Artigo

Anlise de Poltica Externa e Poltica Externa

Brasileira: trajetria, desafios e possibilidades
de um campo de estudos
Foreign Policy Analysis and Brazilian Foreign Policy:
evolution, challenges and possibilities of an academic field

Mnica Salomn*
Letcia Pinheiro**
Rev. Bras. Polt. Int. 56 (1): 40-59 [2013]

Introduo

A Anlise de Poltica Externa (APE) hoje um campo de estudos bem

consolidado dentro da grande disciplina das Relaes Internacionais (RI).
Numerosos indicadores testemunham essa consolidao, como a existncia de
revistas especializadas (destacando-se a Foreign Policy Analysis) e de diversos
manuais especficos sobre APE e captulos sobre APE nos principais manuais de
Relaes Internacionais; a criao de grupos de trabalho ou sees sobre APE nas
principais associaes acadmicas nacionais e internacionais de Cincia Poltica/
Relaes Internacionais (ABRI e ABCP no Brasil, International Studies Association
nos EUA e British International Studies Association no Reino Unido); e a incluso
de disciplinas com essa denominao nas grades curriculares dos cursos de Relaes
Internacionais em todo o mundo.
Em princpio, a substncia da APE no se diferencia da substncia da
disciplina me, Relaes Internacionais/Poltica Internacional. Ambas abrangem,
com efeito, todos aqueles fenmenos suscetveis de serem includos no continuum
conflito-cooperao e que ultrapassam as fronteiras nacionais. O que outorga
especificidade APE seu foco nas aes internacionais de unidades particulares.
Com efeito, a APE tem como objeto o estudo da poltica externa de governos
especficos, considerando seus determinantes, objetivos, tomada de decises e
aes efetivamente realizadas1.

* Professora do Departamento de Economia e Relaes Internacionais da Universidade Federal de Santa Catarina

(UFSC) (monica.salomon@ufsc.br).
** Professora do Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro
(PUC-Rio) (pinheiro.leticia14@gmail.com).
1 Incluindo, dentro das aes realizadas, aquelas apenas anunciadas (tais como ameaas e blefes).

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 A nlise de Poltica Externa e Poltica Externa Brasileira: trajetria, desafios e possibilidades [...]

Se tradicionalmente esse governo especfico era um governo nacional, o

legtimo responsvel pela elaborao da poltica externa do Estado, nas ltimas
dcadas os diversos processos de descentralizao e regionalizao associados
globalizao tm feito com que outros nveis de governo diferentes do nacional
(supranacionais ou subnacionais) desenvolvam suas prprias polticas externas,
tornando-se assim objetos vlidos da APE. A poltica externa da Unio Europeia
tem sido analisada sob essa lente (White 2001), bem como aqueles governos
subnacionais com atividade externa consistente (Soldatos 1990; McMillan 2008;

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Salomn 2011).
Em teoria, as ferramentas da APE poderiam ser tambm aplicadas ao estudo das
aes internacionais de atores internacionais no governamentais, como empresas
ou organizaes no governamentais (ONGs). Contudo, isso s realmente vivel
na medida em que essas unidades desenvolvam uma atividade externa planificada
e coerente, ou seja, uma poltica (policy). Mesmo assim, as grandes diferenas
entre atores governamentais e no governamentais, comeando pela ausncia de
constituency destes ltimos, limitam consideravelmente a utilidade da aplicao desse
enfoque originalmente concebido para analisar polticas governamentais para
a anlise da ao externa de atores no estatais.
Isso no supe, necessariamente, que a APE seja uma disciplina estadocntrica
no sentido de desconsiderar o papel de atores no estatais e de dinmicas no
protagonizadas pelo Estado na poltica internacional. Colocar o foco nos processos
polticos estatais, como faz a APE, no significa considerar que s estes so
relevantes para compreender a realidade internacional. Alis, a APE bastante
atenta interao das unidades de deciso governamentais com uma pletora de
variados atores dentro e fora das fronteiras do Estado que influenciam a formao
e implementao dessa poltica pblica.
A poltica externa, com efeito, uma poltica pblica, embora com uma
especificidade que a diferencia do resto das polticas pblicas: o fato de ser
implementada fora das fronteiras estatais, o que pode levar a uma distncia
considervel entre objetivos e resultados2. Por sua condio de poltica pblica, cabe
distinguir a poltica externa da mera ao externa, um conceito mais amplo que
inclui todo tipo de contatos, planificados ou no, de um governo com outro ator
fora de suas fronteiras. Por sua vez, entender a poltica externa como poltica pblica
leva a considerar seu processo de elaborao, no qual incidem, como em qualquer
outra poltica pblica, as demandas e conflitos de variados grupos domsticos.
Sendo a poltica externa uma dimenso das relaes internacionais e uma
poltica pblica, no surpreendente que a insero disciplinar da APE tenha
oscilado entre o campo da Poltica Pblica e o das Relaes Internacionais. Como

2 Embora implementada fundamentalmente fora das fronteiras do Estado, a poltica externa resulta e promove
arranjos institucionais-burocrticos domsticos diversos, bem como articulaes polticas internas de variadas
dimenses.

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 Mnica Salomn; Letcia Pinheiro

relata Carlsnaes (2002, 331), ainda em meados dos anos 1970 a APE era percebida
nos Estados Unidos mais como subrea do primeiro campo que do segundo.
Alm dessa dupla vinculao, a APE tem uma forte relao com outras
disciplinas, em particular com a Psicologia Cognitiva e a Psicologia Social
(indispensveis para abordar os processos de tomada de decises), a Sociologia,
a Economia, o Direito e a Histria, mas tambm a Teoria dos Sistemas e a
Neurocincia, entre outras. Isso, claro, tambm verdade para a grande
disciplina das Relaes Internacionais. Contudo, perceptvel uma diferena de
grau entre elas, com a APE especialmente dependente, no seu desenvolvimento,
de contribuies transdisciplinares que nem sempre tm presena em outras reas
das Relaes Internacionais3.
Por fim e no menos importante, por APE no entendemos aqui to
somente o campo de estudos sobre a poltica externa centrado na anlise de
processo decisrio. verdade que essa dimenso foi a marca da constituio da
subdisciplina conhecida por esse nome nos anos 1950. Nos dias de hoje, entretanto,
seria equivocado atribuirmos pesquisa sobre o impacto do processo decisrio no
contedo da poltica externa como o nico objeto de investigao para o qual se
volta a APE. Ao nosso entender, os estudos de processo decisrio constituem hoje
um, dentre outros, dos focos desse amplo campo de estudos, que inclui todos os
aspectos (influncias, contextos e prticas sociais, entre outros) que incidem em
todas as fases (desde a formao da agenda at a implementao) de uma poltica
externa.
No Brasil, a rea de APE encontra-se em processo de consolidao. Seu
instrumental terico-conceitual cada vez mais usado na pesquisa acadmica e
vrios cursos de graduao e programas de ps-graduao em RI incluem a disciplina
de APE no seu currculo. Diferentemente do passado, em que a poltica externa
brasileira era vista como singular frente s demais polticas pblicas e, portanto,
pouco afeita a ser investigada por ferramentas que dessem conta de sua formulao
no campo da poltica, na atualidade isso tem mudado consideravelmente.
Tendo em conta o exposto acima, este artigo tem dois objetivos. O primeiro
oferecer ao pblico brasileiro uma viso abrangente do campo de estudos de APE,
condizente com a diversidade que, de fato, caracteriza a prtica e a investigao
sobre poltica externa. O segundo mostrar as tendncias pelas quais a APE vem
se desenvolvendo no Brasil. Para tanto, dividimos o artigo em trs sees, alm
desta introduo e da concluso. Na primeira seo tratamos da constituio
da subdisciplina de APE na dcada de 1950 e de como, aps esse momento
fundador, ela foi se desenvolvendo at os dias de hoje. Na segunda vinculamos

3 Enquanto tradicionais contribuies tericas das Relaes Internacionais, em particular algumas correntes
do Institucionalismo e do Realismo, privilegiam o nvel sistmico e, dessa forma, prescindem de explicaes
histricas, psicolgicas, jurdicas, econmicas e outras, as explicaes baseadas em atores especficos, como a APE,
no podem prescindir delas, nem de seus avanos em virtude da centralidade do agente na sua reflexo. Nesse
particular, digno de especial registro a relao da APE com a Psicologia Cognitiva/Neurocincia, disciplinas
que, por sua vez, registraram considerveis avanos nos ltimos anos.

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 A nlise de Poltica Externa e Poltica Externa Brasileira: trajetria, desafios e possibilidades [...]

a APE s grandes perspectivas tericas da grande disciplina das RI. Na terceira

comeamos fazendo referncia aos estudos que podem ser considerados como
antecedentes do desenvolvimento da APE no Brasil: as anlises sobre a poltica
externa brasileira feitas sob a lente da Histria, da Cincia Poltica e mesmo das
Relaes Internacionais, mas sem dilogo com as discusses mais especficas dentro
da APE e sem considerar essa mesma produo de conhecimento sobre a realidade
brasileira como inserida no campo disciplinar da APE; em seguida fazemos uma
reviso preliminar da pesquisa sobre poltica externa brasileira realizada no Brasil

Revista Brasileira de Poltica Internacional

que situa a si mesma dentro do campo da APE. Finalmente, a ttulo de concluso,
fazemos um breve balano sobre essas tendncias da produo brasileira no campo,
apontando possveis caminhos para seu desenvolvimento futuro.

A trajetria da APE como subdisciplina

O artigo seminal de Richard Snyder, Henry W. Bruck e Burton Sapin,

Decision-Making as an Approach to the Study of International Politics (1954),
considerado a pedra fundamental da APE como subdisciplina ou campo de
estudos com identidade prpria. A proposta de anlise estava fortemente inserida
dentro da Cincia Poltica behaviorista e influenciada, em particular, pelo modelo
eastoniano de sistema poltico, nesse momento em pleno auge (Easton 1953). O
ponto de partida era a ideia de que a poltica externa , antes de tudo, um produto
de decises, e que o modo pelo qual as decises so tomadas afeta substancialmente
seu contedo. Ou seja, a poltica externa deveria ser investigada a partir do suposto
de que ela se constitui essencialmente de uma srie de decises tomadas por um
ou mais indivduos chamados decisores; que esses decisores agem de acordo
com a definio que fazem da situao; e que essas decises no surgem pura e
simplesmente a partir dos estmulos externos, mas so sim processadas por um
mecanismo dentro do Estado. Em contraponto ao que as anlises sistmicas de base
realista defendiam, a partir dessa nova perspectiva o analista estaria em condies
de explicar por que Estados com posies similares no sistema internacional
comportavam-se de modos distintos.
A partir dessa contribuio de Snyder e de seus coautores, que impactou
fortemente os estudos de poltica externa, em particular nos Estados Unidos, foram
traados dois caminhos distintos de desenvolvimento da subrea. Um, fortemente
atrelado Cincia Poltica behaviorista, procurou desenvolver uma grande
teoria da poltica externa. Outro, metodologicamente mais plural e introduzindo
elementos de diversas perspectivas disciplinares (teoria das organizaes, geografia,
psicologia social, psicologia cognitiva), se materializou na construo de teorias
mais especficas, de mdio alcance, sobre uma grande variedade de fenmenos
relacionados com a produo da poltica externa. Enquadrado na tentativa
behaviorista de aproximar metodolgica e epistemologicamente as cincias sociais
s cincias naturais, o projeto de desenvolver uma Poltica Externa Comparada

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 Mnica Salomn; Letcia Pinheiro

(Comparative Foreign Policy) sob a liderana intelectual de Rosenau (1966, 1974,

1980) foi sem dvida o motor da subdisciplina por quase 20anos. O ambicioso
objetivo do projeto era chegar a uma teoria geral da poltica externa, capaz de
explicar qualquer poltica externa e at de predizer atuaes especficas. A maneira
de fazer isso era identificar, a partir de dados extrados de mltiplas fontes, as
correlaes entre as caractersticas das naes e os tipos de comportamento de
umas com relao s outras. O recente surgimento dos computadores facilitava as
anlises multivariveis. Grandes projetos baseados na construo de enormes bancos
de dados como os projetos Interstate Behavior Analysis (IBA), Dimensions of
Nations (DON), ou Comparative Research on the Events of Nations (CREON)
(Hudson 2005, 20) foram criados com esse objetivo. As secretarias de Estado
e de Defesa dos EUA, confiantes de que os resultados contribuiriam a prever as
aes do inimigo sovitico, os financiaram generosamente.
Porm, esses ambiciosos objetivos no foram atingidos. Em vez de uma
teoria geral, os comparativistas tinham, depois de dcadas de trabalho, apenas uma
extensa lista de possveis variveis relevantes. O fracasso se deveu em parte a que,
como reconheceu a figura fundamental do movimento behaviorista em cincia
poltica, David Easton, os objetivos eram inatingveis: o estudo das sociedades
humanas exige mtodos diferentes dos da fsica. E em parte porque os desenhos de
pesquisa behavioristas eram bastante deficientes. Eles se baseavam, com efeito, na
ideia indutivista ingnua, pr-popperiana (Chalmers 1993), de que era possvel
proceder a generalizaes a partir da simples observao dos dados, sem uma teoria
prvia a partir da qual se identificassem as conexes relevantes4.
A falta de resultados dos comparativistas e as fortes crticas resultantes
reforaram o caminho que j vinha sendo trilhado por outros estudiosos. Assim,
descartando o ambicioso objetivo inicial de construir uma teoria geral da poltica
externa, os esforos passaram a estar focados na elaborao de teorias de mdio
alcance sobre fenmenos muito mais restritos, complementares ou no entre eles.
A ttulo de exemplo, podemos citar o clssico trabalho de Graham Allison
sobre a crise dos msseis de Cuba (Allison 1971), origem do enfoque da poltica
burocrtica, muito frtil at os dias de hoje (Hilsman 1987; Kozak e Keagle
1988; Kaarbo 1998). Da mesma forma, as abordagens sociocognitivas, apoiadas
em teorias dos campos disciplinares da Psicologia Social e da Psicologia Cognitiva,
buscariam no estudo das crenas, percepes e imagens, entender como a dinmica
de funcionamento de um pequeno grupo (Janis 1972) ou os erros de processamento
de informaes pelos indivduos (Jervis 1976; Jervis, Lebow e Stein 1985; Glad
1989; George 1994) impactam sobre as decises de poltica externa.
Nas ltimas dcadas, desde que o projeto de Poltica Externa Comparada
foi rejeitado por seu prprio idealizador (Rosenau 1989), esse foco nos atores

4 claro que essa uma generalizao aplicvel s parcialmente a muitos dos autores comprometidos com o
projeto da Comparative Foreign Policy. Em particular, no faz justia sutileza da Pr-teoria de Poltica Externa
proposta por Rosenau (1966), ainda nos dias de hoje influente no desenvolvimento da rea.

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 A nlise de Poltica Externa e Poltica Externa Brasileira: trajetria, desafios e possibilidades [...]

especficos lderes, pequenos grupos, organizaes burocrticas mais amplas,

grupos de interesse, etc. se tornou o principal signo de identidade da subrea.
Ao mesmo tempo, como veremos na prxima seo, o interesse pelos fatores
domsticos nos enfoques mais gerais das Relaes Internacionais foi aumentando,
o que fomentou uma maior conexo entre a APE e a grande rea de Relaes
Internacionais.

APE e as matrizes tericas das Relaes Internacionais

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Contribuies liberais

O legado liberal constitui-se, ao nosso modo de ver, na base de sustentao

da subdisciplina da APE. A razo disso a prpria resposta que o liberalismo
oferece s grandes questes das Relaes Internacionais: o conflito recorrente
entre Estados evitvel, a cooperao possvel, e o indivduo, agindo por meio
de instituies, o principal agente de mudana na poltica internacional. Uma
das principais inovaes da nascente subdisciplina da APE nos anos 1950 foi a
de abrir a caixa preta do Estado e passar a considerar a importncia dos fatores
domsticos na formao de polticas externas (sem que isso significasse ignorar os
fatores sistmicos); a influncia das correntes liberais na APE evidente.
A resposta liberal oposta realista, focada na estrutura anrquica do sistema
internacional e seus efeitos, isto , no carter recorrente do conflito internacional.
Na explicao realista da poltica internacional, as variveis internas tm pouco
peso em comparao com as variveis sistmicas. Nas explicaes liberais, pelo
contrrio, as variveis internas carregam quase todo o peso da explicao.
Isso pode ser ilustrado com as contribuies dos liberais-internacionalistas
na primeira metade do sculo 20, todas elas visando a explicar fenmenos como
o imperialismo (Hobson 1902), a irracionalidade da guerra entre potncias
industrializadas (Angell 1913), ou o papel pacificador das organizaes internacionais
(Zimmern 1936; Mitrany 1943) fundamentalmente por meio de variveis internas.
Posteriormente, teorias de cunho liberal como o neofuncionalismo (Haas 1958),
o transnacionalismo (Deutsch 1957) ou o modelo da interdependncia complexa
(Keohane e Nye 1977) continuaram colocando os fatores internos no centro das
explicaes. A partir dos anos 1990, os defensores da tese da paz democrtica
defenderam a ideia de que um fator domstico (tipo de regime poltico)
fundamental para explicar a conduta belicosa ou pacfica dos Estados, e at tentaram
elevar essa tese ao status de lei das relaes internacionais (Levy 1989).
Mais recentemente, Andrew Moravcsik (1997, 2008) tentou redefinir a teoria
liberal de maneira a incluir as principais variveis com as quais as diferentes correntes
liberais tentaram explicar a poltica externa/internacional: ideacionais (efeitos das
ideologias ou identidades culturais na poltica externa); institucionais (efeitos dos
tipos de instituies de representao); e econmico-comerciais (efeitos dos tipos

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de polticas econmicas). O Novo Liberalismo de Moravcsik uma tentativa

de formular uma teoria geral das Relaes Internacionais, dando precedncia s
variveis internas sem desconsiderar, porm, o impacto das variveis sistmicas
(Moravcsick 2008, 249). Mas existem outras propostas muito mais delimitadas
tambm passveis de serem inseridas dentro do paradigma liberal, como as de
Putnam (1988), Milner (1997) ou Martin (2000).

Contribuies realistas

Embora, em grande medida, a APE tenha sido construda em oposio

aos pressupostos realistas, isso no significa que a contribuio realista para
a compreenso da poltica externa possa ser ignorada. De fato, excluindo o
neorrealismo de Waltz, as diferentes verses do realismo se ocuparam e continuam
se ocupando da poltica externa.
Cabe salientar que Hans Morgenthau, sem dvida a figura mais representativa
do realismo clssico, tratou tanto das escolhas polticas do governante e outros
tomadores de deciso (isto , poltica externa) quanto dos fatores sistmicos que
afetam a todos os estados por igual (poltica internacional) (Morgenthau 1948).
Essa preocupao dos realistas com a poltica externa persistiu at que, com
a publicao da Theory of International Politics de Kenneth Waltz, em 1979, o
realismo estrutural ou neorrealismo se tornou predominante como corrente do
pensamento realista (que, por sua vez, era a predominante dentro da academia de
RI dos EUA). O objetivo de Waltz nessa obra era construir uma teoria da poltica
internacional: uma teoria sobre os processos recorrentes (fundamentalmente a
guerra) no sistema poltico internacional. Waltz no tinha a inteno de explicar
polticas externas individuais. A esse respeito, ele afirmava que, dada a enorme
quantidade de fatores (internos e sistmicos) que contribuem formao de
polticas externas, praticamente impossvel elaborar teorias de poltica externa
(Waltz 1979). Em todo caso, no era sua inteno fazer isso.
Por sua vez, sua teoria de poltica internacional prescinde de todos os fatores
domsticos (forma de governo, de Estado, ideologia, composio de grupos de
interesse) como variveis explicativas, e mantm apenas a distribuio de poder
entre as principais potencias do sistema como o principal fator condicionante
(junto com a anarquia ou falta de governo centralizado) da poltica internacional.
Fica claro ento que a poltica internacional no , para Waltz, a soma de polticas
externas, como o era para o realismo tradicional. Tampouco aceitou Waltz a ideia
apontada por autores como Elman (1996) de que mesmo sendo outra sua inteno,
era sim possvel inferir dos pressupostos da sua teoria de poltica internacional (por
exemplo, o maior peso relativo dos fatores externos do que os internos) alguns
elementos que permitiriam construir uma teoria neorrealista da poltica externa.
Na mesma linha de Elman, os autores da corrente do realismo neoclssico
surgida nos ltimos anos da dcada de 1990 (Schweller 1998; Wohlfort 1993;

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 A nlise de Poltica Externa e Poltica Externa Brasileira: trajetria, desafios e possibilidades [...]

Zakaria 1998) declararam sua inteno explcita de construir uma teoria realista
da poltica externa. Segundo eles, o neorrealismo e o realismo neoclssico so
complementares: o primeiro trata da poltica internacional e o segundo, da
poltica externa. O realismo neoclssico continua sendo realista porque a varivel
independente com a qual a poltica externa explicada a preocupao dos Estados
pela posio relativa que ocupam na distribuio de poder internacional, argumento
tipicamente realista. Mas no deixa de ser uma teoria de poltica externa porque no
busca explicar questes de poltica internacional (como condies para a cooperao

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internacional ou causas de guerra) seno a atuao de Estados individuais. Nas
palavras de autores dessa corrente, o que se procura explicar como, e sob que
condies, as caractersticas dos Estados afetam a avaliao que os lideres fazem
das ameaas e oportunidades internacionais e das polticas externas diplomticas,
militares e econmicas selecionadas pelos Estados (Lobell, Ripsman e Taliaferro
2009, traduo nossa). Ao mesmo tempo, o realismo neoclssico (re)introduz de
maneira sistemtica os fatores domsticos em suas explicaes de poltica externa:
recursos, capacidade de mobilizao, influncia dos atores sociais domsticos e
grupos de interesse, nvel de coeso das elites, etc. Esses fatores no so considerados
os determinantes principais das polticas externas, mas sim variveis intervenientes,
presentes em modelos que do prioridade explicativa aos fatores sistmicos.

Contribuies construtivistas

Embora o Construtivismo tenha sido concebido (pelo menos na vertente

idealizada por Alexander Wendt) como complementar ao liberalismo (Wendt
1992), seria um erro supor que ele , como aquele, fundamentalmente uma teoria
de poltica externa. Para comear, o Construtivismo no , estritamente, uma
teoria da poltica internacional/relaes internacionais seno uma teoria social
mais ampla que pode ser aplicada ao estudo da poltica internacional. Essa teoria
social postula a importncia do componente ideacional nas relaes sociais em
geral. Isto , o papel das ideias , para os construtivistas, to determinante na vida
social quanto os fatores materiais.
Alm disso, o foco das anlises construtivistas no so os Estados individuais,
e sim as prprias ideias (normas, identidades, interesses) e a maneira como estas
surgem, se propagam e se modificam. Os diversos atores, estatais ou no estatais,
interessam aos construtivistas na medida em que participam desses processos de
criao e difuso de normas.
Isso no significa que no existam conexes e influncias mtuas entre
o Construtivismo e a APE. Uma primeira conexo que podemos detectar a
influncia dos enfoques sociocognitivos presentes na APE na constituio da
corrente Construtivista em relaes internacionais, influncia reconhecida por
vrios autores (Finnemore e Sikkink 2001; Wendt 1992). Esses enfoques, com
elementos provenientes da Sociologia, da Psicologia Social e da Psicologia Cognitiva,

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 Mnica Salomn; Letcia Pinheiro

tinham sido deixados de lado pelas correntes dominantes em RI nos EUA, mas
nunca deixaram de estar presentes na APE. Alm disso, a APE e o Construtivismo
guardam outra importante convergncia, para alm das suas respectivas nfases
na cognio, qual seja a importncia que ambos atribuem ao dos agentes na
poltica internacional.
possvel que, na atualidade, o Construtivismo seja mais influente na APE
que vice-versa, e que a rica pesquisa construtivista sobre formao de interesses
(Wendt 1992, 1999), normas internacionais (Finnemore e Sikkink 1998), redes de
ativismo transnacional (Keck e Sikkink 1998) ou interao de estruturas e agentes
(Wendt 1999), entre outros temas, ao ser aplicada anlise das polticas externas
individuais, esteja reforando essa dimenso cognitiva que j existia na APE.
Por outra parte, embora a APE seja, como vimos, compatvel tanto com
explicaes realistas, que do mais peso aos fatores sistmicos na explicao de
polticas externas, quanto com explicaes liberais, que postulam a preponderncia
dos fatores domsticos, importante salientar que boa parte dos autores que
trabalham com a APE permanecem neutros a esse respeito, deixando que a pesquisa
emprica decida, para cada caso especfico, que tipo de fatores teve peso maior. Isso
semelhante posio construtivista, que, a priori, no concede um peso maior
nas explicaes dos fenmenos internacionais nem s estruturas nem aos agentes.
Assim, de maneira semelhante aos muitos autores que, em vez de se identificarem
como liberais ou realistas, se identificam prioritariamente como analistas de
poltica externa, os construtivistas tambm se opem ao determinismo das teorias
tradicionais das RI. Ao nosso modo de ver, essa uma coincidncia muito salutar.

Constituio e desenvolvimento do campo de estudos

da APE no Brasil

Nesta seo trataremos de dois momentos cronologicamente consecutivos do

campo de estudos da APE no Pas. O primeiro relativo sua formao, quando
as anlises sobre a poltica externa brasileira eram realizadas sem dilogo com
as discusses mais especficas dentro da APE. O segundo momento, que nos
contemporneo, apresenta uma viso panormica das tendncias da pesquisa sobre
poltica externa brasileira realizada no Brasil, agora sim inserida no campo da APE.
Se no mundo anglo-saxo o desenvolvimento da disciplina de Relaes
Internacionais e da subrea de Anlise de Poltica Externa datam, respectivamente,
do incio e de meados do sculo 20, o impacto de ambas no Brasil, assim como em
outros pases da Amrica Latina (Tickner 2002), foi bem posterior, comeando s
em meados da dcada de 1970. At ento a reflexo sobre a poltica externa e as
relaes internacionais encontrava-se concentrada em outros campos disciplinares
e nos crculos de diplomatas, ou, como j desenvolvido em outra oportunidade,
nos escritos de intelectuais enquanto diplomatas primeiramente, depois acrescidos
das contribuies dos diplomatas enquanto intelectuais (Pinheiro e Milani 2012).

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 A nlise de Poltica Externa e Poltica Externa Brasileira: trajetria, desafios e possibilidades [...]

O tema era explorado, portanto, em grande parte no campo do Direito Internacional,

do Jornalismo especializado e da Histria Diplomtica. Evidentemente, cada um
desses campos imprimia aos escritos a marca caracterstica da natureza da sua
prpria narrativa: formalista e fracamente politizada no caso dos estudos inseridos
no Direito Internacional Pblico; datada e com forte contedo imediatista, no
caso das contribuies de natureza mais jornalstica; e de fortssimo vis oficialista
no caso dos estudos no campo da Histria Diplomtica, na medida em que, nesse
caso, era notria a superposio entre a atividade de pesquisa e a prtica dessa

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mesma diplomacia (Santos 2005, 24).
O processo de institucionalizao das Cincias Sociais no Brasil e o
fortalecimento e expanso da universidade por meio do estabelecimento de cursos
de ps-graduao nas diversas reas de conhecimento a partir da dcada de 1970
viria favorecer a formao de uma comunidade acadmica que, aos poucos, iria
buscar autorizao para tratar de temas de poltica externa e relaes internacionais,
juntamente com aqueles que j vinham oferecendo sua contribuio (Pinheiro e
Milani 2012). Formava-se assim a rea de Relaes Internacionais no Pas.
Por outro lado, a partir dos anos 1970, o crescente multipolarismo econmico
e poltico internacional coexistente com a bipolaridade estratgica abriria
oportunidades para um comportamento mais flexvel e proativo dos pases
perifricos em geral e dos latino-americanos em particular (at ento mais reativos
que proativos na poltica internacional), enriquecendo suas agendas de poltica
externa e dando uma motivao tanto poltica como acadmica ao estudo da
poltica externa.
Este contexto levou a que acadmicos brasileiros buscassem refletir sobre o
rol de oportunidades internacionais do Pas no perodo a partir das ferramentas
analticas das Relaes Internacionais. No seu conjunto, essa produo refletia
em grande parte a preocupao dos formuladores da poltica externa brasileira
de ento acerca do marco de autonomia possvel da poltica externa, a partir do
declnio da hegemonia norte-americana e das mudanas na poltica externa do
pas a partir de 1974 (Herz 2002, 18). Dentre outros trabalhos desenvolvidos
nessa chave podemos citar os de Martins (1975), Lima (1986) e Camargo (1988).
Mas, alm dessa preocupao de ordem acadmica e normativa sobre o perodo
que lhes era contemporneo, os estudiosos lanaram-se investigao a respeito
de perodos pretritos em que as restries sistmicas, embora mais rgidas que as
contemporneas, no teriam impedido um comportamento mais autnomo por
parte do Brasil (Hirst 1982; Moura 1980, dentre outros). Desenvolvia-se assim o
campo de estudos sobre a Poltica Externa Brasileira, agora sob a gide da Analise
de Poltica Externa. De fato, como bem notado por Lima, no seu incio, a rea
de Relaes Internacionais [no Brasil] se confundia com a Anlise de Poltica
Externa e ambas eram identificadas como um campo disciplinar prprio, distinto
das demais disciplinas que tambm iniciavam seu processo de institucionalizao
(Lima, no prelo).

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 Mnica Salomn; Letcia Pinheiro

Alm disso, o fortalecimento da produo intelectual das comunidades

acadmicas stricto sensu (em acrscimo produo intelectual de diplomatas,
inicialmente muito influente) trouxe ngulos de viso bem mais receptivos
hiptese da existncia de dissenso e mesmo de conflito interno sobre os rumos da
poltica externa brasileira, interpretao em geral ausente da produo de autoria
dos diplomatas em vista de sua incompatibilidade com o quadro cognitivo desses
representantes dos interesses nacionais.
O fato que, nos dias de hoje, em decorrncia da expanso e da institucio-
nalizao de cursos de graduao e ps-graduao em Relaes Internacionais no
Pas, assim como da formao de alguns profissionais em universidades estrangeiras
com larga tradio na rea, a produo da comunidade de estudiosos no Brasil no
campo de estudos de APE no apenas maior, mas sem sombra de dvida feita a
partir de um profcuo dilogo com a produo terica e analtica de APE no mundo.
de se notar que, embora a rea de RI seja hoje muito maior em quantidade
e em diversidade temtica e terica do que na sua formao original, isso no levou
a uma reduo do campo especfico da APE nos estudos sobre poltica externa
brasileira. Isso visvel tanto nas dissertaes de mestrado e teses de doutorado
sobre o tema como tambm na expressiva quantidade de trabalhos sobre a poltica
externa brasileira apresentados nos encontros regulares das associaes cientficas
nacionais e internacionais5. Da mesma forma, os peridicos nacionais especializados
tm sido veculos privilegiados de divulgao de pesquisas na rea6.
A liberalizao do regime poltico brasileiro nos anos 1980 e a diversificao da
pauta de interesses do Pas em decorrncia do fim da Guerra Fria e da intensificao
da globalizao tambm so fatores que contriburam fortemente a incrementar o
interesse pelas ferramentas da APE para pensar a poltica externa brasileira, j que o
aumento da participao de atores sociais nos debates e no processo de formulao
da poltica externa brasileira, bem como o acesso mais democrtico s informaes
sobre a poltica externa, estimularam os pesquisadores a investigar o papel desses
novos atores na poltica externa.
Por fim, a crescente visibilidade do Brasil na comunidade internacional
aumentou o interesse por parte de pesquisadores sobre a poltica externa do Pas,
alm de expandir ainda mais o leque de temas a constituir a agenda da poltica
externa brasileira. Desse contexto resulta um retrato bastante promissor da rea,
cujas tendncias resumiremos a seguir.
No corte mais convencional da APE, ou seja, aquele voltado para o exame
das unidades de deciso e do processo decisrio stricto sensu, os estudos sobre a

5 Em pesquisa realizada h quatro anos, constatou-se que entre 1998 e 2006 o tema de Poltica Externa
Brasileira foi o mais presente nas dissertaes e teses defendidas nos principais Programas de Ps-Graduao em
Relaes Internacionais, conforme registrado pelo sistema da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de
Nvel Superior (Capes); e que, entre 2000 e 2006, esse eixo de investigao ocupou o primeiro e segundo lugares
dentre os trabalhos apresentados nas principais associaes cientficas brasileiras (Pinheiro 2008).
6 O mesmo no se pode dizer sobre os peridicos internacionais particularmente os de lngua inglesa, que
ainda registram baixssima presena de autores da comunidade brasileira de estudiosos de poltica externa.

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 A nlise de Poltica Externa e Poltica Externa Brasileira: trajetria, desafios e possibilidades [...]

poltica externa brasileira tem sido relativamente tmidos. De fato, para alm de
pesquisas que buscaram lanar luz sobre o funcionamento da arena decisria da
poltica externa brasileira durante o perodo militar autoritrio que, ao contrrio
do que afirmavam as teses ento vigentes, demonstraram a grande complexidade
do perodo (Gonalves 1993; Pinheiro 2000), s recentemente surgiram novas
perspectivas de trabalho nessa linha. Concorreu para esse renovado interesse a
respeito das unidades decisrias a prpria mudana ocorrida no cenrio domstico
e internacional que potencializou a presena de novas unidades no processo de

Revista Brasileira de Poltica Internacional

deciso. Assim, a presena dos governos subnacionais municpios e estados na
construo de parcerias internacionais para o Pas tornou-se objeto de investigao
de alguns pesquisadores (Vigevani 2004; Salomn 2011), assim como a ao externa
dos chamados ministrios domsticos e outras agncias federais, que vm alterando
a arquitetura da arena decisria, trouxe para o debate a literatura sobre minorias
burocrticas (Kaarbo 1998), como fizeram Macedo (2008) e outros.
Deve-se registrar, igualmente como um primeiro passo na direo de reflexes
mais analticas, as pesquisas que buscam mapear esse novo arranjo institucional
(Rivarola Puntigliano 2008; Frana e Sanchez Badin 2010; Figueira 2011; Pinheiro
2009). Apesar de a discusso sobre as conseqncias desta nova configurao
(Pinheiro e Milani 2012) ser ainda incipiente, essa preocupao que encontra
respaldo na literatura sobre Administrao Pblica, Polticas Pblicas e Sociologia
das Instituies certamente fornecer insumos essenciais para futuras pesquisas de
flego mais analtico. Ainda no campo de processo decisrio, a anlise cognitiva tem
sido uma ferramenta utilizada com bastante sucesso. Arbilla (2000), por exemplo,
demonstrou como os arranjos institucionais domsticos foram responsveis por
mudanas conceituais adaptativas e graduais e que a reformulao do quadro
conceitual da diplomacia brasileira constituiu um complexo processo poltico no
qual estava em jogo a prpria implementao das mudanas nas respectivas agendas
externas. J Silva (1995) props uma anlise a respeito da influncia das ideias sobre
a formulao da poltica externa brasileira focalizada na atuao do Pas na Liga
das Naes e nas Naes Unidas utilizando uma srie de enfoques que do nfase
aos fatores ideacionais (Goldstein e Keohane 1993; Vetzberger 1990; Yee 1996).
Outros, embora claramente inseridos nesse mesmo campo, afirmam se inserir
no campo do Construtivismo, o que s ajuda a confirmar as tangencias entre este
e a anlise cognitiva, conforme referido acima. Esse o caso, por exemplo, de
Saraiva e Briceo Ruiz (2009), que analisaram as percepes de atores polticos
domsticos no interior dos maiores pases membros do Mercosul a respeito do
processo de integrao, assim como as ideias presentes na esfera pblica de apoio
ou de rejeio ao bloco.
No campo das contribuies realistas, vale registrar a presena de um trabalho
(Alves 2002) que ir buscar em Waltz as explicaes para o comportamento do
Brasil durante a 2 Guerra Mundial. O mesmo Alves (2007) iria, anos mais tarde,
retomar o realismo como perspectiva terica para analisar comparativamente a

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 Mnica Salomn; Letcia Pinheiro

posio do Brasil frente 2 Guerra Mundial e a guerra da Coreia. Dessa feita,

porm, o autor busca na vertente neoclssica do realismo a explicao para o
comportamento do Brasil, entendendo que variveis intervenientes domsticas
tiveram peso explicativo para os dois casos.
J com relao ao vis liberal, os exemplos abundam. O modelo do Jogo de
Dois Nveis tem despertado particular interesse dos estudiosos que examinam a
poltica externa brasileira nos fruns comerciais internacionais. Curiosamente,
porm, esta que tem sido uma das linhas de investigao mais presentes no
campo tambm a que revela mais lacunas na utilizao do modelo, talvez pela
sua exigncia intrnseca de ter que incorporar um considervel volume de dados
empricos. Ainda assim podemos citar como um exemplo, dentre vrios outros, de
sua utilizao o trabalho de Oliveira (2003) sobre o contencioso do acar entre
Brasil e Argentina no Mercosul.
O conceito de estruturas domsticas desenvolvido por Risse-Kapen (1995)
tambm um instrumento de investigao que vem sendo utilizado. Apoiado nele
e com louvvel ateno pesquisa emprica, Carvalho (2003) trata do papel de
grupos de interesse na formao da posio oficial brasileira para a III Conferncia
Ministerial da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), em Seattle, em 1999.
Da mesma forma, alguns pesquisadores tm lanado mo da contribuio de
Martin (2000) e de Milner (1997) para analisar a relao entre Poder Executivo e
Poder Legislativo na poltica externa brasileira. O trabalho de Alexandre (2006),
por exemplo, apresenta resultados muito interessantes ao demonstrar a validade
da hiptese de delegao sugerida por Martin no papel do Congresso Brasileiro na
poltica externa. Em linha semelhante, a pesquisa de Castro Neves (2003) examina
a relao entre os poderes Executivo e Legislativo na formulao da poltica externa
com relao aos acordos do Mercosul e da rea de Livre Comrcio das Amricas
(Alca), apontando para o papel efetivo do Legislativo na defesa dos seus interesses,
apesar da centralidade do poder Executivo no processo decisrio em matria de
poltica externa. Vale destacar igualmente que o papel do Poder Legislativo vem
sendo tambm avaliado a partir da investigao sobre como se comportam os grupos
de interesse brasileiros na poltica comercial por meio da sua ao no Congresso
Nacional (Oliveira e Onuki 2008).
J o Construtivismo tambm tem atrado diversos pesquisadores interessados
em avaliar a co-constituio agente e estrutura na poltica externa brasileira e no
apenas o papel das ideias no comportamento dos formuladores de deciso, mas
tambm de onde vm essas ideias, crenas e valores e, mais, o que ocorre quando
essas mesmas ideias so socialmente compartilhadas e permanecem vlidas por um
tempo mais longo. A titulo de exemplo, vale citar o trabalho de Mello e Souza
(2007) a partir do modelo de Keck e Sikkink (1998) sobre a influncia das redes
de advocacia transnacional no sucesso brasileiro por ocasio da disputa comercial
com os EUA em torno dos direitos de propriedade intelectual relativos a patentes
farmacuticas de remdios contra a Aids.

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 A nlise de Poltica Externa e Poltica Externa Brasileira: trajetria, desafios e possibilidades [...]

Por fim, h tambm a opo por dialogar com outras disciplinas, expandindo
assim as possibilidades de compreenso sobre a poltica externa brasileira. Esse
o caso, por exemplo, de Vedoveli (2010), que, por meio do estudo dos conceitos
empregados por Rio Branco, Joaquim Nabuco e Oliveira Lima, associou a discusso
sobre construo de identidade elaborada por Kratochwil (2006) s ferramentas
da Histria, em particular da Histria dos Conceitos (Koselleck 1992).

Consideraes finais

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Nossa viso positiva sobre o presente e o futuro desse campo de estudos
no Brasil no impede que apontemos para algumas lacunas que precisam ser
prontamente preenchidas, considerando os trabalhos citados como exemplos das
linhas epistemolgicas e metodolgicas mais contempladas atualmente no Pas.
A primeira delas refere-se discusso sobre a influncia da opinio pblica na
formulao e contedo da poltica externa brasileira, carncia j registrada por Faria
(2008). Nesse sentido, de bom grado recebemos a pesquisa realizada por Franco
publicada em 2009, assim como os surveys realizados com a chamada comunidade
de poltica externa brasileira, conforme denominao de Souza, em duas diferentes
oportunidades (2001, 2008). Da mesma forma, gostaramos de registrar o survey,
ainda em andamento, sob coordenao de Maria Hermnia Tavares de Almeida
no mbito do projeto do Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (Cide/
USP), intitulado O Brasil e o Mundo, cujos primeiros resultados j esto disponveis
ao pblico7. No podemos deixar de sublinhar, entretanto, que o acesso aos dados
no dispensa os pesquisadores de enfrentar a difcil tarefa de conceituar opinio
pblica, assim como de imputar causalidades.
Outra lacuna, a nosso ver mais surpreendente, refere-se aos estudos
centrados no lder. Essa ausncia nos chama ateno no apenas pela natureza do
presidencialismo imperial brasileiro (Lima 2000), o que por si s j seria razo
suficiente para avaliar as caractersticas particulares do mandatrio na poltica
externa; mas, igualmente e ainda que de modo fortuito, pelas caractersticas
particulares dos nossos lderes mais recentes, cujos carisma, centralismo e
ascendncia apenas reforam a importncia dessa linha de investigao.
Por fim, cabe reafirmar que este artigo no pretendeu mais do que
compartilhar com nossos leitores a nossa viso sobre o campo de estudos de APE
e seu desenvolvimento no Brasil. Resta-nos apenas registrar que em nenhum
momento pretendemos realizar um levantamento exaustivo da produo brasileira
a respeito. Nosso objetivo foi to somente indicar que perspectivas analticas
foram utilizadas algumas mais intensamente, outras menos, que dilogos
interdisciplinares foram e tm sido realizados e que caminhos ainda podem e
devem ser trilhados.

7 Disponvel em <http://mexicoyelmundo.cide.edu/2010/ReporteLasAmericasyelMundo2010.pdf>.

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 Mnica Salomn; Letcia Pinheiro

No entanto, para alm dessa avaliao panormica, talvez valha reiterar

um nico aspecto. De fato, no s devido sua relevncia epistemolgica, como
tambm por seu carter de estmulo para os que j se dedicam a pesquisas nesse
campo de estudos e para os que ainda podero vir, consideramos importante
sublinhar aquela que , a nosso modo de ver, a marca desse campo de estudos: sua
pluralidade e abertura a novas perspectivas. Esse trao no apenas vem permitindo
contemplar a prpria reconfigurao pela qual passa a prpria poltica externa nos
dias atuais, como nos capacita como cidados a atuar sobre ela.

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Recebido em 23 de agosto de 2012

Aprovado em 10 de fevereiro de 2013

Resumo

No artigo apresentada uma viso panormica da subdisciplina Anlise de Poltica Externa

(APE), na tentativa de refletir a diversidade que caracteriza a prtica e a pesquisa nesse campo.
Tambm mostra como a APE est se desenvolvendo no Brasil. Na primeira seo se apresenta
de maneira sucinta a evoluo da subdisciplina. Na segunda seo so assinalados os vnculos
entre as principais aproximaes tericas das Relaes Internacionais (RI) e da APE. Na terceira
revisamos como os instrumentos da APE tm sido usados para analisar a Poltica Externa Brasileira.
Palavras chave: Anlise de Poltica Externa; Poltica Externa Brasileira; processo decisrio.

Abstract

The article offers a wide-ranging view of the sub-discipline of Foreign Policy Analysis (FPA), trying
to reflect the diversity which characterizes the practice and the research in the field. It also shows
how FPA has being developing in Brazil. In the first section a brief evolution of the sub-discipline
is traced. In the second section the links between the main theoretical International Relations
(IR) approaches and FPA are shown. In the third section we review the uses of FPA instruments
to analyze Brazilian Foreign Policy.
Keywords: Foreign Policy Analysis; Brazilian Foreign Policy; decision-making process.

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