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La Administracin territorial y local

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Contenidos

La Administracin territorial
La estructura administrativa territorial, en trminos generales, estuvo inspirada en la organizacin hispanogoda
y en la administracin del imperio carolingio.

Existen dos tipos esenciales de territorio: de realengo, dependiente de la Corona, y de seoro, dependiente de
los seores. Caractersticas generales de la ordenacin territorial:

Las demarcaciones territoriales presentan una gran diversidad, a menudo delimitadas mediante criterios
ms arbitrarios que racionales, que explican la falta de unidades territoriales, que explican la falta de
unidades territoriales que abarquen todo el mbito del reino, y que la aparicin de una nueva
demarcacin no suponga la desaparicin de aquella a la que haba de sustituir, significando nicamente
su superposicin y coexistencia.

Se da una tendencia generalizada en todos los reinos peninsulares hacia la unificacin de la ordenacin
del territorio en la Baja Edad Media.

La red bsica de control espacial an se asienta en la Baja Edad Media sobre la participacin de la
nobleza, que implica en ella la conservacin de sus intereses particulares de grupo.

El rgimen condal primitivo

Los primeros esquemas de organizacin territorial en los ncleos polticos de la reconquista se redujeron a la
creacin de pequeos distritos militares a cuyo frente quedaban magnates y seores respecto a los cuales el
monarca es (menos en Castilla) un primus inter pares. El proceso de territorializacin en todos los reinos fue
confuso debido a la existencia de seoros que tenan su propia organizacin ya que con frecuencia el nombre
de las demarcaciones territoriales no responda sino al distrito encomendado a un funcionario determinado.

Hasta el S. XII el territorio de la Espaa cristiana se orden mediante Condados (comitatus) de extensin
variable, con diversas particularidades:

1. En Galicia Alfonso III dividi el reino en varias Tenencias o Condados menores. Eran demarcaciones
estratgicas fronterizas, que a finales del S. XII tendieron ya a concentrarse en pocas manos,
apareciendo entonces un Merino general antecedente del Marino mayor de Galicia del S. XIII.

2. En Asturias Len aparecieron pronto las mandaciones de lmites inseguros, coincidentes o no con
comarcas naturales. Sus encargados (mandans) actuaban en nombre del rey con ttulos variables como
juez, potestad, etc. Posteriormente se empez a hablar de condes que podan regir dos distritos a la vez,
o compartir uno solo con otro conde. El trmino conde supona una dignidad personal superior, aunque
no ligada siempre al gobierno de un condado.

3. Castilla fue en origen un condado al sur del reino astur-leons, con numerosas fortalezas. El Conde
Fernan Gonzlez se independiz de Len y unific los diversos condados que se constituran en reino en
1035. Segn Valdeavellano en Castilla no hubo demarcaciones bien delimitadas, pero el Conde de
Castilla si tena sus agentes en cada zona (jueces y vicarios). Una vez convertido en reino su evolucin
sera similar a la del reino astur leons. A fines del S. XIII el rey de Castilla era ya rey de Toledo, de la
Extremadura castellana, de Njera y de Castilla.

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 4. En los ncleos del Pirineo oriental, la influencia del Imperio Carolingio y sus esquemas feudales explican
la temprana organizacin del territorio en condados. All los condes tenan delegados (vicarios y bayles)
pero no se delimitaron claramente distritos en cada condado. En Aragn y Navarra las demarcaciones
encomendadas a los magnates fueron conocidas como honores y su gobierno conferido en beneficio.
Jueces, potestades y condes, estaban encargados de la defensa y orden pblico, pero tambin eran
administradores y recaudadores de tributos; dirigan la repoblacin y dictaban ordenamientos. Actuaban
como agentes de un poder pblico muy dbil. Su funcin no se transmita por herencia aunque el rey
aceptaba excepciones.

Los gobernadores de distrito iban nombrando sus propios agentes ejecutivos: vicarios, merinos menores,
sayones y adelantados de la frontera. Desde finales del siglo X solan aparecer con el nombre de maiorinus
(merinos) y eran quienes de hecho ejercan poderes otorgados a los condes y potestades. El rey tena sus
propios merinos en los dominios que se reservaba y al tiempo que los distritos inicialmente confiados a
notables iban escapando del control real y su administracin se converta en un beneficio, tenencia u honor.

El sistema a partir del siglo XII. Historia del Derecho espaol

Castilla y Navarra: tenencias, merindades y adelantamientos

A partir del siglo XII la organizacin territorial se hizo ms compleja en todos los reinos hispnicos debido al
ritmo de la reconquista, a la afirmacin de las monarquas, de aumento de los seoros inmunes que se iban
sustituyendo a la accin real. En Castilla en la Baja Edad Media, el territorio segua ordenado en los Condados
o Tenencias, a cuyo frente el rey situaba como tenente a un noble. La Tenencia era una concesin del rey a un
magnate (en principio revocable, pero de hecho, en la mayora de los casos, hereditable) sobre unas
determinadas tierras o lugares de especial valor estratgico para ejercer funciones gubernativas y jurdico
pblicas (como percibir las rentas que correspondan al rey en concepto de tributos).

Antes del siglo XII haban aparecido en Castilla y en Navarra otras circunscripciones territoriales menores que
las anteriores llamadas Merindades, a cuyo frente apareca un merino. Esta figura experiment un importante
incremento de funciones que condujo a que el merino se convirtiera en oficial pblico. Los merinos de los
dominios regios de una misma zona fueron puestas bajo el control general de un merino mayor. En el siglo XIII,
concretamente en el reinado de Fernando III, se configur el merino mayor como oficio de la administracin
territorial y el solar comprendido por los reinos de Len, Castilla y Galicia (unidos por la corona), al que
posteriormente se aadi Murcia, qued ordenado en cuatro grandes circunscripciones territoriales o distritos y
al frente de cada uno se encontraba un merino mayor

Alfonso X comenz a poner al frente de los territorios reconquistados o Adelantamientos un adelantado de la

frontera y posteriormente un adelantado mayor. Los adelantados mayores fueron delegados del rey que rigieron
los distritos fronterizos con amplias competencias gubernativas, judiciales, militares y econmicas. En principio
sustituyeron a los merinos mayores, aunque no siempre fue as, sino que se dio una actuacin simultnea de
ambos.

Sus competencias son deslindables si se aprecia la diferencia existente entre las dos vertientes que contiene la
funcin judicial: la de juzgar propiamente dicha desempeada por los que juzgan, y la de facer justicia de
fecho que materializa la accin de juzgar desempeada por los oficiales que actan por su mandato.Las
funciones de ambos oficiales no se confunden puesto que mientras que los adelantados ejercan competencias
judiciales propiamente dichas. Los merinos se limitaban a materializar los efectos de esas sentencias dentro del
contenido de facer justicia de fecho.

Esta organizacin territorial se alter pronto al ser sustituidos los adelantados por los alcaldes mayores y por los
corregidores. La nueva organizacin, que comenz a ser implantada desde el siglo XIV, tuvo carcter poltico y
grandes repercusiones ya que supona la posibilidad de administrar el territorio con criterios centralizadores que
favorecan los intereses de la Corona.

Las ciudades con voto en Cortes se erigieron como unidades de ordenacin territoriales eficaces y manejables.
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Con sus corregidores podan elegir a los procuradores que las representaban en las reuniones de Cortes sin
contar con los alcaldes de su tierra, lo que fue anulado paulatinamente la funcionalidad de todas y cada una de
las ordenaciones del territorio que hasta entonces haban sido operativas en favor del eje urbano y de los
oficiales que la corona destacaba en ese mbito.

En el reino de Navarra la administracin territorial sigui articulada principalmente por Merindades. Sus
corcunscripciones administrativas fueron:

Merindades, 5 desde el S. XV, con un Merino al frente de cada una nombrado por el rey.

Valles y Bayliazgos. El Valle era una confederacin de aldeas y villas bajo la autoridad de uno o varios
Bayles menores a las rdenes del Merino.

Prebostazgos y Almirantazgos, circunscripciones inferiores a las anteriores. El Preboste o Almirante tena

competencias semejantes a las del Bayle.

Seoros laicos y eclesisticos.

Corona de Aragn: juntas, vegueras, baylas y justiciazgo

Tampoco en la Corona de Aragn la administracin territorial fue uniforme. En la Alta Edad Media el territorio se
divida en pequeos Honores o Tenencias vitalicias entregadas por el rey a gentes de confianza, apareciendo
posteriormente los Merinatos.

En Aragn, en la Baja Edad Media, las circunscripciones territoriales eran las Honores, las Gobernaciones, las
Universidades (municipios), y las Merindades (circunscripciones fiscales). Adems los municipios se asociaron
para defender el orden pblico constituyendo juntas con jurisdiccin sobre el territorio global de los municipios
confederados. La direccin de las juntas estuvo a cargo del sobrejuntero como autoridad de esa circunscripcin
territorial. Hubo tambin merinos con funciones anlogas a las que en Catalua tenan los bayles.

La diversidad de los reinos que formaban la Corona de Aragn y la dispersin geogrfica de sus territorios
impuso que el monarca designara en ellos unos representantes suyos investidos de amplias facultades, sobre
todo en el orden judicial, denominados genricamente procuradores, y procuradores generales o lugartenientes
cuando eran el alter ego del monarca.

En Catalua la articulacin y administracin del territorio descans durante mucho tiempo en las estructuras
feudales del comienzo, centradas en la existencia de 14 15 condados, algunos de ellos sin conde propio o
tenindolo durante etapas muy cortas. La subdivisin en vizcondados es confusa, aunque para algunos las
castellanas tuvieran durante un tiempo un carcter de distrito ya que los castlanes administraban en nombre
del monarca en la que se integraban varias parroquias. Algo parecido debi de ocurrir con los batlles o bayles,
en principio simples administradores de zona por encargo de los condes y seores, que en el siglo XII se
afianzan ya como oficiales pblicos, jueces locales y agentes fiscales, y en general defensores de las regalas
del patrimonio real.

Tras la independizacin del imperio carolingio en el S. XII, en Catalua aparecen como nuevas demarcaciones
territoriales las Baylas. Se produjo en torno a los Bayles una acumulacin de competencias locales, lo que
permite considerarlos algo mas que meros oficiales territoriales propiamente dichos, acumulando funciones de
polica, paz pblica, jefatura de tropas, represin de crmenes y recaudacin de tributos. La funcin
administrativa propiamente dicha corresponde a las vegeras desde el siglo XII, y a sus titulares los vegueres.
Por encima de los Bayles estaba el Bayle general.

Catalua, Valencia y Mallorca ya formaban en la Baja Edad Media tres Baylas a cuyo frente se encontraban,
en cada una, un bayle general que, como administrador del monarca y alto magistrado territorial, reciba de l
por delegacin toda clase de poderes.

Sometidos a stos exista en cada lugar un bayle local (competencias delegadas del bayle general) que aadan
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a las funciones del antiguo veguer otras de tipo administrativo y financiero.

En Valencia, el territorio qued dividido en distritos o gobernaciones formados sobre la base de una
circunscripcin territorial denominada Justiciazgo (que fueron en el siglo XIII doce, y cuatro en el XIV). Al frente
de cada uno haba un justicia cuya autoridad se proyectaba a cuestiones judiciales, de orden pblico y de
recaudacin de impuestos.

Adems, los jurados junto con las parroquias elegan al bayle, que tena competencias administrativas pero no
jurisdiccionales.

El reino de Mallorca constituy una Gobernacin o Lugartenencia. Existieron en esa poca dos veguers,
competentes uno en la ciudad y otro en el resto de la isla, con jurisdiccin civil y criminal, pudiendo apelarse sus
sentencias ante el Gobernador. Adems, exista un Bayle con competencias ambiguas.

Administracin local

Orgenes del municipio medieval

Segn Valdeavellano en Castilla y Len, el desarrollo de los municipios como instituciones locales de gobierno
fue extraordinario en los siglos XI y XII. Los municipios se configuraban como entidades de derecho pblico con
jurisdiccin y autonoma, constituidas por el concepto local y regidas y administradas por sus propios
magistrados y oficiales.

Segn algunos, su origen est en el municipio romano y visigodo, o que provienen del conventus publicus
vicinorum o el concilium visigodo. Otros sostienen que surgen producto de las especiales circunstancias de los
S. XI y XII, o bien que su germen est en el concilium o concejo altomedieval o asambleas vecinales expresin
de la cohesin existente entre los miembros de la comunidad rural que tomaba decisiones sobre aspectos que
interesaban a la colectividad. Por encima de estas asambleas estaban los condes en cuyo distrito se ubicaba
en el poblado.

El rgimen municipal castellano no fue uniforme, diferencindose los modelos del Fuero de Len, Fuero de
Cuenca, Fuero Juzgo y Fuero Real, que tendern a su unificacin en la Baja Edad Media, perdiendo autonoma
en beneficio de la autoridad real. Los elementos integrantes del municipio son su poblacin y su territorio. En un
principio la poblacin municipal se caracterizaba por la igualdad entre sus miembros, con un rgimen jurdico
privilegiado respecto a los que habitaban bajo el rgimen seorial. Posteriormente se va estratificando la
poblacin en:

Nobles hidalgos y caballeros, exentos de pagar impuestos, intentan acaparar el gobierno municipal.

Caballera de alarde, que acceda a los privilegios de los caballeros a travs del servicio militar.

Pecheros: la generalidad de los vecinos, que pagaban los impuestos.

Excusados y paniaguados: no pagaban impuestos por depender de un seor.

Moros y judos: vivan en barrios separados, pagando tributos a cambio de la proteccin municipal.

En el territorio del municipio caba diferenciar:

1. El casco urbano, dividido en barrios, parroquias o collaciones.

2. Las tierras de cultivo de propiedad individual y las tierras comunales.

3. El alfoz o territorio en torno al municipio de amplitud variable, sobre el que ste ejerca su jurisdiccin,
dividido a su vez en sexos.

Tipos de municipio: de seoro, sometidos a un seor que gobierna con el concejo, o de realengo, bajo la

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autoridad real.

En la Alta Edad Media los municipios castellanos tenan por rgano de gobierno el Concejo abierto o asamblea
de todos los vecinos. Acordaba ordenanzas, elega cargos municipales, fijaba las reglas del mercado y el
aprovechamiento de los bienes comunales.

Los cargos de la administracin concejil fueron muy variados:

La magistratura ms importante que emanaba de la asamblea era el Iudex, cabeza visible del concejo y
elegido por ste, cuyas funciones era la convocatoria y presidencia de la asamblea y la direccin de la
hueste local. Gozaban de soldada y exencin de la anubda.

Por debajo estaban los alcaldes, con la misin de juzgar, que actuaban colegiadamente. De eleccin
anual por el Concilium, gozaban de soldada y exencin de la anubda.

Los jurados eran funcionarios judiciales con funciones econmicas, que en algunos municipios
representaban a los vecinos de los barrios.

sayones, pregoneros, almotacenes, fieles, escribanos, alguaciles, andadores, portazgueros, etc.: eran
funcionarios menores. La eleccin de estos cargos sola ser por un ao, aunque haba en este aspecto
diferencias entre la organizacin concejil en tierras de seoro y en tierras de realengo.

El delegado del poder regio en las ciudades era el seor de la villa, cargo que sola ser concedido a personas
de las altas capas de la nobleza y que era la principal autoridad del lugar, pudiendo estar auxiliado por un
merino. Las funciones militares solan desempearlas un alcaide que se hallaba al frente de la fortaleza de la
villa. En ocasiones existan los alcaldes del rey o pesquisidores (para hacer averiguaciones). Los asistentes
reales tenan funciones parecidas a las del corregidor posterior. En algunas ciudades existi el cargo de
Gobernador, semejante al asistente real.

Las villas y ciudades de Castilla y Len fueron escenarios en los siglos XI-XII de una lucha por la conquista del
poder poltico en los municipios entre los representantes del poder real integrados en el palacio (palatium), y los
del concilium, que aspiraban a lograr una autonoma de gobierno. A medida que ganaba importancia la
asamblea de vecinos del concejo se iba desdibujando la importancia de los representantes del poder real.

En trminos generales las atribuciones del municipio en la Baja Edad Media fueron: promover todo lo
concerniente al bien pblico del lugar; elaborar ordenanzas de gobierno y de polica; ejercer ciertas funciones
jurisdiccionales en determinadas esferas; llamar al apellido y levantar huestes.

La organizacin municipal

Castilla. El regimiento y la fiscalizacin del Monarca: corregidores, asistentes y

gobernadores

La organizacin municipal castellana de la Baja Edad Media debido a la progresiva complejidad que fue
adquiriendo el municipio como institucin, asisti a la sustitucin del concejo abierto por un concejo cerrado que
absorbi definitivamente las competencias de aquel y se hizo representar por una corporacin llamada cabildo
o ayuntamiento cuyo control fue objeto de las competencias de los monarcas, de los nobles y de las propias
oligarquas urbanas.

A lo largo de la Baja Edad Media se produjo en las ciudades espaolas de cierta importancia la sustitucin del
concejo general de vecinos o concejo abierto por el concejo cerrado (o reducido) que representaba a la
comunidad de vecinos. Estaba formado por una junta de magistrados (iudex y alcaldes) y por algunos hombres
elegidos por los vecinos y entenda de los asuntos ordinarios de gobierno y la administracin de la ciudad,
contando con alguna actividad de tipo judicial. En las ciudades castellano leonesas a partir del XIV surgieron
los regimientos o forma especfica de concejo cerrado de carcter representativo, formado por un nmero
variable de regidores o consellers.
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La relativa autonoma de que disfrutaban los municipios castellanos de realengo desde principios del XI no
impidi que el fiscal tratara de fiscalizarlos para beneficiarse de la economa de muchos de ellos a travs del
seor de la ciudad, del merino y de los jueces alcaldes del rey. As a mediados del XIV los municipios
castellanos haban quedado intervenidos por la accin de los monarcas con la consiguiente destruccin de la
autonoma municipal, en aras de la centralizacin. Alfonso XI orden en 1345 la sustitucin la sustitucin del
concejo abierto por juntas nombradas directamente por l y denominados regimientos, compuestas por
regidores nombrados por el propio rey (aunque a veces las ciudades podan proponerlos), quienes a su vez,
elegan los cargos del concejo. Asegur adems el rey su control sobre el regimiento mediante el
nombramiento de tres tipos de oficiales que los fiscalizaba: corregidores, en el siglo XIV los asistentes,
gobernadores.

La figura del corregidor naci con Alfonso XI, se consolid con Enrique III, en el trnsito del XIV al XV y qued
definitivamente institucionalizado con los Reyes Catlicos, elegido entre las personas de clase media con
preparacin jurdica. Destinados en principio a corregir las deficiencias, las funciones de los corregidores fueron
esencialmente judiciales, actuando como jueces ordinarios en determinadas causas, y sobre todo
(simultneamente) como jueces de alzada en las apelaciones delas sentencias de los alcaldes ordinarios. A
parte, en el mbito municipal, el corregidor participaba con voz y voto en las reuniones del concejo ejercitando a
menudo ordenanzas, cuidando el orden pblico y ocupndose de los problemas de abastecimiento y de la
hacienda municipal.

El asistente real fue una figura creada en las Cortes de Valladolid de 1447. su naturaleza fue anloga a la del
corregidor, aunque en el mbito de sus competencias era ms limitado. Actuaba en la vida concejil como
portavoz y defensor de los intereses del monarca, al que informaba de todo lo que aconteca en la vida del
municipio.

La figura del gobernador se muestra como un conjunto institucional ambiguo. Fue creada en el reinado de
Enrique IV para solventar una coyuntura conflictiva, pero tuvo una vigencia efmera ya que desapareci al ser
sus funciones absorbidas por los corregidores a finales del XV. La tarea principal de los gobernadores fue
defender y garantizar el orden pblico.

Catalua, Valencia y Mallorca: los Consells

El rgimen municipal aragons fue similar al castellano. Ya desarrollado en el siglo XII, difundi sus elementos
fundamentales a Catalua y a Valencia. Su caracterstica principal en este sistema jurdico fue que estuvo a
cargo de los oficiales del rey y de autoridades populares. En general los municipios aragoneses existieron
adems de los oficiales aportellados, los jurados encargados de supervisar la actividad econmica.

A partir del siglo XIII cuando los municipios aragoneses derivan hacia una mayor complejidad, estos jurados
comenzaron a hacerse aconsejar por un cuerpo restringido de consejeros denominado consell, mientras que el
concejo, o asamblea general, se reuna slo en casos extraordinarios, una vez al ao para elegir oficiales de
manera que sus atribuciones originarias pronto quedaron absorbidas por el consell.

En Aragn los jueces municipales eran los zalmedinas que ejercan sus funciones asistidos por la curia
municipal y que a partir del siglo XIII eran nombrados por el rey a propuesta de la ciudad y despus
directamente.

De igual manera en los tres territorios de la Corona de Aragn la antiguo asamblea de vecinos fue sustituida por
un consell sin que llegara a desaparecer aquella que perdi virtualmente su importancia de concejo abierto.
Esas asambleas podan ser muy numerosas en las grandes ciudades, como en Barcelona, donde fue llamada
Consell de Cent (consejo del ciento) en alusin al nmero de componentes. En estos consejos estaban
representados todos los estamentos.

En Valencia el consell qued establecido a raz de la conquista de Jaime I de Aragn, siendo su funcin
principal la de asesorar a los consejeros locales llamados all jurats. Administraba justicia el bayle local con el
concurso de los potentados de la ciudad, y ostentando un mbito jurisdiccional que se puede confundir con el
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del veguer.

En Mallorca existieron desde mediados del XIII el Gran i General Consell, compuesto por los jurats dela ciudad
y el consell compuesto por los representantes de la por la poblacin no urbana. Adems haba diversos consells
parroquiales a los que acudan los jurados de cada villa. La fundacin judicial corra a cargo del veguer del rey,
asesorado por la asamblea de consellers de la ciudad.

En Catalua, en la cspide del municipio medieval se hallaba el bayle o battle y el veguer (en las ciudades con
cabeza de veguera) que se perfila como jefe del municipio sin perder su carcter originario de funcionario real o
seorial, asegurando la dependencia del lugar o de sus rganos populares a este poder superior del que es
representante o delegado. En realidad las autoridades municipales de la ciudad (consellers, jurats, consols)
reunirse con su autorizacin y bajo su presidencia. El bayle, o el veguer sancionaban los acuerdos y cuidaban
de su ejecucin.

Las autoridades municipales eran en principio elegidas por el vecindario, pero pronto su designacin pas a ser
potestad de los salientes del cargo por medio de compromisarios. En el siglo XIV se fue introduciendo el
sistema de insaculacin, en las grandes ciudades sobre todo, y la eleccin popular fue perdiendo terreno para
dejar ms atribuciones en este sentido al soberano y a sus oficiales.

Aragn y navarra

La administracin municipal aragonesa no era uniforme:

Existan por un lado Universidades o concejos a cuyo frente estaba una ciudad gobernada por un Consistorio
de jurados, elegidos por insaculacin, incluido el Zalmedina, magistrado local con prerrogativas gubernativas y
judiciales que haca las veces de jefe poltico y judicial del concejo.

Por otro lado haba asociaciones de villas y ciudades de realengo, mas extensas que los concejos y bajo
patrocinio de una ciudad principal. Zaragora gozaba de un rgimen especial como capital del reino. El principal
funcionario de la administracin local era el Zalmendina, que estaba investido de jurisdiccin sobre una
poblacin y un territorio determinado y administraba personalmente justicia como juez ordinario, rodeado de una
curia o tribunal.

En Navarra la administracin municipal fue semejante a la castellana, con peculiaridades:

1. Poblacin: muchas localidades importantes conservaron nmeros poblacin musulmana, que

conservaban sus bienes, derecho y religin a cambio de un tributo y residir extramuros. Los aparceros
musulmanes cambiaron al seor musulmn por el cristiano. Por otro lado, los francos formaron grupo
aparte sin mezclarse con los navarros. Eran mercaderes y artesanos con fueros propios o derechos de
francos.

2. Las instituciones concejiles fueron semejantes a las castellanas, asocindose las poblaciones pequeas
para formar la villa como unidad administrativa.

3. La capital, Pamplona, se compona de 4 burgos diferenciados, cada uno con sus alcaldes, jurados, etc.

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