LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE LA

CONTRALORA GENERAL Y SU RELACIN CON

LA DE LOS TRIBUNALES Y DE OTROS
ORGANISMOS ESTATALES
Urbano Marn Vallejo
Como punto de partida, puede anotarse que el inciso final del artculo 6 del texto refundido
de la Ley N 10.336, fijado por el Decreto Supremo N 2.421, de 7 de julio de 1964, del Ministe-
rio de Hacienda, establece que slo las decisiones y dictmenes de la Contralora General
sern los medios que podrn hacerse valer como constitutivos de la jurisprudencia administra-
tiva en las materias a que se refiere el artculo 1.
Esta norma no exista en el Decreto con Fuerza de Ley N 400 bis, de 1927, en el Decreto
con Fuerza de Ley N 2.960, de 1928, ni en el Decreto Ley N 258, de 1932, que sucesivamente
organizaron esta Institucin, sino que se incorpor como inciso final del artculo 8 de la Ley
N 10.336, de 29 de mayo de 1952, y pas ms tarde al cuerpo legal vigente.

I. Conceptos de Jurisprudencia
Comoquiera que la disposicin alude a una jurisprudencia, es til precisar qu alcances
tiene este trmino. Uno, se relaciona con el conocimiento o la ciencia del Derecho y deriva de la
actividad que en la antigua Roma desarrollaban los prudentes, es decir, los juristas sabios, la
que en su conjunto constitua la jurisprudencia.
Una segunda acepcin vincula la nocin de jurisprudencia con el ejercicio de la funcin
jurisdiccional que da lugar a un conjunto de sentencias pronunciadas por los tribunales en una
materia determinada y siguiendo un mismo criterio. En nuestro pas, como lo seala Agustn
Squella, ciertamente un tribunal no est vinculado por los fallos que haya dado en un mismo
asunto, pero lo ms probable que confiera alguna estabilidad a los criterios de interpretacin y
decisin que hubiere observado previamente sobre determinada materia1.
Como es sabido, en el sistema nacional la funcin de velar por la uniformidad de la jurispru-
dencia de los tribunales est radicada en la Corte Suprema, por la va del recurso de casacin
en el fondo contra las sentencias de las Cortes de Apelaciones que han infringido la ley en la
resolucin del asunto controvertido. A la misma finalidad responde el recurso de unificacin de
jurisprudencia que prev el artculo 483 del Cdigo del Trabajo y que procede cuando respecto
de la materia de derecho objeto del juicio existieren distintas interpretaciones sostenidas en
uno o ms fallos firmes emanados de Tribunales Superiores de Justicia.

1 Introduccin al Derecho, Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 2001, p. 263.

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

85 AOS DE VIDA INSTITUCIONAL (1927-2012)
149
LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE LA CONTRALORA GENERAL Y SU
RELACIN CON LA DE LOS TRIBUNALES Y DE OTROS ORGANISMOS ESTATALES U rbano M arn V allejo

Los objetivos de ambos recursos son proporcionar certeza y seguridad a los abogados y a
los individuos, en general, acerca de la recta aplicacin de las normas sustantivas que rigen el
asunto en que recae el pleito.

II. Jurisprudencia Administrativa

La citada regla de la Ley N 10.336 se refiere, sin embargo, a otra jurisprudencia, la de orden
administrativo, constituida por los dictmenes y resoluciones que emite el contralor general de
la Repblica.
Ella posee esta naturaleza, no slo porque emana de un organismo que integra la admi-
nistracin estatal, con el carcter de institucin autnoma reconocida como tal por la Carta
Poltica y la Ley Orgnica Constitucional N 18.575, sino por las materias en que inciden esos
dictmenes y resoluciones. Estos son actos administrativos calificados en este carcter por el
inciso sexto del artculo 3 de la Ley N 19.880.
En torno a este aspecto, asevera Roberto Dromi que la actividad consultiva es de estricta
naturaleza administrativa y que los dictmenes son actos jurdicos de la Administracin
emitidos por rganos competentes que contienen informes y opiniones tcnico jurdicas prepa-
ratorias de la voluntad administrativa2.
La norma del inciso final del artculo 6 de la Ley N 10.336 se remite a los asuntos indica-
dos en su artculo 1, que describe los que comprende la fiscalizacin a cargo de la Contralora
General y que afecta la actividad administrativa del Estado. En otros preceptos del artculo 6
y en el artculo 7 de la misma Ley Orgnica se indican las materias propias de la funcin del
contralor de emitir sus dictmenes.
Si bien este cometido institucional se ejecuta de oficio, el inciso tercero del artculo 9 del
aludido cuerpo legal previene que es obligacin del Contralor emitir por escrito su informe, a
peticin de cualquier Jefe de Oficina o de Servicio, acerca de todo asunto relacionado con los
presupuestos, con la administracin, recaudacin, inversin o destinacin de fondos, rentas o
cualesquiera bienes de los indicados en el inciso 1 del artculo 7, con la organizacin y funcio-
namiento de los Servicios Pblicos, con las atribuciones y deberes de los empleados pblicos o
con cualquiera otra materia en que la ley de intervencin a la Contralora.
De acuerdo con el inciso primero del mismo artculo 9 de la ley citada, el Contralor Ge-
neral estar facultado para dirigirse directamente a cualquier Jefe de Oficina o a cualquier
funcionario o persona que tenga relaciones oficiales con la Contralora o que le haya formulado
alguna peticin, a fin de solicitar datos e informaciones o de dar instrucciones relativas al Ser-
vicio.
De esta suerte, los destinatarios de los dictmenes que emite el Organismo Contralor son
las autoridades o funcionarios administrativos. Estos ltimos y los particulares no pueden for-

2 El Acto Administrativo, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997, p. 226.

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

85 AOS DE VIDA INSTITUCIONAL (1927-2012)
150
 LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE LA CONTRALORA GENERAL Y SU
U rbano M arn V allejo RELACIN CON LA DE LOS TRIBUNALES Y DE OTROS ORGANISMOS ESTATALES

mularle consultas sobre las materias indicadas, pero estn habilitados, en cambio, para reclamar
ante la Contralora algn derecho o beneficio desconocido o atropellado por la Administracin,
en uso del derecho de peticin que asegura el N 14 del artculo 19 de la Constitucin Poltica,
o de la facultad de requerir su intervencin, que concede el artculo 154 del Estatuto Adminis-
trativo aprobado por la Ley N 18.834, lo que da origen a un pronunciamiento en el asunto que
interesa al peticionario.
Se trata, pues, de una jurisprudencia de contenido determinado y alcance amplio y que
se refiere a la Administracin estatal y a las normativas que la rigen. Su significacin ha sido
destacada por el ex Contralor General Arturo Aylwin: Es evidente que la jurisprudencia admi-
nistrativa, constituida por estos dictmenes ha sido muy importante en la consolidacin del De-
recho Administrativo chileno. Aun ms con el sistema de interpretacin finalista de las normas,
en funcin de los valores fundamentales comprometidos, ha habido un avance transcendental
que ha sido muy positivo. Es lo que ha ocurrido en materias tan trascedentes como la nulidad e
invalidacin, la desviacin de poder, el mbito de la discrecionalidad, la publicidad de los actos,
la continuidad del servicio pblico, la irrevocabilidad de los actos, la prescripcin y la caducidad,
el respeto a los principios bsicos que regulan los contratos administrativos, la aplicacin de la
doctrina del enriquecimiento sin causa, la naturaleza y efectos de las contrataciones a honora-
rios, la probidad administrativa, etc.3.
El cometido de emitir dictmenes sobre tales materias, siendo especfico, se inserta en la
vasta y compleja funcin fiscalizadora de la Administracin del Estado que la Constitucin y
las leyes han radicado en la Contralora General y que se traduce en diferentes procedimientos
de control: ingreso e inversin de los fondos estatales, toma de razn de decretos supremos y
resoluciones de autoridades administrativas, registro de actos relativos a los personales de la
Administracin y bienes del Estado, examen y juzgamiento de las cuentas de los funcionarios y
personas obligados a rendirlas, inspecciones y auditoras en los servicios afectos a la fiscaliza-
cin de la Contralora, vigilancia del cumplimiento del Estatuto Administrativo, instruccin de
sumarios administrativos e investigaciones sumarias, contabilidad de la nacin, balance general
de la Administracin, control de la deuda pblica interna y externa, etc., en la medida en que to-
das estas actividades exigen contar con asesora jurdica para la recta aplicacin de las normas
que gobiernan los asuntos en que ellas inciden.
Los dictmenes que forman la jurisprudencia de la Contralora son vinculantes para los
rganos de la Administracin del Estado, como lo dice el artculo 9 de la Ley N 10.336, al ex-
presar que sus informes sern obligatorios para los funcionarios correspondientes, en el caso
o casos concretos a que se refieran. Por su lado, el artculo 19 del mismo texto previene que
los abogados, fiscales o asesores jurdicos de las distintas oficinas de la Administracin Pblica
o instituciones sometidas al control de la Contralora, estarn sujetos a la dependencia tcnica
de la Contralora, cuya jurisprudencia y resoluciones debern ser observadas por esos funciona-
rios.

3 Reflexiones sobre la Modernizacin de la Contralora General. La Contralora General y el Estado de Derecho, Imprenta de
la Contralora General, Santiago, 2002, p. 7.

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

85 AOS DE VIDA INSTITUCIONAL (1927-2012)
151
LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE LA CONTRALORA GENERAL Y SU
RELACIN CON LA DE LOS TRIBUNALES Y DE OTROS ORGANISMOS ESTATALES U rbano M arn V allejo

III. Otras jurisprudencias administrativas

La funcin de despachar tales dictmenes es exclusiva en las materias que describe el
artculo 6 de la Ley N 10.336, pero existen otros organismos pblicos habilitados para pro-
nunciarse sobre el sentido de las disposiciones que les incumbe aplicar en la ejecucin de sus
actividades institucionales. Se trata, entre otros, de las Superintendencias de Seguridad Social,
de Bancos e Instituciones Financieras, de Valores y Seguros, de Electricidad y Combustibles, de
Administradoras de Fondos de Pensiones, de Servicios Sanitarios, de Salud y de los Servicios
Nacional de Aduanas y de Impuestos Internos, de la Direccin del Trabajo y otras Instituciones
mediante las cuales se desarrolla la funcin reguladora del Estado en el campo econmico
social y a las que toca interpretar las normas que rigen la materias en que actan a travs de
informes o circulares obligatorias para las entidades y personas sujetas a sus potestades. El
Consejo de Defensa del Estado, pese a que no desempea funciones fiscalizadoras, igualmente
puede emitir dictmenes a solicitud del Presidente de la Repblica o de Ministros de Estado,
en conformidad con el N 10 del artculo 3 del Decreto con Fuerza de Ley N 1, de 1993, del
Ministerio de Hacienda.
De estos organismos emanan, entonces, otras jurisprudencias administrativas en sus res-
pectivos campos de accin. Si bien ellos estn sometidos a la fiscalizacin de la Contralora Ge-
neral, en conformidad con lo prevenido en el artculo 16 de la misma Ley N 10.336, los informes
y resoluciones que se emiten ordinariamente se hallan sujetos a la revisin de los tribunales,
mediante los variados procedimientos que contemplan las leyes al efecto.

IV. Relaciones entre la jurisprudencia administrativa y la judicial

Un sencillo cotejo entre la jurisprudencia de la Contralora General y la de los Tribunales
muestra las similitudes y diferencias que ellas presentan.

V. Alcance
Desde luego, la funcin jurisdiccional tiene un mbito de aplicacin ms vasto, porque, al
tenor de los artculos 76 de la Carta Fundamental y 1 del Cdigo Orgnico de Tribunales, se
extiende al conocimiento exclusivo de todas las causas civiles y criminales que se originen en el
territorio nacional y algunas fuera de ste, su resolucin y la ejecucin de lo juzgado. La labor
de la Contralora General en la interpretacin de las normas jurdicas se encuentra referida al
mbito de la Administracin del Estado y a las materias sujetas a su control.

VI. Efectos
Las sentencias tienen efectos relativos solamente en el juicio en que se pronuncian, como
lo dice el inciso segundo del artculo 3 del Cdigo Civil. La obligatoriedad de los dictmenes

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

85 AOS DE VIDA INSTITUCIONAL (1927-2012)
152
 LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE LA CONTRALORA GENERAL Y SU
U rbano M arn V allejo RELACIN CON LA DE LOS TRIBUNALES Y DE OTROS ORGANISMOS ESTATALES

del Organismo Contralor que consulta el antes mencionado inciso final del artculo 9 de la Ley
N 10.336 se produce en el caso o casos concretos a que se refieran, si bien la misma Contra-
lora General ha sealado que la interpretacin de las normas legales efectuada por esta enti-
dad de control a travs de sus dictmenes, es de efectos generales y posee fuerza vinculante.
Los fallos de los tribunales, segn se indic, no tienen ese imperio fuera del pleito, ni siquie-
ra son obligatorios para el mismo tribunal que los ha dictado, al margen del valor y fuerza de
conviccin de los razonamientos que en ellos se consignan.

VII. Exigencias procesales

Las sentencias judiciales son el resultado de los procedimientos que regulan la actuacin
del tribunal y la accin de las partes interesadas en el juicio y que se contienen en diversos
Cdigos y normativas procesales. Ellos, en general, deben ceirse a las exigencias y principios
del llamado debido proceso que impone el N 3 del artculo 19 de la Carta Constitucional y su
infraccin puede dar lugar a la anulacin del fallo. A su vez, la elaboracin de los dictmenes de
la Contralora General no est sujeta a procedimientos fijados en la ley, sino a las disposiciones
de carcter interno aprobadas en la materia.

VIII. Efectos de cosa juzgada

Las sentencias firmes de los tribunales producen accin y excepcin de cosa juzgada, es
decir, permiten perseguir su ejecucin forzada ante los mismos tribunales, y una vez afinado el
juicio, no es posible discutir nuevamente lo fallado, salvo por la va excepcional del recurso de
revisin. Consisten en actos jurisdiccionales, que son manifestaciones de voluntad, en ejercicio
de un poder legal, que tiene por objeto comprobar con fuerza de verdad legal, una situacin ju-
rdica general o individual o hechos y constituyen, as, una res judicata pro veritate habetur,
en las palabras de Manuel Mara Diez4.
No obstante ser obligatorios, el cumplimiento de los dictmenes de la Contralora General
slo puede lograrse compulsivamente de manera indirecta, a travs de un procedimiento disci-
plinario en contra del funcionario renuente en acatarlos.
La misma Contralora General puede revisar el asunto que ha sido objeto de un dictamen
y confirmarlo, dejarlo sin efecto o modificarlo, de modo que sus informes no tienen el referido
efecto de cosa juzgada. En el Dictamen N 67.927, de 1963, se manifest que la Contralora
General tiene el deber de buscar afanosamente la correcta interpretacin de la ley y atender a
las peticiones de reconsideracin que se presenten, porque no es posible perseverar en un error
si posteriormente se adquiere pleno convencimiento de l.

4 El Acto Administrativo, Tipogrfica Editora Argentina S.A., Buenos Aires, 1961, p. 151.

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

85 AOS DE VIDA INSTITUCIONAL (1927-2012)
153
LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE LA CONTRALORA GENERAL Y SU
RELACIN CON LA DE LOS TRIBUNALES Y DE OTROS ORGANISMOS ESTATALES U rbano M arn V allejo

IX. Modificacin
Los cambios en la jurisprudencia administrativa han planteado la necesidad de considerar
sus consecuencias en los derechos ejercidos o beneficios concedidos al amparo de las conclu-
siones del dictamen que posteriormente es dejado sin efecto o modificado. La validez de estas
situaciones ha sido reconocida por la misma jurisprudencia administrativa sobre la base de apli-
car principios generales del derecho: teora del error comn, apariencia y buena fe. En sntesis,
se ha sostenido que los dictmenes que reconsideran uno anterior rigen para el futuro, es decir,
slo pueden tener incidencia en situaciones surgidas con posterioridad a su emisin formal y
no pueden afectar las situaciones jurdicas completamente constituidas bajo la vigencia de un
anterior pronunciamiento (Dictmenes Ns. 65.058, de 1964; 1.073, de 1968; 15.299, de 1982;
34.674 de 1988, y 30.866, de 1989).

X. Interpretacin de la ley
Ciertamente, en los fallos judiciales y en los dictmenes de la Contralora General deben
observarse las reglas de la hermenutica legal fijadas en el prrafo 4 del Ttulo Preliminar del
Cdigo Civil. La infraccin de esta normativa, en el caso de las sentencias definitivas inapelables
e interlocutorias que ponen fin al juicio o hacen imposible su continuacin dictadas por Cortes
de Apelaciones, puede hacerse valer por medio de recursos de casacin en el fondo, si ellas han
influido sustancialmente en lo dispositivo de la resolucin recurrida.

La interpretacin de las normas administrativas fue materia de la Circular N 70.118, despa-

chada por el contralor general con fecha 15 de octubre de 1970, en la que se expres que si bien
las normas generales del Cdigo Civil regan en su integridad en ese campo, en la aplicacin de
las leyes administrativas surgen aspectos particulares derivados de su propia naturaleza, entre
ellos, la circunstancia de que la ley debe siempre entenderse dirigida a fines determinados, cuya
realizacin persigue el legislador y por ello debe ser apreciada como un instrumento para lograr
tales fines. Este predicamento fue ratificado, en el carcter de poltica institucional, por la Reso-
lucin N 419, del ao 2002, del contralor general.

XI. Revisin
Las sentencias estn afectas a revisin por parte de los tribunales superiores en el respecti-
vo juicio, a travs de los distintos recursos procesales que establece la ley con ese propsito. Se
trata de una actividad exclusiva, pues est vedado al Presidente de la Repblica y al Congreso
Judicial avocarse causas pendientes, revisar los fundamentos o contenidos de las sentencias
o hacer revivir procesos fenecidos, segn lo previene el inciso primero del ya citado artculo 76
de la Carta Constitucional. A su turno, la Contralora no intervendr ni informar los asuntos
que por su naturaleza sean propiamente litigiosos o que estn sometidos al conocimiento de
los Tribunales de Justicia, en conformidad con lo que prescribe el inciso tercero del artculo
6 de la Ley N 10.336.

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

85 AOS DE VIDA INSTITUCIONAL (1927-2012)
154
 LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE LA CONTRALORA GENERAL Y SU
U rbano M arn V allejo RELACIN CON LA DE LOS TRIBUNALES Y DE OTROS ORGANISMOS ESTATALES

Aunque con arreglo al inciso primero del artculo 8 de la Ley N 10.336, las resoluciones
definitivas que dentro de su competencia dicte el Contralor entre las cuales pueden com-
prenderse los dictmenes de orden jurdico no sern susceptibles de recurso alguno ante otra
autoridad, esos informes del Organismo pueden ser revisados por los Tribunales. Porque, como
se apunt antes, ellos configuran actos administrativos y pueden ser materia del recurso de pro-
teccin que establece el artculo 20 de la Constitucin Poltica para amparar el legtimo ejercicio
de la mayora de los derechos fundamentales que asegura a todas las personas el artculo 19 del
mismo texto.

En relacin con este punto, sostiene don Pedro Pierry que La evolucin que ha tenido el
recurso de proteccin ha producido un debilitamiento de la Contralora General al aceptarse
indiscriminadamente recursos contra dictmenes de ese organismo y que es evidente que en
todo estado de derecho es absolutamente necesario el control del juez sobre la Administracin.
Sin embargo, el recurso de proteccin no parece ser la va adecuada, salvo para casos excepcio-
nales de ilegalidad manifiesta5.

Eventualmente, esos pronunciamientos tambin podran ser impugnados mediante la ac-

cin de nulidad de derecho pblico que se hace derivar de lo previsto en el inciso final del
artculo 7 de la Carta Poltica vigente, en la medida que concurran las condiciones que seala
este precepto.

Esta accin se funda en la doctrina que en su oportunidad elabor y difundi el eminente

constitucionalista y abogado de la Contralora General don Mario Bernaschina Gonzlez. Este
seero aporte al Derecho Pblico nacional fue originalmente enunciado con notable sencillez en
un trabajo publicado en el Boletn del Seminario de Derecho Pblico de la Escuela de Derecho
de la Universidad de Chile, sustentado en la visin del Estado de Hans Kelsen y en diversas
normas de la Constitucin Poltica de 19256.

La mayor apertura de los tribunales ordinarios al conocimiento de acciones o demandas en

contra de organismos estatales se origin en la reforma al inciso segundo del artculo 38 de la
Carta de 1980, introducida por el N 17 del artculo nico de la Ley N 18.825, de 17 de agosto
de 1989. Ella permite a toda persona que sea lesionada en sus derechos por la Administracin
del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, reclamar ante los tribunales que deter-
mine la ley, eliminando la referencia a los tribunales contenciosos administrativos que apareca
primitivamente en el texto constitucional. A este respecto, don Enrique Silva Cimma dice que
existe consenso en estimar que mientras el legislador no haga uso de la facultad que le confie-
re el artculo 38, inciso 2 de la Carta Poltica, los tribunales ordinarios tiene plena competencia
para conocer de asuntos contenciosos administrativos, con excepcin de aquellos que en vir-
tud de una norma expresa se encuentren entregados al conocimiento de tribunales especiales,
como ocurre, v. gr., con el reclamo de avalos de inmuebles que regula el Cdigo Tributario,

5 Transformaciones del Derecho Administrativo en el Siglo XX, La Contralora General de la Repblica y el Estado de Derecho,
Imprenta de la Contralora General, Santiago, 2002, p. 361.
6 Bases Jurisprudenciales para una Teora de las Nulidades Administrativas, Boletn del Seminario de Derecho Pblico, San-
tiago, 1949, p. 548.

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

85 AOS DE VIDA INSTITUCIONAL (1927-2012)
155
LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE LA CONTRALORA GENERAL Y SU
RELACIN CON LA DE LOS TRIBUNALES Y DE OTROS ORGANISMOS ESTATALES U rbano M arn V allejo

con la competencia de los Tribunales de Aduanas y con el Juicio de Cuentas que regula la Ley
N 10.3367.

C ONC LUSIONES
En suma, es posible anotar que, pese a sus diferentes naturalezas y caracteres, las juris-
prudencias administrativa y judicial son manifestaciones de actividades que se complementan
en la configuracin de un cabal y autntico sistema de estado de derecho. Porque la funcin
jurisdiccional, traducida en sentencias, es elemento indispensable de ese rgimen al contribuir
al logro de la paz social entre los individuos y al ejercicio efectivo de sus derechos esenciales.
Por su parte, los dictmenes que emite la Contralora General en el marco de su funcin
fiscalizadora de la Administracin estatal interpretan las disposiciones que rigen la conducta
de los agentes pblicos estatales y hacen efectivo el principio de legalidad cuya observancia es
condicin necesaria de dicho rgimen.
Especficamente, entre otros aspectos de inters en este plano, ambas actividades, desa-
rrolladas con independencia y objetividad, concurren idneamente a la ejecucin de la nocin
bsica de la igualdad ante la ley, mediante la interpretacin uniforme de las disposiciones que
gobiernan a la comunidad y al aparato estatal.

Urbano Marn Vallejo

Abril de 2012.-

7 Derecho Administrativo Chileno y Comparado; El Control Pblico, Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 1994, p. 194.

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

85 AOS DE VIDA INSTITUCIONAL (1927-2012)
156