Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente

El Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente es una organizacin sin nimo de lucro,
registrada en Espaa y fundada en diciembre de 1996 con el propsito de contribuir a la proteccin del
medio ambiente y a la consecucin de un desarrollo sostenible a travs del estudio, desarrollo y
aplicacin del Derecho desde una perspectiva internacional y multidisciplinar. Desde 1998, el IIDMA es
una organizacin acreditada ante el Consejo de Administracin del Programa de Naciones Unidas de
Medio Ambiente (PNUMA). En 2001 fue declarada de utilidad pblica. IIDMA est registrado como una
organizacin de cooperacin al desarrollo en el Registro de ONGs de Desarrollo de la AECI.

Introduccin
La complejidad de los problemas ambientales actuales requiere la cooperacin y el compromiso de
las Administraciones y de la sociedad en su conjunto en todos los planos: nacional e internacional.

El derecho constituye una herramienta fundamental para la proteccin del medio ambiente, pero para
garantizar su correcta aplicacin y cumplimiento as como su desarrollo posterior es necesario llevar a
cabo un estrecho seguimiento. De lo contrario, la degradacin del medio ambiente no se detendr. Para
dar respuesta a esas necesidades, el Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente (IIDMA)
fue establecido por un grupo de profesionales del derecho y de la poltica ambiental.

El IIDMA disea sus propios proyectos y atiende, al mismo tiempo, a las necesidades de los entes
pblicos y privados que precisan apoyo para disear y aplicar mecanismos de proteccin ambiental
basados en el derecho y la poltica ambiental. La labor del Instituto se desarrolla en los mbitos
internacional, regional y nacional. El equipo del IIDMA cuenta con formacin jurdica en el campo del
medio ambiente recibida tanto en universidades espaolas como Europeas y Americanas y cuenta con
experiencia en Derecho internacional, comunitario, comparado y estatal, lo que permite abordar el
tema con una visin ms amplia y comparada. Asimismo, el IIDMA cuenta con un equipo asociado de
especialistas en ciencias sociales y naturales.

Objetivos prioritarios

Investigar, desarrollar y fomentar la aplicacin y cumplimiento del Derecho como instrumento de

proteccin del medio ambiente y de desarrollo sostenible.
Promover la cooperacin al desarrollo en el mbito de la proteccin ambiental y el desarrollo
sostenible.

Sensibilizar a los diversos actores sociales sobre los problemas ecolgicos. Divulgar la normativa
ambiental entre diferentes sectores contribuyendo de esta manera a su cumplimiento.

Responder a los retos jurdicos que representan los avances cientficos y tecnolgicos y los
efectos que stos tienen sobre las personas y el medio ambiente.

Financiacin

El IIDMA se financia principalmente a travs de la aportacin que recibe de fundaciones y de

subvenciones otorgadas por entes pblicos para la realizacin de sus propios proyectos y de los
ingresos derivados de la realizacin de sus actividades de asesora legal.

Consejo Asesor del Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente

(IIDMA)

Joaqun Arango.- Director del Departamento de Migraciones del Instituto Universitario

Ortega y Gasset, Catedrtico de Sociologa de la Universidad Complutense de Madrid.

Felix Dodds.- Director Ejecutivo Del Stakeholder Forum. Autor de: Human and
Environmental Security (2005), How to Lobby at Intergovernmental Meetings - Mine is a
Cafe Latte (2004), Earth Summit 2002 - A New Deal (2000 and 2002), The Way Forward
beyond Agenda 21 (1997 and 1997), Into the 21st Century An Agenda for Political
Realignment (1988).
 Demetrio Loperena Rota.- Profesor de Derecho Administrativo, Universidad del Pas
Vasco; Secretario General Adjunto de la Corte Internacional de Arbitraje y Conciliacin
Ambiental.

Mercedes Mas de Xaxs.- Consultora Internacional de incidencia poltica en salud y

desarrollo.

Norma Mungua Alharaca.- Directora de Pro-Tierra Servicios Ambientales, Mxico.

Abogada externa de la Comisin Nacional de Biodiversidad y Catedrtica de derecho
ambiental en la Universidad La Salle y el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico.

Franx Xaver Perrez.- Doctor en Derecho, Universidad de Nueva York, Jefe del
Departamento de Relaciones Internacionales, Agencia Suiza de Medio Ambiente.
Catedrtico de Derecho Ambiental, Ctedra Emily Kempin, New York University;
Director del Centro de Derecho Ambiental y Derecho Urbanstico, NYU.

Richard Stewart.- Catedrtico de Derecho Ambiental, Ctedra Emily Kempin, New York
University; Director del Centro de Derecho Ambiental y Derecho Urbanstico, NYU.

Henry Thiagaraj.- Director del Centro Ecolgico Delta de Kadalur (India), Director-
Fundador del Oneworld Educational Trust, Director del Human Rights Education
Movement de la India.

Hope White-Davis.- Doctora en Educacin, Columbia University; Presidenta de

WAFUNIF (the World Association of Former United Nations Internes and Fellows).

Colaboraciones con el (IIDMA)

El IIDMA ha recibido apoyo y financiacin de las siguientes instituciones:

Ajuntament de Barcelona Fundao Luso-Americana para o Desenvolvimento

American International Group Fundaci Tam-Tam

Auto-Escuela Viclvaro, S.L Junta de Extremadura

Banco Santander Central Hispano Hewlett-Packard

Caja de Ahorros del Mediterrneo (CAM) Ministerio de Medio Ambiente (Espaa)

Confederacin Hidrogrfica del Duero Ministerio de Medio Ambiente (Portugal)

Confederacin Hidrogrfica del Guadiana New York University School of Law

Comisin Europea- DG Medio Ambiente Obra Social de Caja de Madrid

CosmoCaixa The Tinker Foundation

Estudio Mariscal, SA Universidad Autnoma de Madrid

Fundacin AGBAR Universidad Carlos III

Fundacin Biodiversidad

Fundacin Jos Ortega y Gasset

 El IIDMA ha prestado sus servicios y colaborado con las siguientes instituciones
y organizaciones
Alto Comisionado de Derechos Humanos de Fundacin Biodiversidad
NN.UU
Fundacin Ecologa y Desarrollo
British Council
Fundacin Escuela de Organizacin Industrial
Casa Encendida
Fundacin Santander Central Hispano
CECOT
Generalitat de Catalunya
Club Espaol del Medio Ambiente
Generalitat Valenciana
Comisin Europea- DG Medio Ambiente
Gobierno del Estado de Zacatecas (Mxico)
Compaa de la Formacin
In.nova
Consorci per a la Gesti dels Residus Urbans de
Menorca Fundaci Internacional Olof Palme

CPQ Ibrica, S.A. Mantei-Sereng

Diseos y Realizaciones, S.L. Mileu, Ltd.

Ecoindustria Ministerio de Medio Ambiente (Espaa)

Estoli , S.A. Montsaly

Etegma Oceana- Europe

Eyser, S.A The Earth Council

WWF-International

LA RESPONSABILIDAD POR DAOS AMBIENTALES: LA SITUACIN

ACTUAL Y EL NUEVO SISTEMA DE RESPONSABILIDAD DE
DERECHO PBLICO

Blanca Lozano Cutanda

Catedrtica de Derecho Administrativo de la Universidad del Pas Vasco

I. INTRODUCCIN
Los daos ambientales (un vertido contaminante, un escape a la atmsfera de sustancias txicas, la
contaminacin del suelo etc.) pueden producir dos tipos de daos de carcter muy diferente, aunque a
veces ambos tienen lugar simultneamente. Por un lado, se pueden ocasionar daos en los bienes o
derechos privados o en las personas, y, por otro, daos al medio ambiente en s mismo que no producen
ninguna lesin individualizada.

Ese segundo tipo de daos, que podemos denominar daos pblicos ambientales o daos ambientales
autnomos [1] , se derivan del hecho de que el medio ambiente est fundamentalmente integrado por
bienes pblicos (ya sean bienes pertenecientes al dominio pblico, como el agua, las costas, los montes
pblicos, ya sean bienes que con independencia de su propiedad pblica o privada estn adscritos a su
conservacin y al uso pblico compatible con la misma, como es el caso de los espacios naturales
protegidos, o se trate, por ltimo, de bienes carentes de titularidad, como es el caso de la atmsfera, pero
de utilizacin pblica por todos los ciudadanos), por lo que existen multitud de atentados ambientales que
no producen ningn perjuicio individual.

En el caso de produccin de daos ambientales, la Constitucin contiene, bajo la rbrica de los

denominados principios rectores (Captulo III del Ttulo I), un mandato de defender y restaurar el medio
ambiente dirigido a los poderes pblicos, y la obligacin de establecer un sistema que permita hacer
efectiva la obligacin de reparar el dao causado para toda persona que atente contra la utilizacin
racional de los recursos naturales (art. 45).

En materia ambiental, y ante la creciente concienciacin ciudadana de la necesidad de defensa de

nuestro ecosistema, gravemente amenazado por el potencial destructivo de la civilizacin moderna, la
sociedad demanda que, en aplicacin del principio quien contamina paga que rige la accin en materia
de medio ambiente (reconocido por el art. 174.2 del Tratado de la Comunidad Europea), sean los
causantes de daos al medio ambiente quienes asuman su coste por medio de la tcnica de la
responsabilidad civil, que persigue la reparacin en su integridad del medio afectado o su resarcimiento
mediante el pago de los daos y perjuicios ocasionados, salvo que se trate de casos de concurrencia de
fuerza mayor (lo que los anglosajones denominan, de una manera muy expresiva, act of God), esto es,
aquellos sucesos que se caracterizan por su imprevisibilidad e inevitabilidad, en cuanto son fenmenos
repentinos e inesperados, como terremotos, temporales martimos, inundaciones etc, que no pueden
preverse, pero que aunque se hubieran podido predecir no hubieran podido ser evitados.

Normalmente, esta responsabilidad se va a dilucidar en el mbito penal o sancionador- administrativo,

pues los daos ambientales proceden por lo general de infracciones de este tipo. Como pone de relieve
E. ALONSO GARCA, Hoy una accin que deteriore el ambiente (...) difcilmente no encajara en uno de
los tipos del Cdigo Penal, o en el ocano de infracciones administrativas tipificadas en la legislacin
bsica, o en la legislacin ambiental autonmica [2].

Cuando no concurran los elementos necesarios para reprimir la conducta daosa con una sancin penal o
administrativa, se aplicar directamente el sistema de responsabilidad extracontractual a fin de obligar al
causante de los daos a pagar su reparacin o a indemnizar los perjuicios causados en caso de que
dicha reparacin resultase imposible. Se arbitra para ello en nuestro ordenamiento un sistema de
responsabilidad civil, completado con un rgimen de carcter administrativo para la exigencia de
responsabilidad a la Administracin por los daos que le sean imputables ya sea por accin o por omisin
de su deber de velar por la conservacin de los recursos naturales. Hay que tener en cuenta, en este
punto, que una de las singularidades que presenta el Derecho ambiental es que la Administracin, que
acta como principal defensora del inters colectivo medio ambiente, en ocasiones puede aparecer
tambin como potencial agresora del mismo. Las autoridades administrativas deben estar por ello sujetas
tambin a los postulados ambientales y a la posibilidad de incurrir en responsabilidad ambiental cuando
llevan a cabo cualquier actividad o proyecto potencialmente lesivo del entorno y sometido por ello a
normas ambientales: obras pblicas sometidas a evaluacin de impacto, actividades clasificadas,
vertidos, operaciones de produccin y gestin de residuos etc.

Ambos sistemas presentan, sin embargo, deficiencias importantes a la hora de reparar los daos
ambientales pblicos o autnomos, fundamentalmente porque se exige la existencia de derechos o
intereses legtimos individualizados que hayan sido vulnerados como consecuencia del dao ambiental, lo
que no suele ocurrir en el caso de daos a bienes ambientales pblicos, a lo que se une la dificultad que
reviste en muchos daos ambientales probar la relacin de causalidad entre una accin u omisin ilcita y
la lesin causada, o bien el hecho de que en ocasiones, aunque pueda imputarse el dao a una persona
determinada, sta resulta insolvente.

Para suplir estas deficiencias, que son comunes en la generalidad de los Estados miembros de la Unin
Europea, la Comunidad ha aprobado la Directiva 2004/35/EC, del Parlamento Europeo y del Consejo,
sobre responsabilidad medioambiental en relacin con la prevencin y reparacin de daos ambientales,
en la que se establecen las lneas fundamentales de un rgimen pblico distinto del rgimen privado de
responsabilidad civil clsico, dirigido a la prevencin y restauracin de determinados daos ambientales
autnomos, como son los que afectan a las especies y hbitats naturales, a las aguas o al suelo. Se trata
por tanto de un sistema que no viene a sustituir sino a completar y modificar en ciertos aspectos el
actualmente existente [3].

Procede, a continuacin, comenzar por analizar como se configura el sistema de responsabilidad por
daos ambientales en nuestro pas, poniendo de relieve cules son sus principales deficiencias, para a
continuacin exponer las novedades que, por obra de la nueva Directiva, habrn de incorporarse a
nuestro Derecho.

II. RESPONSABILIDAD CIVIL POR DAOS AMBIENTALES DERIVADA DE LA COMISIN DE DELITOS

O INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

Para las sanciones administrativas la obligacin de reposicin de la situacin alterada por el infractor la
prev con carcter general el art. 130.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (LPC en adelante), y se reitera y
concreta en numerosas normas ambientales. En caso de incumplimiento de este deber de reparacin, la
Administracin puede siempre proceder a su ejecucin subsidiaria con cargo al infractor (admitida con
carcter general por el art. 98 de la LPC), y cuando as lo autoricen las leyes, y en la forma y cuanta que
estas determinen (tal y como dispone el art. 99 de dicha Ley), a la imposicin de multas coercitivas
reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado.

Para aquellos supuestos en los que la reparacin no fuere posible o que subsistan daos irreparables o
perjuicios a terceros, la LPC prev con carcter general la indemnizacin de los daos y perjuicios
causados, que podrn ser determinados por el rgano competente de la Administracin sancionadora y,
en caso de conflicto, por la Jurisdiccin Contencioso- administrativa. Aunque la Ley no lo precisa, hay que
entender que se trata de los daos y perjuicios causados a la Administracin pblica (tal y como lo
concreta el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por
Real Decreto 1398/1993), incluyendo en este concepto a los bienes y servicios pblicos, pues para los
daos y perjuicios causados por el infractor, en su caso, a terceras personas, ser en principio el juez civil
y no la Administracin quien habr de determinar y exigir el importe de las indemnizaciones procedentes
[4].

En cuanto a las sanciones penales, el art. 109 del Cdigo Penal prev con carcter general que la
ejecucin de un hecho descrito por la Ley como delito o falta obliga a reparar, en los trminos previstos en
las leyes, los daos y perjuicios por l causados. Esta responsabilidad comprende, de acuerdo con el art.
110 del dicho Cdigo Penal: la restitucin, la reparacin del dao, y la indemnizacin de perjuicios
materiales y morales.

La responsabilidad civil derivada de un hecho ilcito penalmente exige, como elemento estructural de la
misma, una relacin de causalidad entre la accin u omisin delictiva y el dao o perjuicio sobrevenidos.
Esta responsabilidad podr solicitarse y ser declarada por el propio Tribunal penal o bien, segn precisa el
art. 109, el perjudicado podr optar por exigir de modo independiente la responsabilidad ante la
Jurisdiccin civil. En el caso concreto de los delitos contra el medio ambiente, el art. 339 establece que
Los Jueces y Tribunales podrn, motivadamente, ordenar la adopcin, a cargo del autor del hecho, de
medidas encaminadas a restaurar el equilibrio ecolgico perturbado, as como adoptar cualquier otra
medida cautelar para la proteccin de los bienes tutelados en este Ttulo.

La responsabilidad penal podr pedirse, si la lesin reviste la gravedad necesaria para configurar alguno
de los tipos de los delitos o faltas de carcter ambiental tipificados en el Cdigo Penal, al culpable de la
actividad daosa, que puede ser un particular o una autoridad o funcionario de la Administracin pblica.
Cuando el responsable del dao ambiental es un particular, se puede denunciar tambin penalmente, en
su caso, a la autoridad o funcionario que haya propiciado o permitido dolosamente la comisin del delito,
pues el Cdigo penal contempla un supuesto especfico de prevaricacin en materia de medio ambiente,
castigado con la pena de inhabilitacin especial para empleo o cargo pblico y la pena de prisin o multa
(art. 329) [5].

Los entes pblicos (Estado, Comunidad Autnoma, Provincia, Municipio o isla, segn los casos)
responden subsidiariamente de los daos causados por los responsables de los delitos dolosos o
culposos, cuando stos sean autoridades, funcionarios, agentes o contratados de la Administracin. As lo
establece el Cdigo Penal (art. 121), que exige para ello que hayan actuado en el ejercicio de sus cargos
o funciones y que la lesin sea consecuencia directa del funcionamiento de los servicios pblicos que les
estuviesen confiados [6].
III. RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL POR DAOS AL MEDIO AMBIENTE. LOS DOS
MODELOS EXISTENTES (RESPONSABILIDAD SUBJETIVA Y OBJETIVA), Y LA POSIBILIDAD DE
COMPLEMENTARLOS CON LA CREACIN DE FONDOS DE COMPENSACIN

Cuando los daos ambientales no son constitutivos de un delito o infraccin administrativa, debe acudirse
al sistema de responsabilidad extracontractual, que puede definirse como el deber jurdico de reparar o
indemnizar que surge por virtud de la causacin de un hecho daoso sin que concurra relacin jurdica o
vnculo contractual previos entre el autor del dao y la vctima.

Esta responsabilidad puede responder a dos modelos diferenciados y a un sistema que, ms que un
tercer modelo, podemos decir que es un mecanismo que puede resultar complementario de los otros dos:

1. El modelo, imperante en nuestro pas y en otros de nuestro entorno jurdico (como Francia, Holanda,
Reino Unido e Italia), de la responsabilidad subjetiva, en el que para exigir responsabilidad al autor del
comportamiento lesivo es necesario demostrar la existencia de culpa o negligencia por parte del
responsable del hecho daoso. Se trata por tanto de un modelo de responsabilidad que tiene en cuenta el
comportamiento de los sujetos causantes del dao.

2. El modelo de responsabilidad objetiva o por riesgo, en el que se atribuye la responsabilidad al autor

del comportamiento que ha causado el dao por el simple hecho de haberse producido el mismo,
prescindiendo de la apreciacin de si ha concurrido culpa o negligencia. En este modelo no es necesario
indagar las caractersticas del comportamiento del causante del dao, pues debe indemnizar slo por
haberlo ocasionado o, si se quiere, por haber realizado y haberse lucrado de una actividad susceptible de
producir riesgo en cuyo ejercicio ha acontecido el efecto daoso. Se suelen citar, como ejemplos de
sistemas de responsabilidad objetiva, los de Alemania y Estados Unidos.

3. El llamado sistema de conjunto. Tanto en el sistema de responsabilidad subjetiva como en el de

responsabilidad objetiva se plantea el problema comn, como veremos, de que para imputar la
responsabilidad resulta necesario que se demuestre la relacin de causalidad entre la accin y el dao.
Hay muchos casos, sin embargo, en los que esta demostracin resulta imposible de establecer en el
mbito del medio ambiente, como en los casos de daos difusos, procedentes de mltiples fuentes, y en
otras ocasiones, aunque se puede establecer la relacin de causalidad, el contaminador es insolvente o
no puede ser identificado.

En estos casos, resultan inoperantes los mecanismos de responsabilidad civil y es donde se ha planteado
la necesidad de crear fondos de compensacin o fondos de indemnizacin conjunta que hagan frente a la
reparacin del dao producido, los cuales se financian a travs de las tasas o impuestos que pagan las
industrias potencialmente contaminantes [7].

En el mbito internacional, destaca el denominado Superfund americano, creado por la Comprehensive

Environmental Response and Liability Act de 1980, con el objeto de hacer frente a supuestos de
emergencia y limpieza de suelos contaminados originados por el depsito incontrolado de residuos
txicos o peligrosos. El fondo se financia con las aportaciones obligatorias de las industrias
potencialmente contaminantes y su objetivo es la limpieza de los suelos. Se intenta, en primer lugar, hacer
responsable del coste de la limpieza a su causante, siguiendo el modelo de responsabilidad civil objetiva
imperante en Estados Unidos, pero cuando esto no resulta imposible, porque el responsable no se puede
identificar o es insolvente, se complementa el sistema con la aplicacin de los fondos para la restauracin
de los suelos daados. Aunque los comienzos del sistema fueron difciles y controvertidos, a medida que
su aplicacin se ha ido perfeccionando se ha convertido en un programa que opera con gran eficacia y
ejerce una funcin vital en la sociedad. Segn los ltimos datos aportados por los expertos, decenas de
miles de suelos contaminados han sido evaluados, se han llevado acciones de limpieza rpida en miles
de sitios, y se estn completando poco a poco acciones de limpieza a ms largo plazo en los sitios ms
gravemente contaminados [8]. En Europa existen tambin algunos supuestos de fondos de
compensacin, como los que tienen Suecia y Alemania para la restauracin de tierras contaminadas, el
de Francia para las indemnizaciones por la contaminacin acstica causada por los aeropuertos, o el de
los Pases Bajos para luchar contra la contaminacin atmosfrica (segn datos facilitados por el Libro
Blanco de Responsabilidad Ambiental elaborado por la Comisin Europea, COM (2000) 66 final [9]).
IV. EL SISTEMA ESPAOL ACTUAL PARA LA EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL POR DAOS AMBIENTALES. LA TENDENCIA HACIA LA OBJETIVACIN DE
LA RESPONSABILIDAD POR DAOS FUNDADA EN LA DOCTRINA DEL RIESGO

Cuando no concurran los elementos necesarios para reprimir la conducta daosa con una sancin penal o
administrativa, se aplicar directamente el sistema de responsabilidad extracontractual, que presenta dos
cauces jurdicos distintos en nuestro ordenamiento que pasamos a exponer.

A) La responsabilidad por daos ambientales causados por los particulares

Espaa, como hemos dicho, al igual que la generalidad de los pases de la Unin Europea, parte a la hora
de regular la responsabilidad por daos al medio ambiente causados por particulares de un rgimen
general de responsabilidad civil subjetiva basado en la existencia de culpa o negligencia por parte del
responsable del hecho daoso, aunque este sistema se combina con supuestos de responsabilidad
objetiva que cada vez asumen mayor frecuencia e importancia.

Se trata del sistema de responsabilidad civil clsico, derivado del Derecho Romano (Lex Aquilia), en el
que se consideraba el no causar dao a los dems como una de las tres grandes mximas del
comportamiento social, junto al vivir honesto y dar a cada uno lo suyo (honeste vivere, neminem laedere,
suum cuique tribuere), que en nuestro sistema jurdico se encuentra recogido con carcter general en el
Cdigo Civil, cuyo artculo 1902 establece que el que por accin u omisin causa un dao a otro,
interviniendo culpa o negligencia, est obligado a reparar el mal causado.

Los elementos que deben concurrir para que pueda exigirse esta responsabilidad civil son, de acuerdo
con la jurisprudencia, los siguientes:

- la existencia probada de una accin u omisin culposa o negligente;

- la realidad del dao, esto es, la prueba de un dao efectivo;

- y la existencia, tambin probada, de la relacin de causalidad entre la accin u omisin culposa o

negligente y el dao causado.

Ahora bien, La posibilidad de utilizar las acciones de responsabilidad civil, de marcado carcter
individualista y subjetivo, para la reparacin de los daos ocasionados al medio ambiente se encuentra en
la prctica con grandes obstculos, entre los que podemos destacar los siguientes:

- El carcter colectivo o difuso de los bienes normalmente implicados en la proteccin ambiental

dificulta con frecuencia la prueba de la existencia de un dao efectivo. Resulta difcil probar la existencia
de un dao efectivo cuando las lesiones se producen en bienes de uso comn como la atmsfera o en
intereses colectivos vinculados a la proteccin ambiental que revisten un carcter absolutamente
inmaterial, como es el caso de las nociones estticas asociadas al paisaje. Se habla, en este sentido, de
la existencia de daos difusos.

- Pero incluso en aquellos casos en que puede probarse la certeza y la realidad de los daos, la
accin de responsabilidad civil en materia de daos al medio ambiente se encuentra con la dificultad que
reviste asimismo con frecuencia la prueba de la culpabilidad o ilicitud de la conducta o de la relacin de
causalidad entre la accin u omisin ilcita y el dao causado.

Por lo que respecta a la prueba de concurrencia de culpa o negligencia como exige el art. 1902 del
Cdigo Civil, pues los problemas que presenta la relacin de causalidad los expondremos en un momento
posterior, son muchos los supuestos en los que no es posible probar la culpabilidad o ilicitud de la
conducta productora de daos en el medio ambiente, pues el agente causante de los mismos puede
escudarse en el cumplimiento de la normativa medioambiental protectora, en que tiene y cumple con
todas las autorizaciones administrativas para el ejercicio de la actividad, o en que la Administracin no ha
detectado, en las posibles inspecciones realizadas, ninguna anomala o incumplimiento.

La jurisprudencia tiende por ello cada vez ms a prescindir de la culpabilidad o ilicitud de la conducta para
declarar la obligacin de resarcir los daos cuando se trata de actividades productoras de riesgo,
reconociendo una suerte de responsabilidad objetiva o responsabilidad por riesgo, en virtud de la cual,
cuando una actividad desarrollada por una persona o empresa representa una fuente de provecho para
ella y un riesgo adicional y extrao para los circundantes (personas o bienes), el resarcimiento de daos y
perjuicios se configura como una especie de contrapartida de la utilidad proporcionada por la actividad
peligrosa (ubi emolumentum, ibi onus), aunque tal dao se haya producido sin poder evitarlo y pese a
haber adoptado las precauciones tcnicas prescritas [10].

Esta doctrina del riesgo se aplica con un sentido limitativo (fuera de los supuestos legalmente previstos)
no a todas las actividades de la vida, sino slo a las que impliquen un riesgo considerablemente anormal
en relacin con los estndares medios (Sentencia del Tribunal Supremo nm. 470/1999, de 29 mayo, R.
A. 1999/4382), pero en estos casos en que se utiliza produce los efectos fundamentales de la no
exoneracin de responsabilidad por el cumplimiento de las condiciones legales, reglamentarias o
administrativas para el ejercicio de la actividad causante del dao y de una inversin de la carga de la
prueba, en el sentido de que es el demandado el que debe probar que actu diligentemente. As lo
reconoce en varias Sentencias el Tribunal Supremo, afirmando que en las actividades que impliquen un
riesgo considerablemente anormal en relacin con los estndares medios, no resulta suficiente la
diligencia reglamentaria, si la realidad fctica evidencia que las garantas adoptadas para evitar los daos
previsibles han resultado ineficaces, ya que el principio de la responsabilidad por riesgo, sin llegar a
objetivar de una forma absoluta la responsabilidad de aqul a quien cabe atribuir la creacin del mismo, le
obliga a acreditar que haba adoptado todas las medidas necesarias para evitar que la proximidad del
dao se transformase en siniestro (Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 2002, R.A.
2002/7869, y, en el mismo sentido, Sentencias del TS de 20 de marzo de 1996, R.A. 1996/2244, de 8 de
abril de 1996, R.A. 1996/2989, y de 13 de julio de 1999, R.A. 1999/5046).

De esta forma, en las actividades productoras de peligros, como son las que mayores amenazas
producen para el medio ambiente, la sola creacin de riesgos en provecho propio hace recaer sobre el
autor la responsabilidad del dao que se pueda ocasionar, lo que supone la elevacin del nivel de
diligencia exigible, con la prueba del agotamiento de la diligencia para poder quedar exonerado. Para que
exista responsabilidad debe probarse que la actividad del

demandado ha sido la causa del dao, esto es, la concurrencia de relacin de causalidad, pero una vez
probada su concurrencia, la adecuacin de la actividad a los requisitos jurdicos exigidos no basta para
exonerar el deber de resarcir el dao causado.

Esta concepcin objetiva de la responsabilidad por daos derivados de actividades productoras de riesgo
ha comenzado a ser incorporada al mbito legislativo, con lo que gana fuerza y, adems, lleva aparejada
o incentiva la suscripcin de plizas de seguro, con lo que se garantiza el pago de la indemnizacin y, al
tiempo, hace que todos los que realicen este tipo de actividad colaboren a sufragar los daos que
efectivamente se produzcan en el sector o mbito de responsabilidad extracontractual correspondiente.

Hay que destacar que la tendencia hacia la adopcin de normas que reconocen una responsabilidad de
carcter objetivo es un fenmeno que se aprecia hoy con carcter general, no nicamente en el mbito
ambiental, pues si en el Cdigo Civil los supuestos de responsabilidad civil objetiva constituan
excepciones menores al sistema consagrado por el art.1902 (supuestos contemplados en el art. 1905
daos causados por animales-, 1908.3 daos causados por la cada de rboles-, y 1910 objetos
arrojados o cados desde una casa-), la evolucin legislativa ha ido progresivamente ampliando el mbito
de la responsabilidad civil, fundndose en la mencionada doctrina del riesgo (quien crea o realiza una
actividad productora de riesgos est obligado a responder de los daos derivados de la misma). En este
sentido, puede sealarse la introduccin de la responsabilidad objetiva en el mbito de la caza (Ley de 4
de abril de 1970); la navegacin area (Ley de 21 de julio de 1960, reguladora del rgimen de la
Navegacin Area), o la circulacin de vehculos de motor (Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de
marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Trfico, Circulacin de vehculos a motor
y Seguridad Vial).

En el mbito jurdico de la proteccin del medio ambiente son muy pocas todava las leyes que establecen
un rgimen de responsabilidad objetiva. Tres son los principales supuestos actualmente reconocidos de
responsabilidad objetiva por normas encuadrables en este sector:

- El caso singular, por las circunstancias de especial peligrosidad que en l concurren, de la energa
nuclear, cuya Ley reguladora (Ley 25/1964, de 29 de abril), dispone que el explotador de una instalacin
nuclear o de cualquier otra instalacin que produzca o trabaje con materiales radiactivos o que cuente con
dispositivos que puedan producir radiaciones ionizantes ser responsable de los daos nucleares. Esta
responsabilidad ser objetiva salvo los supuestos de fuerza mayor que la ley enuncia- y estar limitada
en su cuanta hasta el lmite de cobertura que se seala en la presente Ley (300 millones de pesetas
1.803.036 euros- por accidente en cada instalacin que tuviera demandado ha sido la causa del dao,
esto es, la concurrencia de relacin de causalidad, pero una vez probada su concurrencia, la adecuacin
de la actividad a los requisitos jurdicos exigidos no basta para exonerar el deber de resarcir el dao
causado.

Esta concepcin objetiva de la responsabilidad por daos derivados de actividades productoras de riesgo
ha comenzado a ser incorporada al mbito legislativo, con lo que gana fuerza y, adems, lleva aparejada
o incentiva la suscripcin de plizas de seguro, con lo que se garantiza el pago de la indemnizacin y, al
tiempo, hace que todos los que realicen este tipo de actividad colaboren a sufragar los daos que
efectivamente se produzcan en el sector o mbito de responsabilidad extracontractual correspondiente.

Hay que destacar que la tendencia hacia la adopcin de normas que reconocen una responsabilidad de
carcter objetivo es un fenmeno que se aprecia hoy con carcter general, no nicamente en el mbito
ambiental, pues si en el Cdigo Civil los supuestos de responsabilidad civil objetiva constituan
excepciones menores al sistema consagrado por el art.1902 (supuestos contemplados en el art. 1905
daos causados por animales-, 1908.3 daos causados por la cada de rboles-, y 1910 objetos
arrojados o cados desde una casa-), la evolucin legislativa ha ido progresivamente ampliando el mbito
de la responsabilidad civil, fundndose en la mencionada doctrina del riesgo (quien crea o realiza una
actividad productora de riesgos est obligado a responder de los daos derivados de la misma). En este
sentido, puede sealarse la introduccin de la responsabilidad objetiva en el mbito de la caza (Ley de 4
de abril de 1970); la navegacin area (Ley de 21 de julio de 1960, reguladora del rgimen de la
Navegacin Area), o la circulacin de vehculos de motor (Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de
marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Trfico, Circulacin de vehculos a motor
y Seguridad Vial).

En el mbito jurdico de la proteccin del medio ambiente son muy pocas todava las leyes que establecen
un rgimen de responsabilidad objetiva. Tres son los principales supuestos actualmente reconocidos de
responsabilidad objetiva por normas encuadrables en este sector:

- El caso singular, por las circunstancias de especial peligrosidad que en l concurren, de la energa
nuclear, cuya Ley reguladora (Ley 25/1964, de 29 de abril), dispone que el explotador de una instalacin
nuclear o de cualquier otra instalacin que produzca o trabaje con materiales radiactivos o que cuente con
dispositivos que puedan producir radiaciones ionizantes ser responsable de los daos nucleares. Esta
responsabilidad ser objetiva salvo los supuestos de fuerza mayor que la ley enuncia- y estar limitada
en su cuanta hasta el lmite de cobertura que se seala en la presente Ley (300 millones de pesetas
1.803.036 euros- por accidente en cada instalacin que tuviera el explotador en uso).

- Las obligaciones de limpieza y restauracin de suelos declarados contaminados (reguladas en la

Ley bsica de Residuos, Ley 10/1998, de 21 de abril). Los suelos contaminados se definen por la Ley
como todo aquel cuyas caractersticas fsicas, qumicas o biolgicas hayan sido alteradas negativamente
por la presencia de componentes de carcter peligroso de origen humano, en concentracin tal que
comporte un riesgo para la salud humana o el medio ambiente, de acuerdo con los criterios y estndares
que se determinen por el Gobierno (por Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, se establece la relacin de
actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estndares para la declaracin de
suelos contaminados). Una vez que un suelo es declarado como contaminado de acuerdo con el sistema
que establece la Ley, surge la obligacin de realizar las actuaciones necesarias para proceder a su
limpieza y recuperacin. La responsabilidad de realizar estos trabajos, previo requerimiento de la
Comunidad Autnoma, recae, en primer lugar, en los causantes de la contaminacin, que cuando sean
varios respondern de estas obligaciones de modo solidario y, subsidiariamente, por este orden, en los
poseedores de los suelos contaminados y los propietarios no poseedores". Se trata, por tanto, de una
responsabilidad de corte puramente objetivo, y parece surgir con independencia de la fecha en que se
origin la contaminacin, pues no se hace ninguna referencia al respecto. En el caso de que los
responsables mencionados no procedieran a realizar las operaciones de limpieza y recuperacin de los
suelos, "podr procederse a la ejecucin subsidiaria (por la Administracin) por cuenta del infractor y a su
costa" (art. 36.3).

- El rgimen jurdico establecido en materia de residuos txicos y peligrosos, en el que se dispone

que A todos los efectos, los residuos txicos y peligrosos tendrn siempre un titular responsable, cualidad
que corresponder al productor o al gestor de los mismos (art. 47 del Reglamento de Residuos Txicos y
Peligrosos, aprobado por Real Decreto 833/1988, de 20 de julio y modificado por Real Decreto 952/1997,
de 20 de junio). De modo consecuente con esta atribucin de responsabilidad, el art.6 establece que La
autorizacin de gestin de residuos txicos o peligrosos quedar sujeta a la constitucin por el solicitante
de un seguro de responsabilidad civil que cubra el riesgo de indemnizacin por los posibles daos
causados a terceras personas o a sus cosas, derivado del ejercicio de las actividades objeto de la citada
autorizacin administrativa (as lo ha dispuesto tambin el art. 22.2 de la Ley de Residuos).
B) La responsabilidad de la Administracin por daos ambientales Cuando se produce un dao al medio
ambiente derivado del funcionamiento de los servicios pblicos, la peticin de responsabilidad se
fundamenta en el rgimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas reconocido por
el art. 106.2 de la Constitucin y desarrollado por los arts. 139 y ss. de la LPC, en virtud del cual la
Administracin responde por los daos causados por el funcionamiento de los servicios pblicos, salvo en
los casos de fuerza mayor [11].

Pues bien, esta clusula del funcionamiento de los servicios pblicos ha sido interpretada por la
jurisprudencia en un sentido muy amplio, de tal forma que incluye la realizacin tanto de la actividad
jurdica de la Administracin, por los daos al medio ambiente causados como consecuencia de
autorizaciones o licencias ilegales, como de una actividad material, ya sea por accin u omisin, de modo
que las Administraciones responden por los daos derivados de las actividades potencialmente lesivas al
medio ambiente que pueden llevar a cabo (obras pblicas, vertidos, operaciones de gestin de residuos
etc.), pero tambin por la inactividad o falta de vigilancia de las actividades con impacto ambiental
realizadas por particulares. Ello es as porque, de acuerdo con la jurisprudencia, el anormal
funcionamiento del servicio pblico comprende tambin la omisin o la pasividad, cuando la
Administracin est obligada a comportarse de un modo determinado SSTS, entre otras, de 14 de junio
de 1991 (R.A. 5115), de 5 de octubre de 1993 (R.A. 7196), y de 18 de diciembre de 1995 (R.A. 9408).

Aunque la LPC se refiere a la responsabilidad de la Administracin por el funcionamiento normal o

anormal de los servicios pblicos, la responsabilidad objetiva de la Administracin, aunque reconocida
con carcter mucho ms amplio que en el mbito civil, no opera con carcter general, pues adems de
que la propia Ley precisa (tras la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 e enero), que no sern
indemnizables los daos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o
evitar segn el estado de la ciencia o de la tcnica existentes en el momento de produccin de aquellos
[12], la jurisprudencia limita los supuestos en los que puede operar la responsabilidad aunque el servicio
haya funcionado normalmente. Uno de estos supuestos es, al igual que en la responsabilidad civil, el ttulo
de creacin de un riesgo. En palabras del TS, es de recordar que, como esta Sala 3 del Tribunal
Supremo ha tenido ocasin de decir en ms de una ocasin, la Administracin asume la responsabilidad
derivada de los riesgos por ella creados (S. de 25 de mayo de 1999, R.A. 6153).

Entre las vas de peticin de responsabilidad de la Administracin por daos ambientales, una que est
cobrando creciente importancia en la actualidad es la fundada en la inactividad de la Administracin, pues
las Sentencias admiten la responsabilidad de la Administracin por la conocida como culpa in vigilando o
culpa in omitiendo, es decir, supuestos en los que se la hace responsable del dao por considerarse que
en la produccin del mismo ha concurrido de forma decisiva la falta de vigilancia o de adopcin de las
medidas prescritas, aun en el supuesto de la actuacin de un tercero (SSTS, entre otras, de 14 de junio
de 1991 R.A. 5115-, de 5 de octubre de 1993 R.A. 7196-, y de 18 de diciembre de 1995 R.A. 9408-)

. En la actualidad, la responsabilidad de los poderes pblicos por los daos ambientales ha cobrado una
nueva dimensin, desde el momento en que se considera que los daos ocasionados por el
funcionamiento anormal de los servicios pblicos -ya sea por accin o por omisin de su deber de
vigilancia y control de la actividad de los particulares-, pueden dar lugar a la vulneracin de derechos
fundamentales, de conformidad con la interpretacin realizada por el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos (Sentencias, entre otras, de 9 de diciembre de 1994, caso Lpez Ostra contra Espaa , de 19
de febrero de 1998, caso Guerra y otros contra Italia, y Sentencia de 21 de febrero de 1990, caso Powell
and Rayner c. Reino Unido) que ha sido recibida por nuestro Tribunal constitucional (Sentencias
119/2001, de 24 de mayo, y 16/2004, de 23 de febrero). Se entiende, de acuerdo con esta doctrina, que,
en determinados casos de especial gravedad, ciertos daos ambientales pueden poner en peligro la salud
de las personas, y atentar por consiguiente contra el derecho fundamental a la vida y a la integridad fsica
(art.15 CE), o bien, aun sin poner en peligro estos derechos, vulnerar el derecho fundamental de los
ciudadanos al respeto de su vida privada y familiar, privndoles del disfrute de su domicilio y vulnerando
por esta va los derechos a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio (art.18 CE)
[13].

En el caso de que sean varias las Administraciones que concurran en la produccin del dao, el art. 140
de la LPC dispone que Cuando de la gestin dimanante de frmulas conjuntas de actuacin entre varias
Administraciones pblicas se derive responsabilidad en los trminos previstos en la presente Ley, las
Administraciones intervinientes respondern de forma solidaria (...), con lo que refuerza la garanta de los
particulares, que pueden dirigir su reclamacin por la totalidad de la cuanta frente a cualquiera de las
Administraciones que han concurrido a la produccin del dao, frente a la posible situacin de indefensin
que provocaba, con anterioridad a este precepto introducido en 1992 por la LPC, la dificultad del
perjudicado de determinar frente a qu Administracin haba de dirigir su pretensin.
Hemos de sealar, por ltimo, que todos estos supuestos de responsabilidad por daos causados
imputables a una Administracin pblica han de sustanciarse ante la Jurisdiccin contencioso-
administrativa, pues de acuerdo con la legislacin vigente ha de atribuirse a los tribunales de este orden
jurisdiccional y mediante la aplicacin del derecho administrativo, la competencia exclusiva y excluyente
para el conocimiento de las pretensiones de responsabilidad patrimonial frente a la Administracin, con
independencia de cual sea la naturaleza o el tipo de relacin de que se derive, e incluso en los supuestos
de concurrencia de otros sujetos privados en la produccin del dao (art. 2 de la Ley Orgnica 29/1998,
de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso- Administrativa, art. 144 de la LPC, y Ello
conduce a que en muchos supuestos los Tribunales, por mucho que apliquen una responsabilidad de
carcter objetivo, deban desestimar las pretensiones de responsabilidad civil o patrimonial por daos
ambientales debido a la falta de prueba del nexo causal entre la actividad contaminante y los daos
producidos. Como ejemplos de esta lnea jurisprudencial, podemos citar la Sentencia de 19 de junio de
1980, en la que el TS desestim la pretensin indemnizatoria del titular de una mejillonera de la baha de
La Corua contra el armador de un petrolero por los daos sufridos en sus instalaciones debida a
derrames de petrleo por falta de prueba de la relacin de causalidad, al considerar que los supuestos
daos cuyo importe se reclamaba no haban provenido exclusivamente de vertidos del buque en cuestin,
sino que podan haber sido causados tambin por otros muchos, dado que el gran nmero de buques que
haban sido sancionados en las mismas fechas por vertidos en las aguas de la baha. En el mismo sentido
pueden citarse, entre otras, las SSTS de 27 de octubre de 1988 (en relacin a una reclamacin de daos
por extraccin de aguas), de 14 de febrero de 1985 (aumento del caudal de un ro y fallecimiento de la
persona que intenta cruzarlo), 10 de febrero de 1988 (prdida de una cosecha por uso indebido de
herbicidas), o de 27 de octubre de 1990 (muerte de truchas por la contaminacin del ro Cifuentes).

- En otros casos, aun pudindose imputar el dao a una persona determinada, sta resulta insolvente.
Cuando se da este supuesto, al igual que cuando se desconoce el causante del dao o no puede
probarse la relacin de causalidad, la reparacin del medio ambiente daado queda sin cobertura, pues
aunque la Constitucin impone con carcter general a los poderes pblicos el deber de defender y
restaurar el medio ambiente, apoyndose en la indispensable solidaridad colectiva (art. 45.2), falta una
disposicin que concrete y haga exigible este deber de los poderes pblicos de restaurar los daos
ambientales cuando los responsables no se encuentren o resulten insolventes.

- Pero incluso cuando no se dan las circunstancias anteriores, el problema radica en que, salvo que las
leyes digan lo contrario, se encuentra ms generalizada en la jurisprudencia la indemnizacin al
perjudicado que la reparacin en especie, y nada garantiza que la indemnizacin vaya a utilizarse en
restaurar los daos ambientales producidos. En la prctica, la mayora de las decisiones judiciales
imponen directamente la obligacin de indemnizacin, sin ni siquiera plantearse si es posible o no la
reposicin de los bienes, lo que responde a la tnica general de los supuestos de responsabilidad civil y al
hecho de que normalmente son los propios demandantes los que acuden al juez solicitando directamente
la indemnizacin. Son pocas las Sentencias que s se preocupan por defender el principio de que en
primer lugar debe perseguirse la reparacin en especie, y slo cuando esto no sea posible, debe acudirse
a la indemnizacin (SSTS de 23 de septiembre y de 27 de octubre de 1988, o de 15 de marzo de 1993)
[15]. La mayora de las leyes ambientales s precisan en cambio que, por lo que respecta a la
responsabilidad derivada de la infraccin de sus preceptos, debe procederse ante todo a la reparacin en
especie, siendo aplicable la indemnizacin para los daos irreparables y los perjuicios causados (as lo
especifican, entre otras, la Ley de Costas Ley 22/1988, de 28 de julio-, la Ley de Aguas Texto
Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio-, la Ley de Conservacin de los
Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna Silvestres Ley 4/1989, de 27 de marzo-, la Ley bsica de
Residuos Ley 10/1998, de 21 de abril-, o la Ley de Montes Ley 43/2003, de 21 de noviembre-).

En segundo lugar, nuestro sistema de responsabilidad extracontractual resulta insuficiente o inadecuado

para velar por la reparacin de los daos al medio ambiente que no producen ninguna lesin
individualizada, a los que hemos denominado daos pblicos ambientales o daos ambientales
autnomos pues, dado que, como hemos sealado, el medio ambiente est fundamentalmente integrado
por bienes pblicos, existen multitud de atentados ambientales que no producen perjuicios individuales
[16] .

En estos casos de daos ambientales autnomos, la inexistencia de derechos o intereses legtimos

individualizados que hayan sido vulnerados como consecuencia del dao ambiental dificulta la posibilidad
de pedir responsabilidad por la va civil o de exigir la responsabilidad patrimonial de la Administracin.

En el caso de la responsabilidad civil, la legitimacin para solicitarla la ostentan quienes han visto
vulnerados sus derechos o intereses legtimos. As lo establece la actual Ley de Enjuiciamiento Civil (Ley
1/2000, de 7 de enero), que por primera vez ha regulado la cuestin de la legitimacin (que no se hallaba
especficamente tratada en la Ley de 1881), y que dispone con carcter general y salvo las excepciones
expresamente previstas por la Ley (referidas fundamentalmente a los derechos e intereses de los
consumidores y usuarios en cuanto colectividades), que sern considerados partes legtimas quienes
comparezcan y acten en juicio como titulares de la relacin jurdica u objeto litigioso (art. 10, prrafo 1),
de tal forma que, como se seala en su Exposicin de Motivos, De ordinario, el proceso civil responde a
la iniciativa de quien considera necesaria una tutela judicial en funcin de sus derechos e intereses
legtimos.

Por lo que respecta a la responsabilidad patrimonial de la Administracin, el problema se plantea porque

la LPC exige que el dao sea efectivo, evaluable econmicamente e individualizado en relacin con una
persona o grupo de personas. Se requiere por tanto que el dao afecte a los derechos o intereses del
reclamante, lo que disminuye en gran medida la eficacia del instituto de la responsabilidad como frmula
de proteccin del medio ambiente cuando se trata de daos que no son residenciables en el patrimonio
de una o varias personas, por su carcter difuso (pensemos en la contaminacin atmosfrica), o por
afectar a bienes pblicos (los montes pblicos, la flora y la fauna silvestres...).

Se habla en este sentido, con gran expresividad, de lugares hurfanos, en los que no existen intereses
particulares que puedan verse afectados y que estimulen, por tanto, la accin de los ciudadanos en su
defensa (pensemos, por ejemplo, en las lesiones a los hbitats protegidos y a las especies de flora y
fauna que en ellos encuentran cobijo).

Un modo de superar estas dificultades sera que las Administraciones pblicas, y singularmente los
Ayuntamientos cuyos bienes se han visto afectados, ejercitaran las acciones de peticin de
responsabilidad. Esta posibilidad cuenta con un expreso respaldo legal en el art. 68 de la Ley de Bases de
Rgimen Local, en el que se dispone que Las entidades locales tienen la obligacin de ejercer las
acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos, permitiendo asimismo que, en caso de
que la Administracin local no acte, lo hagan los vecinos por subrogacin.

Otra manera de superar estos obstculos procesales, que se est introduciendo por obra del Derecho
comunitario y cuenta ya con un reconocimiento expreso, como veremos, en la Directiva sobre
responsabilidad ambiental que analizaremos a continuacin, sera el reconocimiento de que las ONG
ambientales ostentan un inters legtimo para defender los intereses que constituyen su razn de ser.

VI. UN NUEVO RGIMEN COMUNITARIO DE RESPONSABILIDAD POR DAOS AL MEDIO

AMBIENTE: LA DIRECTIVA 2004/35/CE SOBRE RESPONSABILIDAD AMBIENTAL EN RELACIN CON
LA PREVENCIN Y REPARACIN DE LOS DAOS AMBIENTALES

Ante estas especialidades que reviste la restauracin de los daos ambientales, y la insuficiencia de los
Estados para instaurar un sistema de responsabilidad efectivo para estos casos, la Comunidad europea
ha considerado necesario intervenir, y seguida de dos informes preparatorios de la Comisin de estudio y
reflexin (el Libro Verde sobre reparacin de daos ecolgicos presentado en 1993 [17], y el Libro Blanco
sobre Responsabilidad Ambiental publicado en el 2000 [18]), se ha aprobado, tras intensos debates, la
Directiva 2004/35/EC, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre
responsabilidad ambiental en materia de prevencin y restauracin de los daos ambientales [19]. La
Directiva entr en vigor el da de su publicacin en el Diario Oficial de la Comunidad Europea [20], y
otorga a los Estados miembros un plazo para adoptar las disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas para dar cumplimiento a lo previsto en la Directiva hasta el 30 de abril de 2007.

La Directiva comienza por justificar, en sus considerandos, la necesidad de actuacin comunitaria desde
el punto de vista, en especial, del principio de subsidiariedad, en virtud del cual la Comunidad slo ha de
intervenir en este mbito, como en todos aquellos en los que no sean de su competencia exclusiva, en la
medida en que los objetivos de la accin pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por
los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensin o a los efectos
de la accin contemplada, a nivel comunitario (art.5 del Tratado CE). En los considerandos se afirma as
que el objetivo de la presente Directiva, a saber, establecer un marco comn para la prevencin y la
reparacin de los daos medioambientales a un coste razonable para la sociedad no puede ser alcanzado
de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente (...) puede lograrse mejor a nivel
comunitario.

Los objetivos que, segn se desprenden de sus considerandos, persigue el sistema comn de prevencin
y reparacin de daos ambientales que instaura la Directiva son fundamentalmente dos:

- La prevencin y restauracin, en la medida de lo posible, de los daos ambientales, a fin de lograr

los objetivos y principios de la poltica de medio ambiente de la Comunidad. Se destaca en este sentido
que Actualmente existen en la Comunidad muchos parajes contaminados que presentan importantes
riesgos sanitarios, y la prdida de biodiversidad ha sufrido una notable aceleracin durante las ltimas
dcadas, y La falta de accin puede acarrear un incremento de la contaminacin y que la prdida de
biodiversidad an sea mayor en el futuro. La finalidad con la que se aprueba la Directiva es, por tanto,
doble, pues mediante el sistema de responsabilidad que arbitra pretende, en primer lugar, prevenir la
produccin de daos al medio ambiente, y para los casos en que estos daos lleguen a producirse, exigir,
en segundo lugar, su reparacin integral.

- La necesidad de que la prevencin y la restauracin de los daos ambientales se instrumenten

mediante el fomento del principio con arreglo al cual quien contamina paga, tal como se establece en el
Tratado y coherentemente con el principio de desarrollo sostenible. Se afirma as que El principio
fundamental de la presente Directiva debe, por tanto, consistir en que un operador cuya actividad haya
causado daos al medio ambiente o haya supuesto una amenaza inminente de tales daos sea declarado
responsable desde el punto de vista financiero a fin de inducir a los operadores a adoptar medidas y
desarrollar prcticas dirigidas a minimizar los riesgos de que se produzcan daos medioambientales, de
forma que se reduzca su exposicin a responsabilidades financieras.

Para la consecucin de estos dos objetivos, la accin a nivel comunitario es necesaria, como justificaba el
memorndum explicativo de la propuesta de Directiva, debido a que:

- No todos los Estados miembros han adoptado medidas en materia de responsabilidad de daos
ambientales que permitan hacer efectivo el principio quien contamina paga.

- La mayor parte de la legislacin de los Estados en la materia no vinculan a las autoridades pblicas
a asegurar que los denominados lugares hurfanos (lugares contaminados en los que los responsables
no pueden ser hallados o son insolventes), contaminados despus de la entrada en vigor de la legislacin,
son efectivamente descontaminados. Por lo tanto, la legislacin nacional no asegura que el objetivo
ambiental -la restauracin- sea logrado.

- El hecho de que cada Estado regule la responsabilidad civil de modo diferenciado puede
convertirse en un elemento distorsionador de la libre competencia entre los Estados miembros. Si un
Estado aplica un sistema mucho ms riguroso de responsabilidad por daos ambientales las empresas
que acten en su territorio tendrn una fomento del principio con arreglo al cual quien contamina paga,
tal como se establece en el Tratado y coherentemente con el principio de desarrollo sostenible. Se afirma
as que El principio fundamental de la presente Directiva debe, por tanto, consistir en que un operador
cuya actividad haya causado daos al medio ambiente o haya supuesto una amenaza inminente de tales
daos sea declarado responsable desde el punto de vista financiero a fin de inducir a los operadores a
adoptar medidas y desarrollar prcticas dirigidas a minimizar los riesgos de que se produzcan daos
medioambientales, de forma que se reduzca su exposicin a responsabilidades financieras.

Para la consecucin de estos dos objetivos, la accin a nivel comunitario es necesaria, como justificaba el
memorndum explicativo de la propuesta de Directiva, debido a que:

- No todos los Estados miembros han adoptado medidas en materia de responsabilidad de daos
ambientales que permitan hacer efectivo el principio quien contamina paga.

- La mayor parte de la legislacin de los Estados en la materia no vinculan a las autoridades pblicas
a asegurar que los denominados lugares hurfanos (lugares contaminados en los que los responsables
no pueden ser hallados o son insolventes), contaminados despus de la entrada en vigor de la legislacin,
son efectivamente descontaminados. Por lo tanto, la legislacin nacional no asegura que el objetivo
ambiental -la restauracin- sea logrado.

- El hecho de que cada Estado regule la responsabilidad civil de modo diferenciado puede
convertirse en un elemento distorsionador de la libre competencia entre los Estados miembros. Si un
Estado aplica un sistema mucho ms riguroso de responsabilidad por daos ambientales las empresas
que acten en su territorio tendrn una desventaja competitiva respecto de aquellas que operen en pases
con legislaciones ms flexibles, que gravarn menos su funcionamiento con medidas para prevenir o
reparar los daos ambientales.

Vamos a exponer a continuacin las caractersticas esenciales del nuevo rgimen comunitario de
responsabilidad ambiental que viene a modificar y a completar los sistemas nacionales para procurar
alcanzar un alto nivel de proteccin y de mejora de la calidad del medio ambiente, de acuerdo con la
misin que le reconoce a la Comunidad su Tratado constitutivo (art.2).

A) mbito de aplicacin
Por lo que respecta a su mbito de aplicacin, el sistema de responsabilidad establecido por la Directiva
se dirige a la prevencin y reparacin de determinados daos ambientales autnomos o pblicos, como
son los que afectan a las especies y hbitats naturales, a las aguas o al suelo, que como hemos
expuesto, son los que reciben una atencin ms deficitaria en los sistemas nacionales, por lo que, como
seala en sus considerandos no se aplica a las lesiones causadas a la propiedad privada o a ningn tipo
de prdida econmica ni afecta a ningn derecho relativo a este tipo de daos. En su art. 3, relativo al
mbito de aplicacin, se establece en este sentido expresamente que Sin perjuicio de la legislacin
nacional pertinente, la presente Directiva no conceder a los particulares derechos de indemnizacin con
motivo de daos medioambientales o de una amenaza inminente de los mismos.

La Directiva cubre exclusivamente, por tanto, los daos ambientales, definiendo como tales (art.2):

a) Los daos a las especies y hbitats naturales protegidos, es decir, cualquier dao que produzca
efectos adversos significativos en la posibilidad de alcanzar o de mantener e estado favorable de
conservacin de dichos hbitats o especies. La Directiva precisa que por especies y hbitats naturales
protegidos han de entenderse:

o Las especies comprendidas en determinados Anexos y preceptos de la Directiva 79/409/CEE, sobre

aves silvestres, y la Directiva 92/43/CEE, relativa a la conservacin de los habitats naturales y de la flora y
la fauna silvestres, conocida como Directiva habitat [21].

o Pero adems, los daos a la biodiversidad que contempla la Directiva sobre responsabilidad
ambiental incluyen tambin en caso de que as lo determine un Estado miembro, cualesquiera hbitats o
especies no enumerados en dichos anexos que el Estado miembro designe para fines equivalentes a los
establecidos en estas dos Directivas. Se permite as que los Estados miembros incrementen el mbito de
proteccin de los recursos naturales que ofrece esta Directiva.

b) Los daos a las aguas, es decir cualquier dao que produzca efectos adversos significativos en el
estado ecolgico, qumico o cuantitativo, o en el potencial ecolgico de las aguas, entendiendo por tales
todas las consideradas en la Directiva Marco de aguas (Directiva 2000/60/CE, de 23 de octubre), cuya
proteccin abarca las aguas superficiales continentales, las aguas de transicin (definidas como las
masas de agua superficial prximas a la desembocadura de los ros que son parcialmente salinas como
consecuencia de su proximidad a las aguas costeras, pero que reciben una notable influencia de flujos de
agua dulce), las aguas costeras y las aguas subterrneas.

c) Los daos al suelo, considerando como tales cualquier contaminacin del suelo que suponga un
riesgo significativo de que se produzcan efectos adversos para la salud humana debidos a la introduccin
directa o indirecta de sustancias, preparados, organismos o microorganismos en el suelo o el subsuelo.

Por lo que respecta a la contaminacin atmosfrica, sta no se halla expresamente contemplada en la

Directiva, pero puede entrar indirectamente en su mbito de aplicacin porque siempre que los daos al
agua, suelo o hbitats naturales sean consecuencia de la emisin a la atmsfera de cualquier elemento
nocivo (como pueden ser sustancias, materia o radiaciones), estos daos se incluirn en el mbito de
aplicacin de la norma, tal y como se precisa en el considerando 4 de la Directiva.

El sistema de prevencin y reparacin de daos ambientales de la Directiva se aplica nicamente a

determinadas actividades (art.3), que son:

a) Las enumeradas en el Anexo III de la Directiva, que (como se seala en sus considerandos), se
identifican, en principio, por referencia a la legislacin comunitaria pertinente que establece los requisitos
normativos respecto de determinadas prcticas que entraan un riesgo potencial o real para la salud
humana o el medio ambiente. Todas las actividades se definen por referencia a las normas comunitarias
que las regulan, como son, entre otras muchas: las instalaciones sujetas a la Directiva 96/61/CE, relativa
a la prevencin y el control integrados de la contaminacin; las actividades de gestin de residuos sujetas
a permiso o registro de acuerdo con la Directiva 75/442/CE del Consejo, de 15 de julio, de residuos,
modificada por la Directiva 91/156/CEE, del Consejo, de 18 de marzo; los vertidos a las aguas
continentales sujetos a permiso, autorizacin o registro de acuerdo con las Directivas comunitarias que se
enumeran, o la utilizacin confinada o liberacin intencional en el medio ambiente, transporte y
modificacin de organismos modificados genticamente, cuya regulacin se contiene en las Directivas
90/219/CE y 2001/18/CE.

Esta vinculacin del rgimen de responsabilidad a la normativa comunitaria presenta la ventaja, tal como
sealaba el Libro Blanco de Responsabilidad Ambiental, de garantizar una ptima seguridad jurdica en
lo que a los supuestos de aplicacin de la Directiva se refiere, y de proporcionar una serie de incentivos
suplementarios para la correcta observacin de las normativas nacionales que vehiculan la aplicacin de
la legislacin ambiental comunitaria, pues de este modo, la violacin de estas leyes, adems de las
sanciones administrativas o penales previstas, entraa en todo caso la obligacin del responsable de
reparar o indemnizar los daos causados.

b) Adems de la aplicacin del rgimen de responsabilidad objetiva establecido por la Directiva a las
actividades enumeradas en el Anexo III, se establece la responsabilidad subjetiva, esto es siempre que
haya habido culpa o negligencia, para cualquier actividad profesional que dae o amenace con causar de
un modo inminente un dao a las especies y hbitats naturales. Esta extensin del mbito de la
responsabilidad en el caso de los espacios naturales protegidos, aunque sea por la va de aplicar un
rgimen de responsabilidad subjetiva, pretende reforzar la proteccin de la biodiversidad, y se justifica,
como expuso el Libro Blanco, por el hecho de que las Directivas que establecen la Red Natura 2000
tienen como objetivo la proteccin de los recursos naturales a los que hacen referencia
independientemente de cul sea la actividad que provoque los daos, y de que dichos recursos son
vulnerables y corren el riesgo de sufrir daos causados por actividades que no son intrnsecamente
peligrosas.

No se aplica el rgimen de responsabilidad establecido en la Directiva a los supuestos de daos o

amenazas inminentes de daos: derivados de un conflicto armado, hostilidades, guerra civil o
insurreccin; derivados de un fenmeno natural de carcter excepcional, inevitable e irresistible; o los que
se deriven de actividades cuyo propsito sea servir a la defensa nacional o a la seguridad internacional, o
de las actividades cuyo nico propsito sea la proteccin contra los desastres naturales.

Tampoco se aplica la Directiva a los daos regulados en Convenios internacionales (de los previstos en el
Anexo IV), ni a los derivados de las actividades previstas en el Tratado por el que se establece la
Comunidad Europea de la Energa Atmica o que tengan su origen en incidentes relativos a la energa
nuclear para los que exista un Convenio que regule la responsabilidad de los Estados miembros (de los
previstos en el Anexo V).

Hay que sealar, por ltimo, que la Directiva no tiene carcter retroactivo, por lo que los daos causados
antes de la expiracin del plazo de transposicin no estn cubiertos por sus disposiciones, y establece un
plazo mximo para la exigencia de responsabilidad desde la produccin de los daos de treinta aos (art.
30).

B) Se trata de un sistema con el que se trata no slo de reparar sino tambin de prevenir los daos
ambientales

Con el rgimen de responsabilidad previsto en la Directiva se trata no solo de reparar sino tambin de
prevenir los daos ambientales, lo cual no responde a la concepcin tradicional de la responsabilidad, en
cuanto que, como coincide en sealar la doctrina, la nota caracterstica de la responsabilidad
extracontractual, tanto la de carcter civil como administrativo, radica en la produccin de un dao que
debe ser objeto de reparacin [22].

La Directiva ampla, sin embargo, el mbito de las responsabilidad ambiental a la prevencin de los daos
cuya produccin se considere inminente, que se configura como un deber del operador en virtud del cual
Cuando an no se hayan producido los daos medioambientales pero exista una amenaza inminente de
que se produzcan, el operador adoptar, sin demora, las medidas preventivas necesarias(artculo 5). La
autoridad pblica competente encargada de velar por el medio ambiente podr, en consecuencia, en
cualquier momento:

a) exigir al operador que facilite informacin sobre toda amenaza inminente de dao medioambiental
cuado sospeche que va a producirse esa amenaza inminente;

b) exigir al operador que adopte las medidas preventivas necesarias;

c) dar al operador instrucciones a las que deber ajustarse sobre las medidas preventivas necesarias
que deber adoptar;

d) o adoptar por s misma las medidas preventivas necesarias, en aquellos casos en que el operador
incumple sus obligaciones, no puede ser identificado o no est obligado a sufragar los costes en virtud de
lo que dispone la Directiva.
Estamos as ante un sistema de prevencin y reparacin de daos que excede de la institucin de la
responsabilidad extracontractual tal y como esta se configura tradicionalmente en nuestro ordenamiento,
por lo que a nuestro entender en vez de hablar de responsabilidad por daos sera ms propio utilizar la
expresin ms amplia de Derecho de daos al medio ambiente, para englobar todos los mecanismos
dirigidos a la prevencin de daos inminentes y los distintos sistemas de reparacin o indemnizacin de
los ya producidos.

C) La Directiva introduce un nuevo sistema de responsabilidad de derecho pblico por daos al medio
ambiente

El rgimen que pretende introducir la Directiva es, como se deriva de su mbito de aplicacin y de las
obligaciones que asigna a las autoridades pblicas competentes, el de una responsabilidad de derecho
pblico por daos al medio ambiente que supla las insuficiencias del sistema tradicional de
responsabilidad civil para reparar los daos ambientales, en especial cuando se trata de recursos
naturales que no son de propiedad privada. Adems, incluso cuando los recursos naturales son de
propiedad privada, los daos puramente ambientales pueden no estar tampoco suficientemente cubiertos
por el sistema de responsabilidad civil porque, o bien no afecten personalmente al propietario, o bien
aunque le afecten y este obtenga una indemnizacin no se prevea, como suele suceder, la obligacin de
dedicar el dinero de la misma a la restauracin del entorno daado.

Se trata de un rgimen de responsabilidad que, de acuerdo con la aplicacin del principio quien
contamina paga, pretende que la responsabilidad por los daos al medio ambiente, o por la amenaza de
que los mismos se produzcan, recaiga sobre el responsable de la actividad productora del dao, que se
denomina operador y se define de un modo muy amplio [23], y se pretende adems que dicha
responsabilidad sea de carcter objetivo, lo que significa, como hemos visto, que su fundamento radica en
el riesgo generado por la actividad que se desarrolla, por lo que no es preciso que concurra dolo, culpa o
negligencia para que surja la responsabilidad.

La autoridad competente exigir as que el operador adopte las medidas preventivas o reparadoras pero,
en caso de que no lo hiciera o si as lo estimara conveniente, adoptar por s misma las medidas
preventivas o reparadoras y luego exigir al operador los costes ocasionados por dichas medidas,
pudiendo para ello recurrir al embargo de muebles u otras garantas adecuadas.

Sin embargo, constituye una preocupacin fundamental de la Directiva que en ningn caso el dao
ambiental quede sin reparacin, disponiendo al efecto que las autoridades pblicas competentes deben
adoptar las medidas preventivas o reparadoras necesarias en cualquier caso, aun en aquellos supuestos
en los que, o bien no sea posible identificar al operador que caus el dao o el riesgo inminente de dao;
o bien el operador s pueda ser identificado pero resulte insolvente; o cuando, por ltimo, no deba asumir,
de acuerdo con las disposiciones de la Directiva, el coste de las medidas de reparacin o restauracin,
con lo que se establece una suerte de responsabilidad pblica subsidiaria para la prevencin y
reparacin de los daos ambientales objeto de la Directiva.

Los supuestos contemplados en la Directiva en los que se exime o puede eximirse al operador de
sufragar los gastos el erario pblico son, en concreto, los siguientes (art.4):

- En primer lugar, La autoridad competente podr decidir no recuperar los costes ntegros cuando
los gastos necesarios para hacerlo sean superiores al importe recuperable, o cuando no pueda
identificarse al operador. Ha de tenerse en cuenta, en este sentido, que la exigencia de relacin de
causalidad resulta insoslayable cualquiera que sea el sistema de responsabilidad adoptado, de tal forma
que, como precisa la Directiva slo se aplicar a los daos medioambientales, o a la amenaza inminente
de tales daos, causados por una contaminacin de carcter difuso cuando sea posible establecer un
vnculo causal entre los daos y las actividades de operadores concretos.

- Se contemplan numerosas causas de exencin de responsabilidad al operador. En primer lugar, se

enuncian las tradicionales, como son que el operador pueda demostrar que los daos o la amenaza
inminente de los mismos:

a) fueron causados por un tercero, habindose producido a pesar de existir medidas de seguridad
adecuadas; o,

b) se produjeron como consecuencia del cumplimiento de una orden o instruccin obligatoria cursada
por una autoridad pblica.
- Pero se faculta adems a los Estados miembros para eximir al operador del coste de las medidas
reparadoras cuando demuestre que no ha habido culpa o negligencia por su parte y que el dao
medioambiental ha sido causado por:

a) Una emisin o un hecho autorizados mediante autorizacin expresa, y plenamente ajustados a las
condiciones en ella fijadas, concedida por, u otorgada de conformidad con, las disposiciones legales y
reglamentarias aplicables que incorporan las medidas legislativas adoptadas por la Comunidad que
determinan el mbito de aplicacin de la Directiva.

b) Una emisin o actividad respecto de las cuales el operador demuestre que no se haban
considerado potencialmente perjudiciales para el medio ambiente segn el estado de los conocimientos
cientficos y tcnicos existentes en el momento en que se produjo la emisin o tuvo lugar la actividad.

Esta segunda causa de posible exencin de responsabilidad, aunque se halla ya recogida en nuestro
ordenamiento jurdico, pues en la regulacin de la responsabilidad patrimonial de la Administracin se
establece que No sern indemnizables los daos que se deriven de hechos o circunstancias que no se
hubiesen podido prever o evitar segn el estado de los conocimientos de la ciencia o de la tcnica
existentes en el momento de produccin de aquellos (art. 141.1), puede sin embargo dejar sin efecto el
sistema de responsabilidad objetiva para el supuesto de daos ocasionados en el futuro por la utilizacin
confinada o liberacin intencional en el medio ambiente, transporte y modificacin de organismos
modificados genticamente, cuya regulacin comunitaria se basa en gran medida en el principio de
precaucin, al no existir todava evidencias cientficas incontrovertidas sobre los daos que pueden
ocasionar al medio ambiente.

Ms peligrosa resulta an, a nuestro entender, para la efectividad de la Directiva la primera posible causa
de exencin de responsabilidad que pueden incorporar los Estados miembros, pues si se hace en
trminos amplios puede llegar a desvirtuar el rgimen de responsabilidad objetiva que establece. En
realidad, este supuesto est pensado, como se desprende del Libro Blanco para casos muy
extraordinarios, de daos causados, por ejemplo, por vertidos autorizados con arreglo a la normativa
comunitaria, en mbitos como los de las tecnologas punta y el desarrollo tecnolgico. La autorizacin ha
de ir referida expresamente, en todo caso, al vertido, emisin o hecho productor de daos ambientales en
concreto, y no al desarrollo de la actividad, salvo que la autorizacin para la misma expresamente
contemple un determinado grado de contaminacin admisible, por inevitable, en su ejercicio.

Cuando la autoridad estatal asuma las medidas de prevencin o de restauracin y el operador est
obligado a rembolsar los costes, la insolvencia de los operadores es un factor que puede dificultar la
recuperacin por las autoridades competentes de los mismos, conforme al principio quien contamina
paga, pero su impacto puede quedar limitado gracias a un seguro financiero adecuado del dao
potencial. En este sentido, la Directiva dispone que los Estados miembros adoptarn medidas para
fomentar el desarrollo, por parte de los operadores econmicos y financieros correspondientes, de
mercados e instrumentos de garanta financiera, incluyendo mecanismos financieros en caso de
insolvencia, con el fin de que los operadores puedan recurrir a garantas financieras para hacer frente a
sus responsabilidades en virtud de la presente Directiva (art. 14.1).

El aseguramiento de los riesgos se establece as en principio con carcter voluntario (aunque nada
impedira a los Estados introducir un sistema de seguro obligatorio), a pesar de la importancia que ello
tiene para evitar que las empresas traten de eludir la responsabilidad (por ejemplo escindiendo o
delegando en empresa ms pequeas y con menos solvencia las actividades de produccin que
representan un riesgo importante), y de la mejora en general que introduce en el comportamiento
ambiental de las empresas (para obtener una pliza de seguros las empresas deben someterse por lo
general a una auditora ambiental y se les suele exigir que cuenten con un sistema eficaz de gestin de
riesgos).

La contratacin de seguros fue la cuestin que produjo mayores discrepancias entre el Parlamento
Europeo y la Comisin, pues mientras el primero se inclinaba por hacerlos obligatorios, la Comisin
prefera no imponerlos de momento, por considerar, como se dice en el Libro Blanco que Mientras no
existan tcnicas de medicin comnmente aceptadas que permitan cuantificar los riesgos ambientales,
ser difcil determinar los niveles de responsabilidad, lo que ocasionara dificultades y resistencias a su
implantacin. Finalmente se lleg a la solucin de compromiso de instar a los Estados a que fomenten su
desarrollo, y de que en el informe sobre la aplicacin de la Directiva que la Comisin deber presentar
antes de 30 de abril de 2010, se evalen todos los aspectos relativos a las condiciones de los seguros y
otros tipos de garantas financieras a fin de que, tras una exhaustiva evaluacin de impacto, que incluya
un anlisis de rentabilidad, la Comisin, si procede, har propuestas relativas a un sistema de garanta
financiera armonizada (art. 14.2).
D) Se establece un innovador sistema procedimental y de legitimacin para instar la prevencin o
reparacin de daos

Por ltimo, hay que destacar que este rgimen singular, que hemos calificado como un rgimen pblico
de responsabilidad para la prevencin y reparacin de los daos ambientales autnomos comporta,
como no poda ser de otro modo, importantes diferencias de carcter procedimental y de legitimacin
respecto a los sistemas tradicionales de responsabilidad extracontractual.

Por lo que respecta al procedimiento, mientras en los sistemas de responsabilidad civil tradicionales
cualquier persona que sufre un dao puede reclamar ante los tribunales la reparacin del perjuicio sufrido
o la obtencin de una indemnizacin compensatoria, en el sistema de responsabilidad diseado por la
propuesta de Directiva, el particular, o las entidades habilitadas por esta norma para reclamar, no podrn
dirigirse a un tribunal demandando reparacin o exigiendo el cobro de la indemnizacin, sino que debern
comunicar el hecho causante del dao a la autoridad pblica competente, presentndole las
observaciones que obren en su conocimiento y solicitando que acte de acuerdo con lo dispuesto en la
Directiva (art.12).

Ello es as porque la responsabilidad de velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Directiva

recae prima facie, como hemos visto, sobre la autoridad pblica competente. Esta, si considera que se ha
producido un dao en los trminos definidos por la Directiva, deber actuar de conformidad con lo previsto
en la legislacin que la transponga, y slo en el caso de que no acte o de que se considere que no lo ha
hecho de acuerdo con las prescripciones legales, se reconoce al demandante (art. 13 de la Directiva), la
posibilidad de acudir a la jurisdiccin competente (que habr de ser en nuestro pas, al tratarse de una
reclamacin contra la Administracin, la contencioso- administrativa), ante la que podr denunciar la
ilegalidad de las decisiones, actos y omisiones de la autoridad competente.

En cuanto a la legitimacin, hay que sealar que uno de los aspectos ms destacables de la Directiva es
el expreso reconocimiento de legitimacin activa para instar las medidas de reparacin de daos, tanto en
la va administrativa como en la judicial, a las organizaciones no gubernamentales que trabajen en la
proteccin del medio ambiente y que cumplan los requisitos establecidos por la legislacin nacional, pues
se afirma que cuando las legislaciones nacionales exijan un inters suficiente para actuar, habr de
considerarse suficiente el inters de las organizaciones no gubernamentales que trabajen en la
proteccin del medio ambiente y que cumplan los requisitos establecidos en la legislacin nacional, y se
considera asimismo que dichas organizaciones tienen derechos que pueden ser vulnerados en el caso
de que la legislacin nacional exija como requisito previo la alegacin de la vulneracin de un derecho
(art. 12).

Esta regulacin de la legitimacin constituye un primer hito fundamental en la legitimacin activa en va

administrativa y judicial de las Asociaciones ecologistas, a las que habr que reconocer ex lege este
derecho en el mbito de la responsabilidad ambiental regulado por la Directiva, y permitir sin duda una
mejor tutela del medio ambiente, dado que, como se seala en el Memorandum explicativo de la Directiva
los individuos con frecuencia no van a actuar o no van a estar en posicin de actuar para la proteccin
del medio ambiente al ser ste un inters difuso. Esta legitimacin activa de las asociaciones
ambientales puede verse reconocida con carcter general, para todo tipo de procesos, de aprobarse la
Propuesta de Directiva sobre el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (COM (2003) 624
final), en la que se establece la obligacin de los Estados miembros de garantizar con carcter general el
acceso de las entidades habilitadas, que cumplan los requisitos y estn reconocidas de conformidad con
lo que establecen sus disposiciones, a los procedimientos de medio ambiente, incluidas las medidas
cautelares, sin necesidad de que tengan un inters suficiente ni de que aleguen la vulneracin de un
derecho, cuando el objeto del recurso que se presente est especficamente incluido en las actividades
estatutarias de las entidades habilitadas, y el recurso se inscriba en la zona geogrfica especfica de
actividad de las entidades habilitadas.

Bibliografa

* Este trabajo se inscribe dentro del Proyecto de investigacin BJU2003-09190, Nuevos enfoques de la
responsabilidad ambiental: ms all del principio quien contamina paga, subvencionado por el Ministerio
de Educacin y Ciencia dentro del Programa Sectorial de Promocin General del Conocimiento. La autora
forma parte del Grup de Recerca en Dret del Medi Ambient de la Universitat Rovira i Virgili encargada de
desarrollar el proyecto. En edicin impresa, este estudio puede consultarse en la revista Justicia
Administrativa, nm. 26, 2005.
[1] J. JORDANO FRAGA, Responsabilidad civil por daos al medio ambiente en Derecho pblico: ltima
jurisprudencia y algunas reflexiones de lege data y contra lege ferenda, en Cvitas- Revista espaola de
Derecho Administrativo, nm. 107, 2000.

[2] E. ALONSO GARCA, La gestin del medio ambiente por las entidades locales, en la segunda
edicin del Tratado de Derecho Municipal, dirigido por S. MUOZ MACHADO, Editorial Thomson- Cvitas,
Madrid, 2003, tomo II, pp. 1821 y ss. Este mismo artculo puede consultarse en la publicacin electrnica
PORTALDERECHO (www.iustel.com), 2003, con el ttulo Organizacin y mbitos Competenciales (VII).
Medio Ambiente Local.

[3] De acuerdo con lo expuesto, vemos que los instrumentos jurdicos privados y los pblicos aparecen
entrelazados cuando se trata de establecer un sistema de responsabilidad por daos ambientales dirigido
a su ntegra reparacin tanto si producen lesiones individualizadas como si afectan nicamente a los
elementos naturales que componen el medio ambiente. Por ello, consideramos que en este mbito no
resulta adecuado utilizar el trmino de responsabilidad civil en cuanto, segn la definicin de la Real
Academia, lo civil, en derecho, es lo perteneciente o relativo a las relaciones e intereses privados (...), y
en este mbito estn implicados bienes pblicos necesitados de regmenes administrativos para su
proteccin. Preferimos, por ello, utilizar la expresin responsabilidad por daos ambientales que engloba
los sistemas pblicos y privados dirigidos a la prevencin y restauracin de los daos al medio ambiente.

[4] Existen tambin razones para entender, sin embargo, que el rgano administrativo competente para
resolver sobre la sancin est facultado asimismo para determinar la responsabilidad en que haya podido
incurrir el infractor incluso frente a terceros, aunque en este caso la Administracin no podr exigir la
responsabilidad y, en el supuesto de que el infractor no se avenga a su pago, podr acudir a los juzgados
y tribunales civiles, que no quedarn vinculados por la declaracin administrativa. En este sentido se
pronuncia sin duda el Reglamento sobre procedimientos sancionadores seguidos por la Comunidad
Autnoma de Extremadura (aprobado por Decreto 9/1994, de 8 de febrero), cuando tras afirmar que La
resolucin que ponga fin al procedimiento sancionador podr adems declarar (...) la cuanta de los daos
y perjuicios causados a la Administracin, aade que El importe de los daos y perjuicios causados a
terceros ser determinado en la misma resolucin conforme a lo establecido en las normas y resoluciones
que resulten de aplicacin (art. 16). La Administracin slo podr en todo caso ejercitar sus potestades
de ejecucin para el cobro de la indemnizacin, como se cuida de precisar este precepto, cuando se trate
de daos y perjuicios causados en sus bienes o derechos, debiendo por tanto entenderse que en otro
caso la cuestin pasar a la va civil, quedando sin efecto la valoracin administrativa. Esta interpretacin
es tambin la que parece deducirse de la propia LPC, cuando afirma que la determinacin de la
indemnizacin por los daos y perjuicios causados deber comunicarse al infractor para su satisfaccin
en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no hacerse as, expedita la va judicial
correspondiente (art. 130.2 in fine).

[5] Sobre el tema vanse, entre otros, A. DEL TORO MARZAL., La responsabilidad penal de los
funcionarios en el contexto de proteccin del medio ambiente, en La proteccin del medio ambiente en el
nuevo Cdigo Penal, Universidad Internacional Menndez Pelayo, Valencia, 1996; y E. OCTAVIO DE
TOLEDO Y UBIETO, El delito de prevaricacin de los funcionarios pblicos, en La Ley, 8 de octubre de
1996.

[6] Desde el punto de vista procesal, se requiere que en el proceso penal cuando se formule la pretensin
indemnizatoria contra el servidor pblico que haya cometido el delito o falta se formule simultneamente
la pretensin de responsabilidad civil subsidiaria contra el correspondiente ente pblico.

[7] Sobre los fondos de compensacin vanse en nuestra doctrina, por todos: C. DE MIGUEL PERALES,
La responsabilidad civil por daos al medio ambiente, Editorial Cvitas, segunda edicin, 1997, pp. 260 y
ss.; y L. GOMIS CATAL, Responsabilidad por Daos al Medio Ambiente, Editorial Aranzadi, pp. 294 y ss.

[8] J. QUARLES J. y M. W. STEINBERG, The Superfund Program at its 20th Anniversary, en The
Envirnomental Law Reporter. News & Analysis, Junio de 2001.

[9] Puede consultarse en la siguiente pgina del servidor de la Unin Europea:

http://europa.eu.int/comm/off/white/index_es.htm

[10] J. L. LACRUZ BERDEJO, Elementos de Derecho civil, II, Derecho de obligaciones, 2 edicin,
Barcelona, 1985. Especialmente clara resulta, en este sentido, la STS de 24 de mayo de 1993 RA 3727-,
en la que se afirma que la doctrina de esta Sala se orienta hacia un sistema que, sin hacer abstraccin
total del factor psicolgico o moral y del juicio de valor sobre la conducta del agente, acepta soluciones
cuasi objetivas, demandadas por el incremento de las actividades peligrosas consiguientes al desarrollo
de la tcnica y el principio de ponerse a cargo de quien obtiene el provecho de la indemnizacin del
quebranto sufrido por tercero, a modo de contrapartida del lucro obtenido con la actividad peligrosa (cuius
est commodum, eius est periculum; ubi emolumentum, ibi onus), y es por ello por lo que ha ido
transformando la apreciacin del criterio subjetivista, ora por el acogimiento de la denominada teora del
riesgo, ora por el cauce de la inversin de la carga de la prueba, presumiendo culposa toda accin u
omisin generadora de un dao indemnizable, sin que sea bastante, para desvirtuarla, el cumplimiento de
los Reglamentos, pues stos no alteran la responsabilidad de quienes los cumplan, cuando las medidas
de seguridad y garanta se muestran insuficientes en la realidad para evitar eventos lesivos (en el mismo
sentido, entre otras, SSTS de 12 de diciembre de 1980 RA 4746-, de 16 de octubre de 1989 RA de 8 de
mayo de 1990 RA 3690-, de 8 de noviembre de 1990 RA 8534-, o de 25 de mayo de 1991 RA 3940-).

[11] Sobre la responsabilidad patrimonial de la Administracin en general vanse, entre otros (por orden
cronolgico): J. LEGUINA VILLA, La responsabilidad de la Administracin Pblica, Tecnos, Madrid, 2
edicin, 1983; M. J. MONTORO CHINER, La responsabilidad patrimonial de las Administraciones
Pblicas en la Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn, en Autonomies. Revista Catalana de Derecho Pblico, nm. 16, 1993; M.
BELADEZ ROJO, Responsabilidad e imputacin de daos por el funcionamiento de los servicios
pblicos, prlogo de J. Leguina Villa, Editorial Tecnos, 1997; J. GONZLEZ PREZ, Responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Pblicas, Editorial Cvitas, 2 edicin, 2000. En concreto sobre la
responsabilidad de la Administracin por daos al medio ambiente, vanse: L. MARTN REBOLLO, Medio
Ambiente y responsabilidad de la Administracin, en Cvitas- Revista Espaola de Derecho
Administrativo, nm. 11, 1976; J. L. REQUERO IBEZ, El derecho administrativo y la responsabilidad
por daos ambientales, en Revista de Derecho Urbanstico, nm. 141, 1995; J. JORDANO FRAGA, La
responsabilidad de la Administracin con ocasin de los daos al medio ambiente, en Revista de
Derecho Urbanstico, nm. 119, 1990; A.I. FORTES GONZLEZ, La responsabilidad por daos al medio
ambiente. En especial la responsabilidad de la Administracin, en Revista de Derecho Ambiental, nm.
23, 1999; S. GALERA RODRIGO, La responsabilidad de las Administraciones Pblicas en la prevencin
de daos ambientales, prlogo de M. Bassols Coma, Editorial Montecorvo, 2001; CONDE ANTEQUERA
J., La responsabilidad de la Administracin por daos al medio ambiente, en esta Revista, nm. 11,
diciembre de 2004.

[12] Vase E. DESDENTADO DAROCA, Reflexiones sobre el artculo 141.1 de la Ley 30/92 a la luz del
Anlisis Econmico del Derecho, en Cvitas- Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 108,
2000.

[13] Sobre esta doctrina vanse, junto al estudio precursor de L. MARTIN- RETORTILLO BAQUER, La
defensa frente al ruido ante el Tribunal Constitucional, en Revista de Administracin Pblica, nm.115,
1988, lo siguientes trabajos (por orden cronolgico): J.A. CARRILLO DONAIRE y R. GALN VIOQUE R.,
Hacia un derecho fundamental a un medio ambiente adecuado? (Comentario en torno al asunto Lpez
Ostra c. Espaa, resuelto por la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de diciembre
de 1994), en Cvitas- Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm.86, 1995; LOZANO CUTANDA
B, La ecologizacin de los derechos fundamentales: la doctrina Lpez Ostra c. Espaa, Guerra y otros c.
Italia y Hatton y otros c. Reino Unido del TEDH y su recepcin por nuestro Tribunal Constitucional en
Cvitas- Revista espaola de Derecho Europeo, nm. 1, enero- marzo 2002; LOZANO B. y PLAZA C.,
The Greening of Fundamental Rights and the Post- Constitutional Act on the Right to Petition, en
European Public Law, volume 8, Issue 4, 2002; BOUAZZA ARIO O., Respeto a la vida privada y
proteccin del medio ambiente en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en
Revista de Administracin Pblica, nm. 160, 2003.

Esta doctrina ya ha dado lugar a la condena de una Administracin local por vulneracin del derecho
fundamental a la inviolabilidad del domicilio que reconoce el art. 18.1 de la Constitucin, fundada en no
haber adoptado las medidas cautelares que le fueron reiteradamente solicitadas, de acuerdo con la
normativa aplicable, para hacer cesar la actividad de una discoteca que exceda de las emisiones
mximas permitidas, lo que ocasion unos daos y perjuicios al recurrente que han de ser indemnizados
por el Ayuntamiento (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso- administrativo, de 10 de
abril de 2003).

[14] Sobre esta cuestin vanse, entre otros, los siguientes estudios: E. GAMERO CASADO,
Constitucionalidad de la unificacin jurisdiccional en materia de responsabilidad administrativa
(Comentario al ATC de 22 de julio de 1997), en Revista Actualidad Jurdica Aranzadi, num. 332, 5 de
marzo de 1998; L. MARTN REBOLLO, Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial de la Administracin:
un balance y tres reflexiones, en Revista de Administracin Publica, numero 150, 1999, pp. 317 y ss.; C.
ROMERO REY, Cuestiones problemticas en torno a la responsabilidad patrimonial de la Administracin:
evolucin legislativa y nuevos escenarios de conflicto, en Justicia Administrativa. Revista de Derecho
Administrativo, nm. 22, enero 2004; J. GARBER LLOBREGAT, La ltima reforma del artculo 9.4 de la
Ley Orgnica del Poder Judicial (LO 19/2003, de 23 de diciembre). Una mala nueva para las compaas
aseguradoras que cubran la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas, en Actualidad
Jurdica aranzadi, nm. 623 de 13 de mayo de 2004.

[15] Citadas por C. DE MIGUEL PERALES, ob.cit., pp. 227 y ss. Como seala este autor, la Sentencia de
15 de marzo de 1993 es especialmente explcita en esta materia. Con ocasin de unos daos por
emanaciones de gas y polvo arcilloso, el TS afirma que la finalidad nica de la accin de responsabilidad
extracontractual es la de obtener la reparacin ntegra de los perjuicios causados, comprensivos tanto del
dao emergente como del lucro cesante, por lo que al condenar a las demandadas al pago del importe de
los gastos de regeneracin de la finca y las secuelas de orden permanente que pudieran existir, cuando
aparece probado que ello es necesario para el logro de dicha reparacin, aunque no haya sido postulado
en trminos literales por el autor no se ha incurrido en incongruencia alguna.

[16] Como pone de relieve el profesor MARTN MATEO, tratndose de daos ambientales es
frecuentemente imposible, o sumamente difcil, justificar lesiones individualizadas, sobre todo de carcter
econmico, y adems los efectos de la contaminacin tienen trascendencia colectiva, aunque a la postre
tambin redunden en mayor o menor medida en perjuicios para los sujetos aislados que componen la
colectividad afectada (Tratado de Derecho Ambiental, Editorial Trivium, Madrid, volumen 1, 1991).

[17] COM (1993) 47 final (puede consultarse en la siguiente pgina del servidor de la Unin Europea:
http://europa.eu.int/comm/off/green/index_es.htm).

[18] COM (2000), 66 final (puede consultarse en la siguiente pgina del servidor de la Unin Europea:
http://europa.eu.int/comm/off/white/index_es.htm).

[19] Entre las publicaciones sobre la Directiva, en su fase de elaboracin o Propuesta o ya aprobada,
vanse: A. VERCHER NOGUERA, G. DEZ- PICAZO GIMNEZ, y M. CASTAN DEL VALLE,
Responsabilidad ambiental. Penal, Civil y Administrativa, Editorial Ecoiuris, Madrid, 2003; M. PARDO
LEAL, La futura Directiva sobre responsabilidad ambiental: de la responsabilidad civil a la responsabilidad
administrativa, en Gaceta Jurdica de la Unin Europea y de la Competencia, nm. 225, 2003; M.
CASTROVIEJO BOLVAR, Quien contamina paga. Un paso decisivo en su aplicacin con la directiva
sobre responsabilidad ambiental, en Revista Interdisciplinar de Gestin Ambiental, nm. 65, 2004; I.
CHAMORRO, Un nuevo rgimen de responsabilidad comunitario por daos al medio ambiente: la
propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre responsabilidad ambiental en
relacin con la prevencin y reparacin de daos ambientales, en Revista Interdisciplinar de Gestin
Ambiental, nm. 65, 2004.

[20] DOCE L 143 de 30 de abril de 2004.

[21] La Directiva hbitat instaura una red europea de proteccin de hbitats y de especies de flora y fauna
conocida como red Natura 2000, en la que se integran las zonas de especial proteccin de las aves
(ZEPAS), designadas por los Estados miembros con arreglo a las disposiciones de la Directiva sobre la
proteccin de las aves silvestres, as como las zonas especiales de conservacin (ZECONS), designadas
por los Estados miembros de acuerdo con las disposiciones establecidas por la Directiva habitat.

[22] Por lo que respecta a la responsabilidad civil extracontractual podemos citar en este sentido a C.
LASARTE LVAREZ, para quien La nota caracterstica bsica de la responsabilidad extracontractual
radica sin duda en la produccin de un dao que debe ser objeto de reparacin, sin que se requiera la
existencia de vnculo obligatorio o relacin jurdica alguna entre el autor del dao y la vctima del mismo
(Principios de Derecho Civil, tomo segundo, Derecho de Obligaciones, Editorial Marcial Pons, Madrid,
2003), y en cuanto a la responsabilidad patrimonial de la Administracin, E. GARCA DE ENTERRA y T-
R. FERNNDEZ resultan categricos cuando afirman que, debido a la progresiva objetivizacin de la
responsabilidad de la Administracin, prescindindose cada vez ms de la concepcin de la
responsabilidad como una sancin a una conducta culpable, La responsabilidad pasa as a convertirse
en un mecanismo que se pone en funcionamiento slo y en la medida en que se haya producido una
lesin patrimonial en sentido propio a resultas de la accin u omisin de la Administracin, con lo que El
concepto de lesin se convierte de este modo en el autntico centro de gravedad del sistema (Curso de
Derecho Administrativo, II, octava edicin, Editorial Cvitas, Madrid, 2002).

[23] La Directiva define a la persona responsable, que denomina operador, de un modo muy amplio,
pues puede ser cualquier persona fsica o jurdica, privada o pblica, que desempee o controle una
actividad profesional, cuando as lo disponga la legislacin nacional, que ostente, por delegacin, un
poder econmico determinante sobre el funcionamiento tcnico de esa actividad, incluido el titular de un
permiso o autorizacin para la misma, o la persona que registre o notifique tal actividad (art.2.6). Se trata,
por tanto, de que responda la persona que ejerza el control de la actividad incluida en el mbito de
aplicacin del rgimen que haya ocasionado los daos. En el caso de que sean varios los responsables,
la Directiva deja en manos del legislador nacional la facultad de establecer un rgimen proporcional o
solidario de responsabilidad.

Impacto Ambiental

Ley Nacional

25.975 - 01/12/2004. Modifcanse los artculos 3 y 5 de la Ley

N23.879 y su modificatoria.

23.879 - 28/09/1990. Impacto ambiental de obras hidrulicas con

aprovechamiento energtico.

Resolucin

95/02 -S.A.y D.S.- 22/04/2002. Modificase el Anexo II de la Resolucin

501/95, Instrumentacin y Reglamentacin del Registro de Consultores
en Estudios de Impacto Ambiental.

693/98 -S.R.N.y D.S.- 27/08/1998. Exigencia de estar inscriptos en el

Registro de Consultores en Estudios de Impacto Ambiental a quienes
realicen EIA exigidos por la Secretara de Recursos Naturales y
Desarrollo Sustentable.

60/96 -S.R.N.y A.H.- 23/02/1996. Complemento de la reglamentacin del

Registro de Consultores en Estudios de Impacto Ambiental. Derecho de
inscripcin; otros.

501/95 -S.R.N.y A.H.- 12/12/1995. Instrumentacin y Reglamentacin

del Registro de Consultores en Estudios de Impacto Ambiental.
Aprobacin de la Gua Ambiental General.