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SUMILLA
* Abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Maestra en Derecho Procesal, Universidad Nacional de Rosario
(Argentina). Doctorando en Derecho Procesal Contemporneo, Universidad de Medelln (Colombia). Profesor en Derecho Procesal
de la Facultad de Derecho de la Universidad Particular Inca Garcilaso de la Vega. Miembro de la Interamerican Bar Association,
Asociacin Internacional de Derecho Procesal, Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal, Instituto Panamericano de Derecho
Procesal, Academia Virtual de Altos Estudios Jurdicos y del Crculo Empresarial de la Pontificia Universidad Catlica del Per.
Ha sido profesor en la Academia de la Magistratura, Academia de Prctica Forense del Colegio de Abogados de Lima, Escuela
de Formacin de Auxiliares Jurisdiccionales de la Corte Superior de Justicia de Lima. Profesor invitado del Posgrado en Derecho
Procesal, Universidad Central de Caracas (Venezuela) y en el Posgrado en Derecho Procesal, Universidad de Medelln (Colombia).
Arbitro del Centro de Anlisis y Resolucin de Conflictos de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Se ha desempeado como
Procurador Adjunto del Ministerio de la Produccin, Asesor de la Municipalidad de Lima Metropolitana, Asesor en el Congreso
de la Repblica, Secretario de Confianza en la Corte Suprema de Justicia, Asesor Legal de la Asamblea Nacional de Rectores y
Secretario de la Junta Directiva del Colegio de Notarios de Lima. Asistente Acadmico de la Maestra en Derecho Procesal, Escuela
de Posgrado, Pontificia Universidad Catlica del Per. Socio del Estudio CABREJOS, VASSALLO & SUMARIA Abogados.
1
Decreto Supremo N 013-2008-JUS (Publicado el 29 de agosto de 2008) Texto nico Ordenado de la Ley que regula el Proceso
Contencioso Administrativo, Ley N 27584, modificada por Decreto Legislativo N 1067.
2
VILLEY, Michel. Lecciones de historia de filosofa del derecho. Paris, 1957, p. 109.
3
CALABRESI, Guido. Incentives, Regulation and the problem of Legal Obsolescense. En: M. CAPPELLETTI (Ed.). New perspectives
for a Common Law of Europe. Leyden, 1978, p. 291. Citado por CAPPELLETTI, Mario Cappelletti. Jueces Legisladores? Trad.
Claudia Ochoa Prez. Communitas, Lima, 2010. p. 22.
el hecho del aumento del derecho legislativo de service; en este ltimo caso es posible que el
en Estados Unidos que lejos de llevar a una funcionario slo haya cumplido con la Ley.
RDA 11 - Contencioso Administrativo
4
POSNER, Richard. El anlisis econmico del derecho. Fondo de Cultura Econmica, Mxico D.F., 1 Edicin en Espaol,
1998, p. 509. Nota 4.
5
POSNER. Op. Cit. p. 567.
6
CAPELLETTI, Mauro. Jueces Legisladores?, p. 75.
7
HERRENDORF, Daniel F. El poder de los jueces. Cmo piensan los jueces que piensan?. Segunda Edicin. Abeledo -Perrot,
Buenos Aires, 1994. p. 171.
8
HERRENDORF. Op. Cit. p. 172.
9
TARUFFO, Michele y Geofrey C. HAZARD Jr. La justicia civil en los Estados Unidos. Trad. Fernando Gascn Inchaustegui.
Thomson - Aranzadi. Navarra, 2006. p. 71.
con relacin a la extensin de las potestades la concentracin del mismo sobre la obediencia
10
TARUFFO. OP. Cit. p. 72.
11
TARUFFO. Ibid. p. 72.
12
TARUFFO. Ibid. p. 73.
13
HUTCHINSON, Toms. El derecho al debido proceso en el Contencioso administrativo. En: Proceso y Constitucin. PRIORI,
Giovanni (Editor). ARA Editores, Lima, 2011. p. 729.
14
POSNER. p. 567.
15
POSNER. p. 568.
16
POSNER. p. 571.
17
AYALA ESPINO, Jos. Instituciones Econmicas. Una introduccin al Neoinstitucionalismo Econmico. Fondo de Cultura
Econmica. Mxico D.F., 2005, p. 11.
18
AYALA, Op. Cit. p. 43.
19
AYALA. Ibid. p. 314 y ss.
20
Constitucin Poltica del Per. Art. 148.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnacin
mediante la accin contencioso - administrativa.
21
Constitucin Poltica del Per. Artculo 139.- Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional:
()
3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional
22
GONZALES PEREZ, Jess. El Derecho a la Tutela Jurisdiccional. 3 Edicin. Civitas. Madrid, 2001. p. 32.
23
STC 32/1982 del 07 de junio de 1982. Citado por ORTELL RAMOS, Manuel. Derecho Procesal Civil. 8 Edicin, Editorial
Arazandi, Navarra, 2008, p. 41.
1. Tutela jurisdiccional de primer grado garanta cualquiera de esos grados y en otro extremo, crea
24
MARINONI, Luiz Guiherme. Derecho Fundamental a la Tutela Jurisdiccional Efectiva. Trad. Aldo Zela Villegas. Palestra, Lima,
2007. pp. 232-233.
25
OBANDO, Roberto. Derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. En: Cdigo Procesal Civil Comentado. CAMARGO, Johan,
Coordinador, Editorial ADRUS, Arequipa, 2010, Tomo I, p. 47.
En todo caso el trmino efectividad que se le dispone de un plazo para realizar una evaluacin
aade al concepto de tutela jurisdiccional invoca y anlisis de legalidad y razonabilidad de lo
RDA 11 - Contencioso Administrativo
26
ALVARO DE OLIVEIRA, Carlos Alberto. Teora y prctica de la Tutela Jurisdiccional. Trad. Juan Jos Monroy Palacios.
Communitas, Lima, 2008. p. 176.
27
Artculo 1, Ley N 27444. Ley del Procedimiento Administrativo General.
28
Artculo 33, Ley N 27444. Ley del Procedimiento Administrativo General.
29
HUAPAYA TAPIA, Ramn. Tratado del Proceso Contencioso Administrativo. Jurista Editores, Lima, 2006, pp. 636-637.
30
CALMELL DEL SOLAR, Analia. El silencio administrativo: Aspectos generales y su regulacin actual. En: Derecho Administrativo
Contemporneo. Ponencias del II Congreso de Derecho Administrativo. Palestra, Lima, 2007. p. 220.
31
DANOS ORDOEZ, Jorge. Comentarios a la Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General. ARA Editores, Lima. p. 58.
32
MARINONI, Luiz Guilherme. Tutelas urgentes y tutelas preventivas. Communitas, Lima, 2010. p. 60.
33
MARINONI, Luiz Guilherme. Op. Cit., p. 20.
34
PEYRANO, Jorge W. Nuevas tcticas procesales. Editorial Nova Tesis Jurdica. Rosario, Santa F, Argentina, 2000. p. 20.
Se debe tener en cuenta que esta tutela de mientras que los procedimientos especiales
tipo especfica est dirigida para la proteccin ms simples, accesibles, rpidos, econmicos,
RDA 11 - Contencioso Administrativo
TUTELA CAUTELAR
Indemnizacin
Incertidumbre Declaracin
de certeza EJECUCIN
jurdica
TUTELA COGNITIVA
TUTELA EJECUTIVA
REMOVER
TUTELA DIFERENCIADA
PREVENIR
35
CHIARLONI, Sergio. Intodruzione allo studio del diritto procesualle civile, 1975, p. 25. Citado por Citado por BAPTISTA DA
SILVA, Ovidio. Jurisdiccin y ejecucin en la tradicin romano cannica. p. 242.
36
CAPPELLETI, Mauro. Giustizia e societ, 1972. p. 305. Citado por BAPTISTA DA SILVA, Ovidio. Jurisdiccin y ejecucin en la
tradicin romano cannica. p. 242.
37
ROBLES, Gregorio. Epistemologa y Derecho. Ediciones Pirmide, Madrid. 1982. p. 254.
38
DOUZINAS, Costas. El fin de los derechos humanos. Trad. Ricardo Sann Restrepo. 1 Edicin en Espaol. Legis, Bogot,
2008. p. 9.
Es as que la Ley que regula el proceso contencioso Como ejemplo de una adecuada respuesta
39
ORTEL RAMOS, Manuel. Op. Cit. p. 591.
40
Ley N 27584. Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo. Artculo 28.- Procedimiento Especial. Se tramitan conforme
al procedimiento las pretensiones no previstas en el artculo 26 de la presente Ley, con sujecin a las disposiciones siguientes
41
Ley N 27584, Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo. Artculo 26.- Proceso urgente. Se tramitan como proceso
urgente nicamente las siguientes pretensiones:
1. El cese de cualquier actuacin material que no se sustente en acto administrativo.
2. El cumplimiento por la administracin de una determinada actuacin a la que se encuentre obligada por mandato de la ley
o en virtud de acto administrativo firme.
3. Las relativas a materia previsional en cuanto se refieran al contenido esencial del derecho a la pensin.
Para conceder la tutela urgente se requiere que del mrito de la demanda y sus recados, se advierta que concurrentemente
existe:
a) Inters tutelable y manifiesto
b) Necesidad impostergable de tutela, y
c) Que, sea la nica va eficaz para la tutela del derecho invocado
concentracin exagerada del proceso puede llevar pretensin de impugnacin de acto administrativo42
a la violacin de garantas o principios bsicos del contra acto o resolucin de la administracin a fin
RDA 11 - Contencioso Administrativo
de acto o resolucin administrativa (Sub- captulo lineal, por etapas (afirmacin, confirmacin,
46
BACACORZO, Gustavo. Tratado de Derecho Administrativo. 4 Edicin. Gaceta Jurdica, Lima, 200. p. 637.
47
MONROY GALVEZ, Juan. Del mito del proceso ordinario a la tutela diferenciada. Apuntes iniciales.. En: Sentencia anticipada
(despachos interinos de fondo). Buenos Aires, Rubinzol-Culzoni, 2000, p. 165-208
48
MONROY GALVEZ, Juan. Cdigo Procesal Civil. Communitas, 2010. p. 60
49
ALVARADO VELLOSO, Adolfo. Debido Proceso. Editorial San Marcos, Lima, 2010
50
SUMARIA, Omar. Limitaciones al recurso de Casacin?. En: Revista Derecho & Poltica de negocios, Ao 1, N 2, Lima,
1998. Al respecto ya haba realizado una crtica hace algunos aos con relacin a la desnaturalizacin del proceso sumario y
el recurso de casacin.
51
ANDOLINA, Italo. Op. Cit. p. 24, ahora, el tema de la relevancia del tiempo en el proceso puede ser desarrollado en dos
direccione diversas la primera de las cuales se mueve en el plano de la poltica legislativa, la segunda en el terreno de la
elaboracin dogmtica. Bajo el primer aspecto vienen inmediatamente en consideracin los esfuerzos que se estn realizando
actualmente para perfeccionar la organizacin tcnica interna del proceso y asegurarle una mayor fluidez y rapidez en su
funcionamientoests representan un momento contingente en la vida de un sistema procesal, del otro, aunque pudieran
alcanzar resultados de gran importancia, estn de cualquier modo destinadas a llegar hasta un lmite a partir del cual deben
necesariamente detenerse; ms all de este lmite, en efecto, por ms esfuerzos que se hagan, la duracin del proceso no se
puede comprimir.
52
MONROY PALACIOS, Juan. Panorama actual de la Justicia Civil. Una mirada general desde el Proceso. En: THEMIS, Revista
de Derecho, N 43, p. 184.
simple aceleracin formal del procedimiento53. En presentado por la Comisin de Justicia al Congreso y
consecuencia, pese a la plausible intencin del que en su dictamen correspondiente afirma n) sobre
RDA 11 - Contencioso Administrativo
legislador la forma procedimental adoptada para las vas procedimentales bajo las que se tramitan
esta pretensin no cumpli con la formacin de las pretensiones demandadas: por regla general el
un sistema de tutela diferenciada sino que qued proceso contencioso administrativo sigue la secuela
atrapada en la estructura formal del proceso del proceso abreviado atendiendo a la naturaleza e
cognitivo. importancia del objeto reclamado y cuando se trate
de ciertos asuntos que para la Ley deben ser resueltos
b. La posterior dualidad de vas procedimentales ms rpidamente corresponde la va procedimental
para el proceso contencioso administrativo: el del proceso sumarsimo, lo que significa una
proceso abreviado y el proceso sumarsimo. ostensible reforma positiva en relacin a la Ley
Procesal vigente55, aprobando el texto sustitutorio
Es as que en la exposicin de motivos del Proyecto de pero con el mismo articulado con relacin a las
Ley que regula el proceso contencioso administrativo vas procedimentales para el proceso contencioso
(Resolucin Ministerial N 174-2000-JUS), se administrativo. La Ley del proceso contencioso
seal que en cuanto a la va procedimental los administrativo contemplaba la va procesal abreviada
artculos 20 y 21 establecen en qu casos procede y la va sumaria, entendiendo por los primeros a un
el proceso sumarsimo y el abreviado regulados proceso de conocimiento intermedio en los que la
por el CPC. En ese sentido, debe tenerse presente capacidad y tiempo se ha reducido denominados
que en aquellos casos en los cuales la decisin procesos plenarios rpidos o abreviados, y por ltimo
jurisdiccional ha de ser expedida ms rpidamente a aquellos procesos cuya discusin se reduce a la
o, si se requiere, en aquellos casos en los cuales prueba de uno o dos hechos especficos a los cuales
el sustento de la pretensin se encuentra en se les denomina procesos plenarios rapidsimos o
determinadas circunstancias que hacen innecesario sumarsimos56, mantenindose as la doble estructura
una mayor actividad cognitiva, como lo pueden ser cognitiva para el proceso contencioso administrativo.
los casos de actuaciones de hecho, o los casos en Se trato de una aceleracin formal, ms que de una
los que se pretenda una actuacin administrativa sumariedad sustancial, lo que se tradujo en la Ley
que se deba realizar por mandato de la ley o acto N 27584, Ley que regul el proceso contencioso
administrativo firme, la va procedimental es el administrativo que en sus artculos 2457 y 25
proceso sumarsimo. Por lo dems la regla general estableci dos vas procesales para el desarrollo de
es que el proceso contencioso administrativo se este mecanismo, el proceso sumarsimo y el proceso
tramitar en la va del proceso abreviado. Cabe, abreviado.
sealar, que el nico tema en los que ambas vas
procedimentales se diferencian de la regulacin c. El establecimiento del proceso contencioso
general contemplada en el Cdigo Procesal Civil administrativo abreviado como proceso
est en el plazo para emitir el dictamen fiscal y para especial y la conversin del proceso
emitir sentencia, conforme a los ltimas prrafos54. contencioso administrativo sumarsimo hacia el
proceso urgente
Con lo que se contempla que el sentir del legislador
era mantener el esquema procesal cognitivo con Posteriormente, a consecuencia de las
una va ms lata y una va ms rpida de acuerdo a recomendaciones y conclusiones del Plan
las pretensiones establecidas. CERIAJUS que en su Proyecto 12 respecto al
rea de reformas legales propona una va
Este esquema procesal se repite en los artculos procedimental de proceso rpido58 para el
24 y 25 del Proyecto de Ley N 01072/2001-CR proceso abreviado contencioso administrativo a
53
FAIRE GUILLEN, Vctor. El juicio ordinario y los plenarios rpidos. Bosch, Barcelona, 1953. p. 55.
54
HUAPAYA TAPIA, Ramn. Op. Cit. Anexo. p. 541.
55
Dictamen de la Comisin de Justicia recado en el Proyecto de Ley N 1072/2001-CR que regula el Proceso Contencioso
Administrativo.
56
CERVANTES ANAYA, Dante. Manual de Derecho Administrativo. RHODAS, Lima, 5 Edicin, 2006, p. 729.
57
Ley 27584, Artculo 24.- Proceso Sumarsimo
Se tramitan como proceso sumarsimo, conforme a las disposiciones del Cdigo Procesal Civil, las siguientes pretensiones:
1. El cese de cualquier actuacin material que no se sustente en acto administrativo.
2. Se ordene a la administracin la realizacin de una determinada actuacin a que se encuentre obligada por mandato de la
ley o en virtud de un acto administrativo firme.
En este proceso el dictamen fiscal se emitir en el plazo de cinco das de remitido el expediente. Emitido el dictamen, se expedir
sentencia en el plazo de cinco das.
58
PLAN CERIAJUS. Proyecto 12, Reformas Legales. (p. 445).
travs de la modificacin del artculo 25 de la Ley va del proceso especial para el contencioso
lo cual, se hace necesaria esta forma especial, afectos de dar una satisfaccin rpida y urgente
urgente, se trata de componer solamente una en ciertos presupuestos procesales, y un proceso
RDA 11 - Contencioso Administrativo
parte del litigio -la que hizo crisis-, aquella que especial para las pretensiones comunes del
se puede componer ms fcilmente mediante la Contencioso Administrativo.
prueba rpida63.
De esta forma, los procedimientos comunes son
Los procedimientos rpidos se diferencian del la tramitacin procedimental adecuada para los
ordinario simplemente por su forma; en tanto que procesos que tengan por objeto cualquier clase de
los sumarios, lo son por el contenido. La forma pretensin y los procedimientos especiales consisten
especfica de los sumarios, depende de que se trate en regulaciones de los actos procesales y de su
de un camino especfico para obtener una finalidad interrelacin diferenciadas en comparacin con
especfica, a fin de alcanzar la cual es precisa la citada los procesos comunes y, adems, cuya adecuacin
forma especial; pero los procedimientos rpidos - se determina exclusivamente en atencin a los
plenarios su forma especfica, tambin acelerada, se aspectos cualitativos de la pretensin sujeto a un
justifica sin necesidad de que tengan una finalidad rgimen especial en algunos aspectos del proceso
diversa de los que se quisiere obtener por medio de declaracin del que son objeto, pero sin que
del procedimiento declarativo ordinario. Las pautas esta especialidad afecte al proceso67, y de otro
de la sumariedad son perfectamente diversas entre lado a travs del proceso urgente se intentara
estos dos tipos de procesos, en los plenarios rpidos introducir un sistema de tutela diferenciada.
es simplemente de carcter formal, en tanto, que en
los sumarios, tiene carcter material64 que proviene Tal como se viene desarrollando y pese a que la
en los casos en que la pretensin del actor () intencin del legislador era a travs del proceso
goza de una fehaciente in limine que resultara urgente la introduccin de un proceso contencioso
prcticamente exagerado imponerle las mismas administrativo ius fundamental, siendo su
garantas de comprobacin que a otra pretensin intencin preparar las lneas de un contencioso
cualquiera65, esto es la sumariedad cualitativa de derechos fundamentales68 ante la necesidad
que a la sazn debera ser la nica en oposicin a la impostergable de tutela y que tiene como base
sumariedad cuantitativa, forma procesal que por el hecho que el proceso debe dar una respuesta
otro lado, se encuentra fuertemente cuestionada en inmediata pues de otro modo la tutela jurisdiccional
la actualidad, tal como anota Antonio Mara Lorca no resultara ser efectiva, de modo que, por esperar
Navarrete, En puridad, no hay - en mi parecer- el trmite normal de un proceso, y respetar sus
actividad sumaria en la declaracin jurisdiccional plazos y procedimientos ordinarios, la proteccin
de la patologa jurdica que, de una u otra manera, que el derecho reclama sera imposible que llegue
no est sujeta al garantismo procesal modelado y a tiempo, evitando con ello que el proceso llegue a
aade Es indispensable, pues, que el entendimiento cumplir su finalidad69, de acuerdo a su estructura
y/o aplicacin de garantismo procesal no permita lineal y por etapas de este proceso urgente, ha
grados sumarios en su aplicabilidad. Ni sido absorbido por el proceso declarativo, y por
sumariedad alguna, esto con referencia a que la tanto, de la urgencia solo queda la sumarizacin
funcin jurisdiccional como garanta sustantiva del formal, ms no la sumarizacn material o
proceso es nica, y por tanto, mal se puede hablar cualitativa, que exige una estructura distinta de
de procesos con limitaciones de las garantas de proceso de acuerdo la urgencia intrnseca de las
esta funcin jurisdiccional66. pretensiones establecidas.
Por ello, en el Decreto Legislativo N 1067 y su Algunos autores sostienen que si no se cumplen
TUO, Decreto Supremo N 013-2008-JUS, se con los requisitos especiales del proceso urgente
establecen como vas procesales para el proceso no se debera declarar improcedente la demanda,
contencioso administrativo el proceso urgente a sino admitirla en la va del proceso especial70.
63
FAIRE GUILLEN, Vctor. Op. Cit. p. 7.
64
FAIRE GUILLEN, Vctor. El juicio ordinario. p. 55.
65
GUASP, James. Reduccin y simplificacin de los procesos civiles especiales. En Anuario de Derecho Civil, Madrid, 1951, p.
419.
66
LORCA NAVARRETE, Antonio Mara. Es constitucional el juicio verbal? Es realmente la sumariedad un modelo de garantismo
procesal? Son posibles los juicios sumarios civiles?. Instituto Vasco de Derecho Procesal, San Sebastin, 2011. p. 14.
67
ORTELL RAMOS, Manuel. Op. Cit. p. 589.
68
HUAMAN ORDOEZ, Luis Alberto. El proceso contencioso administrativo. Grijley. Lima, 2010. p. 274
69
PRIORI, Giovanni. Manual de Derecho Procesal Administrativo. RAE Jurisprudencia, Ediciones Caballero Bustamante, Lima,
2010. p. 64.
70
PRIORI, Giovanni. Op. Cit. p. 68.
Esto conlleva dos errores, en cuanto al mbito estos requisitos como de procedibilidad y emiten
71
BAPTISTA DA SILVA, Ovidio A. Jurisdiccin y ejecucin. En la tradicin romano - cannica. Trad. Juan Jos Monroy Palacios.
Palestra, 2005, Lima. p. 327.
72
GILZANS UZUNAGA, Javier. El proceso civil estadounidense: La tutela judicial cautelar. Aranzandi, Navarra, 2010. p. 129.
73
Artculo 26, a). Decreto Supremo N 013-2008-JUS
74
EGUREN, Carolina. Las medidas autosatisfactivas: El gran salto evolutivo del derecho procesal contemporneo. En: Activismo
y Garantismo procesal. AA.VV, Crdoba, 2010. p. 130.
75
EGUREN, Carolina. Op. Cit. p. 128.
76
PELLEGRINI, Ada. Procedimientos preliminares o sumarios: alcance e importancia. En: Revista Iberoamericana de Derecho
Procesal, ao III, N 4, 2004, Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal, Rubinzal-Culzoni, febrero 2004. p. 251.
No obstante, la realizacin del derecho a la tutela cautelar clsica, en la que hay una relacin
77
MARONONI, Luiz Guilherme. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. Trad. Aldo Zela Villegas. Palestra, Lima, 2007. pp.
296-298
78
GILZANS, Op. Cit. p. 133.
79
EGUREN, Carolina. Op. Cit. p. 132.
80
PEYRANO, Jorge. Problemas y soluciones procesales. Editorial Juris, Rosario, 2008 p. 221.
81
PEYRANO. Op.Cit. p. 223.
82
GILZANS. OP. Cit. pg. 129.
de derechos, sino que debe circunscribirse abierta para la produccin de daos, como en
de manera evidente a la cesacin inmediata casos, en los cuales la accin contra ius produce
RDA 11 - Contencioso Administrativo
83
MARINONI, Luiz Guilherme. Tutela Urgentes y tutelas preventivas. Op. Cit. p. 58.
84
GILZANS. Op. Cit. p. 125.
ALVARO DE OLIVEIRA, Carlos Alberto. Teora y FAIREN GUILLEN, Vctor. El juicio ordinario y los
prctica de la tutela jurisdiccional. Trad. Juan Jos plenarios rpidos. Bosch, Barcelona, 1953.
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MONTERO AROCA, Juan. Declaracin de Azul. TARUFFO, Michele y Geoffrey C. HAZARD, Jr. La
En: Proceso Civil e Ideologa. Editorial San Marcos, justicia civil en los Estados Unidos. Trad. Fernando
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