales; (e) insatisfaccin con el reajuste salarial
otorgado ese ao; y (f) protesta por las condiciones "desastrosas en que se
encuentran Jos locales escolares" . 146 Segn parece, esta huelga fracas por falta
de suficiente respaldo, Jo cual sugiere una notable desconexin entre Jos activistas
que participan en una asamblea general y el grueso de Jos maestros.
El ao de 1979 slo atestigua unas pocas "jornadas" de protesta de Jos
maestros en el Magdalena. La escasa participacin del magisterio en Jos paros
durante Jos ltimos aos ha inclinado a las directivas sindicales por el sistema
de las "jornadas" las cuales no necesariamente implican un cese de actividades
docentes, pues de ordinario Jos actos de Ja "jornada" tienen lugar durante
algunas horas de clase. Por otro lado, el sistema de las jornadas permite al
sindicato cantar victoria con Ja mera suspensin de clases, difcil adems de
documentar, y sin necesidad de mostrar otros logros concretos inmediatos.
EDUMAG, junto con FECODE, organiz una tal jornada de 24 horas el
27 de abril, relacionada con la prxima expedicin del estatudo docente, y otra
serie durante Jos das 3, 4 y 5 de octubre, tras Ja expedicin de ste, en plan
de evaluar mejor sus pros y contras, y para discutir el problema del pago de
cerca de 300 maestros nombrados "fuera de presupuesto".
La mirada de conjunto a Ja serie de huelgas descritas arriba permite apreciar
una marcada evolucin en sus motivos. Inicialmente, Jos paros tenan como
causas inmediatas y casi nicas: (a) Jos retrasos, de semanas o de meses, en el
pago de Jos salarios y (b) Ja exigencia de reajustes en Ja remuneracin. La primera
causa fue recurrente desde que empezaron a registrarse huelgas, y la segunda
slo ocasional, como sera de esperar. Durante Ja dcada del setenta aparecen
tres nuevos factores como preponderantes: (a) Jos estatutos docentes expedidos
durante el perodo; (b) Jos diversos problemas relacionados con Jos servicios

109
mdico-asistenciales, y (c) el deseo de obtener algunas primas. La bsqueda de
reajustes salariales sigue siendo motivo capital para ir a Ja huelga, pero tiende
a desaparecer a finales de Ja dcada, seguramente porque el Gobierno Nacional
ha venido adoptando reajustes anuales de no despreciable cuanta y por su propia
iniciativa. Los retrasos en el pago ele las mesadas continan tambin figurando
en puesto destacado entre Jos factores determinantes de Jos paros, pero se trata
ahora de retrasos comparativamente muy breves a saber, de dos a cinco das.
Antes de evaluar Jos logros y fracasos de las huelgas reseadas, conviene
apuntar brevemente algunas caractersticas organizacionales de EDUMAG, las
cuales inciden notablemente sobre su actividad sindical.
EDUMAG cuenta con una modesta sede propia de tres salones, Ja cual est
ampliando. Una secretaria de tiempo completo Ja atiende, pero Jos archivos
del sindicato estn pobremente organizados. Los cinco miembros de Ja junta
directiva del sindicato gozan de "comisin sindical", es decir, reciben su sueldo
como si estuviesen enseando en una escuela pero estn exentos de toda carga
docente o administrativa en Ja misma. Por consiguiente, Jos cinco pueden
dedicarse de tiempo completo a actividades sindicales. De hecho, durante el
aiio emprenden varios viajes a Jos diversos municipios del departamento en plan
de contactar personalmente a todos Jos maestros, informarles de Jos problemas
y planes comunes, y oir sus conceptos. El mayor rubro ele gastos de EDUMAG
durante 1979 fue precisamente el de viajes y viticos.
Los directivos de EDUMAG suelen ser maestros jvenes, en promedio
aproximado, de 23 a 25 aos. Cada ao se elige Junta Directiva y sus miembros
son renovados con frecuencia. 1r Casi ninguno de ellos llega 2. posiciones
directivas con alguna formacin sindical previa. Suelen ser sencillamente
activistas que descuellan por sus singulares dotes personales; por consiguiente,
se van formando en el sindicalismo mientras ejercen sus posiciones directivas.
Aunque Ja casi totalidad de Jos maestros cotiza para sostener el sindicato,
escasamente Ja mitad se encuentra afiliado a EDUMAG. Desde principios de
1972 por lo menos, cuando el FER comenz a pagar directamente a Jos maestros
y en virtud ele un acuerdo entre EDUMAG y las autoridades regionales, Ja cuota
sindical se ha venido reteniendo en el momento del pago del salario. Dicha cuota
era fija, o sea. igual para todos Jos maestros, y podra considerarse irrisoria;
por ejemplo, en 1977 llegaba apenas a $5.00 mensuales, Jo cual equivala a menos
del 0,2% del sueldo mensual de un institutor de cuarta categora. En 1978, el
aporte se hizo proporcional y se elev al 0,5% del sueldo bsico mensual de
cada educador; ello permiti a EDUMAG recaudar, en 1979, cerca de $90 000
por mes, o sea, un poco ms de un milln de pesos al cabo del ao.
Aunque EDUl\lAG no conserva un registro confiable sobre el nmero ele
maestros en ejercicio que libremente se hayan inscrito como miembros del
sindicato, personas conocedoras de Ja situacin calculan que dicho nmero es
en Ja actualidad inferior al cincuenta por ciento del total de Jos educadores de
primaria. 14
~
Aunque ms del 800/o de Jos educadores son mujeres, stas rara vez llegan
a posiciones directivas. Tal situacin se debe, en parte, a ciertas preconcepciones
culturales que se reflejan en expresiones como' 'la poltica es para Jos hombres''.
Estas preconcepciones son quizs ms influyentes entre ms "ideolgica" sea
Ja actividad sindical, es decir, entre ms valor se Je atribuye a las ideologas,
tal como sucede entre Jos dirigentes y activistas sindicales de Magdalena. Un
segundo factor adverso a Ja presencia de mujeres en posicones de liderazgo
sindical proviene de cierta incompatibilidad material de roles: las prolongadas

11 o
reuniones y Jos viajes de varios das que debe hacer un directivo sindical en el
departamento difcilmente se compaginan con el papel de madre y cnyuge,
al menos tal como este papel es entendido en Ja sociedad colombiana.
Hojeando Jos archivos de EDUMAG correspondientes a Jos ltimos quince
aos, se llega a Ja conclusin de que Ja sociedad no ha desarrollado metas
autnomas; en efecto, parecera que eventos externos fijan Ja direccin al
sindicalismo. Si aparece la necesidad de asesorar a Jos maestros en sus trmites
para el escalafn, a ello se dedican Jos esfuerzos. Si hay que auxiliar a una
maestra que ha sufrido una desgracia domstica, se Je proporciona Ja ayuda
indispensable. Si se presentan quejas por traslados inconsultos, se busca una
cita con el Secretario de Educacin o con el Gobernador para interponer el
reclamo. Y por supuesto, si hay que organizar una huelga nacional, se la
organiza.
Pero el sindicato no tiene metas operativas claramente identificadas, como
podran ser Ja propaganda, Ja recopilacin de informacin, el estudio, Ja
capacitacin sindical o docente, la fiscala sistemtica sobre Ja actividad
gubernamental en materia educativa o sobre el uso del presupuesto departamen-
tal, la divulgacin o Ja promocin humana del maestro. En algo se asemeja
a tales tareas, sin embargo, el esfuerzo repetido pero difuso por "concientizar"
a Jos maestros, es decir, por orientarlos para que puedan interpretar Ja realidad
social, econmica y poltica del pas, el papel del magisterio y el de Jos sindicatos
docentes, sobre Ja base de conceptos y puntos de referencia supuestamente
marxistas.
Adems del sindicato pero independientemente de l, Jos educadores de
Magdalena cuentan, desde Ja dcada del sesenta, con una "Cooperativa de
Maestros", Ja cual funciona como caja de ahorros y prstamos en pequea
escala.
Si se preguntase por Jos logros y fracasos del magisterio del Magdalena a travs
de sus huelgas habra que dividir Ja respuesta. Uno es el caso de Jos paros
nacionales, y otro, enteramente distinto, el de las departamentales. Con las
protestas de cobertura nacional, Jos docentes del departamento han logrado casi
siempre importantes reajustes salariales, aunque nunca en Ja magnitud deseada;
han obtenido Ja suspensin de Jos "estatutos docentes" de 1972 y de 1977; han
hecho sentir a las autoridades que en algunas decisiones pblicas no se puede
ignorar Ja representacin sindical del magisterio so pena de incurrir en apreciables
costos econmicos y polticos: y paradjicamente, han puesto al descubierto
una cierta falta de apoyo de las bases docentes frente a sus directivos sindicales.
Pero tambin han hecho que las autoridades refinen Jos instrumentos legales
y administrativos que les permiten sancionar con severidad a Jos maestros que
protestan en formas inaceptables legal y/o polticamente. Por qu se han
conseguido estos frutos y estos fracasos es un interrogante cuya respuesta excede
del material informativo presentado en este captulo; sin embargo, el lector puede
encontrarla ms adelante.
Las huelgas departamentales han sido siempre exitosas cuando se trata de
lograr el pago de remuneraciones retrasadas. Sin embargo, tanto para el propio
magisterio como para Jos alumnos, sus costos han sido en ocasiones excesivos.
Aparentemente as lo fueron cuando Jos educadores tenan que embarcarse en
ceses de semanas o de meses para recibir las mensualidades adecuadas; pero
precisamente el carcter "dramtico" e indiscutiblemente "justo" de Ja protesta
puede haber reforzado sus probabilidades de triunfo.
De las huelgas departamentales que han buscado reajustes en la asignacin

111
del maestro, slo la de 1970 pudo alcanzarlo, y ello cuando la Nacin acept
asumir el costo de las alzas. En cambio, los fracasos de 1964 y de 1978 quiz
se expliquen por la debilidad financiera del departamento. La misma debilidad
puede quiz invocarse para entender los fracasos en la ocasional bsqueda de
primas extralegales.
No es claro qu tanto han logrado los maestros con sus huelgas en materia
de asistencia mdica y pensiones de largo trmino. Las quejas por deficiencias
en estos servicios se registran a todo lo largo del perodo aqu en consideracin,
1968-1980; pero tales quejas pocas veces han constituido un motivo principal
de paro, tal vez slo en 1973 y en 1978. Al parecer, las huelgas han obtenido
mejoras en la prestacin de los servicios de salud y asegurado que el
departamento pague parte de sus deudas para con la Caja de Previsin. Pero
los muy complejos problemas administrativos y financieros que afronta el
sistema de seguridad social no han sido atacados tal vez por su misma
complejidad, y quiz tambin porque a muchos maestros jvenes y solteros les
tienen sin mayor cuidado.

La asociacin de institutores de Antioquia y sus conflictos

laborales 14 9

Como se dijo anteriormente, la Asociacin de lnstitutores de Antioquia

(ADIDA) naci a la vida legal en Medelln, en 1951. Poco se conoce acerca
de sus actividades durante la dcada del cincuenta y comienzos de la del sesenta.
Pero se sabe que la Asociacin no se hizo presente, ni siquiera en calidad de
observador, en el Primer Congreso Nacional de Educadores celebrado en Bogot
en 1959, del cual naci FECODE. Con todo, en el Cuarto Congreso Nacional,
reunido en 1962, ya figura ADIDA entre las filiales de la Federacin.
Las confrontaciones fuertes de AD IDA con el gobierno nacional, se iniciaron
con ocasin de la primera huelga nacional de educadores organizada por
FECODE en 1966. Hasta esa fecha, quizs no hubo plena armona entre los
educadores y las autoridades del departamento, pero los problemas existentes
al parecer nunca condujeron a graves enfrentamientos pblicos, y menos aun
a huelgas. Entre las varias causas de tal situacin cabe destacar la relativamente
aceptable organizacin del gobierno departamental de Antioquia, la aparente
importancia atribuida a la educacin por los sectores dirigentes de la sociedad
local, la mayor disponibilidad de recursos econmicos para financiar los sueldos
de los maestros, y la menor combatividad de estos ltimos.
La huelga nacional de maestros de marzo de 1966 revel que en el interior
de AD IDA se estaba gestando un cambio de actitudes. Aun cuando muy pocos
antioqueos participaron en la huelga (quizs uno o dos centenares, todos ellos
ubicados en Medelln y municipios vecinos) esta participacin era un hecho
inusitado . 150
Los meses de junio y julio de 1967 fueron testigos de la primera huelga del
magisterio antioqueo, declarada como expresin de protesta por las condiciones
del reajuste salarial en ese momento en trmite. En concreto, se objetaba que
el alza prevista en el proyecto de ordenanza preparado por el gobierno secciona!
y que habra de ser presentado a la Asamblea en septiembre, no tuviese carcter
retroactivo al primero de abril de 1966; se reclamaba pues una retroactividad
en exceso de catorce meses. El fundamento para esta solicitud se encuentra en
el Decreto Nacional 804 de 1966 (abril 1), el cual determin, al parecer por
primera vez en la historia del pas, los sueldos bsicos mensuales para los

112
maestros de cada departamento, lo cual implicaba un reajuste para los
educadores antioqueos. Las autoridades de Antioquia juzgaron que la
constitucionalidad de tal decreto era cuando menos debatible y lo ignoraron
en consecuencia. 151
La huelga se prolong desde el 5 de junio hasta el 12 de julio. 152 En ella
participaron activamente un sexto de los institutores antioqueos de primaria,
como mximo; el cese de actividades fue perceptible casi exclusivamente en
Medelln y en otros municipios cercanos.
Despus de unos primeros das de dilogo infructuoso entre las autoridades
departamentales y los directivos de ADIDA, asesorados por la Asociacin
Sindical de Antioquia (ASA) - central obrera de inspiracin cristiano-marxista
- 153 se organizaron, en diversos das, tres manifestaciones callejeras que
desembocaron en enfrentamientos con la polica. A raz de stas fueron
encarcelados por orden del Gobernador los cinco principales dirigentes de la
huelga, entre los cuales se encontraba Adalberto Carvajal, entonces Presidente
de FECODE. 154 El Gobernador, por otro lado, haba suspendido das antes
a cinco huelguistas, haba hecho pblica una lista de maestros a quienes se
pensaba sancionar, y haba ordenado que no se pagasen sueldos a los educadores
en huelga.
Dos comisiones de mediacin surgieron durante el conflicto. Una compuesta
por parlamentarios, la cual fracas porque su frmula de arreglo no fu acogida
en el "Pleno" organizado por FECODE en Medelln a finales de junio. La otra,
integrada por los rectores de las tres principales universidades del departamento
y un cuarto funcionario oficial, logr el arreglo final. Este, sin embargo,
probablemente no hubiera sido posible sin la intervencin directa del Presidente
de la Repblica, quien ofreci incrementar los aportes nacionales para la
educacin primaria en Antioquia y exhort al gobernador a aceptar la frmula
propuesta por los rectores.
En el acuerdo pactado se estipul: (a) alza de los salarios docentes del 10%
a partir de primero de enero de 1968, sin ningn efecto retroactivo; 155
(b) ausencia de toda sancin para los maestros huelguistas y (c) compromiso
de los educadores en huelga para restituir el tiempo perdido, y del gobierno
secciona! para pagarles el sueldo correspondiente. Como se pudo apreciar en
el captulo anterior (Grfico V-1) el reajuste no fue muy significativo toda vez
que el poder de compra de los maestros de todos modos continu en descenso.
No volvi a presentarse confrontacin grave entre los educadores antioqueos
y su gobierno departamental hasta el ao de 1971. 156 Pero en febrero de 1969
ocurri un evento importante para el sindicalismo docente de Antioquia, con
motivo de la reunin en Medelln del Primer Congreso Extraordinario de
FECODE. En este momento, la Federacin atravesaba una poca de crisis: el
liderazgo de Adalberto Carvajal empezaba a ser puesto en tela de juicio, se
notaba el surgimiento de lderes de izquierda en varios sindicatos departamen-
tales, y Carvajal, con un grupo de sus ms adictos, haba llegado a la conclusin
de que la lucha sindical del magisterio debera desplazarse hacia el terreno
poltico, si quera logros ms duraderos. La presencia de los delegados del
magisterio de todo el pas, en un ambiente de crtica y de bsqueda de nuevos
rumbos, sembr muchas inquietudes entre los activistas del magisterio
antioqueo; ms aun, con ocasin de este Congreso se di a conocer como lder
destacado y como posible sucesor de Carvajal, el entonces Presidente de AD IDA,
Vctor Baena Lpez.1s 7
Antioquia fue uno de los departamentos que primero ingres en la huelga

113
nacional propiciada por FECODE entre febrero y marzo de 1971. AD IDA adujo
como motivos principales, especficos para Antioquia, el fracaso de las
conversaciones con las autoridades seccionales acerca del prximo reajuste
salarial y otros puntos del pliego de peticiones presentado el primero de octubre
de 1970, Jo mismo que el retraso en pagar algunas prestaciones extralegales.
La orden de paro fue respaldada ampliamente en Ja capital y municipios
circunvecinos, pero muy poco en Jos otros municipios (Jo cual significa respaldo
a la huelga por cerca del 50% de Jos maestros). 158
Concluida Ja huelga nacional y firmado el 6 de marzo el acuerdo entre el
Ministerio de Educacin y Jos representantes de FECODE (entre ellos, uno por
AD IDA) Jos dirigentes sindicales antioqueos decidieron sin embargo mantener
el paro. Los motivos para as obrar eran dos: uno, el fundado temor de que
el gobierno de Antioquia ignorara el acuerdo pactado por el Ministro, y dos,
el hecho de que el aludido acuerdo solucionaba slo un punto fundamental
contemplado en el pliego de peticiones, el del reajuste, pero dejaba pendiente
todos Jos dems. Por otro lado, AD IDA se vala de Ja agitada conyuntura laboral
del momento, pues Ja principal central obrera, UTC, y Ja importante central
comunista, CSTC, haban convocado a un paro general de 24 horas en todo
el pas para el 8 de marzo. En realidad, desde mediados de febrero se viva un
clima de enfrentamiento laboral y social en las principales ciudades. El 2 de
marzo una manifestacin obrera y estudiantil en Medelln haba generado hechos
violentos con el saldo de dos muertos y toque de queda. No obstante, a Ja hora
de Ja verdad el paro general encontr slo una mnima acogida y se Je puede
considerar un fracaso.
La huelga de ADIDA se prolong hasta el 29 de marzo, para un total de
43 das. Aunque algunos huelguistas retornaron a las aulas al terminar el cese
nacional de actividades, Ja mayora respald su continuacin a nivel
departamental. El Gobernador de Antioquia se neg a dialogar con los
representantes de ADIDA hasta tanto no levantasen el paro, pero se abstuvo
de sancionar a Jos huelguistas. Actu entonces como mediadora una comisin
de FECODE, Ja cual entr en contacto directo con el Ministro Galn en
b1.bqueda de Jos recursos para hacer efectivo el reajuste. 1' 9 Como resultado,
se suscrib el 29 de marzo un extenso acuerdo entre las autoridades
departamentales y Jos directivos de ADIDA. Simultneamente, el Gobernador
firm un decreto de alza de salarios, aproximadamente igual a Ja obtenida con
Ja huelga nacionaJ. 160
Por Jo dems, el acuerdo estableci varios puntos de significacin. Primero,
que las partes acogan ntegramente el convenio suscrito a nivel nacional el
6 de marzo; segundo, una prima de $100 a $300 para Jos directores de escuelas;
tercero, otra prima de $150 para Jos maestros de minusvlidos; cuarto, Ja
extensin, sujeta al visto bueno de la Contralora de Antioquia, del subsidio
de transporte a Jos maestros de varios muncipios; quinto, el gobierno de
Antioquia se comprometi: (a) a gestionar Ja creacin de un instituto de
capacitacin docente: (b) a reglamentar Ja seleccin de Jos supervisores escolares;
(c) a presentar a Ja Asamblea un proyecto de ordenanza para crear becas en
el exterior en beneficio de Jos maestros; (d) a informar a ADIDA sobre Jos
proyectos educativos que estuviese preparando Ja Oficina de Planeamiento
Educativo, con el fin de que aquella pudiese pronunciarse oportunamente sobre
stos; y (e) a agilizar el trmite de Jos anticipos de cesantas con destino a la
solucin de problemas de vivienda.
Resulta claro entonces, que el acuerdo versaba sobre puntos bastante

114
especficos, propios de un magisterio relativamente profesionalizado y de un
sindicato que busca beneficios m<is all de los mnimos para sobrevivir
dignamente. Advirtase de paso que en ninguna de las 21 clusulas del acuerdo
se urge al gobierno secciona! a pagar cumplidamente a sus maestros, de lo cual
se infiere que este problema, muy real para los educadores magdalenenses, no
exista en Antioquia. Igualmente, y en cuanto a prestaciones sociales, conviene
transcribir la clusula ms pertinente, porque apunta a otro contraste entre los
dos departamentos aqu estudiados:
"El Departamento de Antioquia continuar haciendo todos sus esfuerzo!>
para extender sus servicios mdicos, hospitalarios y farmacolgicos a todo
el departamento, en la medida en que lo permitan sus recursos fiscales''.

No se habla pues de proporcionar cumplidamente los servicios ms

elementales, sino de continuar extendindolos. Adems, atrs se aludi a la
"agilizacin" de los trmites para obtener un adelanto en la cesanta, cuando
en el Magdalena se hablaba de lograr el simple pago de las cesantas en mora.
El acuerdo deja as entrever dos contextos administrativos y fiscales muy
diversos.
Cabe tambin indicar que ADIDA cont en esta ocasin con la estrecha
solidaridad de ASA y de algunas entidades internacionales, tales como la
Confederacin Latinoamericana de Sindicatos Cristianos (CLASC) y la
Confederacin Mundial del Trabajo (Cl'vlT). 161
Inquiriendo sobre el grado de cumplimiento de los puntos pactados, al menos
de los ms concretos, se pudo establecer que algunas de las primas, si no todas,
fueron decretadas. 162 En cambio, al parecer no se present nunca el proyecto
sobre becas, ni se hizo rutinaria la comunicacin a ADIDA acerca de los planes
educativos, como tampoco se expidi la reglamentacin en materia de
supervisores. 163 Sobre los otros puntos cabe decir que, o no se pudo establecer
si haban sido cumplidos, o son tan imprecisos que no es posible determinarlo.
Ejemplo de este ltimo caso es la clusula citada, por la cual el departamento
se compromete a "continuar haciendo todos sus esfuerzos ... en la medida en
que lo permitan sus recursos fiscales".
Entre 1971 y 1977 predomina una relativa calma laboral en el magisterio
antioqueo, interrumpida apena.~ por paros ele uno o dos das. En particular,
ADIDA neg apoyo a las huelgas nacionales de 1972 y 1973 organizadas por
FECODE, aunque intervino como mediadora entre esta Federacin y el Ministro
Galn; pero no pudo esclarecerse el porqu de la negativa a apoyar las huelgas
mencionadas. 164
El paro nacional organizado por FECODE en abril de 1975 para protestar
por la supuesta falta de atencin del gobierno a los pliegos de peticiones del
magisterio obtuvo extenso respaldo en Medelln y municipios cercanos, pero
escaso en el resto del departamento; cerca de la mitad de los maestros ces
actividades por tal motivo. 165 De anloga manera, la jornada nacional de
protesta del 25 de marzo de 1976 tuvo eco dbil en Antioquia, pues slo
contribuyeron unos cuatro o seis centenares de maestros del Valle de Aburr.
Quiz ante este fracaso, ADIDA decidi no participar en el paro nacional de
abril del mismo ao. 166
Slo en 1977 se registr de nuevo un enfrentamiento serio entre los maestros
antioqueos y su gobierno secciona!. El movimiento exiga reajuste de salarios
y la derogatoria del "Estatuto Docente" expedido por el Ministro Durn; bajo
coordinacin de FECODE, Antioquia y doce departamentos ms fueron a huelga

115
a partir del 22 de agosto. 167 Aunque los informes de prensa son contradictorios
sobre el punto, el respaldo de la base a las consignas de AD IDA fue moderada-
mente amplio, pues alrededor del 70% de los maestros del Valle de Aburr entr
en paro, pero casi todo el resto continu laborando normalmente.
Cuando la huelga nacional concluy el 6 de octubre, con la velada derrota
del Estatuto Docente de Durn, los maestros antioqueos continuaron el paro
porque el gobierno departamental no haba reajustado an los salarios. AD IDA
actu entonces en estrecha coordinacin con PROAS, agremiacin de los
profesores departamentales de secundaria, quienes tambin se hallaban en
huelga. 168 Despus de las negociaciones del caso entre las autoridades
seccionales y los representantes de ADIDA y PROAS, en las cuales intervino
como mediador informal un grupo de diputados, se lleg a un acuerdo el
18 de octubre. Antes de comentarlo conviene aadir que, mientras se desarrolla-
ban las conversaciones, los cuatro obispos de Antioquia dieron a conocer un
comunicado en el cual reconocen la insuficiencia de los salarios docentes,
amonestan sobre el peligro de que la huelga sea "politizada" (sic) y expresan
su "preocupacin por la parlisis educativa del Departamento" . 169
Al cabo pues de 57 das de huelga, los representantes de ADIDA y PROAS
consiguieron el reajuste que pretendan. Desde comienzos de la huelga nacional
estos dos sindicatos haban propuesto como objetivo especfico de la misma
la "nivelacin" de los salarios de Antioquia con los del Distrito Especial de
Bogot. Curiosamente, exista en realidad una diferencia notable en este
respecto, pues la asignacin mensual bsica de un maestro en primera categora
era superior en un 7, 1% cuando trabajaba en Bogot, y el docente de cuarta
categora perciba un 30,4% ms que su colega antioqueo. No se entiende bien
por qu la Nacin estableci tales diferencias, que no correspondan a los costos
de vida locales, ni eran compensados por la "prima de vida cara" en Antioquia.
Aparte de que esta prima la pagaba el departamento de su propio peculio, as
como el Distrito financiaba con el suyo otras primas para su personal.
Excepcionalmente, la Nacin no intervino en 1977 para auxiliar al
departamento asediado por sus maestros. De ah que las autoridades regionales
se comprometieron a presentar a la Asamblea Departamental un proyecto de
ordenanza por medio del cual:
"Se nivelan los salarios actuales de primaria, en todas sus categoras, y la
cuarta categora de secundaria, de los maestros al servicio del Departamento
de Antioquia, tomando como punto de referencia las asignaciones que para
tales categoras rigen actualmente en el Distrito Especial de Bogot, donde
se pagan los mximos salarios al magisterio y en la siguiente forma: el 50%
de la diferencia a partir del lo. de enero de 1978 y el 50% restante a partir
del lo. de enero de 1979". 1'

El texto transcrito no previ la circunstancia de que el salario docente fuese

reajustado en Bogot durante 1978, como en efecto lo fue. De todos modos
la Asamblea de Antioquia decidi reconocer a modo de prima mensual en 1978,
slo el 50% de la diferencia existente en 1977 entre las asignaciones bsicas
mensuales de sus maestros y los del Distrito, y en 1979, pagar el 100% de la
misma diferencia. 171
Durante 1978 y 1979 los maestros de Antioquia organizan algunas "jornadas"
para urgir la expedicin de un nuevo Estatuto, la participacin de FECODE
en la redaccin del mismo, o el pago del efecto retroactivo de los reajustes
salariales. 172
Sorprende sin embargo, encontrar en estos aos algunos paros por retrasos

116
en el pago de los salarios; pero se trata de sucesos que tienen lugar slo en algunos
municipios, obedeciendo a una consigna de ADIDA en el sentido de ir al paro
si no se pagaba cumplidamente en el da previsto. 173 Las espordicas
informaciones de prensa disponibles sobre dichas jornadas y paros sugieren que,
o pocos maestros participan en tales eventos, o la desorganizacin ocasionada
por los mismos es mnima. -
Antes de echar un vistazo de conjunto sobre los conflictos laborales en
Antioquia, importa sealar algunas caractersticas organizacionales de AD IDA.
Este sindicato, al igual que EDUMAG, descuenta automticamente, con la
ayuda del departamento, la cuota sindical equivalente al 0,5% del sueldo bsico
mensual de cada institutor. Como prcticamente todos los maestros aceptan,
de buen o regular grado, la recoleccin de tal aporte, la Asociacin percibi
cerca de $5 000 000 en 1979. 174 ADIDA tiene como sede propia una casa de
mediano tamao y fcil acceso, donde trabajan cinco empleados de tiempo
completo; pero hasta 1979, slo dos de los cinco directivos de AD IDA se
encontraban en "comisin sindical" permanente para dedicar a ella todo su
tiempo.
Tampoco tiene ADIDA estadsticas muy confiables sobre el nmero de
afiliados al sindicato. Segn su propio testimonio ante FECODE, en 1968 el
16% de los maestros oficiales del departamento se encontraba inscrito; en 1970
el 13%, en 1973 el 21 %, en 1975 el 38%, y en 1978 el 36%; 175 se trata, pues,
de porcentajes inferiores a los alcanzados por EDUMAG.
Sin haber podido documentar el punto de modo satisfactorio, se tiene la
impresin de que los dirigentes sindicales del magisterio antioqueo, en conjunto,
no se inclinan por una izquierda radical, ni atribuyen tanta importancia a la
lucha ideolgica. Parecen, s, inconformes y bastante crticos de las estructuras
sociales, econmicas y polticas prevalecientes en el pas.
En 1979 PROAS y ADIDA se fusionaron en un solo sindicato, el cual conserva
el nombre de la ltima, por ser la ms numerosa y pujante de las dos
asociaciones. La experiencia de los xitos obtenidos conjuntamente en la huelga
departamental de 1977 y la adopcin por parte del gobierno nacional de un solo
escalafn para todos los educadores, tanto de primaria como de nivel medio,
figuran entre los principales determinantes de dicha fusin. Aun cuando todava
no se pueden apreciar con claridad todas las implicaciones prcticas de este
hecho, cabe s sealar que en el futuro el gobierno de Antioquia tendr como
interlocutor un sindicato potencialmente ms fuerte que la sola AD IDA de nivel
primario.
Resta ahora evaluar someramente los logros y fracasos de ADIDA en sus
huelgas regionales (las nacionales sern discutidas luego) y el porqu de los
mismos. A lo largo de su historia, la Asociacin ha conducido slo tres paros
departamentales de importancia: en 1967, en 1971 y en 1977. En cada uno de
ellos el motivo principal para suspender las labores escolares ha sido de tipo
econmico; y en cada ocasin se ha logrado un reajuste salarial no despreciable
y/o algunas primas extralegales (cumple recordar sin embargo, que la cuanta
del reajuste obtenido en 1967 fue relativamente baja).
Da la impresin de que negociar con el gobierno de Antioquia es difcil, y
que la Asociacin tiene que invertir bastantes energas para lograr concesiones
mayores que las previstas por la administracin departamental, particularmente
en el campo econmico. Si las obtiene, un factor principal es la aparente
disciplina, madurez y organizacin del sindicato. Indicios de esto son tres hechos.
Primero, cuando ADIDA convoca una huelga, generalmente recibe el respaldo

117
suficiente para hacerse sentir ante las autoridades y ante Ja opinin pblica.
Segundo, cuando ADIDA se ha negado a participar en huelgas o paros
nacionales, no ha surgido al parecer desidencia alguna entre sus filas; y tercero,
ADIDA ha demostrado una capacidad, no siempre exhibida por EDUMAG,
cual es Ja de hacer que sus simpatizantes continen en paro despus de
prolongadas huelgas nacionales como las de 1971 y 1977, y pese al enorme costo
que para la base implica Ja prolongacin del cese de actividades.
Otro factor que incide sobre Ja menor frecuencia y la conduccin de las huelgas
docentes antioqueas es sin duda Ja calidad de la administracin del
departamento. Por su relativa eficacia para pagar puntualmente y por Jos sueldos
ramnablcs - en comparacin con los de otros maestros - y primas extralegales
con que dicha administracin estimula y/o premia a sus educadores, las razones
para entrar en huelga no pueden menos de ser ms escasas. Adems, por Ja
seriedad administrativa, abundancia de datos y calidad profesional de Jos altos
funcionarios departamentales, cualquier negociacin con ella en materia
econmica debe resultar ms dura, ms argumentada y ms realista.

Semejanzas y diferencias

El estudio de Jos sindicatos docentes y de Jos conflictos laborales del magisterio

de Antioquia y del Magdalena permite detectar entre ellos algunas semejanzas
y diferencias de inters.
A primera vista, predominan las diferencias. Si en el Magdalena se lucha -
hasta principios de Ja dcada del setenta - durante semanas y aun meses por
el simple pago de Jos sueldos atrasados, en Antioquia se hace por un reajuste
salarial. Si en aquel departamento se quejan Jos maestros de contnuas y graves
deficiencias en Jos servicios mdico-asistenciales, en ste escasamente se las
menciona. Si en el Magdalena Jos reajustes slo han sido posibles con Ja ayuda
financiera de Ja Nacin, en Antioquia Jos ha habido con recursos puramente
departamentales. Si en dieciscis aos Jos maestros magdalenenses se embarcaron
en por lo menos once huelgas de nivel estrictamente departamental, en el mismo
lapso Jos de Antioquia Jo hicieron en slo tres. Si EDUMAG ha respaldado
siempre, al parecer sin discutir, las consignas huelgusticas de FECODE, AD IDA
las acepta o las rechaza con evidente independencia. Por ltimo, si algunas
huelgas ordenadas por EDUMAG se han desintegrado por falta de apoyo de
las bases, tal cosa no ha sucedido nunca en las comandadas por ADIDA.
Resulta manifiesto, por otro lado, que Jos contextos administrativos dentro
de Jos cuales se han desarrollado los conflictos laborales de Jos dos departamentos
son muy diversos. En el Magdalena, las deficiencias y mal financiada administra-
cin regional propici el fortalecimiento de un FER que termin por dejar sin
funciones a Ja Secretara de Educacin. En Antioquia, esta Secretara y el
gobierno secciona] en conjunto, controlan a cabalidad y con eficiencia, y aun
parcialmente financian, los destinos del magisterio de primaria.
No obstante estas diferencias, existen similitudes que conviene subrayar.
Primero, para desarticular Jos servicios escolares y crear un serio problema,
tanto administrativo como de orden pblico, basta Ja actividad huelgustica de
una minora medianamente organizada y ubicada en un centro muy visible, a
saber, Ja capital del departamento. De ah que Ja capacidad de un sindicato
docente para hacerse escuchar por el gobierno parezca Ja misma, tanto si un
paro es secundado por un 250/"o de Jos maestros como si lo es por un 80%.
Segundo, durante Jos ltimos aos ha cobrado auge, tanto en Antioquia como

118
en Magdalena, el sistema de las "jornadas", o suspens1on parcial de labores
docentes con fines de protesta. El fenmeno aparentemente obedece a una
crecida dificultad para movilizar las bases. Es posible que esta modalidad se
conserve en el futuro, complementada por el uso ms extensivo de paros breves
y de duracin definida, 24 o 48 horas nada ms.
Tercero, no obstante el desarrollo y fortalecimiento del FER en Magdalena,
Jos ceses de actividad docente en Ja forma de huelga o jornadas, de nivel
estrictamente departamental, no revelan indicios de desaparecer (si bien han
disminuido en frecuencia e intensidad). Tampoco se notan tales indicios en
Antioquia, pero en este departamento el hecho es menos sorprendente, dada
la fortaleza de su organizacin educativa regional. Podra inferirse de aqu que
las huelgas departamentales bien pueden continuar sucediendo en Jos prximos
aos, por tanto tiempo cuanto perdure en Jos departamentos Ja competencia
para financiar, as sea parcialmente - en Ja forma de primas o prestaciones
sociales - , la remuneracin del magisterio.
Cuarto, Ja causa ms frecuente, y en muchos casos Ja princpial, de Jos
conflictos laborales de nivel departamental en Antioquia y Magdalena se
encuentra en fallas de Ja administracin pblica. Esto es manifiesto en el caso
de Jos retrasos para cancelar Jos salarios, que aun en Antioquia ocasionalmente
se registran; como quiera que se Jo mire, difcilmente puede culparse a los
educadores si entran en paro porque no les han pagado su quincena o mensuali-
dad. Aun las huelgas departamentales en busca de reajuste o beneficios
adicionales han sido condicionadas en parte por el comportamiento remiso o
ineficaz de las autoridades departamentales o nacionales para atender
oportunamente Ja solicitud.
Finaliza as el estudio de caso del que han venido ocupndose Jos tres captulos
anteriores y el presente. La parte tercera, que sigue, intenta profundizar y
generalizar sobre Jos temas tratados atrs, particularmente en cuanto han
demostrado ser tiles para entender Jo~ conflictos docentes del pas.

Notas
109
El Tiempo, maria 22 de 1959. El Capitulo X presenta una concisa historia de la Federacin
Colombiana de Educadores (FECODE).
1111
Carta "Confidencial para las Juntas Directi,as'', fechada en Bogot, el 23 de nO\iembre de
1964 (Archi\os EDUMAG).
111
Carta de Adalberto Can aja! al Presidente Ciuillermo Valencia, diciembre 19 de 1964
(Archirns EDU"1AG).
112
Los sueklO\ del magisterio de "1agdalena no se reajustaron entre enero de 1963 y enero ele
1966.
111
Para esa poca, las primas extras para el magisterio antioqueo eran escasas y, en general,
de poca cuanta.
114
Ordenanza 19 de 1966. De suyo, la Ley 97 ele 1945, creaclora del escalafn 'igente hasta 1979,
haba prescrito que ". .ser nulo todo nombramiento de maestro que recaiga en indi,iduo no
escalafonado" (art. 9). Sin embargo, e\la norma era ignorada ampliamente en la prctica. El ,alar
ele la ordenanza radica en comtituir un apoyo poltico para hacer realidad la norma legal citada.
11
' Ver ,arios boletines al respecto en los archi,os de EDU"1AG y las noticias de prensa
correspondientes en El Tiempo y en Voz Proletaria. El paro fue acordado el 18 de enero y tU\'O
lugar entre el 20 de dicho mes y el 3 de febrero. El mismo 18 de enero el gobernador expidi el
Decreto 021 de 1969, prorrogando el perodo de ,acacioncs escolares hasta el 2 de febrero.
116
El decreto 487 del 8 de julio de 1970, firmado por el Gobernador de "-1agdalena, ordena el
reajuste con retroacti,idad al JQ de mayo del ao en curso. En sus considerandos, este decreto
explica el reajuste afirmando que el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 707 de 1970, aument
los aportes para la emeanza primaria del departamento, y que los nue,os salarios fueron pactados
con EDU\1AG.

119
 117
Ver Grfico V-1. Advirtase que los salarios de los maestros de Antioquia tambin fueron
reajustados, igualmente con ayuda del Gobierno Nacional, en abril de 1970.
118
El recuento que sigue se basa en Socarrs, J.L. (179).
119
Archivos EDUMAG. El Ministro de Educacin, Luis Carlos ()aln, afirm que el 31 de
diciembre de 1970 todos los departamentos del pas estaban al da en el pago de sus respectivos
maestros: El Tiempo, febrero 14, 1971.
120
Ver las declaraciones de Galn al respecto, en El Tiempo, febrero 18 de 1971.
121
Ver las declaraciones del Gobernador Jos Lacouture Dangond, en El Tiempo, febrero 19
de 1971 y las noticias del mismo diario, del 25 de febrero y 7 de marzo.
122
Voz Prole1aria, marzo 1971.
121
El Otros No. 1 firmado entre el Ministro Galn y el Gobernador Lacouture en mayo de 1971,
por el cual - entre otras cosas - el Gobierno Nacional se compromete a incrementar sus aportes
al pago de la nmina del magisterio, expresamente alude al "aumento pactado entre el Ministerio
de Educacin y la Federacin Colombiana de Educadores".
12
. Ver el texto del acuerdo ()aln-FECODE del 6 de marzo de 1971, el Otros No. 2 al contrato
matriz del FER de Magdalena fechado en septiembre de 1971, y la "Modificacin a la Clusula
Primera del Otros No. 2 ... "de 10 de noviembre del mismo afio; estos dos ltimos documentos
suscritos por Galn como Ministro y Lacouture como Gobernador.
12
' El Tiempo, marzo 21 de 1972 y El Espec1ador de la misma fecha.
126
El acuerdo para finalizar la huelga fue firmado entre el Ministro Galn y los mediadores del
magisterio el 18 de abril de 1972.
127
El EspeClador, Abril 21 de 1972.
128
Carta multicopiada, dirigida a los educadores, firmada por Rosala S. de Macias, Presidente
de EDUMAG, y Juan Socarrs, fiscal encargado, en fecha 23 de abril de 1973 (Archivos EDUMAG).
129
EDU:\1AG, "Boletn Informativo", del 27 de abril de 1973; comunicado de EDUMAG del
6 de mayo y "Boletn de Prensa" del 8 del mismo mes (Archivos de EDUMAG).
130
Estrictamente, los maestros son "empleados departamentales"; pero era manifiesto que el
alza ordenada por el Gobernador deba beneficiar a los empleados departamentales que no eran
pagados con recursos de la Nacin.
131
Caro, (25), y comunicados varios de EDUMAG en 1973, en los Archivos de esta Sociedad.
112
Ver El Tie111po y El Espec1ador, entre el 11 de septiembre y el 29 de octubre de 1973.
133
Tngase presente por otro lado que el 14 de septiembre se firm un acuerdo entre el Ministro
:\1uiioz y el Gobernador Lacouture, op cil que prevea un reajuste salarial a partir del lo. de enero
de 1974. Es posible que el Gobernador hubiera hecho conocer este acuerdo entre los maestros a
fin de quitar estmulos a la huelga nacional.
13
. Voz Prole1aria, agosto 22 de 1974, y documentos varios del Archivo EDUMAG.
11
' El Tie111po, agosto 15 a 18 de 1975; Voz Prole1aria, agosto 17 del mismo aiio.
116
El Tie111po, 12 a 15 de marzo de 1976; y El Espec1ador de las mismas fechas.
137
Cabe recordar que el 18 de abril de ese a!lo deban celebrarse las elecciones para asambleas
departamentales y concejos municipales.
138
Decretos del Gobernador del Magdalena Nos. 128, 135, 141, 142 y 143 de 1976. Das despus,
el 14 de abril, se suspendieron otros 13 maestros por decreto 168.
119
Ver El Tiempo y El Espec1ador para la poca de marzo a 10 de abril de 1976.
i.o Ver, por ejemplo, los Decretos 005 y 040 de 1977, firmados por el Gobernador.
l-ll Segn parece, todos los maestros entonces suspendidos fueron reintegrados a sus cargos en
octubre de 1978.
1 2
. Ver el acuerdo 05 de 1978 (febrero 10) de la Junta Administradora del FER de Magdalena.
l-ll "Actas" de la Junta Directiva de EDUMAG, Nos. 1 a 10 de 1978.
i.. En estos dos municipios el FER ha pagado directamente a los maestros, desde 1972. Como
se recordar, en los dems municipios pagaban los recaudadores de rentas departamentales.
l-l' "Actas de la Asamblea General" de EDUMAG, correspondientes a 1978.
l-l "Actas" de la Asamblea General de EDUMAG No. 19 del 16 de octubre de 1978; El Tie111po,
octubre 24 a 29 de 1978; y El Espec1ador, de las mismas fechas.
1 7
. Durante los ltimos catorce aiios, 1967-1980, EDUMAG ha tenido ocho presidentes, lo que
hace un promedio de un nuevo presidente cada a!lo y tres cuartos. El Presidente que ms ha
permanecido en el cargo lo ocup hace tres aiios.
1 8
. El maestro que quiere vincularse personalmente al sindicato llena una hoja de inscripcin.
Pero EDUMAG no exige renovar cada aiio la inscripcin, ni conserva informacin actualizada
sobre los maestros inscritos que luego se retiran de la docencia. Con base en las declaraciones oficiales
de EDU:\1AG sobre el nmero de sus afiliados, se establece que stos constituan en 1968 el 32ro
del total de los maestros de Magdalena, en 1970 el 38"o, en 1975 el 36ro y en 1978 el 43ro.
9
i. Esta seccin es menos rica en detalle que la correspondiente al Magdalena debido, sobre todo,
a la imposibilidad de consultar los archivos internos de ADIDA.

120
 150 El 24 de marzo de 1966 los pocos maestros huelguistas hicieron una manifestacin pblica

en Medelln, quizs la primera en la historia del departamento, durante la cual invitaron a sus colegas
a ingresar a la huelga. El Colombiano, marzo 7 a 31 de 1966. En Antioquia haba entonces cerca
de 6 200 maestros.
151
El gobernador de entonces era Octavio Arizmendi Posada.
152 La huelga fue declarada en asamblea general de ADIDA con la asistencia segn la prensa

local, de 1 500 maestros aproximadamente. Sobre este punto y los detalles narrados en el texto,
consultar El Colombiano, junio 1Q a julio 17 de 1967.
153
ASA formalmente era de orientacin cristiana y es una de las predecesoras de la actual
Confederacin General del Trabajo (CGT).
154 En declaracin escrita y pblica, el Gobernador de Antioquia afirm que Carvajal, llegado

recientemente de Bogot, instigaba a los maestros dicindoles que "es indispensable prO\ ocar choques
violentos con la fuerza pblica para suscitar la solidaridad de otros sectores de la ciudadana" (El
Colombiano, junio 24 de 1967). Es posible que Carvajal, enfrentado tcitamente con el otro asesor
principal de la huelga, Heliodoro Agudelo Rivera, Presidente de ASA, quisiera conservar su liderato
expresndose en forma no menos extrema que ste. Carvajal, de todos modos, era tambin combativo.
Agudelo fu otro de los cinco encarcelados. El mismo Gobernador impuso a stos la pena, prevista
por la ley, de 30 das de encarcelamiento, pero al cabo de seis das orden que se les devolviese
la libertad.
155
La Ordenanza 1 de 1967 de la Asamblea Departamental recogi y formaliz el acuerdo de
reajuste.
156
El 17 de marzo de 1970 los dirigentes sindicales de Antioquia respaldaron la consigna de
FECODE de suspender por un da las labores docentes para manifestar su satisfaccin por la renuncia
del entonces :'v'linistro de Educacin Arizmendi Posada. Cerca de un 15 O/o de los maestros antioqueos
particip en esta "jornada de celebracin".
157
Baena fu elegido Vicepresidente de FECODE en 1970. En la actualidad es Vicepresidente
de la Confederacin General del Trabajo (CGT).
158
Ver sobre esta huelga, El Colombiano, febrero 11 hasta marzo 31 de 1971; y El Tiempo;
El Especlador; Voz Prole1aria, de la misma fecha.
159
Cabe pensar que las autoridades departamentales hayan buscado deliberadamente valerse de
la huelga - una vez fue un hecho cumplido - para lograr de la Nacin una mayor ayuda financiera
a favor de la educacin primaria del departamento.
160
Por ejemplo, segn el convenio nacional un maestro de primera categora quedaba ganando
desde el lo. de marzo $1750 al mes; segn el Decreto 0259 de la Gobernacin de Antioquia, S 1740,
desde la misma fecha. Segn el convenio nacional, el sueldo mencionado se elevaba a $1860 a partir
del lo. de agosto; segn el decreto citado, a $1865 desde igual momento.
161
En un folleto publicado para recoger los acuerdos nacional y departamental que se comentan,
el Presidente de AD IDA, Vctor Baena, expresa sus agradecimientos, a "ASA, FECODE, ... ",
en ese orden. Pero FECODE fue la entidad sindical "del magisterio" que actu como mediadora
y Baena era su Vicepresidente; ASA, en cambio, era una entidad regional que agrupaba diversos
sectores de empleados pblicos y obreros. :'v'ls aun, al iniciarse la huelga, el mismo Presidente de
AD IDA declar a la prensa en Medelln " ... que se cuenta con la debida financiacin, para mantener
el paro de maestros por el trmino de cuatro meses" (El Tiempo, febrero 16 de 1971). Los dos
hechos mencionados confieren alguna plausibilidad al comentario escuchado en :'v'ledelln segn
el cual a travs de ASA de canalizaron en esta poca importantes recursos financieros recaudados
en el extranjero por sectores demcrata-cristianos.
162
Decretos 917 (prima para los directores de escuela) y 917 Bis (prima para los directores de
escuelas especiales), los dos de 1971.
163
Sobre este ltimo punto cabe decir que ya exista una cierta reglamentacin al respecto. Por
ejemplo, la ordenanza 1de1967, art. 13, establece que los supervisores sean escogidos por concurso,
y as se ha acostumbrado.
164
El 11 de abril de 1973, ADIDA orden un paro de solidaridad con los maestros de Santander
entonces en huelga, pero encontr una dbil acogida al mismo. Parece que no ms de un 15%
de los maestros suspendieron sus labores docentes. Ver El Colombiano, abril 10 al 14 de 1973.
165
Ver El Colombiano, abril 15 al 18, 1975, y El Tiempo, de los mismos das. En 1975 fue
reconocida legalmente la Asociacin de Educadores del Municipio de Medelln, cuyos pocos maestros
son pagados directamente por este municipio. Pero parece tratarse de un sindicato dbilmente
organizado.
166
Ver El Tiempo, El Colombiano y El EspeClador, del 21 de marzo al 10 de abril de 1976.
w El mismo 22, cuando los maestros de ADIDA celebraban una asamblea general en lugar
pblico, la polica exigi disolver la reunin. Como los maestros se opusieron, la polica arrest
a ms de un centenar de personas. Pero en menos de 24 horas, todos, a excepcin de tres quedaron
de nuevo en libertad. Este acto de fuerza pudo haber enardecido a los maestros y propiciado una

121
mayor participacin en la huelga. Ver El Colombiano, El Tiempo y El Espec1ador, agosto 20 a
octubre 19 de 1977.
16 ' La Asociacin Antioquea de Profesores de En.seanza Secundaria (PROAS) venia actuando
en el departamento desde al menos 1957, cuando se le reconoci la personeria juridica. De suyo,
va desde los primeros di as de la huelga nacional de 1977, referida en el texto, AD 1DA v PROAS
llegaron a un acuerdo de accin mancomunada. De ahi que un primer comunicado conjunto de
los dos sindicatos sobre la huelga nacional fuera dado a conocer el 24 de agosto.
169
"\lensaje Pastoral", en El Colombiano del 14 de octubre de 1977.
1' 11 "Comenio entre el Gobierno Departamental y los Representantes de las Asociaciones
"ADIDA" y "PROAS", del 18 de octubre de 1977, inditO (Archivos de la Secretara de Educacin
de Antioquia).
J'I Ordenanza 2 de 1977. Advirtase que el Decreto rn1cional 715 de 1978, el cual reajusto los
.salarios distritales para la ,igencia de 1978, tambin elevo las asignaciones de los maestros
antioqueos. Pero aumento proporcionalmente mas aquellos que estas, tanto que, segn dicho
Decreto, el maestro de la. categoria del Distrito qued ganando el 15,8% m<'1s que el de Antioquia
(en 1977, el porcentaje correspondiente era de 7, l O:o). De hecho y como cosa sorprendente, conforme
al Decreto 715 los maestros de Antioquia quedaron recibiendo los sueldos ms bajos de todas las
entidades territoriales del pais. Con la prima descrita en el texto, financiada con recursos del
departamento, la diferencia entre el sueldo de un maestro de la. categora en Antioquia, y el del
Distrito. es de 7 ,2%, una decima mayor que en 1977. l.a Nacin corrigi estas anomalias en 1979,
cuando ordeno igual remuneracin para los maestros de Antioquia que para los del Distrito Especial.
172
As sucedi, por ejemplo, el 2, 3 y 4 de agosto de 1978, el 27 de abril de 1979 y el 3, 4 y
5 de octubre del mismo ao.
n Ver, por ejemplo, El Tiempo, noviembre 8 de 1979.
1
-~ Hasta 1978 la cuota sindical era de $6,00, fija para todas las categoras del magisterio.
i-s !.os porcentajes indicados probablemente subestiman el grado de afiliacin a ADlDA.

122
 TERCERA PARTE:
RAICES DEL CONFLICTO
VII. La Administracin
Introduccin
Tanto al examinar "El Contexto" como en Ja presentacin del "Estudio de
Dos Casos" se ha hecho referencia a algunos de los principales determinantes
administrativos, financieros, individuales y sindicales del funcionamiento y del
conflicto en la primaria colombiana. A riesgo de algunas repeticiones inevitables,
esta Tercera Parte retoma sucesiva y sistemticamente cada una de aquellas
cuatro facetas, con los propsitos esenciales de apuntar interrelaciones y de
fundamentar generalizaciones.
En particular, ningn conflicto de trabajo puede comprenderse a fondo si
se desconoce su contexto organizacional. De ah que el presente Captulo se
ocupe de describir la organizacin administrativa que enmarca Ja enseanza
primaria oficial, con nfasis sobre el perodo 1968-1980. Se empieza por resear
en forma sumaria Ja estructura del sector pblico educativo, tanto a nivel
nacional como a Jos niveles departamental y municipal. Luego se miran con
mayor cuidado el nacimiento y el papel de Jos Fondos Educativos Regionales
(FER), creados en 1968 con el propsito de integrar los varios niveles de gobierno
en un solo organismo eficiente.
A Jo largo del Captulo y en su seccin final se discute una serie de problemas
administrativos que inciden no poco sobre el buen o mal funcionamiento de
Ja educacin oficial del pas, especialmente en cuanto atae al magisterio. Se
destacarn las dimensiones de unidad (o carencia de unidad) en el mando,
particularmente en lo relacionado con las condiciones de trabajo del maestro;
las posibilidades de intercomunicacin oportuna entre Jos agentes que toman
parte en Jos procesos decisorios; las normas expedidas, y Jos incentivos existentes
para que las unidades o elementos de Ja organizacin cooperen entre s y asuman
sus propias responsabilidades.

Nacin, departamentos y educacin

Antes de entrar de lleno en materia conviene describir, a modo de principio

fundamental, el papel que el Estado colombiano se autoasigna con respecto
a la educacin. Dicho papel es doble. La Constitucin garantiza Ja libertad de
enseanza, pero reserva a las entidades pblicas el derecho ltimo de inspeccionar
y vigilar Jos institutos docentes "en orden a procurar el cumplimiento de los
fines sociales de Ja cultura y Ja mejor formacin intelectual, moral y fsica de
Jos educandos''. 176
El papel de vigilancia va acompaado de otro, que requiere ms iniciativa

123
y empuje empresarial, y que se ha ampliado considerablemente con el correr
de los aos. Se trat de suministrar educacin primaria. 177 Inicialmente, en
1886, la Constitucin confi a los departamentos, y no a la Nacin, la tarea
de "dirigir y fomentar" la enseanza elemental. 178 Como la Carta no especific
ms dicha tarea, los departamentos podan entenderla y de hecho la entendieron
en formas muy diversas. Tanto ms cuanto que la propia Ley Fundamental en
otro lugar eximi a las entidades territoriales de un compromiso ms profundo
con la educacin, al declarar que "La instruccin primaria costeada con fondos
pblicos, ser gratuita y no obligatoria"_ 179
En 1936, como fuera relatado atrs, la Constitucin fue modificada en el
sentido de ordenar que "la enseanza primaria ser gratuita en las escuelas del
Estado y obligatoria en el grado que seala la Ley" . 180 En realidad, el Estado
ha hecho muy poco por imponer la asistencia obligatoria de los nios a la escuela
primaria. Pero, urgido por las demandas populares y por la accin modernizante
de algunas lites, poco a poco ha ido ampliando los servicios educativos a este
nivel, primero con los escasos y decrecientes recursos de los departamentos,
y luego, con los ms abundantes de la Nacin.
Como reflejo del desplazamiento de las obligaciones financieras desde las
entidades territoriales hacia el nivel central, en 1968 desapareci de la Carta
el mandato impartido a los departamentos de "reglamentar. . . los
establecimientos de la instruccin primaria", costeados con sus fondos, y
en su lugar se estableci una norma genrica, a saber: "Corresponde a las
asambleas por medio de ordenanzas . . . . Reglamentar de acuerdo con los
preceptos constitucionales y legales, la prestacin de los servicios a cargo del
departamento" . 181
Sin embargo, y corolario de las sucesivas modificaciones al orden jurdico,
hoy no se sabe a ciencia cierta cules servicios corresponde prestar a las entidades
territoriales y cules a la Nacin. Desde 1886 hasta 1968, como herencia de la
repblica federal que rigiera entre 1863 y 1886, y de un arraigado regionalismo,
la Constitucin confiaba a los departamentos de manera explcita la prestacin
de algunos servicios, entre los cuales figuraba, aun cuando con menor claridad,
el de la educacin primaria. A raz de la Reforma Constitucional de 1968 se
produjo un vaco legal que an no ha sido subsanado, pues fue suprimida la
mencin de servicios especficos propios de los departamentos y se opt por
una frmula ms general: "Salvo lo dispuesto por la Constitucin, la ley, a
iniciativa del Gobierno, determinar los servicios a cargo de la Nacin y de las
entidades territoriales, teniendo en cuenta la naturaleza, importancia y costos
de los mismos". Ahora bien, esta disposicin constifucional no ha tenido hasta
el presente desarrollo legal alguno. 18 2
Por consiguiente si, no obstante la indefinicin aludida, se sigue atribuyendo
a los departamentos la responsabilidad principal de atender la educacin
primaria, ello, al parecer, se debe a inferencias derivadas de algunos textos
legales 183 y quizs sobre todo a la fuerza de la costumbre y al temor de las
encendidas acusaciones de "centralismo", que se endilgaran a la Nacin si sta
asumiese responsabilidad completa por la enseanza primaria oficial.
Una de las races ms fundamentales de los problemas administrativos y
laborales considerados en este estudio yace precisamente en la relatada
indefinicin de competencias, es decir, en el hecho de que constitucional y
legalmente no se sabe a quin, en propiedad, le corresponde prestar el servicio
de la educacin primaria.
Resumiendo, las reglas del juego ms generales que condicionan el papel del
Estado colombiano frente a la educacin primaria son tres: (a) El reconocimiento
124
de la libertad de enseanza para el sector privado. (b) La evolucin desde una
actitud propia del "estado gendarme", segn el cual aquel vigila e inspecciona,
a una de intensa gestin directa, porporcionando educacin primaria a la gran
mayora de los nios colombianos en edad escolar, sin abandonar por cierto
el primer papel. (c) Si bien, desde la Constitucin de 1886, los departamentos
y dems entidades territoriales han considerado su responsabilidad velar por
la educacin primaria, la Reforma de 1968 di pie a un vaco jurdico, al
prescribir que en adelante la ley "determinar los servicios a cargo de la nacin
y de las entidades territoriales". Dicho vaco permanece hasta el presente pero
ha sido provisionalmente subsanado a favor de los departamentos en virtud
de interpretaciones legales, costumbres inveteradas y quiz tambin de temores
no del todo gratuitos.

Estructura administrativa
El nivel nacional
El Ministerio de Educacin Nacional, creado en 1886, 184 se limit durante
las primeras dcadas del siglo a preparar los proyectos de ley en materia
educativa, expedir normas sobre currculos, autorizar la apertura de
establecimientos privados, reconocer ttulos por estudios cumplidos y
desempear otras actividades propias del "gendarme", adems de administrar
varios colegios nacionales de secundaria, algunas escuelas de artes y oficios,
unos pocos museos, biblioteca y archivos, un observatorio astronmico, etc.
El organismo tambin coordinaba, y sigue coordinando, las transferencias de
recursos financieros de la nacin hacia las distintas entidades territoriales.
El Ministerio sufri en 1968 una profunda transformacin encaminada a
desconcentrar y tecnificar el desempeo de algunas de sus funciones. A este
fin se crearon varias entidades, jurdica y presupuestalmente autnomas, cuyas
juntas directivas preside el propio Ministro de Educacin y cuyos gerentes o
directores ste designa, a saber: el Instituto Colombiano de Construcciones
Escolares (ICCE), 185 el Instituto Colombiano de Cultura (COLCUL TURA),
el Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte (COLDEPORTES), y el
Fondo Colombiano de Investigaciones Cientficas y Proyectos Especiales
"Francisco Jos de Caldas" (COLCIENCIAS). Tales establecimientos se
sumaron a los ya existentes, concretamente, el Instituto Caro y Cuervo (creado
en 1942 y dedicado a estudios lingsticos, filolgicos, literarios y bibliogrficos),
el Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en el Exterior
(ICETEX, creado en 1959), el Instituto Colombiano de Cultura Hispnica
(creado en 1951) y el Fondo Universitario Nacional (creado en 1954 y convertido
en 1968 en el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior,
ICFES). Las entidades mencionadas, junto con cinco universidades de carcter
nacional, tericamente coordinadas por el Ministerio de Educacin
conformaban, segn la reforma de 1968, el sector educativo a nivel de la
Nacin. 186
En cuanto atae a la educacin primaria, las funciones del Ministerio han
evolucionado en forma radical a travs de los aos.
Conforme al arreglo constitucional de 1886, a comienzos de siglo los
departamentos dirigan y financiaban la enseanza primaria que tenan a bien
suministrar; el Ministro trazaba las grandes polticas pero careca prcticamente
de todo sistema de control sobre la forma de actuar de las entidades territoriales
125
(Ley 39 de 1903, y su Decreto reglamentario 491 de 1904). A medida que las
regiones fueron experimentando una creciente desproporcin entre sus recursos,
en descenso, y la demanda, en ascenso, por educacin primaria, y a medida
que el desorden administrativo en la educacin departamental se fue agravando,
la Nacin fue siendo forzada a intervenir ms activamente en la administracin
de la emeanza pblica.
As en 1934 fue sancionado el primer "escalafn" por parte del gobierno
central, dentro del cual deban inscribirse quienes aspiran a ejercer la docencia
en propiedad (Leyes 12 de 1934, 37 de 1935 y 2 de 1937). Dos aos despus
fue establecida la primera red nacional de inspeccin de la enseanza elemental,
superpuesta sobre las redes departamentales de anlogo fin.
La ingerencia del nivel central sobre la administracin educativa departamental
creci en forma notable en 1960, cuando el Congreso dispuso que la Nacin
asumiese la totalidad del costo de la educacin primaria suministrada por los
departamentos, en el lapso de cuatro aos (Ley 111 ). Tal "nacionalizacin"
de la primaria en realidad slo alude a los costos de la misma; pero la norma
de 1960 di lugar a una situacin catica en materia administrativa, pues las
Asambleas podan abrir plazas de maestros y los gobernadores proveerlas,
aquellas y stos aparentemente sin preocupacin financiera alguna porque a
la Nacin le obligaba, en virtud de la citada Ley, el pago de las mismas. Para
remediar en algn grado tal desatino, el decreto reglamentario ele la Ley 111
limit el compromiso de la Nacin al costo, en pesos corrientes, de la nmina
registrada a comienzos de 1960. Esta reglamentacin equivali en el fondo, como
consecuencia del contnuo proceso inflacionario experimentado por el pas, a
poco menos que anular en la prctica la nacionalizacin de la educacin primaria
establecida por la Ley 111. Pero dicha norma, en virtud de las expectativas que
cre entre las autoridades departamentales y entre los propios docentes, sirvi
para seiialar una meta y para hacerla irreversible: la nacionalizacin real y
efectiva de lm costos de la educacin primaria. Y es lgico que as fuese, porque
las regiones y los mae'itros difcilmente podan aceptar que la nacin no tomase
a su costa gaqos ordenados por la Ley. 1S' Ms an, se dice que las autoridades
departamentales y los educadores a su cargo propiciaron varias huelgas durante
la dcada del sesenta con el secreto propsito de forzar al gobierno central o
cumplir un mandato que, para ellos, corresponda a la letra y al espritu del
orden jurdico.
Entre 1968 y 1971 fueron estatuidas dos normas bsicas mediante las cuales
se intentaba solucionar la patente debilidad financiera y administrativa de los
departamentos en relacin con el pago del magisterio. Dichos mecanismos fueron
los Fondos Educativos Regionales, establecidos en 1968, y el "Situado Fiscal"
institucionalizado entre 1968 y 1971. Como ya fue explicado, los FER son entes
administrativos diseiiados para asegurar que los recursos nacionales y
departamentales destinados a la educacin pblica realmente alcancen su
objetivo, en lugar de ser desviados hacia otros fines como a menudo sucediera
en el pasado. El Situado consiste en una transferencia automtica de ingresos
nacionales hacia los departamentos para actividades de educacin y salud. Baste
por ahora una tan suscinta mencin de estas dos normas, porque ellas sern
comentadas en detalle ms adelante.
Otro aspecto de la creciente intervencin central sobre la tarea educativa de
las entidades regionales concierne a la cuanta de las remuneraciones docentes.
Desde finales del siglo pasado, el sueldo de los maestros vena siendo
determinado por las asambleas departamentales. Pero, como reflejo del mayor

126
esfuerzo financiero de la Nacin, ya en 1966 el gobierno central sancion por
s solo, y a su costa, un reajuste en la retribucin mensual del magisterio de
primaria de algunos departamentos. 188 Se trataba de un acto audaz por parte
de la Nacin, aplaudido por los educadores y comprensible en trminos
puramente administrativos, pero altamente discutible desde el punto de vista
jurdico. Tanto as que algunos departamentos se resistieron a aceptarlo, y que
el gobierno siguiente, el de Lleras Restrepo, no quiso repetirlo. Aos despus,
en 1971, el Ministro Galn en forma no menos osada pact el levantamiento
de una huelga docente de alcance nacional en documento que estipulaba un
reajuste de salarios para todos los departamentos. No se sabe hasta dnde
acataron stos la decisin central, aun cuando todos o casi todos al parecer,
lo hicieron, quizs por conveniencia - ya que el reajuste fue financiado con
recursos nacionales - ms que por conviccin. De todos modos, el fundamento
legal para un tal proceder del gobierno nacional segua siendo endeble. Sin
embargo, este estado de cosas en apariencia cambi cuando, en 1975 la Ley
43 determin por segunda vez y con mayor amplitud que en 1960, que la
enseanza primaria oficial era "un servicio pblico a cargo de la Nacin". A
partir de esta fecha, el Ministerio de Educacin Nacional fija, por decreto, la
cuanta de las asignaciones bsicas mensuales del magisterio departamental
(Decretos 1247 de 1977, 715 de 1978, 2933 de 1978 - para la vigencia fiscal
de 1979 - y 386 de 1980).
As pues, la Nacin ha ido asumiendo mayores responsabilidades y un papel
cada vez ms decisivo en la prestacin de los servicios educacionales de primaria,
servicios que, en principio, corresponde prestar a los departamentos. Ello ha
conducido a un arreglo organizacional confuso, donde - como se ver mejor
en breve - la Nacin reglamenta y paga, pero carece de mecanismos para
imponer sus decisiones, y donde a los departamentos se les atribuye una
responsabilidad para la cual no poseen los recursos financieros ni administrativos
del caso.
En cuanto a la estructura interna del Ylinisterio de Educacin concierne, sta
refleja ms el papel de "gendarme" y de "programador" que el de ejecutor
directo en gran escala. 109 As por ejemplo, nunca ha existido una subdivisin
dentro del organismo especializada en los problemas laborales del magisterio,
capaz de manejarlos adecuadamente. El Ministerio no conserva en 'iUS archivos
hoja de vida alguna de cada maestro y no puede saber, por s mismo, cuntos
docentes existen en el pas, dnde ensean o cunto se les paga, debiendo solicitar
tal informacin a la Secretara de Educacin en cada departamento - entidades
sobre las cuales el Ministerio carece de cualquier control efectivo - o en los
ltimos aos al FER respectivo. Todava en 1975, la Oficina de Planeamiento
Educativo (o su equivalente, antes de 1968) del referido Ministerio, encargada
de preparar los planes y programas para "todo" el sector educacional,
presupuestaba y ordenaba directamente las transferencias fiscales para la
enseanza primaria oficial de las entidades territoriales, y lo haca con participa-
cin apenas tangencial de stas. Hasta 1976, exista tambin en el Ministerio
una seccin comisionada de inspeccionar y evaluar, a grandes rasgos, la
educacin otorgada por los departamentos, lo cual inclua por supuesto una
consideracin sobre el nmero y la calidad de los docentes; pero el Ministerio
careca de facultades para imponer a las regiones las directrices o sugerencias
emanadas de aquella seccin. De esta ltima fecha en adelante, el Ministerio
ha procurado ampliar su radio de direccin y control sobre la enseanza primaria
oficial mediante la extensin de funciones a las juntas administradoras de los
FER, donde toman asiento funcionarios de la Nacin y del respectivo

127
departamento; de anloga manera el poder del delegado del ministerio de
Educacin ante dichas juntas ha sido ms y ms robustecido.
Aunque de momento quiz no se reconozcan algunos problemas de fondo
asociados con la estructura orgnica del Ministerio y con su actuar frente a los
departamentos, cumple aqu sealar tres principales. Primero, la distribucin
de responsabilidades administrativas y financieras con respecto a la educacin
primaria oficial es todava confusa; como consecuencia lgica, ella conduce a
la lentitud y resulta en el entrabamiento de los procesos decisorios cuando no
a la completa inaccin. Segundo, el Ministerio toma decisiones sobre reajustes
de salarios, prestaciones sociales y otros ingredientes de la remuneracin del
personal educador en ausencia a menudo de informacin adecuada acerca de
su valor real; sencillamente, se hacen clculos "a ojo de buen cubero", que
con frecuencia resultan inferiores a la realidad. Tercero, como el Ministerio
carece de una divisin especializada en los problemas laborales del magisterio,
normalmente no hay all quien los entienda, y cuando dichos problemas se
agudizan - estallan por ejemplo en la forma de una huelga - su solucin,
casi que inevitablemente, se desplaza al despacho del propio Ministro.

El nivel departamental
En cada departamento y en el Distrito Especial de Bogot ha existido siempre
una secretara de educacin encargada de atender los diversos servicios
educativos que la ley o la respectiva asamblea (el Concejo Distrital en el caso
de Bogot) ponga en sus manos. 190 Su principal tarea ha consistido empero,
desde finales del siglo pasado, en la administracin de la enseanza primaria
oficial. Dado que el Secretario de Educacin es nombrado directamente por
el gobernador y slo a l tiene que rendir cuentas, las secretaras han funcionado
casi siempre como ruedas sueltas, sobre las cuales el Ministerio no tiene ms
control del que ellas o el respectivo gobernador, tengan a bien aceptar. Tal
situacin, ya de suyo grave desde un punto de vista administrativo, se complica
aun por dos circunstancias. Primera, porque los secretarios de educacin muy
a menudo no son funcionarios de carrera, ni siquiera educadores, sino personas
nombradas por razones polticas. Segunda, porque dichos secretarios no suelen
permanecer mayor tiempo en su cargo. 191
Desde finales del siglo pasado, el gobernador ha tenido, como tiene todava,
la facultad para nombrar y remover libremente a los maestros oficiales de
primaria, dentro de ciertas limitaciones impuestas por la Nacin. 192 Tambin
l les fijaba su sitio de trabajo y determinaba sus ascensos, pero la asamblea
departamental estableca la remuneracin del caso y el nmero total de plazas
o cargos docentes por proveer. 193 Se sigue entonces que, cuando los
departamentos sufragaban la mayora de los costos del magisterio de primaria,
resultaba claro entre quienes se reparta el papel de "patrono"; la asamblea,
por lo menos hasta 1968, determinaba el nmero de plazas docentes y su sueldo,
en tanto que el gobernador nombraba o destitua a los maestros, les asignaba
la escuela donde trabajar y les promova a cargos directivos. Por otro lado,
como el gobernador administraba tambin el presupuesto total del
departamento, saba cuntos iban a ser los ingresos fiscales y cul el monto
de sus obligaciones, entre las cuales figuraban por supuesto las relativas al
magisterio. Dada esa circunstancia, en sus manos estaba hacer que las
obligaciones no excediesen los ingresos. Surga as una clara y, desde el punto
de vista administrativo, indispensable unidad de mando, porque la programacin
128
del servicio, la elaboracin de su presupuesto, el manejo del personal requerido
para atenderlo y su supervisin, se encontraban finalmente en una sola mano.
En la medida en que la Nacin fue tomando a su cargo una mayor proporcin
de los gastos del magisterio, desaparecieron la relativa unidad de patrono y la
clara unidad de mando que antes existieran. Hoy en da el gobernador sigue
nombrando y destituyendo maestros, y asignndoles escuela donde ensear, aun
cuando sometido a restricciones ms rgidas que antes. Pero la asamblea ya no
suele determinar ni el nmero de plazas ni los salarios debidos a los educadores;
como regla general tales decisiones son adoptadas por el Ministerio de
Educacin. No obstante, caben excepciones porque los departamentos continan
teniendo como propia la funcin de suministrar enseanza primaria. Por tanto,
si lo consideran conveniente, ningn precepto legal les impide, por un lado,
crear las plazas docentes que consideren oportunas, determinarles un sueldo
y proveerlas, siempre y cuando lo hagan con cargo exclusivo al presupuesto
del propio departamento; y por otro lado, pueden las regiones instituir ad libitum
primas extralegales a favor de los maestros de su territorio, aun para quienes
son pagados directamente por el Ministerio a travs del respectivo FER. De
hecho, en Antioquia y en el Magdalena como probablemente en casi todos los
departamentos, un cinco o diez por ciento del magisterio ocupa hoy plazas
creadas y sostenidas por las autoridades regionales; asimismo, muchos
departamentos pagan de su propio peculio primas extralegales aun a los maestros
remunerados por el FER. Esta situacin hace que el educador no sepa
exactamente quin es su "patrono" laboral, y determina un clima de
desconcierto e incertidumbre propicio, tanto para que se inicie una huelga, como
para que la negociacin en torno a ella se prolongue ms all de lo razonable.
De otro lado la indefinicin patronal permite que algunos gobernadores sigan,
como antes pareca suceder en gran escala, nombrando maestros sin contar con
los recursos fiscales suficientes para pagarlos. Lo hacen as por dos razones:
primera, porque saben que los FER poco a poco van absorbiendo los educadores
en tal forma nombrados y, segundo, porque no existe en la legislacin
colombiana sancin que pueda de verdad disuadir a un gobernador para que
no efecte nombramientos sin el correspondiente respaldo presupuesta!.
Hasta finales de la dcada del sesenta, la secretara de educacin de cada
departamento preparaba el presupuesto de funcionamiento de la educacin
primaria y lo someta, incluyendo un clculo de las transferencias nacionales
que caba esperar, a la asamblea respectiva para su aprobacin. 194 Esta
situacin fue cambiando paulatinamente a lo largo de la dcada del setenta,
como consecuencia de la institucin de los FER, en forma tal que a partir de
1976 el pres u puesto relacionado con los maestros dependientes del FER es
aprobado en forma inicial por su junta administradora, conforme a pautas
generales remitidas desde el Ministerio, y sometido a ste para su aprobacin
final. Por supuesto, tal arreglo administrativo conduce a un funesto divorcio
entre el presupuesto y la responsabilidad administrativa, porque quien acuerda
finalmente el presupuesto no es responsable de dirigir y controlar el servicio.

El nivel municipal

Los municipios colombianos estn facultados para erigir y mantener a su costa

escuelas de primaria. 195 Esto implica que, en forma anloga a los departamen-
tos, corresponda al alcalde nombrar y remover los maestros municipales y al
concejo fijar su remuneracin. De hecho varios municipios, especialmente
129
aquellos que cuentan con mayores rentas, han establecido escuelas que continan
manteniendo, al menos en parte, con sus propios recursos.
A comienzos del presente siglo la ley estableci que a Jos municipios
corresponda "suministrar local y mobiliario para el funcionamiento de las
escuelas urbanas y rurales" (Ley 39 de 1903, art.9). Debido a Ja generalizada
precariedad de las finanzas locales dicha obligacin ha evolucionado en forma
tal que en la ltima dcada slo se ha esperado del municipio el suministro del
lote donde se ha de construir una escuela, y en ocasiones alguna colaboracin
para su mantenimiento.

Los fondos educativos regionales

AJ describir en otros captulos Jos problemas administrativos y laborales del
magisterio en Antioquia y Magdalena, se explic el origen de Jos Fondos
Educativos Regionales (FER). Se subray el hecho de que Jos dineros nacionales
destinados a la educacin primaria eran con frecuencia desviados al llegar a
las tesoreras departamentales, a fin de atender otros compromisos, y que
idntica suerte corran Jos dineros del propio departamento. Y se dijo que,
precisamente para solucionar una tal desorganizacin, el gobierno nacional haba
ordenado mediante el Decreto-Ley 3157 de 1968, Ja creacin de un Fondo en
cada departamento y en el Distrito Especial de Bogot. Conviene ahora precisar
Jos objetivos iniciales de los FER, su evolucin en el decurso de Jos pocos aos
transcurridos desde entonces, las funciones de sus juntas administradoras y las
del delegado del Ministerio de Educacin Nacional ante cada uno de ellos. 196

Objetivos iniciales

Una buena manera de apreciar cules fueron Jos fines pretendidos por el
gobierno nacional al instituir los FER consiste en releer el texto legal
correspondiente y, ms en particular, los contratos que en desarrollo del mismo
suscribiera la nacin con cada uno de Jos departamentos.
Resumiendo el decreto constitutivo, cabe decir que los FER son conformados
por aportes de Ja Nacin, el departamento o Distrito Especial y, si es del caso,
con Jos de los municipios que financien establecimientos de enseanza pblica.
Se orden que tales aporte.s fuesen manejados "en forma separada de Jos fondos
comunes" del departamento o Distrito. En cuanto a sus propsitos, Jos FER
pretenden "atender el sostenimiento y expansin de Jos servicios educativos en
Jos planteles oficiales de educacin elemental, media y de carreras intermedias",
siendo administrados por las autoridades seccionales bajo supervisin de un
delegado del Ministerio de Educacin Nacional.
Con antelacin al decreto - ley que oficiali1 Jos FER, el Ministerio de
Educacin prepar minutas de contrato y las someti a Ja firma de Jos departa-
111entos.1'r No se pudo establecer a ciencia cierta si todas las regiones acordaron
suscribir el comenio pero, segn parece, la mayora Jo hizo. 19 ' Segn el texto
pactado,

"!.a NACION y d DEPARTAr-.IENTO ........ . ...... .

con\irncn y se obligan conforme a las siguientes clusulas: PRI!\IERA. -
Crear un fondo EducatiYo, representado ]egalmrnte por el gobernador. el
rnal estar constituido csencialrncntc tanto por los aportes nacionales como
dcpartarm:ntalcs y los cuales comprcndcn en uno y rn otro caso, las partidas
incluidas en los rcspcctiYos pn:supuestos de la NACION (r--linisterio de

130
 Educacin) y el DEPARTAMENTO, que tengan como destinacin la de
atender a los gastos de sostenimiento, dotacin y funcionamiento de los
planteles oficiales, nacionales y departamentales, as como las determinadas
presupuestalmente para el pago de maestros y profesores de enseanza
primaria y media y del personal administrativo que requieran estos servicios".
Ntese cmo en el momento de su nacimiento, de acuerdo con el texto
contractual creador de los Fondos, stos no son en esencia sino un capital o
cuenta con destinacin especfica, nutrido y manejado conjuntamente por los
gobiernos nacional y departamental. La mencionada destinacin es "atender
a los gastos de sostenimiento, dotacin y funcionamiento de los planteles
oficiales, nacionales y departamentales", tanto de primaria como de educacin
media, y cubrir los gastos del personal administrativo que requieran estos
serVICIOS.
Aunque el representante legal del Fondo es el gobernador, ste no puede
disponer de los Fondos a su voluntad, porque sus actos en tal calidad quedan
sometidos a la vigilancia de un "delegado" del Ministerio de Educacin, de
conformidad con la siguiente clusula:
" ... la NACION se compromete a: ... Designar un delegado que actuar
como representante del Ministerio de Educacin en el Fondo Educativo y
que tendr como funciones principales las de vigilar todas y cada una de
las operaciones que realiza el Fondo, y especialmente las de intervenir en
la contabilidad" . 199
Aqu viene una diferencia entre los textos, digna de subrayarse. En tanto que
los contratos de Antioquia, Cundinamarca y el Distrito concluyen la frase citada
con la palabra "contabilidad", tal como se transcribe en la cita, los de
Magdalena y Valle continan con la expresin: " ... y aprobar o improbar los
gastos que por razn de las funciones previstas en el presente contrato, debe

ejecutar (el Fondo)" .20 Con una tal expresin se faculta al delegado ante el
FER del Magdalena para vetar las rdenes de pago con recursos del FER,
impartidas por el gobernador, que al delegado parezcan improcedentes. En el
fondo, esto implica la subordinacin del gobernador ante un representante del
Ministro. Antioquia, Cundinamarca y el Distrito obviamente no quisieron
aceptar una tal sujecin.
Conforme a la clusula transcrita, el delegado del Ministerio ante el FER es
designado por el Ministro. Esto en principio proporciona la base para una gran
independencia del delegado frente al gobernador, ya que ste no lo puede
destituir. Sin embargo, el ejercicio de tal independencia requiere tacto y valor,
que no todos los delegados poseen. Ms aun, en un conflicto severo entre el
delegado y el gobernador, siempre y cuando este ltimo no est obrando en
forma manifiestamente ilegal, quien tiene las de perder, por imperativos
polticos, es el delegado.
A fin de aclarar funciones y prevenir abusos, cada contrato incluye adems
la siguiente clsula:
"CUARTA. - EL DEPARTAMENTO se compromete a fijar, de comn
acuerdo con el Ministerio de Educacin; a) El nmero de nuevas plazas o
cargos en los establecimientos oficiales departamentales, as como la apertura
y localizacin de nuevos establecimientos educacionales oficiales de tal
carcter; ... c) Las primas especiales de servicios para normalista., graduados
que acepten nombramientos en escuelas rurales de zonas calificadas por las
partes como de condiciones de vida especialmente difciles; d) La duracin
de la jornada laboral del personal que presta sus servicios en los planteles

131
 oficiales del DEPARTAMENTO y la duracin de la jornada docente, de
acuerdo con lo que sobre la materia precepten las normas legales; e) El
presupuesto anual de ingresos y egresos del Fondo Educativo, estipulando
que el Ministerio podr abstenerse de dar aprobacin a aquellas partidas
que se hayan includo sin previo acuerdo''.

Curiosamente, Antioquia, de todos los departamentos colombianos el ms

celoso por su autonoma regional, no obtuvo una versin del prrafo a) menos
comprometedora, tal como se la lee en el contrato con el Distrito, a saber:
"Proponer al Concejo sobre la base de un acuerdo con el Ministerio, el nmero
de nuevas pla;as o cargos en los establecimientos oficiales distritales, as como
la apertura y locali;acin de nuevos establecimientos educativos oficiales de tal
carcter".
El pargrafo b) de la clusula anterior vara en forma significativa entre los
departamentos. En el caso de Cundinamarca, el Distrito, Magdalena y Valle re;a:
"(EL DEPARTAMENTO se compromete a fijar, de comn acuerdo con
el Ministerio de Educacin:) ... b) Las alias de sueldos para el personal
docente de los planteles educativos del DEPARTAMENTO y los aumentos
en sus prestaciones sociales, teniendo en cuenta en todo caso, para ello, lo
que dispongan las leyes".
En cambio, en el contrato con Antioquia se lee:
"(EL DEPARTAMENTO se compromete a fijar, de comn acuerdo con
el Ministerio de Educacin:) ... b) Las alias de sueldos para el personal
docente de los planteles educativos del DEPARTAMENTO que hayan de
ser cubiertos con el Fondo''.
Resulta claro que en este segundo caso, no slo se reduce notablemente el
compromiso, sino se llega a un acuerdo aceptable para un departamento
temeroso de sacrificar su autonoma.
En realidad, se toca aqu un problema delicado. Si la Nacin va a asumir
la mayora de los costos de funcionamiento de la ensean;a primaria, mal hara
en dejar a los departamentos, en especial a los mal administrados, libertad
omnmoda para fijar sueldos o prestaciones, y para crear pla;as. Asmismo,
si la Nacin no toma a su cargo sino una porcin minoritaria de dichos costos,
bien se entiende que pretenda imponer algunos topes para no terminar
financiando la ineficiencia. El problema radica en que, en tanto la ley confe
la educacin primaria a los departamentos, como lo ha hecho desde por lo menos
1903, no se ve cmo el gobierno nacional pueda, acatando la ley, exigir a stos
que se priven de la libertad para crear pla;as y fijar sueldos.
Los contratos suscritos llegan a un compromiso al respecto, discutible desde
los puntos de vista legal y administrativo, pero a primera vista sensato en
trminos polticos. El compromiso consiste en acordar que el nmero de nuevas
pla;as y el nivel de sus sueldos sern fijados "de comn acuerdo". Es dudoso
legalmente el compromiso porque parece implicar una renuncia de funciones
confiadas por la ley al departamento, las cuales ste no puede subordinar sin
ms a un tercero, as este tercero sea el gobierno nacional. Con todo, pronto
se interpret de manera informal ese "comn acuerdo" como mandatorio
nicamente para la creacin de pla;as y la fijacin de sueldos efectuados con
cargo a los recursos del FER. Es una interpretacin ra/Onable pero subsiste el
problema administrativo consistente en la competencia paralela del departamento
para decretar pla1as y votar sueldos a su cargo; de aqu surge un margen
tericamente ilimitado para que reapare1ca el viejo problema de un gobierno

132
secciona! irresponsable que fija plazas y sueldos docentes sin tener con qu
pagarlos.
El compromiso, empero, era al parecer sensato polticamente porque no
apareca como imposicin unilateral de la Nacin y porque proporcionaba un
punto de apoyo bien definido para aplicar otras presiones. En particular, bajo
una doble condicin poda la Nacin esperar que cada departamento ejerciera
algn control sobre la creacin de plazas y sobre el salario docente: primera,
que el departamento se comprometiese a ello en forma solemne, y segunda que,
en caso de no hacerlo, la Nacin pudiese imponer alguna sancin, cual era la
suspensin de los aportes nacionales para el pago del magisterio departamental.
Esta ltima posibilidad va implcita en la Clasula Quinta de los contratos con
Antioquia, Magdalena y Valle, la cual determina:
"El presente contrato es de trmino indefinido, pero las partes podrn de
comn acuerdo darlo por terminado. La NA CION podr tambin declararlo
caducado por Resolucin Ejecutiva cuando concurran cualquiera de las
causales legales determinadas para el efecto, por incumplimiento del
DEPARTAMENTO de alguna de fas obligaciones que contrae, cuando ello
se deba a culpa que le sea imputable o por mala organizacin
administrativa .... ''. 202

Sin embargo, no es posible a la Nacin aplicar en la prctica esta sancin,

salvo casos en realidad extremos, porque es una medida impopular y porque
su aplicacin probablemente conducira a delicados problemas polticos (destituir
un gobernador tiene sus costos) y an de orden pblico.
En el fondo, el problema de ineficiencia que tratan de solucionar los FER
parece insoluble. Porque en tanto los departamentos tengan la obligacin legal
de prestar un servicio, deben prestarlo. Si la Nacin entra a ayudarles econmi-
camente, no hay instrumento eficaz alguno que impida a las regiones continuar
organizando la prestacin del servicio incluyendo, como es obvio, lo relativo
a cargos, funciones, sueldos, ubicacin y similares. Si las regiones fuesen
responsables y eficientes en el manejo de los dineros que la Nacin pone en
sus manos, no habra mayor problema; ste surge cabalmente porque varios
departamentos han demostrado falta de responsabilidad y escasa eficiencia
administrativa. En tal caso, no parece existir otra solucin a corto plazo que
la de quitar a los departamentos que son malos administradores la obligacin
de la educacin primaria, quizs tambin de la educacin media, y entregarla
exclusivamente a la Nacin.
Conviene ahora volver a los contratos creadores de los FER, especialmente
a sus clusulas primordiales, esto es, las de tipo financiero. Conforme a una
de ellas, la Nacin se compromete a aportar a cada FER anualmente una cierta
suma para el sostenimiento de la educacin primaria, suma que vara de un
departamento a otro, pero que representaba ya en 1969 entre uno y dos tercios
del costo total de dicho sostenimiento. Ntese, incidentalmente, que aun cuando
el objeto fundamental del contrato haca relacin tanto al nivel de la enseanza
primaria como al de la educacin media, por el momento la Nacin slo ofreci
aportes slidos para la primera.
Por su parte, al suscribir el contrato relativo al FER cada departamento se
oblig a:
"Aportar al Fondo Educativo una suma no inferior a la presupuestada en
el ao de 1968 que estar integrada por todos los rubros de que habla la
clusula primera de este contrato y a incrementar anualmente dicho aporte
en la misma proporcin en que aumente el presupuesto departamental";

133
 - ''Constituir un sistema contable para el manejo del Fondo Educativo
y abrir cuentas bancarias especiales, con el objeto de destinar tales recursos
exclusivamente a los fines previstos en este contrato"; y "Efectuar
mensualmente su aporte al fondo Educativo por doceavas partes". 203

Resulta tambin manifiesto por el tenor de las clusulas transcritas, que con
Ja contribucin financiera de Ja Nacin no se pretenda propiamente aligerar
la carga financiera que el departamento haba demostrado ser capaz de
sobrellevar en relacin con Ja enseanza primaria. No obstante, como se
dornment atrs en relacin con el caso del Magdalena, Ja Nacin termin por
aceptar una reduccin sustancial del esfuerzo financiero de las regiones en
beneficio de Ja enseanza primaria.
Por otro lado las partes contratantes, de seguro a iniciativa de la Nacin,
tomaron tres precauciones para asegurar el xito del contrato, a saber: abrir
una Clienta bancaria especial para Jos dineros del FER, crear un sistema contable
para registrar el movimiento de dichos dineros, y establecer un sistema de cuotas
mensuales, esto ltimo con miras a evitar que llegue el final del ao y el
departamento, ante unas arcas vacas, se declarase incapaz de cumplir sus
compromisos. Tal como atrs se dornment, el cumplimiento de las dos primeras
precauciones ha tenido acogida literal por parte de Jos departamentos. No
obstante, se describi tambin una excepcin, Ja de Antioquia, regin que logr
imponer una versin anodina de dichas clusulas. En cambio, no es claro que
el compromiso sobre cuotas mensuales haya tenido uniforme cumplimiento:
si bien Ja Nacin lo ha hecho, quizs un 90% de las veces, algunos departa-
mentos, a juzgar por el caso del Magdalena, ya ilustrado, Jo han desconocido
casi por completo.
En el contrato creador de Jos FER existen otras clusulas de menor
significacin. As, el nivel central ofreci a Jos departamentos diversas asesoras
para Ja ejerncin del respectivo contrato y la cesin de equipos o materiales
audiovisuales, pero condicion la oferta a acuerdos especficos posteriores. Los
departamentos a su turno adquirieron Ja obligacin de revisar Ja distribucin
de planteles y plazas (no se especifica exactamente de qu), designar
prioritariamente normalistas para los cargos de maestros de enseanza primaria,
dar prelacin en tales nombramientos a Jos escalafonados, crear y promover
un cierto nmero de plazas de inspectores de educacin primaria y media,
reemplazar al personal no escalafonado a Ja sazn en servicio por normalistas,
y gestionar Ja vinculacin al FER de municipios que prestasen servicios
educativos de primaria o enseanza media.
Cada departamento tambin empe su palabra ante Ja Nacin para
reorganizar Ja secretara de educacin de arnerdo con recomendaciones que Je
formulara el Ministerio, previo estudio de la situacin existente. De hecho, tanto
el Magdalena como Antioquia, como anteriormente se vi, reestructuraron sus
respectivas secretaras en 1969, pero no es claro hasta dnde Ja hicieron por
atender a este compromiso. La amplia reforma administrativa del sector
educativo nacional, llevada a efecto por el Presidente Lleras en 1968, pareca
exigir por s sola un replanteamiento, al menos parcial, en las funciones de las
secretaras departamentales de educacin o sus equivalentes.
Como puede apreciarse por Jo dicho, el contrato de Jos FER impona, a
cambio de Jos aportes financieros de Ja Nacin, un esfuerzo a los departamentos
para racionalizar sus servicios educativos, especialmente Jos de Ja primaria, y
para evitar ciertos abusos - nombrar maestros sin existir recursos para pagarles,
designar para maestros personas insuficientemente calificadas para serlo, etc.

134
Evolucin de los fondas
Conviene describir ahora el desarrollo general de la estructura y funciones
de los FER segn las normas legales y contractuales, y simultneamente escrutar
las realidades observadas en algunos departamentos. En esta forma se contrasta
la "teora" con la "prctica".
La evolucin normativa de los FER se aprecia bien si se miran la composicin
y funciones de sus juntas administradoras, y las modificaciones sucesivas a los
contratos que les dieron origen.
El decreto que ordena constituir los Fondos Educativos Regionales (3157 de
1968), y los contratos creadores de los mismos, determinan que los FER "sern
administrados por las autoridades del respectivo departamento (o) Distrito
Especial. .. ". No obstante, desde 1971 se inicia un proceso de cambio en esta
concepcin. El primer paso se produce en los ltimos meses de aquel ao, cuando
el Ministro de Educacin por primera vez propone a los departamentos de
Antioquia y Magdalena, y probablemente a todos los dems, la constitucin
de una junta administradora de su respectivo FER.
La Junta estara conformada por cinco personas, a saber, el Ministro de
Educacin o su delegado, el gobernador del departamento o su delegado, el
contralor departamental o su delegado, el jefe de planeacin departamental o
su delegado, y un representante de la asociacin de maestros de primaria que
acreditase tener mayora de afiliados en el departamento. De los cinco miembros
de esta Junta, tres tenan voz y voto; los otros dos, a saber, el contralor y el
jefe de planeacin, carecan de derecho al voto.
Las funciones de la junta seran: (a) Elaborar y aprobar el presupuesto anual
del FER; (b) aprobar los acuerdos mensuales de gasto, y (c) proponer las plazas
docentes y los programas educativos de enseanza primaria y media que juzgase
convenientes, y crearlos previa aprobacin del Ministro.
El Otros aqu comentado contiene una disposicin general de neto sabor
impositivo, ms propia de un decreto que de un contrato, la cual dice: "A partir
del mes de enero de 1972 el Ministro de Educacin Nacional autorizar los giros
de sus aportes nicamente a las secciones en donde est legalmente constituido
el Fondo Educativo Regional y funcionando correctamente la junta adminis-
tradora''. En realidad, si se quera llevar a la prctica esta disposicin, sobraban
las del contrato de 1968, libremente aceptadas o rechazadas por los departa-
mentos y el Ministerio. Y, si la libertad de stos se toma en serio, el texto citado
la contrara. La propuesta del Ministro fue acogida en Cundinamarca, el Distrito
Especial y Magdalena, pero - segn se relat en el captulo correspondiente
- no en Antioquia. 204
La reglamentacin del principio constitucional - artculo 182 de la Carta
- sobre el Situado Fiscal, contenido en la Ley 46 de 1971, di lugar a algunas
modificaciones en la concepcin y estructura de los FER. Porque se crey
entonces necesario (despus se vi que no lo era) modificar expresamente los
contratos matrices de los FER, a fin de adaptarlos a los requerimientos legales
del Situado. A este fin fueron promulgados los decretos 20 y 124 de 1973, el
primero de los cuales orden adicionar los aludidos contratos en el sentido atrs
indicado, y el segundo propuso un "modelo" para dar forma concreta a dicha
adicin. Es til considerar este segundo decreto porque establece implcita pero
formalmente, ya no a nivel de modificacin contractual sino de principio
jurdico, que los FER debern ser administrados por una junta administradora,
cuya composicin y funciones describe en detalle. 205 El FER "modelo"

135
previsto en el decreto est administrado por una junta integrada por ocho
personas, a saber, el gobernador, el delegado del Ministerio, el secretario de
educacin del departamento, el jefe de planeacin del mismo, un representante
de Jos educadores, uno de Jos padres de familia, uno de Jos municipios integrados
al FER y el contralor departamental. Todos, salvo el ltimo, tienen voz y voto.
Se rrata, pues, de una junta compuesta bsicamente por personalidades de cada
entidad territorial, pero dentro de la cual predomina el gobernador, ya que puede
generalmente controlar por Jo menos tres de Jos siete votos: el suyo, el del
secretario de educacin y el del jefe de planeacin. 206 De todos modos, Ja junta

encarna una cierta desconcentracin de funciones, 2 7 tanto ms cuanto que al
delegado del Ministerio no se le otorga poder de veto.
A Ja Junta as constituida se asignan unas funciones generales y otras
especiales. Entre las primeras la ms destacada consiste en "dictar normas para
manejar e invertir Jos dineros" del FER. Entre las segundas sobresalen las de:
(a) elaborar el presupuesto de rentas y gastos del FER, y someterlo al Ministerio
para su aprobacin; (b) proponer al Ministerio Ja creacin de nuevas plazas
para Ja docencia; (c) fijar la duracin de Ja jornada laboral y docente de Jos
planteles educativos a su cargo; y (d) estudiar y conceptuar sobre proyectos de
contratos de servicios relacionados con el funcionamiento de las actividades
educativas seccionales. Se ve pues cmo, ya en 1973, se les atribuyen a Jos FER
funciones que van ms all del pago de Jos salarios del magisterio.
Entre Jos aos 1976 y 1977, el gobierno nacional busc fortalecer el papel
de Jos FER en las regiones, y as "desconcentrar" todava ms Ja administracin
educativa. A este fin se expidi un decreto que propone como funcin de la
junta administradora de Jos FER, entre otras varias, la de:
"Definir, organizar y administrar los servicios educativos de los niveles
primario, secundario, medio e intermedio, de conformidad con las normas
vigentes sobre instruccin pblica nacional" .'-08
Como se recordar, stos son prcticamente Jos mismos trminos con que
Jos gobiernos departamentales o, al menos Jos de Antioquia y Magdalena, haban
definido Ja funcin principal de su respectiva secretara de educacin. 209 Se
establece as, a nivel normativo, una flagrante duplicidad de funciones, que
puede interpretarse como una hbil maniobra del gobierno nacional para acabar
discretamente con las secretaras de educacin o, en todo evento, con las ms
destacadas de sus funciones tradicionales. En realidad, si se mira al problema
desde un ngulo puramente poltico, intentar eliminar las secretaras es algo
imposible porque ello requiere una ley del Congreso Nacional y porque tales
entes han sido considerados por decenios como un importante "botn" para
Jos polticos regionales, representados en el congreso.
De otra parte, dado que ya entonces Ja Nacin haba tomado a su cargo el
financiamiento de toda la educacin primaria y media, Jo lgico sera que aquella
tambin asumiese su direccin y administracin. Para lograrlo, una frmula
discreta es confiar esta tarea a una junta administradora de Jos FER, un poco
modificada - como enseguida se detalla - pero presidida por el respectivo
gobernador. Haya sido sta o no Ja intencin del gobierno nacional, el hecho
es que desde 1976 el FER tiene Ja funcin de dirigir, coordinar y administrar
Ja educacin oficial primaria de cada departamento, funcin que coincide con
Ja desempeada por las secretaras de educacin departamental.
Segn el mismo Decreto 102, se encargan una vez ms a las juntas
administradoras de Jos FER, las funciones de "Elaborar el presupuesto de rentas
y gastos del FER ... y presentarlo al Ministerio para su aprobacin" y de

136
"elaborar Jos acuerdos mensuales de gastos y controlar su ejecucin". En
realidad, esta ltima funcin es nueva, y si se toma en serio requiere, junto
con la de "definir, organizar y administrar Jos servicios educativos ... ",un
cierto aparato burocrtico que no ha tardado en aparecer en Ja mayora de Jos
departamentos. 210
El Decreto confa asimismo a Ja junta administradora del FER Ja tarea de
proponer, ya no al Ministerio de Educacin, sino al gobierno departamental,
Ja creacin de Jos cargos docentes y administrativos de Jos planteles cuyos gastos
pague el FER. 211 Al hacerlo, Ja norma en cuestin reitera la multiplicidad de
centros decisorios que ha caracterizado Ja gestin educativa en el pas. Valgan
dos ejemplos. Primero, Ja Nacin asume para s el pago de Jos maestros, pero
el gobernador crea las plazas docentes. Claro est que ste no puede crear ms
plazas con cargo a Ja Nacin (a travs del FER) que el nmero autorizado por
el Ministerio. Lnguido poder el suyo en este respecto. Pero el gobernador s
puede crear plazas con cargo a Jos fondos departamentales. Si as procede,
legalmente, es difcil captar en qu queda la "nacionalizacin" de Jos servicios
educativos. 212 Segundo y tal como atrs se coment, desde 1976 el gobierno
nacional fija Jos sueldos de Jos maestros, pero la asamblea y el gobernador
pueden decretarles primas y bonificaciones. Ello determina en Ja prctica
importantes diferencias salariales entre Jos educadores de las distintas regiones
con lo cual pueden hacerse nugatorios Jos intentos de Ja nacin para remunerar
de manera uniforme a todos Jos educadores del pas. Ms an, las mismas
autoridades departamentales pueden, por medio de primas y otros incentivos
monetarios, llegar a dirigir de hecho Ja actividad del magisterio en, por ejemplo
lo atinente a su distribucin geogrfica, y a contrariar de este modo Jos planes
del Ministerio.
En el mismo decreto que se viene comentando se ofreci confiar a Jos FER
Ja administracin de todos Jos planteles nacionales, existentes en cada entidad
territorial, con excepcin de las universidades. 213 Pero esta transferencia fue
condicionada a la celebracin de un contrato entre Ja nacin y Ja respectiva
entidad territorial. Hasta Ja fecha, sin embargo, ni en Antioquia ni en Magdalena
se ha pactado tal transferencia, segn parece porque el Ministerio de Educacin
no ha tomado la necesaria iniciativa. En Jos casos del Distrito Especial y del
Valle, por el contrario, la administracin por Jos FER fue acordada desde J970.
En consonancia con Jo anterior y con Ja "desconcentracin" pretendida, el
Decreto 102 orden que todos los recursos de Ja Nacin destinados al sector
educativo - con Ja sola excepcin de Jos recursos para las universidades y para
el Instituto Colombiano de Construcciones Escolares (ICCE) - fuesen en
adelante transferidos y manejados por Jos FER. 214 Esta disposicin se ha
cumplido cabalmente en Magdalena, al parecer, en buena parte en Antioquia,
y ha convertido al FER en una importante agencia de pagos en cada
departamento. Por ejemplo en el Magdalena, el presupuesto de rentas e ingresos
del FER casi duplica en valor al del departamento. 215 Lo cual hace del Fondo
Educativo una entidad, en ciertos aspectos (imagen ante Jos bancos, capacidad
crediticia, etc.) ms importante que el propio gobierno seccional. De ah que
algunos polticos regionales miren con desconfianza Jos FER y los combatan
sin miramiento. 216
La composicin de Ja junta administradora de Jos FER fue modificada por
el antedicho Decreto 102. De 1976 en adelante, Ja Junta ha estado compuesta
por siete miembros a saber: el gobernador quien Ja preside y cuya funcin es
indelegable; 217 el representante del Ministerio de Educacin Nacional ante el

137
FER; los secretarios de educacin y de hacienda, o el jefe de planeacin del
departamento; el gerente regional del ICCE; el director regional del ICETEX;
y un representante del magisterio. Aunque ahora se atena un poco el
predominio del gobernador dentro de la Junta y se refuerza la presencia de
delegados del gobierno nacional, aquel sigue sobresaliendo pues tres votos de
entre siete casi siempre son suyos.
Debe, empero, advertirse que el rol asignado al gobernador resulta poco
funcional. Porque por un lado preside la junta pero por otro, "Los
Gobernadores, Intendentes, Comisaras y el Alcalde del Distrito Especial de
Bogot sern /os ejecutores de fas decisiones de las juntas administradoras de
los FER" (Decreto 102 de 1976, art. 6. El nfasis es nuestro). O sea, queda
el gobernador obligado a ejecutar decisiones a las cuales pudo haberse opuesto,
y quizs fueron aprobadas con el voto positivo o la abstencin de sus propios
subalternos, los secretarios de educacin y hacienda. Adems, dicho texto coloca
a la mxima autoridad territorial en posicin subordinada frente a una junta
en cuyo seno participa pero que no siempre puede controlar.
Conviene destacar aqu dos disfuncionalidades todava ms importantes,
relacionadas con la incongruencia entre la composicin de la Junta
Administradora de los FER y el papel que se le asign. Primera, se le confa
la administracin directa de unos servicios como los educativos a una Junta
en lugar de a una persona. Pero una junta slo por excepcin podr ser una
administradora eficiente. Y menos cuando se registra esta otra disfuncionalidad:
se entrega la administracin de la primaria a una Junta cuyos miembros
desempeiian ocupaciones de tiempo completo en otra parte y apenas
marginalmente pueden atender los requerimientos de aquella. Esta situacin
ha conducido a que, o las Juntas descuiden sus funciones, o ideen mecanismos
originales de \alor incierto, para atenderlas. Al tratar el caso del Magdalena
se mencion precisamente el Comit de Administracin Educativa, que ilustra
el punto a cabalidad.
Como se habr podido observar, el Decreto 102 busc fortalecer a los FER
en cuanto atribuy a sus juntas administradoras una serie de funciones
administratiYas capitales, de las cuales carecan antes. En el fondo,
intencionalmente o no, el Decreto confi a las juntas las tareas que por aiios
haban desempeiiado las secretaras de educacin departamentales; pero cre
o dej subsistiendo una serie de roles y relaciones poco funcionales desde un
punto de Yista administrativo. Tales son los casos, destacados aqu como
ejemplos pero que no agotan el tema, del papel conservado por las autoridades
territoriales en materia de nombramiento de docentes y la determinacin de sus
primas, y del rol asignado al gobernador frente a la junta administradora del
FER. Sin embargo, cabe pensar a modo de hiptesis, que las disfuncionalidades
obsenadas no son sino el precio requerido para lograr un cambio que
polticamente es muy difcil. Por eso mismo, queda en existencia una situacin
inestable, sujeta a crticas y a innumerables conflictos.
Como consecuencia de las nuevas disposiciones reseiiadas, se impuso una
revisin de los contratos entre la Nacin y las entidades territoriales, relativos
a los FER, y as se hizo. Por cierto, el mismo Ylinisterio de Educacin promulg
por decreto el texto literal de tal revisin, dejando a las dichas entidades la nica
opcill de adoptarlo ntegramente o rechazarlo por completo (Decretos 878 de
1977, 102, art.1, y 378 art.3, los dos ltimos de 1976). Antioquia y Magdalena
lo acogieron; lo propio al parecer, hicieron todos los otros departamentos y
el Distrito.

138
 El texto de la revisin incorpora la sustancia de las normas descritas arriba
y de otras no comentadas aqu, y empieza definiendo las funciones generales
del respectivo FER en los siguientes trminos:
"El Fondo Educativo Regional FER,. .. ser el encargado de administrar,
descentralizadamente en nombre de la Nacin, los programas educativos,
los institutos docentes, los recursos.fiscales y el personal docente y adminis-
trativo de los planteles (de primaria, secundaria y media vocacional) ubicados
en su territorio". 218

En esta forma, lo que no era sino un Fondo se convierte ahora en un ente

administrativo de no escasa importancia. Del resto de las clusulas pactadas
slo conviene comentar dos. Primera, el contrato determina una vez ms que
"el ordenador de los gastos ser el gobernador"; pero "las rdenes de gastos
y las de pago con cargo al FER ... debern llevar el visto bueno del delegado
regional del Ministerio ... ", y debern ser glosadas por la Contralora en
ausencia del tal visto bueno. Se confirma pues, el poder de veto concedido al
delegado del Ministerio frente a las rdenes de gasto emanadas de la oficina
del gobernador, con recursos del FER. Segundo, se determina que slo "la
Nacin podr declarar la caducidad administrativa" del contrato, quitndole
as, al menos a Antioquia, la posibilidad anteriormente obtenida, de emprender
igual curso de accin por incumplimiento de la Nacin.
Las pginas anteriores han descrito la evolucin de las funciones de los FER
en cuanto ella puede ser apreciada considerando disposiciones legales y
contractuales. La realidad, sin cm bargo, puede diferir, aun sustancialmente,
del cuadro descrito por las normas. Pero se narr en otro captulo, en forma
suscinta y a modo de ejemplo, la evolucin real del FER de Antioquia, y luego
la del FER de Magdalena.

Notas
i-r, En realidad, e.1te texto fue introducido en la Constitucin apenas en 1936. Ante.1 de esta fecha,
la Carta Fundamental no estipulaba la libertad de enseanza en los establecimicntm pblicm -
segn el art. 41 de la Constitucin de 1886 - y omita toda allllin expresa a la educacin privada.
Dado que, como se ver enseguida, la educacin primaria oficial se encontraba a cargo de 10.1
departamentos, la Nacin quedaba en ew entonce\ con un papel muy general e indefinido de
supervi1in .sobre la mi1ma.
Obsnese incidentalmente que el carcter confesional de la educacin pblica no fue suprimido
sino e-educido en 1936; con posterioridad a e.1te ao fue disminuyendo su1tancialmente, y m1 en
la prctica que segn el texto legal. Ello porque la Nacin, desde 1888, e.1t obligada por un tratado
internacional con el Vaticano, el Concordato, a CU)O tenor: "En la.1 uniser.1idades y en los colegio1,
en la.1 e.scuela.1 y en los dems centros de e111eanza, la educacin e in.1truccin pblica .1e organizar
s dirigir en conformidad con 10.1 dogma1 y la moral de la Religin Catlica" (art. 12 del Concordato;
su tambin la Ley 35 de 1888).
1
"' La pros isin de educacin media y 1uperior por parte del Litado no e.1t expre.1amente
pres i.1ta en la Constitucin.
i-i El texto original reza: "Corre1ponde a las Asamblea1 dirigir y fomentar, por medio de
ordenanzas y con los recur10.1 propio1 del departamento, la i111truccin primaria ... " (Artculo
185 de la Constitucin Nacional aprobada en 1886). Lite texto fue reemplazado en 1910 por otro
que, en la medida en que suprime el "dirigir", permite 1ujetar la poltica educativa de los
departamentos a 10.1 dictados del gobierno nacional, y que dice a la letra: "Corresponde a las
Asambleas ... Reglamentar por medio de ordenanzas s de acuerdo con los preceptos constitucionales
lm establecimientos de instruccin primaria. .cuando fueren cmteados con fondos del
Departamento" (art. 54 del Acto Legislativo No. 3 de 1910). Nte.1e que, con el ltimo giro
mencionado, .1e abre la po.1ibilidad para que otros niveles de gobierno tambin puedan ofrecer
educacin primaria, costendola con 1u1 propios recursos. Con lo cual queda planteada en 1u raz
una grase indefinicin de competencia1 admini.1tratisas.
109
Art. 41 de la Constitucin Nacional de 1886. Ver sinembargo el Decreto 491de1904, art. 42.

139
 !XII Art. 14 del Acto Legislatirn No. 1 de 1936 y Art. 41 de la Constitucin Nacional vigente.
Aiios antes, en 1927, durante el gobierno conservador de Miguel Abada Mndez, se haba dado
un tmido paso en la direccin de hacer obligatorio "un mnimo de educacin" para los niiios.
Ver la 1.ey 56, arts. 4 a 8, del aiio antedicho, reglamentada por los Decretos 1790 de 1930 y 1710
de 1963.
151
Art. 57 del Acto l.egislatirn No. 1 de 1968; art. 187 de la Constitucin Nacional vigente.
152
Como se \Cr en el prximo captulo, la Ley 43 de 1975, que "nacionaliz" la ensean1a
oficial primaria y secundaria, debe ser entendida nicamente en el sentido de asumir la Nacin
lm cmtos de dicha educacin. Ver la doctrina de la Corte Suprema de Justicia al respecto, en sentencia
del 26 de julio de 1976, transcrita parcialmente en ALuero de MuiioL, B. (9). Ver tambin Vida!
Perdomo, J. ( 198).
ISJ Dicho fundamento legal tendra, como mnimo, la siguiente sustentacin. Por un lado,
contina en vigencia la Ley 37 de 1935, que atribuye al gobernador pleno poder para "nombrar
y remover libremente a los maestros de escuela. en armona con la .reglamentacin que
determine el Ministerio de Educacin. . "(art .3). Sentado lo anterior, no se entendera cmo puede
el gobernador seguir ejerciendo un tal poder s no es porque la enseiianza primara es tarea propia
del departamento. Por otro lado, la Ley 46 de 1971 reglamenta el "Situado fiscal" o porcentaje
de los ingresos ordinarios de la nacin que deben ser distribuidos entre los departamentos, las
intendencias y comisaras y el Distrito Especial de Bogot, "para la atencin de sus servicios" (art.53
del Acto Lcgislatirn No. 1 de 1968 y art.182 de la Constitucin Nacional vigente). Ahora bien,
la citada ley, al estatuir que el Situado debe ser invertido ntegramente en "los gastos de
funcionamiento de la ensearva primaria y en. . gastos de salud. ." (art.5), implcitamente estara
afirmando que estos gastos corresponden a servicios propios de las mentadas entidades territoriales.
154
Ley 7 de 1886. El Ministerio inicialmente se llam "de instruccin pblica". En 1927 (Ley
56) adopt su nombre actual.
15
' El ICCE tiene como objetivo no slo la construccin de planteles escolares, sino el dotarlos
del mobiliario y equipo pertinentes y, en ciertos casos conservarlos.
156
Vale destacar que el importante Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA, creado en 1957
para la formacin profesional de los trabajadores), aun cuando es parte del sistema educativo
nacional, es una entidad independiente, adscrita al \1inisterio de Trabajo. Ver sobre el SENA, Gmez
B., H., el a!ii (88).
IS" La l.ey 111 dice: "Desde el primero (lo.) de enero de mil nO\ecientos sesenta y uno (1961),
la Nacin tendr a su cargo el pago de los sueldos del magisterio oficial de la enseiianza primaria
en todo el territorio de la Repblica" (art. 1).
ixx Decreto 804 de 1966 (abril 1). Un precedente de inters, cuyos resultados prcticos se
desconocen, turn lugar en 1937 cuando el Congreso Nacional fij un sueldo mnimo para los maestros
(Ley 2 de 1937, art. !). El texto de la Ley 111de1960, atns citado, al ordenar que "La Nacin
tendr a 'u cargo el pago de los sueldos del magisterio oficial de la enseiianza primara en todo
el territorio de la Repblica", daba pie para pensar que con esta norma, implcitamente, haban
perdido los departamentos las facultades de crear pla1as docentes y de sealar su remuneracin.
159
Ver las tres reformas administrati\as ms recientes del \linisterio, 1960 (Decreto 1637), 1968
(Decreto 3157) ,. 1976 (Decreto 080).
190
Decreto 491 de 1904, art. 3; cada departamento tiene plena autonoma para organi1ar su
respecti\a Secretara de Educacin.
191
Por ejemplo, entre el lo. de enero de 1968 y el 31 de diciembre de 1978 hubo en Antioquia,
al igual que en \lagdalcna, once secretarios de educacin nombrados en propiedad, es decir uno
por aiio.
192
\'er por ejemplo, el Decreto 491de1904, arts. 75 a 81, la Le\ 4 de 1913, art. 127, y la Ley
37 de 1935, art. 3.
19
J En rigor, la exclusiva competencia de la asamblea para fijar los sueldos, por iniciativa propia
o del gobernador, existi hasta 1968. Se basaba en el art. 187 de la Constitucin Nacional anterior
a 1968, y en la Ley 4 de 1913, art. 97, numeral 16. Sin embargo, la Reforma Constitucional de
1968 trajo consigo dos cambios importantes. Primero, en adelante la iniciativa para proponer a
la asamblea la creacin de cargos docentes y su respectiva escala de sueldos qued reservada al
gobernador (arts. 5 a 7 dd Acto Legislatirn '.\lo. 1 de 1968, y art. 187, ord. 5, de la Constitucin
Nacional \gente). Segundo, la misma Reforma facult al gobernador para "crear, suprimir y fusionar
los empleos que demanden los senicios departamentales", por tanto, los de la docencia a nivel
de primaria, y para "fijar sm emolumentos". La nica restriccin es no exceder el monto global
establecido para el correspondiente senicio en el presupuesto que adopte la asamblea (art.60 del
Acto Legislatirn No. 1de1968, y art. 194, ordinal 9, de la Constitucin Nacional vigente). Qued
as instaurada una doble ruta discrecional segn parece, para crear cargos de maestros: una por
parte de la asamblea, siempre y cuando sea a iniciati\a del gobernador: otra, por parte del gobernador
solamente.

140
 194
Los presupuestos, tanto de la nacin como de los departamentos, son anuales, corresponden
a un ao calendario, y se preparan y aprueban durante los ltimos meses del ao anterior. Por
consiguiente, cuando se aprueba el presupuesto departamental generalmente no ha sido aprobado
aun el presupuesto nacional.
19
' Dichas facultades estn incluidas en otras ms generales. Por ejemplo, segn el Cdigo de
Rgimen Poltico y Municipal, Ley 4 de 1913, art. 169, corresponde a los concejos municipales:
"Acordar lo conveniente a la mejora, moralidad y prosperidad del municipio, respetando los derechos
de los otros y las disposiciones de la Constitucin, leyes y ordcnanLas, y los decretos del poder
ejecutivo y de los gobernadores y prefectos". Si la ley 39 de 1903, 'lrt.4, expresamente afirma que
los municipios dotados de recursos suficientes pueden sostener e'1ablecimientos de enseanza
secundaria - la cual en principio est a cargo de la Nacin - , se .sigue ajniori que lo.s mismos
municipios puedan erigir escuelas de primaria a su costa.
196
Un interesante anlisis de los FER hasta 1973 fue hecho por Han son, M., ( 101 ).
19
El Decreto-Ley 3157 fue firmado por el Presidente Lleras Restrepo el 26 de diciembre de 1968.
Dos o tres meses antes, el :'vlinisterio de Educacin envi a todos los gobernadores y al Alcalde
del Distrito Especial un modelo de ordenanza - de acuerdo, en este ltimo caso - , relativo a
la constitucin del respectivo FER, para que aquellos lo presentasen a la correspondiente asamblea
y concejo distrital. Se pretenda as agilizar la constitucin de los FER y asegurar que las asambleas
o el concejo distrital atorgasen uniformes y precisas facultades a su.s mandatarios seccionales para
que stos, a nombre del departamento o Distrito, firmasen el contrato con la Nacin que deba
dar vida al respectivo FER. La minuta del contrato, idntica, para todos los departamentos y el
Distrito Especial, fue preparada por el Ministerio de Educacin y remitida a aquellos para su firma.
Como se ver enseguida, no todas las entidades territoriales aceptaron el tenor literal ele! contrato
elaborado por el Ministerio, tanto que obligaron a ste a aceptar algunos cambios, en ocasiones
de mucha significacin.
198
Para los fines de este estudio slo se consultaron los contratos relativos al FER firmados
por las autoridades de Antioquia, Cunclinamarca, el Distrito Especial de Bogot, :Vlagdalena y el
Valle del Cauca, todos los cuales tienen como fecha el 20 de diciembre de 1968, seis das antes
de expedirse el Decreto 3157, que reestructura el Ministerio de Educacin y todo el sector educativo
nacional. En su respectivo prembulo, los cinco contratos aludidos recuerdan que la Ley 33 de
1968 (noviembre 14) autoriz al Presidente de la Repblica hasta el 31 de diciembre del mismo
ao "para celebrar acuerdos con los departamentos y el Distrito Especial de Bogot tendientes
a racionalizar el debido funcionamiento de la educacin primaria, y para efectuar las operaciones
presupue.stales y de crdito que fueren necesarias, con tal propsito" (articulo 10). La Ley 19 de
1958 haba facultado al gobierno nacional igualmente, y por tiempo indefinido, para celebrar
contratos con los departamentos sobre la creacin o reforma de los organi.smm departamentales
y sobre la administracin en los respectivos territorios de servicios que hoy estn a cargo de la Nacin,
y para hacer la delegacin correspondiente.
199
Como complemento a este compromiso de la Nacin, cada departamento y el Distrito
declararon en el mismo contrato "Aceptar la intervencin del delegado del Ministerio de Educacin
para los efectos y trminos especificados en el literal el) ele la clusula segunda", transcrito en el texto.
2011
El nfasis es nuestro. Es probable que en los contratos con la mayora de los departamentos
exista la misma frase "adicional" aqu comentada.
201
El problema sigue siendo tan real que, en septiembre de 1981, explicando las causas del
ele\ado dficit presupue>ral para pagar los maestros del pas, entonces registrado, el :Vlini.stro de
Educacin deca: "Otra de las causas del problema es la creacin ele cargos (de maestros) sin
pre.supuestos por parte de los gobernadores. Por ejemplo, se crearon 500 puestos sin haber sido
autori1aclos por el Ministerio y luego se pretende que la nacin asuma estas cargas laborales." (El
Tiempo, Septiembre 21 de 1981.)
202
El nfasi.s es nuestro. Ntese cmo el contrato no permite al departamento declarar
unilateralmente caducado el contrato por incumplimiento de la nacin. Se trata, pues, de una relacin
desigual. El Distrito y Cundinamarca lograron cambiar el proyecto del contrato para conservar
ellos tambin el derecho de terminar el contrato por incumplimiento de la Nacin. Antioquia hizo
tambin modificar en 1969 el contrato de 1968 exactamente en el mismo sentido.
2113
Cn texto idntico .se encuentra en los contratos con Antioquia, Cundinamarca, Magdalena
y Valle. El Distrito, empero, modific la .segunda parte del primer prrafo citado as: " ... y a
incrementar anualmente dicho aporte en una proporcin mnima de un quince por ciento ( 15070)
en relacin con el aumento del presupuesto Distrital".
204
No fue posible establecer cul fue la actitud de las autoridades del Valle del Cauca.
20
' El Decreto 124 propone un modelo de contrato que deber ser seguido "en lo posible"
(art. l) por la.s entidade.s territoriales. Se deja as abierta la puerta a una <,erie tericamente ilimitada
de diferencias en los contratos. Las implicaciones de esta observacin se apreciaron cuando se vi
la historia de los FER de Antioquia y :Vlagdalena.

141
 2116
Adems, los representantes de los educadores y de los padres de familia deban ser acogidos
por el gobernador de listas que el respectivo grupo le presentase.
2
w Tcnicamente hablando se trata de "desconcentrar" funciones, puesto que el campo de
decisiones realmente autnomas que tiene un fER es mnimo.
20
~ Decreto 102 de 1976, art. 4, i. Adems, el mismo decreto a continuacin encarga a la Junta:
"Diclar los ac1os ad111i11is1ra1ivos del personal 1inc11lado a los plm11eles y servicios educalivos pagados
por el FER, de conformidad con las normas que rijan sobre la materia", ibdem, art. 4,k. El nfasis
es nuestro.
2119
Contrstese el texto del Decreto citado con el siguiente: "(Corresponde a la Secretara de
Educacin del Departamento del Magdalena) dirigir, coordinar y controlar los servicios de educacin
en el departamento. . en sus diferentes ni\eles" (Decreto del Gobernador 436 de 1976) o con los
otros textos pertinentes atrs citados.
210
Para citar slo un ejemplo, la planta del FER del \1agdalena era de 53 personas en 1980,
discriminadas as: 7 atendan la oficina del delegado y sus funciones, 21 estaban propiamente
asignadas al FER y sus nuevas funciones, 10 tenan a su cargo la Oficina Seccin de Escalafn
Docente del \1agdalena, y 25 trabajaban en el Centro Experimental Piloto, o centro de capacitacin
del magisterio cuya administracin fue confiada directamente al FER. El FER de Antioquia tenia
en la misma fecha slo 15 funcionarios, pero sus funciones son en la prctica, como se explic
en su lugar, muy di,ersas de las del FER del Magdalena.
211
Art. 4, g. Fn realidad, este punto ya estaba contenido en la modificacin del contrato entre
la Nacin y Antioquia, pactada en 1973. Pero no as en el caso del \1agdalena - ni segn parece
en el caso de otros departamentos-, los cuales deban obtener del \1inisterio la aprobacin explcita
de los antedichos e<:ngos, antes de proceder a su creacin por medio de un decreto del gobernador.
Ver tambin el Decreto 2829 de 1975, art. 2.
212
Recurdese que el artculo lo. de la Ley 43 de 1975 reza: "La educacin primaria y secundaria
oficial scr un servicio pblico a cargo de la Nacin. En consecuencia, los gastos que ocasionen.
sern por cuenta de la Nacin.
2 1
1. El te.,to legal dice: "Los planteles nacionales de educacin, con excepcin de las
uni,ersidades, sern administradas por los fondos Educati\OS Regionales, FER, en las condiciones
que establece el presente Decreto" (Decreto 102 de 1976, art. 1). "Planteles nacionales" son todos
los establecimientos de educacin media que ya antes de la Ley 43 de 1975 (que nacionaliza la
educacin primaria y media) eran administrados y pagados directamente por la Nacin.
21
. En \Trdad, el Decreto 102 no hizo en este respecto otra cosa sino reglamentar lo ordenado
por la Ley 43 de 1975, art. 6.
21
' En 1978, el presupuesto de ingresos y rentas del departamento del \1agdalena llegaba a
S 178 309 346 (Ordenanza 09 de 1977, y Decreto de la ()obernacin 530 del mismo ao). El del FER
alcanzaba, rn el mismo at\o, a $312 381 011.
216
Vale la pena anotar aqu que los FER carecrn de personera jurdica, y que por ende en ese
sentido no son una "entidad" sino un "Fondo", administrado conjuntamente por la Nacin y
el respecti\o departamento.
21
' Esta indelegabilidad fue ordenada por el Decreto 378 de 1976, art. 12.
218
Ver el "Otros No. 3 al contrato firmado por la Nacin y el Departamento de Antioquia
sobre el Fondo Educativo Regional", fechado en 1977, y el idntico Otros firmado con los
departamentos de Cundinamarca, \1agdalena y el Valle, y con el Distrito Especial, el 2 de junio
del mismo ao. El nfasis es nuestro.

VIII. El Financiamiento
Introduccin

Como pusieron de presente Jos estudios de caso del Magdalena y Antioquia

y como se repetir en el captulo dedicado a analizar las causas de las huelgas
docentes, Jos problemas financieros ocupan lugar central entre las determinantes
del conflicto en Ja educacin primaria. En buena medida, Ja dificultad arranca
de Ja compleja estructura legal y administrativa que enmarca Jos flujos de
decisiones y recursos, especialmente en lo tocante a transferencias presupuestales
de la Nacin a Jos departamentos. Una vez analizado este aspecto, deben
describirse Ja magnitud del gasto total en la educacin primaria, su evolucin

142
durante el perodo y las diferencias regionales. Los cambios en eficiencia y en
calidad educativa asociados con el creciente esfuerzo financiero constituyen el
tercer punto de examen, seguido por el motivo inmediato de las protestas, la
remuneracin de los maestros. Finalmente, aunque referidos sobre todo a la
secundaria, la nacionalizacin de la educacin media iniciada en 1976 y el
Estatuto Docente de 1979 aaden a la incertidumbre y a la insatisfaccin del
magisterio de primaria y deben, por lo tanto, ser contemplados.
Ni que decirse tiene, en el proceso de recopilacin de estadsticas se presentaron
muchas dificultades. Aunque inicialmente se pretenda compilar doce aos de
series histricas, esto no fue posible en muchos casos, por lo cual hubo de
acudirse a aproximaciones o proyecciones, cuya metodologa encontrar el lector
explicada en cada cuadro.

Rgimen legal para el financiamiento

Prcticamente hasta 1960, la distribucin de responsabilidades en el financia-

miento de la educacin entre los tres niveles administrativos corresponda al
texto de la Ley 39 de 1903. En cuanto a la primaria, corran por cuenta de los
municipios la adquisicin de terrenos, la construccin de aulas, la compra de
equipos y el mantenimiento de instalaciones; los departamentos se encargaban
del salario de los maestros, y la Nacin contribua apenas con tiles y textos.
La Secundaria era de cargo de la Nacin, lo cual "no obsta para que los
departamentos y municipios que dispongan de recursos suficientes sostengan
establecimientos de enseanza secundaria" (Artculo 4, Ley 39 de octubre 26
de 1903).
No que hubiera faltado los intentos de reforma. En 1931, el gobierno ensay
constituir, sin xito, un Fondo Nacional de Educacin con aportes tripartitos
(92). El Fondo de Fomento Municipal, financiado por la Nacin, impuls la
construccin de aulas rurales y el servicio de restaurantes escolares a partir de
1938. Bajo la administracin de Rojas Pinilla ( 1953-57) se pretendi nacionalizar
fiscalmente la primaria, se crearon nuevos impuestos departamentales con
destinacin especfica al sector y se organiz el Banco Educativo Nacional para
el financiamiento de las instituciones educativas (Decreto 2113 de 1956). Pero
las cifras de la poca son ms dicientes; en 1942, por ejemplo, la Nacin sufrag
el 7% de los gastos oficiales en primaria, los municipios el 23Cf/o y los
departamentos el 70% ( 119).
El desmao administrativo de entonces - y tal vez tambin el de ahora -
queda retratado en las palabras de Jorge Elicer Gaitn desde el Ministerio de
Educacin, citadas por Lebot (119):
"En el funcionamiento de la escuela pblica colombiana hay una verdadera
sociedad annima formada por la Nacin, el departamento y los municipios,
que se debaten en medio de la incongruencia. All todos son responsables
y ninguno tiene la responsabilidad. Su desarmona que va desde la direccin
administrativa hasta lo econmico como a lo pedaggico, '>e traduce en
pugnas, formulismos, litigios y abandono de lo que debera ser el central
objetivo de las actividades".

El esquema de financiamiento departamental y municipal de la educacin

primaria era sencillamente insostenible. Con la nacionalizacin del impuesto
de aduana y el auge de la tributacin sobre renta, patrimonio y ventas, el nivel
central pas de recaudar el 4507o de los ingresos totales de sector pblico en

143
1930 al 89% en 1979, segn Ja Contralora General y Jos clculos de
FEDESARROLLO. Los magros fondos propios del departamento pasaron a
provenir de las siguientes fuentes de poca monta: impuesto al registro, al tabaco,
a Ja cerveza, al consumo de licores, al degello, a Ja previsin social, a las loteras
y a las regalas petroleras; renta de licores nacionales y extranjeros; y recursos
de crdito y de balance. Los municipios pasaron a vivir de Jos impuestos
prediales, de circulacin y trnsito y de industria y comercio, adems por
supuesto de Jos recursos de crdito y de balance y de Ja venta de servicios
(electricidad, acueducto, mataderos, etc.).
En tales circunstancias, no es de extraar que Ja Nacin haya venido
asumiendo cada vez ms Ja prestacin directa de ms y ms servicios, ni que
sm transferencias presupuestales a los niveles inferiores hayan aumentado hasta
representar el 86% del ingreso de Jos departamentos, el 46% del de las entidades
descentralizadas departamentales, el 64lr/o del de Jos municipios y el 22% del
de las entidades descentralizadas del orden municipal (67).
A partir de Ja Ley 111 de 1960, que nacionaliza Ja educacin primaria,
comienza a desarrollarse un complejo sistema de transferencias presupuestales
entre Ja Nacin, Jos departamentos y Jos municipios para el financiamiento de
Ja educacin oficial. Al mismo tiempo, se inicia un creciente y peligroso - desde
el punto de vista administrativo - divorcio entre competencias y recursos. Pues
Ja entidad que tiene la responsabilidad de prestar el servicio educativo de la
primas, generalmente el Departamento, ya no siente Ja obligacin de conseguir
el dinero para cubrirlo, y quien lo paga, Ja Nacin, carece de control efectivo
sobre Ja forma como se administra y presta el servicio.
Estas transferencias pueden agruparse bajo siete renglones: 1) situado fiscal
educativo, con destino a Ja primaria; 2) nacionalizacin de Ja secundaria;
3) aportes nacionales con "destinacin especfica" ante todo para (a) planteles
nacionales, (b) educacin de adultos, (c) jornadas adicionales, (d) institutos
nacionales de enseanza media diversificada (INEM) e Institutos Tecnolgicos
Agropecuarios (ITA), (e) colegios cooperativos, (f) territorios misionales por
contrato y no contratados, y (g) capacitacin y perfeccionamiento docentes,
incluidos Jos Centros Experimentales Piloto; 4) auxilios nacionales destinados
a planteles especficos; 5) auxilios "parlamentarios" para entidades educativas;
6) transferencias dentro de Jos establecimientos pblicos adscritos al Ministerio
ele Educacin Nacional, a saber: Instituto Colombiano de Crdito Educativo
y Estudios tcnicos en el exterior (ICETEX); Instituto Colombiano para el
Fomento de Ja Educacin Superior (ICFES); Instituto Colombiano de
Construcciones Escolares (ICCE); Instituto Colombiano de Ja Juventud y el
Deporte (COLDEPORTES); Fondo Colombiano de Investigaciones Cientficas
y Proyectos Especiales, Francisco Jos de Caldas (COLCIENCIAS); Instituto
Colombiano de Cultura (COLCUL TURA); Instituto Caro y Cuervo; Instituto
Colombiano de Cultura Hispnica; Instituto Nacional para Sordos (INSOR),
e Instituto Nacional para Ciegos (INCI); 7) financiamiento de universidades
nacionales ubicadas en distintos departamentos y transferencias a universidades
regionales.
De Jos siete renglones mencionados, slo el primero (Situado Fiscal educativo)
se refiere exclusivamente a Ja primaria, como que constituye su principalsima
fuente de financiacin. Sin embargo conviene aludir rpidamente a los dems
rubros pues, en virtud del decreto 102 de 1976, Jos Fondos Educativos Regionales
canalizan Ja mayora de aquellas transferencias y tal unidad de caja suele afectar
directamente a Ja primaria. En concreto, Jos FER no participan en Ja administra-

144
cin de Jos tres ltimos renglones (auxilios parlamentarios; transferencias entre
la direccin nacional y las agencias locales de Jos establecimientos pblicos, de
las cuales son ms cuantiosas las correspondientes al ICCE; y financiamiento
de las universidades). Los aportes nacionales para planteles determinados y
aquellos con "destinacin especfica" (renglones 3 y 4) van a fondos especiales
dentro del FER. Por ltimo, Ja nacionalizacin y el situado (renglones 2 y 1)
ingresan a Jos fondos comunes del FER.
Entre las transferencias que no pasan por Jos FER, dos contribuyen
parcialmente al financiamiento global de Ja primaria: Ja construccin de escuelas
por parte del ICCE y algunos "auxilios parlamentarios". Segn Ja informacin
que pudo ser allegada, donde no se discrimina entre aulas de primaria y de
secundaria, las construcciones escolares representan una proporcin inestable,
pero no despreciable, del esfuerzo financiero nacional: en 1974, su valor igual
al 11 % del presupuesto del Ministerio de Educacin Nacional; en 1975, al 5%;
en 1976, al 6%, y en 1977, al 9%. 219 Los "auxilios parlamentarios" son
aportes al desarrollo de las regiones incluidos en el Presupuesto Nacional y
distribuidos ad libitum por Jos parlamentarios; motivo recurrente de
controversia, como se comprender, ellos disminuyeron desde ser el 2,4% del
presupuesto total en 1968 hasta el 0,8% en 1979, y Jos englobados bajo el rubro
"educacin" pasaron de valer 1,2% a 0,26% del Presupuesto Nacional entre
Jos dos aos citados. Con todo, parece que planteles y comunidades determina-
dos se benefician bastante de las contribuciones parlamentarias para Ja educacin
primaria.
Los dos tipos de transferencias que van a fondos especiales dentro de Jos FER
- auxilios nacionales y "con destinacin especfica" - pueden tambin
contribuir marginalmente al financiamiento de Ja primaria oficial. Puesto que
Ja mayora de Jos "planteles nacionales" susceptibles de recibir "auxilios
nacionales" pertenecen a Ja secundaria, la enseanza elemental raramente se
beneficiara de ellos; y de todas maneras, Jos dichos auxilios apenas si excedieron
al 1 por mil del total presupuestado por Jos FER en J979. 220 Entre Jos aportes
"con destinacin especfica", cinco podran derivar recursos marginales hacia
Ja educacin primaria: "primaria", "perfeccionamiento docente", "bienestar
estudiantil", "territorios nacionales", y "desarrollo rural integrado"; en
conjunto, las partidas correspondientes sumaron en 1979, un 16% de Jos aportes
"con destinacin especfica", Jos cuales fueron a su vez un 28% de Ja
contribucin nacional a Jos FER.
Queda dicho que Ja primaria oficial se financia muy principalmente por medio
del situado fiscal y, de modo residual, por transferencias nacionales que ingresan
a fondos especiales dentro de Jos FER o que se administran independientemente
de ellos. Queda tambin dicho que Jos recursos del Situado van a fondo comn
con otras transferencias de Ja Nacin dentro del FER Jo cual, sin obstar Ja
existencia de prioridades legales, puede afectar el pago de Jos maestros en Ja
primaria. Para hacer ms complejo el sistema, deben ahora mencionarse otras
tres peculiaridades:
1) Como se ha repetido, independientemente de Jos FER y de Ja Nacin, Jos
departamentos y Jos municipios pueden crear y costear escuelas de primaria o
de secundaria proveyendo Jos fondos necesarios, por decisin autnoma de las
autoridades locales. No hay modo de estimar Ja cuanta de Jos recursos
implicados por estas decisiones ni de describir Ja diversidad de arreglos
financieros ad hoc Pero se sabe que Jos establecimientos y docentes de carcter
departamental y municipal fueron una proporcin importante del total en el

145
pasado; que su peso relativo tiende a disminuir ininterrumpidamente; que fueron
- ocasionalmente, son todava - pretexto para ejercer "chantaje" sobre el
gobierno central, pues el alcalde o gobernador reclama fondos para eliminar
las ya proverbiales "perturbaciones del orden pblico" ni
2) Adems de las transferencias nacionales van a las arcas de cada FER, y
de all a Ja primaria, Jos "aportes secciona les" y "otros recursos". Las
contribuciones de Jos departamentos y el Distrito Especial de Bogot se destinan
en parte a cuentas especficas Uornadas adicionales, perfeccionamiento docente,
colegios cooperativos, educacin especial y de adultos) pero en su mayora
ingresan al fondo principal del FER, que engloba Ja primaria y Ja secundaria.
El origen de Jos aporte.-; seccionales a sus respectivos FER se encuentra,
esencialmente, en Jos topes legales a las transferencias por parte de Ja Nacin
en cada tramo educativo. La ley 33 de 1968, reglamentando la 111 de 1960,
estipul que Ja Nacin pagara el magisterio de primaria hasta un valor
equivalente a Ja cuanta total de Jos sueldos que en cada unidad territorial rigiera
el 31 de diciembre de 1960, ms Ja suma de 40 milliones de pesos. En cuanto
a la secundaria, Ja Lev de Nacionalizacin (43 de 1975) determin "congelar
el monto de las asignaciones que las entidades territoriales hayan aprobado en
materia de educacin secundaria, tomando como tope los presupuestos
aprobados por las asambleas departamentales, por el Concejo Distrital y por
Jos concejos municipales para 1975" (artculo 4).
Los "otros recursos" que figuran en Jos presupuestos de cada FER y que,
de nuevo pueden servir a Ja primaria, son cinco. Los "fondos docentes" o
captaciones de Jos planteles de secundaria por concepto de matrculas, pensiones,
certificados, validaciones, etc; en 1979 este rengln gener el 6 por mil del
presupuesto global de los FER, pero en algunos departamentos, como el Valle
del Cauca, su significado fue considerable. Segundo, Jos rendimientos al FER
por el suministro de materiales didcticos, ayudas educativas y asesoras a
interesados (sumas del tocio insignificantes). El rendimiento de inversiones
obtenidas por operaciones financieras, las rentas contractuales (arrendamientos)
y, por supuesto, los recursos del balance o supervit de caja ele la ejecucin
presupuesta] del ano inmediatamente anterior, son las otras tres fuentes aludidas.
3) El rcgimcn financiero de la seguridad social para el magisterio del sector
pblico es simple y llanamente catico. La Caja Nacional de Previsin Social
y alrededor de un centenar de cajas departamentales y municipales se reparten,
de manera bien confma, Jos recaudos v las responsabilidades. Puesto que Ja
ley de nacionalizacin de Ja primaria (111 de 1960) se interpret en el sentido
ele que ella refera slo al sueldo o asignacin bsica del docente, las primas,
prestaciones y reservas pcmionales siguieron a cargo de las cajas departamentales
y municipales. Pero Ja Ley de Nacionalizacin de Ja secundaria se prest a
entender que quedaba nacionalizada adems Ja seguridad social de los maestros
ele primaria, de modo que la Caja Nacional de Previsin empez a cubir algunos
riesgos de docentes en primaria a partir de 1976, adems de otros riesgos para
secundaria que vena amparando y de Jos derivados de la nacionalizacin de
Ja enseii.anza media. Se ha llegado as a configurar un autntico crucigrama de
quin paga, quin administra, quin debe a quin, y quin tiene derecho a qu,
crucigrama que difiere cuando se trata de prestaciones comunes a todo el
magisterio, primas peculiares a un patrono, servicios de salud o pensiones.
Con excepciones contadsimas, a ninguna de las cajas gira el estado las cuotas
completas que Je corresponden en su carcter de patrn de los afiliados. Con
excepciones igualmente escasas, las caJaS no son precisamente modelos de
146
eficiencia administrativa o contable. Tras aos de trabajo en FEDESARROLLO
sobre el tema, puede afirmarse que nadie sabe a ciencia cierta, para ninguno
de dichos organismos, cul es el valor actuaria! de las deudas, ni cules son
los parmetros demogrficos y laborales - edad, tiempo de servicio, trayectoria
salarial, nmero de dependientes - que serviran para establecerlos. El
trabajador oficial o empleado pblico que, por cambiar de patrono, pasa de
una Caja a otra, crea verdaderos rompecabeLas de contabilidad; y ellos se dan
a escala masiva cuando el cambio de patrono se produce mediante leyes, como
aquellas que nacionalizaron la primaria y la secundaria en 1960 y en 1975,
respectivamente. Baste aadir que cada Caja exige cotizaciones diferentes y
ofrece servicios o prestaciones distintas, para completar el cuadro de una
confusin que bien puede afectar a bastante ms de 100 mil maestros (mejor,
a un milln de trabajadores del sector pblico) con sumas que tambin pueden
llegar a des bordar cualquier razonable previsin financiera. 222
Entre los siete tipos de transferencias nacionales para educacin quedan por
examinar los dos principales: el Situado Fiscal y la Nacionalizacin de la
Secundaria. La unidad de caja entre ambos origina problemas en el flujo de
pagos hacia los maestros de enseanza elemental, y por ello habr que volver
ms adelante sobre la Nacionalizacin de la Secundaria. A su vez, la importancia
del Situado Fiscal exige destinarle seccin aparte.

El situado fiscal

La transferencia automtica de recursos de la Nacin a los departamentos

denominada "Situado Fiscal" constituye, desde 1973, la principal fuente de
financiamiento de la primaria colombiana. "As, del total del gasto en educacin
primaria, el Situado Fiscal representa el 66,2 O/o para 1973; 50% para el 74; 64,4%
para el 7 5; 67 ,5 07o para el 76 y el 7 4,5 'fo para el 77. La proporcin de ste en
el total de aportes de la Nacin para educacin primaria ha sido de 8 I ,3G"/o;
67,7rJ/o; 83,7U/o; 85,9% y 91,3% para esos mismos aos. Por ltimo, del total
de aportes de la Nacin para educacin, el Situado Fiscal represent el 32,4%;
30,4%; 38,3%; 39, 1rro y 37,2%; sobre el total del gasto en educacin el Situado
Fiscal representa el 23,7%; 22,1%; 28,l!fo; 29,3% y 29,5%" (144).
La institucin del Situado tuvo origen en la Reforma Comtitucional de 1968
cuando, tratando de revitalizar las finanzas regionales, -,e eqableci que "la
ley, a iniciativa del Gobierno, determinar los servicios a cargo de la Nacin
y de las entidades territoriales ... y sealar el porcentaje de los ingresos
ordinarios de la Nacin que deba ser distribuido entre los departamentos, las
intendencias y comisaras y el Distrito Especial de Bogot, para la atencin de
sm senicios ... " (Artculo 53, Acto Legislativo No. l ).
En cumplimiento del texto constitucional, la Ley 46 de 1971 reglament el
Situado en los trminos que siguen. Durante los aos de 1973, 1974 y 1975 se
distribuirn entre las regiones el 13%, el 14'o y el 15%, respectivamente, de
los "ingresos ordinarios de la Nacin"/'' con destino al servicio de la
educacin primaria y la salud pblica. El porcentaje sera incrementado despus
de 1975, siempre que los ingresos corrientes de la Nacin aumentasen en un
15% anual con relacin al promedio de los tres ai'ios anteriores; dicho incremento
ser como mximo del 2% para cada vigencia, sin que el Situado pueda llegar
a superar el 25% de los ingresos ordinarios. 224 En caso de alcanzarse este tope,
todos los gastos de funcionamiento que demanden la emei'ianza primaria y la
salud pblica, no correspondientes a la Nacin, estarn a cargo de las entidades
territoriales respectivas.

147
 Los departamentos, intendencias, comisaras y el Distrito Especial aplicarn
los recursos del Situado exclusivamente a educacin primaria y salud pblica
(exceptuando de sta las campaas sanitarias nacionales) en proporcin del 76%
para la primera y del 24% para la segunda. Si las transferencias llegasen a exceder
el valor de los gastos de funcionamiento, las entidades beneficiarias debern
destinar el sobrante al rubro de inversin. Adems, las regiones continuarn
invirtiendo de sus propios ingresos ordinarios porcentajes no inferiores a aquellos
que gastaron en educacin primaria y salud durante 1972 (esta disposicin, que
habra implicado sobrefinanciamiento de ambos sectores, no ha sido siempre
cumplida por las regiones, segn se vi atrs).
Por ltimo, la distribucin del Situado entre entidades territoriales, a tenor
de la Ley, debera sujetarse a dos criterios. Primero, cada entidad recibir por
concepto del Situado una suma no menor de la transferida por la Nacin durante
1972 para gastos de funcionamiento en educacin primaria y gastos en salud
pblica. Segundo, el 30% de la asignacin ser repartido por partes iguales entre
los beneficiarios ("situado fiscal territorial") y el restante 70%, en proporcin
directa a su poblacin ("situado fiscal poblacional").
La lgica y la mecnica de distribucin del Situado han sido materia de
distintas crticas. Primero, la aritmtica establecida para su liquidacin global
es tal, que las regiones pueden recibir menor recursos que los pretendidos
originalmente. 225 Segundo, la distribucin del Situado entre educacin primaria
y salud no corresponde efectivamente a los porcentajes estipulados, 74 y 26,
debido a las "adiciones" o correcciones posteriores a la Ley de Presupuesto
(vase el Cuadro V111-1).
Ms variadas son las glosas al reparto del Situado entre las entidades
territoriales. Distribuir automticamente el 30% entre las regiones carece de
sentido econmico pues, si se trata de buscar equidad horizontal, debera apelarse
a algn criterio definido (por ejemplo, que la relacin beneficio-esfuerzo
financiero fuese igual entre regiones). A su paso, el "situado poblacional"
supone que el beneficio marginal de cada peso invertido por la Nacin en
educacin primaria es el mismo en cada entidad territorial; pero tal no es el
caso, pues la estructura de costos vara ampliamente de una regin a otra (por
ejemplo, la relacin alumno-profesor iba de 18 en el Choc a 60 en el Valle
del Cauca en 1977, siendo as que el Situado se destina fundamentalmente al
pago de la nmina docente). De este modo, en el mismo ao de 1977, la
transferencia percibida por 15 entidades generaba supervit para ellas, al paso
que en las regiones restantes, donde la poblacin crece ms rapidamente o donde
es ms baja la relacin alumno-profesor, el Situado no alcanzaba para cubrir
el valor de la nmina del magisterio de primaria.
Las intendencias y comisaras reciben, en un sentido, demasiado? recursos
(debido al Situado territorial) lo cual exagera los costos de la educacin primaria
por estudiante (en Guaina por ejemplo, esta cifra lleg a $35 502 en 1977). Pero,
en otro sentido, los Territorios Nacionales perciben menos de su cuota legal,
debido a las adiciones presupuestales, y se perjudican adems porque el Situado
sustituy transferencias que con anterioridad poda dedicar a renglones distintos
de educacin y salud.
Pero la crtica ms obvia y persistente se refiere al hecho de que la distribucin
regional del Situado est basada sobre el Censo de 1964, lo cual sin duda
perjudica a las regiones cuya poblacin crece ms rpidamente (vase el Cuadro
V111-2). Peor an, dado el rgimen electoral, es bien improbable que el Congreso
apruebe el Censo de 1973 o permita alguna actualizacin de las cifras, pues ello

148
 Cuadro VIII-1. Destinacin del situado fiscal (millones de pesos).

% %
Ejecucin segn ley % % segn ley
Ao Total ejecutado educacin 46/71 ejecutado Ejecucin salud ejecutado 46/71
---

.::. 1973 2305,8 1800,9 74,0 78,1 504,9 21,9 26,0

' 1974
1975
3048,5
4304,0
2335,5
3282,5
74,0
74,0
76,6
76,2
712,0
1021,5
23,4
23,8
26,0
26,0
1976 5343 ,5 3878,1 74,0 72,6 1465,4 27,4 26,0
1977 6998,8 5291,2 74,0 75,6 1707,6 24,4 26,0
1978 9931,5 7661,5 74,0 77,1 2270,0 22,8 26,0
Fuente: 1973-1978: Contralora General de la Repblica, Informes Financieros. (1979: El Informe Financiero de Contralora para 1979 no haba sido publicado en noviembre de 1980.)
 Cuadro Vlll-2. Distribucin relativa de la poblacin ("lo) - segun censos - 1964 y 1973.

Porcentaje de la poblacin
1964 1973 Variacin

Variacione'> positivas
1) Atlntico 4,1 4,5 0,4
2) Bogot 9,7 12,7 3,0
3) Cesar 1,5 1,7 0,2
4) Meta 0,9 1,1 0,2
5) Norte de Santander 3, 1 3,2 0,1
6) Valle 9,9 10,4 0,5
7) Territorios Nacionales 1,4 2, 1 0,7
8) Guajira 0,8 1,0 0,2

Variaciones negativas
1) Antioquia 14,2 13,9 -0,4
2) Boyac 6,1 5, 1 -1,0
3) Caldas 4,1 3,3 -0,8
4) Cauca 3,5 3,3 -0,2
5) Cundinamarca 6,4 5,3 -1,4
6) Huila 2,4 ..., ,
~ -0,2
7) Magdalena 3,0 2,8 -0,2
8) Quindo 1,7 1,5 -0,2
9) Risaralda 2,5 2, 1 -0,4
10) Santander 5, 7 5,3 -0,4
11) Tolima 4,8 4,3 -0,5

Constantes
1) Bolvar 4,0 4,0
2) Crdoba 3,4 3,4
3) Choc 1,0 1,0
4) Nario 4,0 4,0
5) Sucre 1,8 1,8

Total 100,0 100,0

fuente: OANE y ONP.

redundara en menos recursos y en menos parlamentarios para las zonas

relativamente subpobladas (38, 56, 67).

La administracin financiera
Los procesos de programacin, ejecucin y control presupuestales no son
menos complejos que la estructura de financiamiento, prestndose a veces a
crisis de liquidez y a dficits de diversa ndole. Tericamente, la secuencia
procedimental puede "simplificarse" as:
1) Sobre la base de los presupuestos de cada plantel y la consideracin de
otros rubros, funcionarios de cada FER elaboran su proyecto de presupuesto
anual en colaboracin con la Secretara de Educacin y con el Delegado del
Ministerio. Una vez estudiado el proyecto por la respectiva Junta
Administradora del FER, ste se remite al Ministerio de Educacin Nacional
para su aprobacin definitiva.
2) Independientemente de lo anterior, el Ministerio de Hacienda ha
programado los ingresos totales de la Nacin; los corrientes, a travs de la
Direccin General de Presupuesto, y los de capital, a travs de la Direccin de
Crdito Pblico.

150
 3) La Oficina de Planeacin del Ministerio de Educacin, aprobados Jos
proyectos de cada FER y otros del sector educativo, enva una solicitud
preliminar a Ja Direccin General de Presupuesto; sta procede a asignar
tentativamente Jos ingresos totales entre ministerio y dems unidades
presupuestales, remite formularios a cada Oficina de Planeacin, y stas
devuelven las solicitudes definitivas.
4) La Direccin General de Presupuesto, trabajando sobre gastos de
funcionamiento, y Ja Unidad de Inversin Pblica del Departamento Nacional
de Planeacin, sobre gastos de inversin, empiezan a realizar ajustes globales
y sectoriales, consultando si es del caso a las Oficinas de Planeacin y a Jos
delegados de otras entidades; hasta esbozar un Proyecto de Presupuesto.
5) El Proyecto del Gobierno es enviado al Congreso donde, luego de nuevos
ajustes, se expide Ja Ley de Presupuesto.
6) La Ley de Presupuesto puede ser alterada mediante "adiciones" posteriores.
La correspondiente Oficina de Planeacin solicita el aumento ante Ja Direccin
General de Presupuesto, Ja cual puede aprobarse siempre que Ja Contralora
General de Ja Repblica certifique Ja disponibilidad de recursos. Aprobada Ja
adicin por el Ministerio de Hacienda, ella va al Congreso para convertirse en
ley o, si las cmaras no se encuentran reunidas, se sanciona mediante decreto
que debe pasar a control por parte del Consejo de Estado.
7) Sobre Ja base de Ja "Aprobacin Definitiva" (Ley de Presupuesto ms
adiciones) Jos gastos son autorizados por el Consejo de Ministros mediante
"Acuerdos de Ordenacin de Gastos" para cada mes (existen tambin Jos
acuerdos cuatrimestrales llamados "de obligaciones", que no hacen mucho al
caso presente).
8) En el evento de que el Acuerdo Mensual autorizado por el Consejo de
Ministros resulte ser insuficiente, Ja Oficina de Planeacin afectada puede
solicitar de Ja Direccin General de Presupuesto Ja necesaria adicin, con Jo
cual queda autorizado el gasto de ms de Ja doceava parte.
9) Aprobado el Acuerdo de Ordenacin, el funcionario autorizado en cada
ministerio solicita el giro por parte de Ja Tesorera General de Ja Nacin,
mediando el visto bueno de Ja Contralora;
10) Un proceso similar al descrito, de apropiaciones, adiciones, acuerdos de
ordenacin y certificacin de reservas tiene lugar respecto de Jos aportes
departamentales al FER;
I I) Contando con las apropiaciones definitivas, acuerdos de ordenacin de
gastos, adiciones sobre doceava y giros aprobados por Tesorera, las Juntas
Administradoras del FER sancionan Jos "Acuerdos Mensuales de Gasto" dentro
del marco de prioridades establecido por Ja ley.
El mecanismo descrito opera en Ja prctica con distintas dificultades. En
primer lugar, da pie a un elaborado juego de poderes, influencias y presiones:
entre Jos planteles, Jos maestros y el FER; entre el gobernador, Ja asamblea
departamental y el FER; entre el FER, el Delegado del Ministerio y el Ministerio
de Educacin; entre el Ministerio de Educacin y el Ministerio de Hacienda;
entre ambos ministerios y Jos parlamentarios; entre Ja Oficina de Planeacin,
Ja Direccin General de Presupuesto, Ja Contralora y Ja Tesorera; etc. Este
esquema, quizs sensato dentro de una democracia, se ha prestado
repetidamente, en Ja opinin de Jos entrevistados, al oscurecimiento de
responsabilidades, a Ja toma de decisiones financieras incongruentes, y al
traslado de conflictos generados por imprevisin o negligencia en un nivel
administrativo a niveles superiores o inferiores.

151
 En segundo lugar, las proyecciones presupuestales tienden a quedarse cortas,
ms que a ser excesivas, porque decisiones de tan alto costo como el alza general
de salarios al magisterio, hecha a causa de la inflacin generalmente cada ao,
no pueden ser incluidas en el presupuesto en forma alguna en tanto no hayan
sido ordenadas mediante ley o decreto presidencial. Ahora bien, por razones
polticas o por simple negligencia, dicho decreto o ley no siempre es expedido
a tiempo, con lo cual inevitablemente se produce un presupuesto deficitario.
El costo de la descongelacin del escalafn y de la reclasificacin de los maestros
en virtud del Estatuto Docente de 1979 no pudo basarse - por falta de datos
al respecto - sino en estimativos crudos que, hechos con optimismo, lo
subestimaron en hasta un quinientos por ciento. Por otro lado, las reservas para
seguridad social, en monto de nuevas primas y prestaciones sociales, y los fondos
para cubrir riesgos de largo trmino son subfinanciados ao tras ao.
En tercer trmino, la mayora de las entidades territoriales olmpicamente
incumple su obligacin de aportar los recursos programados dentro del FER.
En parte, este vaco se compensa por la costumbre, en el gobierno central, de
subestimar los ingresos fiscales, de manera que sean posibles las adiciones.
Cuarto, la teora de adecuar recursos a las necesidades se invierte a la prctica
de adecuar las necesidades a los recursos. Cada paso de la secuencia presupuesta!
descrita arriba tiene un plazo para ser cumplido; pero si los proyectos y
aprobaciones no se dan a tiempo, como suele suceder, los niveles inferiores
amoldan su presupuesto a la disponibilidad establecida por los niveles superiores
(lo cual no garantiza, por supuesto, una adecuada cobertura de costos). De otra
parte al imponer de hecho el situado fiscal un tope a los aportes de la Nacin
para el pago del magisterio, la consideracin sobre necesidades reales pasa a
un segundo plano.
Quinto, an si la provisin global es suficiente, se dan excesos y, con ms
frecuencia, insuficiencias de liquidez. El giro por doceavas partes hace que, por
ejemplo, haya sobrantes en enero pero escasez en febrero (cuando los nuevos
maestros contratados para el ao ingresan a nmina) en junio o en diciembre
(cuando deben pagarse las primas al magisterio).
Sexto, otras tres circunstancias suelen retrasar el pago de las obligaciones.
El que los giros de Tesorera estn centralizados en Bogot, de modo que obtener
la doceava parte implica gestiones interminables y demoras en la comunicacin.
El que, presionada por demandas urgentes, la Junta Administradora del FER
resuelve aplicar la liquidez disponible al pago de alguna partida - una prima
legal, por ejemplo - en lugar de la prevista originalmente; y el que los trmites
para situar dinero en zonas rurales o municipios apartados sean de por s bien
lentos.

Evolucin del gasto en educacin

Hablando con propiedad, la inversin educativa total de un pas durante un
determinado perodo incluye costos pblicos y privados, directos, indirectos y
de oportunidad. El anlisis que sigue se refiere slo a los costos asumidos por
el sector pblico, excluyendo adems de l los municipios (cuyo aporte parecera
ser pequeo, sobre todo desde que el ICCE asumi la construccin de aulas).
Ni que decirse tiene, la contabilidad completa habra de incluir los gastos de
establecimientos privados, los ingresos que las familias dejan de percibir mientras
el alumno cursa sus estudios, y otros renglones indirectos, como libros,
transporte, uniformes o derechos acadmicos.

152
 Como primer punto de referencia, el Cuadro VIII-3 describe la importancia
relativa del gasto pblico total en educacin dentro del producto interno bruto
y dentro del Presupuesto Nacional. Se nota all que los pases industrializados
destinan a educacin un mayor porcentaje de su producto interno que las
naciones en va de desarrollo y que la cuota de estas ltimas aument entre los
dos aos de referencia. De su lado, el esfuerzo pblico colombiano es menor
que el promedio del de los pases en desarrollo (pese a que el producto per capita
de Colombia es superior a tal promedio) y disminuy entre los dos aos
comparados. Pero la anterior imagen cambia por entero al examinar los
porcentajes sobre Presupuesto Nacional. La diferencia entre desarrollados y
en desarrollo se acorta visiblemente, Colombia se aproxima y hasta excede el
promedio para los no industrializados, y su porcentaje aumenta ms rpidamente
que aquel promedio.
Interpretadas pues en su conjunto, las cifras del Cuadro VIII-3 apuntan a
conclusiones ms elaboradas. Primero, entre ms desarrollado es un pas, mayor
es la participacin de gasto pblico educativo en el producto interno bruto y
en el Presupuesto Nacional. Pero, segundo, el Presupuesto Nacional representa
un porcentaje menor del producto total en los pases subdesarrollados que en
los industrializados (por ello se acorta el bache relativo entre los primeros y
los segundos al elegir una u otra base de comparacin). Tercero, el sector pblico
colombiano participa menos del producto total que el promedio de los pases
en desarrollo. De este modo, cuarto, pese a ser un "estado dbil", el esfuerzo
educativo del gobierno colombiano es notable en comparacin de pases con
similar y an con superior nivel de desarrollo. Pero, quinto, parte del aumento
registrado entre 1970 y 1974 debe atribuirse a cambios en el esquema de
financiacin colombiano, como se ver ms adelante.
Otras comparaciones internacionales de inters se desprenden del Cuadro
VIII-4. El gasto pblico por estudiante se eleva a medida que los pases alcanzan

Cuadro Vlll-3. Gasto pblico total en educacin como porcentaje del producto interno bruto y
del presupuesto nacional, 1970-1974.

PIB Presupuesto nacional

1970 1974 1970 1974
Pases desarrollados 5,7 5,7 16,l 15,6
Paises en desarrollo 3,4 3,9 13,8 15, l
Colombia 3,2 2,8 13,6 18,4
Fuente: World Bank (201) para Colombia y clculos de FEDESARROLLO.

Cuadro Vlll-4. Gasto pblico en educacin por estudiante (1970 y 1975) y costos por estudiante de
primaria (l 975) (en dlares corrientes).

Paises con PlB Costos en

per capita de Gasto total primaria
1975 1970 1975 1970
Menos de $265 39 40 26
Entre $266 y $520 43 109 57
Entre $52 l y $ l 075 73 177 88
Colombia ($630) 68 169 86
Entre $1076 y $2500 140 305 182
Miembros de la OECD 848 1238 859
Fuente: World Bank (201) para Colombia y clculos de FEDESARROLLO.
"Europa Occidental, Turqua, Estados Unidos, Canad, Japn, Australia y Nueva Zelandia.

153
mayores ndices en su ingreso per capita, y el salto es espectacular al pasarse
la barrera de los US$2500 por habitante. Pero, si se descuenta el rezago de los
muy pobres (menso de US$265) la tasa de crecimiento del gasto pblico educativo
fue mayor entre los subdesarrollados que entre los miembros de la OECD, entre
1970 y 1975. Si se recuerda que el ingreso per capita de Colombia era de US$630,
parecera que el gasto pblico por estudiante del pas est dentro del rango
esperable de su grado de desarrollo. Pero habra que tener en cuenta otras
circunstancias, infortunadamente no cuantificables: la menor participacin del
ingreso pblico sobre el producto nacional, la incidencia relativa de la matrcula
privada, y los distintos composicin y costos del alumnado por tramos
educativos. En cambio, es claro que el gasto pblico por estudiante creci ms
rpidamente durante el quinquenio en Colombia que en el promedio de los pases
con grado comparable de desarrollo econmico.
Tocante a los costos per capita en primaria vuelven a anotarse su incremento
al elevarse el ingreso por habitante y la abrupta discontinuidad al superar el
lmite de los US$2500 anuales. Si se escrutan las diferencias relativas entre
Colombia y los pases que se encuentran en su mismo tramo de ingreso, podra
flotar la impresin de que los costos por estudiante colombiano son bastante
elevados. Pero ello no pasa de ser una impresin, quizs ilusoria en vista de
las salvedades anotadas y, ms an, en ausencia de indicadores sobre la calidad
de la educacin impartida.
Volviendo sobre las cifras colombianas, el Cuadro VIII-5 muestra la evolucin
del gasto pblico educativo, incluyendo la Nacin y los departamentos, entre
1968 y 1979. En once aos, los recursos pblicos destinados al sector
prcticamente se han duplicado en pesos constantes, lo cual implica una tasa
de crecimiento anual superior al 6%. Pero este guarismo resulta menos
impresionante cuando se nota su cercana a la tasa de expansin real de los
ingresos del sector pblico, o cuando se la compara con la de crecimiento del
producto bruto durante el mismo perodo (en cambio, la contribucin
gubernamental a la educacin ha aumentado con bastante ms rapidez que el
ingreso per capita).
Si el gasto pblico en educacin ha crecido al comps de los ingresos totales
del estado, se ha producido en cambio una variacin sustancial en los esfuerzos
relativos de la Nacin y de los departamentos. El Cuadro VIII-6 muestra cmo,
en efecto, los aportes reales de Presupuesto Nacional aumentaron en un 286%

Cuadro Vlll-5. Gasto pblico total en educacin, 1968-1979.

----- -----

Pesos Pesos
corrientes Indice de constantes Indice de
Ario (millones) crecimiento (millones) crecimiento
1968 2528,3 100,0 3113,7 100,0
1969 3195,9 126,3 3566,8 114,5
1970 4182,6 165,3 4182,6 134,3
1971 5187,8 205, l 4562, 7 146,5
1972 6238 '7 246,6 4824,9 154,9
1973 7582, l 299,7 4879, l 156,6
1974 9320,4 368,5 4824,2 154,9
1975 11800,4 466,5 4933,3 158,4
1976 13921, l 550,4 4872,6 156,4
1977 17944,5 709,5 521 l ,9 167,4
1978 24825,0 981,5 5929, l 190,4
1979 33300,3 1316,6 6110,3 196,2
--------

Fuente: Cuadro \"111-6.

154
 Cuadro VIII-6. Gasto nacional y departamental en educacin, 1968-1980 (millones de pesos).

Presupuesto nacional Presupuesto departamental

Pesos Indice de Pesos Indice de Pesos Indice de Pesos Indice de
Aiio corrientes crecimiento constantesh crecimiento corrientes crecimiento constantes crecimiento
----

1968 1379,3 100,0 1698,6 100,0 1149,0 100,0 1415,0 100,0

1969 1865,9 135,3 2082,5 122,6 1330,0' 115, 7 1484,4 104,9
1970 2487 ,6 180,3 2487,6 146,4 1695,0 147,5 1695,0 119,7
1971 3302,8 239,4 2904,8 171,0 1885,0 164,0 1657 ,9 117, 1
1972 4118,7 298,6 3185,4 187 ,5 2120,0 184,5 1639,6 115,8
1973 5549, 1 402,3 3570,8 210,2 2033 ,O 176,9 1308,2 92,4
Vi 1974 6646,4 481,8 3440, 1 202,5 2674,0 232,7 1370, 1 96,8
Vi
1975 8561,4 620,7 3579,2 210,7 3239,0 281,8 1354, 1 95,6
1976 10439,7 756,9 3654, 1 215, 1 3481,4 303,0 1218,5 86, 1
1977 14275,9 1035,0 4146,3 244, 1 3668,6 319,3 1065,5 75,3
1978 20326,5 1473,6 4854,6 285,8 4498,5d 391,5 1074,4 76,0
1979 28234,0 2046,9 5066,3 440,9
1980 29240,2 2120,0
Fuentes: Pr,supucsto Na,ional, t 96~-1978; Cnntralora Cenera\ de la Repblica (341; Pre"1puesto Departamental, 1968 -1975; Os pina: ( 12 t, cuadro 24A), t 976-1979; Direccin General
<.k Presupuesto, Proyectos de Presupues!O.
-1Pre<.,upucstado; las dems l'ifras vorrl~pondcn a cj~cucione~.
bSe empic como <.kfial'tor el de prcl'ins implkito~ para ga~tns de consumo <.kl gobierno.
L nterpolalin.
J'.'Jo incluye Valle del Caula, Quindo ni Chon), por falta c.k informadn.
entre 1968 y 1978, al paso que los recursos departamentales disminuyeron en
valor real en un 24%. Ms aun, en tanto la cuota de los presupuestos
departamentales destinada a educacin parece disminuir ligeramente (descendi
de 39,6% en 1971 a 36,1%en1974226 ) el Cuadro VIIl-7 atestigua la creciente
importancia relativa de la educacin dentro del presupuesto del nivel central,
como que su porcentaje pas de 12,5 en 1968 a 20,0 en 1978. La consecuencia
de tales tendencias en contraste se refleja en que la Nacin haya pasado de
sufragar el 54,5 % del esfuerzo pblico total para educacin en 1968 al 85 %
en 1979, mientras los departamentos bajaron de aportar el 45,4 al 15,2%
(Cuadro VIIl-8).
La mayor ingerencia del nivel central sobre la administracin educativa de
los departamentos podra pues encontrar justificacin en su creciente esfuerzo
financiero. Tal razonamiento, vlido como es en lo fundamental, requiere sin
embargo de alguna precisin. El decreciente aporte de los departamentos a la
educacin se explica por cuatro circunstancias: primera, el enriquecimiento
comparativo del nivel central frente a las regiones; segunda, el Situado Fiscal;

Cuadro VI 11-7. Presupuesto total de la Nacin y presupuesto de educacin, 1968-1980

(miles de pesos).

Presupuesto total de Presupuesto total de educacin Participacin

la Nacin del sector central (3)
Ao (1) (2) (2 -;- 1) X 100
1968 11011300 1379283 12,5
1969 14664000 1865955 12,7
1970 18237600 2487568 13,6
1971 22291400 3302827 14,8
1972 24064251 4118672 17, 1
1973 29802200 5549120 18,6
1974 36018200 6646410 18,4
1975 49846100 8561468 17, 1
1976 52795700 10439680 19,7
1977 72784137 14275901 19,6
1978 101143100 20326592 20,0
1979 150159000 28234000 18,8
1980 153797766 29240258 19,0
Fuente: 1968-1978, Contraloria General de la Repblica (34).

Cuadro VI 11-8. Participacin porcentual de los presupuestos nacional y departamental

en los gastos en educacin.
_________ _____ ..

Recursos departamentales para Recursos nacionales para

Ao educacin/total educacin educacin/total educacin
--------------
1968 45,4 54,5
1969 41,6 58,3
1970 40,5 59,4
1971 36,3 63,6
1972 33,9 66,0
1973 26,8 73,0
1974 28,6 71,3
1975 27,4 72,5
1976 25,0 75,0
1977 20,4 79,5
1978 18,1 81,8
1979 15,2 85,0
Fuente: Cuadros VIIl-5 y VIII-6.
NOTA: Los porcentajes no suman 100 debido a clculo independiente.

156
tercera, la nacionalizacin de la secundaria y cuarta, el incumplimiento de los
departamentos en su contribucin a los FER. Por lo primero, si el mayor valor
de los recaudos va cada ao a la Nacin, es apenas natural que ella costee ms
y ms servicios; y en cuanto al Situado Fiscal, ste puede entenderse como un
recurso de propiedad de los departamentos, establecido por la misma
Constitucin, en forma que el nivel central sera apenas una especie de
intermediario recaudador. La nacionalizacin de la secundaria, se explicar
luego, es financiada en parte con dineros retenidos a los departamentos y
municipios, por lo menos hasta 1980; a partir de esta fecha, cabra s decir que
el nivel central subsistituir en su responsabilidad econmica a las regiones. Por
ltimo, el incumplimiento de los departamentos sustenta, sin lugar a dudas,
la demanda de mayor control administrativo por parte de la Nacin.
La experiencia de las regiones en cuanto a financiamiento de la educacin
ha sido por lo dems, bastante diferente (Cuadro VIIl-9). Ya antes del Situado
y de la nacionalizacin de la secundaria, en 1970, las entidades relativamente
ms pobres del pas dependan casi enteramente del gobierno central para servir
la educacin; las Intendencias y Comisaras, tres departamentos costeos (Cesar,
Crdoba y Magdalena) dos de minifundio (Boyac y Cauca) y otros dos con
economa agrcola (Meta y Huila) reciban de la Nacin entre el 70% y el IOOOJo
de los fondos para educacin. Las regiones ms urbanizadas (Bogot, Antioquia,
Atlntico, Valle del Cauca y Santander) junto con otros tres departamentos

Cuadro Vlll-9. Participacin del presupuesto nacional en los gastos en educacin por departamento,
1970 y 1977.
------ ------- ------- ------ ----
----- --------

Incremento
1970 1977 (2 -e_ 1) - 1
Departamento (1) (2) (1)
---- ------- ---- ------

Antioquia 41,6 64,8 55,7

Atlntico 51,5 81,8 58,8
Bogot 45,6 69,5 52,4
Bolivar 55,6 78,8 41,7
Boyac 72,2 80,8 11,9
Caldas 60,8 72,2 18,7
Cauca 84,4 90,2 6,9
Cesar 71,6 93,4 30,4
Crdoba 74,0 82,5 11,5
Cundinamarca 36,0 63,4 76, 1
Choc 65,2 94,4 44,8
Huila 76,4 91,3 19,5
Guajira 69,6 88,6 27 ,3
Magdalena 83, 7 88,8 6,1
Meta 74,8 84,6 13, 1
Na rio 65,4 88,2 34,9
Norte de Santander 57,2 84,7 48, 1
Quindio 71,3 80,5 12,9
Risaralda 67, 1 79,7 18,8
Santander 57,0 66,7 17,0
Sucre 60,0 82,9 38,2
Tolima 73,9 84,0 13, 7
Valle 43,4 68,3 57,4
Territorios Nacionales 100,0 100,0 0,0
Programas Nacionales 100,0 100,0 0,0
Promedio 65,5 79,2 20,9
-- - - - - - - - - - ----- - - - -

Fuente: Tabulados del Estudio de Gasto, DNP, UDS-O.E. y clculos de FEDESARROLLO.

'Difcilmente regionalizables, como becas, capacitacin del magisterio y sus similares.

157
de ingreso medio (Cundinamarca, Norte de Santander y Bolivar) perciban en
cambio porcentajes inferiores al 60%.
Con la nacionalizacin y con el Situado, cada una de las entidades territoriales
aument su dependencia relativa de la Nacin; pero las diferencias continan.
En 1977, contaban con transferencias superiores al 85 % del costo total de su
educacin la mayora de las zonas pobres (Intendencias y Comisaras, Cauca
y Nario, Cesar y Magdalena, Choc, Meta y Huila) mientras las ms
desarrolladas (Bogot, Antioquia, Valle, Santander y Cundinamarca) dependan
en menos del 70%.
Con un poco de paradoja, la ltima columna del Cuadro VIII-9 permitira
pues concluir que los principales beneficiarios financieros de la nacionalizacin
y del Situado (y, tal vez por lo mismo, los principales perjudicados en trminos
de autonoma regional) han sido cabalmente las regiones ms ricas. 227 En
efecto, la dependencia relativa respecto de la Nacin aument ms de un 5ocr;o
para Bogot, Antioquia, Atlntico, Valle del Cauca y Cundinamarca. Las
entidades con mayor dependencia inicial del nivel central (Territorios Nacionales,
Cauca, Crdoba, Huila, Magdalena y Meta) incrementaron dicha dependencia
en menos de una quinta parte; lo mismo ocurri con los departamentos cafeteros,
tal vez porque la Federacin ha asumido directamente muchos de sus gastos
educativos (Caldas, Quindo y Risaralda) y con otros tres departamentos
(Boyac, Tolima y Santander). Esta diferencia dinmica durante el decenio de
los setenta puede en algo contribuir a explicar porqu ha sido distinta la
experiencia administrativa y poltica con los Fondos Educativos Regionales en
departamentos con distinto nivel de desarrollo, tal como fue documentado en
la comparacin entre Antioquia y el Magdalena.
Finalmente, la ya descrita complejidad legal y contable del financiamiento
educativo hace bien difcil discriminar la destinacin neta de recursos a cada
uno de los tres tramos del sistema escolar. Precisada esta circunstancia, puede
leerse en el Cuadro VIII-JO una cierta tendencia de los pases a disminuir su
inversin relativa en la primaria a medida que alcanzan ms altos niveles de
producto per capita; como sera predecible, el nfasis se desplaza por lo general
hacia la secundaria primero, y luego hacia la formacin superior.
Contra el patrn de las naciones en similar estado de desarrollo, el sector
pblico colombiano aparece gastando con exceso en educacin elemental y
subinvirtiendo por ende, en los otros dos tramos. Diciente como sea el porcentaje
de 54, 7, tienen sin embargo que exceptursele tres consideraciones: Primero,
si bien la mediana de los gastos en primaria para pases entre US$521 y US$!075
era en efecto de 39,7%, la gama se extenda desde un 26,4% hasta un 61,2%,
de modo que Colombia no es tan excepcional; segundo, del Cuadro VIII-11

Cuadro Vlll-10. Distribucin porcentual de los gastos en educacin por niveles,

segn producto per cupila del pas, 1975.

Producto per capila Primaria Secundaria Superior

\1enos de US$265 49,7 32,5 16,0
Entre US$266 y US$520 37 ,3 34,7 26,7
Entre US$521 y US$1075 39,7 30,1 21,6
Colombia (US$630) 54,7 27,2 18, 1
Entre US$1076 y USS25000 41,3 28,9 27,3
Total pases en desarrollo 43,3 30,6 21,6
Pases de la OECD 35,9 38, 7 24, 1
Fuentes: World Bank (201), Colombia; Cuadro Vlll-11 (ajustado para eliminar "otros").
"Europa Occidental, Turqua, Japn, Estados Unidos, Canad, Australia ) Nueva Zelandia.

158
 Cuadro VI 11-11. Distribucin porcentual de los gastos en educacin por niveles, 1970-1977.

Presupuesto nacional Presupuesto departamental Total

Ao Primaria Media Superior Otros Primaria l\ledia Superior Otros Primaria Media Superior Otros
--------

1970 32,4 24,2 22,3 21, I 48,5 31,7 6,3 13.5 46,8 31,5 11,9 9,8
1971 35,8 17 ,8 19,9 26,5 50,6 31,2 5,6 12,6 48,8 27, I 14, 1 10,0
1972 35,6 20,7 26,2 17 ,5 50,9 31,4 5,8 11,9 48,0 25,8 17,0 9,2
Vi
1973 39,9 21, I 22, I 16,9 45,2 39, 1 6,7 9,0 48,3 28,3 16,6 6,8
' 1974 45,0 22,6 23, I 9,3 41,9 40,7 7 .3 10, l 50,4 26,8 15,4 7,4
1975 45,8 21,2 23,0 10,0 37 ,6 40,9 7,5 14,0 50,5 25,l 16,7 7 ,7
1976 45,5 21,4 23, I JO.O 37 ,3 40,5 8,5 13,7 47 ,6 29,6 16,5 6,3
1977 40,7 23,5 23,2 12,6 35,0 44,4 10,7 9,9 43,4 31,3 17 ,7 7 ,6
Cambio( 1970- 77) + 8,3 0,7 +0,9 - 8,5 - 13,5 + 12,7 +4,4 - 3,6 - 3.4 - 0,2 + 5,8 -2,2
fuente: Tabulados del Em1dio de Gasto, DNP.UDS-DE ,. cculos de FEDf:SARROll O.
Incluye niveles preescolar, no formal y otros programa-..
se desprende que el guarismo colombiano para 1975 fue singularmente alto
(ajustando porcentajes para eliminar "otros", la cuota colombiana para
primaria tuvo su valor mnimo en 1977, un 47%, ms cercano al de los pases
de referencia); y, tercero, dada la presencia catlica en el pas, el sector privado
puede participar bastante ms en la secundaria y en la universidad que en otras
naciones con igual nivel de desarrollo econmico.
Al contrastar la distribucin de esfuerzos por tramos escolares entre la Nacin
y los departamentos a lo largo del perodo 1970-1977 (Cuadro VIII-! 1) se nota
en primer lugar que el gobierno central destina una porcin creciente de su
presupuesto educativo a la primaria, mientras ocurre lo contrario con el
presupuesto de los departamentos. Con ms exactitud, la participacin de
primaria en el gasto de la Nacin aument desde 32% en 1970 a 46% en 1975,
a favor sobre todo del Situado Fiscal, para disminuir en 1976 y en 1977, tal
vez como reflejo de la nacionalizacin de la secundaria. La cuota departamental
para primaria decae a partir de 1973, cuando comienza a operar el Situado,
el cual en alguna medida les permiti a las regiones reorientar recursos hacia
la secundaria y hacia la universidad. Pero tanto la Nacin como, sobre todo,
las entidades territoriales, aumentaron su preferencia por la universidad y la
disminuyeron (ms la Nacin que los departamentos) por los niveles preescolar
y no formal de manera que, en conjunto, el porcentaje para primaria se rebaj
en 3,4 puntos y el de la secundaria en 0,2 puntos.

Cambios en la cobertura y calidad de la primaria

Con el fin de evaluar en algn modo los resultados del creciente esfuerzo
financiero oficial descrito en la seccin precedente, conviene referirse a algunos
indicadores de cobertura y de calidad, anotando de entrada que el mayor flujo
de recursos no es por supuesto la nica (pero s quizs la principal) razn de
los avances registrados.
Para comenzar, el Cuadro VIII- 12 muestra una expansin bastante acelerada
en el nmero de matriculados, de docentes y de establecimientos de la primaria
oficial entre 1968 y 1978. Mientras la poblacin en edad escolar (7 a 14 aos)
creca en cerca del 2,5% anual y mientras la participacin del sector pblico
en la matrcula primaria permaneca prcticamente inalterada (fue del 85, 7%
en 1968 y del 85, 1% en 1977) la cobertura de las escuelas oficiales aument
al ritmo del 4,3% cada ao. Al desagregar por subperodos, se observa que
la expansin fue ms rpida entre 1968 y 1972 y que el crecimiento fue ms
considerable en las zonas rurales; pero la relativa desaceleracin ulterior bien
puede atribuirse al descenso en la tasa de aumento de la poblacin en edad escolar
y a que ya se haba logrado una cobertura difcil de incrementar.
El nmero de docentes se elev en ms de 46 000, para una tasa del 5, 7%
anual, superior a la del alumnado; las diferencias entre subperodos y entre la
ciudad y el campo son menos visibles que en el caso de los estudiantes, lo cual
sugiere que no toda la adicin de maestros fue consecuencia de la nueva
cobertura. Por ltimo, los 7000 establecimientos abiertos al servicio durante
el decenio significan una tasa anual de crecimiento inferior a la de alumnos y
maestros, del 2,9%, de donde se colegira la ms intensa utilizacin de las
edificaciones existentes.
El examen de las tasas de escolarizacin (Cuadro VIII- 13) a un tiempo califica
y ratifica la impresin de progreso en la primaria colombiana. Para el conjunto
del pas se haba logrado en 1977 un ndice del 80%, ya bastante satisfactorio.

160
 Cuadro VIIl-12. Alumnos matriculados, personal docente y establecimientos en educacin primaria oficial (1968-1978).

Alumnos
Alumnos Indice de Personal Indice de Indice de
Ao matriculados crecimiento docente crecimiento Establecimientos crecimiento Profesor
---- -------

1968 2401838 100 60049 100 22763 100 40,0

1969 2682627 112 64786 108 23494 104 41,4
1970 2844679 118 68303 114 24106 107 41,6
1971 3007508 125 72028 120 24765 109 41,7
...... 1972 3113842 129 79450 132 25714 113 39, 1
' 1973
1974
3199473 133
136
87640 146
165
26396
27133
116
119
36,5
33,1
3282260 99259
1975 3318577 138 98039 163 28666 126 33,8
1976 3450900 143 101823 169 29351 129 33,9
1977 3539167 147 104229 173 29763 131 34,9
1978 106662 177
Fuente: DANE (40); DANE-ICFES (47); Ministerio Educacin Nacional - Oficina de Planeacin (datos para personal docente) 1978.
 Cuadro VIII-13. Tasas de escolarizacin primaria segn zona y sexo.

Zona y sexo 1964 1968 1972 1977

--- - - - ---

Total nacional 56,6 63,6 72,7 80,0

Urbana 71 ,2 79,0 86,6 90,8
Rural 41,9 46,2 54,6 65,0
Hombres 56,l 62,9 72,1 78,8
Mujeres 57,2 64,4 73,4 81,3
-------

Fuente: DNP-UDS.DE (52).

En las ciudades, ms de 9 de cada 10 nios asistan a la escuela, lo cual compara

bien con los ndices para la mayora de los pases en desarrollo; pero la situacin
del campo, con apenas 65% de cobertura, sigue siendo muy preocupante. El
que las mujeres se enrolen dentro del sistema escolar con mayor frecuencia
relativa que los hombres apunta a cierta modernizacin social, aunque tambin
sugiere que la necesidad de trabajar sigue apartando a muchos nios de la
escuela.
En trminos evolutivos, la tasa de escolaridad global aument en 1,8 puntos
anuales promedio para el perodo de anlisis y el avance relativo fue por supuesto
ms rpido en el campo (del 55% en trece aos) que en la ciudad (27%); como
es natural, la divisin por subperodos indica una gradual desaceleracin.
No es fcil pasar juicio acerca de los cambios en la calidad y en la eficiencia
de la educacin primaria impartida. Pero los indicadores disponibles concurren
en sugerir que vienen logrndose progresos:
1) Consecuencia del ms rpido aumento del nmero de profesores, la relacin
alumnos por docente descendi de 40 en 1968 a 34,9 en 1977, y esta mejora
se registra en su totalidad luego de 1972 (Cuadro VIII-12).
2) Igualmente, la calificacin promedio del magisterio se ha elevado. El
Cuadro VIII-14 muestra que la proporcin de maestros en las dos categoras
superiores ms que se ha duplicado en 13 aos, al paso que la cuota conjunta
de los no escalafonados y de aquellos en los dos tramos inferiores baj del 61,5 %
al 19%. Otra vez, debe recordarse que el escalafn estuvo congelado durante
muchos aos y sealarse que la situacin de la ciudad es sensiblemente mejor
que la del campo.
3) Una seal de que la eficiencia econmica relativa de la educacin primaria
viene en aumento podra encontrarse en el descenso de los costos por estudiante,
descenso que igual al 4% en valores reales entre 1972 y 1977 (Cuadro VIII-15).
Al interpretar este dato es necesario tomar en cuenta que los menores costos
pueden corresponder tanto a ms eficiencia como a menor calidad; pero con
lo dicho acerca de la relacin alumno-profesor y de la calificacin del magisterio,
parecera tratarse de lo primero antes que de lo segundo (el hecho de que la
reduccin en costos se haya logrado en parte mediante el deterioro del salario
real del maestro hace a la equidad y al conflicto, pero no a la eficiencia
econmica).

Cuadro VI 11-14. Evolucin de la estructura del personal docente oficial, 1964- 1977.
---- - - ----

1964 1968 1972 1977

- -

Con primera y segunda categora 38,5 62, 1 68,2 81 ,O

Con tercera y cuarta categora 28,8 27,5 18,0 9,4
Sin escalafn 32,7 10,4 13,8 9,6
Total 100,0 100,0 100,0 100,0
----

Fuente: DNP, Estadsticas Bsicas para el Estudio de la Educacin Primaria.

162
 Cuadro Vll 1-15. Gasto por estudiante en primaria.
- ---------- -

Precios corrientes Precios constantes

- - - - - - - -

1972 1977 1972 1977

- --------

Antioquia 480 1512 368 456

Atlntico 547 1855 420 560
Bogot 920 1913 706 577
Bolivar 517 1579 397 477
Boyac 679 1848 521 558
Caldas 589 2046 452 618
Cauca 732 2136 562 645
Cesar 875 2023 671 611
Crdoba 512 1730 393 522
Cundinamarca 1317 1785 1011 539
Choc 1431 2104 1098 635
Huila 646 1782 496 538
La Guajira 1120 3510 859 1060
Magdalena 816 2l 10 626 637
Meta 863 2377 662 718
Nario 917 1929 704 582
Norte Santander 695 1674 533 505
Quindio 742 2192 569 622
Risaralda 537 1736 412 524
Santander 691 2473 530 747
Sucre 735 1827 564 522
To lima 497 1606 458 485
Valle 585 1604 449 484
Territorios Nacionales 1618 5828 1242 1760
Total nacional 789 1926 605 581
------------

Fuente: Muoz y Kugler (144).

"De 1970.

Es interesante observar en el Cuadro VIII-15 cmo los costos unitarios varan

desde cifras muy altas en las regiones menos pobladas (Territorios Nacionales,
Choc, Guajira) hasta montos reducidos en los departamentos ms urbanizados
(Antioquia, Atlntico, Valle); pero cmo abundan tambin las "excepciones"
que insinan diferentes niveles de pago y distinta eficiencia administrativa
(Bogot o Cundinamarca, frente a Crdoba o Tolima, por ejemplo).
Ms pertinente es sealar que el gasto por estudiante de primaria descendi
durante el quinquenio en slo siete entidades territoriales (en orden de magnitud
relativa del descenso, Bogot, Cesar, Cundinamarca, Choc, Nario, Norte de
Santander y Sucre) mientras se elevaba en las diecisiete regiones restantes. Tras
ponderar explicaciones alternativas de este comportamiento diferencial, Muoz
y Kugler concluyen que, aun cuando
''es difcil esclarecer completamente las causas del comportamiento de la
relacin gasto por alumno, sin embargo todo indica que la relacin alumno-
profesor es la que ms (sic) puede explicar su comportamiento; esta crece
slo en Choc, Valle y Risaralda; en las dems disminuye. Tal disminucin
tiene dos explicaciones, una tratar de bajar una relacin que se puede
considerar muy alta y otra la extensin de los servicios educativos a regiones
donde la densidad de la poblacin es muy baja. En el primer caso podran
estar los departamentos ms urbanizados como Bogot, que pasa de 40 a
35,4 ... , pero en otras muchas regiones la segunda explicacin es ms vlida;
el caso ms claro es en el Territorio Nacional, donde el esfuerzo por extender
los servicios ha sido muy grande; esto, dado que la concentracin de la
poblacin es muy baja, implica que la relacin alumno-profesor sea baja
y por esto los gastos por alumnos son los ms altos" (144).

163
 4) El anlisis de la retencin de alumnos dentro del sistema escolar pone de
presente que la eficiencia interna del sistema educativo primario ha venido en
aumento. Esta afirmacin se fundamenta sobre la comparacin entre las cohortes
escolares 1961-1966 y 1969-1974 (57). El aumento de eficiencia interna, as
definida, fue de 7 puntos: mientras en la primera cohorte (1961-1966) slo el
25% de los alumnos que ingresaron a primer grado de primaria termin el
quinto, en la segunda cohorte (1969-1974) la retencin alcanz un 32%.
Como se observa en el Cuadro VIIl-16, la diferencia entre las zonas urbana
y rural es notable para las dos cohortes, con un incremento mayor de la retencin
urbana. Por sexo, se encuentra que la retencin para mujeres es superior tanto
en la ciudad como en el campo. A pesar de la mejora en retencin, ella contina
siendo muy baja, an en las zonas urbanas, donde el promedio apenas sobrepasa
el 50%; la situacin campesina es muchsimo peor, toda vez que el promedio
de retencin escasamente supera el 10%.
Un indicador complementario de la retencin es el tiempo promedio de
duracin de la primaria. A nivel nacional, la comparacin entre las dos cohortes
mencionadas muestra progreso, pues se redujo el perodo de enrolamiento en
la escuela elemental en O, 36 aos (Cuadro VII 1-17).
De otro lado, la diferencia en tiempo promedio de duracin de la primaria
entre las zonas urbana y rural tiende a eliminarse, pues pas de 1,07 aos en
la primera cohorte a 0,09 en la segunda, lo cual significa que mientras la
repitencia en las ciudades permanece constante, ella ha disminuido en las zonas
rurales.

La remuneracin del personal docente

Por sus obvias implicaciones sobre el malestar o bienestar de los maestros,
su situacin relativa en trminos de ingreso y sus variaciones a lo largo del tiempo
ya fueron mencionadas en los estudios de caso y sern retomadas, desde una
perspectiva analtica, en el captulo sobre huelgas. Vale aqu sin embargo insistir
sobre algunos puntos y tratar de generalizar al mbito nacional.
Desafortunadamente, es imposible construir una serie de ingresos para el
magisterio colombiano de primaria en su conjunto. En primer lugar, porque
Cuadro Vlll-16. Retencin, segn zona y sexo, cohortes 1961-1966 y 1969-1974.
---------------- -----
- - - - - - - - -

Cohorte Cohorte
Zona y sexo 1961-1966 1969-1974 Variacin
------

Total nacional 25,0 32,0 7,0

Urbana: Hombres 40,7 52,3 11,6
Mujeres 41,9 54,0 12,1
Rural: Hombres 3,2 9,8 6,6
Mujeres 3,3 12,0 8,7
Fuente: DNP-UDS.DE-08 (57).

Cuadro Vlll-17. Tiempo promedio ele duracin de la primaria, cohortes 1961-1966 y 1969-1974.

Cohorte Cohorte
Zona 1961-1966 1969-1974 Variacin
Total nacional 6,12 5,76 -0,36
Urbana 5, 73 5,73 0,00
Rural 6,80 5,82 -0,98
Fuente: DNP-UDS. DE-08 (57).

164
no existe centro uniformado de informacin alguno, de modo que las necesarias
estadsticas se encuentran dispersas entre Secretaras de Educacin, Fondos
Educativos Regionales, dependencias del Ministerio y organismos sindicales.
En segundo lugar, las complejidades del escalafn, su congelamiento y
descongelacin posterior, y los cambios en l introducidos, hacen bien difcil
el seguimiento de un determinado tipo de maestro. En tercer lugar, cada
departamento o municipio tiene autonoma para determinar asignaciones y
complementos al salario, en dinero o en especie, para ser pagados de manera
inmediata o diferida. Tales mrgenes de autonoma se han reducido, en
principio, durante el perodo de anlisis; pero an la llamada "asignacin
bsica" o salario de base, que en principio fija el Ministerio mediante Resolucin
Nacional, es distinta de un departamento a otro y puede diferir de la correspon-
diente resolucin departamental. 228
A ttulo pues de mera ilustracin, el Cuadro VIII-18 relaciona la asignacin
bsica de algunos maestros en 1979 con la de otras varias categoras
ocupacionales. En el espectro de ingresos ordenados de mayor a menor, el
docente de primaria mejor remunerado (maestro antioqueo de primera
categora) aparece en el rengln 16 (sobre un total de 31); el peor retribuido,
un maestro sin escalafn que ejerce en el departamento del Cesar, ocupa el
penltimo lugar, apenas unos pesos por encima del jornalero sujeto a salario
mnimo.
En trminos de estratificacin social, el docente de primaria pertenece pues
a la clase media baja. No slo el gerente de una gran empresa o el profesional
independiente, sino tambin el maestro de construccin, el empleado de
comercio, el auxiliar de contabilidad y hasta el obrero no calificado en la
industria manufacturera lo superan en su nivel de ingreso. Pero, para insistir,
la comparacin puede estar sesgada por efectos de qu se define en cada caso
como ''salario'', de diferencias regionales en costo de vida y de que la asignacin
tomada para el magisterio corresponde al texto de la Resolucin Nacional. A
lo cual habra que aadir que las cifras del Cuadro VIII-18 para nada tienen
en cuenta la estructuracin ocupacional del pas ni el peso relativo de cada
categora dentro del sistema de status, o que los maestros del caso tienen en
su mayora educacin no superior a la secundaria.
Insatisfechos como estn por su ubicacin desventajosa dentro de la pirmide
de ingresos del pas, la beligerancia de los maestros durante el perodo de estudio
encuentra justificacin adicional en el deterioro de sus salarios reales. A reserva
de lo dicho sobre diferencias entre uno y otro departamento y sobre comple-
mento prestacional, el Cuadro VIII-19 pone de presente la desmejora
pronunciada y generalizada. La serie, infortunadamente incompleta, slo
presenta una instancia de repunte en el salario real: 1976, para los no escalafona-
dos y para aquellos en segunda, tercera y cuarta categoras; de resto, los docentes
de primaria en planteles nacionales han visto decaer ininterrumpidamente su
nivel de vida, medido por la asignacin mensual bsica. Los profesores de
primera categora perdieron en 11 aos un 39% en la capacidad de compra de
sus salarios; los de segunda categora, un 38%; los de tercera, un 35%; los de
cuarta, un 37%; y los no escalafonados, un 32%.
Pero el panorama de deterioro es mucho menos dramtico si se atiende a
otras tres consideraciones:
1) La suerte individual de muchos maestros no corresponde a la descrita por
el Cuadro VIII-19, pues los avances a lo largo del escalafn durante el decenio
en algo les compensara por el deterioro. Aun as, el docente de primera categora
165
 Cuadro V111-18. Salario de algunas categoras ocupacionales, 1979.

Gerente, Gran Empresa 165000 Asegurado promedio al !SS: Hombres 6251

Jefe Personal 89500 Mujeres 6215
Mdico del Seguro 67300 Maestros del Cesar, 1a categora 6090
Profesionales, en un banco 32953 Oficial de Construccin 6007
Empleado promedio en la industria 21483 Mayordomo de una finca 5937
Profesional, en un Ministerio 20897 Maestros de Antioquia, 2a categora 5915
Maestro de construccin 14027 Maestros de Antioquia, 3a categora 5680
No profesionales, en un banco 12723 Maestros del Cesar, 2a categora 5541
'
' Mecanotaqugrafa, en una firma 11284 Maestros del Cesar, 3 a categora 5246
Auxiliar de contabilidad, en una firma 10256 Maestros de Antioquia, 4a categora 5100
Obrero no calificado en la industria 9917 Maestros del Cesar, 4a categora 4715
Empleado de comercio promedio 9716 Trabajador calificado, en una finca 4627
Vendedor de almacn 8994 Maestros de Antioquia, sin escalafn 4485
Mensajero, en una firma 8226 Trabajador agrcola 4464
Secretaria, en un almacn 7326 Ayudante de construccin 4295
Maestros de Antioquia, la categora 6410 Maestros del Cesar, sin escalafn 4110
Jornal mnimo rural 4050
Fuente: Datos compilados por FEDESARROLLO dentro de un estudio sobre distribucin del Ingreso.
 Cuadro VIII-19. Asignacin mensual, bsica, nominal y real, de los maestros en planteles nacionales de educacin elemental, segn decretos, 1968-1979 (en pesos).

Categora
Primera Segunda Tercera Cuarta Sin escalafn
------ --- --- --- ---

Ao Nominal Real Nominal Real Nominal Real Nominal Real Nominal Real
--- - -

1968 1620 1620 1460 1460 1340 1340 1240 1240 1020 1020
1972 1950 1305 1750 1171 1500 1004 1400 937 1180 789
1975 3150 1173 2750 1024 2500 931 2300 857 1900 708
'
.._ 1976 3770 1119 3480 1033 3340 991 3000 890 2640 784
1977 4524 1053 4176 972 4028 938 3600 838 3168 738
1979 6410 986 5915 909 5680 873 5100 784 4485 690
1980 8200 997 7600 923 7000 850 6300 766 5600 681
Fuente: MEN-OPSE, Decretos y clculos de FEDESARROLLO.
Las cifras para 1980 no se comentan en esta parte del texto, debido a que su recepcin por el maestro dependen de si se ha ''asimilado" o no. De todas maneras, la ganancia en trminos
reales, sobre 1979, sera de apenas 1,1% para la primera categora y de 1.5% para la segunda. Los tres grupos restantes continuaran perdiendo: 2,60/o, 2,30/o y 1,30/o respectivamente.
reciba, en 1979, menos pesos de 1968 que el no escalafonado en 1968.
2) Ms pertinente al punto, las primas y dems complementos salariales
pueden alterar sustancialmente la pintura. En el caso de Antioquia, nico que
pudo ser establecido a entera satisfaccin, la prdida real en los ingresos totales
de trabajo acumulada entre 1968 y 1979 para el docente de primaria fue de 2, 1%
(Cuadro VIIl-20).
3) Por ltimo, leyendo verticalmente las cifras del mismo cuadro se encuentra
que la prdida en la capacidad de compra del salario no ha sido privativa de
los maestros. Si, como quiere la expresin popular "el mal de muchos no es
mal de nadie", la suerte del magisterio no fue peor a lo largo de los 70 que
la de otros grupos urbanos de clase media. Su prdida acumulada, del 2, 1%
entre 1968 y 1979 cuando se incluyen prestaciones, debera entonces referirse
a la de 19,5% experimentada por el liniero en la electrificadora, y an a la de
7 ,2 % padecida por sus colegas en la secundaria antioquea (se notar que las
series para otras ocupaciones no son comparables con la del magisterio
antioqueo, por referirse slo al salario base). Por lo dems, ya se ha repetido
que los aos 70 presenciaron disminuciones generalizadas en el nivel de vida
de la poblacin urbana, convergencia en los ingresos reales de los grupos menos
calificados hacia aquellos de trabajadores y empleados relativamente ms
calificados y, progreso notable de quienes se desempean en actividades
agropecuarias.

Un comentario sobre el presente y otro sobre el futuro

Despus de varios aos de relativa puntualidad en el pago de los salarios,
despus de que el decreto 2277 de 1979 (Estatuto Docente) y las normas que
lo complementaron reconocieran al magisterio muchas de sus ambiciones de
ms de una dcada, despus de la reapertura del escalafn y del ascenso masivo
por medio de la "asimilacin", despus de haber obtenido reajustes nominales
equivalentes a la inflacin de 1980, los maestros vuelven a encontrarse en
conflicto con el gobierno. Entrado febrero de 1981, en muchos departamentos
no les ha sido cancelada la prima correspondiente a diciembre del ao anterior
ni la mesada de enero, lo cual ha resultado en nuevos paros seccionales. Ms
all de stos, la dirigencia sindical presiente confrontaciones ms agudas para
el futuro cercano, debidas al dficit en aumento y a la incapacidad financiera
del sector pblico para reconocer las prestaciones ya causadas. Desafortuna-
damente, el temor de los directivos del magisterio no carece de justificacin.
En virtud de la mencionada Ley 111 de 1960, la Nacin asumi en su totalidad
el pago de los sueldos o asignaciones bsicas de los maestros de primaria a partir
de 1964; ello, sumado a la constitucin de los FER (decreto 3157 de 1968)
parecera haber dado solucin bsica al problema del pago de salarios, en cuanto
atae a la educacin elemental. Pero disposiciones ulteriores volvieron a
complicar la situacin; aunque referentes sobre todo a la secundaria, dichas
disposiciones afectan de contera al maestro de primaria, en virtud de la unidad
de caja dentro de los FER.
Las principales incertidumbres se derivan de la ley 43 de 1975, "por la cual
se nacionaliza la educacin primaria y secundaria que oficialmente vienen
prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogot, los Municipios,
las Intendencias y Comisaras".
Se recordar que desde 1903 la secundaria corra a cargo de la Nacin y que,
desde la Ley 111, tambin ella costeaba los sueldos de primaria; se recordar

168
 Cuadro VIII-20. Series salarios mensuales reales entidades pblicas.

Ministerio Secretara distrital Maestros Antioquiar Electrificadora

Ao Profesionalb Mensajerob Aseadorab Promedio OOPP Primariag Secun- Gerente Jefe de personal Liniero
----- - - - - -
de una No Calificados dariag Salarioh Ingreso Salario Ingreso
Salarioi Ingreso'
direccin' Pensionadosd Activase
1960 1545 184 124
1961 1613 234 175 1792 508
1962 1531 229 171 2268 567
1963 1271 173 130 530
1964 1663 154 154 2462 685
1965 1561 220 185 2363 788
1966 1445 267 225 1990 680
1967 1318 247 208 2006 645
1968 1329 254 230 656 383 504 2338 2481 700 930 392 420
1969 1230 230 209 610 364 478 2398 2712 683 1028 364 452
1970 1211 227 206 583 365 496 2616 2903 785 1065 343 424
1971 1159 218 198 557 207 187 371 518 2413 3070 345 431
'
'-a 1972 1278 200 182 647 209 192 360 513 2183 713 885 358 439
1973 1110 171 155 629 199 189 322 490 2186 2729 779 1039 346 404
1974 1045 205 169 553 195 180 397 498 2480 2733 687 076 298 383
1975 1021 195 161 539 187 178 357 605 2396 2892 603 767 334 372
1976 898 173 143 521 202 192 309 530 2049 2517 354 374
1977 852 205 163 551 191 182 293 498 1633 2009 702 277 325
1978 825 221 185 575 202 189 330 498 1669 2011 708 788 289 358
1979 813 227 210 527 196 185 375 470 1637 688 309 338
Fuente: Datos compilados por FEDESARROLLO.
'Deflactor IPC obrero y empicado de Bogot y Medellin segn el caso base 54-55 - !OO.
"Salario bsico. Fuente: hasta l 967, Compendio de Estadisticas Histricas de Colombia. Miguel Urrutia y Mario Arrubla; desde l 968 D.G. T.
'Promedio simple de los salarios bsicos de todos los empleados de la D.G.T. excluyendo al Director.
JSalario bsico en agosto segn presupuesro del ao respectivo. Pm de 31 personas. Factor de con\crsn del diario al mensual 25.
cSalario bsico en agosto segn presupuesto: Promedio de 40 personas. Se convirti el diario a mensual.
'Fuente: FER Antioquia. Se trabaj con la poblacin.
t!pm mensual por profesor incluyendo primas.
hlncluye sueldo bsico m~ prima co5to de \ida ms gastos de representacin. Seguimiento del cargo.
1
lncluye horas extras y primas. No estn incluido" los 5iguientcs pagos: indemnizacin y bonificacin por retiros de pcr"onal; \iticos servicio mdico asistencial; servicios odontolgicos;
oftalmolgicos; pago servicio clctrco, etc.
linduyc sueldo bsico m5 prima costo de \'ida. Seguimiento de la persona.
adems que los departamentos y municipios podan - y an pueden - proveer
financiamiento para sus propios planteles. As, la norma de 1975 debe entenderse
como referida a los maestros de secundaria que entonces tuviesen carcter
departamental o municipal y a las prestaciones sociales (como distintas del sueldo
bsico) del magisterio de primaria.
De conformidad con la ley 43, la Nacin correr con el 20% de los gastos
de funcionamiento (pago del personal) en 1976, con el 40% en 1977, el 60%
en 1978, el 800/o en 1979 y el 100% a partir de 1980. Las prestaciones causadas
hasta el momento de la nacionalizacin sern de cargo de la respectiva entidad
territorial, quien las abonar a la Nacin por cuotas partes en un perodo de
1O aos; esta ltima responder, por supuesto, de las prestaciones que se causen
a partir del momento de la nacionalizacin. 229
Para atender a los gastos de la nacionalizacin, la Ley 43 modific la
participacin de los tres niveles administrativos en el impuesto a las ventas; pero
la explicacin de este aspecto requiere un poco de historia. Ante la crisis fiscal
del departamento y del municipio, y dentro del espritu de la Reforma
Constitucional de 1968, la Ley 33 de aquel ao cedi parte de lo recaudado
por concepto de impuesto de las ventas a los dos niveles inferiores. En forma
similar a la del Situado, la Nacin debera transferir a los departamentos el 10%
de aquel tributo en 1970, el 20% en 1971 y el 300/o a partir de 1972. Un 30%
de la cesin se reparte por partes iguales y el restante 70% en proporcin a la
poblacin de cada entidad. A su turno, el departamento deba transferir a sus
municipios la mitad de lo recibido, sin que la capital pudiese beneficiarse en
ms de una dcima parte (salvo cuando en ella habitase ms del 550/o de la
poblacin del departamento).
Ms adelante, la Ley 22 de 1973 cambi el reparto entre departamentos y
municipios: el 7,92{1/o del impuesto a las ventas (esto es, el 23,76% de lo cedido
por la Nacin) ira a los departamentos con destino a sus Cajas de Previsin
Social; el restante 22,08% del impuesto (es decir, el 66,24% de la transferencia
nacional) estara a repartir entre los municipios.
Pues bien, la Ley de Nacionalizacin de la Secundaria devolvi temporal y
parcialmente los recursos de la cesin del impuesto sobre las ventas a las arcas
del Ministerio de Educacin. Entre 1976 y 1980 los departamentos han recibido,
en lugar del 7,920/o, un 3% del impuesto sobre las ventas con destino a sus Cajas
de Previsin o, si ellos atienden directamente el pago de prestaciones, a sus
propios presupuestos; la diferencia, o sea el 4,92(/'o, fue girado por la Nacin
directamente al Ministerio para el pago de la secundaria. En cuanto a los
municipios, continuaron recibiendo el 22,80/o del impuesto, pero algunos de ellos
- Bogot y las capitales de departamento - deben girar de vuelta al Ministerio
la mitad de lo que hubiesen recibido.
Ms todava, la Ley 43 prevee una cuarta frmula de distribucin del impuesto
a las ventas a partir del primero de enero de 1981: el 3ll/o para las Cajas de
Previsin departamentales (o para el presupuesto de aquellos, cuando paguen
prestaciones) y el 27% a ser girado directamente por la Nacin a los municipios.
Las implicaciones financieras de un arreglo tan complejo se describen ms
brevemente que su propia evolucin. En primer lugar, faltaron los estudios que
garantizacen que lo retenido por la Nacin fuese suficiente para responder por
las nuevas obligaciones. En segundo lugar, la recaudacin del impuesto sobre
las ventas depende estrechamente del ciclo econmico y est expuesta a fluctua-
ciones que no se compadecen a fortiori con la exigencia financiera de la
secundaria. En tercer lugar, los departamentos fueron privados de ms de la

170
mitad de su transferencia por impuesto a las ventas (el 4,92%) en beneficio del
Ministerio hasta 1980, y de Jos municipios a partir de este ao. En cuarto lugar,
Ja Nacin no parece haber aportado a Jos FER las cuotas anuales para
prestaciones, ni ha hecho las reservas pertinentes del 20%, el 40%, etc. En quinto
lugar, las Cajas departamentales y municipales no han recibido Ja liquidacin
por prestaciones causadas, ni su precaria situacin econmica les ha permitido
abonar a Ja Nacin Ja dcima parte acordada para cada ao. Pero, en sexto
lugar, Ja retencin del 4,92% que ingresaba a las Cajas antes de 1976 ha
significado su ms severa descapitalizacin en Ja mayora de Jos casos. Y, si
las tres ltimas circunstancias indicadas hacen incierto el presente y el futuro
de las prestaciones para todo el magisterio oficial, la que sigue amenaza Ja suerte
de Ja nacionalizacin entera; porque, en sptimo lugar, a partir del primero de
enero de 1981, la Nacin renuncia olmpicamente, en favor de Jos municipios,
a Ja retencin sobre su transferencia del impuesto de ventas. En tales
circunstancias, se ignora en absoluto de dnde provendrn Jos recursos para
el pago de Ja secundaria, recursos que en 1979 superaron Jos $1900 millones
y representaron el 14% del total de Jos aportes nacionales para Jos FER. Cursa
actualmente en el Congreso un Proyecto de Ley para posponer la devolucin
de impoventas a los municipios, pero se teme que Jos parlamentarios defiendan
primero sus intereses regionales.
Tal vez anticipando que Ja Nacionalizacin de Ja Secundaria poda constituirse
en una "vena rota" para el fisco central, la Ley 43 fij limites a Ja obligacin
financiera de la Nacin con cada departamento, lmite equivalente al "monto
de las asignaciones que las entidades territoriales hayan aprobado en materia
de educacin secundaria, tomando como tope Jos presupuestos aprobados por
las Asambleas Departamentales, por el Concejo Distrital y por Jos Concejos
Municipales, para 1975, y en todo caso de conformidad con las siguientes
distribuciones (sigue Ja relacin de las 23 entidades territoriales con las respectivas
partidas de "costos de funcionamiento de planteles de educacin media
departamental en 1975")".
El establecimiento de un tope mximo para Ja carga financiera asumida por
Ja Nacin se justifica ampliamente. Pero Ja frmula reseada genera nuevos
problemas y nuevas incgnitas:
1) Queda en el aire Ja nacionalizacin de Ja secundaria que venan prestando
Jos municipios (nacionalizacin ordenada en el propio texto de Ja Ley) y aquella
impartida por Jos Territorios Nacionales queda pendiente de que "se terminen
las negociaciones que emanen de Ja aplicacin en materia educativa del nuevo
rgimen concordatorio''.
2) Si bien el establecimiento de un tope resta fuerza a las crticas sobre
inestabilidad del recaudo por impuesto a las ventas, tal tope fue predeterminado
en trminos nominales. Consecuencia de este hecho, ante una inflacin en Ja
cercana del 300Jo anual, si el texto de Ja ley se acepta literalmente, Ja
"nacionalizacin" se reduce, sobre poco ms o menos, a una cruda burla
institucional: O se congela Ja nmina drsticamente y se reduce de igual manera
el salario real de Jos maestros, o las entidades territoriales vuelven a "desnacio-
nalizar" paso a paso Ja secundaria, o Ja Nacin termina pagando ms de Jo
previsto por Ja Ley. A Ja primera alternativa se resiste el sentido comn; a Ja
segunda Jos departamentos, que pueden alegar el mismo carcter
"nacionalizado" de Ja educacin; as que Ja Nacin opt en Ja prctica por
superar el lmite previsto por ella misma (el valor aportado a Jos FER en 1979
excedi dicho tope en un 15%).230

171
 3) El lmite al compromiso financiero de la Nacin se fij segn los
presupuestos aprobados por las asambleas y concejos para 1975. Pero tales
presupuestos no necesariamente corresponden a los valores efectivamente
ejecutados, dado el mecanismo de las adiciones. Parece adems que aquellos
presupuestos incluian slo el costo de las asignaciones bsicas, pero no el de
las prestaciones sociales. Por una y otra razn, las cifras elegidas como punto
de referencia para la nacionalizacin subestimaron el valor real de la nmina
docente en secundaria, en forma que los aportes remitidos por el Ministerio
al FER parecen haber resultado insuficientes y el dficit se ha venido
acumulando.
La crisis coyuntural en el pago de los salarios y la del mediano trmino en
el de las prestaciones no han sido precipitados tan solo por la Ley de
Nacionalizacin de la Secundaria. Aun cuando no ha sido posible llegar a una
estimacin, ni siquiera aproximada, del costo adicional resultante del Estatuto
Docente de 1979 y sus medidas complementarias, hay bases razonables para
suponer que ser considerablemente elevado y que exceder de las previsiones
oficiales. En efecto, sin evaluar aqu las consideraciones de justicia o de calidad
de la enseanza, desde el slo punto de vista financiero, las medidas de
1979-1980 conllevan aumento de la carga fiscal en cuatro respectos interdepen-
dientes: nuevo escalafn, descongelamiento de los ascensos, asimilacin de
docentes en ejercicio, y reajuste de las asignaciones bsicas.
Con anterioridad a 1979, el escalafn de primaria constaba de cuatro
"categoras", y el de secundaria, de siete "categoras". El decreto 2277
reemplaz ambos escalafones por un sistema unificado de 14 "grados" y
determin las equivalencias entre los 12 primeros y los 7 tramos preexistentes.
De entrada, pues, se abren dos puertas al futuro incremento de costos: la creacin
de dos escalones adicionales en la cumbre (grados 13 y 14) y la posibilidad de
que el docente en la primaria ascienda dentro del sistema unificado. Luego,
la cuarta categora de primaria es igualada al ''grado transitorio A'' y la tercera,
al "grado transitorio B"; como para ingresar al grado 1 se requiere ttulo de
bachiller pedaggico, la palabra "transitorio" significa que en adelante no
podrn ser contratados maestros que carezcan de aquel ttulo y que el escaln
ms bajo de la primaria ser la antigua segunda categora. En tercer trmino,
los ya escalafonados en primera categora de primaria se distribuyen, segn sea
su experiencia acumulada, entre los grados 2, 3, 4 y 5, sin abandonar la
enseanza elemental, y siendo as que la remuneracin en los grados 3, 4 y 5
es ms generosa que la que tendran en primera categora. Ultimo, pero no menos
importante, el tiempo de servicios necesario para ascender de un grado al
siguiente se reduce por lo general, de los cuatro aos vigentes hasta entonces,
a tres aos; la forma de cmputo del tiempo servido se hace ms favorable para
el docente, y se introducen otras modificaciones que tienden en conjunto a
acelerar el progreso ocupacional del trabajador y, por lo tanto, a elevar el futuro
costo de la nmina.
El descongelamiento del escalafn y la "asimilacin" de los maestros en
ejercicio se encuentran estrechamente relacionados. Durante los cortos intervalos
de normalidad constitucional, cuando el escalafn no estuvo cerrado so pretexto
del Estado de Sitio, un cierto nmero de docentes alcanz a obtener el reconoci-
miento de los ascensos para los cuales estaban calificados. Pero muchos otros,
aparentemente la mayora, haban sido represados en su carrera. El decreto 2277
reabri el escalafn y determin la "asimilacin por derechos adquiridos o
tiempo de servicio acumulado''. Los detalles de tal asimilacin son complejos

172
pero, en esencia, se convalidan los merecimientos acadmicos y la experiencia
que el maestro hubiese reunido a lo largo de los 5 o 10 aos anteriores.
El sbito recargo de costos ocasionado por la asimilacin, justa por lo dems,
fue agravado por la aparente imprevisin del Ministerio. En ausencia de la
minuciosa informacin necesitada para anticipar quienes se asimilaran y a cul
grado tenan derecho, el clculo oficial que se ha dejado entrever rondaba en
la cercana de los $1800 millones. Estimativos muy burdos de FEDESARROLLO
sugieren que el costo real hasta el momento ha superado los $4000 millones
y an, que puede llegarse a la cifra de los $10000 millones (debe tenerse en cuenta
que, por trmites administrativos, un nmero grande de maestros no ha sido
an asimilado, y que la asimilacin es retroactiva financieramente al primero
de enero de 1980).
Si a todo lo dicho atrs se suman las revisiones en la asignacin bsica para
cada grado del magisterio, revisiones que en promedio montaron al 24% en
1980 y al 26% en 1981, no sera un exceso de pesimismo concluir que el panorama
financiero y, por lo mismo, el panorama del conflicto en la educacin oficial,
distan mucho de haber sido despejados.
Podra argumentarse que, como ms de una vez se ha visto en el pasado,
las decisiones financieras adoptadas a la ligera y hasta la irresponsabilidad del
Ministro en turno se corrigen en parte mediante el recurso a la imaginacin
administrativa. Ejemplos de tal imaginacin han sido: la suspensin de los
ascensos invocando el Estado de Sitio, la idea de validar como experiencia apenas
el tiempo servido en la categora inmediatamente anterior (como quera el
Decreto 128 de 1977), la prctica mantenida de exigir cursos de capacitacin
sin dar al maestro oportunidad de cursarlos, la "asimilacin diferida" para una
fecha futura (artculo 74 del decreto 2277), el pago por cuotas de la retroactividad
u otros derechos adquiridos por el magisterio, el papeleo cotidiano para demorar
cualquier decisin sobre un individuo y, en ltimo trmino, la presin sobre
el Ministerio de Hacienda o la emisin pura y simple.
Pero ninguno de tales procedimientos, interesantes como son para quien
estudia la dinmica del sector pblico, constituyen soluciones de fondo,
respuestas de mediano plazo, o contribuciones a aliviar la insatisfaccin del
magisterio. Mxime cuando, en el ms largo plazo, no se trata slo de conservar
lo alcanzado sino de ampliar la cobertura del sistema escolar, de proceder hacia
tramos con mayores costos unitarios (la secundaria y la universidad) y de mejorar
sustantivamente la calidad y la eficiencia de la enseanza ofrecida. 232

Notas
219 Direccin General de Presupuesto. Di\isin de Estudios Presupuestale;, y clculos de

FEDESARROLLO.

22 ~!EN - OSPE (136) y clculos de FEDESARROLLO.
221 Un Inven1ario de Normas Legales y Adminis1ra1ivas relacionadas con la Descen1ralizacin

en Colombia en1re 1958 y 1979 preparado por FEDESARROLLO (68) encontr que ms de la mitad
de las decisiones decretaban la "nacionalizacin" de establecimientos departamentales o municipales
y en particular, de planteles y hospitales. El mecanismo parece consistir en crear tales entidades
a la ligera y con recursos temporales, para luego presentar a la Nacin un fail accompli.
222 Sobre el estado financiero de la seguridad social, vase el estudio preparado por
FEDESARROLLO para la comisin de finanzas intergubernamentales (69). El documento de
Planeacin Nacional (55) se refiere especficamente a las incertidumbres planteadas por la
nacionalizacin de la secundaria.
223
Los ingresos ordinarios se estiman de la siguiente manera:
Ingresos ordinarios = Ingresos corrientes - Rentas compensadas
donde: Ingresos corrientes = Ingresos presupuestados - Ingresos de capital; Rentas compensadas
= Ingresos con destinacin especfica.

173
A pan ir de 1976 se considera como rema compensada el mismo Si1uado Fiscal. Es10 1rae consigo
una disminucin en el porcemaje de panicipacin de los recursos ordinarios de la Nacin. La
explicacin ma1em1ica es muy simple: SF = Situado Fiscal; IC = Ingresos Corrien1es; RC =
Remas Compensadas; X = Porcemajc; SF = X( IC - RC - SF); SF = X(IC - RC) - XSF;
SF + XSF = (IC- RC); SF (1 + X) = X(IC - RC); SF = X(IC - RC)/(I + X).
224
Pues10 que en los himos ar'ios los ingresos corriemes no han crecido a 1ales lasas, el
porccr11aje a repanir por concep!O del si1uado fiscal se ha man1enido en 150/o.
225
Para comprender es1e pumo es convcnieme repasar la n01a 223. La propues1a ahcrnaliva
comisle en de1erminar el siluado como porcemaje de los "ingresos corriemes", por ejemplo, un
120/o (proyec!O de ley presemado por HcClor Echeverry, segn referencia (144) de Mur!oz y Kugler).
226
Segn ejecuciones comabilizadas por la Conlralora General de la Repblica y clculos de
FEDESARROLLO; no fue posible ampliar la serie his1rica sobre bases comparables.
227
Es1a paradoja se debe, por supues10, a la mayor dependencia inicial de las regiones a1rasadas
y al juego de la ari1m1ica; pero sigue siendo real en 1rminos de su consecuencia.
22
~ Por ejemplo, al comparar las asignaciones bsicas es1ablecidas por la Resolucin Nacional
1245 de 1975 con las respec1ivas resoluciones del depanamen!O se encuemran diferencias para
An1ioquia, A1ln1ico, Crdoba, Bogo1, La Guajira, None de San1ander, Risaralda y Sucre; el
exceso o fahanlc cambia con la ca1egora demro del escalafn, pero no exceden en general del 5%
o 10%.
229
lncidemalmcr11e, hay aqu un vaco legal, pues algunos depanamen10s nacionalizaron el 20%
de los salarios del magisterio en 1976, al paso que 01ros nacionalizaron el salario de
(aproximadameme) el 200/o de los maestros; en el segundo caso, queda bien definido el momcn!O
de la sus1i1ucin pa1ronal para deslindar responsabilidades; pero no en el primer caso. Adems,
de1erminar y cuamificar el valor de las pres1aciones causadas en un momen!O de1erminado es larca
de romanos cuando se 1icne la informacin necesaria, e imposible cuando se carece de ella.
21

2 11
MEN-OSPE (137) y Ley 43 de 1975, anculo 4Q.
No fue posible ob1ener del \1inis1erio un pronunciamien!O 1axa1ivo al respec!O.
212
Las proyecciones sobre cosios no logran ponerse de acuerdo. Segn Unesco, para que la
panicipacin del sec10r educa1ivo demro del produc10 in1erno bru10 se man1enga en los pases en
desarrollo en su nivel de 1975, el himo debera crecer a una lasa del 7% anua; has1a 1985 (la cifra
colombiana no ha es1ado muy lejos del 5% ). En igual scmido, Huhin es lima, mcdiame simulacin,
que el plan educa1ivo "1pico" de un pas en desarrollo supone deslinar al sec10r el 15% del produc10
nacional bru!O y el 62% de los ingresos del es1ado en 1983. Por el con1rario, los seminarios reunidos
por el BID para Amrica La1ina se inclinan a creer que la 1endencia "se cs1abilizar a pan ir de
1980, como consecuencia de una disminucin de la 1asa de na1alidad, emrc oiros faciores". N1ese
que cs1a hima proyeccin se refiere especialmemc a la primaria. Vanse al respcc!O: World Bank
(201); Huhin (107); Banco lmeramcricano de Desarrollo (11).

IX. El Maestro
Introduccin
La ms reciente evaluacin de la literatura colombiana acerca del maestro
empieza por sealar cmo ''muy pocos temas dentro del sector educativo generan
un consenso tan amplio sobre su importancia, sobre la necesidad y urgencia
de realizar estudios en profundidad, como el de los maestros", y cmo es
entonces, "paradjica la poca importancia que se ha dado en Colombia al
estudio del maestro en el rea de las ciencias sociales". En efecto, dentro de
la escasa bibliografa predominan trabajos "dispersos y faltos de continuidad",
"con finalidades puramente descriptivas", que "narran situaciones concretas
en lugares especficos" o que "emplean planteamientos propios del anlisis
empirista, ahistricos y abstractos". Por lo dems, "no existe un censo de
maestros que permita sacar conclusiones con mayor grado de cobertura
poblacional o extraer muestras con mayor rigor para realizar estudios ms
especficos y profundos" (154).
A la luz de lo dicho, las interpretaciones presentadas en este captulo tienen
que ser apenas tentativas. En particular, existe el riesgo de que alguna
174
informacin fragmentaria haya sido sobregeneralizada para obtener una visin
global y coherente. Porque, ms que en estadsticas publicadas, los anlisis
subsiguientes se inspiran en una serie de entrevistas no estructuradas con cerca
de dos centenares de maestros individuales, grupos de discusin, padres de
familia, administradores de distinto rango, especialidad o sesgo, y con colegas
estudiosos de la educacin colombiana.
Puesto que el foco de inters reside en el conflicto, se hace hincapi aqu sobre
aquellos elementos en el origen social, la personalidad o la situacin laboral
del docente, que pueden conducir a su insatisfaccin. En lo posible, se tiene
cuidado de complementar el punto de vista del maestro con el del supervisor,
el administrador, el alumno y el padre de familia. Esta perspectiva de conflicto
se aplica sucesivamente al origen social del maestro, a su trayectoria ocupacional,
y a las circunstancias materiales y psicosociales de su desempeo cotidiano, para
concluir con algunas generalizaciones acerca de su personalidad social.

El origen social del maestro

La instruccin primaria oficial est, por regla general, en manos de personas
muy jvenes. La edad promedio del maestro en la escuela elemental podra estar
cerca de los 25 aos (varios informantes declararon edades por debajo de los
17) o, en todo caso, no muy lejos de los 30. Los coordinadores de rea,
supervisores y docentes de secundaria son por supuesto algo ms viejos; pero
el magisterio representa, en una proporcin sorprendente de casos, un oficio
caracterstico de la juventud. Porqu?
Comparada con otras ocupaciones, la docencia en primaria posee tres
importantes ventajas. Demanda relativamente pocos aos de escolaridad antes
de iniciarse en su ejercicio; la inversin educativa renta al docente no poco en
el corto plazo; y la enseanza parece otorgar mayor prestigio social que otros
oficios susceptibles de ser asumidos con un grado similar de calificacin.
Como la enseanza primaria es un oficio tradicional, cuya demanda se daba
desde mucho antes del arranque de la industrializacin (la primera Escuela
Normal fue creada en 1822 y desde 1842 se program una en cada capital de
departamento) la escolarizacin del maestro, que entonces era elevada, lleg
a ser por simple inercia histrica, muy inferior a la requerida para otras
profesiones. Si se consideran la diversidad y complejidad de los conocimientos
hoy acumulados por la pedagoga, as como la delicadeza de las funciones
encomendadas al docente, su entrenamiento no tendra porqu ser ms corto
que el de otros profesionales liberales; pero el mencionado rezago histrico se
combin con la masificacin de la demanda por maestros al iniciarse la
modernizacin, para reunir en un solo oficio la poca calificacin con el buen
prestigio.
La tpica juventud del maestro de primaria refleja pues una opcin
perfectamente racional por parte del docente. Para quien ha completado el ciclo
de su educacin primaria, existen en efecto cuatro alternativas definidas:
inscribirse en la secundaria clsica o humanista, vincularse de inmediato al
mercado laboral, optar por la formacin normalista, o elegir alguna modalidad
del bachillerato tcnico (como se ver, estas dos ltimas opciones se asemejan
bastante en sus resultados para el individuo).
1) El Bachillerato clsico implica, casi siempre, un inters por permanecer
dentro del sistema hasta completar estudios universitarios. En trminos
econmicos, se trata por tanto de una inversin a largo plazo, cuya rentabilidad
175
depende en mucho de completar efectivamente el ciclo de enseanza superior
(ello porque los cursos incompletos son proporcionalmente menos rentables para
el individuo que los cursos culminados).
En tanto inversin, la ruta bachillerato clsico-universidad tiene dos serios
defectos: alto riesgo y baja rentabilidad.
El riesgo corresponde a la altsima probabilidad de desertar a lo largo del
proceso. 22 de cada 100 alumnos del bachillerato colombiano abandonan antes
del segundo grado, otros 10 antes del tercero, 18 ms sin terminar el cuarto,
15 antes del quinto y 6 durante el ltimo ao lectivo; entre los 19 bachilleres
restantes, 17 encuentran cupo universitario, 8 se retiran antes del tercer ao,
y otros 3 lo hacen antes de coronar carrera (110, 1976).
Adems del riesgo, la alternativa bachillerato-universidad tiene baja
rentabilidad relativa debido a sus altos costos y tal vez tambin al ingreso no
muy elevado que puede esperarse de ella.
Los costos son altos porque, segn se dijo en otro captulo, es mayor la
incidencia de la matrcula y creciente el "costo de oportunidad" o valor de los
ingresos sacrificados por estudiar. La matrcula, que tiende a encarecerse en
cursos ms avanzados, es tambin ms costosa en la escuela privada que en
la institucin oficial; ahora bien, mientras el sector pblico cobija al 85% de
los estudiantes de primaria, slo ofrece cupos para la mitad de los bachilleres
y para el 40% de los universitarios (44). A su paso, el costo de oportunidad
crece necesariamente con los aos de escolaridad, por el mero transcurso del
tiempo sin trabajar, porque el valor potencial de mercado de la persona es mayor
entre ms sea su educacin, y porque est perdiendo tiempo de experiencia
laboral que de por s elevara su salario.
De su lado, el rendimiento relativo de la formacin secundaria-superior podra
ser menor que el de otras alternativas educacionales, si es cierto que existen
en el mercado topes salariales absolutos (as ocurre, en todo caso, dentro del
sector gubernamental) o que, en un ambiente inflacionario, los salarios de arriba
se reajustan en menor proporcin que los de abajo. 233
Los factores arriba enumerados hacen que, en Colombia, la tasa de rentabi-
lidad privada de la educacin sea, segn las dos fuentes comparables, menor
para la universidad que para la secundaria y, segn una de ellas, menor para
la secundaria que para la primaria: se recordar que Franco encuentra cifras
del 20%, el 30% y el 19% para los tres niveles y Schultz, del 18%, el 34% y
el 5cr10 respectivamente (74, 174).
Pero que la gran mayora de los egresados de primaria se inclinen por la ruta
bachillerato clsico-universidad, con todo y su menor rentabilidad econmica,
no denota en modo alguno ausencia de racionalidad. Por el contrario, la
formacin clsica-universitaria tiene dos atractivos de mucho peso. Primero,
su valor como smbolo de status. Segundo, y tal vez ms importante, su
capacidad para asegurar un nivel absoluto de ingreso superior al de las dems
alternativas, as la tasa de rendimiento sobre la inversin sea menor. En este
sentido, el mercado educativo-laboral difiere esencialmente de los mercados de
capital (una diferencia a menudo ignorada en la literatura sobre economa de
la educacin): mientras al inversionista de capital slo le preocupan la tasa de
rentabilidad y el riesgo, pudiendo adems diversificar su portafolio, el estudiante
tiene que optar por una sola "lnea de inversin" (secuencia educacional) de
la cual depende, en la mayora de los casos la totalidad de sus ingresos futuros
(el comn de las personas deriva sus ingresos exclusivamente del trabajo). Bajo
tales circunstancias, quienes pueden asumir los altos costos de la opcin

176
bachillerato clsico-universidad (clases alta y media alta) y quienes, adems,
cuentan con la motivacin y las capacidades necesarias para completar ambos
ciclos, tendern a optar por este camino.
Finalmente si, en lugar de inscribirse en la universidad, el bachiller humanista
o clsico decide vincularse de inmediato al mercado de trabajo, se encuentra
sin identidad ocupacional definida, generalmente en actividades de bajo prestigio
y con inciertas perspectivas de ascenso. El mesero o el mensajero son ejemplos
de tales empleos de "cuello blanco pero sucio", empleos que no parecera
envidiar un maestro de primaria.
2) En el extremo opuesto, aquellos egresados de la primaria cuyos recursos
familiares sean del todo insuficientes para permitir la continuacin de sus
estudios, o cuyas capacidades y motivaciones no les faciliten o inclinen a ingresar
en el tramo de la educacin media, tenderan a desertar el sistema escolar,
desempeando de inmediato alguna actividad laboral no calificada. De nuevo,
si bien la rentabilidad privada de la primaria es singularmente alta, cabe insistir
en que al educando no le preocupa tanto la tasa de retorno cuanto el nivel de
ingreso absoluto del que pueda disponer; por lo mismo, se abstrendr de cursar
la secundaria slo si sus recursos o capacidades se lo impiden.
3) Del anlisis anterior se seguira que, en general, la educacin normalista
y la vocacional intermedia son atractivas y factibles para los egresados de la
escuela primaria cuyas familias disponen de algunos recursos, y para aquellos
individuos econmicamente pudientes cuyas capacidades o motivaciones les
impulsan a continuar estudiando pero les impiden optar por la ruta del
bachillerato clsico-universidad.
Volviendo sobre el hecho de la juventud de los docentes, as como el ingreso
al oficio se produce apenas iniciada la edad adulta, tambin tiende a ser
abandonado en forma ms bien temprana. Aun cuando algunos estudios (32,
157) sugieren que la estabilidad profesional del maestro es considerable, la escasa
edad promedio de los profesores parece contradecir dicha sugerencia. 234 Para
explicar esta contradiccin cabra sealar que aquellos estudios hablan del
maestro rural, en tanto los entrevistados informales del presente informe reflejan
ms la situacin urbana; que la definicin de "estabilidad en el oficio" es
cuestin relativa; que las mujeres (subrepresentadas en la presente "muestra")
podran ser ms estables y, en fin, que los exigentes requisitos de experiencia
acumulada para el ascenso, segn los estatutos docentes, pueden crear el
espejismo de que la enseanza sea una ocupacin permanente.
De todas maneras, un nmero apreciable de maestros estara de acuerdo con
la siguiente declaracin de un encuestado:
"Llevo 7 aos de maestro. Si pudiera cambiar de oficio, lo hubiera hecho
hace tiempo; pero como uno no se relaciona sino con otros maestros, no
resultan oportunidades ... de aqu a 2 aos, cuando acabe la carrera
(Derecho) espero dejar la docencia".

En realidad, el deseo de abandonar la enseanza a la vuelta de unos cuantos

aos no parece menos racional que el elegirla como punto de entrada al mundo
del trabajo. Como se ver, ascender dentro del magisterio es un proceso lento,
engorroso y, a menudo, acompaado por insuficientes estmulos econmicos.
La pirmide ocupacional, que en algo se asemeja a la caracterstica de las fuerzas
armadas, presiona el retiro de muchos o su resignacin en un nivel para el cual
estn ya sobrecalificados. En contraste con el caso militar, las diferencias de
poder y prestigio - categoras dentro del escalafn - no se hacen ostensibles
entre colegas ni hacia la comunidad en general, y el que cualquier docente de

177
primaria sea percibido apenas como "un maestro" desincentiva su ascenso.
As, podra conjeturarse que la docencia representa para muchos una suerte
de estacin intermedia en sus aspiraciones ocupacionales y una especie de
mercado de capital de corto plazo en su trayectoria econmica. Tal
interpretacin, que ha sido empricamente sustentada para el caso de la
formacin tcnica en Colombia (167), se sustenta en el hecho de la juventud
de los maestros y en que tantos aspiren a ocuparse en otros frentes. Al individuo
cuyos recursos familiares le permiten completar la secundaria pero le
imposibilitan el subsiguiente acceso a la universidad, le resulta adecuado utilizar
la docencia como una fuente de financiacin temporal, en tanto se capacita para
posibilidades de ms alto ingreso.
Aun cuando la "muestra" de FEDESARROLLO bien puede no ser
representativa, y aun cuando otros estudios no discriminan entre el magisterio
de primaria y el de secundaria, sorprende la muy elevada proporcin de
instructores que cursan estudios universitarios simultneamente con el ejercicio
de su actividad docente (157). Esta circunstancia abona la interpretacin
propuesta; ms aun, algunos de los entrevistados fueron explcitos al respecto:

"Mi trabajo en la escuela Z de Facatativ (una poblacin cercana a Bogot)

es agradable y la voy bien con la gente de all ... pero estoy viendo si el
doctor X (un alto funcionario del Ministerio de Comunicaciones) ayuda a
que me trasladen a Bogot. Ya tengo cupo para estudiar economa por las
noches en la universidad Y. Con el sueldo de maestro no se vive muy bien,
pero alcanza para pagar la matrcula y la comida en Bogot ... Si hubiera
tenido plata no habra sido maestro ni habra tenido que esperar tantos aos
antes de entrar a la universidad. Como necesito trabajar, no alcanzara a
ir y volver todos los das (de Zipaquir)".

La juventud caracterstica de los maestros y la naturaleza temporal que

muchos parecen conceder al oficio tienen consecuencias de inters. Si en pocas
de rpido cambio social cada generacin va configurando distintas actitudes
ante la vida y ante su propio pas, y si los jvenes estn relativamente menos
arraigados al orden vigente (62), podra ser que la juventud del docente
contribuyera a la flexibilidad cultural de la escuela pero fomentase al mismo
tiempo un cierto grado de desconfianza entre padres y administradores (un ex-
Secretario de Educacin departamental, comentando una huelga del magisterio,
se refiri a l como "una parranda de muchachos despistados y revoltosos").
Ms importante tal vez es la ausencia, entre muchos instructores, de genuino
amor por el oficio. Sera desacertado generalizar esta apreciacin, pues la cultura
sigue valorando positivamente la "vocacin de ensear" y un nmero
considerable de maestros parece inspirarse realmente en ella. Quizs cabra
suponer que el desapego es ms intenso en las reas urbanas y entre los profesores
con mayor sentido crtico y mayor participacin en el movimiento sindical, hacia
donde se sesga la "muestra" de FEDESARROLLO. En todo caso, por su
posicin relativa, este grupo de docentes desafectos a su oficio gravita
especialmente sobre la naturaleza de los conflictos.
Puesto que se trata de un empleo percibido como temporal y, con bastante
frecuencia, tambin como una ocupacin de tiempo parcial, es natural que el
maestro exprese sentimientos ambivalentes hacia su papel. Por un lado, el
estereotipo cultural y la necesidad de autoestima le inducen a reclamar deferencia
hacia su trabajo y a afirmarse en la importancia de su "misin" docente y social;
por otro lado, como quien est en transe de abandonar una lnea de actividad,
el maestro acepta y hasta exagera las imgenes negativas que existen sobre su
178
profesin. En realidad, los comentarios ms agresivos acerca del magisterio
provinieron de los propios maestros.
La ambivalencia hacia el oficio repercute por supuesto sobre el tipo de
solidaridad posible dentro del magisterio. En cuanto se comparten iguales
circunstancias objetivas, hay lugar para el reclamo colectivo y beligerante; pero
cuando no se es en verdad parte del gremio y, an, cuando se desprecia a los
colegas, la real "solucin" se espera de acciones puramente individuales. Por
ello, no es infrecuente una cierta actitud de oportunismo:
"Yo no creo que los maestros podamos hacer la revolucin. Pero, al fin
y al cabo, la demagoga de FECODE asust al gobierno y ayud a parar
el Estatuto de Durn ... Para decirle la verdad, lo que importa es el sueldo
y todo lo dems son arandelas ... que no se quejen (los dirigentes de que
no les acompaemos) si quieren hacer carrera poltica ponindonos a nosotros
de carne de can".
Se haba sugerido atrs que, dada la estructura de oportunidades abierta a
los egresados de primaria, sera de esperar que los maestros proviniesen en su
mayora de los estratos sociales intermedios. En efecto, la informacin de los
entrevistados y los cuatro trabajos con base estadstica que tocan el punto,
coinciden en sealar la procedencia social de los maestros entre "los estratos
medios y bajos de la clase media tanto rural como urbana; los maestros hijos
de obreros y de padres de origen alto son una proporcin muy pequea"(36,
117, 155, 156). Ms aun, los aspirantes al magisterio se concentran entre los
sectores ms bajos de la clase media:
"Segn informacin recogida por el !CFES sobre el ingreso familiar de los
estudiantes que presentaron pruebas en 1976, aquellos correspondientes a
la modalidad normalista tienen un nivel econmico inferior al de las otras
modalidades de la enseanza media, con excepcin de agropecuaria ... El
70,5% de los normalistas (viene de familias cuyos ingresos mensuales son
inferiores a $5000) ... mientras que en el bachillerato clsico slo se ubica
el 44,4%, el 68,8% en industrial, el 63,0% en comercial y el 69,5% en
promocin social. En agropecuaria, como dijimos, la cifra es superior y llega
al 74,4~/o" (117).
El origen social relativamente humilde de los maestros refleja en parte la
procedencia rural de muchos de ellos. Aun cuando no existe informacin censal,
es claro al menos que la mayora de quienes ensean la primaria en reas rurales
(quienes a su turno representan el 35% de los docentes del pas) son de extraccin
campesina. Por ejemplo, el estudio pionero sobre Boyac concluye que "los
maestros encuestados tienen un origen marcadamente rural; una tercera parte
de ellos naci "en el campo" y el 54,3% naci "en un pueblo, quedando apenas
un 14,3% que naci "en una ciudad pequea (como Duitama o Sogamoso) o
"en una ciudad grande" (capital de departamento)" (32).
La distribucin de oportunidades educacionales y las perspectivas de movilidad
social en el mundo rural pueden explicar la abundancia de maestros de origen
campesino. Por un lado, y frente a la concentracin urbana de las dems
modalidades del bachillerato, la secundaria normalista se encuentra
relativamente descentralizada: con excepcin de las comisaras del Vaupes y
Guaina, y de la Intendencia de San Andrs, todas las divisiones polticas del
pas son atendidas por escuelas normales, y de las 209 existentes en 1977, slo
53 se ubicaban en ciudades capitales (117).
A esta comparativa facilidad de acceso se agrega el hecho de que la docencia
elemental es una de las pocas fuentes de empleo calificado existentes en el campo,

179
de modo que el campesino que opta por la normal tiene la opcin de ascenso
social dentro de su localidad o de emigrar a la ciudad empleando la docencia
como puerto de ingreso ocupacional. En este contexto, es pertinente anotar que
los maestros tienden a ejercer su profesin en la misma rea, rural o urbana,
de donde son originarios, pero que una proporcin no despreciable, sobre todo
entre los mayores de 30 aos, emigra hacia zonas ms desarrolladas (155).
A juzgar por las entrevistas y por los estudios de caso publicados, parecera
que el maestro tpico viene de una familia cuyo jefe se desempeaba como
empleado medio, pequeo comerciante o empresario urbano, propietario
minifundista o midifundista y sus similares (70, 123). No obstante el padre y
ms an, la madre del maestro, tienen un nivel educativo ms alto que el
promedio de su grupo social (no es excepcional el caso de que la madre sea
ms educada que el padre) (32).
Aunque interpretar datos tan precarios es arriesgado, ellos apuntan en
conjunto hacia una cierta psicologa peculiar del docente, asociada con su familia
de origen, donde tal vez se concede valor a la educacinper se, donde se estimula
el surgimiento de la "vocacin" docente y quizs hasta donde la pobreza se
compensa con el sentido de respetabilidad y moralismo. A su vez, si esta hiptesis
no se limita a reflejar el estereotipo, el origen "pequeo burgus" del maestro
tendra efectos sobre su aparente individualismo y, ms todava, sobre la
ambigedad que le coloca como solidario de la cultura vigente y como marginado
en la esfera econmica.
Por ltimo, el predominio del sexo femenino dentro de la docencia de primaria
tiene claros alcances sobre el desempeo profesional del gremio. Segn la ms
reciente cifra publicada, por el Boletn Mensual de Estadstica del DANE, las
mujeres representan el 77 ,5 J/o de los profesores de enseanza elemental en el
pas; la feminizacin parece acentuarse con el tiempo, pues la matrcula de
mujeres en escuelas normales pas de equivaler al 69% en 1939 hasta el 80%
en 1965 (156).
La feminizacin del magisterio de primaria da pie a variadas reflexiones. La
modernizacin econmica y social del pas ha venido aumentando la tasa de
participacin laboral de la mujer; como la docencia es, segn la percepcin
cultural generalizada, uno de los oficios mejor adaptados al carcter femenino,
es natural que la proporcin de profesores sea siempre mayor. Pero tal vez la
discriminacin contra el sexo femenino imperante en el mundo del trabajo ha
contribuido a legitimar salarios comparativamente bajos para la profesin en
su conjunto, hecho reforzado por la necesidad de multiplicar el nmero de plazas
docentes con recursos limitados. As, la desvalorizacin econmica y social del
ejercicio docente se asociara en parte con su feminizacin, y los hombres
tenderan a elegir ocupaciones ms valoradas, reforzando de contera el
predominio numrico de las mujeres.
Podra admitirse que, en efecto, la enseanza primaria se adapta de cerca
a la psicologa femenina, al evocar de alguna manera su papel de madre. Pero
adems, se trata del oficio que reduce al mnimo el conflicto de roles que parece
representar la principal dificultad y fuente de tensin para las mujeres que
trabajan (37); un horario que no impide llevar las responsabilidades cotidianas
del hogar, vacaciones anuales que coinciden con las de los hijos, la posibilidad
de preparar clases sin estar fsicamente en la escuela, una interaccin diaria con
los alumnos que puede ser emocionalmente gratificante, y hasta la misma
existencia de una subcultura femenina dentro del mundo del trabajo.
Las circunstancias peculiares de la docencia en primaria llevan a calificar la
180
apreciacin de prrafos atrs, en el sentido de que los maestros tienden a mirar
su oficio como una estacin intermedia en su vida ocupacional. Ello sera vlido
para el sexo masculino y tal vez tambin para las mujeres ms "modernas".
Pero un grupo no despreciable de mujeres, especialmente entre aquellas que
dan ms importancia a los papeles e imgenes tradicionales, considerara la
docencia como un oficio permanente. Sin embargo, y por lo mismo que tratan
de reducir su conflicto de roles, estas maestras haran una menor inversin
psicolgica en su oficio, dndole quizs menor urgencia a su carrera que la de
mujeres en otras ocupaciones; en consecuencia, la pauta objetiva de ingresos
y retiros de la fuerza de trabajo asociados con la crianza de los hijos, seguira
registrndose de todas maneras.
El carcter psicolgicamente complementario del trabajo de muchas maestras
parece ir acompaado con relativa frecuencia por su naturaleza econmicamente
complementaria. Aunque el jefe de hogar colombiano, entre las clases ms
pobres, ha bajado de aportar el 90% del ingreso familiar total en 1970 al 60%
en 1980 (los muy ricos, en cambio aumentaron su aporte de 80% a 90% ), 235
sigue siendo cierto - tanto en la teora como, sobre todo, en la conviccin
popular - que al hombre corresponde prioritariamente la carga econmica,
que su desempleo temporal es ms grave que la desocupacin de la mujer, y
que de sta se espera, cuando se espera, una contribucin econmica
suplementaria. Sin pretender generalizar, podra ser tpica la declaracin de una
maestra casada, de alrededor de 40 aos:
"Trabajo para ayudar a mi marido ... De soltera, fu vendedora en el
almacn Y. Pero despus con la casa y con los nios, tuve que salirme ...
Eso es lo bueno de ser maestra, ... que no toca descuidar a los hijos ni
al esposo, sino que antes se ayuda con la plata y con las tareas".

La carrera del docente

En principio, los maestros de primaria son egresados de escuelas normales
donde se imparte enseanza de nivel medio. Antes de 1963, existan la normal
"superior" con 6 aos de escolaridad, y la rural con slo 4 aos; desde entonces,
el currculo fue unificado, de modo que el normalista tiene hoy una educacin
equivalente a la del bachiller clsico. En 1976, el 63% de los 143 mil docentes
de primaria registrados por el DANE, tena en efecto formacin normalista y
otro 11 % haba completado el bachillerato clsico o tcnico. Sin embargo,
restaba todava un 19% de docentes que haba hecho slo una parte de la
educacin media, un 1,6% que haba apenas cursado la primaria y, en el otro
extremo, un 6% con estudios universitarios. As el maestro tpico tiene 11 aos
de educacin formal.
La calificacin promedio del magisterio es, por supuesto, inferior en las reas
rurales, donde los universitarios no llegan al 2%, los egresados de primaria
superan el 3% y, los maestros con estudios medios incompletos el 30%. En
cambio, los normalistas graduados constituyen slo el 52% y los otros bachilleres
el 13%. Por su parte, entre los 95 000 profesores que ejercen en la ciudad, un
notable 8% cuenta con formacin universitaria, un 68% es normalista graduado,
y un 10% posee ttulo de bachiller clsico o tcnico. En contraposicin, segn
el DANE, 13% de los maestros urbanos no alcanzaron a concluir sus estudios
medios y slo el 107o tena un nivel educativo de primaria.
Viendo las cifras de otra manera, se nota que el 73% de los maestros tiene
preparacin especfica para las labores docentes, en tanto un 27% carece de

181
ella, lo cual implica que cerca de un milln de nios reciben su instruccin de
personal no formado para tal fin. De nuevo, la situacin es ms deficiente en
el rea rural donde, en 1975, el 51 % de los maestros no haba recibido
entrenamiento especfico (135).
Adems de su escolaridad subprofesional y, en muchos casos, de su falta de
formacin especfica para la docencia, la calidad de la educacin recibida por
el maestro de primaria parece ser bastante mediocre. En una minuciosa
evaluacin de las escuelas normales, basada sobre 19 indicadores, se concluy
que slo 22 establecimientos podran considerarse como de "primera categora"
y otros 25 como de segunda categora; pero 51 fueron incluidos en la tercera
categora, 64 en la cuarta y 32 en la quinta (117). Ms dicientes aun son los
puntajes obtenidos por egresados de escuelas normales que aspiran a ingresar
a la universidad; en 1976, la calificacin promedio en ocho pruebas fue, para
los bachilleres pedaggicos, de 43,9, frente a 47 ,8 para los industriales,
46,2 para los agropecuarios, 46, 1 para los clsicos y 44,4 para los comerciales
(slo los graduados de "promocin social" mostraron menor rendimiento que
los normalistas) (117).
Bien es verdad que la calidad media del magisterio de primaria tiende a
mejorar con el tiempo. As por ejemplo, la proporcin de normalistas pas de
29,9% en 1964 a 38,5% en 1975, mientras los maestros sin grado alguno
descendan del 85% al 75% en el campo, y del 51 % al 33% en la ciudad. Pero
sigue siendo cierto, como dijo un funcionario entrevistado, que el grueso de
los instructores de primaria se recluta "entre bachilleres de mala categora" .236
No es pues sorprendente que la trayectoria ocupacional del maestro de
enseanza primaria tenga un principio ms bien modesto. Para aquellos
egresados de la formal que optan por ejercer la docencia dentro del sector oficial,
el primer paso consiste, tericamente, en presentar un examen de aptitud ante
la Junta de Escalafn.
El papeleo de inscripcin al concurso y su trmite son unnimemente
percibidos por los entrevistados como excesivamente lentos y engorrosos. Se
alega que los funcionarios a menudo extravan o demoran los documentos en
perjuicio indebido de ciertos aspirantes; en otras ocasiones, los criterios de
decisin no resultan ser suficientemente claros y dan pie a la sospecha de que
intereses puramente personales o polticos fueron decisivos.
Aun cuando la seriedad supuesta en los examenes de admisin vara bastante
de un departamento a otro, la suspicacia de los entrevistados podran tener algn
fundamento. En efecto, si se exceptan algunas vacantes en poblaciones o
veredas remotas, el nmero de aspirantes por lo regular excede con creces al
de plazas disponibles.
Cuando en 1958 el famoso "Informe Lebret" sealaba el dficit cuantitativo
de maestros como problema principal de la educacin colombiana (141 ), las
normales venan registrando una autntica explosin demogrfica: "en los 35
aos que van entre 1939 y 1975, el nmero de escuelas normales creci 385 veces,
el nmero de maestros que trabajan en escuelas normales se multiplic por 809
y el nmero de alumnos matriculados en escuelas normales se hizo 1545 veces
mayor" (156).
El notable y creciente exceso de oferta de maestros de primaria durante el
perodo aqu considerado tiene dos claras implicaciones. Por un lado, es probable
que los examenes seleccionen efectivamente a los mejor calificados, elevando
as la calidad del servicio. Pero, por otro lado, la autoridad que nombra y
promueve cuenta con un margen de discrecionalidad dentro del cual pueden

182
entrar a jugar consideraciones personalistas o de pequea poltica. Debido a
que Jos requisitos para el ingreso o para el ascenso son reunidos por un gran
nmero de candidatos, Ja seleccin permite introducir criterios adicionales no
escritos dentro de Jos cuales Ja amistad, Ja recomendacin o el inters caben
perfectamente; as, se llega a Ja paradoja de que Jos elegidos sean al mismo
tiempo plenamente idneos, segn el texto de la ley, y plenamente
"palanqueados" segn la grfica expresin colombiana.
Tal interesante adaptacin de las prcticas personalistas y "caciquistas" a
la reglamentacin impersonal del Estatuto Docente, implica que el maestro Jo
es, tanto por derecho propio como por favor ajeno y que, si quiere ascender,
debe trabajar tanto como adular o devolver favores. No menos, nace de aqu
una forma de control social de tipo personal e inmediato por parte del
"padrino", que rompe Ja solidaridad horizontal o sindical del magisterio sin
afectar Ja legitimidad de Ja estratificacin interna del oficio.
Para poner un poco de color al anlisis precedente, vale citar in extenso de
Ja vida de una maestra rural:

"El prroco del pueblo, que era el rector de Ja Normal, nos trajo Jos
formularios para hacer Ja solicitud de trabajo en el departamento, lo
llenamos, se Jo entregamos y l la llev a Ja Gobernacin y nos trajo una
boletica para presentar el examen. En esa ocasin nos habamos presentado
7000 candidatas a maestras en el departamento ... J5 das despus del grado
era la fecha de los examenes ... Despus de presentarlos, el tiempo empez
a pasar y el nombramiento no sala; mi pap tuvo que pedirle el favor a
un seor que conoca por medio de la poltica; este seor trabajaba en la
beneficencia y nos acompa a Ja Gobernacin donde me recomend a un
seor Espitia quien dijo que me ayudara. Al mes me sali nuevamente el
nombramiento ... Cuando me sali el nombramiento me toc ir a una
cantidad de oficinas, pasar de una a otra, llenar papeles, ponerle sellos, pagar
en Ja caja, sacar carn y hacerme una serie de examenes fsicos para Jos que
pagbamos en Ja caja del Hospital de la Samaritana".
"Con el carn, Ja credencial del departamento y el certificado del diploma
de normalista nos posesionamos en Ja Gobernacin. En Ja posesin nos
preguntaban, entre otras cosas, la edad y Ja afiliacin poltica antes de firmar
el acta de posesin, de las que nos daban una copia para ir a la posesin
definitiva a] municipio de Yacop. El ltimo nombramiento me haba salido
el 30 de marzo y me demor haciendo el papeleo hasta el 23 de abril. Ese
da me posesion en la gobernacin y el 25 en Yacop" (70).

Una vez en ejercicio del cargo - Jo cual no siempre implica estar inscrito
en el escalafn o carrera docente - al maestro de enseanza elemental tpico
le espera una serie de ascensos eventuales, condicionados o al tiempo de servicio,
o a la obtencin de nuevos ttulos educacionales y, ocasionalmente, al
cumplimiento de cursos de capacitacin para cada grado.
Hasta 1980, el sistema legal que de hecho rigi Ja educacin oficial de
Colombia contemplaba apenas cuatro categoras o escalones dentro de la
primaria. 237 En el grado ms bajo figuraban desde Jos individuos con cuatro
aos de bachillerato y ninguna experiencia docente hasta quienes, careciendo
de toda educacin formal, hubiesen servido como maestros durante 9 aos o
ms. La tercera categora inclua desde Jos normalistas novatos con cuatro aos
de secundaria, hasta quienes hubiesen aprobado el primer curso de bachillerato
y contasen con 15 o ms aos de experiencia en Ja ctedra. A Ja segunda categora
podan aspirar desde el normalista de 6 aos recin egresado, hasta aquellas
personas con tercero de bachillerato y 16 aos de experiencia en educacin. Por

183
ltimo, los licenciados universitarios, los sacerdotes y las personas con ttulo
extranjero sin ninguna experiencia pertenecan a la primera categora, al igual
que quienes contasen con tres aos de bachillerato aprobado y hubiesen servido
en la educacin por un tiempo no menor de 19 aos lectivos.
Si se recuerda la unificacin del currculo de las normales y el que cerca del
63% de los docentes de primaria son normalistas, resulta obvio que la mayora
de los aspirantes al magisterio calificaba de entrada para la segunda categora
y que su carrera ocupacional se reduca a un solo ascenso eventual. Adems,
el sistema descrito tiende a desalentar el ingreso de personas con alguna suerte
de formacin universitaria, a confundir en un solo tramo de status individuos
con muy desigual preparacin, y a recompensar insuficiente o tardamente el
esfuerzo por adquirir mayor educacin y la experiencia como profesor. Luego,
al tomar en cuenta que a las sucesivas categoras corresponden incrementos
salariales de escasa significacin, que ellas no van asociadas con responsabili-
dades y funciones diferenciadas, y que tampoco implica el ascenso mayor
prestigio ni mayor influencia entre los colegas, tiene que concluirse que la
"carrera docente" es antes una ficcin legal que un aliciente capaz de motivar
al maestro e institucionalizar el oficio.
El achatamiento en la trayectoria ocupacional del profesor de primaria
obedece en esencia a razones histricas y administrativas. De hecho, y segn
se detalla en otro captulo, las reformas intentadas al Estatuto Docente en 1972
y en 1977 murieron antes de alcanzar plena vida jurdica, de modo que la
legislacin vigente en la prctica hasta 1980 data en lo fundamental de 35 aos
atrs (Leyes 43 y 97 de 1945, con sus Decretos Reglamentarios 30 de 1948 y
1135 de 1952). Para aquel entonces, la proporcin de aspirantes calificados en
las categoras ms bajas era por supuesto bastante alta, las oportunidades de
educacin adicional bien limitadas, y los diferenciales de salario entre categoras
tenan mayor valor en moneda de la poca. Pero el "boom" de normalistas
y el rpido crecimiento de la demanda por maestros de primaria hicieron obsoleto
el escalafn. Al mismo tiempo, como los empricos y los maestros menos
educados tenan ya derechos adquiridos, la alternativa habra consistido en abrir
la pirmide hacia arriba y acompaarla de estmulos pecuniarios, lo cual habra
tenido muy serias repercusiones financieras.
La prctica, peregrina y a todas luces arbitraria, de sus pender la vigencia del
escalafn docente so pretexto del Estado de Sitio, prctica imperante durante
ms de la mitad del perodo aqu considerado, ratifica por igual la efectiva
inexistencia de una carrera para el magisterio y la conciencia gubernamental
sobre cuales seran las implicaciones financieras de reconocerla. En tcnica
jurdica, el Ejecutivo est, s, facultado para suspender leyes de contenido
laboral; pero los decretos emitidos al amparo del artculo 121 deben orientarse
exclusivamente a afrontar la "guerra exterior o conmocin interior" y no se
ve cmo el ascenso normal de los maestros en su oficio pueda hacer ms grave
una u otra situacin. En cambio, el maestro se encuentra con que sus ya limitadas
perspectivas de movilidad dentro del oficio son negadas de plano. En la versin
de un entrevistado (versin que no pudo ser examinada en archivos):

"Sal de la normal en 1972, me estuve un ao en mi casa y comenc a ensear

en 1974. Como el escalafn estaba cerrado, me posesion sin entrar en el
escalafn y me pagaban lo mismo que a los de tercera categora. Habl con
el supervisor, con el rector y hasta con un abogado, pero, despus de muchas
razones result que no haba nada que hacer ... Cuando vino la asimilacin
(reclasificacin de los docentes estipulada por el decreto 2277 de 1979) yo

184
 calificaba para el grado 4; pero me robaron 3 aos dizque por no estar
escalafonado y quedar en el grado 3 si es que la Junta (Junta Secciona!
de Escalafn) no me pone ms trabas". 238

Existe sin embargo una forma de movilidad que, aunque no signifique

ganancia en el escalafn, interesa vivamente a los maestros: el traslado a centros
urbanizados o a escuelas mejor ubicadas dentro de la ciudad. El ejercicio docente
en zonas marginales es percibido como menos deseable porque los pobres tienen
menor facilidad para aprender, porque es ms difcil imponer disciplina entre
ellos, porque el ambiente fsico y social es poco placentero, y porque algunas
conductas ofenden palmariamente el sentido de moralidad del docente. Ante
este ambiente negativo, y en bsqueda de oportunidades ms amplias, el maestro
aspira, trabaja y, no raramente, intriga, para obtener el traslado, sobre todo
cuando es jven, soltero y profesionalmente ambicioso. Quienes, por una u otra
razn, permanecen "atrs", tienden a rebajar sus expectativas en punto al
aprendizaje del alumno, a aplicar formas de castigo ms drsticas y a elaborar
justificaciones sobre la conducta moral de los estudiantes.
Tocante a la trayectoria ocupacional de los maestros de primaria hay otros
dos aspectos que conviene realzar como races y sntomas de conflicto: los dos
esfuerzos fracasados y el esfuerzo exitoso del gobierno para modificar el
escalafn, y la incertidumbre legal que predomin a lo largo del perodo aqu
considerado.
El Decreto 223 de 1972, de inspiracin modernizan te y de corta vida, pretendi
adecuar el escalafn al cambio en la composicin educacional del magisterio
de primaria registrada a partir de 1945. En sntesis, y ante la restriccin
presupuesta!, el decreto aade a los requisitos ya existentes - cuatro aos de
experiencia en cada categora - cursos de capacitacin para cada ascenso y
repetidas comprobaciones de idoneidad profesional. Tal norma, justificable en
trminos tcnicos de administracin de personal e institucionalizacin del oficio
docente, fue uno de los ms sonados casus be!!i en la agitada huelga nacional
del magisterio que di al traste con el Estatuto pues, desde su punto de vista,
se limitaba a hacer ms gravosa la carrera docente sin efectiva contraprestacin
econmica.
De anloga manera pero con menos obvia justificacin, el Decreto 128 de
1976 agreg a los cuatro aos y el curso de capacitacin, la condicin de que
el tiempo de servicio hubiese sido prestado necesariamente en la categora
inmediatamente inferior. Otra vez, los afectados entendieron, con razn, que
la medida desmejoraba al trabajador pues se limitaba a impedir en muchos casos
que la experiencia acumulada con anterioridad al Estatuto fuera tenida en cuenta
para ascender dentro del nuevo escalafn.
En contraste, el decreto 2277 de 1979, vigente y aplaudido por el magisterio,
reduce el tiempo de servicio de cuatro a tres. aos en cada grado y prev la
posibilidad de ascenso por ttulo acadmico diferente del que sirvi para el
ingreso del escalafn. Pero, tambin en contraste con las dos reformas anteriores,
el costo del nuevo Estatuto parece ser considerablemente elevado y, en todo
caso muy superior al estimado inicialmente por el Ministro. 239
La historia de los tres estatutos, que ser retomada con detalle ms adelante,
sugiere por ahora tres conclusiones. Primera, el carcter insatisfactorio de la
reglamentacin en vigencia hasta 1980, reglamentacin que de hecho no
consagraba una "carrera" propiamente tal, y que tanto el magisterio como la
administracin consideraban necesario modificar. Segunda, la disyuntiva entre
introducir estmulos adecuados y hacer uso eficiente del personal por una parte
185
y, por otra, el alto costo de los nuevos estmulos, al que vendran a agregarse
la descongelacin del escalafn, la masificacin del magisterio y la necesidad
de recuperar el disminuido poder adquisitivo de sus salarios bsicos. Tercera,
la capacidad de veto de los maestros organizados frente al intento de modernizar
sin pagar, como en 1972, o de reprimir sin pagar, como en 1977; en cambio,
la paz de 1979 tuvo un alto precio y nada garantiza que sea duradera, pues no
se ve de donde fluirn los recursos al ritmo requerido. As, se trata en el fondo
de optar por una mejor organizacin financiera y por un es fuerzo fiscal ms
sustantivo de los colombianos para pagar su educacin, o por una disciplina
del magisterio que adece la nueva situacin a los recursos posibles.
La confusin legal prevalenciente en materia educativa se hizo manifiesta en
la desconcertante diversidad de opiniones expresadas por los entrevistados acerca
de sus derechos, expectativas de ascenso y trmites administrativos. Y no es
para menos. De una parte, aun cuando la nacionalizacin ha venido unificando
los procedimientos, subsisten reglamentaciones particulares a cada departamento
o municipio. De otro lado, la transicin de un rgimen a otro y de una a otra
agencia (secretara departamental a FER, por ejemplo) crea vacos e interrogantes
de coordinacin, archivo y continuidad de derechos. Adems, la proliferacin
de leyes, decretos legislativos, decretos extraordinarios, decretos reglamentarios
y resoluciones es tal que el "Cdigo Educacional" tiene poco que envidiar en
volmen y complejidad al Cdigo Civil Colombiano. Los decretos derogados
despus de una corta vigencia y los artculos e incisos declarados
inconstitucionales aaden lo suyo a la con fusin y a las interpretaciones.
Desde el punto de vista del socilogo, la incertidumbre legal crea un espacio
de juego, contrajuego y arbitrariedad en la relacin cotidiana del maestro con
la administracin. Este hecho, que reproduce la interesante combinacin de
personalismo y decisiones ad hoc con el trasfondo legal e impersonal, tiende
a producir complejas relaciones de lealtad, dependencia, distancia y temor entre
los maestros y sus superiores, como dijo una entrevistada:
"Una no sabe a qu atenerse .. el supervisor me dijo que me ayudaba
en el traslado si le daba una prueba de amor; yo le contest que no fuera
abusivo y l no quizo palanquearme ... despus casi no consigo el certificado
y, cuando lo llev ya se haba vencido el trmino".
"Cuando la huelga, dijeron que iban a destituir a X, pero ella estaba
esperando y logr conmover al inspector. Echaron a Y y a Z, que estaban
menos metidos que X, pero, como a los JO das, estaban otra vez en el trabajo
muy campantes . Como le digo, uno nunca sabe a qu atenerse".

El oficio de maestro
Comparado con otras ocupaciones de similar nivel econmico, la enseanza
en primaria es un ejercicio bastante satisfactorio. Pese al deterioro en la estima
social de los maestros, la profesin sigue siendo valorada culturalmente; muchos
instructores tienen genuino sentido vocacional y con gusto dedican al alumno
y a la comunidad esfuerzos superiores al simple deber. En particular, la mayora
de los entrevistados seal el poder guiar al estudiante en su vida escolar e incluso
personal, el verlo progresar, como una de las experiencias ms gratas y frecuentes
del trabajo.
En trminos analticos, el grado de satisfaccin o insatisfaccin con las
condiciones inmediatas en la prctica de un oficio parece depender de cuatro
factores: la autonoma al realizarlo, la percepcin de cmo cada tarea tiene

186
sentido y corresponde a los fines de la "empresa", el sentimiento de comunidad
respecto de las personas que le rodean, y la sensacin de que las labores exigen
concentracin y no son mecnicas ni montonas (15).
El desempeo de un maestro en el aula reune, como pocas, aquellas cuatro
caractersticas. Dentro de los currculos y reglamentos, el profesor tiene
amplsimas ocasiones para decidir de qu modo conduce su clase. Para lograr
la formacin del alumno necesita una clara comprensin de la secuencia del
aprendizaje y una cuidadosa seleccin de los mtodos en cada paso. La relacin
diaria con los nios es inmediata, personal y habitualmente clida. Por ltimo,
la ctedra y su preparacin son actividades tan variadas, creativas e intensas
como se quiera. As, el maestro encuentra dentro del aula fuentes importantes
de motivacin de compensacin psicolgica.
Contra el teln de la satisfaccin bsica en el oficio, el maestro percibe sin
embargo elementos de tensin y desasosiego que afectan su comportamiento
en el aula. Brevemente enumerados, estos elementos son:
1) Un cierto sentimiento de futilidad, debido a que "los nios aprenden muy
poco" y a que "por ms que uno se mate, ni los padres colaboran ni el alumno
tiene motivos verdaderos para aplicarse, cuando sabe que la educacin no le
servira de mucho".
2) La desadaptacin del currculo transmitido, sobre todo en las reas rurales:
"los programas que tenemos que cumplir en las diversas materias son tan
antiguos, tan rgidos, tan largos, que a veces me da la impresin de que quien
lo ha hecho no conoce cul es la situacin que vive el nio en el campo, no
va de acuerdo con sus intereses y es impositivo, pues toca cumplirlo" (70).
3) El adiestramiento de la normal, y an de las facultades de educacin, insiste
ms sobre los contenidos que sobre la metodologa de la enseanza. De este
modo 18 de 21 encuestados por Mojica clasificaron la "falta de conocimientos
sobre tcnicas de enseanzas" como "obstculo sumamente serio" para
desempear el oficio (142).
4) La ignorancia o desactualizacin respecto de los contenidos. Aunque los
maestros interrogados por Parra dicen haber tomado en promedio 2,5 cursos
de capacitacin, y aunque la mayora dice acudir a lecturas y trabajo en grupo
para actualizarse (155), la impresin de los autores al asistir a clases en varias
escuelas, lo mismo que la de los supervisores y expertos, es de graves
insuficiencias en la formacin sustantiva del maestro.
5) Mientras los jefes de grupo y los supervisores tienden a presionar al
instructor para que eleve el rendimiento y mejore la calidad de la enseanza,
los nios y en especial los ms pobres, invocan contnuas excusas y prefieren
un clima de poca exigencia. Ante estas presiones encontradas, el maestro, a veces
a su pesar, se inclina por la ms inmediata y sacrifica la calidad a la popularidad
entre sus alumnos.
6) Sobre todo en los grandes centros urbanos, es comn el sentimiento de
impotencia. Para el maestro de un barrio marginado, "cada nio tiene en su
vida muchas tragedias ... al principio, uno trata de ayudarlos a todos, pero
despus se cansa de oir y de resolver problemas sin solucin (sic) . .. uno tiene
sus propios problemas y termina por importarle menos la moral y la vida privada
y familiar del alumno".
7) La dotacin material de la escuela es otra circunstancia mortificante en
muchos casos. Locales totalmente inadecuados y an semiderrudos, aulas sin
asientos para los nios, bibliotecas inexistentes, falta de higiene, en fin, maestros
que confiesan tener que robar o comprar la tiza de su propio bolsillo (Pass (158)
trae discusiones vvidas sobre este punto).

187
 8) No menos, los docentes de primaria se quejan del recargo de trabajo y
responsabilidades. El horario normal en una sola jornada, es de 5 a 6 horas
y no escasean los festivos, los "puentes" y las vacaciones; pero aquellas horas
son de ctedra o reuniones de grupo, en forma que la preparacin y evaluacin
tienen que realizarse en horas extras. La baja remuneracin lleva a la prctica
comn de "piratear" o trabajar en distintos planteles, sin que importe la
prohibicin legal. Adicionalmente, muchos maestros estudian, otros tienen que
trasladarse diariamente a escuelas alejadas, y otros son presionados por la
comunidad para que participen en todo gnero de actividades.
Pero el oficio de maestro trasciende su comportamiento dentro del aula para
extenderse a la organizacin escolar y a la comunidad. Respecto de la primera,
cabe comentar brevemente sobre las relaciones del docente con sus colegas, con
las organizaciones sindicales que le representan y con sus superiores; en punto
a la comunidad, conviene referirse a la influencia del maestro y a su participacin
en asuntos extraescolares.
La relacin con los compaeros parece variar segn sea el compromiso
vocacional del maestro, el tipo de escuela y el contexto urbano o rural. Aquellos
instructores que se sienten menos orgullosos de su oficio tienden a expresar
opiniones bastante crticas acerca de sus colegas, repitiendo los estereotipos
negativos que sobre ellos existen; los ms satisfechos con su profesin se inclinan
en cambio a realzar los aspectos positivos, valoran la amistad del colega y la
importancia del trabajo en grupo. En las escuelas con mayor nmero de alumnos
reina un cierto clima de impersonalidad y apata, pero las unidades pequeas
propician el fortalecimiento de redes informales de amistad y ayuda mutua.
Por ltimo, en las grandes ciudades es frecuente la indiferencia o la tensin
entre colegas, en tanto la relacin del maestro rural con sus compaeros es ms
desprevenida y ms calida.
Las diferencias anotadas, fcilmente explicables por lo dems, sugieren que
la desvalorizacin de la imagen del maestro, la creciente urbanizacin y el
gigantismo organizacional coinciden para agudizar la sensacin de aislamiento
que ya experimentan los docentes ms "modernos". Tal aislamiento conlleva
una innegable dosis de amargura que se expresa con frecuencia en agresividad
de clase y en solidaridad puramente negativa (frente al "enemigo"):

"Aunque no somos amigos, no nos vemos ms que en los recreos, y hay

algunos que no se pueden ver, por lo general nos guardamos la'> espaldas
y le tapamos (al compaero) que no viene, llega tarde o est borracho ...
pero los (maestros) hijos de papi son !ambones, mamertos'. y no se puede
confiar en ellos".

Ya se dijo que una proporcin elevada de los maestros residentes en centros

urbanos adelantan simultneamente estudios universitarios. De este grupo suelen
surgir los ms activos y radicales voceros del magisterio; no son pocos los lderes
de la protesta estudiantil que al mismo tiempo ocupan posiciones de mando
dentro del sindicato de maestros, y los paros docentes se coordinan a menudo
con protestas o huelgas universitarias.
Pero la conciencia crtica parece ser ms comn entre el magisterio de
secundaria o, en todo caso, entre los pocos activistas, que entre el grueso del
magisterio de primaria. Aun los dirigentes de ADEC (Asociacin de Educadores
de Cundinamarca) dijeron estar afiliados al sindicato por pura solidaridad
emotiva con sus compaeros, afirmaron que los "programas de capacitacin"
eran el medio ms importante para adelantar la accin sindical y dieron prioridad

188
a los objetivos profesionales o de simple reivindicacin sobre las tareas de
contenido poltico (142).
Respecto de sus superiores, el maestro mantiene relaciones cordiales y
constructivas en tres situaciones tpicas: cuando acude al jefe de grupo o al rector
del colegio en busca de apoyo y orientacin en problemas docentes, endosndole
a veces la responsabilidad de tomar una decisin; cuando la iniciativa proviene
del superior, pero se trata de un asunto que los afecta a ambos frente a actores
externos, como los padres de familia o la Secretara de Educacin; y cuando
el superior recomienda sobre la base de su competencia tcnica, no de su mera
autoridad, directrices para la accin docente. Pero la interaccin es tensa cuando
predomina la jerarqua administrativa sobre la jerarqua tcnica, cuando el
maestro considera que su superior formal est menos calificado que l, y cuando
el jefe pone en tela de juicio la capacidad del subordinado.
Tal diferenciacin de actitudes hacia el superior, caracterstica de los
profesionales en organizaciones burocrticas, debe matizarse en el sentido de
que la relacin es ms distante en las escuelas grandes y los centros urbanos
que en los establecimientos pequeos y el rea rural. En las palabras de una
maestra:
"Hay jefes de grupo y jefes de grupo ... cuando empez a trabajar en La
Vega, el jefe conoca bien la comunidad, saba de pedagoga y siempre nos
ayudaba por las buenas ... Pero ahora me toca un jefe de grupo que est
all por pura palanca y que no hace ms que llenar formularios y echarnos
en cara el reglamento ... lstima que los buenos jefes de grupo sean tan
escasos''.

Mientras la relacin con el jefe de grupo o director de escuela, con quienes

se trabaja a diario, vara entre la calidez y el conflicto, los supervisores nacionales
o departamentales de educacin primaria son percibidos con aprehensin
generalizada. En el minucioso estudio indito de la Universidad Pedaggica
Nacional sobre el supervisor, se seala en efecto que ste ha desvirtuado su
funcin asesora, limitndose al control policivo. El adiestramiento insuficiente
de los supervisores, su ocasional eleccin por factores extraprofesionales, la
ausencia de una adecuada zonificacin escolar, la falta de planeamiento, la escasa
cobertura posible con el personal y los medios materiales acordados, el carcter
espordico de las visitas y los criterios errticos de evaluacin son las causas
principales de este malestar (191 ).
El grado de in fluencia y el rango de actividades extraescolares en las cuales
participa el maestro admiten un amplio mrgen de variacin, sobre todo entre
la ciudad y el campo.
Simplificando bastante, podra afirmarse que el docente rural est por lo
regular bastante bien integrado a su comunidad y disfruta dentro de ella de
relativa prestancia. Aun cuando la idea popular segn la cual el maestro es un
pilar en la vida de la comunidad o el pequeo municipio tiene mucho de
caricatura, distintos estudios concluyen que su status relativo es satisfactorio
y que su aporte a la comunidad es de alguna significacin. En Sauco (Chocont)
Cundinamarca "la escuela como institucin es bien acogida y se ajusta a la
estructura del grupo social (aunque) los maestros no se han convertido en
dirigentes ... (porque) su eficacia para ejercer tal accin directiva depende
principalmente de su propia personalidad" (65). En Zarzal, Cauca, "el maestro
y la maestra gozan de una buena reputacin, (aunque) son los que menos saben
de las creencias del pueblo" (173). En cuatro departamentos, Pass encontr
que "la mayora de los maestros rurales desarrollan actividades ... apropiadas

189
para mejorar las condiciones de vida de los habitantes del campo ... procuran
prestar algunos servicios auxiliares ... en los sectores de nutricin, salud y en
servicios comunales ... (pero) tropiezan con lmites estructurales y materiales
bastante estrechos en sus esfuerzos de ayuda". Ms especficamente, "las
reuniones de padres de familia. . . son la forma de organizacin y de
comunicacin ms importante dentro del trabajo de colaboracin con la
comunidad rural; al mismo tiempo, gran sector de los maestros toma parte de
las actividades de la Junta de Accin Comunal o inicia contactos individuales
e informales con habitantes de la comunidad rural" (158).
Lamentablemente sin embargo, el papel comunitario del maestro rural no
se deriva de su calidad docente: "La funcin de liderazgo del maestro se origina
entonces no tanto en su mayor elocuencia o fuerza de conviccin, sino es ms
bien su posicin favorable dentro de la red de relaciones polticas de
favorecedores y clientela, su mayor cercana de los polticos de partido con poder
de decisin sobre recursos pblicos, lo que mueve a la comunidad rural a
escogerlo como su delegado" (158).
En la gran ciudad, como sera de esperar, el maestro de primaria tiene menos
prestigio, menos influjo y una menor integracin a la vida de la comunidad.
De hecho, numerosos entrevistados dejaron traslucir que la expresin ''maestro''
tena un cariz peyorativo; pocos se autodefinen como autnticos
"profesionales", y no faltan quienes estimen que su condicin es la de
"marginados". Ocasionalmente dialogan con los padres y ejercen alguna
influencia sobre ellos, sobre todo en tiempos de huelga; tambin ocasionalmente,
sirven dentro de las Juntas de Accin Comunal y otras organizaciones cvicas.
Pero, segn subraya una investigacin en curso, el liderazgo del maestro urbano
se ve recortado por la misma debilidad del sentido comunitario en la ciudad,
por la auto-organizacin del barrio, por la presencia de entidades oficiales o
privadas que organizan y prestan servicios directamente, y por el escaso' 'sentido
prctico" que a menudo muestra el docente (181 ). No es pues de extraar que
la mayora de los profesores manifieste que sus opiniones tienen menor peso
que las del alcalde o el prroco, o que sus iniciativas cuenten con escassimo
respaldo entre los padres de familia, las autoridades y hasta entre sus
colegas (142).

La personalidad social del maestro

Por su procedencia social y por sus condiciones objetivas de vida, el maestro
de primaria forma parte de la clase media baja, aunque su status es algo ms
elevado en el campo que en la ciudad. Por su nivel cultural y estilo de vida,
el maestro de algn modo se autodefine como "intelectual" y como miembro
de la clase media ms educada. Por su funcin principal, la de socializar al nio
dentro de la cultura dominante, el maestro es un intermediario de la clase
dirigente. Por su presunta capacidad de liderazgo comunitario, es un vocero
de los grupos populares. Por su formacin vocacional, l es un promotor de
la movilidad colectiva; por su diagnstico de posibilidades, es un actor interesado
slo en su propia movilidad individual.
Tpicamente, pues, la personalidad social del maestro implica una triple
inconsistencia: de status, de funciones y de expectativas. Estas inconsistencias
podran ser ms marcadas entre los hombres que entre las mujeres, entre los
ms que entre los menos educados, y entre los maestros urbanos ms que entre
los rurales. Pero la modernizacin del pas, por eso mismo, tendera a
acentuarlas.
190
 La primera incongruencia, de status, parece haberse vuelto ms aguda a lo
largo del perodo analizado aqu. De una parte, el ingreso real del magisterio
disminuy sustancialmente durante los 70, segn mostraron los estudios de caso
y segn corrobora toda otra evidencia disponible. De otra parte, la escolaridad
y la calificacin promedio de los maestros, como se mostr atrs, estuvieron
en contnuo aumento.
Al tiempo que se intensificaba el contraste entre la educacin del maestro
y su remuneracin, las clases bajas vean mejorar su nivel de vida; el jornal
agropecuario, el salario del obrero no calificado o semicalificado en la ciudad,
tal vez tambin el ingreso de los trabajadores independientes en actividades
urbanas informales, repuntaron en su capacidad de compra (196). Naturalmente,
la "proletarizacin" econmica de los docentes se hace ms explosiva al lado
del ascenso real de aquellos grupos, pues estimula los sentimientos de
"deprivacin relativa", y se sabe que en la psicologa social cuenta ms la
posicin comparativa del individuo que su nivel de vida objetivo.
El conflicto de status experimentado por el docente de primaria se expresa
todava en otro sentido. En tanto su posicin dentro del aula es del ms alto
prestigio (el maestro como "modelo de identificacin" para el nio) y de gran
autoridad frente a los alumnos, fuera de la escuela el instructor disfruta de un
status modesto si no ya francamente inferior. Tambin esta tensin se habra
hecho ms visible en Colombia. En un ambiente de rapidsimo aumento en la
escolaridad no balanceado por cambios en la esfera ocupacional, tienen que
registrarse procesos de "inflacin de talento" y desvalorizacin social de la
educacin y de la escuela; pero adems, la nuevas tendencias pedaggicas y el
cambio generacional en los valores significan que la influencia del maestro sobre
su discpulo se restringe al aula y hasta se relaja dentro de ella. De este modo,
el profesor desciende a una estimacin menos valorada dentro de una institucin
menos estimada, con prdida y tensin en su doble status.
La situacin ambigua del maestro dentro del sistema de estratificacin se
refleja en las percepciones de los dems, tanto como en su autoimagen. Para
el nio y para el padre de familia en la vereda o en el barrio marginado, el
profesor amerita deferencia y respeto por su saber, por su capacidad de decidir
la suerte acadmica del alumno y por sus conexiones con el mundo exterior.
Para el Ministro o Secretario de Educacin, para la opinin pblica consignada
en los medios masivos, an para el compaero de curso en la universidad, el
maestro no es mucho ms que un semiprofesional pobremente remunerado.
En cuanto a las imgenes encontradas que los docentes mismos expresan
acerca de su posicin en la escala social, la explicacin ms obvia tal vez se
encuentre en la operacin de los llamados "grupos de referencia" (138). En
tanto se compara con las familias de sus alumnos, con la comunidad campesina
o con la del barrio popular, en tanto piensa en sus calificaciones o en la
responsabilidad de su misin, el maestro se siente pertenecer a los estratos
superiores de la clase media; pero cuando mide su posicin frente a la sociedad
global o frente a los dems profesionales, cuando piensa en trminos de ingreso
y facilidades materiales, el docente tiende a identificarse como marginado.
Mucho se ha escrito sobre las consecuencias de orden psicolgico y social
que siguen a la inconsistencia de status (121, 105). Aunque la evidencia es
discutible en cada caso, la observacin y la lgica concurren para sugerir varias
de ellas. A los individuos que tienen status desigual o no bien definido en las
distintas dimensiones de la estratificacin o en distintos rdenes institucionales,
les es por supuesto difcil desarrollar "identidad de clase" y, por lo tanto,

191
 "conciencia de clase". As, los maestros compartiran, si ms, una "conciencia
de gremio", pero su orientacin poltica sera ambivalente: en momentos de
polarizacin, tenderan a aliarse con los grupos populares y, en su calidad de
intelectuales, pretenderan servirles como voceros; pero su posicin privilegiada
en la esfera cultural y el reconocimiento de que tambin ellos tienen "algo que
perder" los induce a actitudes de fondo conservador y a reivindicaciones
meramente profesionales. A este radicalismo de labios para afuera podran
adems subyacer orientaciones autoritarias e ideolgicas de corte catlico
populista.
En el plano individual, los principales sntomas atribudos a un status
incongruente son la angustia, la inseguridad en las relaciones sociales, la
tendencia al aislamiento, el refugio en sueos utpicos y hasta ciertas
modalidades de trastorno mental.
La segunda inconsistencia, funcional, media entre el papel del maestro como
intermediario cultural de la clase alta y como eventual dirigente popular. Esta
situacin le hace inmediatamente sospechoso para ambos bandos. En las
reuniones convocadas por FEDESARROLLO, la izquierda poltica y los
sindicalistas radicalizados dejaron traslucir alguna hostilidad hacia el magisterio
y sus organizaciones, tachndoles su "papel de meros corredores de la ideologa
dominante" y su "conciencia estrechamente reivindicacionista". Ms notable
si se quiere fue la desconfianza puesta de presente por la mayora de los altos
funcionarios o ex funcionarios del sector educativo. Tal vez porque la entrevista
giraba en torno de conflictos de los cuales ellos fueron parte, abundaron hacia
los maestros calificativos de "comunistas", "subversivos", "antipatriticos",
"que cantan en la escuela la Internacional en lugar del Himno (Nacional)" y
otros de similar connotacin. Testigos privilegiados de las reuniones y decisiones
de alto gobierno bajo el Frente Nacional, coinciden en indicar el frecuente
predominio de las consideraciones de orden pblico o lucha antiburocrtica sobre
los aspectos tcnicos y pedaggicos, siempre que se discutan temas educativos.
El 111s importante corolario de la dcsconfiani'.a tcnica y poltica de la
administracin hacia los maestros consiste en el bien conocido "crculo vicioso
del control". 2.i 1 En toda organizacin compleja o burocracia abundan las
reglamentaciones o normas, escritas o no, porque ellas cumplen funciones
cruciales: explican y uniforman los procedimientos, legitiman premios y castigos,
hacen predecible el comportamiento de los compaeros de trabajo, dividen
responsabilidades y funciones.
Pero la principal utilidad de los reglamentos es bastante sutil: para el superior,
son mecanismos de control con criterios "preestablecidos" que le ahorran el
ejercicio de su autoridad directa, caso por caso, y expuesta a la crtica de
arbitrariedad; para el subordinado, son la definicin de sus derechos pero
tambin de los deberes mi'nimos en cuyo cumplimiento literal puede refugiarse.
Ahora bien, cuando los superiores se sienten insatisfechos con los rendimientos
de sus subordinados, cuando desconfan de su capacidad o de su lealtad, su
respuesta caracterstica es expedir nuevas normas, estrechando la supervisin
y el control. Pero tal procedimiento eleva la tensin y el descontento entre los
subordinados, reduce su nivel de motivacin y su lealtad, creando as el crculo
vicioso.
El ciclo descrito se habra dado tanto para el magisterio colombiano en su
conjunto como para los profesores en una escuela o unidad de supervisin
determinadas. La secuencia de estatutos docentes, descrita con detalle en otro
captulo, tiene en efecto, mucho del mecanismo desconfianza--+ normas que
192
aumentan el control --+ tensin, conflicto, desmotivacin--+ baja en rendimiento
y lealtad --+ mayor desconfianza--+ nuevas normas. El ciclo se habra repetido
a una "altura" muy desfavorable para los maestros en 1977, muy favorable
en 1979 e intermedia en 1972.
En el departamento, el municipio, el rea escolar sujeta a inspeccin unificada
y en la microunidad escolar, se dan similares ''crculos viciosos de control'' una
y otra vez, segn atestiguan la proliferacin de normas y los relatos de numerosos
entrevistados.
La tercera y ltima inconsistencia en la personalidad social del maestro de
primaria se refiere a su doble proyecto, como promotor de movilidad colectiva
y como actor de movilidad individual. Por las circunstancias econmicas de
su vida y su papel eventual de vocero y lder popular, se espera que el maestro
sea un agente de cambio, de promocin social y de ascenso de las clases
necesitadas. Por su formacin dentro de la cultura dominante, por su percepcin
de la docencia como una estacin intermedia en la historia ocupacional y como
mercado de capital de corto plazo, las expectativas del docente se orientan hacia
el avance individual.
Dichas circunstancias de ambigudad tienen las ya comentadas implicaciones
de solidaridad precaria y oportunista con el movimiento sindical, de opuestas
autodefiniciones de clase y de imgenes contradictorias por parte de los "otros
actores significativos". Cabe aadir sin embargo cmo los dos proyectos son
mutuamente excluyentes y cmo el fracaso en uno de ellos refuerza la intensidad
del otro, en una nueva suerte de crculo vicioso.
En la medida en la cual el maestro se autoidentifica con la subcultura popular,
tiende a alejarse de los estilos de vida y de pensamiento que le permiten ascender
en la escala social. Hasta donde se compromete con los intereses populares,
tiende a asumir actitudes crticas y a solidarizarse con acciones ms o menos
beligerantes, lo cual le hace sospechoso ante la administracin y desmejora sus
posibilidades de ascenso. Al sofisticarse pedaggicamente con miras a una
posicin mejor, asimila tambin el sesgo elitista de la nueva pedagoga y se
distancia de su audiencia popular. Si cultiva la apreciacin de sus superiores
para merecer promociones, se expone a ser identificado con la estructura de
poder. Si, por ltimo, asciende en su carrera, el mismo hecho lo separa y lo
aisla psicolgicamente del sentimiento popular.
Ante el predicamento de expectativas en conflicto, los maestros tratan de optar
por una sola de ellas. Segn datos de Rodrigo Parra, puestos a elegir entre la
"funcin pedaggica" y la "funcin social", los profesores ms jvenes,
aquellos que trabajan en contextos ms urbanizados, y quienes perciben que
el origen social de sus alumnos es de clase media o alta, se inclinan en mayor
proporcin por la funcin pedaggica. Pero la opcin dista de ser ntida: el
70% de los maestros elige ambas funciones, con lo cual "estn expresando una
imagen de su profesin que contiene elementos centrales que se oponen entre
s" (156).
En el fondo, la opcin entre expectativas no puede ser tajante porque ellas
se alimentan recproca y, en cierto sentido, patolgicamente, en dos ciclos tpicos.
Brevemente delineado, el primer crculo vicioso arranca del deseo de movilidad
individual a travs de la mayor escolarizacin y calificacin; sigue el
descubrimiento de que al esfuerzo corresponden recompensas decrecientes y el
desplazamiento del "grupo de referencia" hacia lites superiores al magisterio,
pasando a la mayor "deprivacin relativa", la insatisfaccin, el agudizarse de
la conciencia crtica y el renovado compromiso ideolgico con las reivindica-
ciones populares. El segundo ciclo es en realidad una variacin del primero,
193
donde la pretensin de ascenso individual impulsa la emigracin hacia centros
ms urbanizados, en los cuales se producen la proletarizacin objetiva y la
deprivacin relativa, con igual consecuencia de radicalizacin. Una vez ms,
estos crculos viciosos pueden darse con distinta ''altura'', pues las ideologas
de protesta (al igual que las de conformidad) tienen races hondas en la situacin
colombiana y no slo en la situacin personal de sus portadores.

Notas
2
!! La idea es sugerida por Hansen (100). Un reciente trabajo de FEDESARROLLO corrobora
la idea de que lm salarios superiores tienden a crecer ms lentamente que los inferiores ( 196).
214
Esta contradiccin no se presenta necesariamente, pues en trminos demogrficos basta con
que el ingreso de cohortes jvenes al magisterio haya sido ms voluminoso a lo largo del tiempo
para que la edad promedio sea baja. Determinar si tal es el caso precisara de estadsticas histricas,
desafortunadamente inexistentes.
2! 5 Tal es, al menos, el caso de Cali ( 197).
2 6
) Guterman L. (96). La aparente inconsistencia entre estas cifras y las mencionadas atrs se
debe, en parte, a que los maestros "sin ttulo" incluyen aquellos con secundaria incompleta y, en
parte, al desorden estadstico en materia de educacin.
2); Antes del decreto 2277 de 1979, el escalafn para secundaria era independiente del de primaria

y por lo mismo, la carrera del maestro elemental comprenda apenas cuatro categoras.
2 8
) La experiencia del entrevistado no se ajusta al texto legal. Segn el artculo 72 del Decreto
aludido "los educadores con ttulo docente ... sern asimilados: los no escalafonados, en el grado
que les corresponda, segn el ttulo y la experiencia docente que acrediten" (Ordinal b).
239
Al momento de escribir estas lneas, el magisterio nacional se encuentra en paro por retraso
en los pagos, situacin que no se haba dado en escala masiva desde hace varios aos, y que parece
debida al hecho de haber subestimado el costo del nuevo Estatuto.
240
En la subcultura estudiantil de izquierda, "mamerto" significa de ordinario militante o
simpatizante del Partido Comunista ortodoxo; entre los maestros parece tener a veces la connotacin
de "esquirol".
241
Aunque despus se ha elaborado mucho sobre ella, el primer desarrollo coherente de la idea
se encuentra en Gouldner (95).

X. El Movimiento Sindical
Introduccin
Con el propsito de asegurar al lector una comprensin ms amplia acerca
de la naturaleza, caractersticas y evolucin del sindicalismo docente, es til
dedicar primero unos prrafos al movimiento obrero colombiano en su conjunto.
Luego de describir a grandes rasgos la trayectoria de las agremiaciones de
maestros hasta la constitucin del Frente Nacional, la segunda seccin del
captulo recuenta la creacin y caracteres generales de sus sindicatos de base
durante los ltimos veinte aos, prestando especial atencin al proceso unificador
que ha tenido lugar durante el pasado decenio. Por ltimo, el grueso de la
discusin se consagra a la Federacin Colombiana de Educadores (FECODE)
por ser ste el sindicato ms representativo y ms vocal en los conflictos docentes
de alcance nacional; pero el anlisis de las huelgas y controversias laborales se
reserva para captulos posteriores.

El sindicalismo Colombiano
No es fcil resumir en pocas lneas la historia o la situacin presente del
movimiento sindical en Colombia. Pero cabe apuntar algunas notas generales

194
(quiz burdas en su afn simplificador) que enmarquen la discusin sobre el
sindicalismo entre los maestros oficiales.
Es posible distinguir cuatro grandes etapas en la evolucin sindical del pas:
la fase "artesanal", la "herica", la "de sustitucin de importaciones", y la
"de cuello blanco y negociacin". La primera se extiende desde 1847 (creacin
de la ''Sociedad de Artesanos de Bogot'') hasta el comienzo de los aos veinte.
La "herica" abarcara los turbulentos conflictos laborales de los aos veinte
y concluira en 1931 (reconocimiento del derecho a la huelga) o en 1935
(nacimiento de la primera confederacin obrera, CTC). La fase "de sustitucin
de importaciones" arranca con la CTC, se desdobla en otro importante
subperodo en 1946 (creacin de la UTC) y alcanza hasta mediados de los sesenta.
Por ltimo, el perodo elegido para el presente estudio (1968-1980) coincide
con el auge del sindicalismo "de cuello blanco" y su creciente politizacin,
conservndose de otro lado el carcter "negociador" que muchos sindicatos
industriales heredaron de la etapa "de sustitucin".
A cada una de las cuatro etapas sindicales corresponde, en general, un distinto
estilo de desarrollo econmico, un distinto papel del estado en la sociedad, un
distinto contenido de las reivindicaciones obreras, y un distinto esquema de
alianzas polticas, as:
1) La fase "artesanal" del sindicalismo coincide con la vigencia del "orden
seorial" en Colombia: economa rural y agroexportadora, predominio poltico
de los terratenientes y un estado ocupado sobre todo de la "construccin
nacional" (la controversia federalismo-centralismo marca todo el s. XIX y
concluye en la Constitucin de 1886). En lugar de sindicatos, pueden apenas
existir agremiaciones de artesanos en las ciudades, reunidas en torno a los
principios de cooperacin y ayuda mutua; sus espordicas intervenciones
pblicas son protestas contra el librecambismo que a cada turno amenazaba
el mercado para la produccin artesanal. Hacia el final del perodo, algunos
de los trabajadores contratados para la incipiente administracin pblica,
incluido el magisterio, obtienen sin conflicto los primeros rudimentos de la
seguridad social, con cargo al departamento o a la Nacin.
2) La bonanza cafetera de los aos veinte y la indemnizacin recibida por
el Canal de Panam desplazan temporalmente el papel del estado hacia la
construccin de infraestructura; al mismo tiempo, la inversin extranjera del
tipo "enclave" realza el peso poltico de las "multinacionales" de entonces.
Rpidamente se crean y fortalecen los sindicatos que haban de protagonizar
la etapa "herica": braceros, ferroviarios, bananeros al servicio de la "United
Fruit Company". Ubicados en puntos estratgicos para la economa nacional,
se enfrentan a la empresa extranjera y al estado en su calidad de patrono. En
vsperas de la ''Gran Recesin'', en alianza tcita o expresa con el activo Partido
Socialista (hoy Comunista) y con las fracciones progresistas del liberalismo (que
resenta la "Hegemona Conservadora" en el poder), el movimiento obrero
alcanza entonces su mxima gravitacin poltica y conquista los derechos bsicos,
esto es, los de sindicalizacin y huelga.
3) Con el ascenso al gobierno del Partido Liberal, en 1930, y con la
"Revolucin en Marcha" de 1936, se inicia la etapa de "sustitucin de
importaciones''. Los grupos industriales y financieros, fortalecidos por el nuevo
proteccionismo y por la modernizacin fiscal del estado, ingresan a la arena
poltica en disputa con los terratenientes. La alianza obreros-liberalismo cristaliza
en el auspicio gubernamental para la creacin de la CTC, cuyos sindicatos
pertenecieron tpicamente al sector pblico; bajo este esquema de coalicin, el

195
movimiento obrero alcanza la constitucionalizacin de sus derechos bsicos
(Reforma de 1936) y la expedicin del primer Cdigo Laboral, relativamente
generoso para el trabajador (1945). Pero, hacia 1945, el liberalismo ya haba
perdido su mpetu reformista; una fraccin importante de la CTC se une al
Partido Comunista y entra en conflicto con el gobierno.
Dividido el Partido Liberal, las elecciones de 1946 dan un nuevo triunfo al
conservatismo. Bajo patrocinio oficial, e inspirada en el pensamiento social-
catlico, se constituye de inmediato la UTC, que apela especialmente a los
sindicatos en la industria de sustitucin, antioquea sobre todo. En un contexto
de proteccionismo estatal, de crecimiento econmico satisfactorio, de continuada
elevacin en el nivel de vida urbano, y aun valindose del "paternalismo"
empresarial catlico de los antioqueos, la UTC representa por antonomasia
al sindicalismo "de negociacin", suscribe innumerables convenciones de
empresa y contribuye a multiplicar las prestaciones sociales.
4) Desde mediados de la dcada del sesenta empieza a robustecerse y a
radicalizarse el sindicalismo ''de cuello blanco''. Por un lado, la urbanizacin,
el crecimiento del empleo estatal y la expansin del sector servicios tiende a elevar
la participacin de los "empleados" dentro de la estructura ocupacional. Por
otro lado, la clase media urbana, que haba resultado beneficiada del modelo
de sustitucin, comienza a ver que su nivel de vida se deteriora, en trminos
absolutos tanto como relativos, a raz de la acelerada inflacin y del ms lento
ritmo de crecimiento econmico. As, dado que la holgura del perodo precedente
haba permitido "cooptar" los estratos medios y legitimar su derecho a la
reivindicacin econmica y poltica, la presin se redobla sobre un ''excedente''
cada vez ms escaso. La desproporcionada incidencia de las huelgas en el sector
de los "servicios modernos", puesta de presente en el Cuadro X-1, subraya en
efecto la beligerancia de tales estratos medios.
Adems de la cada en los salarios reales a lo largo de los setenta, podran
postularse otras hiptesis sobre la radicalizacin del sindicalismo colombiano
"de cuello blanco" .242
En primer trmino, la modernizacin econmica del estado implicara en todas
partes una cierta' 'politizacin'' del movimiento obrero. No slo porque aumente
la importancia del sector pblico como empleador directo, ni porque aparezcan
empresas pblicas en los sectores ms dinmicos y ms crticos de la economa
(petrleos, puertos, etc.) sino tambin porque el "salario real" depende cada

Cuadro X-1. Dis1ribucin porcen1ual de la poblacin ocupada y del nmero de huelgas,

por sec10res de ac!ividad econmica.

Poblacin Ocupada
101al del pas urbana Huelgas
( 1973) ( 1976, sie1e ciudades) (1962 a 1976)
---

Indus1ria man u fac1urera 14,1 25,8 33 ,7

Senicios modernos 9,3 17,1
55,9
Servicios 1radicionales 27,4 42,7
Minera 1,3 2,2 2,4
Cons1ruccin 3,9 9, 1 3,8
Agricul!ura 44,0 3, 1 3, 7
To1al 100,0 100,0 99,5b
Fuente: Gme1 y Lmada (89) .
.iAun cuando la fuente no discrimina el nmero de huelgas en cada tipo de servicio~. se sabe que la abrumadora
mayora se dan dentro del ~ubsector "moderno" (transporte y comunicacionc~. gobierno, 5cctor financiero y
sen icios bsicos).
r.No suma 100, debido a que durante el perodo ~e registraron cinco paro~ gencrale~.

196
vez ms estrechamente de las decisiones macroeconmicas (inflacin, impuestos,
tarifas de transporte urbano, salario mnimo, etc.) y de los servicios sociales
del estado (educacin y capacitacin, salud pblica, vivienda, etc.). De este
modo, la reivindicacin salarial trasciende necesariamente a la esfera poltica.
En segundo lugar, la legislacin colombiana tiende a des institucionalizar y
por lo mismo, a agravar, los conflictos laborales dentro del sector pblico. En
efecto, existen tres categoras de trabajadores: los ''partirnlares'', ''los
trabajadores oficiales" y los "empleados pblicos". El "empleado pblico"
es de libre nombramiento y remocin por el superior competente; aunque
algunos pueden asociarse en sindicatos, stos no presentan "pliegos de peticin"
sino ''solicitudes respetuosas'' a ser resueltas discrecionalmente por el empleador;
la convencin colectiva y, por supuesto, la huelga, les estn estrictamente
prohibidas. El "trabajador oficial" (como cierto tipo de empleados pblicos)
puede matricularse en la carrera administrativa y asegurar bastante estabilidad;
sus sindicatos pueden someter pliegos de peticin y pactar convenciones
colectivas; pero en caso de insuperable desarnerdo, deben someterse a
arbitramiento y su huelga es siempre ilegal. Por ltimo, "los trabajadores
particulares" pueden asociarse, presentar pliegos, pactar colectivamente e ir a
la huelga legal (salvo cuando su actividad es considerada como un "servicio
pblico''). En esta forma, la interrupcin colectiva del trabajo no est
contemplada para ningn tipo de los trabajadores del estado, y sus huelgas de
facto carecen, por definicin, de todo reglamento, con la consecuencia de que
los conflictos degeneran automticamente de jurdicos o econmicos a polticos.
Un tercer factor explicativo de la radicalizacin sindical durante los ltimos
aos podra encontrarse en la dinmica poltica del Frente Nacional. La
alternacin en la Presidencia de la Repblica y la paridad administrativa entre
los dos partidos tradicionales recorta el espacio electoral efectivo para los
partidos minoritarios. Adems, el Frente Nacional disminuye la posibilidad de
alianzas entre las minoras y el partido histrico respecto del cual tengan ellas
"afinidades naturales", debido al necesario predominio de la coalicin
mayoritaria liberal-conservadora. En estas circunstancias, la izquierda ha optado
por concentrar sus esfuerzos sobre el movimiento obrero.
Paralelamente al proceso anterior los partidos tradicionales, en especial el
liberalismo, se han desplazado hacia las posiciones de centro impuestas por el
sistema de responsabilidad compartida; una consecuencia de esta evolucin
habra sido el gradual distanciamiento de las bases sindicales. Ms an, las
disidencias liberales o conservadoras al Frente Nacional, que en su momento
representaron ''vlvulas de escape'' para el descontento popular, dejarn de
producirse durante los setenta (el MRL tuvo fuerza hasta 1966, y la ANAPO
hasta 1970); el sindicalismo organizado habra venido pues a llenar este vaco
en algn grado.
Tal vez por su adhesin (cada vez ms precaria) a los dos grandes partidos,
tal vez porque sus ''estilos'' resultaron obsoletos ante el nuevo sindicalismo ''de
cuello blanco", las dos centrales tradicionales, CTC y UTC, parecen en todo
caso venir perdiendo fuerza y beligerancia dentro del movimiento obrero. Con
posterioridad a 1964, cuando se constituye la CSTC (afiliada al Partido
Comunista) ganan bastante importancia la CGT (social cristiana de izquierda),
el bloque del "MOIR" (de inspiracin maoista), el bloque "Socialista"
(inclinado el trostkismo) y los sindicatos "independientes" (izquierdistas en su
mayora). Como muestra el Cuadro X-2, son cabalmente estos grupos no
tradicionales quienes, pese a su relativa debilidad numrica, llevan a cabo la
197
 Cuadro X-2. Dis1ribucin porcemual de la cobenura y de la ac1ividad huelgus1ica
por confederaciones sindicales.

Dis1ribucin porcen1ual
Dis1ribucin porceniual de las huelgas realizadas
de los sindica10s ( 1974) (1969 y 1971 a 1976)b
UTC 40 14,5
CTC 25 5,9
CSTC 25-20 27,5
01ros e independienies 15-10 44,7
Sin informacin 7,4
'Fuente: Tenjo, J. (182).
"Fuente: Gme1 y Losada (89).

mayor parte de las huelgas durante el perodo de anlisis.

Los sindicatos regionales del magisterio

Evolucin anterior al Frente Naciona!243
Aunque la actividad gremial masiva del magisterio de primaria ha sido un
fenmeno propio de la poca del Frente Nacional, sus asociaciones sindicales
empezaron a surgir por lo menos desde la segunda dcada del presente siglo. 244
Se sabe, por ejemplo, que un "Sindicato de Profesores y Maestros del Tolima"
naci en !bagu en 1918, y que una "Asociacin de Maestros de Colombia"
con sede en Bogot, fue constituida en 1924. 245 Como corresponde al perodo,
es probable que tales agremiaciones hayan tenido carcter ms bien "artesanal"
y de ayuda mutua. Pero no deja de ser diciente que los maestros hayan figurado
entre los primeros trabajadores del estado que decidieron sindicalizarse. Por
otra parte, vale la pena destacar que algunas leyes laborales ventajosas para
el gremio antecedieron su sindicalizacin: por ejemplo, la Ley 50 de 1886
establece la jubilacin del docente tras veinte aos de servicios, las leyes 12 y
82 declaran la no incompatibilidad de la docencia con otros cargos pblicos,
y la ley 114 de 1913 (an hoy, motivo de controversia) di pie a la tesis de que
el maestro tiene derecho a doble pensin, departamental y nacional.
Durante la coyuntura "herica" de los veinte tuvo lugar un interesante aunque
efmero movimiento sindical de los maestros de Cundinamarca y Boyac, quienes
empezaron a organizarse por regiones. Surgen as, en 1928, el Sindicato de
Maestros y Profesores del Occidente, con sede en Chiquinquir; en 1934, los
Sindicatos de Maestros de la Primera Zona (Bogot), de la Segunda Zona
(Facatativ), de la Sexta Zona (Chocont), de la Sptima Zona (La Mesa), de
la Octava Zona (Girardot) y de la Undcima Zona (Guaduas) (185).
Aun cuando los maestros organizados no parecen haber jugado papel
destacado dentro de la aguerrida movilizacin obrera del perodo, las leyes 12
de 1934 y 37 de 1935 sancionan alguna profesionalizacin del oficio del educador
y proveen a su estabilidad y a su ascenso. Por otro lado, el movimiento sindical
de los institutos de la primaria oficial tuvo poco despus un desarrollo
particularmente dinmico en los departamentos de la Costa Atlntica (Bolvar,
Choc, Magdalena y Atlntico) quizs como reflejo de la temprana organizacin
de los braceros, ferroviarios, barberos, panaderos, electricistas, expendedores
de carne y diversos grupos de obreros, conocida en Barranquilla, Cartagena
y Santa Marta durante las dcadas de 1920 y 1930 (185, 195).
En 1938 se constituye la Asociacin de Educadores de Cundinamarca, tal
198
vez como resultado de la unificacin entre los sindicatos zonales mencionados
atrs (ADEC es hoy un sindicato pujante, que por su antigedad figura como
decano de las agremiaciones de maestros); compite con ADEC en antigedad
la Asociacin de Institutores del Cauca (ASO INCA), reconocida jurdicamente
en 1939.
A partir de ADEC y ASOINCA se sucede la creacin de sindicatos docentes
departamentales, todava activos: en 1942, SIMATOL, el del Tolima
(probablemente el de 1918 haba desaparecido); en 1943, el de Boyac
(SINDIMAESTROS); en 1945, la Asociacin de Maestros de Bolvar
(ADEMBOL) y la Unin de Maestros del Choc (UMACH); al ao siguiente,
la Asociacin de Educadores del Atlntico (ADEA); en 1949, la Sociedad de
Educadores del Magdalena (EDUMAG); en 1950, el Centro Nacional de
Educadores (CENEDUCADORES) conformado por institutores del Valle; en
1951, la Asociacin de Institutores de Antioquia (ADIDA); y en 1952, el
Sindicato del Magisterio de Nario. 246
No es claro hasta dnde la organizacin del magisterio de primaria durante
los aos treinta a cincuenta se haya producido en forma independiente de la
actividad de las dos grandes confederaciones obreras de la poca, CTC y UTC.
No obstante, algunos lderes veteranos del magisterio subrayan, en charlas
personales, la influencia de la UTC sobre los sindicatos de educadores durante
el decenio de los cincuenta. 247
Desde mediados de los aos cuarenta hasta la cada del General Gustavo Rojas
Pinilla en 1957, el movimiento sindical del pas sufri diversos reveses originados
en polticas oficiales, a los cuales no parece haber sido ajeno el magisterio. As,
debido a la radicalizacin de sus dirigentes, la CTC fu objeto de represin
gubernamental y casi desaparece a finales de 1949. La UTC, por su parte, y
los sindicatos independientes, fueron hostigados por Rojas Pinilla en la medida
en que no se prestaron a secundar la constitucin de una "Tercera Fuerza",
o movimiento socio-poltico de inspiracin peronista, propiciado vigorosamente
por el gobierno.
No se conocen en detalle las actividades y realizaciones del sindicalismo
docente durante el perodo "de sustitucin de importaciones". Pero puede
notarse cmo, en los albores de la dcada del cincuenta se encontraban ya
organizados los educadores de los principales departamentos (Cundinamarca,
Antioquia, Valle y Atlntico) y es razonable conjeturar que sus reivindicaciones
de entonces se hubiesen reducido en forma casi exclusiva a cuestiones salariales
(reajustes y pago oportuno) as como a protestas mesuradas acerca de las
condiciones de trabajo. 248
Entre las razones que explican el desarrollo sindical dentro del magisterio
y su actividad generalmente morigerada, antes de 1960, cabe indicar aquellas
que estimulan el surgimiento de agremiaciones y otras que frenan su desarrollo.
Entre las primeras figuran los bajos sueldos, generalizados en todos el pas;
las condiciones arduas de la docencia, particularmente en el campo; la
inseguridad laboral, causada por intereses polticos de la autoridad nominadora
de los maestros (el gobernador del departamento); la deficiente preparacin con
que el educador sola enfrentarse a su tarea y su frustrado deseo de superacin,
y desde 1945 en adelante, la existencia de las Juntas de Escalafn. Conviene
indicar en relacin con este ltimo punto cmo, desde el ao mencionado, la
ley contempla la presencia de "representantes elegidos por las organizaciones
de profesores, sindicalizados o no", tanto en la Junta Nacional de Escalafn,
como en las seccionales o departamentales (Ver la Ley 97 de 1945, art.6, y sus
199
decretos reglamentarios). A partir de 1952, tal representacin se limita a "las
organizaciones sindicales del magisterio" (Decreto 1135 de 1952, art .11 ).
Entre los factores que restringan la actividad sindical de los educadores
cumple mencionar dos principales. Uno es la ya mencionada ilegalidad de la
huelga en los servicios pblicos y la consiguiente posibilidad de imponer
sanciones severas a los participantes, tales como el despido o la privacin de
la cesanta. 249 Otro era la propia mentalidad del maestro, que no pareca
predisponerle a una actividad sindical muy intensa ni menos, inclinarle a abocar
la huelga; porque al docente se le inculcaba un profundo espritu de servicio
y se le reclamaba la abnegacin propia de un apstol (146).

La sindicalizacin bajo el Frente Naciona/250

Creacin de sindicatos de primaria Tras la cada del gobierno militar en
1957, el movimiento sindical, incluido el docente, experimenta un auge
inusitado. 251 En este mismo ao se funda la Asociacin Distrital de Educadores
(ADE), la cual condujo dos aos despus, la primera huelga de maestros
conocida por la capital del pas. 252 La ADE se ha distinguido por su
combatividad y por la presencia, a nivel de sus directivos, de maestros de
izquierda, con frecuencia ellos mismos tambin universitarios, intensamente
politizados y crticos del sistema poltico vigente.
Bajo la primera administracin del Frente Nacional es constituida la
Federacin Colombiana de Educadores (FECODE), mxima entidad del
magisterio colombiano, cuya historia se describe en detalle ms adelante.
Las asociaciones de maestros de primaria - en ocasiones unidas con las de
la educacin secundaria o media - terminaron de extenderse rpidamente por
toda la nacin en forma tal que para 1960, existan con personera jurdica en
cada uno de los 18 departamentos de entonces. 253 Ms aun, en el Cuarto
Congreso Nacional de Educadores Colombianos, organizado por FECODE en
1962, se hicieron presentes delegados de los gremios del magisterio de cada uno
de los departamentos.
Adems de las asociaciones referidas, se han sindicalizado los maestros de
los departamentos nacidos durante las dos ltimas dcadas, y lo han hecho muy
poco tiempo despus de la creacin de los mismos. Tales agremiaciones se
constituyen en la Guajira, en 1965; un ao despus en el Quindo; al ao siguiente
en Risaralda; en 1969 se organizan los maestros del Cesar y lo propio hacen
en 1973 los de Sucre. 2' 4 No existe pues departamento del pas en donde los
maestros de primaria no se encuentren sindicalizados; y an los docentes de
casi todos los territorios nacionales han formado sus respectivas
agremiaciones. 2

Financiamiento sindical En cuanto a los aspectos financieros, desde

comienzos de la dcada del sesenta, pero especialmente en la del setenta, y segn
parece en virtud de acuerdos a menudo informales entre el sindicato de base
y la respectiva autoridad regional, se ha establecido un sistema muy eficaz: la
entidad pagadora de los sueldos del magisterio, hoy en da casi siempre el FER,
retiene en el momento del pago la cuota sindical pactada, cuota que flucta
entre el 0,5% y el 1,0% del sueldo bsico de cada maestro. 256 Este
procedimiento semicoercitivo 257 se ajusta bien al problema, conocido en
cualquier asociacin numerosa, de que la mayora de sus miembros tiende a
omitir toda contribucin financiera a sta. Proceden as tales miembros porque

200
saben que, as no paguen cotizacin alguna a su sindicato o gremios, de todos
modos participan en los beneficios conquistados por stos ( 150).
Al retener la cuota correspondiente, el gobierno de hecho apoya la actividad
sindical. Lo cual no implica control por su parte ni dependencia efectiva por
parte del sindicato; ocasionalmente, sin embargo, el primero se ha valido de
la no entrega del aporte para presionar decisiones del segundo en algn sentido.

Sindicalizacin de otros educadores Paralelo en buena parte al proceso

de organizacin entre los maestros de primaria pero, en conjunto, con algunos
aos de retraso, se ha desarrollado un movimiento similar entre los profesores
de enseanza media y universitaria. En efecto, ya en 1942 fue constituida la
Asociacin Colombiana de Profesores de Enseanza Secundaria (ACPES), que
cobija al personal de establecimientos de bachillerato dependientes directamente
del Ministerio de Educacin Nacional. 258 Ms de cuatro lustros despus, en
1964, surge en Bogot la Asociacin Nacional de Profesores de Enseanza
Tcnica (ANDEPET), consagrada a la defensa de los institutores vinculados
al Ministerio, en planteles de educacin tcnica y vocacional. Como mula
parcial de aquella y hacia la misma poca, surge la Asociacin Nacional de
Institutores Agrcolas (ANIA), la cual, sin embargo, a los pocos aos termin
por incorporarse a ANDEPET. 259 Tambin como rival de sta, pero con slida
autonoma, apareci aos despus, en 1974, la Asociacin Colombiana de
Educadores de los INEM (ACEINEM). 26
En casi todas las regiones del pas los profesores de enseanza media,
dependientes del gobierno departamental, han organizado sus propias
agremiaciones. Existen tales asociaciones (o existieron, pues algunas han
desaparecido por fusin con el respectivo sindicato de primaria) en Antioquia,
con personera jurdica de 1957; Atlntico ( 1967), Bolvar ( 1973), Boyac ( 1973),
Caldas ( 1962), Cauca ( 1975), Cesar ( 1975), Crdoba ( 1965), Cundinamarca
(1964), Choc (1975), Magdalena (1974), Nario (1964), Norte de Santander
( 1971 ), Quindo ( 1967), Risaralda ( 1967), Santander ( 1960), Sucre ( 1975) y
To lima ( 1971). 261 Con el empuje de UPEMA, APSECUN y otras ocho
agremiaciones, se constituy en 1971 la Federacin Colombiana de Profesores
de Enseanza Media (FECOLPEM), sindicato de segundo grado que busc por
algn tiempo agrupar a todos los anteriores (35).
Por ltimo, los profesores universitarios han creado sus propios sindicatos,
unos al interior de algunas universidades, pero otro, la Asociacin Sindical de
Profesores Universitarios (ASPU), a nivel nacional, la cual pretende
representarlos a todos. Esta ltima inici su existencia jurdica en 1966.
El gran ausente del movimiento de los educadores colombianos es el Sindicato
de Empleados Pblicos del SENA (SINDESENA), creado en 1971, el cual
agrupa a todos los instructores, profesionales, asesores y tcnicos operativos
de la entidad. Dada la importancia del SENA (Servicio Nacional de Aprendizaje)
como principal agencia formadora de mano de obra tcnica, que cuenta con
ms de 4000 instructores altamente calificados, la ausencia de este sindicato
en FECOLPEM es significativa. Tal ausencia se debe a varios factores. Primero,
a la heterognea composicin del SINDESENA, donde se encuentran desde
instructores hasta mecangrafas y ascensoristas. 262 Segundo, la mejor situacin
laboral, en comparacin con la de los institutos oficiales de educacin media
de tipo tcnico, que desde su creacin ha ofrecido el SENA a sus instructores.
Una tercera, las diferencias de patrono: en tanto el resto del sector educativo
del pas depende del Ministerio de Educacin y en buena parte, es financiado
por ste, el SENA es una agencia oficial autnoma, adscrita al Ministerio de

201
Trabajo y Seguridad Social, pero financiada con recursos propios. 263 Por
ltimo, y dejando de lado otras razones menos pertinentes aqu, la ausencia
del SINDESENA se explica por la orientacin que sus dirigentes y miembros
han querido darle, mucho menos politizada que la predominante dentro del
resto de los sindicatos del sector educativo.

Proceso de unificacin Cabe anotar, para concluir esta breve seccin,

cmo durante la dcada del setenta se ha registrado un importante aunque
complejo movimiento unificador de los sindicatos del magisterio, el cual proceso
presenta una doble dimensin. Por un lado, se ha fomentado la fusin de
sindicatos de primaria con los de secundaria dentro de cada departamento. 264
As ha sucedido en el Atlntico, Antioquia, Caldas, Huila y Risaralda; por lo
dems, las agremiaciones del Valle (CENEDUCADORES y UMAVALCA), del
Distrito Especial (ADE), del Huila (ADIH), de la Guajira (ASODEGUA), del
Meta (ADEM) y de las Intendencias, desde su creacin incluyeron institutores
de primaria y secundaria. 26 5
La otra dimensin del proceso unificador ha tenido lugar a nivel nacional.
Desde 1974 se han venido incorporando a FECODE otras organizaciones de
segundo grado: los sindicatos departamentales de enseanza media (previamente
reunidos en FECOLPEM, la cual decidi autoextinguirse); los de enseanza
secundaria (ACPES); los de los INEM (ACEINEM); los de enseanza media
nacional (ANDEPET), y los profesores universitarios (ASPU). 266 Slo, pues,
quedan por fuera del movimiento unificador unos pocos sindicatos, entre los
cuales descuella SINDESENA.
Por supuesto, la meta ltima de los dirigentes nacionales del magisterio no
es tanto la de constituir bajo FECODE una gran confederacin de sindicatos
de los diversos sectores del magisterio, sino llegar a conformar una organizacin
nica y centralizada al estilo de los sindicatos de industria. 267
El proceso unificador del magisterio refleja una deliberada estrategia sindical
y poltica de los docentes, lo mismo que la creciente importancia del nivel central
como financiador de la educacin pblica.
La estrategia sindical busca sencillamente obtener la ventaja atribuida al
sindicato de industria: un mayor poder negociador. Cabe sin embargo observar
que tal poder no se genera automticamente como consecuencia de los pactos
de unin entre varios sindicatos; requiere, entre otras cosas, de unificacin de
criterios entre las directivas y de slido apoyo en la base sindical. En el caso
de la FECODE actual, lo primero se est buscando; pero el consenso es
entorpecido por las antagnicas preocupaciones de tipo ideolgico que abrigan
los varios grupos de izquierda integrantes de la Junta Directiva y del Comit
de la Federacin. Lo segundo, el apoyo de la base, parece bien dudoso porque
la gran mayora de los maestros del pas no parece compartir los radicales
planteamientos ideolgicos de sus dirigentes.
El movimiento unificador obedece, asimismo, a una estrategia poltica. Ello
se percibe con claridad en recientes documentos oficiales de FECODE, donde
se define a los sindicatos como "poderosos auxiliares de la lucha poltica
revolucionaria" y donde se establece que el derrumbamiento del "estado burgus
y explotador" slo ser posible por una accin unificada del proletariado, lo
cual se fomenta con la integracin progresiva de todas las fuerzas sindicales
"de avanzada" . 268
Por su parte el gobierno nacional, al establecer el mecanismo del Situado Fiscal
para la primaria y, ms adelante, al nacionalizar la secundaria, ha incentivado
la constitucin de un solo sindicato en el sector educativo. De hecho, ante la

202
prctica realidad de un nico patrono importante, la existencia de 23 sindicatos
departamentales de primaria y otros tantos de educacin media carece de sentido.
Sin embargo, existe todava un motivo importante para conservar los sindicatos
regionales: la posibilidad de obtener algunas primas u otros beneficios por
decisin y con recursos propios del departamento. Adems, la seguridad social
del maestro contina siendo atendida por las Cajas Seccionales de Previsin
Social o su equivalente.
De otra parte, con el escalafn unificado para todos los maestros de primaria
y profesores de educacin media (Estatuto Docente de 1979) el gobierno propicia
de hecho la integracin de los sectores de educacin primaria con los de
educacin media en un solo sindicato, sea a nivel departamental, sea a nivel
nacional.
La unificacin pues, de las agremiaciones del sector educativo oficial se ve
propiciada en tal forma que parece un hecho irreversible, al menos dentro de
cada departamento. Si ello tambin sucede a nivel nacional transformando a
FECODE de una Federacin en un sindicato nico, es incierto. En tanto
subsistan alicientes econmicos que slo pueden lograrse en el mbito de un
departamento y no en el de otro, unido a la dificultad emocional para que un
sindicato regional muera, la unificacin de los educadores en una sola entidad
sindical ser extremadamente problemtica.

La Federacin Colombiana de Educadores

Fundacin

La Federacin Colombiana de Educadores (FECODE) es la entidad gremial

ms conocida del magisterio. Propiamente, se trata de un sindicato de segundo
grado, es decir, de una federacin de asociaciones sindicales de institutores.
FECODE naci el 25 de marzo de 1959, en el I Congreso Nacional de Educadores
celebrado en Bogot.
Ya desde la dcada del treinta se haban efectuado intentos de unificar el
magisterio en una agremiacin nacional, pero sin resultados positivos. 269 Con
el advenimiento del Frente Nacional y con el respaldo de la Junta Militar
(1957-1958) y del gobierno de Alberto Lleras Camargo (1959-1962) al
sindicalismo, retom impulso la idea de unificar las organizaciones docentes.
La iniciativa en este caso correspondi a ADE (del Distrito Especial), ADEC
(de Cundinamarca) y CENEDUCADORES (del Valle), varios de cuyos directivos
empezaron a gestionar en 1958 la convocatoria del mencionado Congreso de
Educadores. 270 No es claro porqu surgi la meta de federarse, ya que la
educacin oficial, sobre todo de primaria, segua siendo un quehacer propio
de cada departamento, administrado y financiado directamente por ste. Parece
que ello se debi a la penetrante visin de los gestores de FECODE, quienes
vislumbraban en la unin una mayor capacidad de influencia y mejores recursos
para defenderse en caso de persecucin sindical.
Figuran como socios fundadores de FECODE la Asociacin de Institutores
de Armenia y Quindo, la Asociacin de Educadores del Atlntico, la Sociedad
de Educadores del Magdalena, la Asociacin Distrital de Educadores, la
Asociacin de Educadores de Cundinamarca, la Asociacin de Maestros de
Bolvar, CENEDUCADORES del Valle, el Sindicato de Maestros del Tolima,
la Asociacin de Institutores del Cauca, el Centro Nacional de Educadores
Caldenses y la Asociacin Nacional de Profesores de Educacin Fsica. Adems
de estos once sindicatos, acudieron al citado Congreso, en calidad de

203
observadores, representantes de otras cuatro asociaciones de maestros, las del
Huila, Meta y los dos Santandcrcs. Tres aos ms tarde, el 6 de agosto de 1962,
recibi FECODE su personera jurdica.

Objetivos manifiestos
Segn sus primeros estatutos, FECODE busca unificar al magisterio,
representar sus intereses ante las autoridades (de modo particular en lo
concerniente a sueldos y prestaciones sociales, y en lo a relativo a capacitacin
y condiciones de trabajo), coadyuvar a las autoridades para mejorar el nivel
educacional del pas y para extenderlo a los sectores populares, vigilar el uso
de los recursos pblicos destinados a la educacin, y ayudar a los sindicatos
filiales a perseguir estas mismas metas.
Ms en detalle, los treinta y dos "objetos y fines de la Federacin", atribuidos
a sta por sus progenitores y enumerados desordenadamente en los estatutos
originales, pueden catalogarse en cuatro grandes grupos, as: a) objetivos frente
a los educadores; b) objetivos frente al sistema educacional del pas; e) objetivos
frente a las agremiaciones filiales y d) objetivos instrumentales. Se les enuncia
a continuacin, 271 seguidos en ocasiones de breves comentarios.

Objetivos frente a los educadores De los propsitos respecto del docente,

dos tienen carcter general: a) "Unificar a todos los educadores colombianos,
coordinar sus campaas y estimular sus capacidades"; y b) "Asesorar a sus
afiliados en la defensa de sus derechos como cd ucadorcs, esencialmente en lo
relacionado con el Escalafn".
Ntese que los estatutos hablan de "todos los educadores colombianos".
Porque, aun cuando FECODE se identifica en la opinin pblica con los
maestros oficiales de primaria solamente, conforme a sus estatutos ambiciona
a unificar todo el magisterio, desde la primaria hasta la universidad y tanto
en el sector pblico como en el privado.
Por otra parte, dada la estructura administrativa y financiera del sector
educativo existente, caracterizada por una descentralizacin extrema y gran
diversidad de un departamento al otro, las principales decisiones del gobierno
nacional, y casi las nicas que afectaban las condiciones de trabajo de los
maestros, eran las relativas al escalafn. Por ello, los dos objetivos salariales
enunciados a continuacin debieron ocupar, al nacer FECODE, una prioridad
secundaria, situacin que con el correr del tiempo ha cambiado de manera
sustancial: a) "Procurar que los sueldos y pensiones de jubilacin o invalidez
estn acordes con el costo de la vida", y b) "Procurar al educador un vivir
exento de preocupaciones materiales, y la regularidad de una existencia libre
de temores".
Otros seis objetivos conciernen a la capacitacin y las condiciones laborales:
a) "Estimular el perfeccionamiento del magisterio mediante la difusin de nuevas
tcnicas pedaggicas y administrativas"; y b) "Establecer, en colaboracin con
entidades educativas, un sistema de estmulos y compensaciones, para acrecentar
el amor a la profesin y la permanencia en el ejercicio de la misma"; c) "Lograr
de entidades nacionales la creacin de un nmero de becas, con la obligacin
de pagar el sueldo total del becario durante el goce de ella y de utilizar al becario
a su regreso al pas, en funciones cuya ndole e importancia estn de acuerdo
con los estudios realizados"; d) "Adecuar la accin de los educadores a las
caractersticas de los diversos tipos de comunidades colombianas, bien sean
urbanas, rurales, indgenas, cte."; e) "Crear un servicio especial para la

204
adquisicin de obras pedaggicas, destinadas al magisterio nacional"; y
f) "Organizar exposiciones y certmenes entre los maestros que cultiven las
diversas manifestaciones artsticas".
En materia de capacitacin, el magisterio experimenta a la sazn un gran
vaco, cuyo remedio con recursos nacionales bien poda constituir uno de los
objetivos ms caros para varios de los creadores de FECODE; de hecho, se trata
de un anhelo que sucesivos dirigentes de esta Federacin han repetido con ahnco,
pero cuyo logro hasta la fecha ha sido posible apenas en escasa proporcin.
A los tres tipos de propsitos referentes al educador se aade otro, que bien
podra adjuntarse a los dos objetivos generales mencionados atrs, pero cuyo
carcter sui generis obliga a separarlo: "Evitar la participacin del magisterio
en campaas partidistas que menoscaben su dignidad".
Consignar esta meta, a un tiempo refleja la existencia, y reacciona contra,
los esfuerzos por parte de no pocos polticos para obligar a los educadores a
secundar sus intereses partidistas. El estatuto citado, por supuesto, no parece
buscar que el educador se retire de toda actividad partidista, menos an de toda
actividad poltica, sino slo de aquellas "campaas que menoscaben su
dignidad"; tal vez esta expresin denota una imagen noble del maestro, que
quizs predominaba ms entonces que ahora, y que de haberse enrarecido
implicara una prdida significativa de status social.

Objetivos frente al sistema educacional del pai's Las metas subsiguientes

trascienden los objetivos estrictamente gremiales de un sindicato, son por eso
"polticas" en el fondo, y conllevan un diagnstico implcito sobre la situacin
educativa del pas. Tal vez reflejan mejor la ideologa poltica prevaleciente entre
los gestores de FECODE, y pueden haber sido propuestas con la intencin de
ganar simpatizantes a la Federacin, dentro como fuera del magisterio. Cabe
subdividir los 14 propsitos en cuestin en dos categoras: "generales" y
"referidos a las autoridades"; la primera de ellas incluye: a) "Propugnar por
el principio de igualdad educativa, sin distincin de sexo, origen, religin,
situacin econmica, lugar de residencia, ni de ningn otro factor social o
cultural"; b) "Dar un nuevo y vigoroso impulso a la educacin popular";
c) "Prestar cooperacin para la eliminacin del analfabetismo en los adultos";
d) "Iniciar campaas tendientes a construir, mejorar y embellecer los locales
escolares"; e) "Estudiar la posibilidad de establecer un centro de formacin
de tcnicos en la administracin educativa"; f) "Asegurar a los nios de las
zonas rurales una educacin primaria completa"; g) "Permanecer en contacto
con los padres de familia, evitando el trabajo prematuro de los nios como medio
de aumentar el ingreso familiar"; y h) "Formar conciencia en la opinin y en
las autoridades sobre la necesidad de extender la educacin y hacer efectivo el
cumplimiento de las normas legales que la regulan".
Viene a continuacin el enunciado de unos propsitos, en parte tambin
"ideolgicos" y en parte quizs, slo tcticos, algunos de ellos tal vez concebidos
con la finalidad de tranquilizar a sectores del gobierno y del mundo poltico
que pudiesen preocuparse ante el nacimiento de una federacin nacional de
educadores: a) "Cooperar con el Ministerio de Educacin y con otros centros
de cultura que trabajen por ideas similares''; b) ''Colaborar con las Comisiones
de Planeamiento Educativo"; c) "Buscar la colaboracin de las autoridades
nacionales, departamentales, intendenciales, comisariales, municipales, y
particulares en la campaa del mejoramiento cultural del pas; d) "Conseguir
el aumento peridico del presupuesto de educacin"; e) "Recomendar al
gobierno la elaboracin y realizacin de un vasto programa de construcciones

205
escolares"; y f) "Impedir por todos los medios a su alcance que los presupuestos
destinados a la educacin primaria, secundaria, etc., sean dedicados a otros
fines".
En el trasfondo de las metas citadas en ltima instancia, conviene tener en
cuenta el texto del Plebiscito aprobado por los colombianos en diciembre de
1957, cuyo artculo 11 reza: "A partir del primero de enero de 1958 el Gobierno
Nacional invertir no menos del 10% de su presupuesto general de gastos en
la educacin pblica''. En marzo de 1959, se saba que este porcentaje significaba
un aumento apreciable en los recursos del Ministerio de Educacin, pero no
era manifiesto aun cmo iba ste a distribuir las nuevas sumas a su
disposicin. 272
Objetivos frente a las agremiaciones filiales a) "Representar en juicio o
ante las autoridades los intereses comunes o generales de los federados";
b) "Asesorar a sus afiliados en las defensa de sus derechos como educadores,
esencialmente en lo relacionado con el escalafn"; y c) "Intervenir en forma
directa en la solucin de problemas de organizacin de las entidades federales''.
El ultimo objetivo tiene un tono altamente intervencionista, impropio de una
autntica federacin. En realidad, parece que fue poco aplicado en la prctica,
quizs porque los sindicatos departamentales han sido muy celosos de su
autonoma. En 1970 se le cambi por una versin ms suave, a saber: "Dirimir
las controversias que se susciten entre los miembros de un sindicato afiliado
por razn de las decisiones que se adopten". Esta versin convierte pues a
FECODE en un tribunal de segunda instancia, particularmente til para
solucionar aquellos conflictos internos de un sindicato que pongan en peligro
su unidad y su misma existencia.
Objetivos instrumenta/es Se llama as a los siguientes asuntos porque se
les puede considerar como medio o instrumento para cumplir los anteriormente
enumerados: a) "Promover la creacin, el fomento o subvencin de
cooperativas, cajas de ahorros, de prstamos y de auxilios mutuos, bibliotecas
y dems organismos adecuados a sus fines profesionales, culturales, de
solidaridad y de previsin; b) "Procurar llevar a la realidad la creacin del Banco
Educativo"; c) "Adelantar el cumplimiento de sus programas, ceidos a la ms
estricta justicia social"; d) "Establecer intercambio cultural con las
organizaciones nacionales e internacionales de la misma ndole"; y c) "Adquirir
a cualquier ttulo y poseer los bienes inmuebles que requiera para el ejercicio
de sus actividades". 273

Estructura organizacional

Hasta 1970, la estructura formal de "administracin, control y gobierno"

de FECODE estuvo compuesta por un Congreso, una Junta Directiva y un
Comit Ejecutivo. 274
El Congreso era y es la autoridad mxima de la Federacin. 275 Se compone
exclusivamente por delegados elegidos por las organizaciones federales (pero
el derecho de voz y voto se reserva a los delegados cuyas agremiaciones estn
a paz y salvo con la Federacin). Inicialmente, el Congreso deba reunirse en
forma ordinaria cada ao, pero desde 1970 se decidi hacerlo cada dos aos.27 6
Aunque en determinadas ocasiones pueden celebrarse congresos extraordina-
rios, slo dos de stos han ocurrido en la historia de FECODE, uno en 1969
(realizado en Medelln) y otro en 1974 (en Bogot). Las funciones principales

206
de los Congresos parecen ser dos en la prctica: elegir la Junta Directiva, y
reformar los estatutos.
Aunque cada sindicato de base tiene derecho a enviar al Congreso un nmero
de representantes proporcional al nmero de sus afiliados, hasta 1978 los lmites
dentro de los cuales se aplicaba esa proporcionalidad eran muy bajos; como
resultado, ya a finales de la dcada del sesenta la gran mayora de los sindicatos
tenan derecho a cuatro, o al tope mximo cinco delegados. As se restaba poder
a los sindicatos numerosos, algunos de ellos - como ADIDA de Antioquia;
y ADE de Bogot - independientes en alto grado frente a las directivas de
FECODE, y se fortalecan los sindicatos menores, ms dciles ante las dichas
directivas. 277
La eleccin de Junta Directiva se efecta por votacin secreta y aplicando
el sistema del cociente electoral. Aunque este sistema de por s favorece los grupos
minoritarios, los cuales pueden con mayor facilidad elegir uno de sus miembros
valindose del "mayor residuo", vale la pena anotar que desde 1970 los estatutos
de FECODE justifican expresamente el sistema de cociente electoral "para
asegurar la representacin de las minoras"; lo cual sugiere, ya para esa poca,
la presencia de muchas fracciones antagnicas en el interior de la Federacin.
El nmero de miembros de la Junta Directiva, definida por estatutos como
"un organismo administrativo", ha variado notablemente. Pas de 20 segn
la reglamentacin de 1961, a 14 segn las de 1970, para subir luego a 31 entre
1974 y 1978. 278 Excepto por el perodo 1970-1974, los cambios referidos
sugieren el propsito de asegurar a cada sindicato filial un puesto en la Junta
Directiva, aun si su excesivo tamao dificulta las decisiones.
Las funciones efectivas de la Junta parecen ser de tipo fiscalizador; no obstante
corresponde a ella una funcin de gran trascendencia cual es la de elegir sus
propios dignatarios, quienes por ese hecho constituyen el Comit Ejecutivo de
FECODE. En otras palabras, los miembros de la Junta Directiva son designados
por el Congreso, prescindiendo de especificacin de sus cargos; una vez elegida
y posesionada la Junta, sus integrantes proceden a designar, por voto
mayoritario, el ncleo central de dignatarios, o sea el Comit Ejecutivo. El cargo
de fiscal se reserva siempre al cabeza de lista de la fraccin minoritaria que haya
obtenido el mayor nmero de votos al elegirse la Junta. Mediante este
procedimiento vuelve a elevarse desmesuradamente el peso de aquellas fracciones
que, en forma coaligada, terminan por imponer la composicin del Comit.
Este, a su vez, qued constituido por representantes de grupos rivales, con lo
cual se hacen arduos los procesos decisorios en su seno.
El Comit Ejecutivo se compone de un Presidente, la figura de mayor
prestancia dentro de la Federacin; dos vicepresidentes; un Secretario General
quien, por su posicin estratgica, puede llegar a tener mucha influencia; un
Tesorero; un Fiscal; y una serie de secretarios para asuntos especficos cuyo
nmero y responsabilidades han cambiado con el decurso de los aos. 279 En
la actualidad, slo dos de los miembros del Comit Ejecutivo, por gozar de
una "comisin sindical" otorgada por el gobierno, pueden consagrarse por
entero a los asuntos de la Federacin, a saber, el Presidente y el Secretario
General. Se encuentran as en una posicin que les permite allegar excepcionales
recursos de influencia dentro del gremio.
Al Comit Ejecutivo compete la responsabilidad de hacer que se cumplan
los planes y programas acordados por el Congreso, el Pleno, explicado ms
adelante, o la Junta Directiva. Pero como estos planes y programas son a
menudo obra del mismo Comit, ste a la postre no resulta siendo un simple

207
organismo ejecutor. De otra parte, al Comit se le ha otorgado el poder
estratgico de "decidir sobre la clase y forma de solidaridad que la Federacin
debe dar a sus filiales o a cualquier otra entidad que la solicite".
A nivel de los estatutos, es notable la concentracin de las iniciativas en manos
de tres funcionarios: el Presidente y los dos vicepresidentes. Al Presidente se
encomienda en forma expresa la funcin de proponer "los acuerdos y
reglamentos que crea necesarios para la mejor organizacin de la Federacin",
la cual funcin debe ejercer tanto ante el Comit Ejecutivo como ante la Junta
Directiva, el Pleno Nacional y el propio Congreso. Al Presidente corresponde
adems, elaborar el orden del da para las reuniones del Comit Ejecutivo, de
la Junta Directiva y del Pleno Nacional. En cuanto a los vicepresidentes, slo
ellos reciben el encargo de proponer al Comit Ejecutivo (pero no a los otros
rganos colegiados) ''los acuerdos y resoluciones que estimen necesarios para
la buena marcha de la Federacin". En 1978, se suprimi la restriccin que
limitaba la capacidad de iniciativa de los vicepresidentes al Comit Ejecutivo.
El Pleno Nacional es descrito como "un organismo de asesora, coordinacin
y control entre los sindicatos afiliados y la Junta Directiva de la Federacin"
y est "integrado por los presidentes, secretarios generales, tesoreros y fiscales
de las juntas directivas de los sindicatos filiales, reconocidos por el Ministerio
de Trabajo. El mecanismo del Pleno fue introducido en los estatutos en 1970,
pero vena funcionando en la prctica, aunque con rasgos un poco diversos,
desde 1963 cuando se celebr el primero en Neiva. El Pleno se rene ordinaria-
mente dos veces al ao en julio y diciembre, y en forma extraordinaria siempre
que lo convoque el Comit Ejecutivo. No obstante, el Pleno dej de reunirse
por dos aos y medio, entre agosto de 1973 y marzo de 1976, quizs porque
la coalicin dominante en el Comit Ejecutivo consideraba contraria a sus
intereses la convocatoria de un tal organismo. En realidad, el Pleno parece ser,
ante todo, un organismo que permite una amplia comunicacin y coordinacin
entre el Comit Ejecutivo y los directivos de los sindicatos filiales, y un medio
para generar legitimidad y apoyo de las bases a las decisiones crticas de dicho
Comit.

Financiamiento
"Los fondos de la Federacin, rezan los Estatutos desde 1961, estarn
constituidos por las cuotas de admisin, las cuotas ordinarias anuales, las
extraordinarias, las donaciones, las subvenciones y los auxilios que reciba".
Esta redaccin fue ligeramente modificada en 1970.
Las cuotas de admisin han sido siempre muy reducidas; por ejemplo, desde
1974 hasta la fecha, cada agremiacin que se vincula a FECODE paga por este
concepto la suma rrita de trescientos pesos. El grueso de los recursos debera
provenir, y ha provenido durante los ltimos aos, de las cuotas ordinarias y
extraordinarias de los educadores afiliados.
En la dcada del sesenta FECODE sufri graves penurias econmicas porque
la mayor parte de sus filiales careca de mecanismos eficaces para recaudar la
cuota sindical respectiva, una fraccin de la cual deba ser transferida a la
Federacin. La retencin automtica por parte del pagador, iniciada hacia
1970-1972, mejor la situacin financiera; pero el hecho de que el aporte a
FECODE se hubiese fijado en la suma invariable de $5,00 anuales por afiliado
hizo disminuir el valor real de las captaciones (si en 1970 dicha suma equivala
al 0,3% del sueldo mensual de un maestro de primera categora, en 1978
equivala al O, 1% . A partir de 1978 cambia el sistema de liquidacin de la cuota

208
y se hace depender, no ya del sueldo del docente, sino de los ingresos del
sindicato:
''Las cuotas ordinarias sern del 5% anual a partir del 1 de enero de 1979
y del 8% anual a partir de enero de 1980 del valor total de los descuentos
sindicales ordinarios que ingresen a cada una de las filiales de la
FECODE". 280
Esta modificacin deber implicar mayores ingresos reales para FECODE,
pero de todos modos escasos para cumplir las tareas de la Federacin.

Algunos hitos sobresalientes en la historia de la federacin 281

La historia de FECODE podra ser analizada con provecho concentrando
la atencin sobre sus lderes, sobre el desarrollo de su estructura organizacional,
sobre su papel en los conflictos laborales que han afectado al magisterio, sobre
el proceso de unificacin de ste en torno suyo, y sobre las relaciones de
FECODE con otros sectores laborales y polticos no docentes. Porque algunos
de estos aspectos han sido cubiertos ya, y dejando para ms adelante la relacin
de los conflictos de mayor envergadura, se recuentan aqu algunos eventos
centrales en la evolucin interna de la Federacin.

Hitos notables hasta 1970 El primer hito de inters en FECODE se conoce

como "Plan Neiva", aprobado en marzo de 1963 por el Pleno Nacional. Su
principal gestor parece haber sido Adalberto Carvajal Salcedo, 282 por entonces
Secretario General de la Federacin y quien en pocos meses llegara a ser su
Presidente. El Plan Neiva es importante, entre otras razones, porque representa
el primer intento de accin concertada entre los sindicatos de maestros de
primaria. Segn el dicho Plan, las agremiaciones de base presentaran sus
respectivos pliegos de peticin a los gobiernos seccionales en abril o mayo de
1963, y FECODE los apoyara mediante contactos con congresistas y altos
funcionarios de la administracin central. Ante el aparente fracaso de tales
gestiones y conforme lo prevea el Plan, FECODE anunci la primera huelga
nacional del magisterio para el 8 de agosto del mismo ao, 1963. 283 Pero la
vspera de iniciarse sta, como el gobierno nacional anunciase algunas
concesiones (significativas para su poca) los directivos del magisterio
suspendieron la orden de huelga. 284 En desarrollo del mismo Plan Neiva,
Carvajal y otros miembros del Comit Ejecutivo se dieron a la tarea, por primera
vez en los cortos anales de la Federacin, de entrar en relacin directa con las
bases docentes de casi todos los departamentos del pas, con lo cual se ampli
el radio de respaldo y de influencia para FECODE.
Cumple anotar aqu cmo, si bien la Junta Directiva de la Federacin estuvo
compuesta, durante la dcada del sesenta, por personas afiliadas a los dos
partidos tradicionales, individuos de orientacin poltica progresista,
encabezados por Carvajal, fueron adquiriendo cada vez ms peso dentro de
FECODE; de otra parte, estas mismas directivas contaron con la crtica y el
estmulo repetido de dirigentes sindicales del magisterio ubicados en la izquierda
socialista o comunista, provenientes de la ADE y en menor grado de
CENEDUCADORES. En dicho ambiente, los ejemplos de la Revolucin
Cubana y de las luchas del Mahatma Gandi y de Martin Luther King en favor
de los derechos humanos se convirtieron en puntos capitales de referencia para
los educadores.
Un segundo hito para FECODE fue la participacin de su Comit Ejecutivo,

209
sin apoyo firme de los sindicatos seccionales, en la primera huelga nacional de
educadores de secundaria (1965). Con evidente sentido de la oportunidad,
Carvajal uni a las quejas de stos el reclamo de aquellos maestros de primaria
a quienes entonces se les adeudaban uno o ms sueldos en varios departamentos.
Uno de los aspectos notables en aquel movimiento fue la unin, aun ocasional,
de sectores del magisterio que hasta entonces haban estado desvinculados. 285
En realidad este paso, al menos por parte de FECODE, encuadra bien dentro
de la estrategia propuesta por Carvajal a su V Congreso Nacional, celebrado
en 1963, cuando aqul recomandara estrechar las relaciones con otras
organizaciones nacionales de carcter no slo docente, sino tambin obrero y
campesino (28). Detrs de tal propuesta empiezan a asomar los marcados
intereses polticos que han caracterizado a los lderes de FECODE casi desde
su fundacin, intereses entonces reformistas y ms tarde revolucionarios, al
menos en el plano verbal.
Con ocasin de la mencionada huelga, Carvajal intent, ora por s solo, ora
con la colaboracin de su dcil Comit Ejecutivo, comprometer a todo el
magisterio de primaria en un paro nacional. Estatutariamente estaba facultado
para hacerlo, ya que al Comit Ejecutivo de FECODE compete "decidir sobre
la clase y forma de solidaridad que la Federacin debe dar a sus filiales o a
cualquier otra entidad que la solicite". Pero, en vista de que parte de los maestros
no acogi las rdenes del "caudillo", Carvajal tuvo que posponer la fecha de
iniciacin del paro - inicialmente fijada para el 2 de septiembre - , y darse
el trabajo de tratar de convencer a un menos impetuoso Pleno Nacional, reunido
el 3 de dicho mes, sobre la conveniencia de ir a la huelga. A la postre, sta result
innecesaria porque en esos mismos das hubo cambio de Ministro de Educacin
y el nuevo dignatario, Daniel Arango, rpidamente negoci un arreglo con los
educadores. Como resultado de esta experiencia, la imagen carismtica de
Carvajal pudo haber sido reforzada, pero l pareci haber comprendido que
al magisterio no se le poda ordenar como un general a sus soldados.
Cuatro meses despus, en enero de 1966, alegando incumplimiento de los
pactos firmados por el Ministro Arango, Carvajal convoc nuevamente un Pleno
y lo convenci por mayora de iniciar la organizacin de un paro nacional. 286
La huelga tuvo lugar en marzo 287 y obtuvo significativos beneficios, segn se
explica en otra parte. Este tercer hito fue fundamental porque, por primera vez
en la historia sindical del pas, el magisterio de primaria se comprometi,
unificada y reciamente, en un cese nacional de labores, bajo la direccin de
FECODE.
Pero, y no obstante sus logros, la huelga de 1966 result costosa para la propia
Federacin. A fin de obtener el respaldo del Pleno de enero, Carvajal debi
aceptar que la organizacin de la huelga estuviese presidida, en pie de igualdad,
por FECODE, ADE y ADEC, con lo cual la primera quedaba disminuida. 288
Este hecho pone de manifiesto la profunda desconfianza de los dirigentes de
ADE y ADEC frente a Carvajal, y ayuda a entender porqu ste se comprometi
a fondo con causas de sindicatos seccionales distintos de ADE y ADEC, tal
como se resea a continuacin.
Tres eventos importantes se suceden entre 1966 y 1968. La Marcha del Hambre
desde Santa Marta hasta Bogot, protagonizada por los maestros del Magdalena
entre septiembre y octubre de 1966, como protesta por el retraso en el pago
de sus salarios y encabezada por Adalberto Carvajal.
La primera huelga de los docentes de Antioquia, que se prolong por 38 das
entre junio y julio de 1967, como protesta por un exiguo reajuste salarial, en
210
la cual part1c1po muy activamente Carvajal y con ocasin de la cual fue
encarcelado por unos pocos das. Y el paro realizado por los maestros de
Santander en junio y julio de 1968, dirigido personalmente por el mismo
Carvajal, el cual le vali la censura pblica como "subversivo" que le hiciera
el Presidente Lleras Res trepo ( 127).
Cabe entonces conjeturar que con estos movimientos Carvajal buscaba fortale-
cerse frente a sus crticos. Pero tambin puede pensarse, como se apreciar mejor
un poco ms adelante, que Carvajal haba llegado a la conclusin de que las
soluciones de fondo para los problemas del magisterio y del sector educativo
en general, requeran presiones ms radicales, al margen de la ley vigente si era
necesario.
En diciembre de 1966 se reuni en Bogot el 1 Congreso Pedaggico Nacional,
el cual sirvi de concurrido foro para discutir los problemas fundamentales de
la educacin y del magisterio en Colombia. FECODE, junto con otros gremios
del sector educativo y con funcionarios del Ministerio de Educacin, particip
activamente en sus preparativos y ejecucin. Como el Congreso fue precedido
de un gran nmero de simposios regionales, en los cuales intervinieron maestros
y profesores de las bases, el evento fue mirado con gran expectativa por los
docentes. Las expectativas se frustraron a la larga, pero en el entretanto pudieron
contribuir a legitimar la FECODE ante el magisterio y a distensionar las
relaciones entre ella y el gobierno.
De hecho, no volvi a realizarse huelga nacional de los educadores hasta la
dcada del setenta, y las mismas huelgas departamentales disminuyeron en
nmero. A este interludio de paz contribuyeron por supuesto, otros tres factores
ms poderosos. Primero, el esfuerzo del gobierno Lleras Restrepo por girar
oportunamente las transferencias de la Nacin a los departamentos con destino
al magisterio. Segundo, diversas y comprometedoras manifestaciones oficiales
de querer llegar a soluciones de fondo en materia del pago oportuno a los
maestros: con la idea de los FER, esbozada por el Ministro de Educacin Gabriel
Betancourt ante el mencionado Congreso Pedaggico, y la iniciativa del Situado
Fiscal introducida en la Reforma Constitucional que Lleras promovi como
pieza central de su gobierno. Y tercero, la firmeza del mismo gobierno para
tratar los movimientos huelgusticos ilegales ( 143).
En febrero de 1969, delegados de todos los sindicatos docentes de la primaria
oficial se congregaron en Medelln con motivo del 1 Congreso Extraordinario
de FECODE. Este se reuni como consecuencia, segn parece, de cuatro
circunstancias. Primero, haban surgido nuevos y destacados lderes en Antioquia
y otros departamentos, quienes resentan la excesiva cuota de poder dentro de
FECODE hasta entonces atribuida a la ADE y a ADEC. Segundo, el liderato
de Carvajal era cada vez ms controvertido por estos dos sindicatos, los cuales
a su vez estaban enzarzados en acre rivalidad, en parte por razones ideolgicas,
en parte por celos y ambiciones de poder. Tercero, el pensamiento de Carvajal
haba evolucionado hasta atribuir al magisterio una excepcional capacidad
poltica para representar, dirigir y movilizar los intereses populares en materia
educativa y cultural y crea llegado el momento de lanzarlo a la accin. 289 Y
cuarto, la necesidad de nombrar una nueva Junta Directiva porque el Ministerio
de Trabajo no haba reconocido, por fallas procedimentales, la designada en
1968.290
El Congreso no parece haber resuelto las tensiones y pugnas internas de
FECODE, pero permiti a Carvajal palpar y demostrar un apoyo suficiente
como para continuar, no slo en ejercicio de su cargo, sino en la prosecucin
211
de sus metas polticas. Estas terminaron por concretarse en la constitucin del
"Movimiento de Accin Educativa" (MODAE), al margen de FECODE, el cual
en 1970 present listas propias para las elecciones de Cmara y Asamblea en
el Tolima, de donde era oriundo Carvajal, pero slo obtuvo la eleccin de un
diputado a esta ltima. En junio de 1970 Carvajal, debilitado por su descalabro
electoral, present renuncia irrevocable ante el VIII Congreso Sindical de
FECODE, congregado en Santa Marta. Con este acto concluy la poca del
denominado "caudillismo" en FECODE y se inici una de liderato colectivo.

Hitos notables de 1970 en adelante Adems de la direccin colectiva, el

Congreso de 1970 marca el inicio de la progresiva "izquierdizacin radical"
de FECODE. Entre 1959 y 1970, la Junta Directiva y, por ende el Comit
Ejecutivo, haban estado compuestos ante todo por liberales, algunos
conservadores y uno que otro educador independiente. Por ejemplo, en el
Comit Ejecutivo elegido en 1968 tomaron asiento siete liberales y dos
conservadores (no se pudo establecer la afiliacin poltica de uno de los
10 miembros del Comit Ejecutivo). Aunque la eleccin de junio de 1970 ratifica
el predominio liberal, empiezan a advertirse algunos cambios. Primero, ingresa
como Vice-Presidente un portavoz de la democracia cristiana
"revolucionaria" .291 Segundo, varios de los liberales deberan ser izquierdistas
de hecho, pues al cabo de pocos aos van a figurar como cabezas de listas por
sectores trotskystas o comunistas. 292 Tercero, el lenguaje empleado en los
documentos del VIII Congreso sugiere la presencia y aceptacin de una nueva
mentalidad, que antes caracterizaba slo a algunos directivos sindicales del
magisterio. Sirva como ejemplo su "Plataforma Mnima de Lucha", cuyo texto
parece delatar frmulas de compromiso entre los diversos grupos ideolgicos
presentes en el Congreso, y donde se consigna como primera meta de FECODE
la de

"sostener el compromiso en la lucha con las clases populares, identificando

y dinamizando la accin educativa y sindical del maestro hacia la realizacin
plena de sus aspiraciones". (El nfasis es nuestro.)
Ms adelante se reafirma "la independencia y beligerancia" de FECODE en
pro de "la liberacin del pueblo colombiano"; y apenas en cuarto lugar - entre
los siete objetivos de dicha Plataforma - se habla de una meta propiamente
gremial, a saber, la lucha por el estatuto docente.
En el mismo Congreso fueron acogidas modificaciones dicientes a los objetivos
proclamados por FECODE. De un lado, se eliminaron las dos metas de carcter
salarial que figuraban en estatutos anteriores. 293 Es una supresin extraa en
apariencia, porque tal inters ha continuado siendo promotor capital de las
luchas de FECODE; pero corresponde perfectamente al deseo de atenuar el
espritu "econmico" o "reivindicativo" a fin de reformar el de tipo "poltico".
Tanto ms cuanto que otro de los objetivos eliminados en 1970 fue el de' 'evitar
la participacin del magisterio en campaas partidistas que menoscaben su
dignidad'', con lo cual se suprimi un obstculo para la abierta militancia poltica
de los dirigentes sindicales.
Por otro lado, se adopt como objetivo, en el mismo Congreso, el de
"Propugnar porque los educadores colombianos gocen, en calidad de
profesionales, de un estatuto adecuado a su oficio y necesidades
humanas''. 294
En realidad, segn se documenta en otra parte de este estudio, las luchas en

212
torno al estatuto docente han constituido el pivote principal de la accin de
FECODE a lo largo de la dcada del setenta. Aun cuando la inclusin de tal
meta en los Estatutos de 1970 debe de seguro reflejar una preocupacin sincera
experimentada por muchos, quizs tambin denota el elemento crtico de una
deliberada estrategia de movilizacin y conflicto, como haban de testimoniar
los aos subsiguientes.
La "izquierdizacin radical" de FECODE se nota en avance cuando, un ao
despus (junio de 1971) los representantes de los sindicatos de primaria escuchan
a su Presidente Miguel Antonio Caro, evaluar las luchas del magisterio en los
trminos siguientes:
"Estamos, entonces, ante dos alternativa': o caemos dentro de la rbita
de influencia del sistema y dejamos que nuestras organizaciones sean simples
reflejos de l, con todas sus contradicciones; o nos colocamos por encima
del sistema, aceleramos su descomposicin, canalizamos las nuevas fuerzas
y nos convertimos si no en factor determinante, por lo menos importante,
para encontrar sobre bases firmes los cambios revolucionarios que todos
anhelamos" (26).

La "izquierdizacin" se ahonda en el IX Congreso Sindical de FECODE,

reunido en abril de 1973, ya que el Comit Ejecutivo qued dominado por una
incmoda coalicin entre dos miembros del Partido Comunista (PC); dos del
MOIR (por tanto, de orientacin maoista); dos liberales independientes; un
miembro de la "Liga Marxista-Leninista" (ML), ramificacin rebelde del PC:
uno del Bloque Socialista (trotskysta) y uno cuya identidad poltica no pudo
precisarse, tal vez simpatizante de la mencionada Liga ML. 295 Dos aos ms
tarde, queda eliminada del Comit Ejecutivo de FECODE toda representacin
de los partidos polticos tradicionales. La coalicin que entonces se impone es
dominada por el MOIR, pero subsisten en el Comit representantes de varias
fracciones trotskystas y ML. Por ltimo, de los trece integrantes del Comit
Ejecutivo elegido en 1978 (actualmente en funciones) cinco pertenecen al MOIR,
cuatro son miembros de varias fracciones denominadas en general ML, dos
militan en el movimiento FIRMES, uno es del PC, y el ltimo es un
"independiente" elegido en lista del MOIR ..
Se observa, pues dentro de la directiva de FECODE un marcado
fraccionamiento, que al parecer tiene origen en cuestiones ideolgicas y tambin
en divergentes concepciones estratgicas sobre cmo propiciar la "revolucin".
Un tal fraccionamiento favorece el recelo y la desconfianza entre los grupos
y dificulta los procesos decisorios en su seno. Cabe, no obstante, sealar que
los debates internos en los ltimos aos, parecen versar ante todo sobre cursos
de accin concretos - en cuanto opuestos a las disputas ms estrictamente
ideolgicas - ; que en las votaciones suele registrarse una gran disciplina al
interior de cada fraccin o grupo; y que, hasta cierto punto como consecuencia
de esta frrea disciplina y del intenso fraccionamiento, las coaliciones son muy
inestables.
Conviene anotar aqu cmo, aun cuando las mujeres representan las cuatro
quintas partes del magisterio de primaria, son hombres quienes ante todo
participan en los Congresos de FECODE, en su Junta y en su Comit
Ejecutivo. 296 Parece que la mujer encuentra ms dificultades para hacerse
presente en las frecuentes y prolongadas reuniones que caracterizan el quehacer
de los ncleos directivos sindicales. Pero el comentario no es meramente
anecdtico porque, quizs como consecuencia de esa dbil presencia de la mujer
en la direccin de FECODE, la Federacin se ha politizado en mayor grado

213
de lo que hubiera sido posible si sus cuadros directivos hubiesen estado
conformados mayoritariamente por educadores de sexo femenino.
Los aos 1973-1975 sealan la metamorfosis de FECODE, de una Federacin
de sindicatos de maestros de primaria, a una en cuyo seno todos los sectores
educativos, desde la primaria hasta la universidad, estn representados. El
impulso crtico en esta direccin parece haber sido dado por la preferencia
expresada desde el gobierno - y compartida por maestros y por muchos
profesores - de constituir un escalafn unificado para todos los educadores.
El Estatuto Docente de Galn, Decreto 223 de 1972, encarna a cabalidad dicha
preferencia y da origen a una protesta (no en razn del escalafn unificado sino
por motivos que sern analizados en su oportunidad) parcialmente coordinada
por el Comit lntersindical Nacional Docente (CONID). 297
Aunque la alianza denominada CONID demostr ser muy frgil, poco tiempo
despus se la intent de nuevo, con alguna mayor planeacin y cuidado en los
detalles, bajo el nombre de Comit de Unidad de los Trabajadores de la
Educacin (CUTE). Este surgi en julio de 1973, conformado por FECODE,
FELCOLPEM, ACPES, ANDEPET, la recin constituida Asociacin
Colombiana de Educadores de los Institutos Nacionales de Educacin Media
(ACEINEM), la Asociacin Sindical de Profesores Universitarios (ASPU), la
Unin de Supervisores de la Educacin (USEDE) y el Sindicato de Trabajadores
del Ministerio de Educacin Nacional (SINTRENAL). Casi todos los dirigentes
de estos sindicatos coincidan en sus preferencias por una izquiera radical, de
inspiracin marxista. De otra parte, el CUTE obedeca a una poltica
expresamente aprobada en el 1X Congreso Nacional de FECODE, celebrado
en !bagu en abril de 1973, en cuya "Plataforma de Accin de los Maestros
Colombianos" se propone: "Buscar por los medios a nuestro alcance un
acercamiento de los educadores colombianos y tratar, de impulsar luchas
unificadas por nuestros intereses comunes". 298
El CUTE se propuso como sus dos metas explcitas las de "coordinar las
luchas inmediatas" y "unificar a todos los educadores colombianos en una sola
organi;:,acin gremial nacional". : 99 En relacin con la primera meta, las
huelgas docentes de agosto a octubre de 1973, en particular la promovida por
FECODE a nivel nacional entre septiembre y el citado octubre, demostraron
que el CUTE no permita ir ms all de estrepitosas denuncias pblicas. Los
celos mutuos y las divergencias ideolgicas contribuyen no poco y
progresivamente a paralizar la actividad del CUTE, aun en relacin con la
segunda de sus metas.
Sin embargo, en parte como consecuencia de los pobres resultados de la
izquierda en las elecciones de 1974, y en parte a causa del reconocimiento oficial
de la CSTC, efectuado por la recientemente inaugurada administracin Lpez,
varios grupos de la izquierda radical, hasta entonces antagnicos, creyeron
llegada la oportunidad de unirse y conformar frentes de lucha ms amplios.
Dos ejemplos significativos de esta tendencia fueron el ingreso oficial de ASPU,
ANDEPET y ACEINEM al seno de FECODE en diciembre 1 de aquel ao,
y la inmediata matrcula de la misma FECODE dentro de la CSTC.
Simultneamente a la incorporacin de ASPU, ANDEPET y ACEINEM,
la FECOLPEM (federacin que agrupaba los profesores de enseanza media
dependientes de los departamentos) resolvi auto-extinguirse y orden a sus
filiales el ingreso a FECODE, lo cual de hecho sucedi paulatinamente entre
1975 y 1978. De esta manera, en el XI Congreso Sindical de FECODE, reunido
en este ltimo ao, los directivos de la Federacin pudieron afirmar con justicia

214
que sta "aglutina a la totalidad de los sindicatos departamentales de primaria
y secundaria, a excepcin de la Unin de Maestros del Valle del Cauca
(UMA VALCA), a los cuatro sindicatos nacionales que agrupan al profesorado
de los planteles nacionales, a la nica Asociacin Sindical de Profesores
Universitarios existente en el pas (ASPU), un sindicato de maestros del
municipio de Medelln y al Sindicato de Profesores del Liceo de la Universidad
de Nario" . 301
La unin se hizo en torno a FECODE quizs porque esta asociacin
congregaba un nmero de institutores muy superior al de cualquier otro sindicato
docente, porque era la agremiacin ms conocida, porque posea ya la
caracterstica legal de ser una "federacin", y porque haba vivido por aos
la experiencia de abrigar en su seno sindicatos que desde su nacimiento haban
incluido tanto maestros de primaria como profesores de educacin media.
La determinacin de ingresar a la CSTC fue adoptada en el 11 Congreso
Extraordinario de FECODE, con el fin de "aunar la fuerza de los educadores
a las de aquel importante ncleo del proletariado organizado". 302 Cumple
sealar que el contexto en el cual se lleg a esta resolucin es manifiestamente
poltico y radical para un sindicato, como la sugiere la siguiente cita:

"IV) La FECODE acoge los siguientes puntos programticos para el

adelanto del proceso unitario:
a) Apoyar el proletariado de todos los pases contra los patronos
capitalistas y su Estado .....
b) Luchar contra todas las formas de opresin poltica ejercida por el
rgimen poltico prevaleciente, cualquiera que sea el sector social afectado.
Esta disposicin tiene que traducirse: en la protesta y la movilizacin contra
toda forma de supresin o recorte de las libertades polticas de asociacin
y movilizacin y de pensamiento ... ". 3113
No obstante, la vinculacin de FECODE a la CSTC fue de corta duracin.
Contrariados los dirigentes del MO IR por la conducta que juzgaron deshonesta
de algunos directivos de la CSTC, y al parecer frustrados en sus esperanzas de
tomar importantes posiciones en la mesa directiva de sta, dichos dirigentes
propiciaron una inmediata desafiliacin de la CSTC a raz del 11 Congreso
Nacional de esta Confederacin celebrado en marzo de 1975 .3 4

A modo de resmen
Si se mira a FECODE desde el punto de vista de sus dirigentes y su estilo
de liderazgo, la historia de la Federacin se divide en tres etapas: (a) Los aos
de formacin, 1959-1962, cuando los pocos fundadores de la Federacin
luchaban casi solos por consolidarla, desprovistos de bases docentes sobre las
cuales apoyarse. (b) La poca del "caudillismo", 1962-1970, encarnada e
impulsada por Adalberto Carvajal, un lder aguerrido, carismtico, hbil
manipulador de los gestos y actos simblicos, pero carente de una concepcin
clara y realista sobre el papel del maestro y de FECODE en la sociedad
colombiana. (c) La poca del liderato colectivo, 1970-1980, caracterizada por
la proliferacin de pequeas fracciones antagnicas y recelosas entre s,
enfrascadas en una lucha incesante por controlar el timn de la nave sindical.
Si se analiza la orientacin poltica de la Federacin, cabe tambin dividir
su desarrollo en tres etapas que coinciden con las anteriores: (a) La de formacin,
1959-1962, en la cual los lderes sindicales de FECODE son en conjunto hombres
progresistas matriculados en los dos partidos tradicionales del pas. (b) La de

215
la creciente politizacin reformista, 1962 a 1970, cuando las reivindicaciones
laborales se creen cada vez menos posibles en tanto no se obtengan sustanciales
cambios polticos, pero sin que exista una concepcin muy clara sobre cuales
deben ser estos cambios. (c) La de la "izquierdizacin radical", 1970 hasta la
fecha, en la cual diversos grupos de inspiracin marxista proponen cada uno
su concepcin de profundo cambio poltico y social, generalmente descrito por
amigos y enemigos como un cambio revolucionario.
Como consecuencia de la progresiva politizacin de FECODE, sta ha
manifestado repetidas veces, desde por lo menos el Plan Neiva, su inters por
apoyar las reivindicaciones econmicas, sociales y polticas de otros varios
gremios o sectores de la poblacin. Pero rara vez ha ido la Federacin ms all
de las expresiones verbales. La nica excepcin fue la efmera y traumtica
vinculacin a la CSTC a finales de 1974. Este tipo de alianzas y actos de
solidaridad poltica revela como pocos la profunda brecha que existe entre las
concepciones ideolgicas y metas de muchos directivos docentes y las que
predominan entre los educadores rasos.
Desde un punto de vista puramente organizacional, el crecimiento de
FECODE, en trminos de sindicatos afiliados, ha sido muy notable, pero ha
sucedido en tres etapas. En la primera, entre 1959 y 1962, todos los sindicatos
de primaria del pas se incorporaron rpidamente a la Federacin. Viene luego
un perodo de estabilidad o crecimiento muy lento, que se extiende desde 1962
hasta 1974, en el cual slo ingresaron a FECODE los sindicatos nacidos en los
nuevos departamentos o en los territorios nacionales. Finalmente, entre 1974
y 1978, se registra de nuevo una expansin acelerada, esta vez por el ingreso
masivo a la FECODE de todos los sindicatos, tanto nacionales como departa-
mentales, de educacin media, y aun uno de nivel universitario.

Notas
2" Estas hiptesis se benefician de discusiones preliminares con Cuillerrno Perry, dentro del

proyecto de FEDESARROLLO "Participacin Poltica de la Clase Obrera Organizada en Colombia,

1960-1980", iniciado en asociacin de uno de los autores.
2.) Las huelgas docentes del perodo se consideran en otro cap1ulo.
~..En la Biblio1eca Nacional de Bogot se conservan '"fatatutos" de una A.sociacin de \laestros
del Cauca, impresos en Popayn en 1895. No se conoce hasta dnde dicha Asociacin existi ms
all de estos estatutos.
2-l' Torres Giralda (185) quien usa como fuente los archivos sobre reconocimiento de personeras
jurdicas de la Contralora General de la Repblica.
2 6
. La informacin sobre estos sindicatos proviene del registro de personera jurdica de
agremiaciones filiales que se conserva en los archivos de FECODE. Se sabe que a mediados de
la dcada del cuarenta fu muy activa en el Valle del Cauca una asociacin de maestros, que ms
tarde desapareci.
2.i- Caldern afirma: "Antes de la dcada del 60, los maestros de primaria estaban organizados
en sindicatos departamentales, afiliados en su mayora a la central UTC", pero no indica sobre
qu se basa esta informacin (22).
2.' De esta misma naturaleza son los reclamos de los profesores de secundaria en las dcadas

del cuarenta y del cincuenta, documentados por Coral, Q.L. (35). La nica e\cepcin parece haber
sido el caso del Valle del Cauca, cuyo personal docente adelant varias huelgas a partir de 1944.
2 9
.i l\loncayo y Rojas (143). Ver el artculo 18 de la Constitucin Nacional, producto de la
Reforma Constitucional de 1936, y la Ley 21 de 1920, el Decreto 2350 de 1944, y la Ley 6 de 1945,
artculo 50.
250
Esta breve seccin no alude a FECODE ni a los conflictos y conquistas del perodo, porque
ellos son tema central en lo restante del estudio.
251
Castro, G. (30) documenta muy bien la "explosin de nuevos sindicatos creados entre 1958
y 1961 en Bogot, D.E. Para la situacin en el resto del pas ver datos fragmentarios en Urrutia
y en Tenjo, J. (182).

216
 252 El Distrito Especial de Bogot fue creado en 1954.
253 Adems de los sindicatos ya mencionados deben citarse aqu los cinco que nacieron a la vida

jurdica en 1959, a saber, el Centro de Educadores Caldenses (E DUCAL), la Asociacin de Maestros

de Crdoba (ADEMACOR), la Asociacin de lnstitutores Huilenses (ADlH), la Unin ele 'v1aestros
del Valle (UMAVALCA), y la Asociacin de Educadores del Meta (ADEM). Los sindicatos de
los Santanderes Sl!rgieron simllltncamente en 1960, con los nombres ele Asociacin Sindical de
lnstitutores Nortesantandereanos (ASINORT) y Asociacin Santandereana de lnstitutores de
Primaria (ASANDIP). Desde 1959 hasta la fecha, en el Valle del Cauca han coexistido y luchado
entre s, CENEDUCADORES y UMAVALCA.
254 Los nombres respectivos son: Asociacin de Educadores de la Guajira (ASODEGUA),
Sindicato de lnstitutores de Enseanza Primaria Oficial del Quindo (SIEPOQUI), Sindicato de
Educadores de Risaralda (SER), Asociacin de Educadores del Cesar (ADUCESAR) y Asociacin
de Educadores de Sucre (ADES). Adems de los mencionados, los maestros dependientes del
Municipio de Medelln (cerca de 150 en 1980) constituyeron en 1975 la Asociacin de Educadores
del Municipio de Medelln (ASDEM). En Bogot surgi en 1962 un sindicato paralelo y rival de
ADE, la Sociedad de lnstitutores Bogotanm (SIB) pero su existencia fu breve.
255 Ellos son la Asociacin de lnstitlltores del Caql!et (AlCA), nacida en 1962, la Asociacin
de Educadores del Arauca ( 1969), el Sindicato de Maestros del Casanarc (1975), la Asociacin de
Educadores del Pu tu mayo ( 1976) y la Asociacin Sindical de lnstitutores de San Andrs y Providencia
( 1976). En relacin con esta ltima asociacin cabe imlicar que ya en 1966 exista un Sindicato
de Maestros de S. Andrs y Providencia. Faltan, pues, por sindicalizarse los maestros (apenas unos
500) de las Comisaras del Amazonas, Guaina, Vaups y Vichada.
256 Al comparar el grado de sindicalizacin de los maestros con otros sectores oficiales, se debe
tener presente la distincin aludida entre cotizantes e inscritos. Los pocos estudim sobre sindicalizacin
en el sector pblico no parecen ser conscientes de este problema. Castro, G. (29), por ejemplo,
destaca el "alto grado de sindicalizacin" de los trabajadores de los Ferrocarriles Nacionales (94%)
y de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (TELEC0\1). Pero surge la inquietud de si esta
cifra se refiere a cotizaciones - por retencin de cuotas sindicales en el momento del pago de la
nmina - o a inscripciones. Ver Castro, e;. (30).
257 En realidad, un maestro puede pedir a la oficina pagadora que no le retenga el aporte sindical,
y sta tiene obligacin de respetar su voluntad. Pero el maestro que lo haga se expone a duras crticas
y sanciones por parte de sus colegas sindicalizados. De hecho, muy rara vez presenta un maestro
una tal solicitud.
258 Coral O. (35) ha escrito por primera vez una historia extensa de esta agremiacin.
259 No se sabe la fecha de nacimiento de ANIA, pero se la encuentra firmando declaraciones
conjuntas con otros sindicatos docentes en 1964 y 1965; Coral (35).
260 Los 1NEM (Institutos Nacionales de Educacin Media) empezaron a funcionar en 1970.
Adems de los sindicatos mencionados, todos ellos de cobertura nacional, han sl!rgido otros tres,
relativamente poco numerosos: La Sociedad Colombiana de Licenciados (en funcionamiento al
menos desde 1958), la Asociacin Nacional de .\1aestros Consejeros (ANAMAC) en 1965, y la Unin
de Supervisores de la Educacin (USDE), estos dos ltimos, al parecer, poco activos. SINTRENAI.
(el Sindicato de Trabajadores y Empicados del \1inistcrio de Educacin Nacional), filial de la CSTC,
agrupa al personal administrativo del \1inisterio y de los establecimientos educativos dependientes
directamente del mismo.
261 Los nombres respectivos son: Asociacin Antioquea de Profesores de Ensca1l/a Secundaria
(PROAS), Unin de Profesores de Enseanza \1eelia ele! Atlntico (LPEMA), Asociacin de
Profesores de Secundaria de Bolvar (APROSEBOL), Asociacin de Profesores de Ensean/a Media
de Boyac (ASPEMBOY), Asociacin de Profesores ele Caldas (APROCAL), Asociacin de
Profesores de Enseanza \1edia del Cauca (APROE\1CA), Asociacin de Educadores de Enseanza
Media del Cesar (ADEMEC), Asociacin de Profesores de Secundaria de Cundinamarca
(APSECUN), Asociacin de Profesores de Enseanza \1edia Departamental del Choc
(APRODE\1ECH), Sindicato de Profesores de Enseanza 'v1edia del Magdalena (SINPEMAG),
Asociacin de Educadores de Nario (ADEN AR), Asociacin Nortesantandereana de Profesores
de Secundaria (ANSPES), Asociacin de Profesores de Enseanza !'v1cdia del Quindo
(APROMEQUIN), Asociacin de Profesores de Risaralda (APROR), Asociacin Santandereana
de Profesores de Enseanza Secundaria (ASPES), Asociacin de Profesores de Sucre (APROSUCRE)
y Asociacin de Profesores Tolimenses de Enseanza \1edia Oficial (APTEMO).
262 Existe tambin un sindicato de trabajadores de SENA (SINTRASENA) que vela por estos

ltimos.
263 El SENA se financia, ante todo, con aportes de todas las empresas particulares medianas
y grandes del pas y de los establecimientos pblicos descentralizados.
264 Esta poltica de fusin de sindicatos ha sido propiciada por FECODE.

217
 265
CENEDUCADORES y UMA VALCA estn hoy en el proceso de acordar los trminos de
su fusin.
266
Se encuentran en proceso de fusin sectorial ACPES y ACEINEM, con posibilidad de que
tambin se les agregue ANDEPET.
267
El X Congreso Nacional de FECODE de 1975, acord la creacin de un Sindicato Unico
de Trabajadores de la Educacin (SUTE), el cual equivocadamente se pens que podra nacer en
pocos meses. "Resolucin acerca de la Unidad Sindical", numeral 6, en Educador Colombiano
(noviembre, 1975). El XI Congreso Nacional de FECODE, reunido en !978, ratific esta meta
(Conclusiones XI Congreso).
268
"Resolucin sobre Poltica de Unidad Sindical", en FECODE, Conclusiones XI Congreso.
269
Tal era uno de los propsitos de la conferencia del magisterio, promovido por R. Berna! J.
en dicha dcada. Ver al respecto Lebot. En la exposicin de motivos del proyecto que se convirti
en Ley 97 de 1945, Gilberto Vieira habla del "Primer Congreso Nacional de Asociaciones y Sindicatos
de Maestros y Profesores", reunido en 1945. No se pudo obtener ms noticias sobre el mismo.
Ver la mencionada exposicin en los Archivos del Congreso, Leyes Autgrafas: 1945 (textos inditos).
Los maestros del Valle del Cauca que constituyeron el Centro Nacional de Educadores
(CENEDUCADORES) en 1949 pretendieron, como su nombre lo indica, conformar una asociacin
de tipo nacional.
270
Estn muy vinculados al nacimiento de la FECODE, Mario Farfn Otlora, Dionisia Mndez,
Hctor Meza Tamayo, Augusto Romero Daz y Antonio Turriago.
271
Los aludidos "objetivos y fines" constituyen en su conjunto el artculo 4Q de los Estatutos
aprobados en el III Congreso de FECODE que tuvo lugar en Pasto los das 22 a 25 de agosto de
1961. Las citas que siguen se conforman al texto de dichos Estatutos tal como aparece en las actas
inditas del referido Congreso, conservadas en los archivos de FECODE. Basado en estos estatutos,
el gobierno expidi la personera jurdica de la Federacin.
272
Lebot, Y. (120). Entre 1957 y 1958 el presupuesto del Ministerio de Educacin se increment
en un 72%.
273
Ms adelante se indicar en qu grado los objetivos as descritos han sido convertidos en
realidad.
274
La expresin entre comillas aparece en los estatutos de 1970, artculo 7Q. Los prrafos que
siguen se apoyan en los artculos 8 a 35 de los estatutos de 1961, 7 a 57 de 1970, 7 a 55 de 1974
y 7 a 57 de 1978. Los estatutos originales de 1961 slo han sido modificados en 1970, 1974 y 1978.
En 1966 se aprobaron unos cambios que, sin embargo no fueron acogidos por el Ministerio de
Trabajo.
275
Entre 1970 y 1978 el Congreso fue llamado oficialmente "Congreso Sindical''. De este ao
en adelante se le denomina, un tanto caprichosamente, Asamblea General Federal.
276 De hecho, se han celebrado congresos ordinarios en 1960 (Manizales), 1961 (Pasto), 1962

(Bogot), 1963 (Cartagena), 1966 (Bogot), 1968 (Bogot), 1970 (Santa Marta), 1973 (!bagu), 1975
(Ccuta) y 1978 (Neiva).
277
Desde 1959 hasta 1978 el sindicato designaba 1 delegado si tena entre 25 y 100 miembros,
2 si stos estaban entre 101 y 300, 3 si iban de 301 a 500, 4 si lo hacan de 501 a 1000, y 5 si pasaban
de 1000, no importando ya en cuanto se exceda esta cifra. En el Congreso Sindical de 1970, slo
cuatro de los veintin sindicatos tenan menos de 500 afiliados y el ms numeroso de todos, el
de Boyac, contaba con 2071 miembros. En 1978 se extendieron los lmites de la aludida
proporcionalidad as: De 25 a 100 afiliados, 1 delegado; de 101 a 500, 2 delegados; de 501 a 1000,
3 delegados; 1001a1500, 4 delegados; de 1501a2000, 5 delegados; y as sucesivamente hasta 5000
socios. De 5001 socios en adelante, un delegado adicional por cada mil socios ms o fraccin mayor
de 500.
278
Del ltimo ao en adelante, la Junta Directiva qued integrada por el Comit Ejecutivo de
FECODE ms los presidentes de las juntas directivas de los sindicatos filiales. Esto implica en la
prctica un nmero cambiante - por ingreso de nuevos sindicatos, por fusin de algunos de los
ya afiliados, y por eventuales retiros-, que a finales de 1978 era de 69 personas.
279
En 1961 eran cuatro los aludidos secretarios, en 1970, siete, pero seis en 1974 y ocho en 1979.
Desde 1970 existe adems un Secretario Auxiliar. Los ocho secretarios de la actualidad atienden
uno los negocios de la educacin primaria, otro la educacin media, el tercero la educacin tcnica,
el cuarto la educacin universitaria, el quinto la organizacin y educacin sindical, el sexto las
publicaciones, prensa y propaganda, el sptimo los asuntos internacionales, y el octavo los asuntos
campesinos. Este ltimo, obedeciendo a una estrategia poltica, tiene a su cargo promover la
solidaridad sindical con las organizaciones campesinas.
280
Art. 60 de los estatutos aprobados en 1978. La mayora de los sindicatos docentes recaudan
hoy, a ttulo de cuota o descuento sindical, entre el 0,5 y el 1,0% del sueldo bsico mensual de
cada maestro (a no ser que ste se oponga de modo expreso, caso que ocurre raramente).
281
Este recuento de hitos se basa en una amplia consulta de documentos escritos que se conservan

218
en los archivos de FECODE y en una serie de ocho extensas entrevistas con directivos de la misma
Federacin.
282
Carvajal fue inicialmente, a mediados de la dcada del cincuenta, un maestro rural en el
Tolima y activista en su sindicato. Luego, como miembro del Batalln Colombia, combati en
Corea y estuvo en el Canal de Suez. A su regreso se traslad a Bogot y en 1959 se vincul al magisterio
del Distrito Especial. All empez a figurar tambin como activista y cuando en 1961 la ADE se
debata en conflictos internos, Carvajal tom la direccin de un bando, rompi con la ADE y
constituy la Sociedad de lnstitutores de Bogot (SIB), de la cual fue su primer y nico Presidente.
La SIB se reincorpor a la ADE en 1963, con el respaldo del mismo Carvajal. Este fue elegido
Presidente de FECODE (de su Junta Directiva) en el V Congreso Nacional de Educadores, celebrado
en Cartagena en octubre de 1963, cuando contaba 27 aos de edad. Mientras fue Presidente de
FECODE, Carvajal adelant estudios de derecho.
283
Resolucin No. 13 de 1963 (sin fecha exacta) del Comit Ejecutivo, indita; Archivos de
FECODE. Es posible que la experiencia de las primeras huelgas del magisterio en Bogot (en 1959,
1961 y 1962) hayan influido mucho sobre el Plan, adaptado por Carvajal y sus ms cercanos
colaboradores, de lanzarse a una huelga docente de nivel nacional.
284
El Gobierno hizo llegar a FECODE copia de una resolucin mediante la cual se nombraba
una comisin para estudiar las solicitudes del magisterio, copia de la resolucin que reintegraba
la Junta Nacional del Escalafn con un representante de los maestros - tal como lo exiga el Plan
Neiva - , y copia de una carta dirigida a gobernadores y secretarios de educacin "previnindolos
e instruyndolos en razn de sus relaciones con los sindicatos" - as se expresa Adalberto Carvajal
Salcedo, "Informe del Comit Ejecutivo de la Federacin Colombiana de Educadores", manuscrito
mecanografiado, Cartagena 1963, en los Archivos de FECODE. Esta conducta del gobierno implica
una aceptacin pblica de FECODE como vocera legtima de los intereses del magisterio.
285
El acuerdo de paro unificado fue suscrito por ACPES, ANDEPET, ANIA (Asociacin
Nacional de lnstitutores Agrcolas), SINTRENAL (el Sindicato de Trabajadores y Empleados del
Ministerio de Educacin Nacional) y la FECODE.
286
Resolucin No. 01 del Sexto Pleno Nacional de FECODE, expedida en Bogot, el 29 de enero
de 1966, indita; Archivos de FECODE.
287
En desarrollo de la huelga, Carvajal organiz en Bogot el 22 de marzo una espectacular
"Marcha del Silencio" en la cual participaron aproximadamente 20 000 educadores. Los maestros,
vestidos con trajes negros u oscuros, marcharon en forma lenta y silenciosa por las calles de la
ciudad, hasta llegar a la Plaza de Bolvar. Queran simbolizar as el abandono en que, a su parecer,
les tena el Gobierno. Ver El Espectador y El Tiempo del 23 de marzo de 1966. El 20 de marzo
se haban celebrado elecciones para corporaciones pblicas en todo el pas.
288
En otra parte de este estudio se anota cmo el sindicato ms numeroso de todos, ADIDA
(de Antioquia) se abstuvo de participar en la huelga nacional de marzo, quizs por el recelo que
le inspiraba la preeminencia anotada de la ADE y la ADEC. EL V Congreso Nacional de FECODE,
reunido en Bogot entre el 4 y 6 de marzo, confirm la iniciacin inmediata de la huelga y reeligi
Presidente a Carvajal. Quizs ste busc deliberadamente hacer que el Congreso precediera a la
huelga a fin de solidificar su posicin.
289
Muy influido por Guillermo Mojica, Carvajal habla de haber "descubierto el papel histrico
del maestro" el cual describe en trminos de "movilizadores sociales" en pro de una difusa
"restauracin de alma nacional" o "de la nacionalidad", y de una "reconstruccin social". Carvajal
cree que los dirigentes polticos tradicionales son incapaces de lograr estas metas, las cuales deben
ser buscadas por los maestros, como "autnticos voceros de los intereses del pueblo", dentro de
las instituciones existentes, en estrecha unin con los sectores populares del pas. Ver su Discurso
Inaugural ante el l Congreso Extraordinario de Medellin (indito) en los archivos de FECODE,
FECODE (66).
290
En el VI 1 Congreso Nacional de FECODE. El 1 Congreso Extraordinario fue entonces
convocado "para elegir una nueva Junta Directiva de la Federacin Colombiana de Educadores,
aprobar una reforma estatutaria y fundamentalmente para hacer un replanteamiento de poltica
de la FECODE ante su gremio, ante los trabajadores y ante el pas en el momento histrico actual
de compromisos"; as comienza el citado discurso de Carvajal.
291
Se trata de Vctor Baena Lpez, entonces Presidente de ADIDA. Baena simpatiz mucho
con el ala izquierda de la democracia cristiana, que en Chile diriga Emilio Mspero, Secretario
General de la Confederacin Latinoamericana de Sindicatos Cristianos (CLASC). Adalberto Carvajal
quiso que Baena fuese su sucesor pero no obtuvo suficiente respaldo para lograrlo. Vctor Baena
es en la actualidad directivo de la Confederacin General de Trabajadores (CGT).
292
Tal es el caso de Miguel Antonio Caro, Presidente de FECODE entre 1970 y 1975.
Inicialmente se consideraba a s mismo liberal, luego independiente. En 1974 dirigi el proceso
de vinculacin de FECODE a la CSTC y en 1975 fue elegido miembro de la Junta Directiva de
esta Federacin en una lista del partido comunista. Algo semejante acaece con Jess Mara Antolnez,

219
elegido Secretario General de FECODE en 1970 cuando se le clasificaba como liberal. En 1973
fue elegido miembro de la mencionada Junta Directiva por el Bloque Socialista y en 1975 figura
en la Unin Revolucionaria Socialista (URS).
293
A saber, "Procurar que los sueldos y pensiones de jubilacin o invalidez estn acordes con
el costo de la vida" y "Procurar al educador un vivir exento de preocupaciones materiales, y la
regularidad de una existencia libre de temores".
294
Estatutos de la Federacin Colombiana de Educadores, aprobados por el VII! Congreso
Sindical de la misma, en junio de 1970, artculo 3o.
295
Este recuento se basa en las clasificaciones grupistas o partidistas hechas en forma
independiente por cuatro dirigentes de FECODE. Como reflejo de las nuevas orientaciones polticas
que ingresan o la Junta Directiva de FECODE, de los 20 miembros de dicha Junta elegidos en
1968 slo 5 fueron reelegidos en 1970; y de los 20 elegidos en este ltimo ao, slo 3 conservaron
su asiento en la Junta elegida en 1973.
296
Al VII Congreso de FECODE (1963) asistieron 25 mujeres y 91 hombres; y al XI (1978),
17 mujeres frente a 178 hombres. Ver las actas inditas de dichos congresos en los Archivos de
FECODE. Los comits ejecutivos elegidos en 1968 y 1970 tenan cada uno dos mujeres entre
10 miembros. El Comit Ejecutivo de 1975-1978, una mujer entre 12 hombres. Y los comits elegidos
en 1973 y 1978 han carecido por completo de representacin femenina.
297
CONID estuvo compuesta en sus inicios por FECODE, ANDEPET, ADE, ADEC y
APSECUN, y naci no en funcin del escalafn nico sino de incidentes protagonizados por ADE
a mediados de 1971. Poco despus CON! D sirvi para tratar de crear - en vano - la apariencia
de unidad de maestros y profesores frente al Decreto 223. En abril de 1972 constituan a CONID,
adems de FECODE y ANDEPET (profesores que trabajan en establecimientos nacionales de
educacin tcnica y vocacional), la ACPES (profesores de secundaria vinculados a planteles
nacionales), FECOLPEM (profesores de enseanza media dependientes de los departamentos),
ANAMAC (maestros consejeros pagados directamente por el Ministerio de Educacin) y la incipiente
ASPINEM-ITAS (con profesores de algunos INEM e ITAS).
298
El texto de esta plataforma se encuentra en Educador Colombiano, agosto de 1973.
299
El nfasis es nuestro. Ver la declaracin pblica del CUTE en El Tiempo (julio 31 de 1973)
y Educador Colombiano (agosto del mismo ao).
300 Segn parece, la decisin crtica al respecto se tom en el Primer Seminario lntersindical

Docente realizado en Bogot en agosto de 1974.

301
"Conclusiones sobre Situacin Organizativa de FECODE y sus Sindicatos Filiales",
documento indito presentado al XI Congreso.
302
"Resolucin sobre Poltica de Unidad Sindical y Afiliacin de FECODE a la Confederacin
Sindical de Trabajadores de Colombia (CSTC)", punto IX, adoptada en el mencionado Congreso,
transcrita por Coral op. cit., pp. 243-246. Desde por lo menos el Plan Nciva, FECODE haba
expresado inters en vincularse a la lucha poltica de otros sectores populares. De hecho en 1968
y 1973 FECODE se uni a diversos sectores obreros en la celebracin del primero de mayo en la
firma de denuncias y de declaraciones de unin. Y en 1969 y 1977 la misma Federacin respalda
los respectivos intentos, slo parcialmente exitosos, de "paro nacional" de los trabajadores. En
cambio, FECODE no apoy - probablemente por razones grupistas ideolgicas - el plan de paro
nacional de 1971. Por otro lado, FECODE particp en varios encuentros "unitarios" celebrados
en 1972 y 1973. Ver Caicedo, E.
303
Ibidem.
304
Dicha desafiliacin fue aprobada en el X Congreso Sindical de FECODE (congregado en
Ccuta, en octubre de 1975) y ratificada en el XI Congreso (1978). Ella implica una dura derrota
del partido comunista dentro de FECODE a manos del \/IOIR, unido ste a otras fracciones menores
de la izquierda radical.

220
 CUARTA PARTE:
LOS CONFLICTOS
XI. Las Huelgas
Introduccin
Tras paciente escrutinio de la bibliografa, de la prensa peridica, de los
archivos sindicales y hasta de la memoria de los protagonistas, los autores del
presente estudio llegaron a inventariar bastante ms de un centenar de huelgas
del magisterio oficial en Colombia. Ensayar el relato detallado de cada enfren-
tamiento sera una labor historiogrfica tan prolija como poco productiva para
el analista. En lugar de ello, y para ilustrar la compleja diversidad de cada
confrontacin, el Captulo VI describi con algn detenimiento las huelgas en
Antioquia y en el Magdalena. Con mayor detenimiento aun, el prximo Captulo
vuelve sobre los tres episodios cruciales en la relacin de los maestros organizados
con el gobierno nacional a lo largo de los setenta.
Resta pues el esfuerzo generalizador y explicativo que se intenta a
continuacin. Porque la huelga docente es un fenmeno caracterstico de los
ltimo aos, el tratamiento sistemtico de las estadsticas de conflicto se refiere
al perodo 1968-1978; pero, para ambientar el subsiguiente anlisis abstracto
y porque su escaso nmero permite la resea individual, a la vez que sugiere
algunas hiptesis de entrada conviene aludir primero a la actividad huelgustica
previa al ao de 1968.

El perodo 1944-1967
En las historias del movimiento sindical colombiano no se encuentra mencin
de huelga alguna de maestros hasta despus del nacimiento del Frente Nacional
(6, 21, 35, 48, 93, 132, 143, 153, 159, 185, 195). Sin embargo, el seguimiento
de un indicio (108) permiti identificar el que parecera ser su primer cese
colectivo de actividades. Tal paro tuvo lugar en el Valle del Cauca en junio
de 1944. Se origin en el incumplimiento parcial de una ordenanza que dispona
el reajuste de los salarios docentes a partir de octubre de 1943, so pretexto de
escasez de recursos para su pago. 305 El movimiento huelgustico tuvo sus
primeros brotes en Buenaventura pero rpidamente encontr eco en Cali, donde
una "Junta pro-Mejoramiento del Magisterio" asumi la direccin del mismo
y acord el paro indefinido a partir del 14 de junio. 306 La asamblea y dems
autoridades del departamento, si bien mostraron simpata por las reivindica-
ciones del magisterio, inicialmente condenaron con energa el cese de activi-
dades307: ya desde entonces, segn los argumentos del Secretario de Gobierno
del Valle, se consideraba la educacin primaria como un "servicio pblico",
y la huelga docente como un acto ilegal. Pero al cabo de tres das, los secretarios
221
departamentales de gobierno y educacin fueron personalmente hasta el local
donde despachaba el comit organizador de la huelga, y ofrecieron, primero,
dar cumplimiento total a partir del prximo octubre de 1944 a la ordenanza
origen del problema, y segundo, abstenerse de represalias; en contraprestacin,
las autoridades obtuvieron la orden de retorno a las aulas. Como testimonio
del acuerdo, las partes firmaron un documento que fue dado de inmediato a
la publicidad.
Aunque no fue posible determinar hasta dnde se cumpli el acuerdo del Valle,
en el desarrollo de este primer conflicto se aprecian con claridad varios elementos
caractersticos de la mayora de las huelgas docentes, a saber: (a) descoordinacin
e irresponsabilidad de las autoridades - la asamblea ordena un reajuste que
el gobierno departamental cumple slo en parte, alegando escasez de recursos
fiscales - ; (b) como consecuencia de lo anterior, incumplimiento de ofertas
oficiales a los maestros; (c) bajo nivel de remuneracin docente; (d) presencia
activa de militantes de izquierda dentro del movimiento; (e) aunque la huelga
es "ilegal" las autoridades terminan negociando un acuerdo con los maestros,
y (f) los pactos entre las partes se formalizan mediante documento dado a la
publicidad.
Quince aos ms tarde, bajo inspiracin de la recin constituida Asociacin
Distrital de Educadores (ADE), los maestros de Bogot comienzan a ensayar
la huelga como herramienta de negociacin. 308 El primer intento tuvo lugar en
1959 y se prolong por una semana. El paro se propona lograr aumentos
salariales y tuvo xito en este sentido, segn la versin de sus dirigentes. 309 No
obstante, la participacin de la base fue bastante reducida, lo cual es
comprensible pues se trataba de adoptar un comportamiento laboral sin
precedentes y percibido negativamente por la opinin general de entonces. 310
En junio de 1961 protagoniza la ADE una nueva huelga en busca del reajuste
para compensar el efecto de la inflacin, y de otros beneficios. No es claro
cuntos maestros respaldaron el movimiento pero no debieron ser muchos, entre
otras razones porque entonces la Junta Directiva de ADE se dividi en dos
facciones, una de las cuales, encabezada por su Presidente, di orden de levantar
el paro. La huelga concluy sin resultados concretos; pero cuatro meses despus
se produjo un acuerdo escrito entre el gobierno distrital y los delegados de ADE,
por medio del cual se elevaron sustancialmente los salarios, se organiz un
restaurante escolar y se otorgaron facilidades de estudio para los maestros-
uni versitarios. 311
En el ao de 1962 la actividad huelgustica empieza a extenderse por diversas
regiones del pas. Es posible que el ejemplo de los maestros del Distrito Especial
haya influido no poco en este fenmeno, de la misma manera que las huelgas
docentes parecieron influir sobre las de otros empleados oficiales (29,36). En
este ao, los maestros de varios departamentos iniciaron sus primeras huelgas
o conatos de huelga, pero se desconoce el grado de participacin efectiva en
tales eventos, as como los logros por ellos obtenidos; 312 dos parecen ser los
motivos principales de dichas hu el gas: "reclamar aumentos de salarios o exigir
el pago de (los) emolumentos atrasados"(21).
Diversas fuentes destacan una agitada huelga del magisterio del Distrito
Especial, que tuvo lugar entre el 3 y el 6 de septiembre de 1962 (21, 22, 25,
36, 108, 212). Se buscaba con ella un reajuste de sueldos y otras mejoras
profesionales. Como consecuencia parcial de una divisin interna de los maestros
en dos sindicatos paralelos, ADE por una parte y por otra la "Sociedad de
Institutores Bogotanos" (SIB), efmera pero entonces fuerte debido al apoyo
222
oficial, la huelga concluy en un aparatoso fracaso para la ADE. Una veintena
de los dirigentes ms activos del paro, afiliados a ADE, fue destituida de sus
cargos docentes, y la Asociacin qued prcticamente paralizada por algn
tiempo. Sin embargo, la SIB obtuvo del gobierno distrital un incremento de
salarios para todos los maestros y un importante reajuste segn el nmero de
aos en servicio (de 25% y 50% para quienes cumplieran 5 y 10 aos en la
docencia, respectivamente), y pertenecientes a la primera categora del
escalafn. 313
En tanto que durante 1963 se registran ceses de actividad docente en no menos
de seis departamentos (Boyac, Huila, Meta, Nario, Tolima y Valle), y en 1964
en otros siete como mnimo (Atlntico, Bolvar, Boyac, Cundinamarca, Choc,
Magdalena y Norte de Santander), el ao de 1965 slo presenci una o dos
huelgas del magisterio a nivel departamental. 314 En cambio, tiene lugar en este
mismo ao la primera participacin de FECODE en una huelga nacional, en
asocio del magisterio de la educacin secundaria; parece que el apoyo activo
de las bases haya sido muy precario en esta ocasin, porque varias fuentes
reservan el calificativo de primer "paro nacional de los maestros" para el que
tuvo lugar en 1966. 315
En efecto en marzo de 1966, poca de campaa para las elecciones de
Congreso Nacional, asambleas departamentales y concejos municipales, estall
un masivo paro nacional de educadores de primaria promovido por
FECODE. 316 Dur cerca de 23 das y cont con la participacin de gran parte
del magisterio. Los huelguistas exigan un aumento del presupuesto nacional
para la educacin, la fijacin de un salario mnimo para los maestros, un reajuste
de sueldos, la expedicin del' 'estatuto docente'', el pago de las deudas atrasadas
y el cumplimiento de algunas normas legales que favorecan a los
educadores. 317
Durante el desarrollo de la huelga tuvieron lugar varios incidentes de orden
pblico debidos, en parte, a la infiltracin de agitadores en las filas del
magisterio; distintas organizaciones sindicales de la izquierda, ajenas a la
profesin docente, expresaron pblicamente su solidaridad con los maestros;
y algunos educadores se embarcaron en una huelga de hambre por espacio de
una semana.
Como resultado del paro nacional de 1966, el gobierno cre un impuesto e
increment otro a fin de generar nuevos recursos destinados al pago de los
salarios del magisterio; elev con efecto inmediato su aporte a los departamentos,
el Distrito Especial y los Territorios Nacionales para atender los costos de la
educacin primaria; y orden a las entidades regionales, en acto audaz y
aparentemente inconstitucional, un incremento de los sueldos del magisterio
segn la cuanta que el mismo gobierno estableci para cada entidad
territorial. 318
En el ao siguiente, 1967, slo se produjeron ceses colectivos de actividad
en cuatro departamentos (Antioquia, Caldas, Santander y Sucre). Los motivos
fueron idnticos a los de paros anteriores: ante todo, el retraso en el pago de
los sueldos y el deseo de un reajuste salarial; y, en grado menor, la expresin
de protesta por el incumplimiento de compromisos contraidos previamente por
el gobierno. Como caso excepcional, la huelga de Sucre fue justificada alegando
arbitrariedad oficial en un examen de capacitacin para determinar posiciones
en el escalafn vigente (25, 93).
Resumiendo, a lo largo del perodo 1957-1967, los maestros, aliderados por
la ADE y seguramente estimulados por su ejemplo, poco a poco se inician en
223
actividades huelgusticas. En un principio, ellas no tienen ms mbito que el
respectivo departamento (o el Distrito Especial) pero en 1966 llegan a coordinarse
en tal forma, bajo la accin directiva de FECODE, que paralizan la mayora
de las escuelas oficiales de primaria del pas.
Las reivindicaciones predominantes del perodo anterior a 1968 fueron de
tipo econmico. Aunque los factores de ndole poltica e ideolgica empiezan
a hacerse sentir ya, particularmente en la capital, carecen todava de importancia
visible. Un departamento, Boyac, y el Distrito Especial, sobresalen entonces
entre todas las entidades territoriales como centros de actividad huelgustica.
Los paros del perodo 1944-1967 demuestran ser tiles pero arriesgados para
el docente. Conquistan beneficios econmicos y de participacin en las decisiones
oficiales que probablemente no se hubieran obtenido de otra manera; pero el
maestro aprende que al adelantar un paro, sobre todo cuando ste se encuentra
contaminado con finalidades polticas, corre el riesgo de perder su puesto y su
ingreso. As, en forma progresiva, los docentes debieron descubrir a cabalidad
la fuerza y las limitaciones de la huelga como arma de lucha laboral. Y cabe
pensar, adems, que varios de los dirigentes sindicales del magisterio pudieron
entonces detectar en los paros un poderoso instrumento poltico.

El perodo 1968-1978
Durante los once aos que van de 1968 a 1978, los maestros de la educacin
primaria realizaron ocho huelgas nacionales y no menos de 90 huelgas de alcance
exclusivamente departamental. Durante el mismo lapso, los obreros de todas
las fbricas del pas adelantaron tan slo 287 interrupciones colectivas de
trabajo. 319
Para describir una actividad huelgustica tan intensa, es necesario sintetizarla
mediante indicadores de frecuencia, de tamao, de duracin, y de volumen o
intensidad.
1) La frecuencia de las huelgas puede ser medida de dos formas: a) en trminos
de su nmero durante un cierto perodo (generalmente un ao) y b) en funcin
del nmero de trabajadores presumiblemente afectados. El nmero absoluto
de huelgas representa una primera aproximacin, til para comparar inicialmente
ramas econmicas, perodos o regiones entre s. Pero el segundo indicador es
sin duda ms refinado, porque toma en cuenta el tamao relativo de la poblacin
laboral y en cierto modo describe su "propensin comparativa a ir a la huelga"
(as, 5 paros, no significan lo mismo cuando se trata de 1O000 trabajadores
que cuando se trata de 100000; se dira que en el primer caso la propensin
a entrar en huelga es diez veces mayor que en el segundo). En trminos
aritmticos, los dos indicadores de frecuencia se definen como:
(a) Frecuencia Absoluta: Nmero de Huelgas por Ao.
(b) Frecuencia ( Nmero de Huelgas por Ao )
Relativa: Nmero de Maestros a mitad de Ao x lOOO
2) Las medidas de frecuencia no consideran cul haya sido la participacin
de los trabajadores afectados dentro de la huelga. Por ello, el tamao de la
huelga se define como el nmero promedio de huelguistas por huelga, o sea:
_ Nmero de Huelguistas por Ao
Tamano = - - - --- - -- -
Nmero de Huelgas por Ao
3) Una huelga puede ser ms o menos grave segn se prolongue y, por eso,
224
la duracin se expresa en trminos del nmero de das/hombre empleados en
huelga sobre el nmero total de huelguistas, as:
., Nmero de das/hombre gastados por ao
Durac10n = - - - - - - ---
Nmero de huelguistas por ao
4) Con los indicadores de frecuencia relativa, tamao y duracin puede
definirse un ndice compuesto que resume la intensidad o volumen de las huelgas,
pues toma en cuenta su nmero, la poblacin implicada, la participacin de
los trabajadores y la extensin en el tiempo:
Volumen de las huelgas = Frecuencia relativa X Tamao X Duracin
Reemplazando las definiciones anteriores se tiene:

(
Huelgu~stas) x (_Das/hombre)
Volumen = (Huelgas ) x 1000 x
Maestros Huelgas \Huelguistas

Das/hombre gastados por ao

X 1000
Nmero de maestros a mitad de ao

Es decir, la intensidad o el volumen de las huelgas durante un perodo dado

se mide por el nmero de das/hombre gastados en huelga por cada 1000
maestros. 320
Incidentalmente, las medidas combinadas de frecuencia, tamao y duracin
resultan muy adecuadas para apreciar el desarrollo de la actividad huelgustica
a travs del tiempo y para comparar pases, sistemas, sectores o regiones entre
s. Ms aun, su representacin grfica puede ser ilustrativa; por ejemplo, la figura
(a) del Grfico XI-! podra corresponder a las huelgas fabriles del siglo XIX
y comienzos del siglo XX en muchas naciones industrializadas. Se trataba de
paros relativamente pequeos en tamao, poco frecuentes y de larga duracin;
el tamao era reducido debido a la menor escala de las industrias de entonces;
la menor frecuencia es indicativa de organizaciones sindicales ms dbiles y de
una menor conciencia acerca de la utilidad de la huelga; la larga duracin estara
indicando la resistencia, obstinada y radical, con que muchos empresarios de
la poca enfrentaban los movimientos huelgusticos. En contraposicin, la figura
(b) podra simbolizar la huelga en la actual sociedad industrializada: frecuente,
breve y con un gran nmero de participantes.
Volviendo al caso de los maestros, el Cuadro XI-1 ofrece una visin global

fom+ (
L . __ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ . , / '

----Duracin------+
a Frecuencia
'""'"'
~--~/

Duracin
/ / ;;;:'"""

Grfico XI-1. Representacin tridimensional del tamao, frecuencia y duracin de las huelgas.

225
 Cuadro XI-!. Frecuencia, tamao, duracin y volumen de la actividad huelgustica del magisterio de primaria, 1968-1978.

1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978
- - - - -------- - -----

l. Huelgas de alcance departamental

Nmero 11 8 14 11 5 12 12 14 3 o o
Tamao (promedio de huelguistas por huelga) 1853 913 1944 1859 2222 919 1893 2780 2179
Duracin (das/hombre gastados en huelga) 151595 63285 205664 486151 506667 171529 104109 297281 19608

Volumen 49529 27407 84529 83234 123352 42531 23777 74664 6915
11. Huelgas de alcance nacional
N
N
Nmero 1(10) 1(16) 1(19) 1(16) 1(15) 1(16) 1(12) 1(8)
Tamao (promedio de huelguistas por huelga) - 1362 2791 2062 2022 3076 3333 2735 4383
' Duracin (das/hombre gastados en huelgas) 13623 1026004 1332392 1575300 92292 106654 1476945 70128

Volumen 2412 268515 433938 520445 19909 19840 298797 13007

III. Actividad huelguistica total (1 + 11)
Nmero 11 8 24 27 24 28 12 29 19 12 8
Tamao 1853 913 1701 2411 2096 2406 1893 2933 3151 2735 4383
Duracin 151595 63285 219287 1512155 1839059 1746829 104109 389573 126262 1476945 70128

IV. Volumen 49529 27407 86941 351749 557290 562976 23777 94573 26755 298797 13007
- ----------

Fuente: Compilacin de los autores.

"Entre parntesis est el nmero de departamentos donde se entr en huelga.
de la frecuencia, tamao, duracin y volumen de sus huelgas durante el perodo
1968-1978. La informacin proviene principalmente de la prensa perodica y
de Archivos sindicales; sobra por tanto advertir que su confiabilidad es apenas
relativa, sobre todo en cuanto dice al nmero de huelguistas y, un poco menos,
a la duracin de cada paro. 321 Los datos han sido organizados por aos y
discriminados segn huelgas "nacionales", "departamentales" y "totales". La
unidad de observacin en cada caso es el departamento, 322 porque es l quien
nombra y destituye maestros y porque aun cuando la huelga sea nacional, la
orden final de interrumpir actividades procede del sindicato regional (as, como
lo muestra el propio cuadro, no todos los departamentos participan en los paros
nacionales).
Respecto de las huelgas departamentales, se nota primero cmo su frecuencia
absoluta flucta de un ao o otro, cmo abundaron entre 1973 y 1975, y cmo
desaparecen luego de 1976. En contraste, las huelgas nacionales se suceden
regularmente desde 1970 hasta 1978, a razn de una cada ao y con la nica
excepcin de 1974; a la luz de lo dicho sobre el perodo 1944-1967, pueden
entonces designarse los aos setenta como la dcada de las huelgas nacionales
del magisterio.
Aunque con fuertes oscilaciones, el tamao de las huelgas, tanto
departamentales como nacionales, tiende a crecer moderadamente durante el
perodo considerado. 323 Ello podra indicar una progresiva concientizacin de
los maestros de primaria en relacin con la utilidad y legitimidad de los paros.
En cambio, la tendencia general en cuanto a duracin es ms compleja.
Mirndola a nivel de la actividad huelgustica total, el nmero de hombres/das
gastados cada ao en huelgas crece abruptamente en los aos 1971, 1972, y 1973,
cae en forma as mismo pronunciada durante los tres aos siguientes, tiene una
nueva elevacin en 1977 y vuelve en 1978 a uno de los niveles ms bajos del
perodo.
Las bruscas variaciones descritas en relacin con la frecuencia, con el tamao
y con la duracin de las huelgas sugieren la idea de que la intensidad de los
conflictos laborales del magisterio depende en mucho de factores de ndole
coyuntural y poltico. En efecto, el Grfico XI-2 (volumen o intensidad de los
paros) destaca los aos 1972 y 1973 como aquellos de mayor actividad
huelgustica, seguidos por 1971 y por 1977. En cada uno de estos cuatro aos
se sucedieron confrontaciones nacionales de bastante envergadura y con algn
trasfondo poltico:
1) La huelga nacional de 1971, que dur hasta 20 das en algunos
departamentos, fue motivada principalmente por la exigencia de reajustes
salariales; dicha pretensin parece sin embargo haber sido atizada y explotada
con miras polticas por parte de algunos directivos de FECODE.
2) La expedicin de un estudio docente con artculos que contrariaban algunas
de las tesis ms caras a FECODE est a raz de la huelga de 1972, huelga que
se extendi por espacio de 30 das; pero quizs fue todava ms determinante
de sta la peticin insatisfecha de un nuevo reajuste de salarios.
3) El paro nacional de maestros de 1973 est a primera vista vinculado con
los ofrecimientos hechos por el gobierno nacional como resultado de la huelga
de 1972, varios de los cuales, en el sentir de los directivos del magisterio, haban
sido incumplidos. No obstante, una lectura cuidadosa de los hechos sugiere la
hiptesis de que tales incumplimientos no fueron sino un pretexto para el cese
de actividad docente. Los motivos de fondo habran sido polticos, en particular,
contribuir al rompimiento de las estructuras del "sistema". Aun cuando en el

227
 50 /1
/ 1
I \
I \
I ,
8o 40 / 1
oo I \
I \

"'00 / 1Huelgas nacionales

"'
Qj 30 / 1
:::> A.
..e:
~"' I
/ \
1
I \
I \
(!) I \
"O
e:
20 I 1 I \
(!) / 1 I \
E I 1
:::> I \
o I 1 I \
> I 1
10 Huelgas I 1 I \
departamentales I 1 I \
I 1 I \
I _J \
- _____ _J

o
1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978
Aos

50

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o 40
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"' Huelgas nacionales y

"'
00
Qj departamentales
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..e: 30
~"'
(!)
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10

o
1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1977 1978
Aos

Grfico XI-2. Volumen de la actividad huelguistica del magisterio de primaria oficial, 1968-1978.
(Fuente: Cuadro Xl-1.)

paro de 1973 particip un nmero de maestros menor que en los dos aos
anteriores, su duracin fue muy prolongada: 48 das en la mayora de los
departamentos que participaron en l, pero 66 en Cundinamarca y 71 en el
228
Distrito Especial con sus numerosos maestros. Semejante duracin de la huelga
en departamentos con abundancia de educadores explica porqu su volumen
asciende por encima del de cualquier otro ao.
4) El paro de 1977, por su parte, tuvo una duracin parecida a la predominante
en 1973, 46 das, pero ningn departamento excedi tal guarismo. Entre un 25%
y un 35% del total de maestros del pas suspendi en 1977 sus actividades
docentes, en contraposicin con cerca de un 20% en 1973. Los principales
motivos "manifiestos" de la huelga eran lograr la derogatoria del Decreto 128
o Estatuto Docente de Durn Dussn, la elaboracin de uno nuevo con la
participacin de FECODE, y el deseo de un reajuste salarial. No obstante, una
vez ms se perciben en el trasfondo de la huelga motivaciones polticas, de
inspiracin revolucionaria, abrigadas por varios directivos de la mencionada
Federacin sindical.
En conclusin, son dos los principales determinantes de la intensa actividad
huelgustica del magisterio luego de 1967: las reivindicaciones salariales y la lucha
contra estatutos docentes juzgados como inaceptables por los directivos. Sin
embargo, un estudio minucioso de las causas de las huelgas nacionales, como
el adelantado en el prximo Captulo, permite detectar la presencia de intereses
y motivaciones "revolucionarios'', caractersticos de los activistas de la extrema
izquierda. Lo cual induce a pensar que las huelgas docentes de mayor
envergadura nacional se originaron, por lo menos en parte, a causa de factores
netamente polticos.

Causas de las huelgas departamentales

Conviene ahora sistematizar el examen de los factores que inciden sobre la
actividad huelgustica del magisterio. A este respecto y dada su distinta
naturaleza, es necesario considerar por aparte las huelgas nacionales y las
puramente departamentales. La mayora de las primeras, ocho en total, son
escrutadas en el prximo captulo. 324 Su escaso nmero no se presta al tipo de
tratamiento estadstico que aqu se aplica; no obstante, la discusin terica que
sigue contiene puntos de referencia tiles para mejor entender tambin el porqu
de las huelgas nacionales.

Factores determinantes de la huelga: teora e indicadores

Tres tipos de factores parecen determinar el mayor o menor volmen de la
actividad huelgustica: los de ndole econmica, los de naturaleza organizacional
y los de carcter poltico.
Factores de tipo econmico En el anlisis tradicional de las huelgas, son
las causas de ndole econmico las que han recibido mayor atencin: entre ellas
se destacan tres principales: las variaciones en el salario real, la extensin del
desempleo, y la magnitud de las utilidades de la empresa. En el caso de los
maestros, los mismos tres factores tendran vigencia aunque con las modifica-
ciones del caso; a ellos se aadiran otros dos, estrechamente relacionados con
el fenmeno especfico objeto del presente estudio: el retraso en el pago de los
salarios y la inseguridad social.
1) La relacin existente entre un descenso en el poder adquisitivo del salario
y las huelgas es conceptualizado por algunos autores en trminos de la teora
sobre expectativas y logros. Segn este argumento, cuanto mayor es la
discrepancia entre lo esperado por un individuo o grupo y lo efectivamente
229
alcanzado por l, mayor es su descontento; puesto que el trabajador aspira,
cuando menos, a mantener su nivel de vida, una rebaja del salario real genera
insatisfaccin y abre de inmediato la posibilidad de ir a la huelga.
El aludido argumento, impecable como es en abstracto, exige para su
contrastacin emprica de series histricas de salario (o mejor, de series de
ingresos laborales disponibles netos), series infortunadamente inexistentes para
los maestros de primaria en cada uno de los departamentos. En su defecto, se
resolvi acudir a datos de las tres entidades para las cuales fue posible reconstruir
dicha informacin (Antioquia, Magdalena y Santander), aplicando cada una
al conjunto de las unidades territoriales que ms se le asemejan en su grado
de desarrollo relativo. 325
2) El peligro del desempleo tiende en principio a disuadir al trabajador de
entrar en huelga; por el contrario, cuando la escasez relativa de mano de obra
hace ms difcil sustituir un trabajador en cargo, aquel se siente en una posicin
ms segura para salir a la huelga. Puesto que no existe ndice alguno de
desempleo para el sector docente, se apel aqu como su vicario ( "proxy ") al
nmero anual de egresados de las normales de cada departamento, dividido
por el nmero de maestros; cuanto mayor sea el cociente, mayor ser el peligro
de desempleo por la ms abundante oferta de candidatos a posiciones docentes.
Se trata, pues de una medida del desempleo potencial del magisterio, y no tanto
de su desempleo actual.
3) Cuando los trabajadores perciben que el empresario est recibiendo
utilidades extraordinarias, querrn lgicamente participar de las mismas. De
ah no se sigue sin embargo, que el volumen de los paros sea siempre mayor
en pocas de auge para los empresarios, porque stos, precisamente debido a
la bonanza y al inters de prolongarla, estarn ms dispuestos a efectuar algunas
concesiones. En realidad, varios estudios han demostrado que el efecto neto
de las mayores utilidades sobre la magnitud de las huelgas es incierto (104).
Como cabe esbozar un argumento similar al anterior a propsito de los
maestros y el gobierno - bastara reemplazar el concepto "utilidades
extraordinarias" por el de "ingresos fiscales abundantes" - vale la pena de
todos modos explorar el punto. Para medir la abundancia de recursos fiscales
se calcul, en trminos porcentuales, la diferencia entre los ingresos corrientes
presupuestados por la Nacin y los ingresos de hecho percibidos por la misma.
El ejercicio debera haber sido aplicado a los ingresos fiscales de cada
departamento, pero no fue posible reunir los datos del caso.
4) El cuarto factor de tipo econmico, a saber, el retraso en el pago de los
salarios, no requiere de mayores comentarios. Es muy comprensible que esta
circunstancia induzca a huelgas masivas y obstinadas del magisterio. Pero su
medida es difcil por desconocer la duracin de tales demoras y porque las fuentes
disponibles hablan de varias clases de atrasos: en el pago de la asignacin bsica,
en el pago de una prima, en el pago de un reajuste de sueldo, etc. No obstante,
se decidi construir una variable binaria(" dummy") en la cual "1" representa
cualquier tardanza en la remuneracin del magisterio mencionada como causal
de una huelga y "O", la ausencia de dicha mencin.
5) La inseguridad social se refiere ante todo a los sobresaltos producidos como
consecuencia de la imprevisin gubernamental para adoptar sus cuotas
patronales, tanto a los organismos que atienden la asistencia mdica, hospitalaria
y farmacolgica, como a los fondos que en el futuro habrn de pagar la cesanta
y las pensiones de invalidez, vejez y muerte de los maestros. Si el educador
percibe que el gobierno no cumple con esta obligacin puede sentirse justamente

230
preocupado y llegar a participar en una huelga que demande la solucin del
respectivo problema. Tambin a este propsito se construy una variable binaria
donde "l' designa la alusin al tema como motivo del paro.

Factores de tipo organizaciona! Entre los determinantes de las huelgas

se encuentran algunos factores que podran llamarse de tipo estructural o de
ndole administrativa y que aqu se designan ms especficamente como
"organizacionales". Unos ataen a la estructura de la organizacin donde
trabajan los maestros y, en particular, a su grado de centralizacin o descentra-
lizacin. Otros tocan a las relaciones entre la organizacin gubernamental y
el sindicato de los maestros y concretamente: el grado de divergencia entre las
metas de aquella y las metas de ste, el grado de estabilidad de las respectivas
organizaciones, el cumplimiento de pactos o promesas hechas por la organizacin
gubernamental al sindicato, y el grado de represin o persecucin de aquella
con ste. El tercer grupo de factores se refiere a caractersticas organizacionales
del sindicato: su tamao relativo, su disciplina, la presencia de conflictos internos
y la solidaridad inter-sindical que suscita. Finalmente, un cuarto tipo de factores
organizacionales concierne a las condiciones de trabajo de los maestros, y en
especial, al reglamento general o estatuto que las gobierna, a los recursos
materiales para el trabajo y a los traslados inconsultos. Valga unos breves
comentarios sobre aquellos de dichos factores que pudieron ser
operacionalizados para el presente estudio y sobre el indicador aqu empleado
para medirlos.
1) Simplificando las cosas, puede hablarse de dos sistemas de negociacin
colectiva: uno descentralizado, donde los acuerdos tienen lugar a nivel de la
empresa, la fbrica, o para el caso de los maestros, el departamento; y otro
centralizado, donde la negociacin se ampla a unidades globales, como el sector
industrial o la Nacin. Algunos autores han encontrado cmo en los pases
desarrollados, la intensidad promedio de la actividad huelgustica bajo sistemas
con negociacin colectiva descentralizada ha sido sustancialmente mayor que
bajo sistemas centralizados. Tal hallazgo induce a pensar que el grado de
centralizacin/descentralizacin de la estructura gubernamental frente a los
maestros puede tener alguna incidencia sobre el volumen de sus huelgas.
En el caso presente es til recordar cmo, aun cuando los docentes oficiales
han sido, y siguen siendo, empleados departamentales o distritales, la Nacin
ha ido adquiriendo un mayor control sobre el nmero y calidad de los educadores
que puede contratar cada entidad territorial. Ms aun, y tal como se explic
en el captulo sobre Financiamiento, desde 1961 la Nacin ha asumido
progresivamente el pago de los sueldos de la casi totalidad del magisterio. Tales
circunstancias han conducido a que la negociacin colectiva de los docentes se
centre cada vez ms en torno de la Nacin, representada por el Ministerio del
ramo. Para medir, de manera aproximada, esta creciente centralizacin de las
estructuras gubernamentales relacionadas con el magisterio, se tomar el
porcentaje anual de gastos de funcionamiento en educacin primaria atendido
con recursos del nivel central.
2) El sindicato docente, sea FECODE en el plano nacional, sea cada
agremiacin de base en su respectiva unidad territorial, acta ante el gobierno
como una organizacin o institucin frente a otra; 326 cabe entonces hablar de
algunos aspectos de la relacin entre dichas organizaciones que pueden dar origen
a conflictos laborales.
La primera relacin interorganizacional concierne al grado de afinidad o

231
divergencia entre las metas perseguidas por cada institucin. Estudios empricos
sugieren que cuanto mayor sea la discrepancia entre las metas del sindicato y
las de la organizacin patronal, mayor es la probabilidad de conflictos que
desemboquen en huelga. Este planteamiento, llamativo como teora, no se presta
a estimaciones estadsticas dada la dificultad de medir la afinidad o divergencia
de las metas organizacionales. Una aproximacin ingeniosa al punto, empleada
con xito por otros investigadores, consiste en considerar el nmero de peticiones
presentadas por el sindicato ante la entidad patrono al iniciarse las negociaciones
(160). Entre ms numerosas sean ellas, mayor se puede presumir la divergencia
entre las metas de las dos organizaciones. Desafortunadamente, tal informacin
no pudo ser allegada en lo atinente a los conflictos docentes en Colombia, de
modo que la variable correspondiente hubo de ser omitida. 327
La posibilidad de solucionar un desacuerdo entre dos actores parece requerir,
entre otras cosas, de una cierta mnima capacidad predictiva de cada actor sobre
la conducta del otro. En otras palabras, el actor A, individuo u organizacin,
difcilmente ceder o siquiera atenuar sus pretensiones frente a B, en tanto
A no pueda predecir con un mnimo de confianza ciertos comportamientos de
B. Cuando se trata de instituciones en conflicto, aquella capacidad predictiva
est ntimamente relacionada con la estabilidad percibida por cada organizacin
respecto de la otra, la cual a su vez corre pareja en gran medida con la
permanencia en su cargo de los directivos y agentes negociadores de cada entidad.
Algunos estudios, sugerentes aunque todava limitados en su alcance, corroboran
la validez de estos puntos de vista. 328 De ah que en la presente investigacin
se haya previsto una medida de estabilidad organizacional, definida
operacionalmente como el porcentaje de los cuatro actores principales, dos del
gobierno y dos del sindicato, que hubiesen permanecido por ms de un ao
en el cargo que ocupaban al iniciarse la huelga. Una vez ms sin embargo, la
informacin pertinente slo se obtuvo para tan pocos casos que su examen
estadstico carecera de sentido.
La relacin entre dos organizaciones se torna ms conflictiva cuando una
de ellas incumple, sin justificacin legitimada, sus ofertas precedentes. Tal
experiencia ha sido frecuente para los docentes del sector pblico y su presencia
o ausencia puede ser medida mediante una variable binaria, donde "l" designa
la mencin de una o ms promesas oficiales incumplidas como motivo del paro.
Por ltimo, es claro que aquellas acciones del gobierno interpretadas por el
sindicato como represivas de su gremio pueden determinar un conflicto o
incrementar su intensidad. Cabra argir que las mismas acciones pueden acabar
con una huelga o disminuir su probabilidad y que, por tanto, su efecto causal
sobre el conflicto es ambiguo; tal ambigedad deber tenerse en cuenta al
interpretar los datos presentados ms adelante. Sin embargo se supone aqu
que, a no ser por una represin dura y sostenida, las acciones de fuerza
experimentadas como arbitrarias por sus vctimas tienden a incrementar el nivel
del conflicto entre los maestros y el gobierno. La medicin de tal factor se
intenta, a modo estimativo, como una variable binaria, basada en la mencin
o no mencin de acciones represivas o de persecucin sindical como causal del
cese de actividades docentes.
3) Algunas caractersticas organizacionales del sindicato, importantes para
explicar las variaciones en el volmen de las huelgas, son su tamao relativo,
su disciplina interna, la presencia o ausencia de conflictos intestinos, y la
solaridad que suscita entre otras organizaciones de trabajadores.
Entre mayor sea la proporcin de sindicalizados en relacin con el total de

232
docentes de un departamento, mayor ser su tamao relativo (y, por inferencia,
su representatividad). Este aspecto ser medido, como el porcentaje de maestros
que cotizan a su respectiva agremiacin. 329 El cambio, sin embargo, se dificulta
por falta de datos para cada uno de los aos considerados: existen cifras para
1968, 1970, 1973, 1975 y 1978; pero parece razonable atribuir, como una
aproximacin, los guarismos de los aos conocidos a los aos inmediatamente
subsiguientes. 330
Para el grado de disciplina de los afiliados al sindicato existe una medida
bastante confiable: la proporcin de maestros que va al paro. En cambio, la
presencia o ausencia de conflictos internos es un factor extremadamente difcil
de cuantificar, toda vez que raramente queda registrada en documentos; por
esta razn, ha de aceptarse como variable omitida del anlisis. Por ltimo, el
grado de solidaridad que despierta una huelga puede indicarse mediante una
variable dicotmica en la cual "O" corresponde a la ausencia de expresiones
de apoyo segn las fuentes consultadas y '' l' ', a la constancia de manifestaciones
verbales o tangibles de respaldo (asesora, paros de solidaridad, etc.). 331
4) Las reglas que gobiernan las condiciones de ingreso, ejercicio, ascenso,
despido y retiro de la actividad docente pueden tambin dar lugar a conflictos
entre el sindicato y la organizacion patronal. Ya se indic atrs cmo el ''estatuto
docente" o codificacin general de las reglas aludidas, ha sido motivo frecuente,
no slo de enfrentamientos entre FECODE y el Gobierno Nacional, sino de
paros generales del magisterio. Por ello, el indicador escogido para medir la
incidencia de este factor es una variable dicotmica, donde "l" significa la
mencin del estatuto como motivo de la huelga.
As mismo, las malas condiciones materiales del trabajo y los traslados
inconsultos de un lugar a otro pueden dar lugar a resentimientos y protestas
que eventualmente degeneran en una mayor actividad huelgustica. Los
indicadores correspondientes sern dos variables binarias conformadas por la
alusin, o ausencia de alusin, a las condiciones materiales de trabajo o a los
traslados como justificacin del paro respectivo.
Factores de tipo polltico No slo los ''paros cvicos'' u otras modalidades
de la protesta popular, sino tambin las huelgas en sentido estricto pueden, por
supuesto, originarse o agudizarse total o parcialmente por razones propiamente
"polticas". Lo dicho acerca de la "radicalizacin" del sindicalismo de cuello
blanco, y de FECODE en particular, hace tanto ms obligada la consideracin
de este gnero de causales en el presente estudio. Pero, desafortunadamente,
la literatura internacional ha explorado ms bien poco el problema, 332 lo cual
impide apreciar a cabalidad el sentido de los datos colombianos.
A ttulo meramente exploratorio, se crey til considerar en alguna forma
tres factores polticos: la ideologa de los dirigentes sindicales, las expresiones
de "intensa politizacin" por parte de los mismos, y la coincidencia de las
huelgas con pocas de campaa electoral.
La ideologa de los dirigentes slo pudo ser determinada para las huelgas
nacionales, pues apenas se conocen las orientaciones polticas de los miembros
del Comit Ejecutivo de FECODE, las cuales pueden agruparse en seis
categoras: (1) Partidos tradicionales; (2) Movimiento Obrero Independiente
Revolucionario (MOIR); (3) Partido Comunista; (4) Grupo Marxista-Leninista
(ML); (5) Grupos socialistas, donde se incluyen el Bloque Trotskysta, el Partido
Socialista de los Trabajadores (PST) y la Unin Revolucionaria Socialista (URS)
y (6) Independientes y no inclubles en otras categoras.
En cuanto a los otros dos factores polticos, se emplearon variables binarias

233
para designar su presencia o ausencia. As, en el caso de la proximidad de las
elecciones, "l" denota la huelga que tuvo lugar dentro de los tres meses
anteriores a una eleccin para Presidente de la Repblica o para corporaciones
pblicas. Por expresiones de "intensa politizacin" se entendieron aquellas
declaraciones de los dirigentes, consignadas en las fuentes primarias, cuyo
contenido no es slo crtico del sistema poltico en general, sino que defienden
comportamientos ilegales, en abierto desafo a la autoridad.

Hallazgos empricos
El lector familarizado con las exigencias del anlisis estadstico no habr
dejado de notar las variadas deficiencias en la informacin allegada, si se tratase
de someter a prueba rigurosa la anterior secuencia de hiptesis explicativas. En
efecto, los criterios de estimacin e inferencia en regresin mltiple suponen
ciertas propiedades del modelo y de los datos, propiedades que raramente se
renen dentro de las reas "blandas" de la ciencia social. Para mencionar
algunas de las deficiencias en el caso presente: a) Los conceptos de la teora
no se encuentran suficientemente dilucidados ni los "paradigmas"
suficientemente formalizados, como para permitir la especificacin de modelos
alternativos. b) Por consiguiente, habra que multiplicar el nmero de regresares,
lo cual no se compadece con la escasez de grados de libertad. c) Son bastantes
las observaciones "sin informacin" en distintas variables, lo cual reduce an
ms los grados de libertad; las correcciones usuales, por su parte, tienden a sesgar
los estimativos. d) Varios de los indicadores tienen apenas "validez aparente"
y no es posible determinar su validez predictiva, de contenido, o de constructo
(v. gr. peligro de desempleo, cumplimiento de ofertas, etc.). e) La confiabilidad
de otros indicadores es bien discutible comenzando, como se dijo, por el nmero
de huelgas en un departamento, o por su volumen durante un perodo; y no
es factible calcular los respectivos coeficientes de atenuacin. f) Se conoce de
antemano la existencia de variables omitidas. g) Algunos de los regresares
(p. ej. deterioro en el salario real) deberan especificarse dentro de una estructura
de rezagos difcil de estipular de antemano. h) En algunos casos podra postularse
la presencia de causaciones recprocas, lo cual plantea el problema de
identificacin. i) Algunos indicadores (p. ej. series de salario, porcentaje de
cotizantes) tuvieron que ser interpolados a observaciones sin informacin, lo
cual introduce el peligro de autocorrelacin.
Ante la precaria calidad de los indicadores, y pese al cuidadoso esfuerzo de
operacionalizacin y recoleccin, es pues necesario convenir en el carcter
preponderantemente exploratorio y tentativo del subsiguiente anlisis emprico.
Cada "hiptesis" parcial se examina a la luz de porcentajes o del respectivo
coeficiente de correlacin simple el cual, como se sabe, tiene los defectos de
medir slo relaciones lineales, de no sustentar interpretaciones de ndole causal,
de no descontar el efecto de terceras variables y de ser sensible al tipo de medicin
y distribucin de indicadores. En gracia de simplificar el lenguaje sin embargo,
algunas de las "conclusiones" que siguen son expresadas con ms fuerza de
la que rigurosamente autorizara su fundamentacin estadstica.

Los factores de tipo econmico Atrs se destacaron cinco causales de

naturaleza econmica como tericamente tiles para entender la actividad
huelgustica del magisterio: el deterioro del salario real, el peligro de desempleo,
los retrasos en el pago de la nmina, la inseguridad sobre prestaciones sociales
234
presentes y futuras, y la mayor o menor abundancia de recursos
gubernamentales.
Al confrontar los datos, la abundancia fiscal revel una moderada asociacin
con la actividad huelgustica; cuanto ms alto es el porcentaje de ingresos no
anticipados del gobierno nacional, menor es la probabilidad de que se inicie
huelga alguna y menor es el nmero total de huelgas docentes durante el
ao. 333 Esto sugiere que las "adiciones" presupuestales son un mecanismo bien
eficaz para impedir que el descontento de los maestros desemboque en huelga.
En efecto, como se recordar del captulo sobre financiamiento, las adiciones
requieren certificado de disponibilidad de nuevos recursos. El Ministerio de
Hacienda, anticipando las adiciones, suele subestimar los ingresos totales en
su Proyecto de Presupuesto; aprobada la Ley, aquellas se autorizan segn sean
su urgencia y la capacidad de presin de la entidad respectiva; ahora bien, la
inminencia de un paro del magisterio es argumento de peso para que el Ministro
de Educacin obtenga de Hacienda recursos superiores a los presupuestados.
As, el sistema de las adiciones sirve como preventivo de la huelga, a la vez
que condiciona una suerte de complicidad no pactada entre el Ministerio de
Educacin y los maestros, pues la amenaza de paro atrae recursos hacia el sector.
Por lo dems, aquel hallazgo podra sugerir que los funcionarios del gobierno
nacional ceden con mayor facilidad ante la presin del magisterio cuando los
ingresos de la Nacin son ms copiosos. 334
En cuanto a la evolucin del salario real se llega a dos conclusiones,
paradjicas en apariencia. De un lado, el volumen total de las huelgas vara
slo en forma muy tenue con los altibajos en la remuneracin del magisterio, 335
lo cual contradice la expectativa terica segn la cual cuanto ms pronunciado
es el deterioro en el nivel de vida del maestro, mayor sera su disposicin a entrar
en paro. De otro lado, y en consonancia con la teora, las huelgas nacionales
de mayor volumen, esto es, las de 1971, 1972, 1973, 1975 y 1977 (aos de rpida
inflacin) fijaron como uno de sus objetivos principales el logro de reajustes
en el salario. 336
La contradiccin anterior podra explicarse de distintas maneras. En primer
lugar, el que la huelga sea en efecto determinada por prdidas en el ingreso
real no necesariamente implica que su intensidad relativa vare con la severidad
de la prdida sufrida. En segundo trmino, es posible que los conflictos salariales
se den sobre todo a nivel nacional, pues la inflacin afecta simultneamente
a todos los docentes, y dado que al Ministerio corresponden el grueso de la
financiacin y el establecimiento de las asignaciones bsicas en cada
departamento (as, los paros regionales se ''especializaran'' en asuntos distintos
del salario). Como lo tercero, la distancia temporal entre una merma del salario
efectivo y la huelga consiguiente puede diferir de un caso a otro, de modo que
cualquier correlacin agregada337 subestime la real importancia de aquel factor.
Por ltimo, deben tenerse en cuenta el ambiente de acelerada inflacin a todo
lo largo del perodo y el que la cada del salario real afectase prcticamente
por igual a todos los grupos urbanos de clase media: ante una tendencia que
escapaba a sus reales posibilidades de control, y ante el "consuelo" de un mal
generalizado, los docentes habran percibido parte de la cada en su salario real
como inevitable y habran luchado por su recuperacin slo en cuanto ella
dependa de las autoridades sectoriales (i.e. habran exigido adiciones al
presupuesto educativo, como se vi).
El temor al desempleo, medido como la proporcin de egresados de las
normales de cada departamento con respecto al nmero de maestros que trabajan
235
en el mismo, no revel incidencia alguna sobre su actividad huelgustica. 338 En
esto deben influir bastante la estabilidad laboral garantizada por el estatuto
docente, 339 y la poltica expansionista de los servicios educativos de primaria
mantenida por el gobierno nacional a todo lo largo del perodo 1968-1978. En
realidad, bajo tales circunstancias, el maestro no tendra porqu abrigar mayor
temor de perder su trabajo.
A pesar de las diversas y justificadas incertidumbres que existen acerca del
pago efectivo, actual o futuro, de las prestaciones sociales para el magisterio,
este tema rara vez ha figurado como determinante de un paro de maestros. 340
Ello puede significar que las deficiencias en las prestaciones sociales no son
percibidas como muy agudas por la mayora de los maestros, que el futuro por
lo regular preocupa menos que el presente, y/o que por ser la profesin de
educador un oficio transitorio para muchos institutores, que adems son jvenes,
el problema de las prestaciones no habra adquirido prioridad entre sus
exigencias. El tema, sin embargo, en el sentir de varios dirigentes sindicales y
autoridades educativas consultadas, muy posiblemente pasar a un primer plano
en el corto o mediano plazo (recurdese lo dicho al respecto en el Captulo VIII).
Finalmente, durante los aos de 1957 a 1967, las huelgas del magisterio
tuvieron su origen ms frecuente en demoras para pagar su remuneracin. Pero
en el lapso 1968-1978, la importancia de este factor disminuye en algo: por una
parte, 36 de las 88 huelgas departamentales analizadas en este punto, aducen
los retrasos aludidos como motivacin; por otra parte, en apenas una de las
ocho huelgas nacionales, la de 1978, se menciona dicho atraso en los pagos.
Es entonces manifiesto que el problema de los retrasos, sin haber desaparecido,
ha ido perdiendo actualidad, de seguro como consecuencia de reformas
administrativas como la creacin de los FER y de haber asumido la Nacin en
forma casi total la carga financiera del magisterio. No en vano se observ atrs
que las huelgas del nivel departamental tendan a desaparecer en los ltimos
aos del perodo 1968-1978.
A modo de resumen sobre los factores econmicos reseados, el estudio de
las huelgas docentes entre 1968 y 1978 revela que slo tres de ellos tienen
incidencia sobre el conflicto laboral a saber, las demoras en el pago de los
emolumentos del magisterio, la disminucin del salario real, y la abundancia
o escasez de recursos fiscales. En cambio, hasta 1978 el temor al desempleo
y la preocupacin por incertidumbres o deficiencias en las prestaciones sociales
parecen no haber influido en mucho sobre la actividad huelgustica de los
maestros oficiales.
Factores de tipo organizacional Nueve de estos factores pudieron ser
operacionalizados para el presente estudio: el sistema centralizado o
descentralizado de negociacin, el incumplimiento de ofertas hechas por el
gobierno a los maestros, la queja de represin contra el sindicado o sus afiliados,
el tamao de la asociacin gremial docente, su grado de disciplina, la solidaridad
intersindical que despierta, las condiciones materiales de trabajo, el estatuto
de la profesin, y los traslados inconsultos.
Se comprob que las condiciones materiales de trabajo, los traslados
inconsultos y el estatuto de los educadores prcticamente no figuran como mvil
de huelga alguna de nivel departamental durante los aos aqu en
consideracin. 341 El aludido estatuto, por supuesto, s se encuentra en la raz
de la mayora de las huelgas nacionales adelantadas entonces. 342
Al parecer, tampoco inciden sobre la decisin de ir a un paro departamental
de maestros o sobre su volumen, la alegada represin oficial en contra del
236
sindicato ni el incumplimiento de las promesas gubernamentales. Unicamente
6 de las 90 huelgas de alcance regional incluyen entre sus motivos una alusin
directa a represin oficial, lo cual sugiere que, o dicha represin es rara o, si
sucede con mayor frecuencia, no suele ser de tal naturaleza que suscite como
respuesta un paro docente. 343 Por otro lado, estudiando las mismas huelgas se
estableci que el incumplimiento de promesas u ofrecimientos oficiales es dado
como causal del cese de actividades en un 20% (N = 90) de ellas; no obstante,
la correlacin de este factor, como variable binaria, con el volmen de las
huelgas, arroj un valor de 0,03 (N = 88). Ante tal hecho, cabe conjeturar
que la mera promesa incumplida slo excepcionalmente origina una huelga
departamental del magisterio.
Las fuentes primarias muy pocas veces consignan expresiones o actos de
solidaridad por parte de otras organizaciones de trabajadores vinculadas o no
a la educacin, en favor de un sindicato docente de nivel departamental que
se halle en paro. 344 Lo cual hace pensar que dichas expresiones o actos son muy
infrecuentes o que en realidad carecen de significacin. An ms, las noticias
sobre huelgas departamentales pocas veces mencionan a FECODE como entidad
que activamente las respalde; 345 en este sentido pues, la solidaridad de
FECODE con sus agremiaciones filiales tampoco parece incrementar o disminuir
la actividad huelgustica departamental.
A pesar de la tendencia hacia una mayor sindicalizacin de los maestros
durante el perodo 1968-1978, la proporcin de cotizantes al sindicato carece
de efecto perceptible sobre su actividad huelgustica. 346 En cambio, un factor
organizacional, el nico (y, peor todava, tal vez debido a mero espejismo
estadstico) 347 que demostr estar asociado moderadamente con el volumen de
las huelgas docentes, fue el grado de disciplina sindical. Entre mayor es sta,
ligeramente mayor es la magnitud de un paro. 348
Por ltimo, se constat cmo la creciente centralizacin financiera registrada
durante los aos de referencia no ha ejercido influencia significativa sobre el
volumen huelgustico en el sector de la primaria oficial. 349 Este hallazgo es de
mucha importancia porque tiende a descalificar uno de los ms socorridos
argumentos en defensa de la nacionalizacin, cual es el que con ella se reduce
la intensidad de los enfrentamientos entre el magisterio y el gobierno. En
realidad, la centralizacin financiera no ha disminuido, pero tampoco ha
aumentado, el volumen de la actividad huelgustica; ms bien ha contribuido
a modificar las causas de los paros (cambiando, por ejemplo, el atraso en los
pagos por la negociacin de estatutos docentes) y a que las huelgas principales
revistan alcance nacional. Con todo, la prueba emprica toca slo al aspecto
financiero de la nacionalizacin y a la manera concreta como ella tuvo lugar
durante los setenta; y podra ser que los cambios administrativos u otras frmulas
de centralizacin fuesen ms eficaces en esta materia.
Factores de tipo po/i'tico Por ltimo, al escrutar las huelgas del magisterio
acaecidas durante el decenio 1968-1978, se encuentra cmo stas, cuando tienen
lugar a nivel puramente regional, rara vez son determinadas por intereses
polticos; slo en las huelgas de alcance nacional se percibe la presencia de dichos
intereses.
Ms concretamente, las fuentes consultadas revelan que apenas una de las
90 huelgas departamentales se justific en trminos de "solidaridad" con otro
sindicato del sector educativo; y slo una de ellas tuvo lugar en circunstancias
que hacen sospechar la intencin de explotar la coyuntura electoral con
propsit0s polticos (esto es, durante los tres meses anteriores a unos comicios).
237
Es pues en las huelgas de nivel nacional, como pasa a mostrarse en el captulo
siguiente, donde con frecuencia se delatan finalidades ms explcitamente
"polticas".

Notas
305
Ordenanza 16 de 1943 (mayo 27) de la Asamblea Departamental del Valle del Cauca. La
subsiguiente narracin de la huelga se basa en noticias del Diario del Pac1fico, Cali, junio 7-17
de 1944, El Relator de las mismas fechas, y entrevistas con dos informantes selectos.
306
Esta Junta, al parecer constituida para la ocasin, estaba presidida por Luis Alfonso Collazos.
La orden de paro cobijaba las ciudades y poblaciones de Cali, Buenaventura, Roldanillo, Cartago,
Zarzal, Jamund, Andaluca, Cerrito, Vijes, Trujillo, Obando, Yotoco y Tulu. Pero no fue posible
establecer hasta dnde, fuera de Cali y Buenaventura, se obedeci la orden de paro. En esa poca
exista una Asociacin de Maestros del Valle, la cual, aunque slo tardamente se vincul a la huelga,
represent al magisterio en la negociacin final. Era entonces Gobernador del Valle Absaln
Fernndez de Soto y Secretario de Educacin, Severo Reyes Gamboa.
307
Algunos padres de familia manifestaron pblicamente su respaldo a los maestros, y lo propio
hicieron varios sindicatos de trabajadores del Valle. Entre los maestros promotores de la huelga
figuran varios miembros del Partido Comunista.
308
La ADE naci en 1957 y en ese mismo ao recibi su personera jurdica. Desde su comienzo,
la directiva de ADE ha sido caracterizada por su combatividad y por la presencia en su seno de
maestros de izquierda y polticamente radicales. Varios de los directivos han sido "maestros
universitarios", es decir educadores que al mismo tiempo adelantan estudios en la universidad.
En su inicios la ADE cont con el respaldo de la UTC. Cristancho, V.M. (36).
309
Al parecer, se obtuvo tambin el reconocimiento de una prima de habitacin, con efecto
retroactivo, y la constitucin de un "Consejo Tcnico de Educacin" (Acuerdo 110 de 1959), con
participacin de los maestros. Parece que hubo otros logros pero los autores consultados, Cristancho
(36), entonces Secretario General de la ADE; Hurtado, (108), Quince Aos, (en 212-jun. 17, 1972);
y Caldern, (22) no coinciden en sus enumeraciones.
310
Al hablar de los aos 1958 y 1959, la obra Treinta Aos (6), alude en forma muy imprecisa
a huelgas "de maestros de Bogot, el Valle y otros lugares". No fue posibie aclarar para este estudio
el caso de "el Valle y otros lugares".
311
Parece que se acordaron otros beneficios, pero los autores que los mencionan no coinciden
en sus relatos. Cristancho (36) y Hurtado (108).
312
Las fuentes disponibles son extremadamente incompletas y slo se refieren al lugar de los
paros. As, Hurtado, (108) que escribe a finales del ao, narra el caso del Distrito Especial, referido
a continuacin en el texto, y alude a "movimientos huelgusticos en Cundinamarca, Huila, Choc,
Caldas y otras secciones". Caro (25), menciona adems del Distrito, Nario. Delgado, habla de
huelgas del magisterio de primaria oficial "en la mitad de los departamentos" y Caicedo, (21) dice
lo mismo. -
313
Esta diferencia salarial segn los aos en servicio haba sido ordenada por el Decreto Nacional
1135 de 1952, pero es discutible la constitucionalidad de tal mandato.
314
Una de ellas fue propiamente un "paro cvico" auspiciado por los maestros de Boyac. Ver
Caro (25), Carvajal, A. (28), Caicedo (21) y Delgado (49).
315
As lo hacen "Quince Aos" (en 212, junio 17, 1972) entrevistas personales con directivos
de FECODE. Ver, sin embargo, la versin de Caldern (22) y Coral (35).
316
Ya en 1963 FECODE haba convocado a un paro nacional, que no se llev a cabo porque
el gobierno estableci una comisin para estudiar las propuestas de los maestros y reestructur
la Junta Nacional del Escalafn para dar a FECODE el puesto solicitado por sta. Ver Carvajal
(28) y Caldern (22). En la huelga nacional de 1966, ADE y A DEC juegan un papel muy principal,
en tanto que ADIDA y los maestros de Antioquia escasamente respaldan la orden de paro.
317
Los maestros tambin se quejaban, parece que con razn, de que el gobierno nacional les
hubiese incumplido algunos puntos del pacto firmado el 8 de septiembre de 1965, con el cual termin
la huelga docente de dicho ao.
318 Segn los Decretos Ley 803, 804 y 805 de 1966 (abril 1Q). Ver sobre esta huelga Carvajal,
(28), Urrutia, (195), Quince Aos (en 212, junio 17, 1972), Caicedo, (21), Caldern, (22) y Coral
(35). Consultar adems la Resolucin No. 01 de 1966 (enero 29) del VI Pleno Nacional de FECODE,
los documentos del VI Congreso Nacional de FECODE celebrado en Bogot entre el 4 y el 6 de
marzo de 1966, y la Resolucin No. 03 de 1966 (marzo 30) del Comit Nacional de Cese de Actividades
de FECODE, documentos todos inditos, en los archivos de esta Federacin.
319
Gmez y Losada (89) y los resmenes anuales de Delgado en Voz Proletaria, del 5-11 de
enero de 1978 y 4-1 O de enero de 1979.

238
 320
Esta medida se encuentra en Hibb (102). Vase tambin Shorter y Tilly (177).
321
La informacin para el Cuadro Xl-1 procede de archivos y de noticias de prensa aparecidas
en El Tiempo, El Espectador y Voz Proletaria. Para apreciar el correspondiente margen de error
cabe sealar que, segn las fuentes mencionadas, en el perodo 1968-1978 hubo nueve huelgas en
Antioquia y doce en Magdalena. Sin embargo, el estudio del caso de estos dos departamentos revel
que las cifras respectivas son seis y dieciseis. Se sigue, entonces, la posibilidad de un margen de
error sustancial en todas las medidas de la actividad huelgustica aqu empleadas. Por otro
lado, tngase en cuenta que la prensa suele indicar el nmero aproximado de huelguistas slo en
los primeros das del cese de actividades. Ante la ausencia de ms informacin, al hacer los clculos
del Cuadro Xl-1 y los ejercicios estadsticos subsiguientes en este captulo, se supuso que dicho
nmero permanece constante a todo lo largo de la huelga. Lo cual, por supuesto, debe ser incorrecto
en un nmero desconocido de casos, y conduce o una distorsin que probablemente exagera el
volmen de las huelgas. Las limitaciones anteriores obligan, pues, a considerar los hallazgos
estadsticos como una aproximacin que slo puede captar las tendencias ms protuberantes.
322
Se omiten por tanto las Intendencias y Comisaras, donde trabajaba, en 1978, menos del 2%
de los maestros del pas.
323
Las agudas oscilaciones anuales en el tamao de las huelgas, son consideradas por Hibbs
despus de un detallado estudio de once pases, como muy frecuentes (103).
324
En dicho captulo no se habla de los paros docentes nacionales de 1970, 1975 y 1978. Los
tres fueron de poco volumen. El primero fue y corresponde a un da de paro ordenado por FECODE
para celebrar la renuncia del Ministro Octavio Arizmendi Posada; muy pocos maestros acataron
tal orden. El de 1975 tuvo lugar por un da (abril 16), y fue justificado por sus gestores como un
acto de protesta en contra del reajuste salarial entonces propiciado por el gobierno nacional. El
de 1978 (agosto 2 y 3) obedeci, segn los directivos de FECODE, a la demora del gobierno en
expedir un nuevo estatuto docente y en pagar el efecto retroactivo del reajuste salarial de dicho
ao; este paro obtuvo muy dbil respaldo de las bases docentes.
325
La serie antioquea se aplic al magisterio de Antioquia, Atlntico, Crdoba, Distrito
Especial, Guajira, Sucre y Valle. La del Magdalena, a Bolvar, Boyac, Caldas, Cauca, Cesar,
Cundinamarca, Choc, Magdalena, Meta, Nario, Norte de Santander y Quindo. Y la
santandereana, al Huila, Risaralda, Santander y Tolima. La clasificacin de los departamentos
y el Distrito Especial es aqu un tanto arbitraria porque los diversos indicadores pertinentes - ingreso
departamental per cpita, ingresos fiscales departamentales, sueldos del magisterio, etc. - no ofrecen
ordenamientos o clasificaciones consistentes entre s.
326
Estrictamente, el gobierno no es una organizacin sino un sistema de organizaciones en mayor
o menor grado interdependientes. Se aplica, entonces, el concepto "organizacin" al gobierno en
cuanto es representado por el secretario departamental de educacin o por el Ministro del ramo.
327
Los archivos de los sindicatos visitados en su sede, FECODE y EDUMAG son muy
deficientes. El de AD 1DA no pudo ser consultado por remodelacin de la sede. En total, slo se
obtuvieron ocho pliegos de peticiones, cuatro de huelgas nacionales y cuatro de huelgas
departamentales.
328
Ver las obras de Newcomb, Loomis, Bixenstine et al., y Hammond et al. citadas por Perry
y Levine (160) p. 1189, nota 33.
329
Es til recordar la distincin entre afiliados, cotizar y apoyar al respectivo sindicato de base.
330
Las cifras no provienen directamente de cada sindicato departamental sino de informes
rendidos por stos ante los congresos de FECODE. Esta informacin parece confiable grosso modo,
porque ella determina tanto el nmero de delegados de cada sindicato al congreso, como su obligacin
financiera con FECODE.
331
Cuando una huelga puramente departamental suscita el apoyo de FECODE, se considerar
que encuadra en la ltima categora mencionada.
332
En este sentido, son excepcionales los trabajos de Shorter y Tilly ( 176), Gerbod (80) y
Grimshaw (94).
333 La correlacin momento-producto, r de Pearson, entre el porcentaje anual de ingresos

nacionales no anticipados para el perodo 1968-1978 y la variable dicotmica "hubo huelga nacional
en ese ao/no hubo" es de - 0,39 (N = 11 ). La correlacin entre el dicho porcentaje y el volumen
anual total de las huelgas (i .e., de huelgas nacionales y departamentales) es igual a - 0,56 (N = 11 ).
334
Advirtase, empero, que la correlacin entre el porcentaje anual de ingresos nacionales no
anticipados y un ndice anual de salarios reales del magisterio - en concreto, el ndice para los
maestros del Magdalena - arroj un r = - O, 13 (N = 11 ). Esto puede implicar que la parte de
los ingresos no anticipados cedida a los maestros de ordinario no alcanza a compensar la prdida
de poder adquisitivo causada por la inflacin.
335
La correlacin entre el volumen de cada huelga y el salario real de los maestros que participan
en ella es de 0,08 (N = 90, slo huelgas de nivel departamental), y de 0,06 (N = 202) si se toman
las huelgas nacionales y departamentales simultneamente.

239
 336
Segn las fuentes consultadas, apenas el 16% (N = 88) de las huelgas departamentales tiene
su origen en el deseo de un reajuste salarial. Pero es probable que ste y otros porcentajes mencionados
ms adelante como motivos manifiestos de los paros docentes departamentales subestimen la realidad
porque las fuentes, casi siempre peridicos de circulacin nacional, tienden a resumir sustancialmente
la informacin sobre los conflictos laborales de inters regional, como se pudo constatar en los
estudios del caso.
337
Fueron ensayados distintos rezagos para el conjunto de las observaciones sin que la
correlacin mejorase notablemente.
338
r = 0,07 (N = 90, slo paros departamentales) y r = 0,02 (N = 102, huelgas nacionales
y departamentales simultneamente). Resultados muy similares se obtienen correlacionando el
volumen de las huelgas con la proporcin de normalistas egresados el ao anterior (r = O, 1O y
0,06 respectivamente).
339
Trabajadores y administradores coinciden en estimar como casi imposible la destitucin de
un maestro. Cuando se la intenta, bajo circunstancias muy excepcionales, median un engorroso
procedimiento administrativo, y la perspectiva de costosas indemnizaciones y del posterior
"reintegro" por orden judicial.
340
En slo 3 de las 90 huelgas departamentales se mencionan fallas o incertidumbres en materia
de prestaciones sociales, como motivo del cese de actividades educacionales. Hasta 1978 el tema
nunca fue mencionado entre las causas de las huelgas nacionales. Pero s aparece con alguna mayor
frecuencia en los pliegos de "solicitudes respetuosas" presentados por los sindicatos docentes a
las respectivas autoridades. Por otro lado, el estudio de caso de Antioquia y Magdalena revela que
la abundancia, oportunidad y seriedad de las prestaciones sociales puede diferir radicalmente de
un departamento a otro.
341
En relacin con las 90 huelgas departamentales documentadas, de apenas una se dice que
fue motivada por traslados inconsultos, y para ninguna se mencionan el estatuto del maestro o
las condiciones fsicas de trabajo como causal de huelga. Esta ltima variable fue explorada tambin
suponiendo que la relacin alumnos/profesor es un indicador aproximado de condiciones materiales
de trabajo. Lar correspondiente fue de 0,01 (N = 90).
342
Ver el captulo siguiente.
343
Los estudios de caso en Antioquia y Magdalena pusieron de manifiesto que la represin, en
estos departamentos, es poco frecuente o muy dbil.
344
De 90 casos apenas se encontraron seis con tales menciones, exceptuando las alusiones a
FECODE.
345
En los 90 paros estudiados, slo ocho veces se habla de FECODE como sindicato que
manifiesta solidaridad con una huelga departamental de maestros.
346
Si se operacionaliza 'tamao del sindicato' con base en el nmero de cotizantes, los r
correspondientes son 0,01 (N = 80) para las huelgas departamentales y - 0,06 (N = 102) para
stas y las nacionales en conjunto. Si se toma como medida dicho nmero dividido por la cantidad
de maestros en el respectivo departamento, los r en cuestin son - 0,06 (N = 80) y - 0,04 (N = 102).
347
Las variables "disciplina interna" y "volumen de la huelga" fueron operacionalizadas de
modo que ambas incluyen el nmero de huelguistas; evidentemente, cabe aqu la correlacin entre
errores.
348
La proporcin de maestros en huelga, establecida atrs como medida de la disciplina sindical,
se operacionaliz en dos formas: (a) La proporcin de huelguistas sobre el total de maestros, la
cual pro judo unos r de 0,29 (N = 90) para las huelgas departamentales, y de 0,28 (N = 1O1) para
stas unidas a las nacionales. (b) La proporcin de huelguistas sobre el nmero de cotizantes al
sindicato respectivo, que revel unas correlaciones de 0,25 (N = 80) y 0,20 (N = 91) respectivamente.
Aunque los r en uno y otro caso estn sujetos a un cierto gnero de correlacin entre errores, ms
en el primer caso que en el segundo, no parece que sus valores carezcan enteramente de significado.
349
La correlacin entre el porcentaje anual de los gastos totales en la educacin primaria oficial
asumido por la Nacin en los aos 1968-1978 y el volumen anual total de las huelgas docentes
es de 0,07 (N = 11).

XII. Los Conflictos en Torno al Estatuto Docente

Introduccin
La historia de la reglamentacin legal de la carrera docente en Colombia es
larga y conflictiva. Se inicia en 1935 con la expedicin de las primeras normas
240
nacionales, progresa lentamente acompaada de repetidas frustraciones hasta
la dcada del setenta, cuando los intentos de formular un estatuto a carta
fundamental del educador tropiezan con tres huelgas masivas del magisterio,
y desemboca al finalizar 1979 en un acuerdo entre el gobierno nacional y los
representantes del profesorado, el cual hoy se est tratando de llevar a la prctica.
Despus de recontar algunos antecedentes del estatuto, este ltimo captulo
se concentra sobre los procesos y circunstancias que rodearon la expedicin de
las tres normas ms controvertidas del perodo tema del presente estudio: los
Decretos 223 de 1972, 128 de 1977 y 2277 de 1979. La insistencia sobre el detalle
tiene el doble propsito de ilustrar en su cabal complejidad la dinmica del
conflicto masivo (o, por contraste, del acuerdo entre la Nacin y el magisterio
organizado en el caso del ltimo estatuto) y de presentar material que puede
ser valioso para el historiador de la educacin o del sindicalismo colombianos.

El porqu del estatuto

La reglamentacin de un oficio determinado por parte del gobierno tiene,
en principio al menos, el triple propsito de profesionalizarlo, elevar su calidad
y establecer las bases mnimas del control e inspeccin.
Un oficio pasa a convertirse en "profesin" cuando su ejercicio es
efectivamente restringido a personas con idoneidad formalmente certificada y
cuando sus practicantes adhieren a un cierto "cdigo de conducta" en sus
relaciones con colegas o con la comunidad en general. Los certificados de
idoneidad sirven para legitimar el monopolio de ciertos individuos sobre ciertas
esferas del conocimiento y de prcticas sociales, para proteger la "clientela"
ante eventuales impostores, para disminuir la competencia en el mercado de
trabajo, y para justificar diferencias de ingreso, prestigio o poder al interior
de la profesin. El "cdigo de conducta" reglamenta y hace predecibles los
comportamientos profesionales, establece derechos y deberes para la "clientela"
y para cada nivel jerrquico dentro de la profesin, y preserva el buen nombre
de la misma en cuanto sanciona conductas violatorias de la respectiva "tica"
gremial.
Cuanto ms especializados sean los conocimientos requeridos para
desempear un oficio y cuanto ms "vital" sea el inters de la sociedad en su
adecuado ejercicio, mayor es la necesidad de profesionalizarlo. Adems, como
cuestin de grado, las profesiones que tocan intereses muy fundamentales (v.gr.
la medicina, el sacerdocio, la milicia) o que suponen entreamiento prolongado
(la medicina, la fsica nuclear, etc.) tienden a elaborar sus propios cdigos, en
tanto las profesiones menos "vitales" o menos "sofisticadas" (la docencia es
un buen ejemplo) tienden a que la reglamentacin les sea impuesta desde
afuera. 350
As, es comprensible que los estatutos docentes posean cierta ambigedad,
pues intentan elevar la calidad en beneficio de todas las partes (salvo en el de
los muchos maestros subcalificados) a tiempo que pretenden imponer controles
externos. Dicha ambigedad es aun ms profunda si se tiene en cuenta que el
Estado impone la reglamentacin al docente, no ya en virtud de su soberana
en materia de profesiones (artculo 39 de la Constitucin Nacional) sino en su
calidad de patrono con intereses econmicos y polticos bien concretos.
Los conflictos en torno del estatuto docente arrancan pues de su radical
ambivalencia. Si pueden favorecer al educador en limitar la competencia,
garantizarle estabilidad, proveer a su ascenso y sancionar en ventaja suya
241
distintos derechos sustantivos y procedimentales, pueden tambin servir a la
administracin en elevar calidad, imponer deberes, reducir costos, estrechar
controles, definir facultades punitivas y hasta legitimar la represin.
Pero, aun cuando el contenido especfico del estatuto sea obvio motivo de
enfrentamiento, gobierno y maestros han coincidido siempre en la necesidad
de expedir alguno. Como fuera explicado en otros captulos, la calificacin del
magisterio de primaria deja mucho que desear; abundan los instructores sin
ttulo y no inscritos en el escalafn; las normales registraron una verdadera
explosin de egresados; la remuneracin es pobre y tiende a disminuir; escasean
los estmulos y las reales oportunidades de ascenso; faltan los medios para
capacitarse profesionalmente; son demasiado bajos los requisitos para ingresar
al oficio; la pequea poltica interfiere en la suerte del trabajador y en el
desempeo de la administracin; menudean los conflictos laborales y los paros;
la huelga no est reglamentada; los costos totales crecen aceleradamente; la
profesin carece de autonoma y participacin organizada en la toma de
decisiones. Para remediar algunos aspectos de un tal estado de cosas, en uno
u otro sentido, han venido ensayndose distintos ''estatutos docentes''.

Normas anteriores al Decreto 223 de 1972

El periodo embrionario
El Decreto 491de1904 determin que slo podran ser nombrados maestros
de las escuelas primarias oficiales quienes hubiesen obtenido el diploma de
"maestros" en una escuela normal; pero aadi: "Cuando hubiere escasez de
personal de la clase indicada se podr nombrar individuos que tengan las
siguientes condiciones: la) Buena conducta y profesar la religin catlica.
2a) La instruccin suficiente en las materias que deban ensearse en las escuelas
primarias. 3a) Conocer la teora de los mtodos pedaggicos de la enseanza
primaria, y ms especialmente su aplicacin prctica". (Art. 7 5).
Acto seguido el Decreto 491 aade que el maestro durar en su cargo "por
el tiempo de su buena conducta y de su buen desempeo'' y que no podr ser
removido del mismo sin haber sido escuchado en sus descargos. Por ltimo,
se le encarga dar en toda circunstancia buen ejemplo de vida y se le prohibe
ocupar su tiempo en tareas que le distraigan del ejercicio docente. 351 Tal es,
pues, la primera y escueta reglamentacin nacional de la profesin educativa
en el presente siglo.

El nacimiento del esca/ajn

En 1934 y 1936, bajo la administracin reformista de Alfonso Lpez
Pumarejo, se expidieron unas reglas descritas expresamente como ''normas sobre
la carrera del magisterio" (Ley 37 de 1935). En realidad, ellas constituyeron
el primer estatuto docente para la primaria colombiana. Dichas normas
determinan las condiciones para el nombramiento, traslado, ascenso, suspensin
y retiro del maestro, ''teniendo en cuenta su capacidad tcnica, estado de salud,
conducta moral, condiciones de localidad y recompensa o ascenso por sus
mritos". 352 Expresin capital de tales reglas fue el primer escalafn nacional
del magisterio de primaria, estatuido en 1936 y compuesto por cuatro categoras.
El ascenso profesional estaba determinado por un sistema peridico de
calificaciones, dentro de las cuales se tenan en cuenta algunos aspectos de la
personalidad del maestro y los resultados de varios exmenes de conocimientos
242
y aptitudes pedaggicas; si las calificaciones desmejoraban, el maestro descenda
de categora.
Segn parece, el sistema para conceder ascensos se prest a muchas
arbitrariedades, pues buena parte de la calificacin quedaba en manos de un
inspector que cada cuatro aos visitaba y examinaba el maestro. 353 Tal vez por
ello, el Congreso acometi en 1945 la tarea de reglamentar el escalafn, buscando
hacerlo sobre bases del todo impersonales:
"En lo sucesivo, las (cuatro) categoras del escalafn de maestros de
enseanza primaria estarn determinadas por los ttulos o certificados de
estudios de los posibles aspirantes a ingresar en la carrera del magisterio,
y los ascensos de una a otra categora se regularn por los aos de
servicio". 354

La misma Ley 97 establece una Junta Central, anexa al Ministerio de

Educacin Nacional, a la cual corresponde hacer realidad el escalafn, y
determina que: "Para ocupar cargos en la educacin del respectivo
departamento, los maestros escalafonados tendrn prelacin sobre los no
escalafonados y los de una categora superior sobre los de categora inferior''
(Art. 7).
Con el fin de elevar el nivel de la educacin y tecnificar el ejercicio de la
docencia, se establece tambin que el desempeo de ciertos cargos de singular
responsabilidad en el sector de la primaria requerir personal escalafonado en
la primera categora. Por lo dems, se descarta la posibilidad de descensos y
se llega a ordenar, con tan buena intencin como poco realismo, que "Un ao
despus de la vigencia de la presente Ley ser nulo todo nombramiento de
maestro que recaiga en individuos no escalafonados" (Art. 9). 355
La Ley 97 de 1945, reglamentada primero por los decretos 1488 de 1946, 1144
de 1947 y 1651 del mismo ao, y luego por el Decreto 1135 de 1952, continu
vigente hasta finalizar la dcada del setenta.

El estatuto durante los sesenta

No habra de ser muy intensa la insatisfaccin del magisterio con las normas
vigentes en 1959, cuando el I Congreso Nacional de Educadores, celebrado
entonces, no les concedi mayor prioridad. Leyendo la primera "plataforma"
de FECODE, aprobada precisamente en dicho Congreso, encuentra el lector
dos alusiones al ejercicio de la carrera docente, pero ellas ocupan los lugares
decimosptimo y decimooctavo en una lista de 20 puntos. Una de aquellas
alusiones recomienda "la reforma de las disposiciones del escalafn nacional"
y la otra encarga a FECODE "propender por la elaboracin tcnica del Cdigo
del Empleado Pblico". Pero los archivos disponibles no permitieron esclarecer
ni el sentido preciso ni el trasfondo de tales declaraciones. 356
Con todo, pocos meses despus de aquel Congreso, el Ministro de Educacin
Abe! Naranjo Villegas prepar un ''Estatuto de la Carrera Profesional
Docente", el cual estuvo a punto de ser sometido a las cmaras legislativas;
pero Naranjo dej el Ministerio y su sucesor se abstuvo de impulsar el proyecto
(136).
Se sabe que a finales de 1964 el gobierno conform una comisin para estudiar
la "Reforma del Escalafn Nacional de Enseanza Primaria", la cual estaba
compuesta por tres funcionarios del Ministerio y por dos representantes de
FECODE. 357 Semanas despus, el Presidente Guillermo Len Valencia recibi
al Comit Ejecutivo de la Federacin, el cual le solicit, entre otras cosas, la
243
expedicin de un "estatuto docente"; 358 pero poco ms adelante y como
resultado de los trabajos de la mencionada comisin, se produjo un proyecto
restringido a la reforma del escalafn, el cual en agosto del mismo ao estaba
siendo estudiado por el Ministerio. 359
Los maestros deban temer sin embargo las modificaciones que a ltima hora
pudiese introducir el Ministro al proyecto de la comisin; porque uno de los
objetivos del paro nacional de la educacin media, adelantado con activo apoyo
de FECODE entre el 3 y el 8 de septiembre del mismo ao 1965, era el de asegurar
la "aprobacin del estatuto profesional del educador pblico y privado segn
anteproyectos que acuerden cada una de las organizaciones comprometidas en
este movimiento". 360 Por cierto, el convenio escrito, indito, entre los
representantes de los educadores y el nuevo Ministro de Educacin, Daniel
Arango, con el cual concluy la huelga, determin que el estatuto docente se
adoptara a partir del primero de enero de 1966, previa unificacin de criterios
entre el Ministerio y FECODE. 361 En realidad, la preparacin de tal estatuto
fue emprendida con la intensa participacin de los representantes del magisterio
pero por circunstancias no bien esclarecidas aun no se lleg a resultado concreto
alguno (36).
Parte del problema deba consistir en un proyecto de ley reglamentario de
la carrera docente que empez a hacer curso en el Senado en agosto de 1966.
No fue posible establecer su autora, pero aparentemente tuvo origen en el
Ministerio de Educacin, con algn respaldo tcito de FECODE. El proyecto
contemplaba un escalafn unificado en diez categoras para todos los educadores
de enseanza primaria, media y superior no universitaria, y ocasion mltiples
crticas entre los profesores de educacin media, tanto clsica como tcnica.
Quizs porque el gobierno no sali en defensa del proyecto, luego de varias
sesiones de la respectiva Comisin del Congreso dedicadas a escuchar a los
educadores, aquel fue archivado discretamente. 36 2
En marzo de 1966, los maestros de primaria acuerdan emprender su primera
huelga nacional. Como motivo principal de la misma arguyen el incumplimiento
del convenio pactado por el Ministro en septiembre del ao anterior, uno de
cuyos puntos centrales fuera la aprobacin del estatuto docente; en forma
inusitada sin embargo, los directivos de FECODE eximen de responsabilidad
personal a Arango por tales incumplimientos. 363 La huelga finaliza con un
nuevo convenio, mediante el cual se reajustan los sueldos y se ofrece otra vez
la pronta expedicin del estatuto (oferta esta ltima que no fue materializada).
Como se recordar del estudio de caso sobre el Magdalena, en agosto de 1966
tuvo comienzo la administracin Lleras Restrepo, quien de inmediato se vi
enfrentado a la huelga docente en aquel departamento y a su memorable
"Marcha del Hambre". El Presidente ante los caminantes, y poco despus su
Ministro Gabriel Betancourt Meja ante los educadores reunidos con ocasin
del Primer Congreso Pedaggico Nacional, anunciaron la pronta adopcin de
un estatuto para el maestro ( 13). Entre 1967 y 1968, el Ministerio efectivamente
prepar un proyecto de estatuto, el cual fue distribuido a las diversas agremia-
ciones de educadores con el fin de escuchar sus comentarios y sugerencias (127).
Por razones no bien establecidas, pero seguramente no ajenas al cambio de
Ministro (Betancourt fue reemplazado por Octavio Arizmendi Posada a
mediados de 1968) y a las novedades introducidas por las reformas en la
administracin educativa que hiciese el gobierno Lleras Restrepo, este ltimo
proyecto de estatuto en los sesenta muri, al igual que sus predecesores, antes
de nacer.
244
 La historia del estatuto docente a lo largo del decenio de los sesenta consta
pues de una serie casi ininterrumpida de intentos abortados. Porqu? Slo
caben conjeturas en respuesta.
Primero, reglamentar la profesin docente constitua una tarea excesivamente
compleja. En la raz de tal complejidad se encontraba la circunstancia de que
dos, o aun tres, niveles de gobierno tuviesen que ver con la actividad de los
educadores, y podan querer orientarla en distintas direcciones. Para referirse
slo a la primaria, a los departamentos corresponda prestar el servicio pero
la Nacin fijaba las polticas generales sobre el mismo; el gobernador nombraba
y clasificaba al maestro pero la asamblea departamental estableca su sueldo,
y aquel generalmente no lo poda pagar sin el auxilio de la Nacin. En tales
condiciones, reglamentar ascensos, decretar estmulos, garantizar la estabilidad
laboral, establecer criterios unificados para la remuneracin, etc., tena porqu
convertirse en un autntico rompecabezas. Por supuesto, la complejidad sera
mayor si, como quera el sentir generalizado, el estatuto hubiese de cobijar
simultneamente al educador de enseanza primaria y al de la secundaria.
Un segundo factor que debi contribuir al fracaso de los proyectados estatutos
fue la dificultad para que las agremiaciones docentes unificaran sus criterios
al respecto. Tal dificultad podra atribuirse a intereses encontrados de los
distintos niveles de educadores, a celos intergremiales, y aun quizs a diferencias
sociales, en especial entre los profesores de secundaria y los maestros de primaria.
Por ltimo, la rotacin de titulares en el Ministerio de Educacin haca difcil
completar el proceso, bien prolongado, de aprobacin de cualquier proyecto
de estatuto. Dos de los ministros que concedieron mayor prioridad a la
reglamentacin de la carrera docente, Abe! Naranjo Villegas y Daniel Arango
Jaramillo, no alcanzaron a permanecer un ao en su cargo; y durante los doce
aos de 1958 a 1969 se sucedieron once ministros en propiedad.

El estatuto docente de 1972 (Decreto 223)

Antecedentes inmediatos
Adems de la "radicalizacin izquierdista" de FECODE que se hiciera
manifiesta a partir de su VIII Congreso en 1970, conviene aludir a otros cuatro
puntos de referencia que conforman el transfondo del estatuto docente de 1972:
(a) las polticas educativas del gobierno Pastrana (1970-1974) especialmente en
cuanto ataen al magisterio de primaria; (b) la huelga de educadores de
enseanza elemental realizada en enero de 1971; (c) los avances en direccin
de la unidad intersindical de los maestros y, (d) el pliego de peticiones sometido
por FECODE al gobierno en enero de 1972.
La nueva poWica educativa En agosto de 1970 toma posesin de la
Presidencia de la Repblica el conservador progresista Misael Pastrana Barrero.
Adems de su conviccin ideolgica, otras tres circunstancias definen su inicial
"estilo" de gobierno. Primera, la enorme fuerza poltica conquistada por
Alianza Nacional Popular (ANAPO), el movimiento populista urbano
encabezado por el expresidente Rojas Pinilla, quien estuvo muy cerca de
arrebatar el triunfo electoral a Pastrana. Segunda, la expiracin del plazo
pactado en 1957 para alternar el gobierno entre los dos partidos tradicionales;
a partir de 1974 la Presidencia sera disputada en elecciones abiertas,
manteniendo la paridad administrativa. Tercera, la solidaridad del nuevo
gobierno con la gestin de su antecesor, el liberal Carlos Lleras Restrepo, quien
245
haba cumplido una intensa obra de modernizacin del estado y de reformismo
social dentro de la austeridad en el gasto pblico. Hacia el final de su mandato,
Lleras haba confrontado serias dificultades polticas (que, de contera,
fortalecieron la ANAPO) y su creciente insistencia sobre la necesidad de
"acelerar el cambio" no pudo traducirse en resultados concretos.
Aunque cualquier simplificacin es, de alguna manera, una falsificacin,
podra decirse que aquellas cuatro circunstancias explican la preferencia del
nuevo gobierno por iniciativas reformistas, especialmente en beneficio de los
grupos urbanos: ellas reflejaban las creencias del Presidente, restaban apoyo
popular a la ANAPO, robustecan al minoritario Partido Conservador en
vsperas de elecciones abiertas 364 y en alguna forma recogan las tesis de finales
del perodo Lleras.
En consonancia con tal diseo, Pastrana incluy en su primer gabinete, sin
demasiada consulta a los directorios oficiales, una serie de personas jvenes,
independientes y progresistas, inclinndose por supuesto hacia "tcnicos"
liberales y "polticos" conservadores. Se suceden muchos anuncios y algunas
realizaciones decididamente "modernizantes": aceleracin de la reforma agraria;
avanzados proyectos de reforma urbana y reforma educativa; reforma parcial
al rgimen tributario y rebaja del precio interno del caf; canalizacin masiva
de recursos hacia el sector de la construccin en las ciudades, dentro del esquema
de "Operacin Colombia" que vena proponiendo el conocido economista
Lauchlin Currie; robustecimiento financiero y administrativo de las Juntas de
Accin Comunal; distribucin masiva de alimentos en la ciudad y otras medidas
francamente populistas.
Debido en parte a la mala coyuntura econmica internacional, en parte al
elevado costo fiscal de las nuevas estrategias, en parte al salto registrado por
los guarismos de inflacin domstica, en parte a la recia oposicin de sectores
organizados frente a algunas de las iniciativas descritas arriba, y en parte a
dificultades doctrinarias en el seno de su propio partido, el Presidente Pastrana
fue rectificando su "estilo" con el correr del tiempo. En particular, a la vuelta
de pocos meses ''congel'' su apoyo efectivo a los proyectos ms controversiales:
la reactivacin de la reforma agraria y las reformas urbana y educativa.
El Ministerio de Educacin correspondi a Luis Carlos Galn, liberal,
vinculado personalmente a Lleras Restrepo y profesionalmente al influyente
diario "El Tiempo", abogado de la Universidad Javeriana, quien contaba apenas
con 26 aos de edad. 365 Durante su corta trayectoria como periodista, Galn
haba demostrado brillo, honestidad, independencia de criterio, decisin,
franqueza y apertura al dilogo. Su primer empleo fuera del periodismo era
el de Ministro de Educacin.
Pronto Galn elabor un paquete de reformas educativas que someti a
consideracin del Congreso. Una de ellas estableca el "servicio cvico"
obligatorio para los bachilleres; otra exiga a todos los colegios conceder becas
en nmero equivalente al 10% del total de sus alumnos; una tercera les ordenaba
ceder las aulas no utilizadas en horas libres para el fomento de la educacin
popular; otra les prohiba recibir subvenciones de entidades extranjeras sin previa
autorizacin del Ministerio; una quinta reforma fomentaba la constitucin de
asociaciones de padres de familia, y as sucesivamente.
Como puede apreciarse de su enunciacin las iniciativas de Galn, sin ser
revolucionarias, aspiraban a popularizar la educacin pero afectaban el inters
de los colegios, privados sobre todo. Infortunadamente, los presuntos
beneficarios de las reformas, por estar desarticulados, no tradujeron sus

246
sentimientos en apoyo efectivo al nuevo Ministro, en tanto los segundos,
particularmente las asociaciones de colegios privados, lo atacaron y
contribuyeron o crear la imagen de un funcionario sin ms aval que el querer
del Presidente. 366
Como complemento de las mencionadas iniciativas, pero por separado y de
manera discreta, Galn solicit del Congreso, en septiembre de 1970, facultades
extraordinarias para expedir un estatuto docente. Pero este paso no parece haber
sido meditado suficientemente. Por una parte, la solicitud no aluda de modo
explcito al estatuto sino a la fijacin de nuevas ''condiciones de ingreso y ascenso
en el Escalafn Nacional de Enseanza Primaria y en el de Secundaria", as
como a "reajustar asignaciones o fijar estmulos al profesorado dependiente
del Ministerio de Educacin Nacional". 367 El proyecto planteado en estos
trminos no mostraba pues una clara decisin de ir al fondo del problema y
de fijar una reglamentacin integral, y poda ser tomado, como de hecho lo
fue por algunos, como un tmido intento de introducir alteraciones marginales
a la legislacin vigente.
De otro lado, el proyecto de ley de facultades insinuaba condiciones ms
difciles para progresar en el escalafn, intencin que no haba sido consultada
con los educadores:

'' ... para ingresar al Escalafn de Enseanza Primaria y al de Enseanza

Secundaria, o para ascender en categora en cualquiera de los dos, se tendrn
en cuenta los ttulos en la docencia, la aptitud profesional y experiencia
docente, el tiempo de servicio y los cursos de capacitacin profesional o
perfeccionamiento que determine el Ministerio de Educacin, ... ". 368
Indicio adicional de improvisacin se encuentra en el hecho de que la
"Exposicin de Motivos" que acompa al proyecto no aludiese a la necesidad
de un autntico estatuto docente; escasamente se subraya en ella la conveniencia
de una ''buena legislacin'' en materia de ingresos y ascensos y se dedica la
mayor parte de su corta extensin a justificar el reajuste salarial para los maestros
dependientes de la Nacin y el establecimiento de una tarifa mnima para los
educadores del sector privado.
Seguramente Galn explic poco despus sus verdaderas intenciones a los
dirigentes de FECODE y logr tranquilizarlos, al menos por un tiempo, porque
estos al parecer nunca atacaron su Proyecto de Ley, aunque demandaron vocera
suya en la elaboracin del estatuto. 369 Efectivamente, en diciembre de 1970,
el Ministro reuni una comisin formada por ocho o ms funcionarios oficiales
y por tres representantes de los educadores, uno por FECODE, otro por ACPES
y un tercero por ANDEPET. El estatuto as redactado sera convertido en
decreto tan pronto el Congreso aprobase el proyecto de facultades. La comisin
se reuni regularmente desde enero de 1971, pero en octubre del mismo ao
los representantes del magisterio se retiraron tras aducir que para nada se tenan
en cuenta sus recomendaciones. 37
La huelga nacional de 1971 Bajo inspiracin y con ayuda de FECODE,
los sindicatos departamentales presentaron durante los ltimos meses de 1970
sus pliegos de solicitud a las respectivas autoridades regionales, dentro de los
cuales sobresala el reclamo por un considerable reajuste salarial. No es claro
hasta dnde las negociaciones fueron demoradas exageradamente por causa del
gobierno. Es posible que la intervencin de dos niveles, el nacional y el
departamental, con responsabilidades mal definidas en la financiacin de los
reajustes solicitados, haya dilatado en exceso la negociacin; por otro lado, si

247
se compara la oferta inicial de la Nacin a los departamentos como aporte para
dicho reajuste con el valor finalmente acordado, puede conjeturarse que la
primera no fue realista y pec por lo bajo.
Cualquiera que fuese la realidad, los das 12 y 13 de febrero se reuni en
Bogot un Pleno de FECODE y acord entrar en huelga escalonada e indefinida.
Los delegados al Pleno no pudieron ponerse de acuerdo sobre los "objetivos
mnimos" del cese de actividades, y la definicin de stos fue confiada a una
comisin que termin de elaborarlos despus de varios das de huelga. 371 Como
justificacin inicial del movimiento se present, pues, una nica razn, un tanto
imprecisa:
". . . protesta por la indiferencia de los ejecutivos seccionales de la
administracin pblica respecto a las solicitudes del aumento de
salarios". 372
La lista de catorce objetivos confeccionada luego por la comisin sugiere
entonces la posibilidad de que los motivos de la huelga hayan sido aumentados
por el inters poltico de los directivos de FECODE, entonces en trance de
radicalizacin. 373
Es interesante resumir aqu los catorce "objetivos mnimos" en el mismo
orden del documento original: 1) "Atencin y solucin favorable a los pliegos
petitorios presentados por las distintas organizaciones filiales de FECODE a
los gobiernos seccionales"; 2) "Institucionalizacin" de los Fondos Educativos
Regionales (FER) es decir, creacin de Juntas Administradoras de los mismos,
con la participacin decisoria de "los representantes del magisterio"; 3) Jornada
laboral de cinco das a la semana, en lugar de la jornada de 36 horas o seis
das entonces vigente; 4) "Participacin paritaria y decisoria de los organismos
representativos del magisterio en la planeacin, ejecucin y desarrollo de la
poltica educativa regional y nacional"; 5) Reajuste salarial a escala nacional
para todos los educadores, en un monto del 20 al 40%; 374 6) Cumplimiento
de una prima por antigedad establecida por el gobierno nacional en 1952, y
de tres prestaciones sociales ordenadas por el Congreso de la Repblica; 375
7) "Se asegure (sic) la expedicin del estatuto docente en un tiempo mximo
de siete meses"; 8) Entrega del auxilio nacional ya estatuido para un congreso
internacional de educadores promovido por FECODE; 9) Aumento progresivo
de los aportes nacionales para los sueldos del magisterio, de modo que en el
curso de dos aos quedasen ntegramente a cargo de la Nacin; 10) Urgir a los
institutos descentralizados nacionales para que destinen el 10% de su presupuesto
a proyectos educativos; 37 6 11) Hacer que el 30% del presupuesto nacional,
incluyendo en l el de las entidades descentralizadas, se destine a la educacin;
12) Incorporacin de los programas nutricionales al Plan de Restaurantes
Escolares, y extensin de los mismos a todas las escuelas del pas; 13) Extensin
de los programas de educacin funcional de adultos; y 14) "Planificacin
estructural y ejecucin de planes de vivienda" para el magisterio.
Cabe notar cmo algunas de las aspiraciones del magisterio haban sido ya
objeto de ofertas, generalmente ms restringidas, por parte del Ministro Galn.
Tal es el caso del estatuto docente, de la creacin de Juntas Administradoras
de los FER en las cuales existiese un representante de los educadores, de la
participacin del magisterio, en la adopcin de la poltica educativa y de los
planes de vivienda. 377 Recurdese igualmente que en esa misma poca el
Congreso Nacional estaba tramitando el proyecto de ley sobre Situado Fiscal,
considerado por casi todos los entendidos como una solucin de fondo al
problema de los salarios del magisterio. 378

248
 La huelga se desarroll progresivamente a partir del 15 de febrero, cuando
abandonaron aulas los maestros de cinco departamentos; el 18 hicieron lo propio
los de otros seis departamentos y del Distrito Especial; y el 22 los de seis
departamentos ms. 379 Desconocieron la orden de paro impartida por
FECODE, porque ya haban obtenido o estaban a punto de lograr arreglos
satisfactorios con las respectivas autoridades seccionales, los educadores de
primaria de Boyac, Cundinamarca, Choc, Huila, Norte de Santander y
Santander. Como suele suceder en tales ocasiones, no todos los maestros
suspendieron actividades y la proporcin de huelguistas vari de un
departamento al otro; en promedio, para las entidades territoriales donde se
hizo efectivo el paro, particip un 35 OJo o un 400Jo del magisterio de primaria. 380
La huelga no tuvo especiales repercusiones de orden pblico y las autoridades
se abstuvieron, al parecer deliberadamente, de sancionar a los participantes
excepto por la suspensin de salarios hasta tanto no retornasen a clases. 381 En
cuanto al pago del tiempo durante el cual fueron suspendidas las actividades
docentes, al concluir la huelga se acord reconocerlo tan pronto fuese repuesto
por los maestros.
Sin embargo, la huelga docente de 1971 se desarroll en un ambiente de
malestar social y poltico debido fundamentalmente a tres factores. Uno era
la convocatoria al paro general de trabajadores para el 8 de marzo, efectuada
conjuntamente por la UTC y la CSTC. 382 El segundo consista en la presencia
simultnea de renovadas invasiones a latifundios rurales y de otras huelgas
importantes, en particular en los Ferrocarriles Nacionales y en la industria del
cemento. A ello se aadi una serie de paros universitarios y conflictos callejeros
violentos, promovidos segn parece por sectores obreros y estudiantiles en las
principales ciudades del pas. En uno de tales conflictos, el 2 de marzo en
Medelln, murieron dos personas y la ciudad fu sometida a toque de queda.
Ya el 26 de febrero el Estado de Sitio haba sido implantado de nuevo en todo
el territorio nacional. El tercer factor, era, por supuesto, el podero de la
ANAPO, podero que delataba sin lugar a dudas un fuerte aunque impreciso
sentimiento de inconformidad. Semejante acumulacin de malestares fue tomada
por no pocos crticos del gobierno, y naturalmente por los sectores de la izquierda
marxista, como evidencia de agrietamiento del "sistema" y como un manifiesto
indicio de la conveniencia de nuevas protestas para acelerar el deseado cambio
poltico.
En un tal contexto inici Galn, el 25 de febrero, negociaciones directas con
FECODE y al cabo de pocos das, el 6 de marzo, se lleg a un acuerdo. En
un acto de poder, discutible jurdicamente, el Ministro fij nuevos sueldos para
los maestros de los once departamentos donde todava no haban pactado el
sindicato y las autoridades seccionales. 383 El reajuste oscil entre un 8% y un
11 OJo, segn los sueldos anteriores vigentes en cada departamento, con efecto
a partir del primero de marzo, ms un pequeo incremento adicional a partir
del prximo mes de agosto de 1971. En segundo lugar, prometi el gobierno
decretar de inmediato la creacin de juntas administradoras de los FER con
representacin del magisterio. 384 Luego, el Ministro record a los educadores
cmo, con fecha 3 de marzo, haba expedido tres decretos y dos resoluciones
que les beneficiaban. Uno de los decretos reglamentaba la forma de eleccin
de los miembros de la Junta Asesora Nacional de Educacin, creada a finales
de 1968, en la cual FECODE contaba con un delegado. 385 Otro decreto (274
de 1971) fij en 30 horas semanales la jornada de trabajo docente. El tercer
decreto constituy un comit nacional, integrado por funcionarios del Ministerio

249
y por comisionados de los educadores, y los equivalentes comits seccionales,
con el encargo de promover, como si fuesen otros tantos grupos de presin,
programas de vivienda para los empleados del sector educativo. 386 Las dos
resoluciones aludidas otorgaban acceso a los educadores a varios centros de
planeacin educativa dentro del Ministerio. 387
Los otros puntos acordados entre Galn y los negociadores de FECODE
consisten en varios ofrecimientos adelantados por el Ministro, a saber, una
pronta expedicin del estatuto docente, un esfuerzo por lograr mayor porcentaje
del presupuesto nacional para la educacin, unas gestiones para que las entidades
territoriales cumpliesen las normas vigentes sobre prestaciones sociales, y un
auxilio para el X Congreso de la Confederacin de Educadores Americanos
propiciado por FECODE y a punto de celebrarse en Bogot. Galn tambin
acept no imponer sancin alguna por la participacin en la huelga.
Evaluando en conjunto el paro docente de 1971 cabe apuntarle significativas
consecuencias. El poder y la prestancia de FECODE aumentaron ante propios
y extraos. Desde 1966, la Federacin no haba vuelto a organizar una huelga
nacional y durante los aos 1968 a 1970 haba atravesado una severa crisis
interna. Ahora, con nuevos directivos al timn, FECODE haba demostrado
una notable capacidad para movilizar al magisterio del pas y para hacer que
los educadores de cada departamento obtuviesen logros salariales que por s
solos no hubieran podido alcanzar. FECODE se revel tambin ante el gobierno
y ante otras entidades sindicales y polticas como un gremio capaz de hacerse
escuchar y de lograr concesiones en abierto forcejeo con las autoridades. El
gobierno por su parte, se mostr un poco vacilante y un poco a la defensiva,
quizs obligado a ello por la difcil coyuntura poltica; en todo caso, dej ver
con claridad que los maestros podan presionarlo y obtener, si no muchas,
algunas ventajas. Por lo dems aunque el Ministro adopt un tono conciliador
e inclinado a favorecer el magisterio, fue manifiesto que su poder y su respaldo
eran limitados.
La huelga y su desenlace hicieron as mismo evidente ante maestros y
autoridades seccionales cmo el nivel de los salarios del magisterio dependa
ante todo de la Nacin. En este sentido, puede pensarse que a raz del paro
la presin por reajustes salariales debi ejercerse cada vez con mayor vigor sobre
la Nacin, y que las autoridades regionales se sintieron ms inclinadas a evadir
la carga financiera de los maestros.
Por ltimo, tras la experiencia de 1971, los directivos de FECODE podan
pensar en lanzarse a una nueva huelga, de mayor alcance todava, con razonable
esperanza de triunfo. Pero, por supuesto, mucho dependa de los preparativos
y de esperar la coyuntura adecuada. 38 8

Las primeras alianzas sindicales El comienzo de una importante serie de

alianzas realizada durante los setenta entre diversas agremiaciones sindicales
de los educadores tuvo su inicio en un violento enfrentamiento entre los maestros
del Distrito Especial, dirigidos por ADE, y las autoridades capitalinas. El 12
de agosto de 1971, ADE organiz en Bogot un agresivo "mitin" de protesta
por la demora en el pago de una prima. 389 Ante la negativa de los educadores
para disolver la manifestacin, la polica procedi a desbandarlos por la fuerza.
Como respuesta, los directivos de ADE ordenaron un paro de 72 horas, lo cual
a su vez dio pbulo a las autoridades distritales para destituir diecinueve
maestros, entre ellos todos los directivos de ADE. Intervino entonces FECODE,
la cual decret una huelga nacional de solidaridad con los docentes bogotanos
250
por 72 horas, y rpidamente fragu, presionada por ADE, una alianza
denominada Comit Intersindical Nacional Docente (CONID), de la cual
inicialmente formaron parte la misma FECODE, ANDEPET, ADE, ADEC y
ASPECUN. 390 La alianza buscaba ampliar las bases para presentar un frente
ms slido ante el gobierno y facilitar la comunicacin y los procesos decisorios
entre los miembros del comit. 391 Pero la misma alianza implicaba un
equilibrio inestable y una imagen poco propicia para FECODE, pues la colocaba
en pie de igualdad con sus dos filiales, ADE y ADEC. No obstante, CONID
pronto empezar a figurar como uno de los actores principales en las
interacciones y conflictos relacionados con el estatuto docente.
El pliego de peticiones de FECODE en enero de 1972 Entre el 10 y el
15 de enero de 1972 sesion en Bogot el XVIII Pleno Nacional de FECODE,
el cual aprob un extenso y combativo "pliego de solicitudes respetuosas" que
de inmediato fue sometido a la consideracin del gobierno. La lista de 36 puntos
est dividida en cuatro partes, una y la ms extensa sobre aspectos profesionales
del magisterio, otra sobre sus aspiraciones econmicas, una tercera sobre la
seguridad social del maestro, y la cuarta sobre temas sindicales. Vale la pena
reproducir o resumir algunas de esas demandas por apreciar mejor los objetivos
perseguidos por FECODE en aquel momento. El documento empieza por:
"Exigir al gobierno nacional la aprobacin inmediata del Estatuto Docente,
presentado por la FECODE". 392
Se solicita luego ampliar en forma sustantiva las facilidades de capacitacin
para el magisterio, que tanta falta hacan. A rengln seguido se pasa a: "Exigir
al estado colombiano la abolicin del Concordato y el Convenio de Misiones,
y la desprivatizacin de la educacin''. 393
A continuacin se solicita al gobierno la edicin y unificacin de los textos
escolares, "con participacin en su elaboracin de las federaciones sindicales
de educadores y sus sindicatos filiales".
Ms adelante se demanda del gobierno nacional: " ... el establecimiento de
normas que garanticen la estabilidad del maestro colombiano en el cargo,
teniendo como base que ningn traslado se realizar de manera unilateral. El
gobierno nacional exigir a las Secretaras de Educacin la creacin inmediata
de un organismo paritario, que revise, planifique y regule el funcionamiento
de la educacin pblica en el aspecto tcnico, pedaggico y profesional. .. '' .394
En materias econmicas, se exige al gobierno que a partir del mismo ao de
1972 tome a su cargo "el pago total del magisterio" y que nivele los sueldos
de los maestros de primaria en todo el pas, teniendo como base la mxima
remuneracin existente para cada categora; y adems que: "Reajuste ... los
sueldos de los maestros a escala nacional en un 40% a partir de 1972, sobre
la base del sueldo mayor que se devengue en el pas" .395
Como complemento, se pide la creacin de una serie de primas pagaderas en
dinero por concepto de antigedad, trabajo en zonas rurales, transporte, caresta
de la vida, y nacimiento de cada nuevo hijo.
Basta quizs con los ejemplos citados para inferir el sentido crtico y de hondo
contenido poltico de varias de las peticiones presentadas, y la evidente
arrogancia con que se formulan. Del mismo tenor son las "solicitudes
respetuosas" que conciernen a la seguridad social y a los aspectos sindicales.
El Pleno decidi dar al gobierno diez das para contestar su pliego y diez das
ms para concluir negociaciones. Como se anticipaban respuestas negativas,
fue acordado de una vez un completo plan de preparativos para la huelga, cuya
fecha se determinara ms tarde, pero no ms all "del 10 al 15 de marzo

251
prximo, teniendo en cuenta las elecciones, y un plazo prudencial para que el
gobierno alcance a negociar antes de ellas". (El nfasis es nuestro.)
Sobre este ltimo punto vale recordar que, efectivamente, el 16 de abril de
1972 deban celebrarse, y de hecho tuvieron lugar, las elecciones de 'mitaca'
para elegir diputados a las asambleas departamentales y concejales a los cabildos
municipales. Estas elecciones revestan particular importancia para la coalicin
frente-nacionalista que respaldaba al Presidente Pastrana, porque el notable
arrastre electoral alcanzado por la ANAPO en 1970 haba instigado los nimos
oposicionistas y haba debilitado la mencionada coalicin.
Por ltimo, conviene resaltar la ausencia en el pliego de toda alusin al
problema de los atrasos en el pago de los salarios; tal situacin, tan frecuente
hasta haca pocos aos, para esta poca haba sido remediada o reducida a
instancias ocasionales.
En las pginas anteriores se ha subrayado una serie de antecedentes que
constituyen el trasfondo inmediato del estatuto docente de 1972. En particular,
se ha llamado la atencin sobre el espritu reformista del Ministro Galn, carente
sin embargo de mayor apoyo poltico; sobre la progresiva radicalizacin de
FECODE, adalid sindical en la lucha contra el nuevo estatuto; sobre la
revitalizacin de la misma FECODE, con ocasin de la huelga nacional de 1971,
cuando el gobierno se vea colocado a la defensiva en virtud de una difcil
coyuntura poltica; sobre el naciente proceso de alianzas entre los sindicatos
de los diversos niveles del sector educativo, encarnado en la creacin del CONID;
y sobre el pliego de peticiones presentado por FECODE al gobierno nacional
en enero de 1972, el cual as como confirma la radicalizacin poltica de la
Federacin, conlleva un mal augurio para el estatuto prximo a ser promulgado.

El nuevo estatuto

Se relat antes cmo los voceros de ACPES, ANDEPET y FECODE haban

abandonado la comisin preparatoria del estatuto docente. La comisin, sin
embargo, continu trabajando. En octubre de 1971 fue convertido en ley el
proyecto de facultades extraordinarias solicitadas por el Ministro. 396
En diciembre, el Congreso de Rectores de Colegios Nacionales conoci el
proyecto de estatuto preparado por el gobierno y se manifest en su contra. 397
Finalmente, un grupo de funcionarios del Ministerio de Educacin termin el
documento, con la intervencin de un representante de la Asociacin de
Licenciados.
Sin pomposa ceremonia pblica, el 21 de febrero de 1972, el Ministro Galn
di a conocer los tres decretos sancionados ese da por el Presidente Pastrana.
El ms importante de ellos, nmero 223, incluye disposiciones "sobre escalafn
del personal docente" y establece "derechos, deberes, estmulos y sanciones"
para el magisterio, no slo en la primaria sino tambin en los niveles de
enseanza pre-primaria, secundaria en sus distintas modalidades, profesional
normalista, especial y de adultos, adems de la administracin educativa.
En lo fundamental, el Decreto 223 preceptu ocho innovaciones. a) "Para
ingresar en el escalafn ser necesario haber seguido estudios en establecimientos
dedicados a la formacin de los docentes y obtenido los correspondientes
grados" (art. lo.). b) Habr un escalafn con catorce categoras en orden
ascendente, en lugar de las cuatro conocidas desde 1936. c) El ascenso de una
categora a otra ser acordado en adelante en funcin de los ttulos, tiempo
de servicio, cursos de capacitacin, idoneidad profesional comprobada y otros
252
mritos del educador (en contraposicin a la norma vigente, que slo tena en
cuenta el tiempo de servicio) (arts. 5 y 6). d) Se fijan, adems, dos categoras
transitorias, para el personal que se halle inscrito en las categoras tercera y
cuarta del anterior escalafn (art. 5); estas personas permanecern en categoras
transitorias por mximo de seis aos, durante los cuales debern completar los
estudios conducentes a obtener el grado de maestro (art. 8). e) Se establecen
criterios de equivalencia entre las antiguas categoras del escalafn y las nuevas.
f) Se confirma que ningn docente escalafonado podr ser destituido de su
empleo ni excluido del escalafn, sino por mala conducta o por incompetencia
profesional comprobada; pero se pospone la reglamentacin de este punto para
fecha ulterior (arts.23 y 24). g) Se determina que los planteles de educacin
primaria o media slo podrn ser dirigidos por personas que acrediten grado
profesional o administrativo en educacin (art.29). h) Se renueva la prohibicin
de atender cualquier actividad ajena a las tareas docentes o administrativas en
el plantel al cual el educador ha sido asignado, mientras dure la jornada de
trabajo (art. 28).
Uno de los decretos que acompaa el Estatuto, el 220, reestructura y busca
agilizar el Centro Nacional de Perfeccionamiento Educativo (CENAPER),
creado en 1970, cuyo objetivo era dictar cursos y desarrollar otras actividades
relacionadas con la capacitacin del institutor. Precisamente, esta capacitacin
se haba vuelto imperiosa para el educador a raz del nuevo estatuto.
Por medio del tercero de los referidos decretos, el 224, se sealaron y
simultneamente se reajustaron en modesta cuanta los sueldos de los maestros
de primaria, profesores de secundaria, rectores y dems docentes dependientes
del Ministerio de Educacin, teniendo en cuenta el nuevo escalafn, y se
establecieron algunos estmulos en favor de los mismos. 398
Ntese, pues, cmo el naciente estatuto dejaba sin definir la situacin
econmica de la casi totalidad de los maestros, quienes no dependan del
Ministerio. Porque, aun cuando la Nacin ya entonces contribua con dos tercios
del costo de la nmina docente de primaria, corresponda a las autoridades
seccionales la fijacin de los salarios conforme a las nuevas categoras del
escalafn. Esto implicaba la posibilidad de remuneraciones muy diversas para
una misma categora, y la necesidad de que los maestros de cada territorio
administrativo del pas entrasen a negociar con sus respectivos superiores las
tarifas salariales del caso. Todo lo cual posiblemente produjo un sentimiento
de inseguridad entre los educadores y debi conducir a que stos mirasen con
recelo el Decreto 223.
Por ltimo, conviene destacar que el Decreto 223 soslay, de seguro por
expreso designio, la consideracin de dos temas altamente controvertibles, a
los cuales empero los directivos sindicales del magisterio atribuan singular
importancia, cuales eran los derechos llamados de contratacin colectiva y de
huelga, y la libertad de ctedra. Ms adelante, al discutir los otros dos estatutos,
el de 1977 y el de 1979, se volver en detalle sobre tales temas.

El conflicto y su desenlace

Al da siguiente de la publicacin de los tres decretos referidos, los sindicatos

de la enseanza de nivel medio, ACPES y ANDEPET, ordenaron la iniciacin
inmediata de un paro en protesta contra el reajuste salarial concedido y contra
el estatuto. El reajuste lo consideraron insuficiente, entre otras razones, porque
el pago de cuatro horas extras semanales ordenado por el Decreto 224,
253
continuando la poltica del Decreto 70 de 1971, no era ms que el reconocimiento
de un trabajo considerado por ellos como extra, impuesto por el "plan de
emergencia educativa" de 1967. 399 Con respecto al estatuto, las dos
agremiaciones sealaron que su texto no fue consultado con los representantes
de los educadores. Los profesores de nivel medio acataron la consigna de huelga
en un 40% aproximadamente, pero al cabo de un mes parte de ellos se reintegr
a sus labores docentes. 400
El comunicado pblico de rechazo a los decretos del gobierno y la orden de
paro fueron expedidos por el Comit Nacional Intersindical Docente (CONID),
compuesto en esta ocasin por los presidentes y secretarios generales de
ANDEPET, ACPES y FECODE. 401 Con todo, el cese de actividades fue
ordenado unilateralmente por ANDEPET y ACPES, sin consentimiento oficial
de FECODE; aquellos utilizaron el nombre de la Federacin, tal vez a sus
espaldas, tal vez con la complicidad de algunos de sus directivos (35).
FECODE, entre tanto, se abstuvo de pronunciarse a ttulo propio sobre las
recientes medidas oficiales, salvo por algunas declaraciones pblicas de su
Presidente, Miguel Antonio Caro. Este afirm cmo, a su parecer, el Decreto
223 no era en verdad un estatuto docente, sino slo un nuevo ordenamiento
del escalafn; aadi que FECODE no entrara en paro si el gobierno tomaba
en serio el pliego de peticiones sometido por la Federacin en enero, pliego que
slo habra recibido como respuesta un "regao" .402
Entre el 28 y el 29 de febrero, el Comit Ejecutivo de FECODE decide
adelantar una huelga nacional cuya fecha se determinara posteriormente. El
paro es justificado alegando que el Ministerio de Educacin no ha atendido
las solicitudes del magisterio de primaria (es decir, el ya reseado pliego) y que
ha expedido en cambio un estatuto que lesiona los intereses de los
educadores. 403 Si se escrutan los documentos y declaraciones de la poca, se
puede apreciar que los objetivos principales de la huelga eran dos: lograr un
reajuste salarial y anular el Decreto 223. Valgan unos breves comentarios al
respecto.
FECODE emite a lo largo de la huelga dos series de mensajes claramente
identificables. Por un lado, a travs de CONID, o sea en asocio de otros
sindicatos docentes cuyos intereses slo en parte coinciden con los de FECODE,
esta Federacin exige: 1) derogatoria del Decreto 223 e integracin de una
comisin con poder decisorio de los educadores para elaborar un "verdadero
estatuto docente", y 2) aumento de sueldos en un 40% y solucin a los
respectivos pliegos de peticiones. 404
Por otro lado, en las dos nicas comunicaciones escritas dirigidas por
FECODE al gobierno nacional durante los meses de marzo y abril, los temas
predominantes son el reajuste salarial y otros beneficios econmicos. 405
Finalmente, cuando el 14 de marzo los delegados del magisterio de primaria
de todo el pas, reunidos en el XIX Pleno Nacional de FECODE, acuerdan iniciar
una huelga indefinida a partir del prximo da 20, la justifican diciendo:

"La huelga del magisterio tiene como objetivos fundamentales luchar contra
el alza en el costo de la vida; contra el Decreto 223 mal llamado por el
gobierno Estatuto Docente; respaldar y formar un frente comn con los
compaeros de otros niveles educativos; protestar contra la negligencia e
irresponsabilidad del Estatuto en la prestacin del servicio educativo;
rechazar la violencia oficial institucionalizada que reprime violentamente
las justas peticiones del pueblo; y obligar al gobierno a atender los pliegos
respetuosos que oportunamente le hemos presentado a escala nacional y

254
 departamental, y a expedir un verdadero "Estatuto Docente" que proteja
y consulte los intereses de los educadores" (El Tiempo, marzo 20 de 1972).

Para justificar la oposicin al Decreto 223 FECODE, ya sola, ya en unin

de los otros sindicatos integrados bajo el CONID, propuso una amplia gama
de razones. Muchas de ellas revelan una lectura inatenta del texto legal o
especiosos argumentos que no resisten un anlisis serio. Otras sealan
ambigedades reales o aparentes contradicciones, pero sobre temas secundarios.
Entre las objeciones de mayor validez al estatuto cabe destacar dos. Primera,
el Decreto 223 pecara por inconstitucional, ya que el gobierno careca de
facultades para reglamentar la profesin docente. 406 Segunda, el Decreto
vulnerara "derechos adquiridos" por los educadores: por ejemplo, el Decreto
1135 de 1952 estatuye en su artculo 30 que el tiempo laborado por un "maestro
de grado superior'' en escuelas rurales equivale a 1,5 para efectos de ascenso
en el escalafn; el Decreto 223 (artculo 6, pargrafo !) reduce su valor para
el mismo fin a 1,25. No obstante, debe notarse cmo en el anterior escalafn,
compuesto por cuatro categoras, el tiempo promedio para el ascenso era de
cuatro aos y cmo, en contraposicin, dicho tiempo se reduce a 3,3 aos para
las catorce categoras que componen el escalafn del 223. No es entonces
manifiesto que se hubiese conculcado un "derecho", salvo tal vez para los
maestros que en ese preciso momento trabajaban en zonas rurales. De todos
modos, el ejemplo ilustra el problema de la lesin a "derechos adquiridos",
alegada por quienes se oponan al estatuto Docente. 407
En general, al leer hoy las objeciones en contra del Decreto 223, formuladas
a los pocos das de su anuncio, se tiene la impresin de que ninguna de ellas
exiga de necesidad integral derogacin del mismo. Los problemas reales
sealados por algunas de ellas eran susceptibles de ser solucionados mediante
normas reglamentarias posteriores, segn previera el propio Decreto. 408
De todos modos, el 20 de marzo se di comienzo al paro nacional de los
maestros de primaria (en ese momento se encontraban tambin en huelga algunos
profesores de nivel medio, afiliados a ACPES, ANDEPET y FECOLPEM). 4 9
Aunque es difcil apreciar con seguridad la extensin del cese de actividades
entre los educadores de elemental, las informaciones de prensa permiten un
clculo aproximado, vlido para los primeros das del mismo. Como puede verse
en el Cuadro XII-!, cerca de la mitad de los educadores participaron en el paro,
lo cual es un porcentaje elevado para este tipo de evento. Vale no obstante
destacar cmo los docentes de cuatro departamentos, Antioquia, Caldas, Choc
y la Guajira, se abstuvieron de ir a la huelga. 410 Entre ellos descuellan, por
supuesto, los de Antioquia, dirigidos por ADIDA, por su prestigio como
departamento y por ser el contingente ms numeroso de maestros entre todas
las entidades territoriales del pas. AD IDA se abstuvo de participar en la huelga
nacional por no creer que la situacin ameritase un paso de tal naturaleza, lo
cual implicaba una censura a los directivos de FECODE. 411
La huelga se prolong hasta el 18 de abril, o sea hasta dos das despus de
las elecciones; en este sentido pues, fall la estrategia de intimidar al gobierno
nacional ante la inminencia de los comicios. Empero, durante los preparativos
de la huelga o durante su desarrollo, casi ningn grupo docente o allegado a
la docencia, y ningn poltico o destacada figura nacional, ni siquiera
simpatizante del gobierno Pastrana, sali en defensa del estatuto o del Ministro.
Se entiende la actitud de la "clase poltica" en aquella coyuntura: la causa del
estatuto, en lugar de ganarles votos, podra hacerles perder algunos. 412 El que
casi ningn grupo del sector educativo lo defendiera, indica que Galn no supo

255
 Cuadro XII-!. Extensin de la huelga nacional de maestros de 1972.

Segn El Tiempo Segn El Espectador Clculo ponderado

-------

Nmero de Marzo 21 Marzo 21 Marzo 21 Marzo 22

Departamento maestros (Corresponsalas) (Corresponsalas) (Estimativo del (Corresponsalas) En nmeros En porcentaje
en 1972 Gobierno)
Antioquia 11034 Ninguno Ninguno Ninguno Ninguno o o
Atlntico 2449 2200 Paro general SI Total 2449 100
Bolvar 2392 975 Paro general Parcial SI 1600 49
Boyac 3339 3200 SI SI 60-90% 2671 80
Caldas 3191 (Un fracaso) SI Ninguno SI o o
Cauca 2565 1400 Paro general Ninguno SI 1400 55
Cesar 1185 1200 SI SI SI 1185 100
Crdoba 2467 1300 SI SI Total 1850 75
N Cundinamarca 6183 Parte SI Parcial SI 5000 81
Vi
Choc 1464 (Un fracaso) SI SI SI o o
' Distrito especial 8130 7200 90% 90% SI 7317 90
Huila 2527 40 (Una escuela) Ninguno Mnimo 40 1
La Guajira 923 (Un fracaso) SI Ninguno SI o o
Magdalena 2218 1500 Paro general Parcial SI 1500 68
Meta 1137 1037 SI Parcial SI 1137 100
Nario 2559 Parte Paro general Parcial Total 2559 100
Norte de Santander 3065 40% SI Parcial SI 800 26
Quin d o 1346 65% SI Parcial SI 680 50
Risaralda 2417 Parte Paro general Parcial SI 1500 62
Santander 5091 (Un fracaso) Parte SI SI 2500 49
Sucre 1313 90% SI SI SI 1200 91
To lima 4299 4000 Paro general Parcial SI 2800 65
Valle 6476 2500 Mnimo SI Muy parcial 1000 15
Total 77770 39188 50
---- -- ---------

NOTA: SI ~ sin informacin.

Clculo subjetivo que incluye otras piezas de informacin adems de las includas aqu.
captar su apoyo oportunamente. 413 De su lado, la prensa liberal de mayor
circulacin, concretamente El Tiempo y El Espectador, si bien censuraron la
huelga, no se manifestaron en favor del estatuto; y el segundo de los diarios
mencionados critic severa y repetidamente la forma, intransigente a su parecer,
como el Ministro manej la huelga. 414
As pues, Luis Carlos Galn acometi prcticamente solo la defensa del
Estatuto a travs de exposiciones televisivas y ante la prensa escrita. Ni siquiera
cont con un slido respaldo presidencial pues Pastrana, por una sola vez y
ya iniciado el paro de FECODE, se pronunci tibiamente en apoyo del Decreto,
se limit ms bien a censurar la huelga como "subversiva" y en dos ocasiones
tuvo gestos que pudieron interpretarse como desautorizaciones a su
Ministro. 415
Frente a Galn estaban las principales organizaciones docentes, casi todas
ellas radicalizadas polticamente hacia la izquierda. Su podero provena ante
todo del gran nmero de afiliados y, quizs tambin, de la inconformidad
ocasionada por la huelga entre las familias de los alumnos. 416 En vano
buscaron estos sindicatos acrecentar su fuerza presentando un slido frente unido
por medio del CONID, pues desde los comienzos del conflicto se hizo manifiesto
que dicho Comit estaba minado por discordias internas; no obstante, el CONID
era un organismo digno de tenerse en cuenta porque en cualquier momento poda
llegar a funcionar con efectividad. 417 Los huelguistas, por otra parte, haban
recibido expresiones de apoyo de varias organizaciones obreras, entre las cuales
cabe destacar una mocin conjunta de la CSTC y 39 sindicatos filiales suyos
y otra de la Federacin Nacional de Trabajadores al Servicio del Estado
(FENAL TRASE).
Durante el desarrollo del paro, ilegal por supuesto, las autoridades impusieron
muy pocas sanciones a los huelguistas. La ms generalizada consisti en retener
los salarios correspondientes a algunos das de inactividad (cuatro en el caso
de los maestros de primaria). Aunque ya bien avanzada la huelga, el 5 de abril,
el gobierno nacional expidi un decreto para facilitar la suspensin temporal
de los educadores, los nuevos poderes fueron empleados con moderacin. 418
No pudo establecerse si al concluir el conflicto, algunos maestros haban sido
efectivamente suspendidos; pero el hecho de que el tema no se mencione en
las noticias de prensa durante los ltimos diez das del paro, cuando ya se estaba
negociando un acuerdo final sugiere que, si algunos maestros fueron
suspendidos, su nmero fue muy bajo. 419
A las entidades que ordenaron la huelga, cuando menos a FECODE, ACPES
y ANDEPET, les fue suspendida temporalmente su personera jurdica y les
fueron congelados los fondos; es la sancin normal, que no debi causar sorpresa
a nadie, prevista por la ley para el sindicato que intenta ir a la huelga pese a
estarle prohibida.
El paro concluy mediante un acuerdo de 20 puntos pactado entre el Ministro
Galn y los representantes de los educadores, que fue suscrito el 18 de abril. 420
Los aspectos principales del arreglo fueron: a) se aplaza la vigencia del estatuto
hasta cuando el Consejo Asesor, constituido por el Decreto 384, culmine su
labor de preparar los proyectos reglamentarios y sugiera las modificaciones del
caso (Decreto 641 de 1972); b) en el entretanto, volvern a entrar en vigencia
las normas preexistentes; c) se ampla la composicin del Consejo Asesor, que
ahora constar de 27 miembros en total: 12 funcionarios del gobierno; 12
representantes de los educadores oficiales, elegidos por ellos mismos; un
representante de CONACED; uno de los decanos de las facultades de ciencias
257
de la educacin, elegido por stos, y uno de la Asociacin de Licenciados en
Ciencias de la Educacin (Decreto 642 de 1972); el Consejo Asesor iniciar
labores quince das despus de que haya sido restablecida a los sindicatos
docentes la personera jurdica, y tendr un plazo de dos meses, prorrogables
mximo por otro mes, para presentar sus conclusiones; e) el gobierno nacional
cooperar con los departamentos y con el Distrito Especial para asegurar un
reajuste a los salarios de los maestros de primaria, a partir del primero de agosto
de 1972. Se especifica la cuanta del alza para cada categora de maestros,
teniendo en cuenta su sueldo actual; dicha cuanta oscila entre el 9% y el
11 %; 421 f) los profesores de ACPES y ANDEPET aceptaron el nivel de salarios
fijado en el Decreto 224, con vigencia a partir del primero de enero de 1972.
Pero dejaron acordado con precisin el monto del reajuste que se hara a partir
del primero de enero de 1973; g) los educadores en huelga se comprometieron
a compensar todos los das empleados en sta, pero slo recibirn remuneracin,
como atrs se indic, por una parte de ellos; h) no habr ninguna represalia
contra los maestros y profesores que participaron en el paro.
A la luz del compromiso descrito puede concluirse que tanto el Ministro como
FECODE obtuvieron menos de lo que pretendan al iniciarse el conflicto. Pero
no es claro quien se vi obligado a ceder ms. Galn pudo salvar la vida legal
de su estatuto, pues l no fue derogado como lo exigan FECODE y el CONID;
pero la probabilidad de hacerlo vigente algn da se vi reducida en forma
sustancial. Es obvio que el Ministro no se opona a las modificaciones que se
demostraron como convenientes, y que la tarea del Consejo Asesor no era otra
sino la de sugerir tales cambios; pero una vez suspendido el Decreto 223, al
gobierno le esperaba una ardua lucha para sacar adelante sus puntos de vista.
FECODE en cambio obtuvo: (a) que se suspendiese la vigencia de todo el estatuto
(y no slo de los puntos que ms le incomodaban), y (b) que en la revisin del
mismo, voceros suyos y de otros gremios del magisterio pudieran hacerse sentir
ampliamente. 422 Sin embargo, FECODE no obtuvo un logro tan importante
cual era el de participar en un comit dotado de real "poder decisorio"; la
comisin era, como lo deca con claridad su nombre, meramente "asesora".
En cuanto a las reivindicaciones salariales, Galn consigui mantener
temporalmente el reajuste ofrecido por l; pero se vi comprometido a buscar,
negociando con el Ministro de Hacienda, con los gobernadores o con quien
fuese, una nueva alza para los maestros de primaria en el lapso de pocos meses.
FECODE en cambio, no consigui el sustancial reajuste inmediato que buscaba
y slo obtuvo el compromiso oficial de recibir un incremento en los sueldos
a partir de agosto prximo, el cual result inferior a la tasa de inflacin.
Por qu gobierno y maestros alcanzaron menos de lo que pretendan? Por
qu lograron algunas concesiones de su adversario? A continuacin se destacan,
a modo de sntesis, algunos recursos de tipo poltico, algunas restricciones de
orden organizacional y algunos aspectos de la estrategia empleada, que pueden
contribuir a responder tales preguntas.
Por de pronto, el Ministro Galn no cont con real apoyo poltico de
ninguna clase y descuid la bsqueda de respaldo entre los educadores .
El contexto institucional donde tuvo que moverse Galn creaba tambin
serias restricciones a su capacidad negociadora. Cierta ingenuidad o, cuando
menos, inexperiencia, le hacan poco sensible a los tejemanejes del aparato
poltico y administrativo; y su dosis de idealismo le llevaba a buscar posiciones
"justas" y "equidistantes" que, precisamente por serlo, no entusiasmaban a
ninguno de los grupos en conflicto.
258
 En su calidad de Ministro, Galn era a un tiempo representante de la
soberana estatal, patrono de algunos de los maestros en huelga, e intermediario
ante los patronos directos de otros educadores. Frente a los profesores nacionales
de secundaria agremiados en la ACPES y frente a los profesores de los institutos
tcnicos nacionales vinculados a ANDEPET, el Ministro era la autoridad que
nombra o destituye, que fija sueldos y traslada el personal de un sitio a otro.
No as frente a los maestros de primaria, quienes eran nombrados o destituidos
por el respectivo gobernador o por el Alcalde del Distrito Especial. Es cierto
que desde el ao anterior Galn haba pretendido, con relativo xito, fijar a
stos un patrn de remuneracin; pero siempre caba la posibilidad de que las
autoridades seccionales se resistiesen a acoger las directrices emanadas de la
Nacin o que con primas y otras bonificaciones introdujesen diferencias
salariales que desequilibraran los trminos de negociacin previstos por aquel.
De todos modos, la Nacin resultaba ser de capital importancia para el
xito de las pretensiones del magisterio, porque, entre otras razones, el nivel
central contribua en 1972 con ms del 66% del costo de la nmina docente;
y era claro que sin un mayor flujo de fondos nacionales hacia los departamentos
o el Distrito, muy difcilmente se incrementara el salario de los educadores.
Paradjicamente, la posicin del gobierno result al parecer obstaculizada
por una accin que en pocas anteriores le haba sido favorable: la declaratoria
de ilegalidad de la huelga. Ya en 1972, tal declaratoria haba perdido casi toda
su capacidad para crear una imagen negativa, tanto de los huelguistas ante la
opinin pblica, como entre los educadores acerca de su propio movimiento.
Se haba convertido ms bien en un formalismo que presionaba al Ministro de
turno para recortar en forma sustancial su comunicacin con los huelguistas
y para amenazar con imponer, o para imponer de hecho, sanciones que podan
exacerbar los nimos. En esta ocasin sin embargo, Galn supo evitar tales
extremos: se abstuvo de sancionar a los huelguistas e invirti muchas horas en
negociar con los sindicatos mediadores.
Una circunstancia que pudo beneficiar a FECODE y perjudicar al gobierno
fue la tardanza en expedir el estatuto hasta la segunda quincena de febrero,
a escasos dos meses de las elecciones. Esta coyuntura poltica pudo estimular
las dilaciones tcticas de la negociacin por parte de FECODE y fomentar una
actitud 'dura' de su parte. A la larga sin embargo, no parece que la proximidad
de elecciones hubiera producido especiales dividendos para el sindicato, toda
vez que el gobierno no se dej intimidar; entorpecer la negociacin es una cosa,
obtener en ella un beneficio es otra.
FECODE no cont con todo el apoyo de la base. Uno de los sindicatos
ms importantes, el de Antioquia, se abstuvo de acompaar el movimiento y
cerca de la mitad de otros maestros dejaron de participar en la huelga. A ttulo
de hiptesis, cabe pensar que muchos docentes resentan las metas polticas y
el lenguaje semirevolucionario empleado por los lderes sindicales.
El frente unido que, bajo la etiqueta de CONID, quisieron presentar
FECODE, ACPES, ANDEPET y otros sindicatos menores, revel desde el
principio hondas fisuras. Parece que las divergencias de tipo ideolgico, y
probablemente tambin de tipo personal, jugaron un papel importante en este
respecto. Como resultado, CON ID no lleg a convertirse en un ente con fuerza
propia, aunque s alcanz a ser un smbolo de la crecida fuerza de lucha que
podra representar en el futuro el magisterio unificado.
La fuerza principal de los huelguistas parecera provenir de su capacidad
para infligir daos a terceros (en particular, a las familias de los alumnos) tanto

259
como del reto a la imagen de orden y control que todo gobierno ansa proyectar.
Para hacerse sentir en esta forma bastara la accin de una minora de los
maestros, como decir un 25 o un 30%, sobre todo si los huelguistas se concentran
en los grandes centros urbanos; con mayor razn si participa, como sucedi
en esta ocasin, cerca de la mitad del magisterio.
La protesta docente cobra ms legitimidad cuanto ms se extienda la idea
de que el gobierno carece de razn; aun cuando ambas partes trataron de crearse
ambiente favorable en la opinin pblica, sta no pareci entender a cabalidad
el ir y venir de argumentos.
En resumen, la posicin del gobierno se vi favorecida en el conflicto de 1972
por su dominio sobre los recursos fiscales necesarios para un reajuste salarial
y por la habilidad negociadora de Galn y sus asesores, pero fue entorpecida
por la falta de control de la Nacin sobre otros aspectos fundamentales del
rgimen laboral de los maestros, por la ausencia de todo respaldo al Ministro,
por haberse expedido el estatuto en una fecha demasiado prxima a elecciones,
y por el carcter ilegal de la huelga.
La fuerza de los maestros provino ante todo de su demostrada capacidad para
imponer costos a un extenso sector de la poblacin y para infligir dao a la
imagen del gobierno; pero debilit a los mismos la radicalizacin poltica de
sus dirigentes, su incapacidad para formar un frente unido con otros docentes
en huelga, y su inhabilidad para persuadir la opinin pblica de que la
responsabilidad del problema yaca en las esferas gubernamentales.

El ept7ogo
En julio de 1972 se reuni el Comit Asesor, encargado de proponer las
modificaciones al Decreto 223 segn los trminos del acuerdo que puso fin a
la huelga. La instalacin estuvo a cargo del nuevo Ministro de Educacin, Juan
Jacobo Muoz, 423 quien di la impresin de no haberlo tomado muy en serio.
En efecto, el Ministro deleg en funcionarios medios la exposicin del punto
de vista oficial, no parece haberles instruido sobre algunos aspectos crticos,
y permiti que, como corolario de la ausencia de funcionarios del sector
educativo, el organismo fuese dominado por los voceros de los sindicatos
docentes. El Comit se reuni peridicamente durante tres meses y en octubre
present dos proyectos: uno, el ms elaborado, propona un nuevo escalafn;
el otro, inmaduro, consista en un anteproyecto de ley sobre estatuto docente.
Fuera de otros puntos controvertibles, este ltimo contena tales privilegios en
materia de seguridad social para el magisterio que obviamente era inaceptable
para el gobierno.
Acto seguido el Ministro design una nueva comisin, esta vez denominada
de "alto nivel", compuesta por rectores de universidades, representantes de la
educacin privada, funcionarios oficiales, y algunos delegados de los sindicatos
docentes (en franca minora). 424 La tarea de la comisin consista en revisar
los documentos producidos por el Comit Asesor y en elaborar un nuevo
proyecto de ley sobre estatuto docente. FECODE consider este paso del
gobierno como una violacin del acuerdo de abril y anunci que no hara parte
de la nueva comisin. Ella produjo sin embargo, en el plazo de un mes, un
proyecto de estatuto que circul entre los gremios del sector educativo; 425 pero
dicho proyecto suprima o suavizaba en tal forma los artculos controvertibles
del anterior, que no poda menos de suscitar, como de hecho suscit, el rechazo
de los educadores.
Tal vez como consecuencia del desgaste que ambos haban sufrido durante

260
el conflicto, gobierno y sindicatos acuerdan entonces una suerte de tregua tcita.
El primero no buscar imponer "en serio" el proyecto de estatuto elaborado
por la comisin de "alto nivel" ni el segundo insistir demasiado en la versin
del "Comit Asesor": de hecho, no se pondr en vigencia estatuto alguno lo
cual, dados los antecedentes, era un triunfo para FECODE. A cambio de ello,
y puesto que la "radicalizacin de izquierda" sigue intensificndose, el gobierno
disminuir su apertura al dilogo, castigar la protesta con mayor energa y,
eventualmente debilitar al movimiento sindical. Tal es, en sntesis, el espritu
de la segunda mitad del gobierno Pastrana.
Como se recordar, el IX Congreso Nacional de FECODE, reunido en abril
de 1973, eligi una directiva integrada por comunistas, moiristas y unos pocos
independientes. Del Congreso surgen metas tan acusadamente polticas que
desplazan a segundo plano los objetivos de reivindicacin gremial (el estatuto
docente casi ni se menciona) e incluyen el acuerdo de una nueva huelga nacional.
Inmediatamente despus, en julio, se constituy el ya analizado "Comit de
Unidad de los Trabajadores de la Educacin" (CUTE) quien en su primera
declaracin pblica denuncia

''El irresponsable tratamiento que el gobierno sigue dando a nuestros

problemas y que podemos concretar en: violacin e incumplimiento de los
pactos suscritos con las organizaciones docentes, tal como sucede con el
firmado el 18 de abril del ao pasado en el cual el gobierno se comprometi,
entre otras cosas a nivelar los sueldos de la secundaria departamental con
la nacional; a reajustar en el presente ao los salarios del magisterio de
primaria, a negociar los pliegos de peticiones 426 y a expedir el decreto
sustitutivo del 223 sobre Escalafn" .ff

Ms aun,
"El gobierno amenaza con llevar al Parlamento un Proyecto de Ley de
Estatuto Docente que no consulta nue5tras mnimas aspiraciones, que elimina
todos los derechos adquiridos y que en ltimas lo que busca es dotar al
ejecutivo de facultades para disponer a su arbitrio de la suerte del magisterio
colombiano". 428
Viene luego el intento de involucrar todo el sector educativo en una huelga
nacional. A principios de agosto, FECODE fija al gobierno un plazo de treinta
das para dar respuesta a las exigencias del CUTE, en defecto de la cual
convocar al paro desde el 11 de septiembre. Sin embargo ADEC y APSECUN,
que agrupan respectivamente al magisterio de primaria y secundaria en
Cundinamarca, interrumpen actividades el 13 de agosto; esta anticipacin
obedeci de seguro al hecho de que el gobernador tena facultades de la asamblea
hasta el 9 de septiembre para reajustar los sueldos del magisterio. Pero tan pronto
se inicia la huelga, con xito muy parcial, las autoridades del departamento
cancelan las comisiones sindicales y ordenan el traslado de los dirigentes a
planteles ubicados en municipios distantes. Como stos se negasen a aceptar
el traslado, el gobernador los suspende temporalmente de sus cargos, y al cabo
de tres semanas los destituye, junto con otros varios activistas. Al cabo de 66
das, los pocos pero combativos educadores que aun continuaban la huelga en
Cundinamarca se reincorporaron al trabajo sin haber obtenido ninguna
concesin de las autoridades, salvo la de estudiar la posibilidad de que se
levantasen o aliviasen las sanciones impuestas.
Por otro lado en septiembre, siguiendo la consigna de FECODE, los sindicatos
de quince departamentos y del Distrito Especial ordenaron la huelga prevista.

261
Pero los maestros de primaria que obedecieron al parecer no alcanzaron a un
200Jo; los profesores de varios planteles nacionales y departamentales tambin
fueron al paro, pero no logr crearse un verdadero movimiento de alcance
nacional. Desde un principio, siguiendo el ejemplo de Cundinamarca, las
autoridades seccionales o nacionales, segn el caso, procedieron a destituir a
los dirigentes y a no pagar sueldo alguno a los huelguistas. El mismo gobierno
nacional indujo estas sanciones y las facilit mediante un drstico decreto. 429
En total, cerca de 500 educadores de primaria fueron destituidos. Vencidos por
la firmeza del gobierno y por dificultades econmicas, el grueso de los huelguistas
regres a las aulas. Finalmente los directivos de FECODE ordenaron levantar
el paro despus de 47 das; 430 tambin ellos fracasaron en sus pretensiones, pues
el gobierno no cedi ante una sola de sus exigencias.
A cambio pues de haber impedido la promulgacin del estatuto docente de
Galn, el movimiento sindical del magisterio, que tanta fuerza haba demostrado
a principios de los setenta, sufri un franco receso despus de su fracasado paro
de octubre de 1973. Entre 1974 y 1975 la actividad huelgustica de los maestros
desciende a un nivel mnimo (vase el Grfico XI-2); y slo tiene lugar un nuevo
ensayo de paro nacional, el 16 de abril de 1975, como protesta por la insuficiencia
del reajuste decretado entonces. El terreno quedaba as abonado para que el
prximo estatuto fuese bastante ms severo con los educadores.

El estatuto docente de 1977 (Decreto 128)

Antecedentes inmediatos
Contra el fondo de un movimiento sindical debilitado en su efectiva capacidad
de movilizacin pero robustecido en su beligerancia verbal de izquierda, otras
tres circunstancias se conjugan para explicar el rigor del estatuto docente
intentado en 1977: (a) las polticas educativas del gobierno Lpez ( 1974-1978);
(b) la evolucin interna de FECODE entre 1974 y 1976; y (c) los enfrentamientos
entre la administracin y los maestros organizados a lo largo de 1976.
La nueva poWica educativa A la cabeza del Partido Liberal, Alfonso
Lpez Michelsen lleg a la Presidencia de la Repblica en agosto de 1974. Como
corresponda al primer gobierno posterior al Frente Nacional, Lpez se enfrent
en elecciones abiertas a un candidato ortodoxamente conservador, a otro de
la izquierda socialista unificada y a uno populista no menos "ortodoxo". La
amplitud del triunfo electoral pudo pues ser considerada como una clara opcin
ideolgica del pas por el "reformismo progresista" (86) que l representaba;
con todo, la paridad administrativa continuaba en vigencia y, con ella, la frmula
de responsabilidad compartida entre liberales y conservadores.
Intelectual y hombre pblico de amplia trayectoria, que haba acaudillado
una importante disidencia de izquierda liberal (el MRL), la "frmula"
conceptual del gobierno Lpez podra sintetizarse as: liberalismo en asuntos
cvicos y polticos; desmonte de los subsidios y libertad de juego para el sector
moderno de la economa (en particular ampliacin de la competencia de mercado
y abandono de la estrategia de industrializacin protegida); robustecimiento
fiscal del estado y canalizacin masiva de sus esfuerzos hacia el bienestar del
"cincuenta por ciento ms pobre" de la poblacin.
Con un respaldo poltico ms slido que el de su antecesor, a quien Lpez
critic duramente a lo largo de su campaa, el nuevo gobierno empez por
declarar el "Estado de Emergencia Econmica", cuyo fruto principal fue la
262
adopcin de una avanzada Reforma Tributaria. Siguieron la eliminacin de
distintos subsidios, la liberacin de importaciones y la Reforma Financiera,
encaminadas todas a reactivar la competencia dentro del sector moderno. El
gasto pblico comenz a orientarse hacia el "cincuenta por ciento ms pobre",
tanto en los renglones tradicionales de salud o educacin como en programas
novedosos de "alimentacin y nutricin" o "desarrollo rural integrado". El
Estado de Sitio fue suspendido; se establecieron relaciones diplomticas con
Cuba; la CSTC y la CGT recibieron sus personeras jurdicas; la legislacin civil
fue modificada en beneficio de la mujer, y fueron adoptadas otras medidas de
parecido talante ''liberal''.
Al riesgo, otra vez, de falsificar por simplificar, la recesin mundial de
197 4-197 5, la espectacular bonanza cafetera con su secuela inflacionaria de
1976-1977 y un estilo de gobierno ms bien "distante", se unieron a otros
factores para desdibujar en algn grado la estrategia propuesta en los frentes
econmico y social. Ante el embate inflacionario y la restriccin de que la
bonanza fuese "de los cafeteros", el gobierno opt por recortar su inversin
y por otras medidas contraccionistas; la propia inflacin, los gastos de
emergencia y las crecientes demandas de funcionamiento disminuyeron el margen
de recursos ofrecido por la Reforma Tributaria. En cuestiones polticas y de
derechos civiles, las continuadas perturbaciones del orden pblico, el auge del
delito y la franca impopularidad del gobierno a raz de una crisis en 1977,
llevaron al temprano restablecimiento del Estado de Sitio, a una "cruzada contra
el delito" y a un cierto "endurecimiento" general.
Para mejor enmarcar la poltica del gobierno Lpez frente al magisterio,
conviene aludir a otros dos temas especficos: La bsqueda y la descentralizacin.
Lpez no haba expresado jams demasiado fervor por el sindicalismo
organizado dentro del sector moderno, y menos an, dentro del aparato guberna-
mental. Y sus experiencias como Mandatario le hicieron ms negativo todava:
la inerte resistencia de la burocracia a las innovaciones que l buscaba "desde
arriba", su "apetito" que consumi buena parte de los recaudos de la Reforma
Tributaria, su beligerante politizacin que desembocaba en conflictos de orden
pblico, le llevaron a hablar explcitamente de la "guerra de la administracin
contra el gobierno''. En cambio, Lpez era inequvocamente descentralista: ante
la obsolescencia de los regmenes departamental y municipal, ante el desarreglo
financiero que impeda racionalizar la administracin, ante el marchitamiento
de la vida de las regiones, el gobierno no vacil en dedicar sus ltimos meses
y sus ltimos recursos a asegurar la correspondiente Reforma Constitucional
mediante la convocatoria de una Asamblea especial (proyecto que fue finalmente
derrotado).
Entre 197 4 y 1977, Lpez fue acompaado en el Ministerio de Educacin
por el poltico liberal Hernando Durn Dussn. Veterano parlamentario, con
electorado propio y amplias simpatas en el Congreso, las ideas de Durn no
eran especialmente progresistas en materia social (se opuso, por ejemplo, a la
Reforma Agraria). De temperamento fuerte y directo, emprendedor y ejecutivo,
su carrera pblica se ha caracterizado por la decisin de "hacer las cosas". Ex-
gobernador, ex-ministro de Desarrollo, ex-ministro de Hacienda, careca sin
embargo de vinculacin con el sector educativo. Amigo del orden y de la
jerarqua, se inclinaba a concebir los reclamos del magisterio como amenaza
al orden pblico y a revestir sus presentaciones ante el gobierno de algn tinte
dramtico. Su personalidad independiente no rehua la controversia ni las
decisiones audaces, aun sin ponderar del todo las implicaciones, especialmente
263
de carcter financiero, que pudieran seguirse de ellas.
En desarrollo de su tesis redistribucionista, el eje de la poltica educativa
durante el gobierno Lpez consisti en aumentar sustantivamente la
disponibilidad de cupos en cada uno de los tramos del sistema escolar. Porque
la universalizacin de la primaria, sobre todo rural, es ms eficaz como
herramienta de distribucin que otras estrategias, se pretendi destinar a ella
nuevos recursos, aun "marchitando" el financiamiento de los tramos superiores.
Un ambicioso programa de construccin de aulas y el incremento en el ritmo
de apertura de plazas docentes fueron las principales concreciones de este
esfuerzo preferencial por la primaria. En la secundaria, se produjeron su
nacionalizacin y el establecimiento de la "doble jornada" o utilizacin de los
planteles oficiales y privados en horas libres para atender nuevos alumnos con
cargos al fisco nacional. Tambin la cobertura universitaria se aument mediante
el sistema de la jornada adicional en algunos establecimientos oficiales. En
trminos generales podra decirse que tales iniciativas cumplieron su propsito
cuantitativo, aun cuando restan dudas acerca de su impacto sobre la calidad
de la educacin ofrecida.
Omitiendo otros aspectos de la poltica educacional de Lpez, conviene aqu
documentar lo referente a la profesionalizacin del magisterio. En agosto de
1975, el Ministro Durn someti a consideracin del Congreso Nacional un
proyecto de ley que buscaba, por un lado, la nacionalizacin de la secundaria
y, por otro, obtener facultades extraordinarias para que, en el trmino de un
ao, el Presidente dictase "el estatuto del personal docente" y unificase "el
rgimen salarial y prestacional del mismo personal". 431 El proyecto de ley
enmarcaba as el tema del estatuto docente en un contexto ms realista que el
de Luis Carlos Galn, desde el punto de vista econmico y financiero. Como
se recordar, ste fij un nuevo escalafn pero no pudo establecer el rgimen
salarial y prestacional correspondiente al mismo dado que la gran mayora de
los educadores, tanto de primaria como de secundaria, dependan de los fiscos
y de las autoridades seccionales. En cambio, si se completaba con anterioridad
la nacionalizacin financiera de la educacin primaria y media, era posible luego
fundamentar el estatuto docente sobre una poltica salarial y prestacional
uniforme para todo el pas y congrua con dicha reglamentacin.
Impulsado por la habilidad parlamentaria del Ministro, por sus buenas
relaciones con muchos congresistas, por la amplia mayora liberal del Congreso
y por el decidido apoyo del Presidente Lpez, el proyecto fue tramitado
rpidamente y se convirti en ley en diciembre del mismo ao, 1975. 432
En su aspecto ms fundamental, de nacionalizacin financiera de la educacin
pblica, la nueva ley fue mal recibida por FECODE; en concepto del XXIII
Pleno de la Federacin, la Ley 43

"permite el control financiero, poltico e ideolgico de la educacin por parte

del gobierno, canalizando de esta manera los impuestos de las clases
trabajadoras en beneficio de los intereses de las clases dominantes y del capital
extranjero. En el caso de los educadores, esta reforma significa la prdida
de derechos y conquistas adquiridos" .41 1

En otras palabras, los directivos de FECODE teman que, como consecuencia

de la "nacionalizacin", se incrementase el control estatal sobre las actividades
polticas y sobre las orientaciones ideolgicas de los educadores. Cuando los
mismos directivos alegan la prdida de "derechos y conquistas adquiridos" se
refieren, ante todo, a algunas prestaciones extralegales y a otros beneficios
264
reconocidos por las autoridades seccionales, cuya suerte quedaba en realidad
un tanto incierta ante la Ley 43.
Obtenidas las facultades extraordinarias para expedir el estatuto docente, el
Ministro Durn y sus asesores comenzaron a prepararlo, mediando consultas,
ocasionales apenas, con los gremios del sector educativo; este procedimiento
se prest a que las directivas sindicales, sintindose excluidas del proceso, desde
un principio abrigasen y difundiesen predisposiciones negativas hacia el estatuto.
En relacin con la poltica del Gobierno Lpez frente a los educadores, cabe
aludir a otros dos aspectos: la congelacin de salarios durante el ao 1976 y
las restricciones impuestas a los ascensos en el escalafn. En cuanto a lo primero,
en vista de las internas presiones inflacionarias ocasionadas por la "bonanza
cafetera", y teniendo en cuenta que los salarios del sector oficial, incluyendo
los del magisterio, haban experimentado durante 1975 un significativo reajuste
en trminos reales, el gobierno opt por su virtual congelacin en 1976 (como
se aprecia en otro captulo del presente estudio, esta medida implic una notable
prdida del poder adquisitivo de los sueldos del magisterio durante el ao de
1976). En cuanto a lo segundo, el gobierno nacional suspendi la tramitacin
de nuevas solicitudes de ascenso en el escalafn en dos ocasiones durante
1976;rn y slo continu resolviendo las peticiones presentadas con anterioridad
a la expedicin de dichas disposiciones. Tales medidas tenan porqu despertar
resentimiento entre los docentes oficiales y porqu hacerles sospechar que el
nuevo estatuto sera "duro" para con ellos.

La evolucin interna de FECODE entre 1974 y 1976 Impulsada por una

inestable coalicin de directivos sindicales, de orientacin principalmente
prosovitica y prochina, FECODE celebr en diciembre de 1974 su ll Congreso
Extraordinario. Durante los meses inmediatamente anteriores haba madurado
notablemente el proceso de integracin con otros sindicatos docentes, toda vez
que ANDEPET, ACEINEM y ASPU haban resuelto entrar a formar parte
oficial de FECODE. As, de ser representante de los maestros de primaria
solamente, la agremiacin pasaba a ser vocera de casi todos los niveles del sector
educativo. Crecida en tal forma la FECODE, su ll Congreso adopt la crucial
determinacin de afiliarse a la confederacin obrera del Partido Comunista
ortodoxo, CSTC _.ns Pero, como fuera relatado en otro captulo, la vinculacin
no dur mucho tiempo. Disgustados algunos dirigentes de FECODE, en
particular los del grupo MOIR, por la discriminacin de que, en varios respectos,
fue objeto este grupo poltico durante el ll Congreso Nacional de la CSTC
celebrado en marzo de 1975, y frustrados los moiristas en su aparente intento
de conquistar posiciones estratgicas en el seno de dicha confederacin,
fraguaron una nueva coalicin que desafili a FECODE de la CSTC a fines
de 1975. Un tal vaivn de decisiones trascendentales para la vida de cualquier
federacin no pudo menos que debilitar internamente a FECODE, cuyos
directivos transitaron el desapacible proceso de las mutuas recriminaciones
durante buena parte de 1975 y 1976. Semejante inestabilidad fue, sin embargo,
mitigada en algo por la confrontacin externa que se resea enseguida.

Enfrentamiento de maestros y gobierno durante 1976 En enero de 1976,

los directivos de FECODE levantaron la bandera que mejor poda unir al
magisterio, la de los salarios, pero lo hicieron en forma tal que sugieren como
primordial un inters poltico. 436 Bsicamente, solicitaron del gobierno
nacional, primero, un reajuste para los niveles de primaria, secundaria y
universitaria del 50% ;437 y segundo, la nivelacin de los sueldos de primaria
265
y secundaria tomando como base los salarios ms altos. El gobierno encontr,
por supuesto, inaceptables tales solicitudes pues ellas implicaban un incremento
de ms del ciento por ciento en el presupuesto de la enseanza primaria y
secundaria. 438
Ante la negativa oficial, seguramente esperada, los directivos de FECODE
acordaron convocar una "jornada de protesta" para el 25 de marzo y un paro
nacional para los das 6 y 7 de abril. 439 Debe anotarse que dicha determinacin
fue tomada a tiempo que los empleados de la Administracin de Impuestos
Nacionales se encontraban en una huelga que haba reducido en forma drstica
los recaudos del fisco; que los funcionarios de dos importantes bancos oficiales,
el Popular y el Central Hipotecario, adelantaban igualmente un cese total de
actividades; y que los trabajadores de varias empresas estatales haban
demandado igualmente desorbitados reajustes salariales. Adems, el 18 de abril
deberan celebrarse elecciones en todo el territorio nacional para elegir concejales
municipales y diputados a las asambleas departamentales.
El gobierno nacional opt entonces por una poltica de severidad y expidi
el Decreto 528 con fecha de marzo 18. Por medio de esta medida se facult
a los gobernadores y al Alcade del Distrito Especial para suspender de sus cargos,
por un mnimo de seis meses y un mximo de doce, a los empleados pblicos
que participen "en huelgas o en reuniones tumultarias, o que entraben o impidan
la prestacin del servicio, o que inciten a participar en los hechos aqu
expresados" (art. lQ).440
Los educadores, sin embargo, realizaron la jornada y el paro previstos, pero
con menguado respaldo de las bases, como que fue del orden de un 30% en
la jornada y de un 15% en el paro. 441
Tanto entre los dos eventos mencionados, como despus del paro, los
gobernadores de la mayora de los departamentos procedieron a suspender de
sus cargos a los principales instigadores del cese de actividades docentes. No
se pudo establecer exactamente cuntos fueron los as sancionados, pero su
nmero parece rondar entre los 600 y 800, dos tercios de los cuales seran
maestros de primaria y el resto de secundaria. 442
Estas sanciones, adems de sentar un precedente disuasivo para el futuro,
debieron implicar una desorganizacin interna de las agremiaciones docentes
y por tanto un debilitamiento de su capacidad para hacerse sentir ante el
gobierno.
As, el estatuto docente de 1977 nace, primero, ante unos sindicatos docentes
desarticulados tanto por acciones gubernamentales como por fricciones internas,
y segundo, ante un gremio dirigido por personas intensamente politizadas hacia
la extrema izquierda. De otra parte, dicho estatuto es obra de un Ministro 'duro',
quien no dud en aplicar severas sanciones a los educadores interesados en
huelgas polticas, y quien prepar la nueva reglamentacin prcticamente al
margen de todas las agremiaciones sindicales de los educadores. No menos
llamativo es el contraste entre la "inspiracin" liberal y descentralista del
gobierno Lpez y la ejecucin dura y centralista (nacionalizacin) de su Ministro
de Educacin.

El decreto 128
El mismo da en el cual expiraban las facultades extraordinarias conferidas
al gobierno nacional por la Ley 43 de 1975 para ''dictar el estatuto del personal
docente" de las enseanzas primaria y secundaria, fue expedido el Decreto 128.
266
Era un 20 de enero, fecha en la cual los maestros y profesores de la mayora
de los planteles educativos del pas se encontraban en vacaciones. 443
Reducido a sus aspectos esenciales, el Decreto 128 de 1977 establece diez
principios. a) Para ingresar o ser promovido dentro del escalafn se requiere,
como en el estatuto de Galn, la condicin de "profesional de la docencia",
es decir, el haber obtenido el ttulo o grado correspondiente (arts. 4 y 8). En
el caso de los maestros de primaria, el ttulo en cuestin es el de bachiller
normalista o su equivalente (art. 11). b) Existirn dos escalafones diferentes,
cada uno con ocho categoras, uno para los maestros de primaria, y otro para
los de secundaria; pero, mediante el lleno de ciertos requisitos, es posible pasar
de aquel escalafn a ste (arts. 12, 14, y 44). 444 c) A semejanza del estatuto de
1972, el ascenso de una categora a la otra est condicionado al tiempo de servicio
(cuatro aos en promedio), a un cierto nmero de cursos o crditos de
capacitacin, a la posesin del ttulo acadmico correspondiente, y al resultado
positivo de las evaluaciones peridicas sobre el ejercicio docente y sobre las
calidades humanas del educador (art. 48):" 45 d) Ms aun, se estipula que el
tiempo de servicios debe haber sido cumplido dentro de la categora
inmediatamente anterior. e) El personal ya escalafonado que no fuese
"profesional" en la docencia sera asimilado automticamente al nuevo
escalafn, pero no podra ser ascendido sin obtener primero el ttulo requerido
(art. 8). f) Se establecen unos criterios generales de equivalencia para pasar del
antiguo escalafn al nuevo. g) Se fijan requisitos para ser director o rector de
un plantel docente, y para ser supervisor. U nas novedades en este respecto son
las de sujetar los nombramientos del personal directivo a concurso, hacerlos
de trmino fijo por un perodo de dos aos, al cabo de los cuales se reabre el
concurso, y establecer un sistema de evaluaciones peridicas que puede conducir
a la remocin de un director, rector o supervisor (arts. 21 a 29). h) Se establece
que los educadores no podrn ser removidos de su cargo ni excluidos del
escalafn sino por incompetencia profesional comprobada, mala conducta (estas
dos son, en su sentido general, las viejas causales de remocin), y por incurrir
en incompatibilidades legales. A diferencia del estatuto de Galn, en el 128 se
procede a reglamentar cules son en concreto estas causales y cul sancin merece
cada una (arts. 40 a 43). 446 i) Se traza el programa general que deben cubrir
los cursos de capacitacin del personal docente en ejercicio (arts. 16 a 20).
j) Se definen la composicin y funciones de las juntas seccionales del escalafn.
A diferencia del estatuto de 1972, el Decreto 128 omiti toda consideracin
de estmulos para el trabajo docente en condiciones difciles o para premiar
mritos notables de los educadores. La nica excepcin en este respecto, y slo
para ascender de la categora ms baja del escalafn de primaria a la
inmediatamente superior, fue la de computar como doble el trabajo efectuado
en zonas rurales.
El espinoso tema de los derechos de contratacin colectiva y de huelga,
evadido por el Decreto 223, fue enfrentado por el 128, sin rodeos y sin
concesiones, al estilo de Durn Dussn. Simplemente, en el primer artculo del
128 se afirma - en realidad, se reafirma - que los maestros y profesores a
cargo de la Nacin' 'son empleados pblicos". Con ello se recuerda a los dichos
educadores que no pueden contratar colectivamente, de igual a igual, con la
Nacin, y que por estar vinculados a un servicio pblico no pueden ir a la
huelga. 447
A semejanza del estatuto de Galn, el Decreto 128 no fue acompaado de

267
medidas presupuestales, ni de otras destinadas a asegurar al educador que las
nuevas exigencias de capacitacin estaran realmente a su alcance. Pero el 128
slo parcialmente se asemeja al 223 en lo referente al rgimen salarial. Uno y
otro decreto son publicados sin tener adjunto un esquema de remuneracin
acorde con las nuevas categoras del escalafn. Sin embargo, a diferencia de
la situacin en 1972, en la poca de Durn y merced a las leyes sobre Situado
Fiscal y sobre la Nacionalizacin, 448 ahora le resultaba posible a la Nacin
entrar a fijar los salarios para las nuevas categoras en que todos los maestros
oficiales del pas deberan quedar clasificados. No obstante, ello no se hizo de
inmediato. Slo se expidi un decreto, el 224, catorce das despus de
promulgado el 128, en el cual se anuncia un exiguo incremento salarial, del 20%
o ligeramente superior, efectivo a partir del primero de enero del ao en
curso.44 9 El nuevo ordenamiento de los sueldos del magisterio vino a darse a
conocer apenas en junio, aunque, tal como se haba anunciado, con efecto
retroactivo a partir de enero de 1977 (Decreto 1247 de 1977).

El conflicto y su desenlace
Tan pronto como se public el nuevo estatuto docente, y sin aparente estudio
previo y concienzudo del mismo, los dirigentes de FECODE y de otros gremios
educativos emitieron conceptos altamente adversos sobre l. 450 Estos pareceres
fueron resumidos ms tarde y elaborados en un aviso que la Federacin hizo
publicar en la prensa peridica a finales de febrero, con el cual se formaliza
una que podra denominarse declaracin de guerra a muerte al Decreto. 451
Fueron ocho las objeciones capitales de FECODE al nuevo estatuto docente.
a) La reafirmacin de que los maestros de primaria y de secundaria son
"empleados pblicos". b) La posibilidad de que las autoridades seccionales,
so pretexto de 'mala conducta' o 'incompetencia' pudiesen imponer sanciones
arbitrarias a los educadores; 452 ms aun, FECODE destacaba el hecho de que
en el Decreto 128 no se prevea ningn proceso investigativo y de descargo por
las faltas imputadas. c) La incertidumbre existente sobre las facilidades efectivas
de capacitacin profesional que el gobierno ofreca, y de las cuales quedaban
dependiendo los ascensos en el escalafn. d) Los requisitos, particularmente
el tiempo de servicio, requeridos para pasar de una categora a otra, los cuales
eran juzgados como excesivos por la FECODE. e) La posibilidad de que
profesionales titulados pero sin expresa preparacin docente llegasen a ser
profesores en los planteles de secundaria. f) La reiteracin de las causales de
'mala conducta' que ya databan de la dcada del cincuenta. g) El hecho de que
los cargos directivos (rector, director, etc.) fuesen a trmino fijo, sujetos a
concurso y a repetidas evaluaciones; FECODE alegaba que con este
procedimiento los directivos perderan independencia frente a sus superiores.
h) La exclusin o reduccin de la representacin sindical en las Juntas del
Escalafn y en los comits evaluadores tanto del magisterio raso como del
personal directivo.
Como era apenas lgico, FECODE tambin rechazaba la oferta de un reajuste
salarial del 20%. Armada con estos argumentos y urgida por presiones polticas
internas, originadas stas en parte de la mentalidad "revolucionaria" que
prevaleca entre sus directivos, y en parte en la necesidad de rehacerse organiza-
cionalmente y de distraer la atencin con un enemigo externo, FECODE empez
a preparar un paro nacional de protesta contra el nuevo estatuto. 453
Entretanto, a comienzos de febrero renunci Durn Dussn al Ministerio y,
luego de un perodo de interinidad, fue designado en su lugar Rafael Rivas

268
Posada, un administrador pblico, abogado y catedrtico de ciencias polticas,
quien haba permanecido fuera del pas por muchos aos y quien tena
reputacin de sobriedad y competencia tcnica. 454 Luego de las primeras
conversaciones con los directivos de FECODE, Rivas ofreci a estos en forma
bien sorpresiva el no dar aplicacin, temporalmente, al Decreto 128. 456 El
Ministro aspiraba entonces a preparar un proyecto de ley consultado, que no
negociado, con los educadores, mediante el cual se reemplazara el controvertido
Decreto 128. 457
Aunque se trataba de un gesto conciliador del gobierno, tal proceder implicaba
un desconcertante giro de la poltica oficial. Tanto, que da la impresin de ser
el producto de un proceso decisorio personalizado en extremo y centrado en
el Ministro de turno. Un tal estado de cosas debe normalmente engendrar
aprehensiones entre los interlocutores del Ministerio y llevarles a asumir
posiciones ms combativas. 458
Entre el 10 y el 11 de agosto, la mayora de los representantes de los sindicatos
seccionales del magisterio de primaria y secundaria, reunidos por FECODE,
juzg que las condiciones para una huelga indefinida eran entonces
"favorables" .458 En realidad, lo eran para un paro laboral con finalidad
poltica, porque el gobierno atravesaba entonces un clmax de impopularidad
y porque el pas viva uno de sus cclicos perodos de agitacin laboral. Los
obreros de casi todas las fbricas de cemento haban cesado su trabajo. Se
registraban ya o se estaban gestando agudas tensiones laborales en
ECOPETROL (que entrara en huelga indefinida a partir del 26 de agosto),
en la Caja Agraria, en los bancos oficiales, en TELECOM, en Indupalma, y
en otros sectores productivos y de servicios. Y, lo que es ms importante, las
cuatro grandes confederaciones sindicales, UTC, CTC, CSTC y CGT, haban
acordado realizar un "paro cvico nacional" que paralizara todo el pas en fecha
todava no precisada (a mediados de agosto la acordaran secretamente, para
el 14 de septiembre).459
Como objetivos principales de la huelga docente se fijaron la derogatoria del
Decreto 128 y la elaboracin de un nuevo estatuto con la participacin de
FECODE, un reajuste mayor de salario y el reintegro de los educadores

suspendidos o destituidos en 1976. 46 El gobierno, por su parte, censur el cese
de actividades docentes, dado que el Comit de Concertacin ya haba logrado
avances significativos en la preparacin del nuevo estatuto y en la solucin de
otros puntos controvertidos, avances que el propio gobierno di entonces a
conocer. En cuanto al mayor reajuste salarial, la respuesta oficial fue velada
pero firmemente negativa. Y en relacin con el levantamiento de las sanciones
impuestas en 1976, el gobierno ofreci seguir estudiando caso por caso.
El paro del magisterio de primaria y secundaria se inici en la fecha
programada, 22 de agosto, y se extendi por 46 das, hasta el 6 de octubre.
A juzgar por los informes de la prensa nacional, en l particip como mnimo
un 25% y como mximo un 35% de los maestros de primaria del pas. Si bien
en algunos departamentos, tales como Atlntico y Cesar, el cese de actividades
fue prcticamente total, en otros, por ejemplo, Bogot, Cundinamarca, Crdoba
y Meta, fue poco menos que nulo, o tardo e insignificante. De resto, slo cabe
aqu destacar que en ntida contraposicin con la calculada apata huelgustica
de ADE y ADEC, la poderosa AD IDA de Antioquia esta vez se uni a la
huelga. 461
Ante el movimiento huelgustico generalizado, el gobierno nacional acudi
a una doble tctica. Por un lado, y con miras sobre todo al paro cvico nacional

269
del 14 de septiembre, se arm de un decreto, el 2066, que le permita arrestar
entre 30 y 180 das a quienes "dirijan, promuevan, fomenten o estimulen en
cualquier forma el cese total o parcial, contnuo o escalonado, de las actividades
normales de carcter laboral o de cualquier otro orden". 462 Por otro lado, se
abstuvo de usar este decreto, salvo en los casos de agitados "mitines" callejeros,
se resisti a declarar ilegal el paro de FECODE, no suspendi o destituy a
maestro alguno a causa de la huelga; y continu el dilogo con los maestros
en el Comit de Concertacin, presidido en forma permanente por la Vice-
Ministro de Educacin. 4 63
Ya se haban logrado nuevos e importantes avances en el Comit de
Concertacin cuando FECODE decidi publicar el 4 de octubre, unilateralmente
y sin previa consulta con los funcionarios del Ministerio, los acuerdos
pactados. 464 Para proceder as, FECODE aleg unos incumplimientos menores
de la Vice-Ministro. En verdad, ms parece una hbil jugada tctica de FECODE
para aparecer como si todos los acuerdos pactados fuesen el fruto directo de
la huelga. Tanto ms cuanto que sta no tena ningn otro logro, as fuera
aparente, para exhibir. 465 De hecho, dos das despus y con tono victorioso,
el comit de paro de FECODE imparti la orden de retornar a las clases.
Frente a la maniobra descrita, el gobierno nacional respondi de tres maneras.
Primero, reproch pblicamente a FECODE su deslealtad, con lo cual admita
implcitamente la autenticidad de los acuerdos publicados por esta Federacin.
Segundo, se abstuvo de presentar al Congreso Nacional el ofrecido proyecto
de ley sobre estatuto docente. 466 Y tercero, cinco semanas despus de concluida
la huelga, sancion un decreto, el 2608, mediante el cual se suspendi
temporalmente, en tanto durase el estado de sitio, la vigencia del 128. Esta
providencia no tuvo empero la precaucin de revivir las normas anteriores sobre
el escalafn, 467 con lo cual se cre un desconcertante "vaco jurdico", ya que
la profesin del educador qued desprovista de toda disposicin especfica que
la reglamentase.
Tal situacin, sin embargo, no pareca preocupar al Ministro Rivas Posada
quien, adoptando una interpretacin errneamente extensiva al Decreto 2132
de 1976, atrs aludido, pensaba que la carrera docente haba sido de todas
maneras suspendida mientras durase el estado de sitio.

El ept1ogo
El conflicto en torno al Decreto 128 de 1977 tuvo un final inesperado,
ciertamente no pretendido por ninguna de las partes.
Como el Decreto 2608, que suspendiera la vigencia del estatuto, fue expedido
en virtud de las facultades de estado de sitio, corresponda a la Corte Suprema
de Justicia dictaminar definitivamente acerca de su constitucionalidad. 468 Pues
bien, el 22 de enero de 1978 se di a conocer la correspondiente decisin
jurisdiccional, la cual fue por entero adversa al Decreto 2608. 469
La Corte estim que el Decreto 128 nada tena que ver con la declaratoria
de estado de sitio, efectuada en octubre de 1976, o con su continuacin, y que
el Presidente haba excedido sus poderes constitucionales al decretar la
suspensin de tal decreto. En consecuencia, el tribunal declar inexequible el
2608. Resucitaba as, con fina irona, el estatuto de Durn Dussn, el mismo
que los educadores haban rechazado con vehemencia y que el gobierno haba
decidido abstenerse de aplicar. Sin ms, y en tan absurda manera, puede decirse
que concluy el conflicto en torno al Decreto 128.
Por lo menos cinco aspectos de la realidad adquirieron contornos ms ntidos
270
como resultado del conflicto. Primero, se pudo apreciar ahora, mejor que antes,
que cualquier estatuto docente expedido sin la participacin de FECODE estaba
condenado al fracaso, pues esta Federacin haba demostrado tener una
considerable capacidad de veto, y estar dispuesta a emplearla si no se la tena
en cuenta. 470
Segundo, se hizo evidente que la posibilidad de lograr un acuerdo de fondo
entre el gobierno y los educadores estaba siendo entorpecida en forma sustancial
por los intereses polticos de los directivos de FECODE.
Tercero, se constat que la huelga nacional indefinida del magisterio no era
un arma tan poderosa como algunos pretendan. No slo era cada vez ms difcil
organizar tales huelgas, sino que sus resultados podan llegar a ser
dramticamente pobres. Correlativamente, la estructura gubernamental haba
demostrado ser ms slida de cuanto sugeran las teoras revolucionarias
prevalentes. 471
Cuarto, resultaba ahora manifiesto que el gobierno quera expedir un estatuto
docente, pero que al mismo tiempo careca de pautas especficas sobre el
contenido del mismo, excepto las impuestas por el orden legal preestablecido.
Entre estas ltimas figuran la condicin de empleado pblico del maestro y la
calidad de "servicio pblico" de la docencia oficial. Esta situacin al mismo
tiempo que subrayaba, ante funcionarios oficiales y educadores, claros lmites
a futuras negociaciones, abra una amplia serie de alternativas, cuya seleccin
final quedaba en manos del Ministro de turno.
Quinto, los procesos de preparar dos estatutos, el de 1972 y el de 1977, de
criticarlos y de ofrecerles sustitutos, parecan haber puesto de manifiesto la
existencia de ciertos objetivos generales y de ciertos instrumentos para lograrlos,
los cuales eran compartidos por las partes en conflicto. Aunque el punto no
pretende ser documentado aqu en detalle, puede pensarse que tal coincidencia
exista en relacin con el respeto por los derechos laborales adquiridos, la
conveniencia de ampliar el nmero de categoras del viejo escalafn, la
importancia de asegurar la estabilidad laboral de los educadores, la necesidad
de establecer sanciones por mala conducta o incompetencia profesional, etc.
Tales coincidencias sobre principios generales, as no siempre fuesen percibidas
como tales, deban facilitar los acuerdos que en cualquier momento se quisiera
volver a buscar. En realidad, pronto renovaran el gobierno y los educadores
la bsqueda de un acuerdo sobre el estatuto docente.

El estatuto docente de 1979 (Decreto 2277)

Antecedentes inmediatos
A lo largo del primer semestre de 1978, tanto el gobierno nacional como
FECODE expresaron en diversas formas su deseo de llegar a un estatuto que
reemplazase el 128. 472 FECODE exiga enfticamente que la nueva
reglamentacin fuese acordada con ella y el gobierno pareca estar dispuesto
a aceptar tal exigencia, aun cuando no sin cierta reserva. Entre los meses de
mayo y junio, hasta volvieron a celebrarse reuniones de las dos partes a fin
de elaborar un proyecto de ley sustitutivo del 128, pero ellos fracasaron al parecer
ante la inminencia del cambio de gobierno y la intransigencia de FECODE en
sus aspiraciones.
La Federacin resolvi entonces redactar su propio proyecto de estatuto al
cual di muy amplia difusin. 473 Por lo dems, FECODE despidi al gobierno
271
Lpez Michelsen con un paro nacional de protesta por no haber sido expedida
la norma sustitutiva del decreto 128 y para urgir el pago retroactivo del reajuste
en salarios recientemente ordenado por el propio gobierno central. 474 (En
relacin con este ltimo punto conviene sealar que los sueldos docentes fueron
incrementados de modo sustantivo, en mayor proporcin que la inflacin del
respectivo ao anterior, tanto en 1978 como en 1979; 475 as se compensaba en
algo al magisterio por la aguda prdida de poder adquisitivo experimentada
en 1976 y 1977).
Cuatro das despus del paro de adis al gobierno Lpez, tom posesin de
la Presidencia de la Repblica el veterano poltico Julio Csar Turbay Ayala.
En reida disputa con Lleras Restrepo primero y luego con la candidatura
"nacional" - alianza progresista entre el conservatismo, la ANAPO y sectores
de "franja" no afiliada - Turbay triunf con el slido respaldo de la "clase
poltica" liberal.
Parlamentario, activista electoral y titular de muy variadas posiciones bajo
los gobiernos precedentes, el "estilo" inicial del nuevo Mandatario podra
caracterizarse como de discreta y paciente bsqueda del consenso ("una
administracin sin sobresaltos" fue tema predilecto de su campaa). En
consonancia con tal orientacin, el gabinete y los gobiernos seccionales han sido
milimtricamente repartidos entre las varias corrientes electorales dentro de los
partidos mayoritarios, de modo que ninguna de ellas se ha encontrado en la
franca oposicin; de la misma manera, la Reforma Constitucional de 1979 tiende
a robustecer al Congreso. La acomodacin de presiones y la transaccin se
hicieron extensivas al campo econmico y social, cuando menos durante el
primer ao y medio de gobierno; como cuestin de grado, tal actitud tuvo el
efecto de atenuar los conflictos manifiestos a cambio de comprometer la
capacidad financiera, y an interventora, del Estado (la ley de "alivio
tributario", la liberacin de importaciones en 1979 y el propio estatuto docente
son ejemplos de esta estrategia). Slo en materia de orden pblico fue
intransigente la actitud inaugural del nuevo gobierno, cuyo decreto 1923 de
Estado de Sitio, el controvertido "Estatuto de Seguridad", fue recibido como
indicio de endurecimiento frente a la subversin y, de contera, quiz tambin
frente al movimiento sindical.
Ms adelante, la "destorcida" de los precios cafeteros, la mala coyuntura
en la produccin mundial e innegables desaciertos en el manejo econmico,
disminuyeron el ritmo de crecimiento en 1979 y 1980, a tiempo que la inflacin
continuaba excediendo del 25% anual. Un ambicioso y costoso programa de
inversin pblica, el Plan de Integracin Nacional, oblig a sustraer recursos
reales del sector privado, con todo lo cual se redujo el espacio de negociacin
y se di margen a la protesta y a la controversia entre el gobierno y,
significativamente, los gremios de produccin. En cambio, el ''tono'' de la lucha
antisubversiva ha sido modificado con la sancin de una ley de amnista, la
derogatoria jurisdiccional del Estatuto de Seguridad, la adopcin de un nuevo
Cdigo Penal y el redoblar de las acciones exclusivamente militares.
Entre los caracterizados "polticos" conservadores (mejor que "tcnicos")
que Turbay Ayala llam a integrar su primer gabinete, el Ministerio de
Educacin fue confiado al abogado javeriano Rodrigo Lloreda Caicedo, un
congresista relativamente joven, activo, vocero del ala ospino-pastranista,
exgobernador del Valle del Cauca y vinculado a influyentes familias de aquella
regin. Lloreda lleg al Ministerio con la imagen de diestro ejecutivo y
272
conciliador poltico; durante el ejercicio del cargo revel poseer tambin una
singular pericia y paciencia como negociador laboral.
Al cabo de pocas semanas de su posesin, el nuevo Ministro solicit del
Congreso Nacional facultades extraordinarias para derogar el decreto 128 y para
reglamentar a fondo la profesin docente, "sin desconocer los derechos que
en materia de escalafn hubieran adquirido" los educadores. Prontamente, el
parlamento acord conceder las facultades, mediante la Ley 8 del 24 de enero
de 1979. 476
Entretanto - octubre de 1978 - se haba reunido en Neiva el XI Congreso
Nacional de FECODE, congreso que renov el equipo directivo de la Federacin
(el grupo anterior vena ocupando sus posiciones desde 1975). Aunque continu
el predominio del MOIR dentro de la coalicin dominante - constituida por
este grupo, varias facciones ML y un pequeo contingente de FIRMES - fue
desplazado el sector ms anrquico y radicalizado frente al gobierno, de
orientacin trotskysta. De otra parte, como Presidente de FECODE fue elegido
Abe! Rodrguez Cspedes, un hombre pragmtico y ya sazonado en posiciones
directivas dentro de la Federacin. 477
Los relevos descritos en la direccin de FECODE, unidos al espritu
conciliador del nuevo gobierno y del nuevo Ministro, lo mismo que importantes
mejoras salariales, tomando como trasfondo las experiencias acumuladas de
los conflictos de 1972 y 1977, sugieren el comienzo de un nuevo juego en la
bsqueda del estatuto docente.

El proceso de negociacin
Obtenidas las facultades extraordinarias para reglamentar la carrera docente,
Lloreda procedi a constituir con funcionarios del Ministerio un Comit de
Estudio y Coordinacin, encargado de preparar los anteproyectos del estatuto.
Pero fue claro en establecer que, una vez elaborados los anteproyectos y antes
de su adopcin definitiva, ellos seran discutidos tanto con los educadores
organizados (FECODE y organizaciones representativas del magisterio privado),
como con una comisin asesora parlamentaria integrada por cuatro senadores
y otros tantos representantes. 478 Adems y a diferencia de lo sucedido en 1971,
el proceso de consulta parte ahora de anteproyectos elaborados por FECODE
y el Ministerio, pero con la definicin de temas de negociacin, y su orden,
firmemente en manos del Ministro. 479 Tambin a diferencia de 1971 y 1977,
se asegura ahora la presencia directa del Congreso Nacional en el proceso.
Entre abril y septiembre de 1979 celebr el Comit de Estudio y Coordinacin,
casi siempre presidido personalmente por Lloreda, 17 prolongadas e intensas
reuniones con representantes de FECODE. Con pericia, el Ministro explot los
puntos de acuerdo, se mostr receptivo ante las iniciativas de la Federacin,
defini con claridad las reas de desacuerdo y explor frmulas de acercamiento
en relacin con stas. Cuando la transaccin no fue posible, se opt por una
de dos alternativas: acordar al menos unos criterios generales al respecto,
incluirlos en el estatuto y posponer la discusin de los aspectos concretos para
cuando, en un futuro indefinido, se entrase a reglamentar el tema, o reconocer
abiertamente el diferendo y dejar que FECODE lo reclamase como "bandera"
para futuras luchas sindicales. 48
Entre los puntos de ms difcil negociacin figuraron seis: el status de
"empleado pblico" del educador; los llamados derechos polticos (libertad de
ctedra y libertad de opinin); los derechos sindicales (de contratacin colectiva
y de huelga); el rgimen disciplinario; la obligatoriedad de los cursos de
273
capacitacin para los ascensos en el escalafn; y la composicin de las juntas
ele escalafn.
En cuanto al primer punto, Lloreda propuso una frmula de conciliacin
que finalmente terminaron, no tanto por aceptar cuanto por dejar pasar, los
negociadores ele FECODE. Dicha frmula consiste en definir a los maestros
y profesores como "empleados oficiales de rgimen especial". 481 Con este
ltimo giro se quiso destacar cmo, en realidad, el educador oficial no es un
empleado de libre nombramiento y remocin por las autoridades pblicas, cmo
es un funcionario ''de carrera'' quien una vez nombrado, no puede ser destituido
sino mediante unos criterios y un proceso casi-judicial, claramente definidos
y exclusivos para los profesionales de la docencia.
El tema de los derechos pblicos y sindicales se manej tambin mediante
frmulas de transaccin. En general, se abri una seccin dentro del estatuto,
consagrada a enumerar los "derechos" del educador. All se dice:

"Los educadores al servicio oficial gozarn de los siguientes derechos:

a) Formar asociaciones sindicales con capacidad legal para representar a
sus afiliados en la formulacin de reclamos y solicitudes ante las autoridades
del orden nacional y secciona!; b) Percibir oportunamente la remuneracin
asignada para el respectivo cargo y grado del escalafn; e) Ascender dentro
de la carrera docente; d) Participar de los programas de capacitacin y
bienestar social y gozar de los estmulos de carcter profesional y econmico
411e se establezcan; e) Disfrutar de vacaciones remuneradas; f) Obtener el
reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de la ley; g) Solicitar y
obtener permisos, licencias y comisiones, de acuerdo con las disposiciones
legales pertinentes; h) Permanecer en el servicio y no ser desvinculado o
sancionado, sino de acuerdo con las normas y procedimientos que se
e!-.tableccn en el presente decreto; i) No ser discriminado por razn de sus
creencias polticas o religiosas, ni por distincione' fundadas en condiciones
sociales o raciales; j) Los dems establecidos o que se establezcan en el
futuro" (Art. 36 del Decreto 2277).

A tal enumeracin deben ar"'1adirse derechos consagrados en otros artculos

del Decreto 2277, cuales son el derecho a la capacitacin profesional impartida
por el Estado y el derecho de defensa. Sobre este ltimo reza el estatuto:

"El docente que sea objeto de una inrn]pacin tendr derecho a conocer
el informe y las pruebas que se alleguen a la investigacin, a que se practiquen
las pertinentes que solicite, a ser odo en declaracin de descargos, diligencia
para la rna] podr pedir la asesora del abogado o de su sindicato, y a
interponer los recursos establecidos en este decreto" (Art.55)_.ixc

En materia de "derechos" estrictamente polticos, se lleg a un compromiso

un tanto incierto. Por un lado se estableci, como acaba de verse, que ningn
educador podr ''ser discriminado por razn de sus creencias polticas'', lo cual
atae, ante todo, al ingreso y ascensos en el escalafn, los traslados y los
nombramientos para cargos clirectivos. 483 Por otro lado, entre las causales de
mala conducta se elimin una antigua, vigente desde 1952 cuando menos, la
cual consista en "la intervencin en poltica de partido, como conferencias,
campaas en pro o en contra de candidaturas con cargos de eleccin popular,
propagandas periodsticas o participacin en juntas polticas". 484 Esta causal
fue reemplazada por "la utilizacin de la ctedra para hacer proselitismo
poltico" (art. 46, j). A primera vista, es una causal mucho menos restrictiva
que la anterior. Con todo, no queda claro cmo entender lo de "proselitismo

274
poltico"; el punto deber ser esclarecido cuando se lo reglamente, pero no ser
fcil hacerlo. 485
Las exigencias de FECODE relativas al reconocimiento de los derechos
sindicales, en particular los de contratacin colectiva y huelga, constituan tema
respecto del cual la ley vigente no parece permitir compromisos. 486 Tras largo
anlisis, as lo acept el equipo negociador de FECODE, la cual de seguro
continuar enarbolando la bandera de dichos "derechos" en los aos venideros.
Haber postergado la discusin de tan importante y espinoso tema es un gesto
pragmtico pero conciliador por parte de FECODE, gesto que no se haba
conocido durante aos pasados.
En materia de rgimen disciplinario, se opt por reducir las causales de
sancin, agilizar y reforzar los mecanismos que permitiesen al inculpado su plena
defensa, y establecer un sistema progresivo de sanciones. As por ejemplo, se
eliminaron como causales de mala conducta el amancebamiento, el adulterio,
el vicio del juego, el irrespeto a la dignidad sacerdotal o clerical, el abandono
de hogar, y otras de parecido talante, que estuvieron en vigencia desde el decreto
1135 de 1952 y que haban sido parcialmente repetidas por el estatuto Durn
Dussn. 487 Se estableci, con mayor claridad que antes, el derecho del
inculpado a conocer las acusaciones en su contra y a formular descargos, y se
le concedi facultad para solicitar la prctica de pruebas a su favor, tal como
atrs se transcribi. Para completar, y siguiendo un patrn del rgimen
disciplinario adoptado en 1968 para el servicio civil colombiano, patrn con
el cual simpatizaba FECODE, se acordaron tanto un sistema gradual de
sanciones para los casos de infraccin de los deberes y prohibiciones enunciados
en el 2277, como una clasificacin de faltas para aplicar las sanciones por mala
conducta o ineficiencia profesionaJ. 4 88
FECODE, y en general los educadores, siempre expresaron reserva cuando
se quiso condicionar, como lo hacan los estatutos de 1972 y de 1977, el ascenso
en el escalafn a cursos o prcticas previas de capacitacin, actualizacin o
perfeccionamiento docente. La razn principal de tal actitud parece yacer en
la pobreza de las facilidades estatales existentes u ofrecidas para realizar tales
cursos o prcticas. Idntico temor surgi cuando Lloreda quiso establecer el
mismo vnculo. 489 Tras arduo forcejeo se lleg a un arreglo, segn el cual los
cursos de capacitacin se exigen alternadamente, s para un ascenso y no para
el siguiente. El gobierno, por su parte, se comprometi una vez ms a organizar
un extenso y variado sistema de capacitacin, y acept que los educadores se
lo pudiesen reclamar como un derecho. 490
Finalmente, y en relacin con las juntas de escalafn, FECODE pretenda
que ellas fuesen paritarias y que en ellas residiese de hecho el poder ltimo de
suspensin o destitucin de los educadores. Esto ltimo lo lograra de aceptarse
que ningn educador pudiese ser removido de su cargo sin haber sido suspendido
o excluido previamente del escalafn, del cual las juntas eran nicos guardianes
reconocidos. No obstante, el proceso negociador entre FECODE y el Ministerio
condujo a unas dispocisiones que no hicieron completamente felices a los
directivos de la Federacin. Se tendra una Junta Nacional del Escalafn, con
funciones ante todo de apelacin, compuesta por siete miembros, cuatro del
gobierno, dos representantes de los educadores oficiales y uno de las asociaciones
de establecimientos educativos privados. Pero las juntas departamentales,
integradas por siete personas, tendran slo tres funcionarios pblicos, otras
dos personas representaran a los educadores oficiales, una ms a los
establecimientos educativos privados, y la sptima, designada por el gobernador,

275
a las asociaciones de padres de familia. A estas juntas corresponde estudiar y
resolver todas las solicitudes de inscripcin, ascenso y reinscripcin en el
escalafn, adems de la tramitacin, concepto y fallo en los procesos
disciplinarios. 491 En cuanto a la posibilidad de destituciones o suspensiones sin
la previa aprobacin por la respectiva junta fueron establecidas cuatro
excepciones, de las cuales dos son muy originales y merecen breve comentario.
El Decreto 2277 contempla la destitucin sin el requisito previo de la exclusin
del escalafn, y la suspensin sin anlogo requisito, "cuando la solicitud a la
autoridad nominadora provenga de juez competente o de la Procuradura
General de la Nacin" (arts. 29 y 30 respectivamente). Es decir, si aquellas
entidades estiman que un educador est incurriendo en comportamientos
delictivos pueden pedir a la correspondiente autoridad secciona! su destitucin
o suspensin inmediata, sin el lleno de los requisitos mencionados. El recurso
es ingenioso porque por primera vez incorpora en el proceso disciplinario de
los educadores a terceros que pueden tener una mayor probabilidad de ser
imparciales en el caso, al menos en comparacin con las autoridades
nominadoras del magisterio o con los funcionarios del sector educativo.
Que el proceso de negociacin entre los funcionarios del Ministerio y los
representantes de FECODE no fue fcil, pero que hasta el final permiti salidas
airosas para las partes, se colige de dos hechos. Primero, al trmino del proceso
se firm un acta de "acuerdos y desacuerdos"; y segundo, los directivos de
la Federacin no quisieron asistir al acto solemne de promulgacin del Decreto
2277 con el argumento de que l contena medidas inaceptables para FECODE,
impuestas unilateralmente por el gobierno. 492
Cul fue la motivacin de este ltimo al pactar el nuevo estatuto, queda
igualmente claro en las palabras del Presidente Turbay durante la ceremonia:

"Yo le atribuyo la mayor importancia a la expedicin del estatuto docente,

porque ser una grandsima contribucin a la paz social y particularmente
en el sector del magisterio, que era uno de los ms afectados" (186).

El nuevo estatuto y sus diferencias con los anteriores

A fin de mejor apreciar porqu el estatuto de 1979 fue aceptado por los
educadores, en tanto que las versiones de 1976 y 1977 fueron rechazadas tan
acremente, se requiere precisar en qu difieren stos de aquel. El punto ya
empez a ser desarrollado en la seccin anterior y aqu se le complementa en
forma abreviada.
Los tres estatutos difieren, primero, en cuanto a longitud y estructuracin
interna. El Decreto 223 consta de 32 artculos y carece de toda subdivisin
interior. El 128 clasifica sus 53 artculos en ocho captulos claramente titulados.
En contraste, el 2277 se extiende a lo largo de 82 artculos, repartidos en diez
captulos, algunos de los cuales se fraccionan en secciones debidamente
individualizadas, adems de que cada artculo tiene antepuesta una inscripcin
relativa a su contenido. Estas divergencias de forma sugieren una creciente
refinacin y un mayor nmero de dimensiones profesionales reglamentadas,
impresin que confirma su lectura cuidadosa.
Luego de definir su contenido y el tipo de personas a las cuales aplica, el
estatuto de 1979 seala unas condiciones generales para ejercer la docencia -
v.gr. slo podrn ser nombrados quienes estn inscritos en el escalafn o posean
ttulo docente-; describe la estructura y reglas del escalafn - tendr catorce
grados en orden ascendente, el ingreso estar condicionado a la posesin de

276
un ttulo docente, y el ascenso depender de la experiencia y parcialmente de
los cursos de capacitacin - , 493 fija la composicin y funciones de las juntas
de escalafn; precisa en qu consiste la carrera docente, cules son sus
caractersticas principales, y regula la promocin a cargos directivos, enumera
una serie de derechos, deberes, prohibiciones y estmulos con que cuenta el
educador, y define cules son las sanciones a que ste se encuentra expuesto,
porqu y dentro de cul procedimiento; explica qu constituye la capacitacin
docente y cules son sus objetivos, considera las varias situaciones administra-
tivas en que puede encontrarse el educador y cules reglas las gobiernan; fija
las equivalencias entre los antiguos escalafones y el nuevo; y establece unas
condiciones especiales de ascenso para los educadores sin ttulo pero ya
vinculados a los planteles oficiales.
El Decreto 2277 difiere de sus dos inmediatos predecedores entre otros en
los siguientes aspectos. a) Por primera vez consagra sendas secciones a definir
los "derechos", ya referidos, y los "deberes y prohibiciones" de los educadores.
Los Decretos 223 y 128 slo hacen tmidos avances en este sentido. b) Propone
una serie de estmulos de diversa ndole (cmputo doble del tiempo laborado
en reas rurales, preferencia a favor de los escalafonados para los traslados,
prelacin de los hijos de los docentes en los planteles educativos oficiales, ascenso
por obras escritas, etc.), serie que aventaja con mucho a los pocos estmulos
previstos en los estatutos anteriores. c) Fortalece el "derecho de defensa" del
educador y por vez primera grada las posibles sanciones a que ste puede
hacerse acreedor, tal como atrs se explic. d) Otorga a las juntas de escalafn
un carcter decisorio bastante mayor que el previsto en el estatuto de Durn
Dussn y en abierto contraste con el carcter "asesor" contemplado en el 223.
As mismo, concede a los representantes de los educadores un peso en dichas
juntas que ninguno de los anteriores estatutos les reconoca.
El Decreto de 1979 contiene otra importante innovacin mediante la cual se
busca solucionar, al menos parcialmente, el problema de estancamiento de dos
grupos de maestros a quienes las nuevas y mayores exigencias ponan en
particular desventaja y quienes al parecer por esa causa, haban hecho una dura
oposicin a los dos estatutos anteriores. Se trata de los docentes "no
escalafonados" o "sin categora" y de los "escalafonados sin ttulo". Los
primeros constituan cerca del 13% del total del magisterio oficial de primaria
y los segundos el IOOJo, poco ms, poco menos. En tanto que Galn y Durn
condicionaron perentoriamente las posibilidades de cualquier nuevo ascenso para
estos grupos a la obtencin de un ttulo acadmico docente, siquiera el de
bachiller normalista, Lloreda fue un tanto flexible, quizs obligado por la presin
de FECODE. En concreto, el 2277 previ para los dos grupos mencionados
la posibilidad, bajo ciertas condiciones, de ascender, por una sola vez, dentro
del escalafn.
Como se ve, el estatuto de 1979 no se diferencia de los anteriores por encarnar
una nueva filosofa educativa o una novedosa concepcin sobre el papel
profesional del maestro. Dicho reglamento se distingue por haber desarrollado,
o sencillamente matizado, algunos de los principios en buena parte aceptados
por sus predecedores, y por haberlo hecho con un cierto pragmatismo poltico.
En trminos de anlisis de negociacin, sorprende sin embargo el que la gran
mayora, cuando no la totalidad, de las innovaciones concretas y operativas
del estatuto Lloreda hayan representado avances netos para el magisterio en
su aspiracin laboral y profesional. Cierto es que los educadores no lograron

277
todas sus pretensiones; pero, en un punto tras otro, mejor su situacin respecto
del estado de cosas vigente, respecto del 128 y aun del 223. Escalafn ampliado
y unificado, menor tiempo de servicios para el ascenso, estmulos ms generosos,
robustecimiento del derecho de defensa, eliminacin de algunas causales de mala
conducta, sanciones escalonadas, mayor poder y acrecida participacin sindical
en las juntas de escalafn, tratamiento especial de los "sin categora" y de los
"sin ttulo", declaratoria como funcionarios pblicos "de rgimen especial"
requerimiento alternado de la capacitacin, son claras instancias de dicho avance.
En otro contexto, el Decreto 2277 hace ilegal y susceptible de ser declarado
nulo todo nombramiento que (a) recaiga sobre persona no titulada en la docencia
o no inscrita en el escalafn y (b) exceda la planta de personal aprobada
anualmente para cada departamento o para el Distrito Especial por el Ministerio
de Educacin. En apariencia, es sta una medida enrgica que debera cortar
por lo sano el inveterado problema de los nombramientos docentes sin existir
presupuesto suficiente para pagarlos. No obstante, las disposiciones
constitucionales y legales vigentes no vedan a los departamentos, el Distrito
Especial o los municipios, el contribuir a la prestacin de los servicios
educativos. 494 Por lo mismo, nada impide a un gobernador designar los
maestros y profesores que a bien tenga con cargo, no ya al FER y por ende
a la Nacin, sino al fisco de su propio departamento. As, subsiste la posibilidad
de que, como ocurri una y otra vez en el pasado, la autoridad secciona! movida
por intereses polticos, cree tantas plazas docentes cuantas desee, con cargo
formal a las rentas seccionales para que, al cabo de seis meses o de un ao,
l o su sucesor pidan al Ministerio que ste asuma los costos del caso ya que
el departamento carece de los medios fiscales para seguir hacindolo. Ante un
tal hecho cumplido, no cabe pensar en despedir los educadores as nombrados
porque el sindicato secciona! los defender a toda costa; ms aun si pudiera
despedrseles, ello implicara una cuantiosa indemnizacin, para la cual la
mayora de los departamentos de ordinario tampoco tendra los recursos. La
posibilidad pues, de nombramientos irresponsables sigue en pie, y al seguirlo
contina sin solucin un problema que atenta contra la debida profesionalizacin
del magisterio. 495
Aunque la promulgacin del estatuto Lloreda no estuvo acompaada de un
decreto que fijase los salarios correspondientes a las nuevas categoras del
escalafn, ello no parece haber sembrado inquietudes o restado credibilidad
al nuevo rgimen entre los educadores. La razn para ello se encuentra en que
- clara contraposicin con el estado de cosas existente en 1972 - para 1979
la Nacin no slo haba asumido la obligacin sino, y sobre todo, haba
demostrado a cabalidad su capacidad (lo cual hace la diferencia con la situacin
en 1977) para pagar y reajustar los sueldos del magisterio. Por consiguiente,
deba resultar manifiesto a los maestros y profesores que quien promulgaba
el estatuto tena la facultad y, a juzgar por indicios del momento, tambin la
voluntad, para complementarlo mediante un adecuado rgimen salarial.
De seguro porque el tema es particularmente complejo, el Decreto 2277 se
abstuvo de determinar un nuevo sistema prestacional para los educadores. Pero
como el rgimen antiguo es impreciso en varios puntos, incompleto en otros,
y est condicionado a dudosos aportes de las entidades territoriales, las
prestaciones sociales del magisterio, tanto las debidas por ley como las pactadas
con los sindicatos, constituirn sin duda materia de discusin y ardua negociacin
durante los prximos aos.

278
 El ept1ogo
El Decreto 2277 de 1979 vino por fin a sustituir efectivamente la legislacin
que haba enmarcado el quehacer de los docentes durante 27, y an durante
43 aos. Por primera vez en la historia de la educacin colombiana, la
reglamentacin del oficio del maestro cont con la presencia y con la
aquiescencia del magisterio organizado. Tambin por primera vez, fue posible
modificar el rgimen sin incurrir en confrontaciones agudas, ceses de actividad
ni perturbaciones de la paz pblica. 49 6
Puesto en la perspectiva del sector educativo como tal, el ltimo estatuto tiene
bastantes ms mritos que deficiencias. Sin lugar a dudas, el pas estaba en mora
de actualizar la legislacin docente, de mejorar las condiciones de trabajo para
el maestro - insatisfactorias de por s y deterioradas por la inercia tanto como
por la dinmica social durante los setenta - y de profesionalizar el oficio de
educador. As, el Decreto 2277 se justifica, y hasta se queda corto, en trminos
del bienestar del magisterio y, por lo mismo, presumiblemente, de la calidad
del servicio ofrecido.
El haber recogido muchas de las aspiraciones represadas del magisterio, sin
desmejorarlo en ningn otro respecto, constituye la explicacin fundamental
del porqu pudo ser adoptado el estatuto sin provocar resistencias ni conflictos
de real envergadura. Pero importa sealar otros varios factores que
contribuyeron lo suyo al xito del proceso.
Con respecto a la actuacin del gobierno, vale destacar cinco circusntancias.
a) El Ministro en persona se ocup a fondo de negociar con FECODE, lo cual
agiliz el proceso y brind a los dirigentes sindicales un muy alto reconocimiento
pblico. b) Lloreda se anticip, primero, a desarmar algunas aprehensiones,
gratuitas o fundadas y, segundo, a asegurar un amplio apoyo poltico para el
estatuto. En concreto, al solicitar facultades extraordinarias tuvo el gobierno
buen cuidado de dejar en salvo los "derechos adquiridos" por el magisterio
y de rodearse de una "Comisin Asesora" de extraccin parlamentaria. 497
(c) La forma como el gobierno recibi a los voceros del magisterio y como
condujo la negociacin (por ejemplo, incorporando al 2277 varios textos literales
del proyecto FECODE) brind a los dirigentes el sentimiento de una autntica
participacin. d) Lloreda supo ceder ante observaciones de FECODE, acoger
sus sugerencias y, no menos importante, realzar sin claudicar, los temas polticos
que ms preocupaban a la contraparte (por ejemplo, abriendo en el estatuto
una seccin sobre "derechos" del educador). e) Mientras se desarrollaba el
dilogo, el gobierno emple con destreza los medios de comunicacin de masas
para un doble fin. Primero, para crear la imagen de entendimiento, negociacin
seria, y respeto por los puntos de vista de FECODE. Segundo, para tranquilizar
los sectores del magisterio en servicio que ms podan sufrir como consecuencia
del estatuto, esto es, los educadores sin escalafn y los escalafonados sin ttulo.
En cuanto a los representantes de FECODE debe subrayarse su mayor
pragmatismo derivado, al parecer, de cuatro elementos principales. Primero,
la evaluacin de las muy negativas experiencias del pasado, cuando buscaron
infructuosamente concesiones en materia de contratacin colectiva y de huelga,
por ejemplo. En cierto sentido, los directivos saban ahora cules peticiones
eran viables y cules eran "simblicas", sobre cules deban concentrar la
presin y cules deberan reservarse para, si se quiere, ''consumo ideolgico''.
Segundo, el cambio en la composicin del grupo dirigente y en la Presidencia
de la Federacin, ahora menos radicales y ms familiarizados con las posibili-

279
dades reales del gobierno. Tercero, la percepcin de que el "estilo" inicial de
Turbay, lo mismo que la preferencia de Lloreda, eran dados a la negociacin
y a la minimizacin del conflicto. Cuarto, el debilitamiento que FECODE haba
experimentado como consecuencia de la mano fuerte de Durn, de su
radicalizacin infructuosa y de su anterior incapacidad para obtener mejoras
reales en la condicin del maestro.
De otra parte, en contraste con la FECODE de 1972, la Federacin de 1979
representa simultneamente a los educadores de primaria y de secundaria, y
tanto a los dependientes de la Nacin como a los vinculados a los departamentos,
el Distrito Especial y los territorios nacionales. 498 No quiere ello decir que el
ocasional antagonismo de intereses entre los diversos sectores de la educacin
oficial hubiese desaparecido, sino que en 1979 se daba un contexto
organizacional donde las divergencias podan limarse con mayor facilidad; con
lo cual no poda menos de facilitarse la negociacin entre el gobierno y los
educadores.
A todo lo anterior debe aadirse el hecho de que, habiendo permanecido el
escalafn cerrado desde 1976, eran ya muchos los docentes que ansiaban
inscribirse o ascender dentro del mismo. Adems, y como aliciente de tal
expectativa, en 1979 era claro que el mismo gobierno nacional que expeda el
estatuto determinaba de manera efectiva los sueldos del magisterio. Finalmente,
no puede negarse que el Decreto de 1979 refleja un proceso de maduracin;
en particular, cabe conjeturar que las actitudes propicias para el entendimiento
registradas entonces quizs no habran tenido lugar sin las crticas, experiencias
y reacciones vividas por las partes con motivo de los dos intentos anteriores.
No en vano, el 2277 contiene un grado de refinamiento bastante mayor que
los decretos 223 o 128.
Sin obstar el buen xito de la negociacin, ni las virtudes intrnsecas del
estatuto Lloreda, restan vacos e interrogantes.
Primero y, de muy hondo alcance, est el hecho de que el nuevo reglamento,
al igual que sus predecesores, hubiese sido gestado fuera de todo marco global
de filosofa o poltica educacional. Este ocuparse de los medios sin hacer
explcitos los fines y las restricciones, este confundir y reducir el problema de
la educacin pblica al problema laboral dentro de la educacin pblica, ha
sido una prctica tan reiterada como desafortunada en Colombia. Porque, por
supuesto, la administracin de personal es apenas un captulo, importante pero
subordinado, dentro de la ejecucin educativa del Estado. Distintos son, por
ejemplo, el nmero requerido de docentes, su nivel y tipo de calificacin, las
condiciones de ascenso o despido, la estructuracin de los estmulos y la
diferenciacin salarial, segn se otorgue prioridad a la erradicacin del
analfabetismo, la formacin para el trabajo, la primaria rural o el bachillerato
clsico, segn cul sea la "funcin de produccin" (aulas, dotaciones, intensidad
horaria) considerada ptima, segn cual sea el papel previsto para la educacin
privada, o segn cules sean la metodologa de enseanza o el esquema
organizacional anticipados.
Segundo, si alguna cosa, el estatuto de 1979 ignor en mayor grado el contexto
extrasindical del problema que los intentos de 1972 o 1977. Todava ms, su
xito se debi en parte capital al menor nfasis sobre ciertos aspectos de dicho
contexto, y en particular, a la repercusin financiera del Decreto 2277.
La actitud "blanda" del Ministro ante FECODE (bien justificable, para
insistir, desde otros puntos de vista) sorprende un tanto al analista cuando
recuerda que la Federacin se encontraba entonces bastante debilitada y que

280
el gobierno haba endurecido el tratamiento de las amenazas al orden pblico
con el controvertido "Estatuto de Seguridad".
Ms llamativo todava es el contraste planteado por el estatuto Lloreda dentro
de la concepcin fiscal del gobierno Turbay Ayala. En efecto, el "Plan de
Integracin Nacional, 1979-1982" sometido por el Ejecutivo al Congreso,
comienza por afirmar que "el menor desarrollo relativo, en general, incluyendo
el caso especfico de Colombia, es ms un problema de poltica y de diagnsticos
que de insuficiencia de recursos . . . . El Plan busca primordialmente mejorar
la eficiencia y la eficacia en la asignacin de recursos" (51). Especficamente,
la idea medular del Plan consiste en multiplicar la inversin pblica en obras
de infraestructura sin elevar la tributacin directa y reduciendo los gastos de
funcionamiento y las transferencias para "el sector social". El primer ejemplo
elegido por el propio documento central del gobierno a propsito de crecimiento
excesivo e ineficiente del gasto pblico no es otro que el de la educacin entre
1970 y 1979 (51).
As, el estatuto docente de 1979, donde no se procur elevar la eficiencia sino
que se aument bien considerablemente el ms tpico rengln de transferencia
para funcionamiento en el sector social, cual es el sueldo de los maestros,
contradijo en forma olmpica la estrategia oficialmente afirmada por el gobierno.
Como dice en su ncleo el breve captulo de "Diagnstico" dentro del Plan:

"Ahora bien, por diversas razones es mucho ms difcil revisar y cambiar

polticas que obtener ms recursos. Los intereses, de una u otra naturaleza,
que se crean alrededor de las polticas establecidas y de las interpretaciones
convencionales acerca de los problemas de desarrollo, hacen que el costo
poltico de variarlas, y aun de examinarlas, llegue a parecer tan alto que
resulte, deliberada o inconscientemente, ms atractivo identificar el problema
de recursos como el bsico y de fondo. Nuevas polticas y nuevos diagnsticos
significan, entre otras cosas, ir a la causa primaria de los problemas y,
conocindolas, correr el riesgo de tener que actuar sobre ellas con todas las
inmensas dificultades legales, polticas e institucionales que eso implica. Por
tal razn es ms fcil sealar la escasez de recursos como la responsable
del subdesarrollo.
"El diagnstico convencional tiene grandes ventajas. La principal de ellas
es la de que la responsabilidad frente al problema siempre queda
aparentemente resuelta. O bien los recursos adicionales se obtienen o no
se logran. En el primer caso, se triunfa en la competencia por el reparto
presupuesta!. En el segundo, se fracasa en la lucha por tal reparto. Si se
tuvo la suerte de lograr los recursos adicionales ya no habr que examinar
las polticas y, si se perdi la batalla presupuesta!, la responsabilidad quedar
satisfecha al asignar a la escasez de recursos la responsabilidad de que el
problema haya quedado sin solucin".

Como fuera explicado en el captulo IX, la carga financiera de la Nacin por

concepto de nmina de educadores creci a partir de 1980 y sobre todo, de 1981,
no por uno, sino por seis factores concurrentes: (a) el nuevo y ms generoso
escalafn; (b) la descongelacin de los ascensos; (c) la asimilacin; (d) la
devolucin del impuesto sobre la ventas, que vena cubriendo la nacionalizacin
de la secundaria; (e) la descapitalizacin de las bajas seccionales de previsin,
y (f) los reajustes nominales en la asignacin bsica por valor equivalente a la
inflacin de 1979 y, luego, de 1980. En tales circunstancias, el dficit presupuesta!
por concepto de la primaria y la secundaria alcanza para 1981 la vecindad de
$18 000 millones; si se aaden otros $7 000 millones estimados para la universidad
y el total se compara con la suma de $38 000 millones, valor de la apropiacin

281
inicial del Ministerio, la magnitud relativa del faltante salta a la vista.
Ante la reticencia del gobierno a elevar los impuestos directos en aras de su
estrategia de acomodacin (de hecho, sancion una "Ley de Alivio Tributario"),
ante su decisin de llevar adelante el costoso programa de inversiones en
infraestructura, y ante su inhabilidad para recortar gastos de funcionamiento
y transferencias (en la prctica ambos han aumentado, como atestigua el mismo
estatuto docente), no queda camino distinto del financiamiento va inflacin
(con crdito externo, onerosas operaciones de mercado abierto y monetizacin
de las reservas fiscales acumuladas con anterioridad). O, en el caso del
magisterio, incumplimiento de los compromisos adquiridos en 1979. Por todo
ello, en el momento de concluir este estudio ha resucitado el malestar de los
educadores oficiales y se ha repetido la vieja historia de retrasos en el pago.

Notas
350
El anlisis de las profesiones liene ya larga nadicin demro de la sociologa; vase por ejemplo
la compilacin de Volmer E. (ed.).
351
Ans. 76, 77, 78 y 81. Como causal de mala conduela slo se mencionan las fallas graves
comra la moral, as en su vida pblica como en la privada.
352
An.lo. de la ley ci1ada. Es10s precep10s desarrollaron la Ley 12 de 1934, por medio de la
cual el Congreso aUloriz al gobierno nacional para diClar "las disposiciones conducemes a la
formacin del escalafn nacional del magis1erio y al aprovechamien!O prefereme de sus servicios
en el mismo" (an.3). Como resul!ado de las dos leyes se expidieron los Decre10s 1602, 2223 y 2984
de 1936, 537 de 1937, 1829 y 2255 de 1938, 2208 de 1943.
353 Ver la exposicin de mo1ivos de la Ley 97 de 1945, en Archivos del Congreso, "Leyes

aulgrafas, 1945" (indi10).

354
Ley 97 de 1945 (diciembre 24), an. lo. Es1a ley fue presen1ada por inicia1iva de cuano
congresis1as encabezados por el lder comunis1a Gilbeno Vieira. Durame su 1rmi1e en el Congreso
no aparece visible la panicipacin del gobierno.
355
Sobra decir que es1a norma no se cumpli, en buena pane por la escasez de maesnos
calificados, especialmeme en las zonas rurales ms apanadas.
356
Tngase preseme que en es1a poca el gobierno nacional es1aba agi1ando el lema de lecnificar
la adminisnacin pblica y es1ablecer la carrera adminis1ra1iva a 10do nivel. Cabalmeme un mes
ames del 1 Congreso Nacional de Educadores el Presideme Albeno Lleras Camargo haba creado
una Comisin de Reforma Adminis1ra1iva. Los maesnos segurameme pensaban, y no sin algn
fundamemo, que esas reformas adminis1ralivas deban repercu1ir sobre ellos como empleados pblicos
que eran. Para la pla1aforma de FECODE, consul!ar en los Archivos de es1a Federacin el ma1erial
rela1ivo al 1 Congreso Nacional.
357
Resolucin 4896 de 1964, Minislerio de Educacin.
358
El Espectador, febrero 17 de 1965.
359
Alocucin del Minisno Pedro Gmez Valderrama el 27 de agos10 de 1965, 1ranscri1a en El
Tiempo al da siguieme. El Minisno ofreci emonces presen1ar anle el Congreso el mencionado
proyec10 de ley ''en los primeros das del prximo mes'.
360
El Tiempo, agos10 26 y sepliembre 2 de 1965. El nfasis es nuesno.
361
Archivos de FECODE.
362
Archivos del Congreso, Comisin V, "Proyec10s de Ley, 1965", Proyec10 de Ley No. 21
(indi10).
363
Cana dirigida por dichos direc1ivos al Minisno Arango, con fecha 23 de marzo de 1966;
Archivos de FECODE.
364
Ms aun, la es1ra1egia servia al sec10r "Ospino-Pas1ranis1a" enfremado al ala "Laureanis1a"
del conservalismo, ms onodoxa y de arraigo ms rural.
365
Pasnana ofreci el Minislerio a Galn pocos das ames de posesionarse como Presideme.
Segn un recuen!O periodis1ico recieme, Galn, por encargo de El Tiempo, fue a emrevis1ar al
prximo Manda1ario. Al lrmino de la emrevis1a,
.. dijo el Presidente electo 'Yo no se si este reportaje se podr publicar, porque quiero que
usted me acompafie como Ministro de Educacin' ... 'Yo no tengo mucha experiencia en
educacin', alcanL a decir el periodista. 'No quiero que usted reforme la educacin en Colombia,
sino que simplemente denuncie todas sus fallas', dijo Pastrana Barrero. 'Pues si es as.
(Emrevis1a de Germn Samamaria a Luis Carlos Galn, publicada en El Tiempo, marzo 23 de 1980.)

282
 366
Ver al respecto los recuentos del sacerdote J .M. Pachecho (152). Adase a esto el hecho
de que el diagnstico sobre los problemas y desrdenes educativos del pas, efectuado por Galn
durante el segundo trimestre de 1970 y a lo largo de 1971, y propuesto en diversos foros pblicos,
haba sido tan crudo que le haba ganado no pocos enemigos entre los educadores, tanto oficiales
como privados, los funcionarios del sector educativo, los estudiantes universitarios, los padres de
familia y la jerarqua catlica. Ver, entre otros, Galn L.C. (77).
367
As rezan los ttulos del proyecto de ley y de la Ley 14 de 1971 (octubre 25), Anales del
Congreso, XIII, No. 73 (diciembre lo. de 1970), p. 1236. Obsrvese que el punto de los salarios
y estmulos est restringido a los dependientes de la Nacin, lo cual dejaba por fuera a la casi totalidad
de los maestros, empleados de los departamentos y del Distrito Especial.
368
Art.lo. de la Ley 14 de 1971 (el nfasis es nuestro). Como se recordar, las condiciones
entonces vigentes slo tenan en cuenta ttulos y tiempo de servicio (Art .lo. Ley 97 de 1945). El
aadir "aptitud profesional", y ms aun "cursos de capacitacin" (para los cuales el Ministerio
otorgaba pocas facilidades) tena que predisponer negativamente al magisterio.
369
Pliego de Solicitudes de FECODE al Gobierno Nacional, noviembre 3 de 1970, (indito),
Archivos de FECODE.
370
As se expresa Cristancho, (36), quien fue uno de los voceros oficiales de FECODE en la
comisin. Segn Hoyos Vsquez, J. ( 106), "los representantes de los gremios se retiraron, alegando
que lo resuelto en largas sesiones se traa modificado sustancialmente por el Ministerio a la sesin
siguiente".
371
Archivos de FECODE, documentos varios del XIV Pleno (1971).
372
El Tiempo, febrero 13 y 15 de 1971.
373
Esta hiptesis se avanza aun reconociendo que algunos de los "objetivos mnimos" figuran,
aun cuando en trminos menos exigentes, en el "Pliego de solicitudes", op. cit., presentado por
FECODE ante el Gobierno Nacional en octubre de 1970.
374
Este punto es slo en parte distinto del primero, en cuanto aqu se incluye tambin la suerte
de los educadores dependientes del Ministerio de Educacin. Pero el porcentaje de reajuste se refiere
al salario de todos los educadores, tanto nacionales como departamentales.
375
La prima extralegal aludida, art. 10 del Decreto 1135 de 1952, es de discutible obligatoriedad.
Las prestaciones sociales son el subsidio familiar y el subsidio de transporte (Ley 58 de 1963) y
la pensin de jubilacin con el 75% del ltimo sueldo (Ley 4a. de 1966). Algunos departamentos
no estaban cumpliendo, o se encontraban retrasados en el pago de estas prestaciones.
376
Aqu subyace un problema de interpretacin de la norma plebiscitaria de 1957 sobre los
aportes nacionales al sector educativo segn la cual "A partir del primero de enero de 1958, el
gobierno nacional invertir no menos del 10 por ciento de su presupuesto general de gastos en
educacin pblica" (Constitucin Nacional, artculo 41).
177
Por ejemplo, un memorando de la Vice-Ministro de Educacin, Irene Jara de Solrzano,
al Senador Nelson Amaya, designado ponente sobre el proyecto de ley relativo a la reforma del
escalafn, seala como el primero de los "estmulos" contemplados a propsito de este proyecto,
un plan de vivienda para el magisterio. Archivos del Congreso, "Leyes autgrafas, 1971 ", Tomo
II (indito).
378
La ley del Situado Fiscal fue efectivamente aprobada el 31 de diciembre de 1971 (Ley 46),
pero habia sido sometida a consideracin del Congreso en 1969.
379
Cumple hacer una anotacin a propsito de los maestros distritales. Estos acababan de lograr
un acuerdo salarial, suscrito por el Alcalde y por los directivos de ADE el 15 de enero de 1971.
No obstante, los directivos de esta asociacin, con el respaldo de un grupo de activistas polticamente
radicalizados, ordenaron la huelga. Pero segn parece, slo entr en paro cerca del 40% de la base.
El Tiempo, febrero 18 y das siguientes, hasta el 8 de marzo de 1971.
3811 El Tiempo y El Espectador, entre el 15 de febrero y el 8 de marzo de 1971. Ningn otro sector

del magisterio particip en la huelga.

181
La nica excepcin conocida tuvo lugar en el Distrito Especial donde el Alcalde, segn noticias
de prensa, impuso una multa, equivalente a cerca de un sexto del salario de un mes, a 130 maestros.
Asimismo, se suspendi la personera jurdica de ADE. Finalmente, la multa fue revocada al concluir
la huelga. El Tiempo, febrero 25, 28 y marzo 5 de 1971.
382
El paro fue llevado a la prctica; pero aun autores comunistas, simpatizantes por tanto de
la CSTC, lo tienen por un xito mediocre. Caicedo (21, p. 137-140).
383 Tal fue el caso de Antioquia, Atlntico, Caldas, Cauca, Crdoba, El Cesar, Guajira,

Magdalena, Nario, Quindio y Sucre. Tambin se reajust el sueldo de los maestros que trabajaban
en los Territorios Nacionales y de quienes dependan del Ministerio de Educacin. El texto escrito
del acuerdo, firmado por el Ministro Galn y por veintin representantes del magisterio fue publicado
por ADIDA, fotocopia del cual reposa en la Secretara de Educacin de Antioquia.
384
Dicho decreto nunca fue expedido. Pero los estudios de caso del Magdalena y Antioquia
revelaron un esfuerzo de Galn, realizado durante el segundo semestre de 1971, a fin de lograr

283
que los departamentos y el Distrito aceptasen una junta administradora del respectivo FER, en
la cual los educadores tendran un representante. No se pudo establecer cuntas entidades territoriales
aceptaron tal iniciativa. Se sabe s que Antioquia la rechaz, en tanto que Magdalena, Cundinamarca
y el Distrito Especial la acogieron. La organizacin de las juntas administradoras de los FER tambin
figura como parte del "Proyecto de ley por el cual se dicta el Estatuto General de la Educacin"
(arts. 30 y 31 ), presentado por Galn al Congreso el 5 de octubre de 1971, proyecto que no fue
aprobado por ste.
385
Decreto 273 de 1971. Hasta ese momento la Junta haba existido slo en el papel. Segn el
Decreto 3157 de 1968, creador de la misma, corresponda a la Junta Asesora Nacional de Educacin
"formular recomendaciones al gobierno nacional sobre asuntos educativos, rendir conceptos sobre
los temas que le sean consultados por el gobierno y servir como organismo de comunicacin y
coordinacin entre el gobierno y las instituciones en ella representadas" (art.25). Conformaban
dicha junta sendos representantes de la Asociacin Colombiana de Profesores de Enseanza
Secundaria (ACPES), la Asociacin Nacional de Profesores de Enseanza Tcnica (ANDEPET),
la Sociedad Colombiana de Licenciados, la Federacin Colombiana de Educadores (FECODE),
la Confederacin Nacional de Centros Docentes (CONACED), la Asociacin Nacional de Rectores
de Colegios Privados (ANDERCOP), la Asociacin Colombiana de Universidades (ASCUN), la
Confederacin Nacional de Asociaciones de Padres de Familia, el Sindicato de Trabajadores del
Ministerio de Educacin Nacional (SINTRENAL) y la Comisin de Educacin de la Conferencia
Episcopal. Segn parece esta Junta se reuni un par de veces en la poca de Galn, y desde entonces
est en receso.
386
Decreto 275 de 1971. En realidad, la Ley 141de1961 haba ordenado que el 10% de las casas
que construyese el Instituto de Crdito Territorial fuese asignado a servidores de la educacin con
cargos tcnicos, docentes o administrativos. El decreto mencionado pretenda crear un mecanismo
para vigilar y orientar el cumplimiento de esta disposicin, y gestionar la realizacin de otros planes
de vivienda en beneficio de los antedichos trabajadores.
387
La Resolucin 0619 de 1971 del Ministerio de Educacin Nacional ampli la composicin
del Comit de Planeamiento, creado como rgano de trabajo del Consejo Superior de Educacin,
mximo organismo de coordinacin y asesora del Ministerio, a fin de darle cabida a un representante
de FECODE y a otro de los educadores de nivel medio. El mencionado Consejo fue creado por
el Decreto 3157 de 1968 y se ha estado reuniendo en forma intermitente. El Comit de Planeamiento
sesion ocasionalmente en la poca de Galn y despus no volvi a hacerlo. La Resolucin 0620
de 1971 del mismo Ministerio constituy siete comits de estudio encargados de analizar las diversas
facetas de la ejecucin del Plan de Concentraciones de Desarrollo Rural, entonces contemplado
por el gobierno. En todos los comits indicados, excepto en uno de tipo jurdico, se di representacin
a FECODE. La vida de estos comits fu tambin efmera.
388
Precisamente en el XVI Pleno de FECODE, celebrado en junio de 1971, su Presidente
present a los participantes un "documento de estudio" en el cual se evalan los logros y fracasos
de las huelgas del magisterio y se propone una "nueva metodologa de la huelga", a fin de hacerla
ms efectiva. Esta metodologa recomienda como pasos previos a una huelga, organizar a los padres
de familia, informarlos oportunamente sobre la situacin y planes del magisterio, capacitarlos para
que sean dirigentes en su comunidad, organizar foros pblicos para debatir los problemas educativos,
adelantar mitines callejeros y huelgas de hambre con el apoyo de los padres de familia, estudiantes,
campesinos y otros sindicatos. En una palabra, se recomienda promover una amplia movilizacin
popular en torno a los problemas de la educacin y del educador antes de ordenar un cese de
actividades. Ver Caro, M.A., "Observaciones acerca de las Luchas de la Federacin Colombiana
de Educadores", mi meo, 21 de junio de 1971, Archivos de FECODE.
389
Tres meses, en mayo, los dirigentes de ADE haban ordenado un paro de 24 horas en
solidaridad con las protestas de los estudiantes universitarios (212, de junio 17 de 1972).
390
El Tiempo y El Espectador, agosto 25 a 31 de 1971.
391
El texto del pacto constitutivo de CONID se encuentra en Coral (35).
392
El nfasis es nuestro. El resumen del pliego proviene del documento indito titulado
"Conclusiones acordadas por la Comisin Tercera del XVIII Pleno Nacional de la Federacin
Colombiana de Educadores, reunido del 10 a 15 de enero de 1972, en Bogot Distrito Especial",
en los Archivos de FECODE.
393
El nfasis es nuestro. El Concordato con el Vaticano es un tratado internacional que slo
puede rescindir el Congreso Nacional, y la libertad de enseanza un derecho consagrado en la
Constitucin Nacional (art.41).
394
Los traslados de maestros eran utilizados, al parecer ocasionalmente, por las autoridades para
sancionar a algunos activistas del magisterio, juzgados por stas como muy radicales o politizados,
o para favorecer a los amigos polticos.
395
Entre enero de 1971 y enero de 1972 el ndice nacional de precios al consumidor obrero se
haba incrementado slo en un 13,9%. Como se recordar, la huelga nacional del magisterio en

284
1971 indujo dos reajustes de sueldo, uno en marzo y otro en agosto. Por otro lado, el anlisis de
la evolucin de los salarios reales de los maestros en Magdalena y Antioquia, hecho en el
correspondiente captulo de este estudio, sugiere que 1971 fue un ao, o de franca recuperacin,
o de mantenimiento de los niveles salariales alcanzados en 1969 y 1970.
196 El proyecto no provoc mayores debates en el Congreso y fue aprobado tal como lo present
el gobierno. Los pocos debates que tuvieron lugar fueron promovidos por parlamentarios de la
oposicin, quienes censuraban la idea de conceder al gobierno facultades extraordinarias para legislar
sobre una profesin cuando el parlamento estaba en condiciones de hacerlo por s mismo. Archivo
del Congreso, "Leyes autografiadas, 1971, Tomo 11" (indito).
397
Un esbozo incompleto del estatuto, presentado informalmente al XVI Pleno de FECODE,
reunido en junio de 1971, tambin haba sido rechazado por esta Federacin por no contemplar
"los derechos de asociacin, peticin, representacin sindical, negociacin sobre aspectos profesional
o educativos, ni las libertades de conciencia poltica y de ctedra''; porque el magisterio no particip
"adecuadamente" en su elaboracin y porque "no tiene en cuenta las aspiraciones de los
representantes de los educadores", tales como una "participacin paritaria" de los gremios del
magisterio en la reglamentacin de las normas bsicas sobre traslados, suspensiones, destituciones,
estmulos y otras disposiciones que afectan los intereses profesionales del educador. Archivos de
FECODE, tomo donde se encuentran los documentos relativos al mencionado Pleno, en especial
las "Conclusiones de la Comisin Tercera".
398 A fin de simplificar aqu la exposicin, no se discute el caso de los salarios a nivel de

secundaria. Los maestros de primaria dependientes del Ministerio de Educacin haban experimentado
un reajuste en sus salarios como consecuencia de la huelga nacional de 1971, anteriormente descrita.
399 Como se recordar, ACPES represent a los profesores de los colegios de secundaria y de
las normales, pagados por la Nacin, y ANDEPET algunos centros de educacin media tcnica
e industrial - distintos de los INEM e ITAS - atendidos tambin por el fisco nacional.
400 Este estimativo se apoya en informaciones de El Tiempo y El Espectador del 23 de febrero

al 22 de abril de 1972.
401
El Tiempo, febrero 23 de 1972.
402
El 15 de febrero el ministro haba remitido al Presidente y al Secretario General de FECODE
una carta que comienza as:
''Antes de referirme al fondo de la carta que me dirigieron en enero 28, como representante del
Gobierno de la Nacin estoy en el deber de recordarles cordialmente las condiciones bajo las
cuales deben desenvolverse las relaciones entre los funcionarios pblicos docentes y las autoridades
de la Repblica. Los empleados pblicos de carcter docente, lo mismo que los de carcter
administrativo, no pueden en ningn caso lanzar "exigencias" ni proponer "negociaciones" con
implicacin presupuesta! al Gobierno Nacional como si fueran contrapartes contractuales o simples
particulares en plan de contratacin. Esto por la sencilla razn de que dichos funcionarios se
ern:uentran vinculados al servicio pbli.:o, no por una negociacin, convencin o contrato, sino
por volun!ad unilateral de la Administracin Pblica como personera de los ciudadanos, sin
perjuicio, claro est del derecho de aceptacin o de renuncia que tiene el funcionario nombrado.
Podramos considerar entonces, que cuando el servidor pblico docente no encuentra aceptables
las condiciones del servicio que acept prestar, existen nicamente dos vas constitucionales para
la solucin de la inconformidad: la renuncia al cargo - que naturalmente es una opcin extrema
e inconveniente - o la peticin o sugerencia respetuosa a la Administracin de que enmiende
o mejore lo que sea defectuoso, y no tanto con el fin de satisfacer un inters privado del
funcionario, sino, como lo suponen la Constitucin y la Ley, para mejoramiento del servicio
pblico. Esta posicin estricta que los colombianos hemos adoptado en la Constitucin de nuestra
Repblica tiende a proteger el bien colectivo ante los intereses individuales que le sean contrarios
en si mismos o en razn de las cin.:unstancias".
Carta No. M-00534 del Ministerio de Educacin Nacional, indita. Extractos de la misma fueron
publicados por El Tiempo el 25 de febrero de 1972.
403
Resolucin Extraordinaria del Comit Ejecutivo de FECODE, febrero 29 de 1972.
404 Ver el concepto de la Comisin de Estatuto Docente de FECODE, en Puig y Zuluaga (166).
405 La primera comunicacin va dirigida al Ministro Galn, tiene como fecha marzo lo., y es

respuesta, en nombre del Comit Ejecutivo, a la carta "regao" de ste del 15 de febrero. En sus
dos extensas hojas se busca justificar el tono "exigente" de FECODE, rebatir los argumentos del
Ministro adversos a un reajuste de sueldos y a otras peticiones de tipo econmico, no se menciona
en ninguna parte el problema del estatuto docente, y se termina anuncindole al Ministro una prxima
visita. En la segunda, dirigida el 18 de marzo al Presidente Pastrana y firmada por el Secretario
General de FECODE, se busca refutar el concepto del Presidente de que el paro es "subversivo".
Para lograr este fin se resumen los puntos presentados en el "Pliego de Solicitudes Respetuosas",
pero se empieza por mencionar la demanda de un reajuste de sueldos y se afirma: "Nuestra lucha
se encamina fundamentalmente a defender el poder adquisitivo de nuestros salarios". Slo en un
segundo puesto de alude al tema del estatuto docente. Archivos de FECODE.
406 La esencia del argumento es la siguiente. El gobierno nacional fundament su facultad para

285
expedir el Decreto 223 sobre las leyes 97 y 43 de 1945 y 14 de 1971, siendo as que ninguna de
ellas le autoriza para "reglamentar la carrera docente" sino slo para reglamentar el escalafn.
Tngase presente por otra parte que, segn la Constitucin Nacional (art. 39), corresponde al
Congreso "reglamentar el ejercicio de las profesiones". En contra cabe argumentar que el gobierno
slo decidi en realidad sobre el nmero de categoras del escalafn y sobre los requisitos especficos
para acceder a ellas. Tambin incluy en el decreto algunas disposiciones legales ya existentes, y
al conjunto la llam "Estatuto Docente". Puede ser que el nombre sea inadecuado, pero no existe
consenso sobre cul deba ser el contenido del estatuto de una profesin. La misma Ley 14 de 1971
fue demandada ante la Corte Suprema de Justicia por inconstitucional ya que, segn el demandante,
pretenda trasladar al Ejecutivo funciones propias del Legislador, entre otras, la de reglamentar
la carrera administrativa de la cual la docente es una parte. La Corte Suprema, sin embargo,
conceptu exequible la ley en el aspecto demandado. Azuero de Muoz, B. (9).
407
Ver la lista de "derechos conculcados" en, por ejemplo, Puig y Zuluaga (166), CONID,
"Anlisis del Decreto 223" (mimeo, febrero 25 de 1971), en los Archivos de FECODE; y en
Garzon G .M., "El Estatuto Docente", El Espectador marzo 22, 23, 25, 27, 29 y abril 7 de 1972.
408
El Ministro Galn manifest a FECODE su disposicin para modificar el Decreto 223 si le
daban razones slidas para ello. (El Tiempo, marzo 10 de 1972.) En esta misma ocasin, Galn
expres la voluntad del gobierno de constituir un comit asesor, con participacin de todos los
niveles y sectores de la educacin, al cual correspondera estudiar la reglamentacin del estatuto,
en especial en lo relativo a "derechos adquiridos". Dicho comit fue efectivamente constituido
por Decreto 384 del 18 de marzo de 1972.
409
La Federacin Colombiana de Profesores de Enseanza Media (FECOLPEM) acababa de
ser constituida en octubre de 1971 y agrupaba a educadores dependientes de los departamentos
o del Distrito Especial.
410
Una parte minoritaria de los maestros de Caldas se uni a los huelguistas el 4 de abril.
UMA VALCA, uno de los dos sindicatos rivales del magisterio del Valle del Cauca, tampoco quiso
ordenar el cese de actividades.
411 Es posible que en la decisin de ADIDA haya influido el hecho de que en el CONID, que

pretenda dirigir el paro, figuraban ADE y ADEC, dos sindicatos filiales - como ADIDA - de
FECODE, los cuales adems le daban un peso excesivo al "centro" del pas - es decir, Bogot
y Cundinamarca. Tambin debe tenerse en cuenta que en esta poca ADIDA no comulgaba con
la orientacin poltica predominante en ADE y ADEC.
412
Segn parece, un solo Ministro, el de Trabajo, critic pblicamente la huelga.
413
A juzgar por las noticias de El Tiempo y El Espectador, slo encomiaron el estatuto, y an
as con algunas reservas, la Conferencia Nacional de Centros Docentes (CONACED), que congrega
a los planteles de secundaria de los religiosos, el Presidente de la Conferencia de Religiosos de
Colombia, y el Presidente de la Confederacin Colombiana de Padres de Familia, una entidad
de poca influencia. Un pequeo grupo de educadores de Bogot tambin se expres pblicamente
a favor del estatuto.
414
El Espectador, adems, public una serie de seis artculos escritos por Garzn, op. cit., un
educador de Pereira, en los cuales se analiza y critica de manera implacable el estatuto docente.
415
La primera tuvo lugar el 18 de marzo, cuando Pastrana envi un mensaje en tono amistoso
a los directivos de ACPES-ANDEPET, comprometidos en ese momento en una huelga declarada
ilegal por el mismo gobierno. La segunda, cuando en respuesta a la carta dirigida a Pastrana por
ACPES-ANDEPET pidiendo que se modificase la representacin de las fuerzas antagnicas en
el Consejo Asesor creado por el Decreto 384 y se la hiciese equilibrada, aquel contest - el 22
de marzo - que ya haba solicitado a Galn ampliar la composicin de dicho Consejo.
416
Pocas asociaciones de padres de familia se manifestaron durante la huelga. La mayora de
las que lo hicieron asumieron un papel ambiguo y/o buscaron constituirse en mediadoras entre
el gobierno y los maestros.
417
En los ltimos das de la huelga, constituan el CONID seis federaciones o sindicatos
nacionales, a saber, FECODE, ASPES, ANDEPET, FECOLPEM, la Asociacin Nacional de
Maestros Consejeros (ANAMAC) - que en un principio haba aplaudido el Estatuto y sus decretos
complementarios-, y un incipiente grupo denominado ASPINEM-IT AS, el cual congregaba los
profesores de algunos INEM (Institutos de Enseanza Media Diversificada) e ITAS (Institutos
Tcnicos Agrcolas). Se haba pues marginado o al menos ya no figuraban pblicamente, ADE
y ADEC. El intercambio de comunicaciones entre Pastrana y ACPES-ANDEPET, atrs aludido,
puede interpretarse como una maniobra del gobierno para romper los intentos de unificacin
representados por el CONID.
418 Se trata del Decreto 508 de 1972, por el cual se faculta a las autoridades nacionales,

departamentales, distritales y municipales, para suspender hasta por 90 das,

" . a los profesores de enseant:a media o primaria que promuevan o realicen, en el recinto
de los establecimientos educativos o en lugares ptiblicos, actos que atenten contra el orden pblico

286
 o dificulten su restablecimiento t1les como paros o asambleas que impidan la vida acadmica
normal u otras actividades extra-acadmicas que conduzcan a los mismos resultados" (an. 1).
419
Por prensa nacional se entiende aqu slo El Tiempo y El Espectador. En el texto del acuerdo
final comentado a continuacin, se dice:
"El Mini5terio de Educacin intervendr ante lo:, gobierno<., <.,cccionale:, para la revi5in de las
medidas que se hayan tomado sobre lra:-,lado.<.,, 5U5pcnsiones o destitucione".l, con relroactividad
a la fecha de la respectiva sancin por razn del cese de actividades o ejercicio de actividades
sindicales''.
420
Los diversos gremios docentes fueron representados por ADl DA de Antioquia y APROCAL
de Caldas, ninguna de las cuales particip en el paro. El Ministro Galn se abstuvo esta vez de
negociar directamente con FECODE, ACPES, etc., alegando que estaban participando en una huelga
ilegal. El texto del acuerdo, redactado en la forma de una carta dirigida al Ministro Galn por
los delegados de APROCAL y ADl DA, y firmada por los Presidentes de FECODE, FELCOLPEM,
ACPES, ANDEPET, ANAMAC y ASPlNEM-ITAS, se encuentra en los Archivos de FECODE,
y fue reproducido en Puig-Zuluaga ( 166).
421
A juzgar por el estudio detallado de Antioquia y Magdalena, el anterior reajuste haba tenido
lugar en agosto de 1971. Entre agosto de 1971 y agosto de 1972 el ndice nacional de precios al
consumidor obrero aument en un 13, 1lo. El reajuste, pues, no alcanz a compensar el alza en
el costo de la vida.
422
En el momento no parece posible discernir hasta dnde estos dos son logros principal o
exclusivamente de FECODE, o compartidos por sta y las otras agremiaciones del magisterio. Cabe
empero pensar que, sin FECODE, aquellas no habran logrado obligar al gobierno a que suspendiese
la vigencia del estatuto.
423
Galn se retir en mayo, a raz de la renovacin del gabinete efectuada por Pastrana en
presencia de los resultados electorales de abril.
424
Resolucin 6052 de 1972 del Ministerio de Educacin Nacional.
425
Archivos de FECODE; documentos relativos a los XX y XXI Plenos Nacionales.
426
Efectivamente, el gobierno se haba comprometido al reajuste de salarios en agosto de 1972,
promesa que cumpli, y en enero de 1972, que no cumpli. Con todo, el segundo reajuste haba
sido condicionado a una serie de estudios de factibilidad a ser adelantados conjuntamente por el
Ministerio, los gobernadores y los docentes; tales estudios no fueron realizados.
427
El Tiempo, julio 31 de 1973. El gobierno no se haba obligado a expedir un decreto sustitutivo
del 223, sino a reglamentarlo, con las modificaciones que fuesen del caso.
428
Se trata al parecer del anteproyecto elaborado por la comisin de "alto nivel".
429
El Decreto 1805 del 7 de septiembre de 1973 autoriz a las autoridades seccionales para
destituir en forma sumaria a los profesores y maestros que promuevan o realicen "paros temporales
o indefinidos o asambleas que impidan la vida acadmica normal de colegios o escuelas" o
"actividades extra-acadmicas que conduzcan a los mismos resultados". Para los efectos de dicho
decreto se suspenden las garantas otorgadas por el escalafn.
430
Los maestros del Distrito Especial continuaron el cese de actividades hasta el 15 de noviembre.
Permanecieron pues en l por espacio de 71 das, en el transcurso de los cuales un centenar de
educadores se declar en huelga de hambre en la misma sede del Congreso Nacional. Tampoco
obtuvieron concesin alguna del gobierno, excepto una oferta de clemencia.
431
"Exposicin de Motivos" de la Ley 43 de 1975; Anales del Congreso, agosto 26 de 1975,
pp.632-633. Reproducida tambin en Azuero (9). Ver adems Lpez A. (126).
432
En noviembre de 1975 Lpez, en mensaje a los congresistas, urgi la pronta aprobacin del
proyecto. Ver Lpez A. (126).
m Del aviso publicado por FECODE en El Tiempo, mar LO 21de1976. Ver tambin al respecto,
Cristancho (36) y Coral (35).
434
Dicha suspensin se realiz como desarrollo, discutible por lo dems, de dos decretos,
comentados ms adelante, los cuales suspendieron la carrera docente para quienes participasen en
huelgas o actos similares, a saber, el 528 (del 18 de marzo), vigente hasta el 22 de junio de 1976,
y el 2132 (del 7 de octubre de 1976) que tuvo vigencia hasta septiembre de 1979.
435
La CSTC, constituida a comienzos de la dcada del sesenta, haba vivido en la ilegalidad
hasta los primeros meses del gobierno de Lpez, el cual le otorg personera jurdica.
436
Ver el pliego de peticiones presentado al Ministerio de Educacin el 20 de enero de 1976,
en los Archivos de FECODE.
437
Desde enero de 1975, fecha del ltimo reajuste salarial al magisterio, hasta enero de 1976,
el ndice nacional de precios al consumidor obrero haba aumentado 19%. El gobierno, por su
parte, ofreca aumentar los sueldos docentes en un 15%.
438
Declaraciones del Presidente Lpez el 20 de febrero de 1976 en Lpez ( 126), y del Ministro
Durn en El Tiempo, marzo 16 y 24 de 1977.
439
Ver la resolucin correspondiente, tomada por el XXIII Pleno de FECODE, reunido en
Bogot entre el 11 y el 13 de marzo de 1976, en los Archivos de esta Federacin.

287
 440
La suspensin poda ejecutarse en forma sumaria e implicaba la prdida del derecho a toda
remuneracin mientras duraba la sancin. El artculo 2 del mencionado decreto es impreciso y se
prest a una interpretacin posteriormente censurada por el Consejo de Estado. Dicho artculo
reza as: "Mientras subsista turbado el orden pblico y en estado de sitio el territorio nacional,
quedan suspendidas las normas concernientes a los derechos, garantas y dems efectos de dichas
carreras" ~ es decir, de "las carreras administrativas, docente, carcelaria y penitenciaria, y
diplomtica y consular". Con base en este artculo se produjo el cierre del escalafn atrs aludido.
Segn el Consejo de Estado, el artculo slo rega cuando se trataba de sancionar a quienes
participaban en las huelgas u otros hechos citados en el texto. El Decreto 2132, atrs referido,
reproduce el artculo en cuestin.
441
A partir de esta poca FECODE empieza a usar con mayor frecuencia la estrategia de las
"jornadas" o prolongadas asambleas de estudio o discusin, las cuales se adelantan por parte de
los educadores en su sitio de trabajo habitual. Dado que para un observador externo es muy difcil
evaluar el xito de tales jornadas, tanto los directivos sindicales del magisterio como el gobierno
pueden argir cifras muy divergentes. Pero el recurso a las "jornadas" facilita a los educadores
ocultar cualquier fracaso de las mismas.
442
El Tiempo y El Espectador entre el 26 de marzo y el 13 de abril de 1976; en especial, el
"Comunicado de Prensa" emitido por FECODE y que reproduce El Espectador, abril 6 de 1976.
443
El nuevo ao escolar deba iniciarse a comienzos de febrero. Por razones desconocidas, el
Presidente Lpez Michelsen y su Ministro Durn Dussn no hicieron uso de las facultades
extraordinarias otorgadas por la misma ley, para "establecer el rgimen salarial y de prestaciones
sociales del ... personal docente" (art. 11, b).
444
Como se ve, el Decreto 128 difiere del 223 en este respecto, ms en la forma que en el fondo.
445
A diferencia del Decreto 223, el 128 no tiene en cuenta, para los efectos de ascenso en el
escalafn, algunas obras meritorias del educador tales como haber escrito una obra didctica o
cientfica, e1c.
446 En realidad, el Ministro Durn se limit a repetir normas a menudo ignoradas pero entonces

vigentes (en virtud del Decreto 1135 de 1952, arts. 35 a 38) y a aadir una nueva. Segn esta ltima,
se entiende por 'mala conducta' "la participacin en huelgas o paros de carcter general, cuya
ilegalidad sea declarada por autoridad competente". Entre las normas reiteradas conviene subrayar
una, particularmente controvertible: aquella que clasifica como 'mala conducta' el "amancebamiento
pblico". El problema con esta norma radica en que el ncleo familiar de algunas regiones del
pas, en particular las costeas, se cimienta, en un 50% o ms de los casos, sobre "uniones libres".
Gutirrez de Pineda (98).
447
La ley 43 de 1975, hechura tambin de Durn Dussn, haba repetido que la "educacin
primaria y secundaria oficiales (son) un servicio pblico" (art. 1).
448
Se trata de las leyes ya conocidas, 46 de 1971 y 43 de 1975, respectivamente.
449
Durante 1976 no se haba hecho reajuste alguno. Entre enero de 1975, fecha de los ltimos
reajustes y enero de 1977, el ndice nacional de precios al consumidor obrero haba ascendido en
un 47,2%.
450
El Tiempo y El Espectador, entre el 21 y el 26 de enero de 1977.
451
El Tiempo, febrero 27 de 1977; "Anlisis del Decreto 128 o Estatuto Policivo para el
Magisterio", Comit Ejecutivo de FECODE (mimeo, febrero 2 de 1977), en los Archivos de esta
Federacin.
452
Antes de imponer la sancin por las causales aludidas, dichas autoridades estaban obligadas
tan slo a "oir" el concepto de la respectiva Junta del Escalafn (art. 42).
453
La determinacin del paro fue aprobada en el XXIV Pleno Nacional de FECODE, reunido
entre el 4 y el 6 de abril. Pero la fecha del mismo qued sujeta a la configuracin de condiciones
"favorables", tanto internas a FECODE como externas, y a que se agotasen los mecanismos de
negociacin. El Espectador, febrero 10 de 1977; Coral (35).
454
Durn Dussn se retir para descansar y reingresar a la poltica. Quizs tambin influy en
su determinacin el oscuro porvenir que le esperaba a causa de la actitud de los dirigentes de
FECODE. Rivas Posada se posesion en marzo.
455
Carta del Ministro Rivas a Edgar Dussn Caldern y dems miembros del Comit Ejecutivo
de FECODE, fechada el 3 de mayo de 1977.
456
Tngase presente que el Decreto 128 fue expedido en virtud de facultades propias del Congreso
Nacional, delegadas pro tempore al Presidente. Por tanto, no poda ser modificado sino en virtud
de una nueva disposicin del mismo Congreso. Para preparar el aludido proyecto de ley, Rivas
Posada haba conformado un "Comit de Concertacin" en el cual participaban, un poco a disgusto,
los representantes de FECODE.
457
FECODE, de todos modos, no apreci el gesto del Ministro y continu los preparativos de
la huelga. Ver la respuesta del Comit Ejecutivo al Ministro, con fecha 17 de mayo de 1977, y
la constancia suscrita el 7 de mayo por Edgar Dussn C. y otros directivos de FECODE ante la

288
Junta Nacional Ampliada (mimeo, en los Archivos de FECODE). No obstante, los representantes
de FECODE continuaron reunindose con la Vice-Ministra de Educacin, Doris Eder de Zambrano,
y discutiendo la preparacin del proyecto de ley deseado por el Ministro.
458
Ver los documentos relativos al XXV Pleno Nacional de FECODE, en los archivos de esta
Federacin. Los delegados de la ADE, del Distrito Especial, y de la ADEC, de Cundinamarca,
de orientacin predominantemente comunista, se opusieron al paro, ora por resentimiento con las
facciones maostas entonces en auge dentro de FECODE, ora porque teman un fracaso, ora porque
pensaban que la fecha del paro docente deba fijarse en funcin del' 'paro cvico nacional'', propiciado
con entusiamo por la CSTC, cuyo da "cero" an no haba acordado.
459
Una discusin detenida del paro nacional de 1977 se encuentra en Gmez H. (87). Ver tambin
Delgado, O. (49) y Carrillo J. (24).
460
Meses despus Rivas Posada describa como objetivo fundamental de la huelga el deseo de
"forzar al gobierno a favor de un inmediato acuerdo (sobre el nuevo estatuto), negociado con (la)
directiva sindical (de FECODE)". El Tiempo, abril 23 de 1978.
461
La ADEC orden un paro de 72 horas a partir del 13 de septiembre, con la clara finalidad
de reforzar el paro cvico nacional. Los resultados de tal orden no pudieron ser apreciados a travs
de la prensa nacional.
462 Tngase en cuenta que, adems, segua vigente el Decreto 2132, atrs referido, y que el

gobierno dej de pagar los das no laborados hasta tanto no fueron compensados.
463
Acuerdos dados a conocer el 2 de septiembre; El Espectador, septiembre 3 de 1977.
464
El Tiempo, octubre 4 de 1977.
465 No es claro que los acuerdos pactados fuesen resultado de la huelga. Como se recordar,

el gobierno quera, ya desde antes de iniciarse sta, redactar un proyecto de ley que tuviese en cuenta
los puntos de vista de los educadores, y haba empezado a esbozarlo dentro del Comit de
Concertacin. La huelga no parece haber modificado la decisin del gobierno, ni tan siquiera haberla
apresurado. Ms bien, cabe decir que la obstaculiz. Es entonces posible conjeturar que los acuerdos,
dados a conocimiento pblico por FECODE el 4 de octubre, se habran podido lograr aun si no
hubiese habido una huelga de por medio. Si ello es asi, dichos acuerdos no seran fruto de sta.
Ver Cristancho (36) y Coral (35).
466
FECODE consider esto un incumplimiento de la palabra empeada por el gobierno. Este,
por su parte, poda alegar que las promesas hechas estaban condicionadas, como en el proceso
preparatorio de todo pacto, a la buena fe de la contraparte.
467
Tal cuidado s lo haba tenido el Decreto 641 de 1972 que suspendi la vigencia del estatuto
Galn.
468
As lo dispone el artculo 121 de la Constitucin Nacional.
469
El Tiempo, enero 22 de 1978.
470
Esto no necesariamente significa que FECODE hubiese obligado al gobierno a suspender la
vigencia del 128. Atrs se anot que Rivas Posada ofreci suspender este decreto "por conviccin
personal y por temor a los problemas que FECODE poda causar". Pero no es posible determinar
cul motivacin o mezcla de motivaciones prevaleci en la decisin ministerial. De todos modos,
cabe pensar que los argumentos propuestos por FECODE en contra del Decreto 128 ejercieron
un impacto significativo en la mente del nuevo Ministro, como ste mismo lo admiti un tiempo
despus (El Tiempo, abril 23 de 1978).
471
El Presidente de FECODE, Edgar Dussn, en su breve informe de actividades ante el XI
Congreso Nacional de la Federacin, celebrado en octubre de 1978, tuvo que dedicar varios prrafos
a responder la crtica de "algunos (quienes) sealan que nada reivindicativo se ha conseguido"
con los paros de los ltimos aos. Ver Conclusiones XI Congreso, impreso, en los Archivos de
FECODE.
472
Ver por ejemplo, las declaraciones del Ministro Rivas Posada a El Tiempo, abril 23 de 1978,
y las conclusiones del XXVI Pleno Nacional de FECODE reunido entre el 4 y el 6 de marzo de
1978, publicadas en Educador Colombiano, No.5 (marzo de 1978).
473
Dicho proyecto fue aprobado por una Junta Nacional Ampliada de FECODE entre el 21
y el 22 de julio. Propone un escalafn de catorce grados y, como requisitos para ascender de un
grado al otro, los ttulos docentes y los aos de servicio. Para ingresar al escalafn exige
perentoriamente como mnimo el ttulo de bachiller pedaggico o normalista, pero contempla unas
categoras provisionales en el escalafn para facilitar la asimilacin de los maestros en ejercicio
que todava no posean dicho ttulo. Aboga por unas juntas de escalafn con participacin paritaria
de los educadores, a las cuales se reserva la funcin de admitir, ascender, suspender y excluir
educadores del escalafn. Acepta que la provisin de cargos directivos para los planteles se efecte
por concurso, previo el lleno de ciertos requisitos de profesionalizacin y experiencia. Exige para
los educadores el derecho a celebrar convenciones colectivas de trabajo y a hacer huelga. Proclama
la libertad de los mismos para desarrollar los programas de estudio en sus clases y seleccionar libros
de texto. Contempla varios estmulos para la profesionalizacin y el trabajo en zonas apartadas.

289
Y acepta un rgimen disciplinario con sanciones progresivas por mala conducta, las cuales son
atenuadas, sobre todo en lo relacionado con la vida privada del educador. El proyecto reclama
diversos programas de capacitacin docente pero no convierte la capacitacin en requisito para
ascenso dentro del escalafn. Como se ve, salvo el tema de los derechos y libertades "polticas",
la composicin de las Juntas de Escalafn, y el anotado divorcio entre la capacitacin y el escalafn,
el proyecto de FECODE sugiere gran afinidad con los estatutos de Galn y de Durn Dussn,
exceptuando en este ltimo caso tambin lo del rgimen disciplinario.
474
El paro tuvo lugar el 2 y 3 de agosto con muy escaso apoyo de las bases.
475
Decretos 715 de 1978 (de abril 26, con efecto retroactivo a partir del primero de enero de
dicho ao) y 2933, tambin de 1978 (diciembre 20, con efecto a partir del primero de enero de
1979). Mediante este ltimo decreto se increment tambin, en forma sustancial, el proceso de
nivelacin de los sueldos del magisterio, a la altura de los mejor pagados del pas, proceso que
concluy en 1980.
476
La cita anterior proviene del artculo primero de la ley, y revela una estrategia del Ministro
orientada no slo a tranquilizar legtimas aprehensiones sino a desarmar crticas gratuitas.
477
Rodrguez vena perteneciendo al Comit Ejecutivo de FECODE desde 1973, y entraba a
reemplazar a Edgar Dussn Caldern, un brillante idelogo que haba llegado a la Presidencia de
FECODE en 1975 sin ninguna experiencia previa en cargos directivos sindicales.
478
Resolucin 1589 de 1979 (febrero 16) del Ministerio de Educacin Nacional. La aludida
Comisin Asesora estaba expresamente contemplada, por iniciativa del Ministro, en la ley que otorg
las facultades extraordinarias (Ley 8 de 1979, art. 3). Con ella de seguro buscaba Lloreda facilitar
un slido respaldo poltico para el nuevo estatuto.
479
As lo reconoce Cristancho, uno de los principales asesores de FECODE en su negociacin
con el gobierno (36).
480
Los comentarios de esta seccin provienen, en buena parte, de entrevistas personales con
cuatro actores principales del proceso. Tambin se basan en las correspondientes noticias y
declaraciones de prensa, especialmente en las de El Tiempo (julio 9, 23 y 26 y septiembre 13), El
Espectador (septiembre 13, 16, y 20) y El Pa(s (septiembre 20).
481 Decreto 2277, art. 3. El nfasis es nuestro.
482
Este artculo, y otros que se apuntarn a continuacin, revelan una clara semejanza con el
proyecto de estatuto docente preparado por FECODE en 1978. (Ver su art. 13.)
483
Ver en el proyecto de FECODE el art. 12.
484
Decreto 1135 de 1952, art. 37, repetido casi literalmente por el Decreto 128 de 1977 art. 41.
485
Los directivos de FECODE suelen aducir, en apoyo de sus aspiraciones, algunos textos de
la "Recomendacin Relativa a la Situacin del Personal Docente", aprobada en Pars en 1966,
por la Conferencia Intergubernamental Especial sobre la situacin del personal docente, convocada
por la Unesco. Uno de los ms citados textos es el siguiente: "Los educadores deberan tener la
libertad para ejercer todos los derechos cvicos de que goza el conjunto de los ciudadanos y ser
elegibles para cargos pblicos" (art. 80). Pero tal texto es tambin impreciso. Como resultado del
compromiso a que se lleg con el Ministerio, relatado en el texto, los negociadores de FECODE
alegaron que se haba salvado la "libertad de ctedra", pero tampoco es claro a qu se refiere
tal expresin.
486
La reforma de 1936 introdujo un artculo a la actual Constitucin Nacional que reza: "Se
garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios pblicos" (art. 18 de la Constitucin). Ver
adems el Decreto Extraordinario 753 de 1956, art. 1, incorporado en el Cdigo Sustantivo del
Trabajo (CST) hoy vigente, como arttulo 430. En Colombia, los sindicatos de empleados pblicos
a diferenica de los sindicatos de "trabajadores oficiales", no pueden presentar pliegos de peticin
ni celebrar convenciones colectivas de trabajo (CST, arts. 414 y 416). Los educadores alegan que
estas disposiciones contraran el Convenio 87 de la Organizacin Internacional de Trabajo, suscrito
por Colombia y convertido en ley de la Repblica (Ley 26 de 1976), el cual en su artculo 11 dice:
"Todo miembro de la Organizacin Internacional del Trabajo para el cual est en vigor el presente
Convenio se obliga a adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para garantizar a los
trabajadores y a los empleadores el libre ejercicio del derecho de sindicalizacin". Este derecho
queda sustancialmente recortado al no permitir a un sindicato presentar pliegos de peticiones y
pactar convenios colectivos. Se registra aqu pues, una aparente inconsistencia legal, cuya resolucin
jurdica es compleja. Por lo dems son "empleados pblicos", "todas las personas que prestan
sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, establecimientos pblicos,
superintendencias, y unidades administrativas especiales" (art. 2 del Decreto 1848 de 1969). Slo
por extensin, y ante el vaco legal al respecto, se aplica esta definicin a los maestros, que son
empleados del orden departamental.
487
Atrs se aludi a la causal de mala conducta que atae la intervencin en poltica. Existe
gran similitud entre el Art. 46 ("causales de mala conducta") del 2277 y el art. 54 del proyecto
de FECODE.

290
 488 La parte procedimental del reg1men disciplinario prescrito por el 2277 fue ms tarde
reglamentada en detalle por el gobierno, contra el parecer de FECODE. Ver el Decreto 596 de 1980
(marzo 14). La disposicin aludida en el texto es el Decreto 3074 de 1968, art. 1. Ver tambin el
proyecto de estatuto de FECODE, arts. 55, 57 y 62.
489 El Tiempo, febrero 15 de 1970.
490 Arts. 10, 56, 57 y 58 del Decreto 2277. Comparar con los arts. 49 a 52 del proyecto de
FECODE.
491 Desde 1968, el acceso y los movimientos dentro del escalafn eran controlados por el
Ministerio de Educacin y, en algunos casos, por los gobernadores. Las juntas de escalafn slo
tenan un carcter estrictamente "asesor". Decreto 3157 de 1968, arts. 37 a 44. Comparar el art.
19 del 2277 con el art. 41 del proyecto de FECODE.
492 El Espectador, septiembre 16 de 1979.
493 El escalafn qued abierto tambin para los educadores privados que quisiesen inscribirse
y ascender en l.
494 Ver al respecto la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 22 de julio de 1977, transcrita
parcialmente en Azuero (9).
495 La ley colombiana no prev sino tmidas sanciones para los actos de irresponsabilidad
administrativa como el contemplado hipotticamente en el texto. Segn el Decreto 2277, constituye
causal de mala conducta para un gobernador o para el Alcalde del Distrito Especial nombrar a
un educador incurriendo en los defectos referidos al comienzo del prrafo. Pero para que dicha
causal se configure, el nombramiento deber ser hecho con cargo a la Nacin. Adems, el
nombramiento deber estar caracterizado simultneamente por los dos defectos aludidos, pues el
art. 7 del 2277, al describir la causal, emplea un "y" copulativo en lugar de una "o" disyuntiva.
496 Cabe aadir que el Ministro Lloreda gestion igualmente el que puede tenerse por primer
estatuto comprensivo para la educacin superior (Decretos Legislativos 80, 81 y 82 de 1980).
497 Es significativo al respecto el prembulo del Decreto 2277, el cual reza: "El Presidente ... en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 8a. de 1979, y oido el concepto
de la Comisin Asesora prevista en el artculo 3o. de dicha Ley, decreta: ... "(El nfasis es nuestro).
498 Tambin en 1977, FECODE representaba a todos los educadores; pero cabe pensar que la
integracin de los mismos era mayor dos aos adelante.

291
 A MODO DE CONCLUSION
Alcances

La Segunda Parte de este trabajo se consagr a examinar los "casos" de

organizacin y conflicto en la primaria oficial de Magdalena y de Antioquia;
y el Captulo anterior se ocup de otros tres "casos", los estatutos docentes
expedidos a lo largo de los setenta. Pero en realidad, el informe como un todo
constituye apenas un gran "estudio de caso" (o, mejor un estudio de gran caso)
acerca del conflicto en la administracin pblica colombiana y de las relaciones
laborales dentro del gobierno. Por ello, y segn fuera anticipado en la
Introduccin, estas notas finales no pretenden en forma alguna resumir lo dicho
a lo largo de tantas pginas, sino ms bien avanzar sobre ellas. A usanza de
la conclusin de un estudio de caso, se generaliza en vez de especificar y se
ponderan las opciones bsicas de poltica en lugar de ensayar un catlogo de
recomendaciones detalladas. 499

Explicaciones
La poltica educacional colombiana durante el perodo 1968-1980 ha
perseguido un objetivo bsico, pero se ha enfrascado en tres grandes conflictos.
El objetivo consiste en expandir la cobertura. Los conflictos han sido el de
carcter financiero, el de naturaleza laboral y el de ndole administrativa. La
mayor cobertura se ha buscado por medio del contnuo aumento en la inversin
pblica. El conflicto financiero nace de la recurrente insuficiencia de fondos
ante la tambin recurrente elevacin de los gastos. El conflicto laboral resulta
del deterioro en el ingreso del educador, de su sindicalizacin y de su politizacin
crecientes. El conflicto administrativo emerge de la confusin de poderes y
funciones entre el gobierno central y las autoridades regionales.
Una mirada desprevenida a la historia de la poltica educativa bajo el Frente
Nacional descubre innovaciones de envergadura: la norma constitucional que
destina al sector un 10% del presupuesto (1957); la "nacionalizacin" de la
primaria (1960); la creacin de los FER (1968); el "paquete" propuesto por
Luis Carlos Galn ( 1970-1971 ); el situado fiscal ( 1971 ); el fallido estatuto docente
de 1972 (Decreto 223); la "nacionalizacin" de la secundaria (1975); el estatuto,
tambin fallido, de 1977 (Decreto 128) y el exitoso estatuto de 1979 (Decreto
2277). La mera relacin de grandes iniciativas sustenta de entrada diez
conclusiones de importancia:
1) La educacin es un bien altamente valorado por los colombianos de toda
condicin social (el Plebiscito de 1957 fue aprobado prcticamente por
unanimidad).

293
 2) El eje de la poltica ha consistido en aumentar el volumen de recursos para
el sector (Plebiscito) y, sobre todo, en hacerlos fluir automticamente hacia l
(situado y nacionalizaciones).
3) Por implicacin algo paradjica de las dos anteriores, se reconoce la
existencia de una tentacin institucional para distraer fondos de la educacin
- un valor popular - hacia otros menesteres. De ah la bsqueda de
mecanismos que aseguren el flujo automtico.
4) Brilla por su ausencia la nocin de que existen otros caminos para atacar
el problema financiero en la educacin: Uso ms eficiente de los recursos y
reduccin de los costos unitarios.
5) Las alternativas de financiamiento giran en torno de la redistribucin de
fondos entre el presupuesto general y el sectorial (Plebiscito y situado) o entre
el gobierno central y las comarcas (situado y nacionalizacin). No entra para
nada en juego el espinoso tema de los impuestos.
6) Los departamentos se suponen incapaces de administrar; slo la Nacin
sabe (evolucin de los FER).
7) La iniciativa proviene siempre del Gobierno Nacional. Pero existen cinco
contrapartes, cuyo poder de veto efectivo es bien diferente: el muy dbil de la
opinin pblica en general (Plebiscito); el no menos dbil de los estratos
populares (falta de apoyo al paquete Galn); el dbil a intermedio de los
departamentos (imposicin negociada de los FER); y el fuerte de los sindicatos
docentes (veto a dos estatutos) o del sector privado organizado (veto al paquete
Galn).
8) El Gobierno Nacional tiene que emitir decretos cada vez que se adopta
una decisin que afecte negativamente a los departamentos (FER) o al sindicato
(estatutos del 72 y del 77). El Congreso vota leyes slo cuando se trata de
favorecer a las provincias (situado, nacionalizacin); colabora tambin cuando
se beneficia al sindicato docente ("comisin asesora" para el Decreto 2277).
9) De las decisiones mencionadas, cuatro se refieren al problema financiero
(Plebiscito, situado, doble nacionalizacin); una al problema administrativo
(FER) y tres ms al laboral (estatutos). Apenas una (la propuesta Galn) toca
ms all de la gestin interna del sector, afectando explcitamente el inters de
grupos ajenos al aparato gubernamental. De manera bien diciente, la nica
innovacin que no conquist siquiera el status de decreto derogado fue
cabalmente esta ltima.
10) La poltica educacional colombiana se ha concentrado efectivamente sobre
cuestiones de medios - dinero, administracin y personal - ignorando las
cuestiones de fin y de filosofa; casi vale decir, no ha habido Poltica sino apenas
poltica.
Tanto el objetivo central como los tres conflictos vividos por la poltica
educacional colombiana reflejan, por un lado, el cambiante equilibrio de
presiones ejercidas sobre y dentro del sistema por las varias personas y grupos
de inters - gremios, sindicatos, comits ad hoc, directorios polticos, etc. -
que buscan orientar los procesos decisorios de aquella poltica. Por otro lado,
los mencionados objetivo y conflictos delatan tambin la ausencia de ciertos
actores, en particular, la ausencia o muy dbil presencia de grupos de presin
que representan los intereses de los sectores populares, tanto urbanos como
rurales. Este ltimo hecho por cierto implica una carencia de control sobre la
burocracia oficial por parte de su clientela mayoritaria, y parece haber
contribuido en grado sumo a que la gestin administrativa se ocupe mucho ms

294
de los problemas internos (sindicales, administrativos y financieros) que de la
eficaz prestacin del servicio.
A pesar de sus encontrados objetivos en otros respectos, los diversos grupos
y personas interesados en el sector educativo coinciden en favorecer la
universalizacin de la primaria, lo cual explica por qu ste ha sido el propsito
fundamental de la poltica educativa. Aparte de este punto, los actores referidos
se dividen en sus preferencias, y configuran variadas y cambiantes coaliciones
para respaldar ahora una poltica, ahora otra.
Entre los grupos y personas que es posible identificar como principales actores
de la poltica educativa cabe singularizar cuatro:
1) Las lites modernizantes, cuyos proyectos tpicos pueden denominarse
"laicizacin", "universalizacin", "diversificacin", "actualizacin en
mtodos", y "racionalizacin administrativa". Dichas lites actan
normalmente desde la cspide y a menudo entran en contradiccin con los grupos
tradicionalistas y con el aparato burocrtico en cuanto tal. 500
2) Las lites tradicionalistas, cuya presencia es un tanto ms velada porque
se limitan de ordinario a vetar cambios que modifiquen el statu qua. En un
sentido, la jerarqua eclesistica y las asociaciones de colegios privados; en otro
sentido, los gobernadores que defienden a ultranza la precaria independencia
regional; an en otro sentido, los altos funcionarios del gobierno que intentan
dar marcha atrs y chocan con el sindicato. 501
3) Las sublites disidentes y, en particular, muchos entre los dirigentes
sindicales del magisterio. La historia de FECODE muestra cmo tales sublites
vivieron primero una etapa de formacin (1959-1962), luego, una de
"caudillismo" y creciente politizacin reformista (1962-1970), y despus, una
de liderazgo colectivo e izquierdizacin radical (1970-1981 ). El "proyecto" de
las sublites disidentes puede descomponerse en cuatro aspiraciones
fundamentales. Primera, la sindicalizacin de maestros y profesores, donde han
tenido xito abrumador. Segunda, la proteccin econmica y ocupacional del
docente, punto en el cual se experimentaron altibajos y un avance notable en
la coyuntura de 1979. Tercera, el reconocimiento de los derechos "polticos"
(libertad de ctedra) y sindicales (huelga) del educador, donde no han logrado
progreso alguno. Cuarta, la transformacin revolucionaria del pas hacia alguna
modalidad del socialismo. A diferencia de las otras tres aspiraciones, esta ltima
desborda el marco gremial, parece entusiasmar menos a las bases, y corresponde
a modificaciones de fondo en el escenario nacional: la proletarizacin de los
estratos medios urbanos, el predominio del cuello blanco y el empleo
gubernamental dentro del sindicalismo, el nuevo papel del Estado, el cierre de
alternativas para la expresin poltica de la izquierda.
4) Los funcionarios del gobierno central quienes, lenta pero inexorablemente,
han ido imponiendo su control sobre las lites regionales. En lo econmico,
este proceso obedece al empobrecimiento fiscal del departamento, paralelo al
enriquecimiento del nivel central y a la expansin del gasto educativo conjunto.
En lo poltico, el proceso refleja el cambio de papel del gobernador, quien va
pasando de ser representante de la regin ante el gobierno, a representante del
gobierno ante su regin (el papel sigue siendo ambivalente; y ello explica en
buena parte la repetida ocurrencia del conflicto). En lo administrativo, el proceso
corresponde al crculo vicioso del centralismo, que cada vez agrava la
incapacidad local para manejar con eficiencia sus propios asuntos.
En cierto sentido, la estructura de clases provee el teln de fondo a la
organizacin y el conflicto dentro del sistema escolar. A su turno, el juego entre

295
fracciones de clase y grupos de inters alimenta los episodios que van tejiendo
su historia "pblica" o acaecer ms ostentoso. Una y otro se conjugan para
moldear "desde afuera" los grandes patrones de funcionamiento interno del
sistema. Pero la burocracia tiene tambin una historia "privada", una dinmica
"de adentro" y una tensin permanentes. En trminos analticos y un tanto
abstractos, esta tensin de fondo entre conflicto y eficiencia se registra en siete
respectos principales. 502
Primero, para coordinar el esfuerzo de sus funcionarios, la organizacin
educativa precisa de reglas impersonales; y la eficiencia organizacional es mayor
cuanto ms exigentes sean las reglas. Pero tales normas, escritas o no, ganan
impulso autnomo y tienden a generar insatifaccin en respuesta a su grado
de exigencia. 503
Segundo, la organizacin tiene un fin "oficial", hacia el cual se coordinan
los esfuerzos de sus miembros, y es tanto ms eficiente cuanto mejor delimitado
sea ese fin y ms intensa sea su bsqueda. Pero la especializacin y la intensidad
en el propsito tienden a frustrar el cumplimiento de los fines "no oficiales",
esto es, de aquellos que interesan a cada subgrupo dentro de la organizacin
o a distintos segmentos de la clientela. 504
Tercero, la burocracia est diseada racionalmente (es decir, se supone que
su estructura es apenas un medio para cumplir el fin "oficial"); y su eficiencia
es mayor cuanto con ms facilidad asimile el cambio tecnolgico (se entiende
pOI' tecnologa el modo de adecuar los medios a los fines). Ahora bien, la
innovacin tecnolgica - sea fsica, sea "humana" - afecta intereses creados
dentro de la burocracia, y estimula con ello el conflicto. 505
Cuarto, los fines de la organizacin se obtienen mediante la divisin del
trabajo; y a mayor especializacin de tareas, mayor la eficiencia de conjunto.
Pero la especializacin conduce al surgimiento de puntos de vista y de intereses
distintos dentro de cada sub-grupo, con el efecto consiguiente sobre el
conflicto.' 06
Quinto, la eficiencia es ms al ta cuanto ms formalizada y ms
"standarizada" sea la interacin entre funcionarios es decir, cuanto mejor pre-
establecidos se encuentren las expectativas recprocas del rol, los canales de
intercambio y los temas de comunicacin. Pero la rigidez en la red formal resta
espacio y flexibilidad a las redes "informales", una de cuyas funciones capitales
es precisamente la de aliviar la tensin. 5 '
Sexto, mientras ms centralizado se halle el mando y ms clara sea la
estratificacin interna de la burocracia, ms eficiente es ella en la realizacin
del fin "oficial". Pero tanto la autoridad como la desigualdad son fuentes de
desincentivacin y de conflicto internos. sox
Sptimo y ltimo, la burocracia educacional trata de proteger sus
"fronteras" ante el ambiente externo, de preservar su identidad y de subsistir
per se; pero la organizacin depende de ese medio externo para el suministro
de sus insumos y para la aceptacin de sus productos (legitimidad). La dialctica
de control sobre el medio - adaptacin al medio repercute sobre la estructura
interna de la entidad, desestabilizndola de contnuo. 509
Aun cuando el dilema entre eficiencia y conflicto es connatural a la
organizacin burocrtica, se dan por supuesto las combinaciones alto conflicto
- baja eficiencia y alta eficiencia - bajo conflicto. En el lmite, un conflicto
global elimina toda eficiencia; y una gran eficiencia brinda a la entidad margen
suficiente para acomodar el conflicto interno. A la inversa, el consenso facilita

296
el cumplimiento de la tarea colectiva, tanto como el fracaso de la organizacin
alimenta disensiones internas.
Enfrentada pues al dilema de fondo entre eficiencia y conflicto, la
organizacin burocrtica no puede optar simplemente por maximizar la primera
o por minimizar el segundo. Sus verdaderas alternativas consisten en: a)
maximizar el consenso para maximizar la eficiencia; b) maximizar la eficiencia
para minimizar el conflicto; c) maximizar la eficiencia, sujeta a la restriccin
de un nivel mnimo de consenso; o d) minimizar el conflicto, sujeta a la
restriccin de un nivel mnimo de eficiencia.
Cul de las cuatro estrategias adopte la burocracia depende de dos factores
fundamentales: el tipo de motivacin de sus miembros (creencia o conviccin,
por una parte; inters o utilidad personal, por otra) y la relativa hostilidad o
placidez del ambiente externo. Tpicamente, la organizacin formada por
creyentes en un medio social hostil (una secta religiosa, un partido poltico de
extrema, un grupo de maestros fervorosamente innovadores) tiende a maximizar
el consenso ("mstica") para maximizar su eficiencia. La organizacin movida
por el inters personal de sus miembros en un ambiente hostil (un sindicato
docente puramente reivindicacionista, una empresa cooperativa en mercado de
competencia) busca maximizar su eficiencia para maximizar el consenso. La
burocracia entre cuyos miembros predomina la conviccin y cuyo ambiente
externo es "plcido" (las damas voluntarias, un partido establecido, una iglesia
mayoritaria) se inclinan por maximizar la eficiencia preservando un cierto
mnimo de consenso. Por ltimo, la organizacin movida por intereses
personales de sus miembros en un medio plcido (un monopolio industrial, un
partido "clientelista") pretende minimizar el conflicto, asegurando un cierto
mnimo de eficiencia.
En tiempos normales, bajo circunstancias polticamente rutinarias, los
funcionarios de la administracin pblica tienden a ser motivados por inters
antes que por conviccin. Adems, cuando una agencia gubernamental tiene
carcter de monopolio y cuando el nivel de control ciudadano es bajo (esto es,
cuando la clientela es poco exigente) su ambiente organizacional es plcido.
Como cuestin de grado, tales condiciones se dan en el caso de la primaria oficial
colombiana. Ms an, tanto el predominio del inters sobre el valor en la
motivacin del docente como la placidez ambiental se han visto reforzadas con
el paso del tiempo.
En cuanto al cambio en la motivacin del educador, baste con recordar tres
circunstancias. Primera, la masificacin del magisterio y la devaluacin social
del oficio. Segunda, la baja en el salario real que, aunada a la "revolucin de
las aspiraciones crecientes" y al sentimiento intensificado de "privacin
relativa", hace de la docencia un "empleo" (temporal en muchos casos) en lugar
de una "vocacin". Y tercera, el nulo esfuerzo gubernamental por crear
"mstica" entre sus maestros o por trazarle rumbos y metas nuevas a su labor;
de hecho, la mstica de algunos ha sido promovida por sublites disidentes o
por sindicatos crticos del sistema, la cual intensifica el conflicto interno.
Tocante al cambio ambiental cabe mencionar entre otras, cuatro tendencias.
Primera, una vez desaparecido el "orden seorial", el propsito de la
organizacin - la primaria para todos - fue plenamente legitimado entre las
lites, a tiempo que la modernizacin del pas haca de l un bien muy valorado
por lo usuarios potenciales (aceptacin del producto). Segunda, la disponibilidad
de insumos para la burocracia educacional ha venido en aumento, segn indican
la explosin de normalistas, la capacitacin creciente de los maestros, o el flujo
297
de recursos fiscales en rpida expansin. Tercera, la cobertura adicional de la
escuela pblica - hacia grupos ms pobres y hacia el rea rural - redobla
su condicin de monopolio en trminos de clientela servida y en trminos
geogrficos. Cuarta, sin embargo, ha disminuido el grado de control de la
ciudadana sobre el sistema, en parte porque los ms pobres estn menos
organizados para exigir, en parte porque la Nacin es bastante ms remota para
el ciudadano que el departamento o el municipio, y en parte porque el
"gigantismo" burocrtico impide la presencia actuante de la comunidad.
Las cosas urgentes copan ms atencin que las cosas importantes, y un refrn
administrativo dice que la gerencia mira hacia donde duele. Por eso, un medio
externo generoso, poco exigente o, si se quiere, menos inseguro, tiene la
consecuencia de que el inters se vuelque sobre los problemas internos de la
organizacin. Y como el conflicto interno duele ms, la gerencia se concentra
en resolverlo. No sorprende pues que, a medida que el inters pesa ms sobre
la motivacin del docente, y que el medio se ha hecho relativamente ms propicio
para el desempeo de su tarea, la organizacin educativa haya visto recrudecer
sus conflictos internos. Ni sorprende tampoco (aunque desalienta) que el ''estilo''
administrativo del sector venga girando menos en torno de la eficiencia que de
la solucin a sus dos grandes enfrentamientos internos: el de la Nacin con los
departamentos, y el del patrono con el sindicato.
Dentro de una cultura que, como la colombiana, profesa horror al conflicto
institucional - aun cuando multiplica las confrontaciones personales - la
ambigedad se hace doctrina y la acomodacin se torna estrategia. Este factor
cultural se agrega al cruce de motivacin predominante - situacin ambiental
del aparato pblico educativo, para explicar porqu su historia es una de
acomodaciones graduales ante el conflicto, y porqu su estructura actual es una
de inconsistencias institucionalizadas.
Acomodacin gradual entre los "proyectos" encontrados de las lites
modernizantes y tradicionalistas, de las clases medias y de las sublites disidentes.
Acomodacin gradual entre los departamentos, que deberan prestar el servicio
pero fueron siendo privados de los recursos, y la Nacin que fue acaparando
los recursos pero desconfa de los departamentos.
La historia de acomodacin gradual ha resultado, por supuesto, en
inconsistencias institucionalizadas. La educacin es un servicio pblico a cargo
del Estado, pero el catolicismo es religin oficial de Colombia. El gobierno vigila
los establecimientos educacionales (incluyendo los confesionales y hasta los
propios), y la estructura formal del Ministerio parece diseada para ello; pero
es mucho ms importante en la prctica la funcin ejecutora directa por parte
de la Nacin. La primera es obligatoria, pero no hay sancin judicial para el
padre de familia, ni administrativa para la agencia gubernamental, que se
abstengan de suministrarla. La primaria es universal, pero 35 de cada 100 nios
campesinos y 10 de cada 100 en la ciudad no asisten a clases. La educacin
es abierta, pero el sistema escolar funciona de modo que la desercin sea
inevitable. La escuela patrocina el ascenso social, pero justifica el fracaso en
ascender. El reglamento de la carrera docente es relativamente generoso, pero
la maraa de procedimientos rutinarios entraba cualquier progreso del maestro.
La personalidad social del docente incorpora ya una triple inconsistencia: de
status, de funciones y de "proyectos". El gobernador preside la junta del FER,
pero debe ejecutar subordinadamente sus decisiones. La regin tiene mayora
dentro de la junta del Fondo, pero el Delegado del Ministro tiene poder de veto.
La asamblea o concejo puede crear plazas y el gobernador o alcade puede
298
designar maestros; pero el Ministerio aprueba la planta y la Nacin paga al
educador. El Ministerio fija los salarios, pero la autoridad local puede pagar
otros diferentes. La Secretara de Educacin conserva sus atribuciones en el
papel, pero el Fondo Educativo Regional las cumple en la realidad. Los mismos
FER son simples sistemas de contabilidad y pago convertidos en burocracias
multifuncionales. La huelga del magisterio es totalmente ilegal, pero se producen
alrededor de 10 cada ao y el Ministro o el gobernador de turno no vacila en
pactar con los huelguistas. Se aprueba un estatuto docente (el 128), se suspende
a los pocos das, la Corte Suprema lo revive, y nadie piensa en darle aplicacin
(aunque la ley es, por supuesto, imperativa). Se votan, no una, sino dos leyes
de "nacionalizacin" financiera de la educacin (los 111de1960 y 43 de 1975)
cuyo texto impide la nacionalizacin financiera de la educacin. Se endosan
y se devuelven responsabilidades, de modo que nadie sabe a derechas quin es
el patrono, a quin corresponde adoptar una decisin sobre el trabajador
individual o sobre el rgimen general, o quin pagar eventualmente las
prestaciones. Se aumentan los gastos con cada decisin, pero no se proveen los
recursos fiscales necesarios. En fin, son tantas las instancias que intervienen
en un proceso determinado - desde la elaboracin del presupuesto hasta la
inscripcin de un docente en el escalafn - que las oficinas se contradicen al
punto de que el gobierno parecera querer cumplir con el precepto evanglico
de que tu mano izquierda no sepa lo que hace tu mano derecha.

Evaluaciones
La acomodacin como pauta de cambio y la ambigedad como criterio de
administracin son en muy buena medida respuestas funcionales a la diversidad
de exigencias incompatibles, objetivas y subjetivas, de inters y de valor, que
han recaido y siguen recayendo sobre el aparato educacional. Ms aun, a pesar
de ellas (o, quin sabe hasta dnde, debido a ellas) el sistema ha demostrado
relativa eficiencia. No slo porque refleja el equilibrio de fuerzas sociales (un
equilibrio patolgico si se quiere; pero vigente); o porque ha probado su
capacidad de acomodacin (lo cual es tan tautolgico como cualquier
interpretacin funcionalista); sino adems porque ha coincidido con avances
innegables.
En efecto, durante un perodo de rpido crecimiento demogrfico, la tasa
de analfabetismo disminuy del 27% al 20% entre 1964 y 1973; el ndice de
escolarizacin en la primaria ascendi de 57% en 1964 a 80% en 1977; el de
la secundaria, de 14% al 37%; y el de la superior, del 2% al 8%. La desercin,
que sigue siendo muy elevada, ha rebajado sin embargo hasta el 68% en la
formacin elemental (1974), el 52% en la media (1976) y el 58% en la universidad
( 1977). Los educadores escalafonados en las dos primeras categoras de la
primaria oficial pasaron de representar un 39% del personal en 1964 a un 81 fJ/o
en 1977; para la secundaria, el porcentaje de profesores en las dos categoras
ms altas se elev de 32 a 44 entre los mismos aos de referencia; y la
participacin de profesores de tiempo completo en la universidad pblica creci
desde un 43% hasta un 62%. Todo ello debido, en parte significativa, a que
la inversin gubernamental en el sector educativo ha venido expandindose a
un ritmo del 6% anual real, al paso que el ingreso pblico total lo hace al
4,5%. 510
Pero con igual grado de certeza, el progreso de la educacin colombiana ha
sido, por decir lo menos, incompleto y disparejo. Ni la incidencia del analfabe-

299
tismo, ni las tasas de escolaridad en cada tramo, ni los ndices de desercin,
ni la calificacin del docente, ni el gasto pblico por estudiante pueden tenerse
por satisfactorios, especialmente para la zona rural y para los barrios pobres
de la ciudad. La confrontacin de cifras internacionales sugiere, por otra parte,
que los avances cuantitativos de Colombia distan de ser excepcionales y ms
aun, de ser espectaculares. 511 Existe la impresin, difcil de documentar, pero
generalizada entre educadores, administradores, empleadores y observadores,
de que la "calidad" de los egresados de la primaria, del bachillerato y de la
universidad colombiana ha sufrido franca decaida durante los setenta (lo cual
sera explicable a la luz de la masificacin y, otra vez, parecera corresponder
a una tendencia mundial). Los desajustes entre escuela y trabajo, entre escuela
y cultura, o entre escuela y ciudadana, no aparentan haber sido atenuados,
y los crticos de la "educacin bancaria" o del "gran robo escolar" no tienen
porqu atemperar sus opiniones. El maestro tpico se ha proletarizado en su
nivel de vida, ha tendido a marginarse psicolgicamente y a refugiarse en la
apata o en la radicalizacin utopista. La pequea poltica sigue interfiriendo
en distintos estadios del proceso educacional (aun cuando, se recordar, no
alcanza a traducirse en las cifras agregadas del Captulo IV). Las huelgas, los
retrasos en el pago, la incertidumbre prestacional, la incontinencia fiscal - para
no hacer interminable la lista - siguen registrndose en 1981.

Opciones
Adems de ser practicados de hecho en el sector educativo, el gradualismo
y la ambigedad podran ser estrategias recomendables en teora de la
administracin. Despus de todo "ir componiendo cargas por el camino" es
una forma de gestin que cuenta con sus mritos, sobre todo en presencia de
objetivos insuficientemente definidos, presiones dispersas y frecuente rotacin
de los administradores.
Todava ms, podra aventurarse la hiptesis de que el grueso de la literatura
en boga y sus recetas gerenciales suponen, con no poca ingenuidad, que las
organizaciones complejas pretenden optimizar alguna "funcin objetivo"
explcita, cuando en realidad tratan apenas de sobrevivir sin demasiados
traumatismos. En economa, el anlisis neoclsico de la firma - segn se
encuentra, por ejemplo, en Marshall - procede "como si" la empresa tratase
en serio de maximizar sus ganancias. En sociologa, la concepcin seminal de
Weber identifica racionalizacin en busca del ptimo con organizacin
burocrtica. En administracin, desde Taylor hasta Drucker se ha propuesto
manipular la estructura o el funcionario con vistas a la mxima eficiencia en
el logro del "objetivo". Quizs estos "como si" sean eco, en la historia de las
ideas, del descumbrimiento de la razn socialmente encarnada a finales del
s. XIX; y quizs reflejen en la historia econmica, la "belle poque" de los
20's, con empresa y la administracin pblica en pequea escala. Pero hace
ya tiempo que la vida social entera transcurre entre organizaciones formales,
que las burocracias se consolidaron, y que su tamao las convirti de medios
en fines valorados de por s. Sea o no vlida esta interpretacin, comienzan
a surgir enfoques que discurren "como si" las burocracias no aspirasen a logros
ptimos sino slo tolerables, y que recomiendan "como si" tal fuera su deber
ser.512
Quede pues claro que, luego de tanto trajn, el presente estudio podra
desembocar en una simple recomendacin. No hacer nada; por lo menos, nada

300
trascendental; o, para ser precisos, seguir haciendo ms de lo mismo. Esta
conclusin sera sin duda, cnica (aunque el cinismo, esta vez sin idem, no es
ms que una versin menos encantada del realismo). Pero, para abonar dignidad
a una propuesta tal, podran traerse a colacin tres argumentos emparentados.
El primero, que ya fue dicho, invoca la historia: bien que mal, el sistema ha
funcionado; y, bien que mal, ha cumplido. El segundo se apoya en el gracioso
escolio a las leyes de Murphy, segn el cual la burocracia y la perfeccin tienen
apenas una cosa en comn: que cuando cambian, empeoran irremediablemente.
Al menos en Colombia, la evaluacin de pasadas reformas administrativas no
da pie a excesos de optimismo, pues ellas a menudo se reducen a cambiarlo
todo para que todo siga igual (con la nica diferencia de que todo sale costando
ms despus de la reforma). 51 3
Los dos primeros argumentos inmovilistas acuden a la experiencia; el tercero
tiene ms sabor acadmico. Segn ste, el aparato de la educacin pblica
procede (y debe proceder) "como si" en efecto, tratase de optimizar el logro
de un objetivo; slo que ese objetivo no coincide exactamente con el "oficial".
La organizacin educativa aspira y debe aspirar, s, a satisfacer la demanda
por escolaridad; pero la demanda "efectiva" y no la "potencial". La distincin
entre ambos tipos de demanda es por supuesto bsica en teora econmica; una
cosa es por ejemplo, la necesidad de vivienda medida por el dficit objetivo
de soluciones y otra, muy distinta, la demanda determinada por el nmero de
consumidores cuyas preferencias y nivel de ingreso les permiten participar del
mercado. Se anotar que la distincin no viene a cuento porque la educacin
pblica primaria, a diferencia de la vivienda, es un bien gratuito y respecto del
cual la "preferencia" del consumidor colombiano es evidente. Pero, de una
parte, bien gratuito no significa bien con disponibilidad ilimitada; y, de otra
parte, el acceso al servicio no depende de la mera existencia de cupos. En otras
palabras, una fraccin de la demanda potencial por educacin no se manifiesta
como demanda efectiva porque la primaria "gratuita" tiene costos econmicos
ocultos para el usario (v. gr. el trabajo infantil sacrificado en las reas rurales).
Y, puesto que la cantidad de aspirantes eventuales a precio cero supera en todo
caso la capacidad del servicio, tienen que entrar a operar criterios no econmicos
de racionamiento; el abastecimiento ptimo de esta demanda ''efectiva'' o, para
decirlo de alguna manera, avalada por un mnimo de fuerza poltica, es y debe
ser la funcin del sistema escolar.
Quiz sea cierto que las agencias estatales de primaria en Colombia hayan
funcionado para sobrevivir o para satisfacer en grado ptimo la demanda
efectiva en la arena poltica. Quiz sea igualmente cierto que les es difcil ir
ms all de ello. Entre otras cosas, porque su autonoma es reducida; y porque
la distincin operacional entre el gobierno y el sector privado del pas a veces
parece reducirse a que el primero maximiza los dividendos polticos y el segundo
los dividendos a secas.
La explicacin ensayada unas pginas atrs trat de encarar las cosas como
son y de preguntarse porqu?. Para sugerir alternativas, es preciso mirar las
cosas como deberan ser y preguntarse: porqu no? 514 La respuesta inmovilista
- no hacer nada porque no se puede - supone entonces que las cosas son
tan buenas (o tan malas) como pueden ser. Y no se trata de una posicin tan
deleznable como aparenta; al fin y al cabo, la rea/politik inspira su prctica
en la experiencia y su teora en la imponente frmula hegeliana: "todo lo real
es racional y todo lo racional es real''. Pero, ya que Hegel fue mencionado,
cabe tambin citar a Hi:ilderling "si uno se fija en los hombres como son, los

301
hace peores; si se fija en cmo deberan ser, los hace mejores".
Cmo pues, debera ser el sistema de educacin pblica en Colombia? De
suyo, habran de mediar contrastes de bulto entre la administracin
gubernamental y la de entidades particulares. Primera, al gerente le est bien
preocuparse de la prxima asamblea (y al poltico, de la prxima eleccin); pero
el estadista tiene que pensar en la prxima generacin. 515 Segunda, ante el
hecho irreductible de que toda decisin de fondo beneficia a unos en perjuicio
de otros, el gerente puede adherir a la "tica de responsabilidad" y optar "en
consideracin de . . . . "; pero el estadista debe inclinarse por la "tica de
conviccin" y decidir "a pesar de ... ". Tercera, el ente privado puede
acomodarse para sacar ventaja; el pblico debe vencer la inercia ambiental y
mantener su iniciativa. Cuarta, la organizacin particular sirve al inters del
propietario o al de grupos especficos; la pblica al "bien comn", por elusiva
que sea su definicin. Quinta, la entidad privada bien puede invocar su
autoconveniencia; la agencia pblica, el bienestar del ciudadano.
En otras palabras, la administracin pblica educativa debe, primero,
enmarcar sus actos dentro de una "cierta idea" del pas, de un proyecto poltico
coherente; segundo, elegir entre valores opuestos; tercero, controlar el medio
externo en vez de ser controlado por l; cuarto, servir preferencialmente a los
grupos ms amplios y necesitados; y quinto, anteponer la calidad del servicio
a los reclamos de la burocracia.
Los criterios expresados podran pecar de obvios. Lo cual no estara mal
porque, si as fuera, obvias seran tambin sus implicaciones. Pero son tan poco
obvios que, exagerando para simplificar, ellos sugieren ni ms ni menos que
voltear de cabeza la prctica histrica colombiana. En efecto, el escrutinio de
las innovaciones educativas bajo el Frente Nacional y las "explicaciones"
subsiguientes pueden reordenarse en cinco puntos que contradicen uno a uno
las pautas deseables:
Primero, la poltica sectorial se ha preocupado de los medios en vez de
centrarse sobre los fines .
Segundo, el sistema tpicamente ha rehuido la confrontacin de valores y
en su lugar, ha pretendido acomodarse.
Tercero, la administracin se adapta al medio externo y son pocos sus
esfuerzos por controlarlo.
Cuarto, vista cronolgicamente, la expansin de la escolaridad pblica
beneficia de ltimo a los estratos ms pobres de la poblacin. Vista
estructuralmente, la mayor cobertura es un mecanismo de "filtracin"
( "trick/edown ") y no una conquista popular autnoma. Vista
institucionalmente, la educacin es prioritaria en la conciencia general, pero
menos en la mecnica del gobierno (de ah la necesidad de impedir que el
presupuesto educativo se fugue hacia otras actividades) .
Quinto, la calidad del servicio y el inters de los usarios figuran apenas
espordica e indirectamente en los debates estelares del perodo; predominan
de hecho los enfrentamientos sector-gobierno (problema financiero), Nacin-
comarca (problema administrativo) y patrn-empleado (problema laboral).
Los criterios de deber ser fueron propuestos en forma deliberadamente general
a fin de que el lector - si los comparte - pueda desarrollarlos en sus varios
niveles y sus mltiples contextos. As caben apenas unas cuantas especificaciones
tentativas.
Paradjicamente, el gran ausente de la gestin educacional en Colombia ha
sido el usuario. Los padres de familia deberan tener mucho ms amplia vocera,
302
pues a ellos corresponde en sana lgica el control diario e inmediato sobre la
escuela primaria. Conformar y fortalecer las asociaciones de usuarios es pues
ingrediente fundamental en la reorientacin del sistema.
Para hacer efectiva la participacin de la comunidad, el reglamento habra
de otorgar funciones y poderes concretos a las asociaciones de padres de familia.
Por ejemplo, podra pensarse en que ellas evaluasen al maestro o director de
centro y que su evaluacin contase para el ascenso. La asociacin tendra quiz
alguna responsabilidad financiera y administrativa (v. gr., el suministro de
materiales escolares y el control de inventarios). Su actividad podra ser
estimulada a travs de contratos, amparables judicialmente, donde el gobierno
se obliga a proveer maestros adicionales o mejor calificados a cambio, por
ejemplo, de construccin de aulas. Las asociaciones tendran personera jurdica
y sus directivos seran electos en forma democrtica. En cada departamento
o unidad administrativa existira una asociacin de asociaciones. Esta designara
sus representantes en la junta del FER y dems rganos decisorios, llegando
hasta el nivel nacional. El nmero de representantes de los padres de familia
en cada organismo debera ampliarse hasta llegar eventualmente a tener cuota
igual a la del gobierno.
La idea de que el usario se haga presente no est, claro es, exenta de riesgos.
Podra prestarse a corruptelas. Pero, o se confa en la democracia, o no se confa
en ella. Podra acarrear nuevos conflictos. Pero el conflicto no es malo, no es
ni siquiera un mal necesario; es un proceso social que, como cualquier otro,
tiene costos y tiene beneficios. Y, en todo caso, el conflicto tendra ahora
motivaciones y sentidos ms valederos.
La idea tampoco es fcil de llevarse a la prctica. Tal vez entre los deberes
laborales del maestro podra figurar el de ver que sea constituida la respectiva
asociacin; los supervisores, actuales o creados al efecto, podran encargarse
de ello; las juntas de accin comunal podran valer en ausencia de la asociacin
de padres; o la federacin regional podra ser inducida a fomentarlas haciendo,
por ejemplo, que su representacin en juntas fuese proporcional al nmero
relativo de organizaciones de base.
Sea como fuera, es cierto que la participacin masiva de la comunidad
moviliza hacia el desarrollo el gran recurso desperdiciado, recurso que un estado
dbil en un pas pobre no puede darse el lujo de desconocer. Si el argumento
econmico resultara insuficiente, queda la aguda observacin de Alexis de
Tocqueville:
"Si una nac10n es al mismo tiempo democrctica e ignorante, pronto
aparecer un abismo entre la capacidad intelectual del gobierno y la de cada
uno de los gobernados. El gobierno podr acaparar fcilmente todo el poder.
El poder administrativo del Estado crece as en forma constante, porque
slo l es capaz de administrar" ( 184).
Navegando tambin contra corriente, la poltica educacional del Estado
debera tener propsitos y prioridades bien definidos. En el afn de servir
primero a los grupos ms amplios y necesitados, el orden de prioridades debera
ser: alfabetizacin universal, cobertura de primaria para el 35 % de nios
campesinos y el 10% de residentes en las ciudades que an no la tiene; calidad
de la primaria; cobertura de la secundaria (incluyendo la tcnica); calidad de
la secundaria; y educacin superior.
Sobra advertir que los anteriores objetivos no son mutuamente excluyentes,
que sera ingenuo entenderlos como una relacin estrictamente secuencial, y
que el ordenamiento atiende apenas a uno de los varios criterios - el distributivo

303
- que requieren ser consultados. Pero tampoco sobra sugerir que los ms ricos
estn mejor dotados para defenderse por s mismos; y no slo pagando
directamente los costos de su educacin, sino adems presionando para que
el Estado invierta el orden lgico de prioridades. Con esta seguridad, no hara
mucho dao que el gobierno exagerase un poco su nfasis en el sentido contrario.
La ordenacin de prioridades esbozada arriba da bastante ms tela de la que
puede ser cortada aqu. En matera de al fabetzacn por ejemplo, debera
tomarse en serio la vieja iniciativa de generalizar el servicio cvico obligatorio
para los bachilleres, quiz en reemplazo del servicio militar; o la ms reciente
propuesta de establecer un "carnet de alfabetizador" con efectos legales.
Tocante a la primaria, porqu no imitar a Mahoma cuando decidi ir a la
montaa en vista de que la montaa no avanzaba hacia l? La idea es peligrosa,
y hasta regresiva en un momento dado. Pero ante la realidad de que el pas
no puede, ni podr por muchos aos, garantizar a todos el acceso a los tramos
ms avanzados de escolaridad, a qu engaarse con el mito de una educacin
prolongada? Concretamente, el currculo para zonas deprimidas podra disearse
bajo la hiptesis - realista por lo dems - de que los nios no permanecern
en el aula ms all de dos o tres aos. En vez de pensar en trmnos de "pre-
requisitos", se tratara de ingenar algn pensum autocontenido.
Terreno algo ms seguro se pisa al recomendar que el sistema de estmulos
al docente sea graduado en funcin de las prioridades organizacionales. Primas
ms generosas por trabajo en barrios marginales y reas rurales apartadas.
Primas, tal vez, por lograr que aumenten las matrculas en su escuela -
mediando certificado de la asociacin de padres - lo cual introduce el benfico
principio de competencia. Opcin de escalafonarse en las categoras hoy
reservadas para los profesores de secundaria pero seguir ejerciendo en primaria
a fin de que sta no pierda sus mejores talentos. Y as sucesivamente.
Otra lnea de accin ira "marchitando" el acceso de los estratos
comparativamente pudientes a la educacin pblica gratuita. En ciudades
populosas las nuevas escuelas estaran ubicadas, de modo preferencial o
exclusivo, en los barrios ms pobres (por ejemplo aquellos en el cuartil inferior
de la distribucin del ingreso). Al visto bueno de la Secretara o Instituto urbano
que cuenta con las estadsticas pertinentes podra agregarse sancin
admnistrativa para el funcionario que ordene edificar fuera de lugar. El "mapa
escolar" que viene siendo levantado para todo el pas podra emplearse dentro
de una concepcin similar. Por cuanto alcanza a los docentes, no se ve razn
para que tantas escuelas perifricas cierren tan a menudo por falta de maestro.
Como mnimo, esta especie de "racionamiento" debera repartirse
equitativamente; y hasta cabe insinuar que cierren primero las escuelas de los
ms pudientes.
Por ltimo, la alternativa de rebajar costos unitarios puede ser bien fructfera.
No ya a costa de deteriorar ms todava el ingreso real de los educadores, sino
elevando su productividad. Ello implica cambios en la "funcin de produccin
educativa", con uso ms intenso de los insumos "capital" y "organizacin",
y con una ms baja relacin tiempo del docente/tiempo del alumno. Ejemplos:
educacin a distancia; radio y tele-educacin; textos programados; real
capacitacin metodolgica del maestro; acortamiento del perodo de vacaciones
(los planteles funcionan en la actualidad durante 32 semanas cada ao); doble
y triple jornada; menos horas de ctedra y ms horas de trabajo docente;
concentraciones escolares y modulacin por tramos.
Todos los mecanismos citados en el prrafo anterior, y otros ms, han sido
304
o estn siendo utilizados en grado diverso; pero falta el esfuerzo masivo que
podra reducir sustantivamente los costos unitarios. Quiz la cada de la
fecundidad est acercando el momento de pensar seriamente en la congelacin
de la planta de maestros y en la clausura de algunas normales. Controvertible
como pueda ser esta sugerencia en varios respectos, ella podra forzar el cambio
en la "funcin de produccin educativa", librar recursos para adquirir otros
insumos, elevar la productividad, bajar costos unitarios y abrir el margen para
mejorar la retribucin real de los docentes.
Bajo el entendido de que se har un esfuerzo disciplinado para elevar la
eficiencia en el gasto, y de que l se orientar prioritariamente hacia los grupos
ms necesitados, queda por contemplar el aspecto de recursos para el sector.
La primera cuestin de fondo trasciende la rbita educacional y toca al
financiamiento global del sector pblico. En efecto, an con mejoras en la
eficiencia, es de esperar que los costos marginales de atender a la poblacion
no amparada sean crecientes (i.e. pequeas escuelas en regiones apartadas); y,
de todas formas, el costo total de una cobertura generalizada puede ser ms
elevado, as diminuyan los costos unitarios. De otra parte, no parece razonable
suponer que la cuota de ingresos pblicos destinada a educacin sobrepase
significativamente su nivel actual, del 20%, como se desprende de las
comparaciones internacionales.
No queda entonces camino distinto de aumentar el esfuerzo tributario de los
colombianos. Esta recomendacin es particularmente vlida en presencia de la
crisis fiscal que se avecina y de la baja elasticidad ingreso que los impuestos
han mostrado tener en Colombia. Las fuentes alternativas - emisin simple,
crdito externo, mercado abierto - son inflacionarias es decir, implican un
impuesto regresivo. Adems, en el caso concreto de la educacin es, si cabe,
ms clara la conveniencia de financiarse con recursos sanos y estables.
Los impuestos generales deben seguir originando el grueso de los recursos
para educacin, especialmente para la primaria. En primer lugar, porque la
formacin elemental posee indudables "externalidades" econmicas y sociales
(esto es, no beneficia exclusivamente al usario directo); en segundo trmino,
porque se trata de un clsico "bien meritorio" (es decir, una necesidad que el
Estado define como esencial, independientemente de las preferencias del
consumidor); y, en tercer lugar, porque la primaria oficial es en Colombia uno
de los pocos renglones donde se producen transferencias netas de ingreso desde
los estratos ms ricos hacia los ms pobres. 516 Empero, a ttulo de
complementacin, y para asegurar que las regiones no desmayen en su esfuerzo
tributario, podra examinarse la posibilidad de impuestos locales con destinacin
especfica. 51 ~
El principio del "Situado Fiscal" para educacin primaria se justifica con
creces. En efecto, la teora identifica cuatro circunstancias bajo las cuales deben
producirse transferencias desde el nivel central hacia los presupuestos regionales
(148). Primera, cuando existen "externalidades" geogrficas es decir, cuando
la comarca no se beneficia exclusivamente del programa; los voluminosos flujos
de migracin inter-regional en Colombia hacen que tal sea el caso en cuanto
a la educacin primaria (sin embargo, el Situado debera privilegiar por este
respecto a las regiones "donantes"). Segunda, cuando se trata de bienes
meritorios. Tercera, cuando importa preservar le "equidad vertical" (tratamiento
distinto para grupos distintos) y la "equidad horizontal" (igual tratamiento para
iguales); el ya sealado efecto redistributivo de la primaria oficial y la porcin
"geogrfica" del Situado buscan equidad vertical; el Situado "poblacional"

305
corresponde a su vez al criterio de equidad horizontal. Cuarta, si factores tales
como economas de escala en el manejo, movilidad geogrfica de los
contribuyentes o menor evasin ante el nivel central (la llamada situacin de
"desequilibrio fiscal") aconsejan que la Nacin recaude tributos que de otra
manera corresponden a los departamentos.
Las principales erticas al modo de distribuir el Situado entre las regiones tienen
que ver con tres hechos: el que aun se utilicen las cifras poblacionales de 1964;
el que el reparto igualitario del 30% (Situado geogrfico) no asegura realmente
la equidad horizontal; y el que se suponga que el beneficio marginal de cada
peso gastado por la Nacin sea igual en todas las entidades regionales. Sin restar
mrito a estas apreciaciones, cabe insinuar que la frmula vigente result
acertada, aunque sus razones para ello fueron incorrectas. Si, en efecto, la
poblacin an no cubierta reside tpicamente en las regiones menos habitadas,
el Situado geogrfico cada vez va forzando mayores recursos hacia los grupos
menos amparados. Adems, las comarcas pobres pierden ms habitantes por
emigracin, son ''donantes'' en grado ms alto; el no actualizar las bases censales
tiene entonces la consecuencia de privilegiarlas, en consonancia con el criterio
de "externalidades geogrficas" y con la intencin de equidad vertical. No
menos, la "explotacin" de las regiones ricas y populosas por parte de las pobres
e inhabitadas puede facilitar el trnsito hacia grupos cuyo servicio per cpita
es ms costoso (pequeas escuelas en zonas alejadas).
Si la transferencia del Situado (y la anterior de impoventas) son frmulas
tcnicamente correctas, no sucede lo propio con la nacionalizacin de la
secundaria. Cuando el gobierno central asumi el pago de los maestros de
primaria en 1961, no exista aun el Situado y se procur sencillamente asegurar
el pago del servicio ante la precaria situacin financiera de las provincias. Una
vez establecido el Situado en 1971, este recurso, de propiedad de los
departamentos, sustituy la responsabilidad financiera directa de la Nacin.
Sobre tal base, y con ayuda de los FER, las regiones administraron
razonablemente bien y tendi a desaparecer el viejo problema de los retrasos
en el salario del docente. Frente a dichos antecedentes, en lugar de nacionalizar
la secundaria hubiera sido ms lgico elevar el volumen de las transferencias
al departamento (incrementando por ejemplo, el Situado y ampliando su actual
destinacin exclusiva para la primaria y la salud). La versin acogida en la Ley
43 de 1975 termina as por volver a confundir responsabilidades, por mezclar
dineros de distinta propiedad y, de contera, por revivir el espectro de las demoras
en el pago de salarios.
En trminos ms generales, las transferencias de Nacin a regin son bastante
ms aceptables que los subsidios intragobierno. La transferencia es automtica,
se fija como proporcin de los ingresos del nivel central, los fondos son
propiedad de la regin y sta conserva su responsabilidad por la prestacin del
servicio. El subsidio, entendido como nacionalizacin, es discrecional aunque
su monto viene determinado por el costo total del servicio; la propiedad
permanece en manos de la Nacin y ella asume responsabilidad por el programa.
En cierto sentido, la transferencia crea a cargo del nivel central una obligacin
de medios, en tanto el subsidio lo constituye una obligacin de resultados. Por
eso, las regiones incumplen ms fcilmente cuando se montan subsidios y tienden
tambin a elevar los gastos con poco remordimiento. La violacin de los topes
mnimos previstos en calidad de aporte regional dentro de las dos leyes de
nacionalizacin - subsidios - ilustran bien estas tendencias.
En menor magnitud que el subsidio, las transferencias tienen tambin el

306
defecto de que pueden hacer que los departamentos rebajen su propio esfuerzo
tributario. El punto es complejo y su discusin excede los lmites del ejercicio
entre manos. Pero cabe sealar que el remedio de fondo consiste en establecer
arreglos contractuales rigurosos, explcitos y respaldados por sanciones efectivas.
Una clusula podra estipular el principio de reciprocidad: ms all de cierto
mnimo, la transferencia se produce a condicin del aporte regional certificado.
En otro texto, podran prohibirse los presupuestos adicionales o extraordinarios
para educacin con cargo al gobierno central, salvo aquellos resultantes del
reaforo de ingresos sobre los cuales se liquida la transferencia (el impuesto a
las ventas, o los "ingresos ordinarios de la Nacin" en el caso del Situado).
U na tercera norma impondra sanciones severas para la entidad o funcionario
que viole el acuerdo contractual; los tribunales de lo contencioso-administrativo
podran atender demandas incoadas por un nivel de gobierno contra otro; y,
en ltimo trmino, tiene que haber tambin una instancia de sancin poltica.
Pero ello lleva al prximo tema de anlisis.
Dentro del escenario que viene siendo descrito, la Nacin recauda en su mayor
parte los impuestos que irn a alimentar el sector educativo. Los departamentos
(y ciudades metropolitanas) perciben transferencias automticas por derecho
propio y se obligan efectivamente a aportar dineros en contrapartida; de sus
recursos ordinarios en primer trmino y, eventualmente, de tributos locales con
destinacin especfica. Pero la propiedad sobre los fondos y la responsabilidad
por la prestacin del servicio corresponden inequ(vocamente a la regin. Lo
cual significa que ella administre y que ella decida. Lo cual a su vez implica
gran nmero de cambios y gran nmero de riesgos.
Los Fondos Educativos como tales deben mantenerse, pues ellos garantizan
que los recursos del sector no sean desviados hacia otros propsitos. Pero el
FER funcionara bajo control efectivo de las autoridades regionales (ya se dijo
que las asociaciones de padres de familia tendran amplia vocera en la junta).
El Delegado del Ministerio reducira su funcin a ver que las transferencias no
se desven. El Gobierno Nacional fijara, mediante resolucin o decreto, el
alcance general, las directrices fundamentales de poltica, las prioridades y
objetivos intermedios, as como los porcentajes y topes mximos o mnimos
en materia de distribucin de esfuerzos entre programas, de personal, y de
remuneracin. En otras palabras, la actual "tutela administrativa" de corte
casuista y cotidiano dara paso a la tutela por objetivos y por va jurdica general.
El esquema de administracin delineado arriba aspira pues a que las regiones
decidan ms y respondan por ms; pretende que sean deslindados con nitidez
las competencias, las funciones, los esfuerzos y los deberes de cada nivel; exige
que los recursos acompaen administrativamente a las competencias, es decir,
que el nivel encargado de suministrar el servicio pueda manejar con pleno control
los recursos necesarios para poder prestarlo; y busca que la Nacin se ocupe
ms de la Poltica, para que los Departamentos se ocupen ms de la gestin.
Como la descentralizacin propuesta tiene sus dificultades, en particular las
que se originan en la deficiente capacidad administrativa de algunos territorios,
es til apuntar a una frmula intermedia. Porqu no pensar en una "descen-
tralizacin diferencial", o sea, una descentralizacin que no es la misma para
todas partes, que tiene por as decir grados o intensidad diversa. En concreto,
la descentralizacin puede ser 'mxima' o intensa en el caso de aquellos
territorios - por ejemplo, Antioquia, Valle y el Distrito - donde el aparato
administrativo regional llena ciertos requisitos, por concretar mediante Ley, de
organizacin y seriedad administrativa. En otros casos cabra una

307
 descentralizacin 'intermedia', y en unos cuantos - sera de esperar que fuesen
muy pocos - una descentralizacin 'mnima'.
La descentralizacin diferencial permitira evitar los elevados costos tanto
de una centralizacin total, como de una descentralizacin indiscriminada que
ya demostr sus mltiples vicios. Por otro lado, la descentralizacin diferencial
hara posible un cambio de rgimen administrativo segn las circunstancias,
porque se la puede hacer tambin "condicional". Es decir, el territorio que,
dotado de un rgimen de 'mxima' descentralizacin administrativa, deja de
cumplir unos requisitos mnimos podra retroceder a un rgimen de
descentralizacin 'intermedia'. As el Departamento o el rea metropolitana,
inicialmente clasificado como apto slo para una descentralizacin 'intermedia',
puede, con el correr del tiempo, demostrar que ha logrado reunir los requisitos
para el 'mximo' grado de descentralizacin y ser promovido a ella. La
descentralizacin diferencial y condicional es una frmula flexible y realista,
que merece un cuidadoso escrutinio.
La propuesta de administracin podra - quiz tambin debera - extenderse
- a una versin descentralista ms radical y ms ambiciosa, llegando por ejemplo
a contemplar la eleccin popular de gobernador y alcalde en las ciudades
principales, nico modo efectivo de que sus decisiones sean alabadas o
impugnadas por sancin poltica. Las palabras de Tocqueville parecen otra vez
pensadas para Colombia:

"El centralismo administrativo tiene en verdad xito cuando se trata de aunar

los recursos existentes en un momento y en un lugar determinados; pero
milita en contra del aumento de recursos. Produce el triunfo el da de la
batalla, pero disminuye en el largo plazo el poder de la nacin. As, el
centralismo puede servir maravillosamente a la grandeza efmera de un
hombre pero no a la prosperidad permanente de la sociedad ... ". "La
centralizacin puede imponer uniformidad en la conducta de los hombres,
puede mantener el statu quo, ese estado de somnolencia administrativa que
no puede llamarse con propiedad ni decadencia ni progreso. En una palabra,
es excelente para prevenir, no para hacer. Cuando se trata de sacudir a fondo
una sociedad o de acelerar el ritmo de los hechos, su fuerza la abandona
por completo" (184).

Pero tal vez el peor mal del centralismo radica en que su mecnica sirve para
consolidar su profeca. A fuer de quitar autonoma y responsabilidad a las
regiones, termina por ser cierto que las regiones no son responables ni pueden
recibir autonoma. Ese riesgo, que fuera documentado en varias partes del
estudio, explica porqu la recomendacin presente no es tan aguerridamente
descentralista como sera de desear. En el fondo, sera un error pretender que
el sector educacional sirva como aislada punta de lanza para una transformacin
que envuelve la estructura toda del Estado. Otras son las esferas y los
instrumentos llamados a impulsar directamente aquella transformacin.
Ningn tema llen tantas pginas de este estudio como el problema laboral;
y sin embargo, la recomendacin que importa avanzar aqu es bien breve. Queda
entendido que los recursos se han hecho disponibles. Queda entendido que el
patrn de los maestros es el departamento o municipio. Queda entendido que
existe una poltica por prioridades y una administracin por objetivos. Queda
entendido que las decisiones sobre personal (desde las escuelas normales hasta
los ascensos y las primas) son no ms que un captulo dentro del programa
integrado de la educacin. Queda entendido que la remuneracin de los maestros
debe sin duda elevarse; queda igualmente entendido cmo es ello posible. Queda

308
entendido que el pago ha de ser proporcional a lo que hace el maestro y no
tanto a lo que es. Queda entendido que los departamentos, sin gigantismo,
pueden volver en su gestin laboral a las prcticas "de escala humana". Queda
implcitamente dicho que los docentes, al igual que los padres de familia,
deberan participar con voz y con voto en cada uno de los organismos decisorios
o consultivos de alcance regional o nacional. Resta entonces aadir un par de
ideas.
La huelga docente debera ser legalizada sin mayores ambajes. En primer
lugar, porque la prohibicin retrica se ha demostrado intil hasta el cansancio.
En segundo lugar, porque impedir la negociacin es una forma segura de hacer
inevitable la huelga. En tercer lugar, porque un paro docente no amenaza la
prestacin de un servicio vital en el mismo sentido que lo son el agua, la energa
elctrica o la vigilancia policial. En cuarto lugar, porque la huelga es un derecho
general de la clase trabajadora, cuyas excepciones tienen que justificarse
precisamente como excepciones, es decir, de manera taxativa y exhaustiva.
Declarar de una vez que los maestros son trabajadores oficiales, capaces de
presentar pliegos, de negociar y de ir a la huelga encuentra, por supuesto,
argumentos slidos en contrario. De ellos, el principal alega que la soberana
del Estado mal puede ser negociada con nadie y menos con el sindicato; que
la fijacin de impuestos y la distribucin de recursos fiscales es potestad privativa
del gobierno; que, en una palabra, la huelga de servidores pblicos quiebra el
mito poltico que sustenta al Estado y que, por ello, es francamente inconstitu-
cional. El argumento es respetable y tanto, que la mayora de los juristas
colombianos se inclinaron ante l a raz de la sonada controversia sobre las leyes
26 y 27 de 1976. 518 Pero, de un lado, la huelga es un hecho cuando no es un
derecho; de otro, existen en el mundo muchos pases donde la huelga de
trabajadores oficiales no es inconstitucional; y habra hasta que pensar que la
inflacin es un impuesto "votado" a menudo por decisin unilateral de, entre
otros, los sindicatos privados en industrias monopolsticas.
Cuando las objeciones jurdicas al reconocimiento del derecho de huelga para
el magisterio oficial fueran insoslayables, quedara el camino de admitir la
negociacin colectiva con apelacin al arbitramiento obligatorio; entonces el
paro previo o posterior al laudo arbitral seguira estando prohibido.
Y por qu no examinar la idea de que la asociacin de padres de familia
u otras partes afectadas entablen accin de perjuicios contra el sindicato docente
que interrumpa con culpa la prestacin del servicio?
Frente a la opcin de no hacer nada, la ambiciosa estrategia de cambios
sugerida en los ltimos prrafos es admitidamente idealista y podra tildarse
de imprctica. Para ahorrar pginas de contra-argumentos, una sola observacin
de Chesterton recoge el alegato por la defensa: "El verdadero idealista y el
verdadero realista comparten el amor por la accin. Y el poltico prctico vive
de formular objeciones prcticas a cualquier accin. La obra del idealista podr
ser impracticable; la del realista podr ser aventurada; pero en ningn caso puede
un hombre ganar reputacin por no haber hecho nada".

Notas
499
El catlogo en cuestin podra ser extenso. Asi, ya el primer "plan" Integral de Educacin
para Colombia, elaborado en 1956, contena nada menos que 391 directrices "bsicas", a ms de
un sinnmero de sugerencias complementarias. Para mencionar otro estudio, de alcance ms
restringido, la evaluacin de escuelas normales concluida en 1978 propone 54 innovaciones, algunas
de las cuales se descomponen en varias subpropuestas. Y no sera difcil mencionar un buen centenar

309
de trabajos sobre la educacin colombiana que incorporan sugerencias concretas para la accin.
Aun cuando muchas de tales iniciativas tocan al tema aqu considerado, parece ms estimulante
y ms fructfero concentrarse sobre unos pocos problemas fundamentales.
500
El paquete de propuestas elaborado por Galn Sarmiento y el conflicto subsiguiente son un
buen ejemplo del proyecto modernizante y de las resistencias que suscita entre los grupos
tradicionalizantes. Algunas normas "modernizantes" de los estatutos han sido vetadas por el
sindicato.
501
Por ejemplo, ciertos aspectos "regresivos" del estatuto Durn Dussn.
502
En su afn de cobijar todas las fuentes de tensin encontradas en captulos anteriores, la
enumeracin del texto es deliberadamente general. Con todo, el lector menos familiarizado con
la teora organizacional puede encontrar tiles los ejemplos citados en pie de pgina, cuyo carcter
es meramente ilustrativo.
503 Por ejemplo, los requisitos severos para inscripcin y ascenso dentro del escalafn buscan

elevar la calidad del servicio; pero dificultan el progreso ocupacional del maestro y producen
insatisfaccin.
504
Un ejemplo: el fin "oficial" del sistema escolar, educar al mayor nmero, se facilita al rebajar
costos unitarios; pero el fin "no oficial" de un subgrupo, elevar el nivel de ingreso de los maestros,
puede sufrir con ello.
505
As, el cambio tecnolgico representado en la calificacin creciente del magisterio adecu
el sistema al mejor desempeo de su fin oficial. Pero los "no escalafonados" y los "sin categora"
naturalmente se resisten a esta suerte de progreso.
506
Por ejemplo, con miras a la eficiencia, la docencia oficial debe ser ejercida por individuos
distintos de quienes planean o administran; pero atrs fueron documentadas las mltiples
discrepancias de opinin y de inters entre docentes y administradores.
507
As, la incidencia de la "pequea poltica", "informal", y personalista, frente al
procedimiento estatutario, "formal" y "standard", muestra en un caso concreto la dinmica de
conflicto entre uno y otro tipo de red dentro de la burocracia educativa.
508 Por ejemplo, los repetidos intentos centralizadores de la Nacin en procura de eficiencia

suscitan, una y otra vez, conflicto con las autoridades departamentales. Y lo dicho a propsito
del supervisor y el rector en el Captulo sobre el maestro pone de presente el doble efecto de la
estratificacin interna.
509
Caso palpable de eficiencia versus conflicto condicionado por el medio externo es la
abundancia o insuficiencia de recursos para el financiamiento de la primaria oficial: cuando escasean
los fondos, el conflicto se precipita; cuando fluyen con generosidad aumenta, por ejemplo, la
cobertura.
510
Las cifras mencionadas provienen del DANE (214), del 1CFES ( 11 O, 111) y del DNP (52,
53). En cada caso, se ha preferido la informacin ms confiable y ms actualizada, aun cuando
los datos varan en ocasiones de una fuente a otra.
511 Por supuesto la comparacin sistemtica es difcil por muchas razones, y sera prolijo discutir

aqu aspectos particulares. El lector puede con todo evaluar lo afirmado en el texto, consultando,
por ejemplo, Unesco (188, 189, 190). Una ojeada de conjunto se presenta en World Bank (201).
512
Por ejemplo, el Premio Nobel de Economa concedido a Herbert Simon en 1979, en no
pequea parte se debe a sus esfuerzos en esta direccin terica.
513
La innovacin de los FER es ms bien excepcional en este respecto.
514
La frase es, desde luego, inspirada en Bernard Shaw.
515
La frase es de Abraham Lincoln.
516 Se sabe que los ingresos ordinarios del fisco provienen en su mayora de las clases medias

y altas. De otro lado, M. Selowsky encontr que las mayores proporciones de matrcula en educacin
primaria se dan para los quintiles ms bajos de ingreso, al paso que en otros servicios pblicos
el acceso de los quintiles ms ricos es proporcionalmente mayor ( 175).
517
En algunos pases, por ejemplo los Estados Unidos, la primaria se financia en buena parte
con recaudos de tipo catastral. Pero, dada la transferencia de ricos a pobres que opera en Colombia,
este modo de financimiento en gran escala no es aconsejable de ninguna manera.
518
Dichas leyes aprobaron recomendaciones de la OIT en el sentido de que los trabajadores del
Estado deberan poder sindicalizarse. Ver por ejemplo, Gonzlez, G., Derecho Colectivo de Trabajo,
Ediciones Rosaristas, Bogot, 1978, Vol. 1 p.433 y ss.

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(195) Urrutia, M., Historia del Sindicalismo en Colombia, Bogot, Universidad de los Andes, 1969.
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USA, 1972.
(201) World Bank, Education - Sector policy paper, Washington, OC, USA, 1980.

Prensa peridica
(202) Anales del Congreso
(203) Diario del Pacifico
(204) Diario Oficial
(205) Educador Colombiano
(206) El Colombiano
(207) El Espectador
(208) El Pais
(209) El Relator
(210) El Tiempo
(211) Impacto Azul
(212) La Defensa del Educador
(213) Voz Proletaria
(214) Boletin Mensual de Estadistica del DANE

316
 Siglas
ACEINEM - Asociacin Colombiana de Educadores de los Institutos Nacionales de Enser!anza
Media Diversificada
ACEP - Asociacin Colombiana para el Estudio Cientifico de la Poblacin
ACPES - Asociacin Colombiana de Profesores de Enseanza Secundaria
ADE - Asociacin Distrital de Educadores
ADEA - Asociacin de Educadores del Atlntico
ADEC - Asociacin de Educadores de Cundinamarca
ADEM - Asociacin de Educadores del Meta
ADEMACOR - Asociacin de Maestros de Crdoba
ADEMBOL - Asociacin de Maestros de Bolvar
ADEMEC - Asociacin de Educadores de Enseanza Media del Cesar
ADENAR - Asociacin de Educadores de Nario
ADES - Asociacin de Educadores de Sucre
ADIDA - Asociacin de lnstitutores de Antioquia
ADIH - Asociacin de lnstitutores Huilenses
ADUCESAR - Asociacin de Educadores del Cesar
AICA - Asociacin de lnstitutores del Caquet
ANAMAC - Asociacin Nacional de Maestros Consejeros
ANAPO - Alianza Nacional Popular
ANDEPET - Asociacin Nacional de Profesores de Enser!anza Tcnica
ANDERCOP - Asociacin Nacional de Rectores de Colegios Privados
ANIA - Asociacin Nacional de lnstitutores Agrcolas
ANSPES - Asociacin Nortesantandereana de Profesores de Secundaria
APROCAL - Asociacin de Profesores de Caldas
APRODEMECH - Asociacin de Profesores de Enseanza Media Departamental del Choc
APROEMCA - Asociacin de Profesores de Enser!anza Media del Cauca
APROMEQUIN - Asociacin de Profesores de Enseanza Media del Quindo
APROR - Asociacin de Profesores de Risaralda
APROSEBOL - Asociacin de Profesores de Secundaria del Bolvar
APROSUCRE - Asociacin de Profesores de Sucre
APSECUN - Asociacin de Profesores de Secundaria de Cundinamarca
APTEMO - Asociacin de Profesores Tolimenses de Enser!anza Media Oficial
ASA - Asociacin Sindical de Antioquia
ASANDIP - Asociacin Santandereana de lnstitutores de Primaria
ASCOFAME - Asociacin Colombiana de Facultades de Medicina
ASCUN - Asociacin Colombiana de Universidades
ASDEM - Asociacin de Educadores del Municipio de Medelln
ASINORT - Asociacin Sindical de lnstitutores Nortesantandereanos
ASODEGUA - Asociacin de Educadores de la Guajira
ASOINCA - Asociacin de lnstitutores del Cauca
ASPEMBOY - Asociacin de Profesores de Enseanza Media de Boyac
ASPES - Asociacin Santandereana de Profesores de Enser!anza Secundaria
ASPINEM - Asociacin de Profesores de Institutos Nacionales de Educacin Media Diversificada
ASPU - Asociacin de Profesores Universitarios
CCRP - Corporacin Centro Regional de Poblacin
CENAPER - Centro Nacional de Perfeccionamiento Educativo
CEDE - Centro de Estudios sobre Desarrollo Econmico
CENEDUCADORES - Centro Nacional de Educadores
CEP AL - Comisin Econmica para Amrica Latina
CGT - Confederacin General del Trabajo
CINEP - Centro de Investigacin y Educacin Popular
CIID - Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo

317
CINTERFOR - Centro Interamericano de Investigaciones y Documentacin sobre
Formacin Profesional
CLASC - Confederacin Latinoamericana de Sindicatos Cristianos
CIUP - Centro de Investigaciones de la Universidad Pedaggica
CMT - Confederacin Mundial del Trabajo
CIED - Centro de Investigaciones en Educacin de la Universidad de Antioquia
COLCIENCIAS - Fondo Colombiano de Investigaciones Cientficas y Proyectos Especiales
"Francisco Jos de Caldas".
COLCUL TURA - Instituto Colombiano de Cultura
COLDEPORTES - Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte
CONACED - Confederacin Nacional de Centros Docentes
CIE-DANE - Centro de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Antioquia -
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
CON! D - Comit Intersindical Nacional Docente
CST - Cdigo Sustantivo del Trabajo
CSTC - Confederacin Sindical de Trabajadores de Colombia
CTC - Confederacin de Trabajadores de Colombia
CUTE - Comit de Unidad de los Trabajadores de la Educacin
DAINCO - Departamento Administrativo de Intendencias y Comisaras
DANE - Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
DGT - Direccin General de Trabajo
DNP - Departamento Nacional de Planeacin
ECOPETROL - Empresa Colombiana de Petrleos
EDUCAL - Centro de Educadores Caldenses
EDUMAG - Sociedad de Educadores del Magdalena
FECODE - Federacin Colombiana de Educadores
FECOLPEM - Federacin Colombiana de Profesores de Enseanza Media
FEDESARROLLO - Fundacin para la Educacin Superior y el Desarrollo
FENAL TRASE - Federacin Nacional de Trabajadores al Servicio del Estado
FER - Fondo Educativo Regional
FES - Fundacin para Educacin Superior
ICCE - Instituto Colombiano de Construcciones Escolares
ICETEX - Instituto Colombiano de Especializacin Tcnica en el Exterior
ICFES - Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior
INCI - Instituto Nacional para Ciegos
INEM - Institutos Nacionales de Educacin Media Diversificada
INSOR - Instituto Nacional para Sordos
IPC - Indice de Precios al Consumidor
!SS - Instituto de Seguro Social
lT A - Institutos Tecnolgicos Agropecuarios
lT AS - Institutos Tcnicos Agrcolas
MEN-OSPE - Ministerio de Educacin Nacional, Oficina Sectorial de Planeacin
MINED - Ministerio de Educacin
ML - Marxista-Leninista
MODAE - Movimiento de Accin Educativa
MOi R - Movimiento Obrero Independiente Revolucionario
MRL - Movimiento Revolucionario Liberal
OECD - Organization for Economic Cooperation and Development
OIT - Organizacin Internacional del Trabajo
OOPP - Ministerio de Obras Pblicas
PC - Partido Comunista
PNUD - Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
PIB - Producto Interno Bruto
PROAS - Asociacin Antioquea de Profesores de Enseanza Secundaria
PST - Partido Socialista de los Trabajadores
SENA - Servicio Nacional de Aprendizaje
SER - Sindicato de Educadores de Risaralda
SIB - Sindicato de Institutores Bogotanos
SIEPOQUI - Sindicato de lnstitutores de Enseanza Primaria Oficial del Quindo
SIMATOL - Sindicato de Maestros del Tolima
SINDESENA - Sindicato de Empleados Pblicos del Servicio Nacional de Aprendizaje
SINDIMAESTROS - Sindicato de Maestros de Boyac
SINPEMAG - Sindicato de Profesores de Enseanza Media del Magdalena

318
SINTRASl::.NA - Sindicato de Trabajadores del Servicio Nacional de Aprendizaje
SINTRl::.NAL - Sindicato de Trabajadores y l::.mpleados del Ministerio de l::.ducacin Nacional
SUTI::. - Sindicato Unico de Trabajadores de la l::.ducacin
Tl::.Ll::.COM - 1::.mpresa Nacional de Telecomunicaciones
UDS-DI::. - Unidad de Desarrollo Social - Divisin de l::.ducacin del Departamento Nacional de
Planeacin
UMACH - Unin de Maestros del Choc
UMAVALCA - Unin de Maestros del Valle del Cauca
Unesco - United Nations 1::.ducational, Scientific and Cultural Organization
UPN - Universidad Pedaggica Nacional
UPl::.MA - Unin de Profesores de Enseanza Media del Atlntico
UPTC - Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Colombia
URS - Unin Revolucionaria Socialista
USDI::. - Unin de Supervisores de la l::.ducacin
UTC - Unin de Trabajadores de Colombia

319