UNIVERSIDAD ANDINA DEL CUSCO SUB SEDE SICUANI

INTRODUCCION
Aunque en el Per el Convenio N 169 de la OIT se encuentra vigente desde 1995
y existe jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el contenido del derecho a
la consulta previa as como iniciativas legislativas y recomendaciones e informes
de institucionales estatales y no gubernamentales, los avances concretos para
adecuar la realidad y la normativa interna a los estndares internacionales han
sido mnimos. Como se describir ms adelante, la normativa peruana que directa
o indirectamente ha abordado el tema del derecho a la consulta previa de los
pueblos indgenas es disperso, inadecuado e insuficiente.

La poblacin indgena del Per, conocida como comunidades campesinas,

comunidades nativas y pueblos indgenas aislados, se encuentra en situacin de
pobreza y analfabetismo y tiene necesidades bsicas insatisfechas, lo que se
suma a la falta de reconocimiento legal y demarcacin de muchos de sus
territorios. Durante los ltimos aos, en el Per se ha venido promoviendo la
inversin privada para el desarrollo de actividades extractivas de recursos
naturales en zonas andinas y amaznicas donde habitan los pueblos indgenas,
sin consultar previamente con las comunidades afectadas.

El riesgo de los pueblos indgenas de la Amazona peruana se ha agudizado en

los ltimos aos debido a la implementacin de una poltica agresiva de entrega
de concesiones de hidrocarburos (conocida como shock de las inversiones). La
extensin de territorio amaznico con lotes de hidrocarburos se increment del 9%
al 59% entre 2004 y 2009. Muchos de estos lotes estn superpuestos con reas
protegidas por el Estado, con tierras indgenas tituladas, con territorios indgenas
ancestrales e inclusive con reservas propuestas para indgenas en aislamiento.

La explotacin minera tambin creci notablemente en el perodo 2002-2008: El

rea territorial que ocupaba la minera pas de 7.452.233 hectreas a algo ms de
17 millones de hectreas. De la misma manera, se han presentado serios
inconvenientes derivados de la explotacin maderera y de la construccin de
grandes obras de infraestructura. Los primeros fueron puestos en conocimiento de
la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, que orden la proteccin de
los miembros de los pueblos indgenas mediante medidas cautelares.

Durante todos estos aos los pueblos indgenas han expresado, mediante
diversos pronunciamientos, su desacuerdo con los planteamientos y polticas del
Estado en relacin con el modelo de desarrollo que se viene implementando en
sus territorios. La distancia entre la poltica inversionista del Poder Ejecutivo y los
derechos de las comunidades indgenas se hizo evidente el 28 de octubre y el 25
de noviembre de 2007, cuando el Presidente de la Repblica escribi dos artculos
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en el diario El Comercio, titulados: El sndrome del perro del hortelano y Receta
para acabar con el perro del hortelano. En ellos seal, entre otros aspectos, la
necesidad de otorgar las tierras ociosas ubicadas en los Andes y en la Amazona
a grandes inversionistas.

Esta distancia contina y se refleja con la emisin, sin consulta previa, de decretos
legislativos que regulan temas que afectan los derechos de las comunidades
indgenas; con la defensa de estos decretos argumentando que las comunidades
indgenas no son tantas y que el Per es un pas mayoritariamente mestizo390;
con la firma de numerosos contratos de hidrocarburos sin consulta previa, incluso
con posterioridad al inicio de las protestas sociales; con la interrupcin de un
proceso legislativo sobre el derecho a la consulta previa y con la criminalizacin de
la protesta social mediante la detencin y persecucin penal de lderes indgenas.

Despus de los violentos acontecimientos de Bagua, en junio de 2009, se

generaron importantes espacios de dilogo intercultural que, a pesar de encontrar
numerosas dificultades, culminaron con la redaccin consensuada de un proyecto
de Ley Marco para regular el derecho a la consulta previa de las poblaciones
indgenas. Luego de que fuera aprobada por el Congreso en mayo de 2010, el
Poder Ejecutivo observ sustancialmente la ley en temas neurlgicos y el
consenso logrado no parece tener un futuro prometedor.

Varias organizaciones indgenas del Per realizaron movilizaciones de rechazo a

las observaciones del Ejecutivo y solicitaron que se apruebe el texto consensuado,
sin que obtener respuesta del Congreso. Recientemente las tensiones entre el
Gobierno y las organizaciones indgenas se han acrecentado al no ser consultado
debidamente con las comunidades el texto de la nueva ley forestal.

Adems de las dificultades sealadas, la cultura legalista y formalista de los

operadores del sistema de justicia estatal, en particular, y de los funcionarios
pblicos, en general, ha ocasionado que la ausencia de una ley de desarrollo del
Convenio N 169 de la OIT haya llevado a su total inaplicacin y, por consiguiente,
a la vulneracin de los derechos de los pueblos indgenas all reconocidos, entre
ellos, el derecho a la consulta previa.

Durante la ltima dcada, el nmero e intensidad de los conflictos sociales en

Amrica Latina ha aumentado considerablemente y ha amenazado la
gobernabilidad democrtica y la estabilidad de varios pases del continente
americano. Si bien las causas de estos conflictos varan, una parte significativa de
ellos probablemente los ms notorios est asociada con el manejo y la
explotacin de los recursos naturales, as como con la realizacin de obras de
infraestructura.
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LEY DE CONSULTA PREVIA

I. ANTECEDENTES

Per es un pas multicultural y pluritnico y su poblacin de ms de 28 millones de

habitantes cuenta con ms de ocho millones de personas que se consideran
indgenas. La diversidad cultural de los pueblos originarios se refleja en la
presencia de ms de 60 grupos tnicos quechuas, aimaras, aguarunas,
ashaninkas y otros pueblos indgenas amaznicos, pertenecientes a 1.786
comunidades indgenas, ubicadas en 11 departamentos1.

En la Amazona peruana ancestralmente se asienta la poblacin indgena

perteneciente a por lo menos trece (13) familias lingsticas. Sin embargo, todava
no existe un criterio oficial uniforme respecto del trmino pueblos indgenas ni
respecto de quines quedan comprendidos en la proteccin del Convenio N 169
de la OIT2. Adems, el Gobierno ha asumido posturas distintas al respecto a nivel
nacional e internacional y les ha dado un trato diferente segn se encuentren en la
Amazona, en la sierra o en la costa del pas.

Si bien se puede establecer, mediante el anlisis de distintas normas internas, que

el Estado peruano reconoce como pueblos indgenas a aquellos que se
encuentren organizados en comunidades nativas o campesinas o habiten en
reservas indgenas reconocidas, debido a la confusin derivada de la dispersin
de normas y a los discursos estatales encontrados, la Comisin de Expertos en
Aplicacin de Convenios y Recomendaciones (CEACR) de la OIT le solicit al
Gobierno que desarrolle, en consulta con las organizaciones indgenas nacionales,
un criterio unificado sobre cules son los pueblos indgenas que deben ser
cubiertos por el Convenio, incluidas las comunidades campesinas y nativas.

Para responder a dicha inquietud, Per inform a la Comisin de Expertos que

contaba con un Proyecto de Ley Marco de los Pueblos Indgenas u Originarios del
Per, el cual contiene una definicin de pueblos indgenas u originarios, que toma
en cuenta, entre otros criterios, el auto reconocimiento o la conciencia de grupo de
poseer una identidad indgena u originaria como elemento subjetivo para
determinar quines pueden ser considerados tales.
1 CIDH, Segundo informe sobre la situacin de los derechos humanos en Per, Cit., Captulo X, Los derechos de las
comunidades indgenas, prr. 1; Instituto Nacional de Estadstica e Informtica, Direccin Nacional de Censos y Encuestas,
Resumen Ejecutivo. Resultados definitivos de los censos en comunidades indgenas de la Amazona peruana, elaborado
con base en la informacin obtenida de los Censos Nacionales 2007: XI de Poblacin y VI de Vivienda y del II Censo de
Comunidades Indgenas de la Amazona Peruana, enero de 2009. El censo realizado en 2007 en 1.786 comunidades
amaznicas registr una poblacin indgena amaznica de 332.975 habitantes y recogi informacin sobre 51 etnias de las
60 existentes en la Amazona.
2 DAR, El derecho a la consulta de los pueblos indgenas en el Per. ltimos avances. Cit., pg. 47.
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En este sentido, el Estado inform que el Convenio se aplica a las denominadas
comunidades campesinas y a las comunidades nativas, as como a los indgenas
en situacin de aislamiento y en situacin de contacto inicial y a quienes se auto
identifican como descendientes de las culturas ancestrales asentadas en las
zonas de costa, sierra y selva peruana. Respecto de la informacin proporcionada
por el Estado, la Comisin critic que entre los elementos objetivos de la definicin
prevista en el proyecto de ley apareciera la referencia a que estos pueblos se
encuentran en posesin de un rea de tierra, requisito que no est contemplado
en el Convenio N 169 de la OIT3. Actualmente est pendiente de cumplimiento la
recomendacin de la Comisin de Expertos.

II. El derecho a la tierra

Todava persiste en Per una gran debilidad en el reconocimiento del ttulo de

propiedad y en la demarcacin de los territorios indgenas. La propiedad indgena
ha sido seriamente deteriorada por el proceso de reforma agraria iniciado en 1969,
que ha producido un grave problema fragmentacin de la propiedad. En 1996 se
inici el proyecto de regulacin y titulacin de tierras a cargo del Proyecto Especial
de Titulacin de Tierras (PETT), que ha priorizado el saneamiento de la propiedad
de los pequeos agricultores y no de las comunidades campesinas y nativas.
El procedimiento vigente para la titulacin de las tierras comunales indgenas es
largo y reiterativo. Muchas comunidades nativas han sufrido aos de trmites,
elevados costos, excesivo formalismo legal y han denunciado que desde hace
ms de cuatro aos no logran que se titulen sus tierras4. La Constitucin Poltica
de 1993 establece en su artculo 89 que las comunidades campesinas y nativas
tienen autonoma para el libre uso y libre disposicin de sus tierras.

El artculo 88 constitucional, que regula el rgimen agrario, respecto de las

comunidades campesinas y nativas establece que: El Estado apoya
preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobre la
tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra forma asociativa. La ley
puede fijar los lmites y la extensin de la tierra segn las peculiaridades de cada
zona. Las tierras abandonadas, segn previsin legal, pasan al dominio del Estado
para su adjudicacin en venta. Dicha disposicin fue criticada internacionalmente y
calificada como una seria amenaza al funcionamiento del sistema tecnolgico-
productivo comunal andino que se basa en la utilizacin extensiva del territorio, en
el uso temporal del cultivo, en la rotacin y en los "descansos" que errneamente
pretenden ser entendidos como sntomas de abandono.
3.- CEACR, Observacin individual sobre el Convenio sobre pueblos indgenas y tribales, 1989 (nm. 169)
Per (ratificacin: 1994).
4.- Fundacin Tierra, COICA asegura que la titulacin en territorios indgenas est estancada, Comunicado de prensa de 26
de agosto de 2010, disponible en:
http://www.aidesep.org.pe/index.php?codnota=1611
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Recientemente el Tribunal Constitucional estableci que la interpretacin
constitucional de este artculo debe considerar la identidad indgena de quien
detenta la propiedad y tomar en cuenta sus costumbres y que no pueden
aplicarse criterios propios de un contexto urbano, dejando a un lado la costumbre
de los pueblos indgenas, puesto que ello devendra en una posible vulneracin
del derecho fundamental de tales pueblos y de sus integrantes5.

El marco legal en el Per no brinda a las comunidades nativas seguridad efectiva

y estabilidad jurdica sobre sus tierras. Este elemento de inseguridad as como la
necesidad de claridad sobre la propiedad de la tierra fueron reconocidos
recientemente por el Tribunal Constitucional. Aunque el propio Presidente de Per
lo acepta pblicamente, no afronta con medidas concretas las especiales
caractersticas de la propiedad comunal ni implementa medidas efectivas para la
titulacin de las tierras.

De conformidad con el artculo 66 de la Constitucin [l]os recursos naturales,

renovables y no renovables, son patrimonio de la Nacin. El Estado es soberano
en su aprovechamiento. Este derecho soberano del Estado encuentra sus lmites
en el derecho a la propiedad privada y comunal. De acuerdo con la Ley 26505 de
1995 (todava vigente), que regula la inversin privada en el desarrollo de las
actividades econmicas en el territorio nacional y en las tierras de las
comunidades campesinas y nativas, cuando se presenta un conflicto entre el
derecho del Estado y el derecho de las comunidades se requerir el acuerdo de la
Asamblea General con el voto conforme de no menos de los dos tercios de todos
los miembros de la comunidad.

No obstante que en 2009 se quiso anular este reconocimiento, mediante el

Decreto Legislativo 1015 y luego mediante el 1073, an sigue vigente la Ley
26505 y solo si se reglamenta el Decreto 1064 (que busca derogar la Ley 26505)
se podra modificar este derecho de las comunidades.

Una de las demandas que actualmente tiene el movimiento de organizaciones

indgenas es que se derogue el Decreto 1064 para que no se les quite el derecho
a que se busque el acuerdo de la comunidad.

En una sentencia reciente el Tribunal Constitucional sostuvo que es de suma

relevancia que el Estado refuerce y dinamice las labores de limitacin de los
territorios indgenas a fin de brindar una apropiada proteccin jurdica a los
pueblos indgenas, mediante la concretizacin de los derechos de propiedad de
los territorios que cada comunidad ocupa.
5. Tribunal Constitucional, Sentencia Exp. No 0022-2009-PI/TC (Tuanama Tuanama), fundamento 44.
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Con ello tambin se estara promoviendo la seguridad jurdica puesto que al
momento de lotizar o emprender estudios y acciones con miras a desarrollar la
exploracin y explotacin de recursos naturales se tendra una adecuada
perspectiva de la realidad y de cules son los pasos necesarios a fin de llevar a
cabo ese tipo de procesos sin vulnerar derechos fundamentales de los pueblos
indgenas.

Sin embargo, pese a dicho pronunciamiento, el Poder Ejecutivo present el 4 de

febrero de 2010 un proyecto de ley para facilitar el proceso de desplazamientos
forzados de poblacin en proyectos de desarrollo de inters pblico o primordial.

La iniciativa legislativa pretende modificar el artculo 8 de la Ley 28223 sobre

desplazamientos forzados e incorporar un inciso a fin de resolver con la mayor
celeridad posible la calificacin de los promotores o ejecutores de proyectos.
Este proyecto ha causado profundas crticas y malestar en los pueblos afectados,
quienes temen que en aras de la celeridad se desnaturalice el proceso de consulta
y se lo tome como un mero trmite formal.

III. PARTICIPACIN INDGENA

Las reivindicaciones de los derechos humanos de las poblaciones indgenas en

Per se lograron gracias al trabajo de numerosas organizaciones, entre otras, la
Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), la
Confederacin Nacional de Comunidades del Per Afectadas por la Minera
(CONACAMI); la Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per
(CONAP); la Confederacin Campesina del Per (CCP); la Confederacin
Nacional Agraria (CNA); la Asociacin Regional de los Pueblos Indgenas de la
Selva Central (ARPI); la Organizacin Regional Ucayali (ORAU); la Organizacin
Regional de Pueblos Indgenas del Oriente (OPRIO), la Central Unificada de
Rondas Campesinas de Cajamarca, la Federacin Departamental de Campesinos
del Cusco, entre otras, as como de diversas ONG que integran la Mesa de
Trabajo sobre Pueblos Indgenas de la Coordinadora Nacional de Derechos
Humanos.

IV. REESTRUCTURACIN INSTITUCIONAL

En la actualidad existe confusin sobre atribuciones y superposiciones de

competencias entre los distintos rganos del Estado, nuevos o preexistentes, para
tratar temas relativos a los pueblos indgenas. Esta situacin puede minar el
desarrollo y consolidacin de una respuesta coordinada y sistemtica a los
problemas relacionados con la proteccin y garanta de los derechos de los
pueblos indgenas.
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La entidad estatal encargada de promover las polticas pblicas a favor de los
pueblos indgenas es el Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos
Amaznicos y Afroperuanos, INDEPA, creada en 2005. Despus de recibir crticas
por su falta de independencia, de presupuesto y de legitimidad de los
representantes indgenas elegidos as como por los cambios institucionales, el 9
de febrero de 2010 el INDEPA se adscribe a la Presidencia del Consejo de
Ministros, pero sin la calidad de organismo pblico ejecutor, lo cual podra
otorgarle la independencia necesaria para su funcionamiento ptimo.
Posteriormente, la Ley del Ministerio de Cultura adscribi el INDEPA al sector de
la cultura, lo cual ha generado inconformidad y protestas de las organizaciones
indgenas.

Esta debilidad e insuficiencia institucional ocasion que el CEAR de la OIT en

2010 recomendara nuevamente al Estado que adopte medidas para asegurar que
tales mecanismos dispongan de los medios necesarios para el cabal desempeo
de sus funciones y de independencia y capacidad de influencia reales en los
procesos de adopcin de decisiones.

La Ley Marco sobre el Derecho a la Consulta, de 2010, observada por el

Ejecutivo, otorga al INDEPA el carcter de rgano tcnico especializado en
materia indgena dentro del Poder Ejecutivo y crea una base de datos oficial sobre
pueblos indgenas y originarios. Esta ley no fue promulgada por el Ejecutivo; por el
contrario, fue observada, con lo cual trunc el proceso legislativo que se
encontraba en la fase final. Todava est pendiente que el Estado asegure la plena
y efectiva participacin y consulta a los pueblos indgenas, mediante instituciones
representativas, en la elaboracin de un plan de accin, con el fin de abordar de
manera coordinada y sistemtica los problemas pendientes respecto de la
proteccin de los derechos de los pueblos indgenas.

V. LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL Y LA FALTA DE CONSULTA PREVIA

Durante los ltimos aos, la conflictividad social en el Per ha aumentado

considerablemente y su manejo inadecuado ha contribuido a crear inestabilidad e
inseguridad en el pas. En razn de ello, la Defensora del pueblo cre la Adjunta
para la Prevencin de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad, que desde 2004
elabora peridicamente reportes sobre los conflictos sociales CEACR, en el pas.

En el mes de enero de 2011, la Defensora del pueblo, en su Reporte N 83,

inform sobre la existencia de 239 conflictos sociales, de los cuales 161 se
encuentran activos (67%) y 78 en estado latente (33%)426. De este nmero, 116
conflictos, (48.5%) son conflictos socio ambientales, donde las partes son
empresas, por un lado, y comunidades campesinas o nativas por el otro. De los
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239 conflictos activos, en 126 (53%) se ha registrado por lo menos un episodio de
violencia.

Segn informacin de la Defensora del pueblo, sistematizada por el Instituto de

Defensa Legal, en 2010, de los conflictos existentes en cada regin del pas, el
44% de los conflictos activos y latentes corresponda a casos donde no se haba
realizado un proceso de consulta previa.

Estas cifras no dejan duda acerca de la gravedad de la situacin y evidencian la

necesidad de adoptar una legislacin que regule el derecho a la consulta previa y
que la consagre como un requisito previo a la toma de decisiones administrativas
o legislativas que afecten los intereses de los pueblos indgenas; ello es vital para
arribar a una solucin sostenible y democrtica, que disminuya la incidencia de
conflictos sociales relacionados con el medio ambiente y los derechos de los
pueblos indgenas en el Per.

Entre los principales problemas relacionados con la falta de consulta previa, que
desencadenan conflictos, se encuentra el temor a una posible contaminacin y
deterioro del medio ambiente; la falta de acuerdos sobre las medidas que se
adoptaran en este caso; las compensaciones econmicas que se recibiran; la
magnitud de la afectacin de los territorios; los posible daos a la salud; el uso del
agua; la responsabilidad de las empresas y del Estado frente a estos problemas y
la falta de mecanismos para hacerla valer, as como el incumplimiento de los
compromisos adquiridos por las empresas con los pueblos indgenas.

1.1. EL CONFLICTO EN BAGUA

El conflicto de Bagua, que tuvo lugar en junio de 2009, ha sido uno de los ms
graves que han ocurrido en la regin y ha sido profundamente analizado nacional
e internacionalmente; se origin por la aprobacin, en junio de 2008, por parte del
Ejecutivo, de una serie de decretos legislativos con base en facultades legislativas
delegadas por el Congreso en el marco de la poltica gubernamental de
implementacin del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos.

Los decretos, que afectaban los derechos de las comunidades indgenas, se

realizaron sin consulta previa y generaron una protesta liderada por la direccin de
la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP)6 y por
representantes de comunidades nativas7.

6. Se trata de los decretos legislativos N 994 (modificado por el DL 1064), 1081, 1015 (modificado por el DL 1073), 1064,
1079, 1089, 1090 y el 1085. Informe del Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades
fundamentales de los indgenas, Sr. James Anaya, Observaciones sobre la situacin de los pueblos indgenas de la
Amazona y los sucesos del 5 de junio y das posteriores en las provincias de Bagua y Utcubamba, Per, Cit., prr. 8 y 9 y
Amnista Internacional, Per: Bagua, seis meses despus, Slo por pensar diferente, por hablar diferente, nos estn
haciendo una injusticia.
7. DAR, El derecho a la consulta de los pueblos indgenas en el Per. ltimos avances, Cit
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Con la protesta se logr que el 22 de agosto de 2008 el Pleno del Congreso
derogara dos decretos legislativos; que el Congreso de la Repblica discutiera
durante 2009 la derogacin de otros dos decretos y que se presentaran diversas
demandas de inconstitucionalidad contra estos decretos. Sin embargo, los
debates, seguidos de suspensiones y reaperturas del dilogo en diferentes
ocasiones, fueron infructuosos y no se cont con la voluntad poltica para derogar
los otros decretos cuestionados por falta de consulta.

El 5 de junio de 2009, casi un ao despus de iniciadas las primeras

manifestaciones, se realiz un operativo de polica destinado a desalojar a los
manifestantes indgenas ubicados en la Curva del Diablo, como consecuencia del
cual fallecieron 33 personas (23 policas, cinco pobladores y cinco indgenas), 83
fueron detenidas y 200 resultaron heridas.

Con posterioridad a estos hechos se generaron algunos espacios de bsqueda de

soluciones y de consenso; se cre el Grupo Nacional de Coordinacin para el
Desarrollo de los Pueblos Amaznicos, en el marco del cual se crearon cuatro
mesas de dilogo; la Mesa No. 3 tena el objetivo de elaborar una propuesta de ley
marco sobre el derecho a la consulta de los pueblos indgenas en el Per, sobre la
base del Proyecto de Ley N 3370/2008-DP, presentado por la Defensora del
pueblo al Congreso de la Repblica el 6 de julio de 2009.

VI. EL ORDENAMIENTO JURDICO PERUANO SOBRE EL DERECHO

A LA CONSULTA PREVIA

1. INCORPORACIN DEL DERECHO INTERNACIONAL AL

DERECHO INTERNO

El Convenio N 169 de la OIT fue ratificado por el Estado peruano el 5 de

diciembre de 1993, mediante la Resolucin Legislativa N 26253, y entr en
vigencia en febrero de 1995. Adems, Per se encuentra entre los Estados que
durante la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas, el 13 de
septiembre de 2007 votaron a favor de la Declaracin de las Naciones Unidas
sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas.

Es importante aclarar que en el Per los tratados internacionales tienen fuerza de

ley a partir de la ratificacin y los tratados sobre derechos humanos tienen la
misma jerarqua que la Constitucin. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha
reconocido de forma reiterada y uniforme el carcter vinculante de las normas y
pronunciamientos de la OIT y el rango constitucional del Convenio8. Adems, a
partir del artculo V del Cdigo Procesal.

8. Tribunal Constitucional, Sentencia Exp. N 03343-2007-PA/TC, f. j. 31.

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Constitucional, se ha reconocido expresamente que las sentencias de la Corte
Interamericana son de observancia obligatoria para la interpretacin de los
derechos humanos, lo que incluye aquellas que desarrollan el contenido y alcance
de los derechos humanos de los miembros de los pueblos indgenas. Como
consecuencia, en Per las normas internacionales y las interpretaciones de los
tribunales internacionales son parte del bloque de constitucionalidad.

Sin embargo, dado que muchos funcionarios pblicos mantienen una concepcin
positivista y legalista del Derecho, al no estar el Convenio N 169 de la OIT de
manera directa y expresa consagrado en alguna ley o reglamento o en la misma
Constitucin, no consideran que sea aplicable en forma directa y argumentan que
no existe una ley de consulta, con lo cual desconocen a los pueblos indgenas
como tales e incluso se ha llegado a negar en forma reiterada el valor que tiene la
Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas.

Recientemente, en junio de 2010, el Tribunal Constitucional dio un paso adelante

en el reconocimiento del valor del derecho internacional en Per. Adems de
desechar los argumentos del Gobierno sobre la inexistencia de una ley de
consulta como justificativo para la no realizacin de procesos de consulta previa,
sostuvo que utilizara el contenido de la Declaracin de Naciones Unidas en su
calidad de norma con carcter de soft law (derecho suave) y de gua de conducta
que deben seguir los Estados.

Cabe aclarar que el Tribunal Constitucional desarrolla la tesis de la coordinacin,

segn la cual, No cabe, pues, asumir una tesis dualista de primaca del Derecho
internacional sobre el Derecho interno y a la inversa; se requiere, por el contrario,
una solucin integradora y de construccin jurisprudencial, en materia de
relaciones del Sistema Interamericano de Derechos

Humanos y el Derecho constitucional nacional. Se precisa de un sistema de

articulacin competencial entre las jurisdicciones internacional y constitucional, []
siendo que la confluencia teleolgica, dada la proteccin efectiva de los derechos
fundamentales de los ciudadanos peruanos, determina esta relacin de
cooperacin entre ambas jurisdicciones, de conformidad con el artculo 1 de la
Constitucin, que establece: La defensa de la persona humana y el respeto de su
dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado.

2. LA CONSTITUCIN POLTICA PERUANA

El Per no ha contado con una reciente reforma constitucional que incorpore

ampliamente los derechos de los pueblos indgenas, como ha ocurrido en otros
pases de la Regin Andina, de manera que el actual texto constitucional no
consagra expresamente el derecho a la consulta previa.
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El texto constitucional de 1993 establece en su artculo 2.19 el derecho a la
identidad tnica y cultural; el artculo 89, adems del castellano, reconoce como
idiomas oficiales el quechua, el aimara y las dems lenguas aborgenes en las
zonas donde predominen. El artculo 89 reconoce a las comunidades nativas la
autonoma organizativa, econmica y administrativa, as como la libre disposicin
de sus tierras y reitera la obligacin del Estado de respetar su identidad cultural.
Adems, el artculo 149 permite que las comunidades nativas y campesinas
puedan aplicar su derecho consuetudinario y ejercer funciones jurisdiccionales
dentro.

Por otro lado, se ha determinado que las tierras de las comunidades no son
materia de prescripcin, salvo que sean abandonadas. Y si bien se reconoce el
respeto de la diversidad y el pluralismo cultural, ello se efectuar siempre que se
materialice dentro del marco de respeto a los derechos fundamentales, los
principios constitucionales y los valores superiores que la Constitucin incorpora,
tales como la dignidad de la persona humana (artculo 1 de la Constitucin), la
forma democrtica de Gobierno (artculo 43) y la economa social de mercado
(artculo 58). Es relevante mencionar tambin que el artculo 191 de la
Constitucin seala que la ley establecer porcentajes mnimos para hacer
accesible la representacin de gnero, de las comunidades campesinas y nativas
y de los pueblos originarios en los consejos regionales y en los concejos
municipales.

A pesar de que la Constitucin no consagra expresamente el derecho a la

consulta previa, este tiene cobertura constitucional directa por medio de las
normas referidas al sistema electoral, concretamente los artculos 176, 178, 181 y
182 de la Constitucin9, que reconocen de manera genrica la posibilidad de
realizar consultas populares. Asimismo, tiene cobertura constitucional indirecta,
por medio de las normas que reconocen el derecho a la participacin, protegido
por los artculos 2.17 y 31 de la Constitucin, y el derecho a la identidad cultural
reconocido en el artculo 2.19 constitucional. De igual manera, tiene cobertura
constitucional directa, toda vez que el derecho a la consulta de los pueblos
indgenas ha sido reconocido en instrumentos internacionales de derechos
humanos, firmados y ratificados por el Estado peruano, entre los que se encuentra
el Convenio N 169 de la OIT, el cual ha sido incorporado al ordenamiento jurdico
constitucional y al bloque de constitucionalidad, mediante las clusulas de
apertura, contenidas en los artculos 3 y 55 y en la Cuarta Disposicin Final y
Transitoria de la Constitucin10.

9. Resolucin Ministerial N 159-2000-PROMUDEH, que aprueba la Directiva N 012-2000-PROMUDEH/SETAI, para

promover y asegurar el respeto de la identidad tnica y cultural de los pueblos indgenas y las comunidades campesinas y
nativas.
10. Solamente en la Resolucin Ministerial N 159-2000-PROMUDEH, que aprueba la Directiva N 012-2000-
PROMUDEH/SETAI y en el Reglamento de la Ley de reas Naturales
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3. UN MARCO JURDICO CONFLICTIVO Y UNA
REGLAMENTACIN INCONCLUSA

Per todava no cuenta con una ley general sobre el derecho a la consulta previa
de los pueblos indgenas que abarque todas las actividades que puedan afectar
los recursos naturales. La normativa peruana que directa o indirectamente ha
abordado el tema del derecho a la consulta de los pueblos indgenas es dispersa,
inadecuada e insuficiente, no ha seguido los principios y lineamientos
internacionales sobre la materia y fundamentalmente no ha sido consultada.

Durante la dcada del 90 no se emitieron normas que desarrollaran el derecho a la

consulta. El Poder Ejecutivo adopt recin en la siguiente dcada las primeras
disposiciones, sin rango de ley, que abordan tangencial e indirectamente asuntos
relacionados con este derecho. Sin embargo, dichas normas se caracterizaron
por: reconocer el derecho a la participacin pero no expresamente el derecho a la
consulta previa; ser eminentemente declarativas y no establecer mecanismos para
hacer valer el derecho; dirigirse a un sector en el que no se presentaban mayores
conflictos en torno al derecho a la consulta o en el que los pueblos indgenas
apoyan las decisiones del Estado, como la ley que regula la declaracin de reas
Naturales Protegidas. Adems, en ellas no se hace mayor nfasis en la necesidad
de realizar estudios previos e independientes de impacto ambiental y social ni en
la obligacin de lograr la mayor participacin de la poblacin en los beneficios que
genere el desarrollo de actividades en sus territorios.

Recin en el 2005 el Estado aprueba la Ley General del Ambiente (Ley N 28611),
primera norma con rango de ley y una de las ms relevantes respecto del derecho
a la consulta previa de los pueblos indgenas. Esta ley contiene disposiciones que
se refieren en forma general a los derechos de los pueblos indgenas, y en
particular, al derecho a la consulta. Sin embargo, no establece los mecanismos
para realizar consultas ni sus alcances.

El artculo 70 se refiere expresamente a los derechos de los pueblos indgenas a

la participacin e integracin en el diseo y aplicacin de la poltica ambiental y,
en particular, en el proceso de ordenamiento territorial ambiental, [y a que] se
deben salvaguardar los derechos de los pueblos indgenas, comunidades
campesinas y nativas reconocidos en la Constitucin Poltica y en los tratados
internacionales ratificados por el Estado.

Del derecho a la consulta de los pueblos indgenas se ocupa el artculo 72; a

pesar de que el inciso 2 se orienta preferentemente a establecer acuerdos con
los representantes de stas y a establecer beneficios y medidas compensatorias
por el uso de los recursos, conocimientos o tierras que les corresponda, no
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establece que todos los mecanismos de participacin deben ser previos a la
concesin y no posteriores.

Adems, el inciso 3 otorga a los pueblos indgenas tan solo los derechos de libre
acceso para satisfacer sus necesidades de subsistencia y usos rituales sin
garantizar que estas zonas no estn contaminadas por el proyecto minero y un
derecho de preferencia para el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales dentro de sus tierras solo en el caso en que no exista reserva del Estado
o derechos exclusivos o excluyentes de terceros. Finalmente, tampoco asegura
que las evaluaciones de impacto ambiental se encarguen a instituciones
imparciales; aquellas se realizan en el mbito de las empresas privadas y bajo
supervisin del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental (artculo
24)11.

4. EL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA SOBRE ACTIVIDADES

MINERAS

Las actividades mineras estuvieron regladas por diversos decretos del Poder
Ejecutivo y por resoluciones ministeriales que no reconocan expresamente el
derecho a la consulta previa y que establecan simplemente procesos de
participacin meramente informativos.

Estos procesos deban realizarse antes de que se llevaran a cabo los estudios
ambientales o con posterioridad a ellos, en una audiencia pblica meramente
informativa, que se realizaba despus de que el Estado hubiera otorgado las
concesiones.

El Reglamento de Participacin Ciudadana en el Sub-Sector Minero, que entr en

vigencia el 26 de junio de 2008, mediante el Decreto Supremo N 028-2008-EM,
no consagra el derecho a la consulta previa. Este decreto establece expresamente
que el primer momento en que se ejerce la participacin ciudadana es la etapa
posterior al otorgamiento de la concesin minera y la obligacin de la autoridad
estatal en este punto es apenas informativa. A su vez, la Resolucin Ministerial N
304-2008-MEM/DM, que desarrolla los mecanismos de participacin enumerados
en el Decreto 028-2008, sita nuevamente los mecanismos de participacin en
momentos posteriores al otorgamiento de la concesin y les asigna carcter
eminentemente informativo, con la peculiaridad de establecer que las
observaciones, aportes o comentarios de la poblacin deben ser considerados por
la autoridad competente en la elaboracin de sus informes de evaluacin.

11. De acuerdo con el artculo 7, inciso f del Decreto Legislativo 1013 de mayo de 2008, es funcin del Ministerio del
Ambiente: Dirigir el Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental y el Sistema Nacional de Informacin
Ambiental.
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Las normas reseadas establecen que los estudios de impacto ambiental son
realizados por las propias empresas que buscan explotar los recursos naturales;
nicamente el Decreto 028- 2008-EM hace referencia, remitindose a la Ley
General del Ambiente (artculo 72.2), a que el procedimiento de participacin
ciudadana debe buscar establecer los beneficios y medidas compensatorias que
les correspondan a los pueblos indgenas segn la legislacin sobre la materia. En
este aspecto, la CEAR solicit al Gobierno que proporcione informacin sobre las
medidas especficas adoptadas con miras a asegurarse de que los pueblos
interesados participen en los beneficios reportados por las actividades de
explotacin de los recursos naturales existentes en sus tierras y perciban una
indemnizacin equitativa por cualquier dao que puedan sufrir como resultado de
estas actividades.

VII. UN CASO EMBLEMTICO DE EXPLOTACIN MINERA: LA

CORDILLERA DEL CNDOR, RESERVA NACIONAL ICHIGKAT
MUJA.

La Cordillera del Cndor, territorio tradicional de los pueblos Awajn y Wampis, ha

llamado la atencin de los bilogos y los ambientalistas por sus caractersticas
geolgicas y la particularidad de su vegetacin, que es la nica muestra
representativa del Bosque Montano de la Cordillera Real Oriental. No obstante lo
anterior, el Estado otorg concesiones para la explotacin minera desde principios
de los 90.

En 1996 el rea fue identificada como zona prioritaria para la conservacin de la

diversidad biolgica nacional en el documento Diversidad biolgica del Per -
Zonas prioritarias para su conservacin, del Servicio Nacional de reas
Naturales Protegidas (SERNANP). La Cordillera del Cndor forma a su vez un
tramo del lmite internacional entre Per y Ecuador, que fuera objeto en 1997 del
Tratado de Fronteras, en cuya discusin participaron representantes de las
comunidades indgenas afectadas.

Sin embargo, las comunidades de la zona denuncian que el Gobierno no inform

respecto a todos los extremos del Tratado que podran afectar a la parte indgena
y afirman que se ocult informacin particularmente sobre el pargrafo i del
artculo 11: Las Partes (Per y Ecuador) darn prioridad a las siguientes lneas de
accin: () Aprovechar de manera coordinada los recursos mineros que se
encuentran en las zonas fronterizas de los territorios de ambos pases conforme al
marco jurdico que establezcan las Partes a travs de un Convenio sobre
Integracin y Complementacin Minera.
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El Estado inici la propuesta de creacin del Parque Nacional Ichigkat Muja y con
posterioridad tom la decisin de recortar su extensin para permitir la realizacin
de actividades mineras, con lo cual introdujo un riesgo intolerable sobre el territorio
de los pueblos Awajn y Wampis, sin informar a las comunidades.

Los obstculos gubernamentales para titular tierras indgenas estaran motivados

por el inters de entregarlos en concesin a empresas extractivas
hidrocarburferas, forestales y mineras bajo la tesis de que las tierras no tituladas
seran tierras libres y por tanto de plena disponibilidad del Estado. El Organismo
de Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI) pretende que las
comunidades continen solventando el proceso de regularizacin de la propiedad,
que tiene costos por encima de los precios del mercado. Esta pretensin
desconoce que es obligacin estatal disear y realizar los procesos de
regularizacin de la propiedad.

Ante la aparicin de la minera en la Cordillera del Cndor y el consiguiente riesgo

de afectar esta rea que cumple una funcin fundamental en el mantenimiento de
los ciclos biolgicos de la cuenca del Cenepa, las comunidades Awajn y Wampis
han llevado a cabo una defensa sostenida de su derecho a ser consultados y a
que se respete su opinin, su derecho a la salud y la legalidad establecida.

Con relacin a las concesiones mineras en la Cordillera del Cndor y el riesgo de

afectacin del rea natural protegida pactada con el Estado, estas organizaciones
han realizado gestiones y denuncias documentadas desde el ao 2001. Despus
del recorte de la propuesta original de creacin del Parque Nacional Ichigkat Muja
y de la demanda de accin popular formulada por la Asociacin Intertnica de
Desarrollo de la Selva peruana (AIDESEP) contra el DS 023- 2007-AG, en
septiembre de 2007 las organizaciones de las comunidades nativas del Cenepa
dirigieron numerosas peticiones, en defensa de sus derechos, a la empresa, al
Ministerio de Energa y Minas, a la autoridad ambiental, a los municipios distrital y
provincial, al Congreso y al Gobierno regional de Amazonas, las cuales fueron
rechazadas o ignoradas. Finalmente, solicitaron acciones urgentes del CERD y del
Relator de Naciones Unidas. El CERD solicit al Gobierno peruano informacin
sobre la situacin en la Cordillera Cndor.

1. MEDIDAS CAUTELARES DE PROTECCIN FRENTE A LA

EXPLOTACIN DE MADERA

El 22 de marzo de 2007 la CIDH otorg medidas cautelares a favor de los pueblos

indgenas en situacin de aislamiento voluntario Mashco Piro, Yora y Amahuaca,
que habitan la zona del ro Las Piedras, Departamento de Madre de Dios. En el
ao 2006 la Comisin haba solicitado informacin al Estado peruano con respecto
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a la situacin de dichas comunidades indgenas, en particular, sobre la
implementacin de medidas para garantizar su vida e integridad personal y
erradicar las actividades de extraccin ilegal de madera en su territorio. Al mismo
tiempo, la CIDH fue informada sobre la extraccin ilegal de madera en territorio
legalmente protegido y asignado a tales comunidades en el Departamento de
Madre de Dios, lo que las expone al riesgo de extincin.

En vista de la situacin, la Comisin solicit al Estado peruano adoptar todas las

medidas necesarias para garantizar la vida y la integridad personal de los
miembros de los pueblos indgenas en aislamiento voluntario Mashco Piro, Yora y
Amahuaca, en especial, la adopcin de medidas tendientes a evitar daos
irreparables resultantes de las actividades de terceros en su territorio. El 12 de
octubre de 2007, durante su 130 perodo ordinario de sesiones, la CIDH celebr
una audiencia pblica en la cual recibi informacin del

Estado y de los representantes de los beneficiarios sobre la implementacin de las

medidas cautelares dictadas. La Comisin contina dando seguimiento a la
situacin de los beneficiarios.

2. EL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA EN LA REGULACIN DE LAS

ACTIVIDADES DE HIDROCARBUROS

El 20 de febrero de 2008 se promulg el Decreto Supremo N 12-2008-EM,

mediante el cual se aprob el Reglamento de Participacin Ciudadana para la
realizacin de actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos. Esta
norma corrigi el problema consistente en que la consulta-participacin se
realizara despus de la concesin, al establecer que antes de emprender o
autorizar cualquier programa de actividades, se conozca y analice las principales
preocupaciones manifestadas (artculo 2.1 del ttulo preliminar). Sin embargo, no
se orienta a buscar acuerdos o consentimientos sino que se encamina a tratar a la
consulta como participacin y no como un claro derecho colectivo.

Proceso legislativo para la regulacin integral del derecho a la consulta previa El

19 de mayo de 2010 el Congreso aprob la autgrafa de la Ley sobre el Derecho a
la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas u Originarios reconocidos en el
Convenio N 169 de la OIT; esta ley es considerada un logro para las
comunidades indgenas y originarias en Per y un ejemplo de buena prctica para
otros pases12.

12. Como antecedentes de regulacin en materia de hidrocarburos, ver: RM N 335-96-EM/SG, Reglamento de

participacin ciudadana mediante el procedimiento de audiencias pblicas en el trmite de aprobacin de estudios de
impacto ambiental; RM 728-99-EM/VMM, Reglamento de participacin ciudadana en los procedimientos de aprobacin de
los estudios ambientales; RM 535-2004-MEM-DM.
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En el proceso de construccin de consensos sobre el contenido de esta ley
intervinieron las organizaciones indgenas amaznicas AIDESEP y la
Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per - CONAP, que contaron
con la propuesta de la Defensora del Pueblo.

Esta propuesta fue remitida al Congreso de la Repblica, donde las comisiones de

Pueblos Amaznicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecologa (CPAAAE) y de
Constitucin y Reglamento, emitieron sendos dictmenes. Si bien la CPAAAE
desarroll una propuesta muy cercana a la consensuada por los pueblos
indgenas y el Estado, ambas convinieron en aceptar la propuesta de la Comisin
de Constitucin que era un tanto ms general pero que recoga los puntos
fundamentales que deba contener una ley marco. En un gesto de madurez, el
Congreso trataba de avanzar para saldar una deuda histrica. El proceso de
debate en el Congreso de la Repblica cont con informacin y opiniones de un
conjunto de especialistas nacionales y extranjeros que colaboraron con sus
argumentos para superar los puntos ms controvertidos y que generaban
entrampamientos.

A continuacin mencionamos algunos de los elementos positivos de dicha ley:

Primero: el texto de la ley aprobada es fruto del dilogo realizado en la Mesa de

Trabajo N 3 entre el Estado y los pueblos indgenas durante siete meses de
reuniones, luego del conflicto de Bagua; el texto recoge consensos bsicos
logrados en dicho espacio.

Segundo: en la discusin se unificaron distintas iniciativas normativas en las que

se consagraba el derecho a la consulta previa y se acord tratar el derecho en
forma integral y no desmembrada segn el tipo de actividad.

Tercero: el contenido de la ley se basa en normas y estndares internacionales y

adopta los principios de oportunidad, interculturalidad, buena fe, flexibilidad, plazo
razonable, ausencia de coaccin, informacin oportuna;

Cuarto: tiene un alcance subjetivo amplio que abarca tambin a las comunidades
nativas y campesinas;

Quinto: desarrolla las etapas mnimas que debe tener el proceso de consulta y da
oportunidad a los pueblos afectados para solicitar la consulta cuando el Estado no
la hubiere convocado por s mismo;

Sexto: otorga proteccin judicial por la violacin de este derecho;

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Sptimo: se asigna al INDEPA el carcter de rgano tcnico especializado en
materia indgena dentro del Poder Ejecutivo y se crea una base de datos oficial
sobre pueblos indgenas y originarios.

Sin embargo, el principal obstculo que encontr el proceso de dilogo

intercultural fue el uso del poder poltico para paralizar la sancin del texto
consensuado. El 21 de junio de 2010, luego de haber mencionado la ley ante
organismos internacionales como muestra del avance y del compromiso con el
cumplimiento de sus obligaciones internacionales, el Ejecutivo bloque la
promulgacin de la norma al formular ocho observaciones. El Presidente de la
Repblica, Alan Garca Prez, y el Presidente del Consejo de Ministros, Javier
Velsquez Quesqun, formularon sus observaciones a la ley, en aplicacin del
artculo 108 de la Constitucin, y solicitaron al Congreso que aclare lo siguiente:

1. Que no existe derecho al veto en caso de no conseguir el consentimiento o el

acuerdo con la poblacin afectada y que en estos casos el Estado proceder de
conformidad con sus atribuciones constitucionales y legales; que el Estado debe
privilegiar el inters de todos los ciudadanos y si no logra un acuerdo o el
consentimiento con los pueblos indgenas y la medida beneficia el inters general
se establecer una participacin del pueblo en los beneficios y, en su caso, en la
indemnizacin por los daos que pudiera sufrir;

2. Que el Convenio N 169 de la OIT no prev la consulta sobre planes,

programas y proyectos de desarrollo nacional o regional sino solo sobre medidas
legislativas y administrativas. El sometimiento de toda medida legislativa
paralizara el desarrollo del pas;

3. Que no hay necesidad de establecer un proceso de impugnacin de las

decisiones del Poder Ejecutivo sobre la participacin de los pueblos indgenas;

4. El concepto de pueblos indgenas utilizado en la ley es muy extenso y de l se

deben excluir las comunidades campesinas y costeas;

5. Que es necesario precisar el concepto de representatividad, de acuerdo con el

Estado, y el concepto de acuerdo entre el Estado y los pueblos.

El 12 de julio de 2010 la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos y

Afroperuanos, Ambiente y Ecologa emitieron un dictamen en el que rechaz las
observaciones del Poder Ejecutivo y, bajo la figura de la insistencia, someti
nuevamente a consideracin el texto aprobado anteriormente13.

13. Congreso de la Repblica de Per, Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecologa,
dictamen de 12 de julio de 2010.
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CONCLUSIONES
En el Per el Convenio 169 de la OIT se encuentra vigente desde 1995 y existen
algunas decisiones del Tribunal Constitucional sobre el contenido del derecho a la
consulta previa, as como iniciativas legislativas y recomendaciones e informes de
instituciones estatales y no gubernamentales sobre cmo implementar este
derecho. Sin embargo, los avances concretos hacia el pleno respeto del derecho a
la consulta han sido muy limitados.

La normativa peruana que aborda el tema del derecho a la consulta previa de los
pueblos indgenas es dispersa, inadecuada e insuficiente.

Durante los ltimos aos ha habido un crecimiento acelerado de la inversin

privada para el desarrollo de actividades extractivas de recursos naturales en
zonas andinas y amaznicas donde habitan pueblos indgenas, sin consultar
previamente con las comunidades afectadas.

El rea ocupada por la minera casi se ha triplicado y los lotes petroleros se

sextuplicaron, solo en territorio amaznico. Lamentablemente, los conflictos
sociales han aumentado al mismo ritmo de crecimiento de la inversin privada y el
manejo inadecuado de aquellos ha creado inestabilidad e inseguridad. Las cifras
oficiales sobre el nmero y la dimensin de los conflictos sociales no dejan duda
sobre la gravedad de la situacin y evidencian la necesidad de adoptar una
legislacin que regule el derecho a la consulta previa y que la consagre como un
requisito previo a la toma de decisiones administrativas o legislativas que afecten
los derechos de los pueblos indgenas.

Despus de los violentos acontecimientos de Bagua se generaron importantes

espacios de dilogo intercultural que culminaron con la redaccin consensuada de
un proyecto de Ley

Marco para regular el derecho a la consulta previa de las poblaciones indgenas.

Luego de ser aprobado por el Congreso, el Poder Ejecutivo lo observ en temas
neurlgicos y dej su aprobacin en suspenso y el problema sin regulacin legal.
Por su parte, el Tribunal Constitucional ha jugado un rol errtico en relacin con
este tema. Si bien ha emitido sentencias importantes en las que le ha dado
contenido constitucional al derecho a la consulta previa, ha dado un grave revs al
sealar, en contrava de los estndares internacionales, que este derecho solo es
exigible a partir de junio de 2010.

La conflictividad social derivada de la falta de consulta previa es una razn

suficiente para afirmar que Per no debe esperar a que se repitan hechos
violentos similares a los ocurridos en Bagua, para hacer aprobar una ley
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consensuada que allane el camino para hacer de la consulta previa una prctica
real. Ante la realidad de los megaproyectos de inversin que quiere emprender y
que de hecho ha emprendido el Estado en tierras indgenas, es urgente que se
comiencen a implementar los principios internacionales del derecho a la consulta
previa, que estn incorporados en el ordenamiento jurdico de Per desde hace
tiempo y que no han podido aplicarse, entre otros aspectos porque a pesar de
haber sido revitalizados en una contradictoria sentencia del Tribunal
Constitucional, todava se perciben como una simple declaracin sin muestra real
de voluntad poltica que los haga operativos.
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INDICE
1. INTRODUCCIN

2. LEY DE CONSULTA PREVIA

I) Antecedentes
II) El derecho a la tierra
III) Participacin Indgena
IV) Reestructuracin Institucional
V) La Conflictividad Social y la Falta de Consulta Previa

1.1. EL CONFLICTO EN BAGUA

VI) EL ORDENAMIENTO JURDICO PERUANO SOBRE EL DERECHO A

LA CONSULTA PREVIA.

Incorporacin del Derecho Internacional al Derecho Interno

La Constitucin Poltica Peruana
Un Marco Jurdico Conflictivo y una Reglamentacin Inconclusa
El Derecho a la Consulta Previa sobre Actividades Mineras

VII) Un Caso Emblemtico de Explotacin Minera: La Cordillera del

Cndor

Medidas Cautelares de Proteccin Frente a La Explotacin de

Madera
El Derecho a la Consulta Previa en la Regulacin de Las
Actividades de Hidrocarburos

3. CONCLUSIONES
4. BIBLIOGRAFIA
5. CUESTIONARIO
6. RECOMENDACIONES
7. ANEXOS
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BIBLIOGRAFIA

1. ANCHANTE RULL, MARLENE. La Ley de Consulta Previa: Caos o

inclusin social?. Recuperado el 15 de noviembre de 2012 en:
http://blog.pucp.edu.pe/blog/marleneanchante/category/9187/tag/

2. Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) y

otros.

3. Per: Informe alternativo 2012. Sobre el cumplimiento del Convenio 169 de

la OIT. Lima: AIDESEP, 2012.

4. BERMDEZ, LELLY. El derecho a la consulta de los pueblos indgenas.

En: Revista de Anlisis Especializado en Jurisprudencia. Tomo 39.
Septiembre de 2011.

5. BERMDEZ, MANUEL. Anlisis del manejo del desarrollo legislativo y

temtico de la consulta a pueblos indgenas. Revista de Anlisis
Especializado de Jurisprudencia. Tomo 39. Septiembre de 2011.

6. Comisin Andina de Juristas y Konrad Adenauer Stiftung. Lineamientos

para una agenda pblica en derechos de los pueblos indgenas. Lima: KAS,
2011.

7. Comisin de Expertos de Aplicacin de Convenios y Recomendaciones

(CEARC). Observacin, CEARC / 80 reunin. Febrero, 2010.