LAS ARTICULACIONES ENTRE LA POBREZA, EXCLUSIN Y POLTICA

SOCIAL

La pobreza crece tambin mundialmente. Amrica Latina, continente con un crecimiento

urbano impresionante, manifiesta las llagas de la pobreza quizs de manera ms visible. Pero
la pobreza no es de exclusividad latinoamericana; crece en Asia, se expande en Mrica, y est
aumentando de modo explosivo en Europa del Este. A pesar del hecho de .que el porcentaje
de la poblacin ubicada bajo la lnea de la pobreza est decreciendo, el nmero absoluto de
los pobres sigue aumentando en proporciones dramticas. Para 1996, las estadsticas de las
Naciones Unidas estimaban un total de 1.200.000.000 de personas en situacin de pobreza.
La OIT estima que de la poblacin mundial econmicamente activa, 120.000.000 de personas
son oficialmente desempleados. Adicionalmente, un monto considerablemente mayor es
subempleado. En cierto sentido, las diferencias regionales que en la dcada de los setenta
aparentaban ser definitivas, tienden a recomponerse. En comparacin con la situacin de
hace veinticinco aos, la pobreza parece declinar gradualmente en el Sur y el Este de Asia.
De otro lado, tanto en el Medio Oriente como en Amrica Latina y el Caribe, la pobreza est
creciendo tanto de modo cuantitativo como de manera cualitativa. A partir de los aos
ochenta puede percibirse una tendencia generalizada en el aumento de la pobreza urbana. Por
supuesto, la miseria rural sigue dominando el panorama mundial, dejando al lado las
diferencias continentales. En Mrica subsaharau, por ejemplo, la pobreza rural est radicada
en el sector de los pequeos agricultores, mientras que en Asia del Sur y en Amrica Latina
se encuentra sobre todo entre el campesinado sin tierras. En un continente, Amrica Latina y
el Caribe, el nmero de los pobres urbanos es hoy en da mayor que el c;te los pobres rurales.

En cierto sentido, las diferencias regionales que en la dcada de los setenta aparentaban ser
definitivas, tienden a recomponerse. En comparacin con la situacin de hace veinticinco
aos, la pobreza parece declinar gradualmente en el Sur y el Este de Asia. De otro lado, tanto
en el Medio Oriente como en Amrica Latina y el Caribe, la pobreza est creciendo tanto de
modo cuantitativo como de manera cualitativa. A partir de los aos ochenta puede percibirse
una tendencia generalizada en el aumento de la pobreza urbana. Por supuesto, la miseria rural
sigue dominando el panorama mundial, dejando al lado las diferencias continentales. En
Mrica subsaharau, por ejemplo, la pobreza rural est radicada en el sector de los pequeos
agricultores, mientras que en Asia del Sur y en Amrica Latina se encuentra sobre todo entre
el campesinado sin tierras. En un continente, Amrica Latina y el Caribe, el nmero de los
pobres urbanos es hoy en da mayor que el c;te los pobres rurales. El preocupante panorama
anterior, pero sobre todo el inters de intentar sistematizar las experiencias desarrolladas para
enfrentarlo en las diferentes regiones del mundo, fue justamente la motivacin central que
llev a la Universidad de Utrecht, de los Pases Bajos, y a la Sede de FLACSO en Costa Rica
a desarrollar la idea e iniciar gestiones para la realizacin de una Conferencia Internacional
sobre Pobreza y Exclusin Social. Las personas designadas para asumir tales actividades
fueron Lieteke van Vucht Tijssen y Dirk Kruijt, por la primera, y Rafael Menjvar Larn por
la segunda. El proyecto encontr el inmediato respaldo del Programa Gestin de las
Transformaciones Sociales>>

la pobreza es una responsabilidad que incumbe por igual a todos los pa- ses. Ello es
recogido en la Alianza para el Desarrollo Sostenible, cuando se afirma categricamente que
el reto social prioritario es superar los niveles de pobreza en los pases, y que <>. Como
nuestras instituciones sealaran en documentos preliminares de justificacin de la
importancia del tema que nos convoca, estamos siendo testigos, en el marco de la
globalizacin, de un impresionante crecimiento de la riqueza y de un desarrollo lento, pero
visible, en la direccin del bienestar mundial. Pero, paradjicamente, como mostr la Cumbre
Mundial sobre Desarrollo Social, en los aos finales de este siglo, un mundo sin pobreza
todava es un ideal lejano. La modalidad de las polticas sociales y los programas de alivio a
la pobreza seguirn siendo, por tanto, punto nodal para todos.

Como contraparte y particularmente en los noventa, conocemos ms de la pobreza, se han

formulado y puesto en marcha importantes programas de alivio a la pobreza y a la exclusin,
con nuevas y necesarias concepciones -a veces contradictorias. El tiempo transcurrido ha
permitido ya un fuerte trabajo de evaluacin de impacto de las mismas, que nos brindarn
guas de correccin y se mide, desde los resultados, esa discusin siempre presente entre
universalizacin y focalizacin.

No puede haber, pues, un combate a la pobreza exitoso, an en un marco de estabilidad

econmica e incluso de crecimiento sostenido, sin equidad social. Pero para asegurar el xito
de este proceso, no basta con la consolidacin de una poltica redistributiva del ingreso a
favor de los menos favorecidos y modernizadora de la economa, es preciso convertir a los
pobres en los sujetos de la propia superacin de la pobreza. Es necesario, pues, que los pobres
pasen de ser simples objetos de las polticas de combate a la pobreza, a convertirse en los
verdaderos sujetos de dichas polticas. Es preciso, pues, la consolidacin de la ciudadana
social y poltica que transforme el mundo de la pobreza de ser el escenario de la movilizacin
clientelista que controlan las lites pol- ticas a constituir el espacio de la efectiva
participacin ciudadana. Y aqu la cuestin de la exclusin social es el eje central, como
claramente lo perfila el esquema temtico de esta conferencia.

Hablar de exclusin social en la gran mayora de los pases del mundo tanto en el sur como
en el norte es hoy un hecho normal. Actualmente, por ejemplo, en Italia, tenemos una
Comisin especial del Gobierno sobre la pobreza y la exclusin social; algunos de los grupos
ms importantes de la sociedad civil y de las ONG han constituido el frum para el desarrollo
social y la lucha contra la exclusin social; uno de los logros ms importantes de la poltica
de la formacin profesional en Italia consiste tambin en la lucha contra la exclusin social.
En el contexto latinoamericano el enfoque de la exclusin social es, asimismo, muy relevante.
El contexto en el cual se empieza a hablar de exclusin social en Europa es aquel de una
crisis general a dos niveles: el reconocimiento de la imposibilidad de lograr la plena
ocupacin y de apoyar el

la exclusin social puede tambin considerarse como un proceso que reduce el control global
que una sociedad ejerce sobre los riesgos sociales, a travs de la exclusin de un nmero
creciente de sujetos del sistema de reglas, de normas, de acciones y de inversiones orientadas
al control de los peligros. Se puede sostener que algunos de estos factores, por ejemplo la
pobreza extrema o el analfabetismo, pueden ser por s mismos tan graves que comporten ellos
solos formas de exclusin. Se habla, en este caso, de exclusin social directa: por ejemplo,
la exclusin social determinada por pobreza extrema o por discriminacin poltica, mientras
que, en todos los dems casos, la acumulacin de ms factores sobre los mismos individuos
o grupos de individuos, o en reas especficas de territorio, determinan situaciones de
exclusin, y se habla entonces de exclusin social indirecta.

La posibilidad de medir la exclusin social se apoya sobre la constatacin de que existe un

conjunto universal organizado y estratificado de datos, en su mayor parte de tipo numrico,
(con mbitos de referencia y niveles de confiabilidad muy variables en los distintos pases
del mundo), enfatizados y utilizados por organizaciones y centros demogrficos,
econmicos, de la Administracin Pblica, entes que se ocupan de la prestacin de servicios,
organizaciones internacionales, etc. Sin embargo, dichos datos a menudo resultan poco
significativos por s solos. Mediante este enfoque se pueden individualizar, como ya he dicho,
algunos campos, cada uno de los cuales contie- 74 ne indicadores especficos, calculados
con base en los distintos datos existentes acerca de la materia.

la mejor poltica social abandonada a su suerte no podra ni siquiera limar la dimensin de la

pobreza, si sta no es asumida como lo que es: el resultado de una injusta distribucin del
ingreso, el producto del atraso de nuestro sistema productivo, la consecuencia de las
incapacidades de nuestro sistema econmico de absorber productivamente mano de obra.
Esta cuestin pone a la orden del da un asunto que resulta caro a muchos sectores de nuestro
continente: asumir que como realidad estructural la pobreza nos involucra a todos, que su
combate debe ser asumido por todos los actores sociales y polticos, que ello no puede ser
tributo exclusivo de una poltica estatal, an cuando cabe al Estado la tarea estratgica
ordenadora en este combate. Verlo de otra manera es escamotear la otra cara del problema
de la pobreza: la cuestin poltica

MODELOS DE DESARROLLO Y POLTICAS SOCIALES Cada modelo de desarrollo

tiene, implcita o explcitamente, una concepcin de la cuestin social. As tambin sucede
con los que han predominado en Amrica Latina. Obviamente, los modelos constituyen
simplificaciones estilizadas de los rasgos que caracterizaron a diversas etapas de desarrollo
(ver cuadro 1), y no dan cuenta de todas las variaciones que pueden encontrarse en cada pas
a consecuencia de las soluciones polticas a los conflictos sociales que all se dieron.

En ese contexto, la poltica social persigui la proteccin del trabajador asalariado,

respondiendo a las presiones derivadas de la creciente organizacin sindical, facilitada por la
concentracin obrera y por la importancia creciente de la industria. A la fase de sustitucin
dificil>>, slo pudieron acceder aquellos pases que posean un mercado interno de un
tamao atractivo para las empresas multinacionales, que eran portadoras de la tecnologa
necesaria para fabricar bienes de mayor complejidad. En un caso, esas ventajas comparativas
dieron lugar a la constitucin de una trada>> de actores sociales empresariales (nacional,
transnacional y estatal), que pudo profundizar el llamado capitalismo asociado (Cardoso,
1973). En otros, se busc ampliar el espacio econmico mediante acuerdos de integracin
regional, algunos de los cuales, en sus primeras etapas, fueron exitosos en atraer inversin
extranjera y asegurar una elevada tasa de crecimiento econmico.