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Licenciamento ambiental municipal e cooperao com os

demais entes
Romero Duarte Suassuna Cavalcanti

Resumo: Distinguindo a competncia material e legislativa, o presente trabalho demonstra a importncia da

atuao conjunta dos entes federativos na proteo ambiental, ressaltando principalmente o princpio do
federalismo cooperativo. Nesta senda, o principal objetivo desta obra evidenciar a seriedade com que os
Municpios devem tratar a seara ambiental, dando a estrutura devida aos seus rgos e capacitando seus
servidores, sempre em cooperao com o Estado e a Unio Federal.

Palavras-chave: Municpio. Licenciamento. Cooperao.

Sumrio: 1. Introduo. 2. Do conceito de convnio. 3. Do federalismo cooperativo. 4. Da competncia do

Municpio. 5. Da inovao legislativa da Lei Complementar n. 140/11. 6. Concluso. 7. Referncias

1. Introduo

A matria cinge-se em apreciar apontamentos concernentes a eventuais convnios a serem firmados entre os
Estados, a Unio Federal e os Municpios no tocante fiscalizao e licenciamento ambiental.

Assim sendo, a cooperao tratada como instrumento essencial para o desenvolvimento do licenciamento no
mbito local, vista que a convergncia dos entes estar focada sempre no objetivo final, que ser a tutela
ambiental.

2. Do conceito de convnio

A administrao Pblica participa de atos bilaterais, que dependem da concordncia de todos os envolvidos,
podendo resultar em interesses convergentes ou divergentes.

No primeiro caso observam-se os convnios, ajustes ou acordos, em que as finalidades e interesses so

recprocos, onde os servios so prestados sob mtua colaborao, sem interesse econmico direto.

Avulta levantar de incio o conceito firmado pela boa doutrina acerca dos chamados convnios administrativos,
no particular, merece registro o entendimento do administrativista Jos dos Santos Carvalho Filho, sendo
oportuno reporta-se ao seguinte trecho:

Consideram-se convnios administrativos os ajustes firmados por pessoas administrativas entre si, ou entre
estas e entidades particulares, com vistas a ser alcanado determinado objetivo de interesse pblico.(Jos
dos Santos Carvalho Filho, Curso de direito administrativo, 19 ed., Lumenjuris editora,2008, p. 202)

Neste raciocnio, o que se percebe neste tipo de negcio jurdico que o elemento fundamental ser sempre a
cooperao e, no o lucro, que o almejado pelas partes no contrato. Por isso, pode-se dizer que as vontades
no se compem, mas se adicionam.

3. Do federalismo cooperativo

Em outro giro, a Constituio, ao adotar o federalismo cooperativo, permite que o poder no fique
concentrado nas mos de uma nica pessoa jurdica de direito pblico, mas que se reparta entre os entes
coletivos que a compem, diferentemente do chamado federalismo dual.

Bem por isso, a Constituio brasileira define a existncia de vrias ordens, com autonomia poltico-
administrativa, na composio de nossa Federao: a Unio como a ordem nacional, os Estados como ordens
regionais e os Municpios como ordens locais.

Com efeito, a Constituio de 1988 reparte competncias entre as pessoas jurdicas de direito pblico interno
de forma bastante complexa, baseada na predominncia do interesse.
Entrementes, no assunto simples distinguir o que seja de interesse nacional, regional ou local, vista que
no h interesse municipal que no o seja indiretamente da Unio e do Estado-membro, como tambm no h
interesse regional ou nacional que no repercuta nos municpios, como partes integrantes da Federao
brasileira.

Cabe referir que a Constituio Federal ao repartir entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios as distintas competncias do Estado Brasileiro, repartiu tambm as atribuies relacionadas
tutela ambiental, estabelecendo competncia comum Unio, Estados e Municpios para planejarem polticas
pblicas ambientais e exercerem suas competncias materiais, objetivando proteger o meio ambiente:

Art. 23 competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: (...)

III proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as
paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos;

VI proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas;

VII preservar as florestas, a fauna e a flora.

Noutro vis, no que toca tema de competncia para legislar sobre matria ambiental, a Constituio Federal
prev como competentes, de forma concorrente, a Unio, o Distrito Federal e os Estados-Membros.

No constitui demasia assinalar, neste ponto, o art. 24 da CF, que compete Unio, aos Estados e ao Distrito
Federal legislar concorrentemente sobre florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do
solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio (inciso IV); proteo ao
patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico (inciso VII); responsabilidade por dano ao meio
ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico
(inciso VIII).

4. Da competncia do Municpio

Releva anotar que o Municpio foi excludo do dispositivo constitucional que expressamente permite legislar
sobre proteo ambiental (art. 24, da C.F). Porm, ao se chegar a uma interpretao sistemtica da
Constituio Federal (arts. 23, 30, I e II e 225), verifica-se que competente, com os demais poderes para
legislar, respeitando os limites de sua autonomia, sobre o meio ambiente.

Assim sendo, equilibrando o princpio da predominncia do interesse ("interesse local"), e impacto

ambiental se definir a competncia municipal nas questes ambientais, desprezando-se o critrio realtivo a
dominialidade do bem afetado.

Como se observa, trata-se de competncia concorrente entre a Unio e Estados-membros, razo pela qual a
legislao municipal, ao tratar de questes semelhantes, no pode contrariar a disciplina contida em regras
federais e estaduais. bem verdade que o Municpio detm competncia legislativa privativa em matrias
pertinentes a interesses locais e ordenamento territorial, a teor do disposto no art. 30, da CF, verbis :

"Art. 30. Compete aos Municpios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; (omissis)

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante

planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano."

Sobre a questo, leciona Jos Afonso da Silva, verbis:

"H setores urbansticos em que a competncia para atuar comum Unio, estados, Distrito Federal e
Municpios, como no caso da proteo de obras de valor histrico, artstico e cultural e dos monumentos,
paisagens notveis e stios arqueolgicos, assim como na proteo do meio ambiente e combate
poluio(arts. 23, III, IV e VI, e 225). Mas nesses setores a Constituio reserva Unio a legislao de normas
gerais (art. 24, VI, VII e VIII, e 1) e aos Estados e Distrito Federal a legislao suplementar (art. 24, I, e 2).
Aqui, sim, a posio dos Municpios diversa daquela apontada acima em relao s normas urbansticas em
geral, porque nesses setores a atuao legislativa municipal suplementar da legislao federal e estadual,
com aplicao do disposto no art. 30, II, e especialmente ao teor especfico do inciso IX desse artigo, que
declara caber ao Municpio promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao
e a ao fiscalizadora federal e estadual ". (in Direito Urbanstico Brasileiro, Malheiros Editores, 3 ed., pg.
62).

No que toca a competncia comum, a Lei Federal n 6.938/81, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, cria o Sistema Nacional de Meio Ambiente -
SISNAMA:

Art. 6 Os rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios,
bem como as fundaes institudas pelo Poder Pblico, responsveis pela proteo e melhoria da qualidade
ambiental, constituiro o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, assim estruturado:

I - rgo superior: o Conselho de Governo, com a funo de assessorar o Presidente da Repblica na

formulao da poltica nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos
ambientais;

II - rgo consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), com a finalidade de
assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de polticas governamentais para o meio
ambiente e os recursos naturais e deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas e padres
compatveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia qualidade de vida;

III - rgo central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica, com a finalidade de planejar,
coordenar, supervisionar e controlar, como rgo federal, a poltica nacional e as diretrizes governamentais
fixadas para o meio ambiente;

IV - rgo executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis, com a
finalidade de executar e fazer executar, como rgo federal, a poltica e diretrizes governamentais fixadas
para o meio ambiente;

V - rgos Seccionais : os rgos ou entidades estaduais responsveis pela execuo de programas, projetos e
pelo controle e fiscalizao de atividades capazes de provocar a degradao ambiental;

VI - rgos Locais: os rgos ou entidades municipais, responsveis pelo controle e fiscalizao dessas
atividades, nas suas respectivas jurisdies;

Demais disso, impende assinalar que a opo do legislador constituinte pela competncia comum para a
defesa do meio ambiente, bem como do legislador ordinrio pela criao do SISNAMA, aduzem a importncia
que se deu proteo ambiental, decorrendo a necessidade de cooperao de todos os entes federados, seus
rgos e entidades, na proteo e execuo daqueles temas a que deu a relevncia constitucional.

Bem por isso, resta interessante o fomento da poltica estadual de delegao de competncias no mbito da
fiscalizao e do licenciamento ambiental para os municpios que se interessam e que demonstram a devida
capacidade.

Tal articulao encontra escoro, inclusive, na Resoluo n. 237 do CONAMA, ao dispor:

Art. 6 Compete ao rgo ambiental municipal, ouvidos os rgos competentes da Unio, dos Estados e
Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de atividades de impacto local e daqueles que lhe
forem delegas pelo Estado por instrumento legal ou convnio.

Contudo, no basta que as partes envolvidas na formao do convnio pura e simplesmente assinem o pacto,
valendo tal observao tanto para os Estados, no que vista a sua delegao, bem como aos municpios no que
tange ao cumprimento de vrios requisitos legais e tcnicos que os habilitem.

A experincia de municipalizao dos municpios vem sendo desenvolvida em alguns estados da federao,
como, por exemplo, o estado de So Paulo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, tendo este ltimo, em dias
atuais, a contagem de 222 entes municipais desenvolvendo a atividade de fiscalizao e licenciamento atravs
de convnios junto FEPAM (Fundao estadual de meio ambiente).

O que se percebe, em pesquisas preliminares, como, por exemplo, ocorre no estado do Rio Grande do Sul,
que uma srie de requisitos exigida por parte da entidade estatal para que a delegao seja efetivada,
exigindo uma atuao conjunta com o CONSEMA do respectivo estado, o qual elabora resolues normativas
delimitando e regulando o mbito de atuao do municpio, bem como delibera ao final a sua capacidade de
atuar como ente Convenente.

J os outros estados acima mencionados, regulamentaram o poder de realizar convnios com os municpios
atravs de Decretos normativos elaborados pelo chefe do poder Executivo, expondo as regras e quesitos a
serem seguidos pelos participantes.

curial elencar quais seriam os principais critrios (pr-requisitos) e as diretrizes gerais (rol no taxativo) que
devero ser cobradas pela Agncia Ambiental estadual sobre os municpios que demonstrarem interesse em
firmarem convnios de cooperao: (art. 20 resoluo CONAMA)

1. a implantao de Fundo Municipal de Meio Ambiente;

2. a implantao e funcionamento de Conselho Municipal de Meio Ambiente, com carter deliberativo e

consultivo;

3. a organizao de rgo municipal do meio ambiente, com quadro de profissionais legalmente habilitados
para a realizao do licenciamento ambiental, prprio ou disposio, emitindo a devida Anotao de
Responsabilidade Tcnica (ART);

4. possuir servidores municipais com competncia para o exerccio da fiscalizao ambiental;

5. a existncia de legislao prpria disciplinando o licenciamento ambiental e as sanes administrativas pelo

seu descumprimento;

Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, para Municpios com populao superior a 20.000 habitantes e
demais situaes previstas no art. 177 da Constituio Estadual, ou Lei de Diretrizes Urbanas para os demais;

Plano Ambiental, aprovado pelo Conselho Municipal de Meio Ambiente, de acordo com as caractersticas locais
e regionais.

Vale tecer a considerao que firmada a parceria, conforme j exposto ao longo deste corpo, nada impede
que o municpio legisle sobre as matrias que visem a execuo fiel do convnio, entretanto, reza mister que
sigam a legislao federal e estadual no que atina matria.

5. Da inovao legislativa da Lei Complementar n. 140/11

oportuno registrar a tardia promulgao das normas de cooperao fixadas na LC 140/11. vista da demora
do congresso em legislar, coube a boa doutrina e jurisprudncia aclarar a competncia administrativa dos
entes no que concerne a preservao e fiscalizao ambiental.

Vrias celeumas jurdicas foram criadas, porm, a LC acima no trouxe nenhuma novidade alm do que a
doutrina antes expunha, apenas positivando e evitando futuros litgios, bem como ratificando o papel do Poder
Pblico.

Contudo, h que tecer elogios a legislao, que contm dispositivos objetivos e claros, onde fixa normas, nos
termos dos incisos III, VI e VII do caput e do pargrafo nico do art. 23 da Constituio Federal, para a
cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nas aes administrativas decorrentes
do exerccio da competncia comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio
ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das florestas, da fauna e da
flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981.

De logo, assim dispe sobre a fixao de convnios:

Art. 5o O ente federativo poder delegar, mediante convnio, a execuo de aes administrativas a ele
atribudas nesta Lei Complementar, desde que o ente destinatrio da delegao disponha de rgo ambiental
capacitado a executar as aes administrativas a serem delegadas e de conselho de meio ambiente.

Pargrafo nico. Considera-se rgo ambiental capacitado, para os efeitos do disposto no caput, aquele que
possui tcnicos prprios ou em consrcio, devidamente habilitados e em nmero compatvel com a demanda
das aes administrativas a serem delegadas.
 Por fim, a legislao ainda elenca uma srie de requisitos para que rgo ambiental possa ter capacidade
tcnica de realizar o licenciamento ambiental municipal, bem como receber a delegao do Estado membro.

6. CONCLUSO

Diante do exposto, verifica-se no que vinga ao lume jurdico, ser vivel a realizao de convnios no intuito de
fomentar a fiscalizao e o licenciamento ambiental no mbito dos municpios, desde que os Estados, junto
com o CONSEMA, haja com rigor na verificao dos requisitos para a qualificao dos entes municipais, vista
da cooperao disposta no texto constitucional e na LC 140/11.

No mais, vale repisar que aos municpios cabvel o poder de legislar tanto sobre assuntos de interesse locais,
desde que respeitadas as legislaes federais e estaduais sobre o tema.

Referncias
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Curso de direito administrativo, 19 ed., Lumenjuris editora, 2008.
SILVA, Jos Afonso. Direito Urbanstico Brasileiro, Malheiros Editores, 3 Ed, 2000.
MILAR, Edis. Direito do Ambiente: 5ed. RT. 2007.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 18.ed. So Paulo: Malheiros, 2010.
ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. 11 edio.

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Romero Duarte Suassuna Cavalcanti

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CAVALCANTI, Romero Duarte Suassuna. Licenciamento ambiental municipal e cooperao com os demais
entes. In: mbito Jurdico, Rio Grande, XV, n. 100, maio 2012. Disponvel em:
<http://www.ambitojuridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11654>. Acesso em ago
2016.