Saneamento Curso 1 Módulo 1 PDF

Programa de Acesso
aos Recursos de Saneamento

Curso 1 - Regras Gerais para Acesso
aos Recursos de Saneamento
Mdulo
1 Arcabouo institucional e normativo
Braslia - 2014
Atualizado em: dezembro de 2013.
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente
Paulo Sergio de Carvalho
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Coordenadora-Geral de Educao a Distncia
Natlia Teles da Mota
Conteudista: Raildy Martins (2013).
Diagramao realizada no mbito do acordo de Cooperao TcnicaFUB/CDT/Laboratrio Latitude e Enap.
Enap, 2015
Enap - Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa
SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178
SUMRIO
Objetivos......................................................................................................... 5
Introduo....................................................................................................... 5
1.1 Organizao da Administrao Pblica................................................................................ 6

1.1.1 Administrao Pblica Direta e Indireta............................................................................ 7
1.1.2 Consrcio Pblico.............................................................................................................. 8
1.2 A prestao de servios pblicos de forma delegada........................................................... 9
1.2.1 Concesso........................................................................................................................ 10
1.2.2 Permisso........................................................................................................................ 13
1.2.3 Regras comuns sobre Concesso e Permisso................................................................. 14
1.2.4 Autorizao..................................................................................................................... 15
Concluso................................................................................................................................. 16
2. Instrumentos de elaborao e organizao

do Oramento do Governo Federal................................................................ 17
2.1 Plano Plurianual (PPA)........................................................................................................ 18

2.1.1 O PPA 2012/2015............................................................................................................ 19
2.1.2 O PPA 2012/2015 e a SNSA............................................................................................. 21
2.2 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)................................................................................ 24
2.3 Lei Oramentria Anual (LOA)............................................................................................ 24
2.3.1 Classificao das aes oramentrias........................................................................... 27
2.3.2 Aes oramentrias vinculadas ao Saneamento Bsico................................................ 29
3. O acesso aos programas de investimento no mbito da Unio................... 32
3.1 Natureza dos recursos........................................................................................................ 32

3.1.1 Recursos Oramentrios (no onerosos)......................................................................... 32
3.1.2 Recursos Extraoramentrios (onerosos)........................................................................ 34
3.2 Modalidades de repasse dos recursos federais......................................... 35
3.3 Acordos de Cooperao Tcnica Internacional.......................................... 37
3.3.1 Tipos de cooperao tcnica internacional..................................................................... 38

3.3.2 Exemplo prtico de Acordo de Cooperao Tcnica Internacional.................................. 39
4. Programa de Acelerao do Crescimento................................................... 41
4.1 Especificidades do PAC Saneamento.................................................................................. 42

4.2 Exemplos de Aes do PAC Saneamento financiadas pelo Ministrio das Cidades............ 42
Finalizando Mdulo 1.................................................................................... 43

Mdulo
1 Arcabouo institucional e normativo
Objetivos
Neste mdulo teremos contato com conceitos introdutrios. Ser apresentado o arcabouo
institucional e normativo do poder pblico. Ao final desta etapa, voc dever:
Reconhecer os instrumentos do Estado para a prestao de servios pblicos.

Identificar os instrumentos de elaborao e organizao do oramento do governo
federal.
Distinguir as modalidades de repasse de recursos federais, comparativamente
com outras categorias de financiamento de recursos pblicos.
Sintetizar as caractersticas do Programa de Acelerao do Crescimento-PAC,
dentro do arcabouo normativo e institucional.
Introduo
Para compreender como se d o acesso implementao das aes de saneamento, o que

pode ser apoiado, quem pode e como fazer para acessar os recursos geridos pelo Ministrio
das Cidades (MCID), por intermdio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA),
imprescindvel entender alguns conceitos fundamentais, relacionados organizao do
Estado para a prestao de servios pblicos, elaborao dos oramentos pblicos e forma
de transferncia dos recursos pblicos utilizados na implementao das polticas pblicas.
Nesse sentido, que foi introduzido o mdulo denominado Arcabouo Institucional e

Normativo, que pretende trazer os conceitos e instrumentos essenciais compreenso,
relacionados ao acesso e aos recursos de saneamento geridos pelo Ministrio das Cidades.
1. Estado e prestao de servios pblicos
Os afazeres dirios ocupam braos e mentes, de tal forma, que nos colocamos distantes de
questes essenciais ligadas aos nossos direitos e aos nossos deveres. Quando se trata de
deveres, um torrencial de normas cai sobre ns. Quando se fala de direitos, bandeiras se
levantam para a indignao e o protesto.
Por que essas reaes? porque, dentro de ns, encontra-se um sentimento de pertencimento
a um povo, a uma nao organizada sob a forma de Estado, no qual depositamos no s as
nossas esperanas, mas tambm parcela dos recursos que auferimos com o nosso trabalho.
Enquanto cidados e contribuintes, colocamos disposio do Estado os recursos para que
possa suprir as nossas necessidades.
Imagens de grupos de cidados que representam polticas pblicas se concretizando: sade,

educao, transporte pblico versus dinheiro.
5
Mas quem esse Estado? O Estado uma comunidade criada por uma ordem jurdica
nacional1, que se apresenta como um ente imaterial, mas intrinsecamente ligado ideia de
uma comunidade que o forma e ordem jurdica que o institui. Em um Estado Democrtico
de Direito, como o Brasil, organizado conforme a Constituio Federal de 1988, sob a forma
de trs Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio), a prestao de servios ao cidado se d
conforme a competncia de cada ente federado ou de cada um dos rgos que compem os
chamados trs Poderes. O conceito de competncia compreende a seguinte descrio:
Compreende o conjunto de assuntos a ser tratado por um

rgo (ministrio, secretaria ou qualquer outro), segundo
a legislao especfica. So essas competncias que
conferem autoridade a determinado rgo para realizar as
finalidades que lhe foram atribudas.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 17.ed.

So Paulo: Malheiros Editores, 2004.
Nesse sentido, essencial que se compreenda que as competncias atribudas pela Constituio
Federal aos entes federados podem ser privativas de cada um deles (quando somente aquele
ente pode realizar as atividades relacionadas s respectivas competncias) ou podem ser
competncias comuns a todos os entes, por exemplo, hiptese em que todos eles atuam,mas
cada um com atividades diferenciadas e complementares.
No que diz respeito Poltica de Saneamento Bsico, como ser detalhado mais adiante,
importante destacar que a mesma constitui competncia comum da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios2.
A compreenso do assunto exige, ainda, que se conheam alguns aspectos sobre Estado e
Administrao Pblica, como esta se organiza e como so distribudas as competncias dos
rgos e entidades que a compem, conforme tpico a seguir.
1.1 Organizao da Administrao Pblica
O Estado tem a obrigao de, direta ou indiretamente, prestar servios pblicos3 aos indivduos
que compem a coletividade, indivduos esses que contribuem financeiramente para estruturar
e manter o aparato estatal por meio de impostos, taxas e contribuies.
E o que so servios pblicos? Servio pblico todo aquele servio prestado pela administrao
ou por seus delegados, de acordo com normas e controles estatais, para satisfazer necessidades
da coletividade ou cumprir obrigaes do Estado.
1. KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. 3.ed. So Paulo: Martins Fontes, 2000.
2. Conforme art. 23, IX, da Constituio Federal.
3. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2002.
6
Assim, Administrao Pblica o aparelho do Estado organizado para a realizao de servios
pblicos, visando satisfao das necessidades coletivas4, ou seja, a prestao de servios5.
Quando realizada diretamente pelo Estado, ocorre por intermdio dos rgos e entidades da
Administrao Pblica.
Dessa forma, a Administrao Pblica Federal o conjunto de rgos e entidades da estrutura

governamental destinados a produzir bens ou prestar servios que a Unio coloca disposio
da sociedade brasileira, no mbito da atuao dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio.
Na prestao de servios, a Administrao Pblica pode faz-lo centralizadamente,

por intermdio dos rgos da sua estrutura, denominada Administrao Direta, ou
descentralizadamente, por intermdio das entidades autrquicas, fundacionais, empresas
pblicas e sociedades de economia mista, que integram a chamada Administrao Indireta.
Em sntese, o Poder Executivo se organiza em rgos da Administrao Direta e entidades da

Administrao Indireta6. No item a seguir, veremos mais detalhes da Administrao Pblica.
1.1.1 Administrao Pblica Direta e Indireta
Como vimos no tpico anterior, os rgos e entidades da Administrao Pblica so responsveis

pela prestao de servios ao pblico. Essa prestao de servios pode ser realizada pelo Estado
de forma centralizada (administrao direta) ou descentralizada (administrao indireta). Em
sua estrutura, a Administrao Pblica pode ser dividida da seguinte forma:
Administrao Pblica Direta
A prestao de servios realizada pelo Estado de forma centralizada. constituda pelos

dirigentes em cada esfera.
Administrao Pblica Indireta
A prestao de servios realizada pelo Estado de forma descentralizada. Organiza-se,

indistintamente, em todas as esferas do Poder Executivo Federal, Estadual, Municipal e do
Distrito Federal e compreende entidades dotadas de personalidade jurdica prpria.
No infogrfico abaixo, teremos mais detalhados alguns exemplos da Administrao Indireta

Federal7.
4. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27. ed., So Paulo: Malheiros Editores, 2002.
5. BRASIL. Constituio Federal: Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso
ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
6. BRASIL. Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, organizao essa recepcionada no art. 37, caput, da Constituio
Federal de 1988.
7. Decreto-Lei n 200/67 , define a Administrao Indireta da Unio no art. 4, inciso II.
7
Fonte: Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967.
Exemplo: Banco Central do Brasil (BACEN)8.

Exemplo: Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap)9.
Exemplo: Caixa Econmica Federal (CEF)10.
Exemplo: Banco do Brasil (BB)11.
Na esfera federal, as entidades da Administrao Indireta vinculam-se aos ministrios, cujas

reas de competncia esto enquadradas na principal atividade deles, ou seja, cada entidade
faz parte da estrutura de um ministrio e se reporta ao dirigente mximo da respectiva pasta
ministerial, quando o assunto exigir a superviso ministerial.
1.1.2 Consrcio Pblico
O consrcio pblico uma associao pblica formada por entes da federao, como por
exemplo, a associao entre municpios ou de municpios com estado(s). Consiste, portanto,
em uma integrao de entes que desejam se unir para realizar um fim comum. No caso dos
sistemas de abastecimento de gua, por exemplo, incentivada a implementao do projeto
via consrcios, nos quais os municpios podem se unir para construir uma rede de gua que
abastea mais de um municpio. E o estado pode ajudar, vindo a ser tambm integrante do
consrcio.
Os consrcios devem ser formados por dois ou mais entes da federao, para a realizao de
objetivos de interesse comum, em qualquer rea, sendo que a Unio s participa naqueles
de que tambm faam parte os estados em cujos territrios estejam situados os municpios
consorciados.
8. Estatuto BACEN: Lei n 4.595 , de 31 de dezembro de 1964.

9. Estatuto Enap: Decreto n 6.563 , de 11 de setembro de 2008.
10. Estatuto CAIXA: Decreto n 7.973 , de 28 de maro de 2013.
11. Estatuto BB: Aprovado pela Assembleia Geral Extraordinria realizada em 10 de maro de 1942.
8
Os consrcios pblicos foram institudos pela Lei n 11.107/05, que diz que o consrcio pode ser
organizado de duas formas: associao pblica (de direito pblico) e pessoa jurdica de direito
privado (art. 1). Sobre a sua natureza, a prpria Lei 11.107/05 estabelece que o consrcio
pblico com personalidade jurdica de direito pblico integra a administrao indireta de todos
os entes da federao consorciados (art. 6, 1).
Com a evoluo natural do modo de implementar as polticas pblicas, pelas organizaes

do estado, o consrcio pblico vem dar um novo arcabouo normativo Unio, aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municpios para contratarem a realizao de objetivos de interesse
comum.
O consrcio , na realidade, uma forma de os entes se organizarem para contratar e serem

contratados (Lei n 11.107/0512, art. 2, 1, I e III) com regras diferenciadas.
Esses consrcios se constituem em forma de associao pblica, com personalidade jurdica

de direito pblico, de natureza autrquica e integram a administrao indireta de todos os
entes da federao consorciados, ou pessoa jurdica de direito privado. A relao com os entes
federativos d-se mediante contrato, cuja celebrao depende de prvia ratificao de um
protocolo de intenes, via lei especfica de todos os entes envolvidos.
Para o cumprimento de seus objetivos, o consrcio pblico poder firmar, entre outros,
firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxlios, contribuies e
subvenes sociais ou econmicas de outras entidades e rgos do governo, ou ser contratado
pela administrao direta ou indireta dos entes da Federao consorciados, dispensada a
licitao.
Concluindo, compreende-se que o Estado pode atuar de forma direta, prestando servios
pblicos ao cidado por intermdio da Administrao Pblica. Esta, por sua vez, compe-se
de rgos da Administrao Direta (ministrios, secretarias, departamentos, etc.) e entidades
da Administrao Indireta (autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e
fundaes pblicas), e ainda faz parcerias com consrcios
pblicos.
Contudo, essa no a nica forma de atuao do Estado, que tambm pode atuar de forma
indireta. A interveno da Administrao Pblica pode ocorrer de forma indireta por meio
de delegao. Esta ltima se d a partir da Concesso, Permisso ou da Autorizao. Mais
detalhes sobre as formas de delegao sero vistos no tpico a seguir.
1.2 A prestao de servios pblicos de forma delegada
Como j citado anteriormente, a prpria Constituio Federal incumbe a prestao de servios

pblicos ao Poder Pblico, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre por
meio de licitao, conforme regulamentao por intermdio de lei.
12. Lei n 11.107 , de 6 de abril de 2005, regulamentada pelo Decreto n 6.017, de 17 de janeiro de 2007.
9
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de
concesso ou permisso, sempre por meio de licitao, a prestao de servios pblicos.
Pargrafo nico. A lei dispor sobre:

I - o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o
carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de
caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso;
II - os direitos dos usurios;
III - poltica tarifria;
IV - a obrigao de manter servio adequado.
Embora a Carta Magna no tenha citado tambm a autorizao no art. 175, como forma indireta
de prestao de servios pblicos, essa possibilidade mencionada em outros dispositivos,
como no art. 21, incisos XI e XII.
Art. 21. Compete Unio:
XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios

de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a
criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais;
XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso:
a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens;

b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico
dos cursos de gua, em articulao com os estados onde se situam os potenciais
hidroenergticos;
c) a navegao area, aeroespacial e a infraestrutura aeroporturia;
d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras
nacionais, ou que transponham os limites de estado ou territrio;
e) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros;
f) os portos martimos, fluviais e lacustres;
Assim, quando a Administrao Pblica executa servios pblicos por intermdio de outros
agentes, no integrantes de sua estrutura, utiliza-se dos institutos da concesso, permisso
ou autorizao. A seguir, mais detalhes sobre cada uma destas formas indiretas de execuo
de servios pblicos.
1.2.1 Concesso
Concesso a delegao contratual do servio, na forma autorizada e regulamentada pelo

Executivo13.
Pressupe a prestao do servio pblico pelo particular, que o executa em seu nome, por
conta e risco prprios, remunerado por tarifa, na forma regulamentada, mediante delegao
contratual ou legal do Poder Pblico concedente14.
13. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo . 17.ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2004.
14. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27.ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2002.
10
O instrumento que regulamenta as concesses e permisses no mbito do Poder Executivo
Federal a Lei n 8.987/95. Os Estados e Municpios devem aprovar suas prprias leis de
concesso e permisso, observando as normas gerais da Constituio Federal , art. 175, e da
Lei n 8.987/95.
Em conformidade com a referida lei, pode ser caracterizado como poder concedente a Unio,
o Estado, o Distrito Federal ou o Municpio, em cuja competncia se encontre o servio pblico,
precedido ou no da execuo de obra pblica, objeto de concesso ou permisso.
A mesma lei estabelece tambm que a concesso de servio pblico o ato de delegao de
sua prestao, feita pelo poder concedente mediante licitao na modalidade de concorrncia,
pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstrem capacidade para seu desempenho.
O contratado executa o objeto por sua conta e risco e por prazo determinado, tendo sempre
como finalidade o alcance de um interesse coletivo15.
Assim, a concesso uma delegao do servio mediante um contrato administrativo, no

qual se estabelecem, entre outros, direitos e obrigaes dos partcipes, sendo que o poder
concedente no transfere a titularidade do servio ao concessionrio, nem se despoja de
qualquer direito ou prerrogativa pblica. Dessa forma, constitui-se em um ato que delega
apenas a execuo do servio, nos limites e condies legais e contratuais, alm da obrigatria
fiscalizao por parte do concedente.
Nas relaes com o pblico, o concessionrio deve observar os normativos que regem a matria
e o contrato respectivo, podendo estabelecer direitos e deveres tambm para os usurios.
Constituem exemplos de concesso: a gesto de servios de sade, educao, comunicao

social (imprensa, rdio e TV), servios de saneamento (coleta de lixo e esgoto, distribuio de
gua tratada), entre outros.
15. A Lei n 8.987/95 estabelece que sero considerados contratos de longo prazo aqueles cujas obrigaes tenham prazo
mdio de vencimento superior a 5 (cinco) anos (art. 28-A, pargrafo nico).
11
No contrato firmado, sero expostas as condies detalhadas referentes prestao do
servio, tais como preo, direitos, deveres, penalidades, etc. Essas condies devero ter
como base o edital de licitao que dever trazer os critrios e as normas gerais da legislao
sobre licitaes e contratos. A seguir, encontram-se os tpicos que devem constituir clusulas
essenciais do contrato de licitao, conforme o previsto no art. 23 da Lei n 8.987/95:
I - objeto, rea e prazo da concesso;

II - modo, forma e condies de prestao do servio;
III - critrios, indicadores, frmulas e parmetros definidores da qualidade do servio;
IV - preo do servio e seus critrios, procedimentos para o reajuste e a reviso das tarifas;
V - direitos, garantias e obrigaes do poder concedente e da concessionria;
VI - direitos e deveres dos usurios para obteno e utilizao do servio;
VII - forma de fiscalizao e indicao dos rgos competentes para exerc-la;
VIII - penalidades contratuais e administrativas a que se sujeita a concessionria e sua forma
de aplicao;
IX - casos de extino da concesso;
X - bens reversveis;
XI - critrios para o clculo e a forma de pagamento das indenizaes devidas concessionria,
quando for o caso;
XII - condies para prorrogao do contrato;
XIII - obrigatoriedade, forma e periodicidade da prestao de contas da concessionria ao
poder concedente;
XIV - exigncia da publicao de demonstraes financeiras peridicas da concessionria;
XV - foro e modo amigvel de soluo das divergncias contratuais.
Entenda melhor a concesso
Esquema grfico que representa a concesso: Poder Pblico contrata servio particular, por
meio de licitao (modalidade concorrncia), para ofertar aos seus usurios. Poder pblico
tambm fiscaliza o cumprimento do contrato.
12
Na concesso, h um prazo determinado, em que geralmente se empregam
contratos de longo prazo.
Por sua conta, o particular pode acionar terceiros para cumprir a prestao do
servio.
1.2.2 Permisso
Em termos gerais, segundo Bandeira de Mello16, permisso o ato unilateral pelo qual o Poder
Pblico transfere a algum o desempenho de um servio de sua alada, proporcionando,
moda do que faz na concesso, a possibilidade de cobrana de tarifas dos usurios. Esse
servio feito por licitao, podendo ser oneroso ou gratuito, ou seja, exigindo-se ou no do
usurio pagamento como contraprestao.
A Lei n 8.987/95 define permisso de servio pblico como a delegao, a ttulo precrio,
mediante licitao, da prestao de servios pblicos feita pelo poder concedente pessoa
fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco,
devendo ser formalizada mediante contrato de adeso17.
No contrato de permisso, a relao precria, ou seja, o contrato pode ser desfeito a

qualquer momento, por ato unilateral do Estado, para atender ao interesse pblico. A
precariedade do contrato de permisso pode ser observada no caso ocorrido no Distrito
Federal quando, em maro de 2013, o Governo interviu no Servio Pblico de Transporte,
avocando a si a responsabilidade pelo gerenciamento do mesmo. Como um contrato
precrio, o GDF determinou a interveno por intermdio de um ato unilateral (um decreto
do titular do Poder Executivo, ou titular da Secretaria correspondente). Para mais detalhes
ver notcia e portaria publicadas sobre o caso.
Um exemplo de permisso citado por Hely Lopes Meirelles18, tido como modalidade preferida
pelas administraes federais, distrital, estaduais e municipais, a delegao de servios de
transporte coletivo a empresas nas suas respectivas reas de competncia.
16. http://pt.wikipedia.org/wiki/Concess%C3%A3o consulta em 7/1/2013.

17. Lei 8.987/95 , art. 2, IV, e art. 40.
18. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27.ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2002. p. 380.
13
Entenda melhor a permisso
A relao precria, ou seja, por ato unilateral do Estado, o contrato pode ser desfeito a
qualquer momento, a depender do seu interesse.
1.2.3 Regras comuns sobre Concesso e Permisso
A legislao estabelece que toda concesso ou permisso pressupe a prestao de servio

adequado, que satisfaa s condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana,
atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas, assim como ao
pleno atendimento dos usurios.
Para garantir a prestao adequada do servio pblico, os contratos de concesso e permisso

devem conter clusulas que estabeleam requisitos mnimos de desempenho tcnico do
concessionrio e permissionrio, como, por exemplo19:
1. O modo, a forma e as condies de prestao do servio.

2. Os critrios, indicadores, frmulas e parmetros definidores da qualidade do
servio.
3. A forma de fiscalizao das instalaes, dos equipamentos, dos mtodos e
prticas de execuo do servio, bem como a indicao dos rgos competentes
para exerc-la.
4. As penalidades contratuais e administrativas a que se sujeita a concessionria ou
permissionria e sua forma de aplicao.
19. As clusulas contratuais da concesso encontram-se, na ntegra, no art. 23 da Lei n 8.987/1995 .
14
importante esclarecer que as penalidades contratuais e administrativas so aplicadas de forma
progressiva, ou seja, de acordo com a gravidade do ato que deu ensejo ao descumprimento
de clusulas contratuais e ao prejuzo causado, alm do que, deve estar de acordo com os
resultados apurados pela fiscalizao.
Ressalte-se ainda que a referida lei estabelece diretrizes a serem adotadas na licitao, nos
contratos e na tarifao dos servios pblicos prestados. Nesse sentido, a tarifa constitui-se no
instrumento utilizado para remunerao do concessionrio ou permissionrio.
Assim a tarifa ser fixada pelo preo da proposta vencedora da licitao e preservada pelas
regras de reviso previstas em lei, no edital e no contrato, podendo ser revista, de acordo com
as clusulas contratuais.
Podero ser adotadas, ainda, tarifas diferenciadas, em funo das caractersticas tcnicas e
dos custos especficos provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usurios.
Nesse sentido, o poder concedente poder prever, em favor da concessionria, no edital de
licitao, a possibilidade de outras fontes de recursos provenientes de receitas alternativas,
complementares, acessrias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, com
vistas a favorecer a modicidade das tarifas. Essas fontes de receita sero obrigatoriamente
consideradas para a aferio do inicial equilbrio econmico-financeiro do contrato.
A regulamentao das concesses e permisses, no mbito do Governo Federal,

complementada pela Lei n 9.074/95, de 7 de julho de 1995, que, entre outros dispositivos,
veda Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios executarem obras e servios
pblicos por meio de concesso e permisso de servio pblico sem lei que lhes autorize e
fixe os termos. dispensada a lei autorizativa nos casos de saneamento bsico e limpeza
urbana e nos j referidos na Constituio Federal, nas Constituies Estaduais e nas Leis
Orgnicas do Distrito Federal e Municpios, observado, em qualquer caso, os termos da Lei
n 8.987, de 1995.
1.2.4 Autorizao
A autorizao ato unilateral, precrio e discricionrio pelo qual a Administrao Pblica

consente na sua execuo por particular, para atender a interesses coletivos instveis ou
emergncia transitria20. Por sua natureza, a execuo deve ser pessoal e intransfervel a
terceiros.
Formas de servio na modalidade autorizao: servios de txi, de despachantes, de

pavimentao de ruas por conta dos moradores, de guarda particular de estabelecimentos
ou residncias, todos os servios os quais, embora no sendo uma atividade pblica tpica,
convm que o Poder Pblico conhea e credencie seus executores e sobre eles exera o
necessrio controle no seu relacionamento com o pblico e com os rgos administrativos a
que se vinculam para a realizao do trabalho.
20. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27.ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2002.
15
Entenda melhor a autorizao
Esquema grfico que representa a autorizao: Poder Pblico autoriza, de forma instransfervel,
prestao de um servio. No h contrato. Essa relao regida pelo direito privado, no
tendo o Poder Pblico qualquer papel intermedirio.
Tambm um ato unilateral e precrio. Ou seja, o Poder Pblico pode revogar essa autorizao
a qualquer momento.
Observe que existem duas relaes distintas: uma, entre a Administrao Pblica e o autorizado,
que se d por meio de ato unilateral; outra, entre o autorizado e o usurio, que ocorre por meio
de um contrato, formal ou informal, que ser regido pelo direito privado sem participao ou
responsabilidade do Poder Pblico, dado que esse s responsvel pela autorizao e no pela
contratao ou execuo do servio.
A remunerao do servio tarifada pela administrao, dentro das possibilidades de medida

para oferecimento aos usurios.
Concluso
Conforme vimos at o momento, a Administrao Pblica pode executar os servios pblicos

diretamente (de maneira centralizada) ou o fazer por intermdio de outros agentes (de maneira
descentralizada). Portanto, atua tanto de forma direta quanto de forma indireta:
A atuao direta consiste nas aes levadas a cabo por meio de rgos da
Administrao Pblica, sejam eles rgos da administrao direta (como ministrios
e secretarias), sejam entidades da administrao indireta (tais como autarquias,
empresas pblicas, sociedades de economia mista) ou consrcios pblicos.
16
A atuao indireta consiste nas aes levadas a cabo por particulares que foram
contratados/autorizados pelo Poder Pblico. Neste caso, o Poder Pblico delega a
execuo do servio mediante concesso, permisso ou autorizao.
Aps um breve resumo da sua organizao e forma de ateno, cabe explorarmos um elemento
central: os recursos que a Administrao Pblica utiliza para conduzir suas polticas.
2. Instrumentos de elaborao e organizao

do Oramento do Governo Federal
Quando um determinado agente pblico se v diante das necessidades da coletividade,

avalia os recursos de que dispe para atender a essas necessidades, se so suficientes ou
se ter que buscar recursos complementares. Como as aes governamentais se organizam
por intermdio de polticas pblicas, os recursos destinados implementao dessas polticas
ou vm do oramento dos rgos e entidades pblicas ou so tomados por emprstimo de
instituies financeiras.
Nesse sentido, torna-se imprescindvel saber como se d a elaborao e a organizao do

Oramento do Governo Federal e se as aes que se pretende implementar contam com
recursos no oramento ou com linhas de crdito ofertadas pelo Governo Federal.
Na execuo dos objetivos nacionais discriminados nas polticas pblicas, o Estado conta com
os denominados instrumentos de elaborao e organizao do Oramento do Governo Federal,
que se constituem, em primeira instncia, em normas definidas constitucionalmente. Assim,
a Constituio Federal , ao mesmo tempo que busca integrar o planejamento, o oramento
e a execuo de polticas pblicas, institui o Plano Plurianual PPA, a Lei de Diretrizes
Oramentrias LDO e a Lei Oramentria Anual LOA.
17
Seo II
DOS ORAMENTOS
Art. 165 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.
Em termos gerais, o PPA retrata as aes de mdio e longo prazo, a LOA discrimina as receitas
e as despesas de um exerccio financeiro e a LDO serve de ligao entre as duas. Nos tpicos a
seguir, veremos mais detalhes sobre o tema.
Todas as definies sobre a elaborao e organizao do oramento tm como fundamento a

Constituio Federal, em especial, o estabelecido no Ttulo VI Da Tributao e do Oramento,
no seu Captulo II Das Finanas Pblicas.
A Constituio estabelece, tambm, que os assuntos relacionados s finanas pblicas

sero regulamentados por lei complementar. Nesse sentido, duas leis so essenciais para a
compreenso das finanas pblicas:
A Lei n 4.320, de 23 de fevereiro de 1964, que dispe sobre normas gerais de

direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio,
dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal (esta lei tem natureza de lei
complementar e foi recepcionada pela Constituio).
A Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, denominada Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabelece normas de finanas pblicas para
a responsabilidade na gesto fiscal. A denominada LRF um marco no controle
das finanas pblicas do pas. A partir dessa lei, foi possvel estabelecer limites e
acompanhar o nvel de endividamento da Unio, Estados e Municpios, na busca
do equilbrio fiscal do pas.
A LRF traz as disposies do planejamento e oramento, instrumentalizados pelo PPA, LDO e

LOA como obrigao, sem distino, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
importante destacar, ainda, que o planejamento uma atividade obrigatria para o setor
pblico,estabelecida como princpio constitucional, no art. 174, do seguinte teor:
Art. 174 Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado

exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo
este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
Considerando que a rea de interesse deste programa a poltica de saneamento bsico,

cuja responsabilidade de implementao da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental
(SNSA) do Ministrio das Cidades, os exemplos sero referentes aos programas e aes
constantes do oramento da SNSA.
18
2.1 Plano Plurianual (PPA)
O Plano Plurianual PPA uma lei editada a cada quatro anos, no mbito da Unio, com
vigncia do segundo ano do mandato presidencial atual at o final do primeiro ano de exerccio
financeiro do mandato presidencial subsequente21.
O PPA tem por objetivo estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos

e metas da Administrao Pblica Federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Alm do valor
das despesas de capital (construo de escolas, hospitais, estradas, etc.), apresenta as
metas fsicas por tipo de programa e ao, lista as despesas de durao continuada e
condiciona toda a programao do oramento ao planejamento de mdio e longo prazo.
Tanto as receitas quanto as despesas subdividem-se em Correntes e de Capital.
Denominam-se operaes correntes aquelas transaes relacionadas manuteno e ao

funcionamento das atividades governamentais, como, por exemplo, o pagamento da folha
de pessoal.
Em sentido oposto, as operaes de capital tm por finalidade concorrer para a formao de

um bem de capital, citando-se, a ttulo de exemplo, as obras de asfaltamento, as construes
de rodovias, de escolas, de hospitais, etc.
MACHADO JR. J. Teixeira e REIS, Heraldo Costa. A Lei 4.320 Comentada. 31.ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2003/2004.
2.1.1 O PPA 2012/2015
O PPA 2012/2015 foi institudo pela Lei n 12.593/12 e traz inovaes importantes no que diz
respeito estrutura e organizao do plano. Nesse sentido, o PPA reflete as polticas pblicas
e organiza a atuao governamental por meio de:
21. Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, art. 35, 2, inciso I.
19
O Objetivo expressa o que deve ser feito, reflete as situaes a serem alteradas pela
implementao de um conjunto de Iniciativas e tem como atributos:
rgo Responsvel: rgo cujas atribuies mais contribuem para a implementao

do objetivo.
Meta: medida do alcance do objetivo, podendo ser de natureza quantitativa ou
qualitativa.
Iniciativa: atributo que declara as entregas de bens e servios sociedade,
resultantes da coordenao de aes governamentais, decorrentes ou no do
oramento.
O Indicador uma referncia que permite identificar e aferir, periodicamente, aspectos

relacionados a um Programa, auxiliando o seu monitoramento e avaliao.
O Valor Global uma estimativa dos recursos oramentrios, necessrios consecuo dos
objetivos, segregadas as esferas Fiscal e da Seguridade da esfera de Investimento das Empresas
Estatais, com as respectivas categorias econmicas, e dos recursos de outras fontes.
O Valor de Referncia um parmetro financeiro, estabelecido por Programa Temtico,

especificado pelas esferas Fiscal e da Seguridade e pela esfera de Investimento das Empresas
Estatais, que permitir identificar o empreendimento no mbito do PPA 2012-2015 quando
seu custo total superar o valor de referncia.
Programas de Gesto, Manuteno e Servios ao Estado
Expressam e orientam as aes destinadas ao apoio, gesto e manuteno da atuao

governamental.
Neste e nos demais cursos, vamos analisar em detalhes apenas Programas Temticos. A
Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA) do Ministrio das Cidades uma
secretaria finalstica, isto , voltada para atividades de atendimento ao pblico. Desse modo,
vamos analisar os Programas Temticos, tambm de natureza finalstica, voltados para a rea
de saneamento.
Integram o PPA 2012-2015, os seguintes anexos22:
Anexo I - Programas Temticos.

Anexo II - Programas de Gesto, Manuteno e Servios ao Estado.
Anexo III - Empreendimentos Individualizados como Iniciativas.
De forma esquemtica simplificada, cada Programa se subdivide em Objetivos, que se

subdividem em Iniciativas, e, por fim, cada Iniciativa se subdivide em Aes, conforme a figura
abaixo:
22. Os anexos podem ser acessados diretamente na pgina: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/_Ato2011-2014/2012/

Lei/Anexos/anl12593.pdf.
20
Os Programas constantes do PPA 2012-2015 estaro expressos nas leis oramentrias anuais
e nas leis de crdito adicional, ao passo que as aes oramentrias sero discriminadas
exclusivamente nas leis oramentrias anuais, tpico a ser tratado a seguir.
Nos Programas Temticos, cada ao oramentria estar vinculada a uma nica Iniciativa,
exceto as aes padronizadas, sendo que as vinculaes entre aes oramentrias e
Iniciativas constaro nas leis oramentrias anuais. Assim, cada vez que um interessado, uma
prefeitura, por exemplo, buscar o apoio de recursos do Governo Federal por meio de Emendas
Parlamentares, dever observar a ao oramentria respectiva e sua vinculao com uma
determinada Iniciativa.
Os empreendimentos plurianuais cujos valores globais estimados sejam iguais ou superiores

ao valor de referncia so caracterizados de grande porte e devero ser expressos no PPA
2012-2015 como Iniciativas.
2.1.2 O PPA 2012/2015 e a SNSA
O PPA 2012/2015 traz ao todo 65 Programas Temticos, dos quais, trs esto diretamente
vinculados ao Ministrio das Cidades, de responsabilidade da Secretaria Nacional de
Saneamento Ambiental (SNSA): o programa 2068 - Saneamento Bsico, o 2040 - Gesto de
Riscos e Resposta a Desastres e o 2054 - Planejamento Urbano. Cada programa, por sua vez, traz
diversos objetivos vinculados a diferentes rgos do governo. Nos programas mencionados,
temos a seguinte disposio:
O quadro abaixo apresenta, com maiores detalhes, os objetivos vinculados Secretaria

Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA) do MCID:
21
Objetivos
Programa 2068 Saneamento Bsico

Cdigo Descrio
Expandir a cobertura e melhorar a qualidade dos servios de saneamento em
reas urbanas, por meio da implantao, ampliao e melhorias estruturantes
nos sistemas de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem
0610 e manejo de guas pluviais e resduos slidos urbanos, com nfase em
populaes carentes de aglomerados urbanos e em municpios de pequeno
porte localizados em
bolses de pobreza.
Implantar medidas estruturantes que visem melhoria da gesto em
saneamento bsico, compreendendo a organizao, o planejamento, a
0353
prestao dos servios, a regulao e fiscalizao e a participao e controle
social.
2040 Gesto de Riscos e Resposta a Desastres

Cdigo Descrio
Promover a preveno de desastres, com foco em municpios mais suscetveis

a inundaes, enxurradas e deslizamentos, por meio de instrumentos de
0169
planejamento urbano e ambiental, monitoramento da ocupao urbana e
implantao de intervenes estruturais e emergenciais.
2054 Planejamento Urbano

Cdigo Descrio
Fortalecer a gesto municipal e interfederativa para o desenvolvimento
0569 urbano integrado e com
participao social.
Embora possa parecer desnecessrio, importante conhecer as citadas descries e cdigos,

pois dessa forma que os recursos encontram-se discriminados em todos os atos de
natureza oramentria. Os programas mencionados esto vinculados a diferentes Unidades
Oramentrias.
A Unidade Oramentria (UO) a responsvel pela coordenao do processo de elaborao da

proposta oramentria no seu mbito de atuao, integrando e articulando o trabalho das suas
unidades administrativas, tendo em vista a consistncia da programao do rgo. O Ministrio
das Cidades constitui uma UO, cujo cdigo o 56101.
Fonte: Manual Tcnico de Oramento, (www.portalsof.planejamento.gov.br)
22
De acordo com os conceitos apresentados, alm dos objetivos, cada Programa Temtico tambm
conta com iniciativas nas quais se encontram aes de responsabilidade do Ministrio das
Cidades, vinculadas SNSA. A seguir, apresentaremos as iniciativas descritas no PPA 2012-2015,
que esto relacionadas aos programas 2068 Saneamento Bsico, 2040 - Gesto de Riscos e
Resposta a Desastres e 2054 - Planejamento Urbano.
Iniciativas

Cdigo Descrio
Implantao de medidas estruturantes de apoio gesto e prestao de
011L servios, inclusive de capacitao e assistncia tcnica, e de desenvolvimento
cientfico e tecnolgico.
Ampliar a destinao final, ambientalmente adequada, dos resduos slidos
02DO urbanos, com prioridade para os municpios operados mediante mecanismos
de gesto associada.
Implantao, ampliao ou melhorias estruturais nos sistemas pblicos de
02DP
abastecimento de gua.
Implantao, ampliao ou melhorias nos sistemas pblicos de esgotamento
02DQ
sanitrio.
Implantar solues integradas de saneamento, com nfase na promoo
02DR das condies de salubridade, habitabilidade e infraestrutura de populaes
com carncia simultnea de servios.
Promover a gesto sustentvel da drenagem e o manejo de guas pluviais
02DS urbanas com aes estruturais para minimizao dos impactos provocados
por cheias e alagamentos em reas urbanas e ribeirinhas vulnerveis.
Construo de Canais de Drenagem e Obras Complementares na Zona de
04B7
Expanso da Cidade de Aracaju/SE.

Cdigo Descrio
Fortalecimento da gesto municipal e interfederativa para o desenvolvimento
02B4
urbano integrado e com participao social.

Cdigo Descrio
Execuo de estudos e intervenes para preveno de riscos de
deslizamentos de encostas, enxurradas, eroses martimas e fluviais,
00ER
enchentes e inundaes recorrentes em reas urbanas, por meio de obras
de engenharia e recuperao ambiental.
23
Certifique-se de que as iniciativas de Saneamento Bsico so executadas pelo Ministrio
das Cidades, mas tambm por outros rgos, como o Ministrio da Sade, por intermdio
da Fundao Nacional de Sade (FUNASA/MS), pelo Ministrio do Meio Ambiente e pelo
Ministrio da Integrao Nacional.
Conhea outros programas do PPA que apresentam interface com o saneamento:
- Programa 2069 - Segurana Alimentar e Nutricional - rgo responsvel pela

coordenao: Ministrio do Desenvolvimento Social.
- Programa 2051 - Oferta de gua - rgo responsvel pela coordenao:
Ministrio da Integrao Nacional.
- Programa 2067 - Resduos Slidos - rgo responsvel pela coordenao:
Ministrio do Meio Ambiente.
2.2 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
A LDO um ato normativo de carter anual, tem validade apenas para um exerccio23 e tem
como objetivos:
1. estabelecer as metas e prioridades da Administrao Pblica Federal, incluindo as

despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente;
2. orientar a elaborao da lei oramentria anual;
3. dispor sobre as alteraes na legislao tributria;
4. estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
A LDO estabelece, assim, de forma antecipada, as diretrizes, as prioridades de gastos, as

normas e os parmetros que devem orientar a elaborao do projeto de lei oramentria para
o exerccio seguinte, alm de autorizar a concesso de vantagem ou aumento de remunerao,
a criao de cargos, empregos e funes, a alterao de estrutura de carreiras e a admisso ou
contratao de pessoal pelos rgos e entidades da administrao direta e indireta, exceto as
empresas estatais.
Com a Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO recebeu novas funes, entre as quais: estabelecer
normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados
com recursos dos oramentos; e disciplinar as transferncias de recursos a entidades pblicas
e privadas.
2.3 Lei Oramentria Anual (LOA)
A Lei Oramentria Anual (LOA) corresponde ao planejamento oramentrio para cada ano. A
Secretaria de Oramento Federal (SOF), vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento
23. Constituio Federal, pargrafo 2 do art. 165.
24
e Gesto, com base em subsdios encaminhados pelos demais rgos federais, elabora uma
proposta oramentria que deve ser discutida pelo Poder Legislativo, que pode aperfeio-la,
por intermdio de emendas parlamentares. Essa proposta apresentada como Projeto de Lei
(PLOA Projeto de Lei Oramentria Anual), que deve ser avaliado, modificado e votado. Aps
esse processo, editada a Lei Oramentria Anual (LOA), que corresponde s estimativas e
descrio das receitas e fixao das despesas do governo para o ano seguinte.
Cabe lembrar que a LOA deve se pautar no PPA e na LDO, previamente aprovados. O PPA
estabelece o planejamento a longo prazo, a LDO estabelece algumas diretrizes e prioridades
e a LOA apresenta os detalhes sobre os aportes destinados a cada ao e poltica pblica a ser
implementada para um determinado ano. A LOA pode ser entendida, nesse contexto, como
o instrumento que define a origem, o montante e o destino dos recursos que compem o
oramento em si, materializando o previsto no planejamento a longo prazo, constante do PPA.
Em consonncia com o princpio da anualidade oramentria, a LOA editada para cada

exerccio financeiro.
Dessa forma, o oramento para 2013, por exemplo, compe-se das receitas estimadas e das
despesas fixadas para o perodo de 1 de janeiro a 31 de dezembro de 2013. A LOA compreende
trs partes24:
Oramento Fiscal: referente aos Poderes da Unio, fundos, rgos e entidades da

administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder
pblico.
Oramento da Seguridade Social: abrange todas as entidades e rgos vinculados

Seguridade Social, da administrao direta e indireta, bem como os fundos e
fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, destinados a segurar os
direitos relativos Sade, Previdncia e Assistncia Social.
Oramento de Investimento das Estatais: abrange os investimentos das empresas
em que a Unio direta ou indiretamente detenha a maioria do capital social com
direito a voto.
A LOA obedece aos programas estabelecidos no PPA em consonncia com seus atributos
(objetivos, metas, iniciativas, indicadores e valores global e de referncia). Assim, a LOA se
encarrega de discriminar as aes oramentrias, individualizando os valores e respeitando o
previsto no PPA.
Esquema grfico: caixa programa cuja seta est direcionada para caixa objetivos que, por sua
vez, est direcionada para caixa iniciativas que conduz para caixa aes.
24. Constituio Federal, art. 165, 5.
25
A Lei Oramentria no pode conter nenhum dispositivo estranho previso da receita e
fixao da despesa.
Essa especificidade da matria oramentria prevista constitucionalmente (art. 165, 8) e

retrata o princpio da exclusividade.
Em face do princpio da exclusividade, entretanto, no se inclui nessa proibio a autorizao

para abertura de crditos suplementares e a contratao de operaes de crdito, ainda que
por antecipao de receita.
preciso entender, nesse sentido, que os crditos suplementares so aqueles destinados a

reforar a dotao oramentria durante o exerccio financeiro, enquanto a contratao de
operaes de crdito constitui espcie de emprstimos e financiamentos, em que se incluem
as operaes por antecipao de receita, que so de curto prazo, visto que as regras so
estabelecidas pelo Senado Federal.
Assim, o ente ou entidade pblica que tiver interesse no aporte de recursos do Governo
Federal dever se articular com os rgos responsveis pelas respectivas polticas pblicas
ou com parlamentares da sua regio ou partido poltico. Por intermdio dessas articulaes,
podero ser inseridas aes na Lei Oramentria Anual, seja no oramento prprio do rgo
ou por emenda parlamentar, respectivamente.
26
Emenda Parlamentar
De acordo com a Constituio Federal, a emenda parlamentar o instrumento que o

Congresso Nacional possui para participar da elaborao do oramento anual.
Durante a anlise do Projeto de Lei Oramentria (PLOA), de iniciativa do Poder Executivo,

so apresentadas emendas (propostas de alterao a um projeto de lei) no Congresso.
No perodo de discusso do PLOA no Congresso (de 31 de agosto a 22 de dezembro, quando

encerrada a sesso legislativa), os parlamentares (Deputados Federais e Senadores) podem,
mediante apresentao de emendas, remanejar, incluir e cancelar gastos conforme o que
consideram necessrio para o Pas.
Dessa forma, no ano que antecede a elaborao da LOA, o municpio deve iniciar os contatos
com osparlamentares, pois sua funo como articulador fundamental. Nesse sentido,
importante estabelecer as prioridades do Municpio, pois isso facilita a interlocuo com os
Deputados Federais e Senadores que apoiaro a incluso da emenda.
Fonte: Cartilha do Oramento da Cmara dos Deputados/2009.
Links para consulta:

http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/entenda/cartilha/
cartilha.pdf
http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/or2013/
emendas/manual_emendas.pdf
2.3.1 Classificao das aes oramentrias
A partir da organizao do PPA, com os programas e os respectivos objetivos, metas,

indicadores, etc., bem como as iniciativas vinculadas aos programas, so discriminadas as aes
oramentrias. A elaborao da LOA obedece rigorosamente aos Programas estabelecidos no
PPA, assim como as diretrizes da LDO. A LOA constitui-se no detalhamento das aes previstas
no PPA.
Esquema grfico: caixa programa cuja seta est direcionada para caixa objetivos que, por sua
vez, est direcionada para caixa iniciativas que direciona para a caixa aes.
Denomina-se Ao, no contexto oramentrio, a operao da qual resultam produtos (bens ou

servios) que contribuem para atender ao objetivo de um Programa. Nesse conceito incluem-
se os financiamentos e tambm as transferncias obrigatrias ou voluntrias a outros entes da
Federao e a pessoas fsicas e jurdicas25.
25. Fonte: Manual Tcnico de Oramento MTO 2013 Secretaria de Oramento Federal, disponvel em http://www.
27
As aes oramentrias podem ser de trs espcies: projetos, atividades e operaes especiais.
Projetos
Denomina-se projeto o instrumento de programao utilizado para alcanar o objetivo de um

programa, envolvendo um conjunto de operaes limitadas no tempo, das quais resulta um
produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo26.
Ou seja, o projeto tem caractersticas limitadas no tempo e previso de um produto a ser entregue.
Um exemplo a Ao 10SC Apoio Implantao, Ampliao ou Melhorias em Sistemas de
Abastecimento de gua em Municpios com Populao Superior a 50 mil Habitantes ou Municpios
Integrantes de Regies Metropolitanas ou de Regies Integradas de Desenvolvimento, vinculada
ao Programa 2068 Saneamento Bsico. Os projetos de ampliao ou melhoria em Sistemas de
Abastecimento de gua constituem, portanto, um produto definido a ser entregue em um perodo
de tempo determinado.
Atividades
A designao atividade refere-se ao instrumento de programao utilizado para alcanar o

objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo
contnuo e permanente, das quais resulta um produto ou servio necessrio manuteno da
ao de governo27.
A atividade colabora para o alcance do objetivo do Programa. Observe, a ttulo de exemplo, que os
Projetos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) tm caractersticas prprias. Para a sua
consecuo, so criadas estruturas, so feitas contrataes e pessoas so capacitadas. Todas essas
aes colaboram para o alcance desses projetos. Essas aes pertencem natureza da Atividade. Sob
essa caracterstica, encontra-se a Ao 8785 Gesto e Coordenao do Programa de Acelerao do
Crescimento PAC , do Programa 2116 Gesto e Manuteno do Ministrio das Cidades.
Operaes Especiais
So denominadas operaes especiais as despesas que no contribuem para a manuteno,

expanso ou aperfeioamento das aes de governo, no resultam em um produto e no geram
contraprestao direta sob a forma de bens ou servios28, como, por exemplo:
Amortizao, juros, encargos e rolagem da dvida pblica.

Pagamento de aposentadorias e penses.
Transferncias constitucionais ou legais por repartio de receita (FPM; FPE;
Salrio-Educao; Compensao de Tributos ou Participaes aos Estados, Distrito
Federal e Municpios; Transferncias ao Governo do Distrito Federal).
Quando se analisa o conjunto de aes vinculadas ao Saneamento Bsico, observa-se que,

no que diz respeito ao Ministrio das Cidades, o maior volume de aes tem a natureza de
projetos. O tpico a seguir apresenta essas aes de saneamento bsico vinculadas ao MCID
em maiores detalhes.
orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/manual-tecnico-de-orcamento-mto.
28
2.3.2 Aes oramentrias vinculadas ao Saneamento Bsico
A identificao dos instrumentos normativos relacionados aos programas e s aes de

Saneamento Bsico constantes do Oramento Geral da Unio leva compreenso da estrutura
do oramento. Conforme j foi visto anteriormente, o PPA define os programas em que se
identificam os objetivos e as iniciativas, entre outros atributos, s quais esto vinculadas as
aes oramentrias.
Ressalte-se que as iniciativas vinculadas aos respectivos programas podem ser apoiadas com
recursos oriundos de Transferncias Obrigatrias (OGU/PAC) e de Transferncias Voluntrias
(OGU/No PAC) e Recursos Extraoramentrios (PAC Financiamento).
As aes de responsabilidade do Ministrio das Cidades no contemplam todas as aes de

Saneamento Bsico do Governo Federal. Outros rgos tambm detm competncia para
executar aes vinculadas ao Saneamento Bsico, destacando-se o Ministrio da Sade,
o Ministrio da Integrao Nacional e o Ministrio do Meio Ambiente. Conforme visto
anteriormente em um programa, podem atuar diversos ministrios. Nesse caso, veremos as
aes relacionadas com o MCID.
Os quadros a seguir ilustram as aes do PAC Saneamento no mbito do PPA e da LOA.

Constituem-se aes oramentrias de responsabilidade do Ministrio das Cidades as
seguintes:
29
Aes

Iniciativa Cdigo Descrio
12MH Em apoio reduo e controle de perdas
de gua em sistemas de abastecimento, em
regies metropolitanas, regies integradas de
desenvolvimento econmico, municpios com mais
de 50 mil habitantes ou integrantes de consrcios
pblicos com mais de 150 mil hab.
1P95 Apoio elaborao de planos e projetos de
011L saneamento em municpios com populao
Implantao de medidas superior a 50 mil habitantes ou integrantes de
estruturantes de apoio regies metropolitanas ou de regies integradas
gesto e prestao de desenvolvimento.
de servios, inclusive
20NV Apoio implementao de aes de desenvolvimento
de capacitao e
do setor guas - INTERGUAS.
assistncia tcnica, e
de desenvolvimento 20NW Apoio estruturao e implementao do Sistema
cientfico e tecnolgico. Nacional de Informaes em Saneamento Bsico
SINISA.
20Z5 Desenvolvimento de atividades de capacitao,
assistncia tcnica e desenvolvimento cientfico e
tecnolgico voltados ao setor de saneamento.
8871 Apoio elaborao e monitoramento de planos de
saneamento regionais e nacional.
02DO 116I Apoio a sistemas pblicos de manejo de resduos
Ampliar a destinao slidos em municpios com populao superior
final ambientalmente a 50 mil habitantes ou municpios integrantes de
adequada dos resduos regies metropolitanas ou de regies integradas de
slidos urbanos com desenvolvimento.
prioridade para os
municpios operados
mediante mecanismos
de gesto associada.
02DP 10SC Apoio implantao, ampliao ou melhorias em
Implantao, ampliao sistemas de abastecimento de gua em municpios
ou melhorias estruturais com populao superior a 50 mil habitantes ou
nos sistemas pblicos de municpios integrantes de regies metropolitanas
abastecimento de gua. ou de regies integradas de desenvolvimento.
1N08 Apoio implantao, ampliao ou melhorias de
02DQ sistemas de esgotamento sanitrio em municpios
Implantao, ampliao com populao superior a 50 mil habitantes ou
ou melhorias nos municpios integrantes de regies metropolitanas
sistemas pblicos de ou de regies integradas de desenvolvimento.
esgotamento sanitrio.
30
02DR 0S5 Apoio a empreendimentos de saneamento
Implantar solues integradas integrado em municpios com populao superior
de saneamento, com nfase a 50 mil habitantes ou municpios integrantes de
na promoo das condies de regies metropolitanas ou de regies integradas de
salubridade, habitabilidade e desenvolvimento.
infraestrutura de populaes
com carncia simultnea de
servios.
02DS 142H Apoio a sistemas de manejo de guas pluviais e

Promover a gesto drenagem urbana sustentvel em municpios com
sustentvel da drenagem populao inferior a 50 mil habitantes, exceto
e o manejo de guas municpios integrantes de regies metropolitanas
pluviais urbanas com aes ou de regies integradas de desenvolvimento
estruturais para minimizao econmico.
dos impactos provocados
por cheias e alagamentos
em reas urbanas e
ribeirinhas vulnerveis.
04B7
Construo de canais
de drenagem e obras
complementares na
zona de expanso da
cidade de Aracaju/SE.

00ER 10SG Apoio a sistemas de drenagem urbana sustentvel
Execuo de estudos e e de manejo de guas pluviais em municpios
intervenes para preveno com populao superior a 50 mil habitantes ou
de riscos de deslizamentos integrantes de regies metropolitanas ou de
de encostas, enxurradas, regies integradas de desenvolvimento econmico.
eroses martimas e fluviais,
enchentes e inundaes
recorrentes em reas
urbanas, por meio de
obras de engenharia e
recuperao ambiental.

02B4 1D73 Apoio Poltica Nacional de Desenvolvimento

Fortalecimento da gesto Urbano.
municipal e interfederativa
para o desenvolvimento
urbano integrado e com
participao social.
31
3. O acesso aos programas de investimento no mbito da Unio
3.1 Natureza dos recursos
O aporte de recursos nas polticas pblicas depende tanto do volume de recursos quanto da
fonte disponvel, ou seja, importante saber se os recursos so: a) originrios do oramento
federal, dentro da dotao oramentria do respectivo rgo, b) destinados via emenda
parlamentar ou, ainda, c) se devem ser captados por intermdio de financiamentos.
De modo geral, os recursos que se originam no oramento da Unio (oramentrios) no causam

nus adicional ao ente recebedor dos recursos (no onerosos), enquanto os recursos captados
por intermdio de financiamentos, no se originam no oramento (extraoramentrios) e tm
um custo relacionado operao de crdito efetuada (onerosos).
Operaes de crdito: em termos gerais, so emprstimos realizados pelo municpio, para

financiar obras e investimentos necessrios ao seu desenvolvimento. Essas operaes devem
ser previamente autorizadas pelo Legislativo, precisam ser includas no Oramento (entre as
Receitas de Capital) e devem ter destinao especfica.
Para melhor entender essas nomenclaturas, atente-se para as definies e exemplos nos
captulos a seguir.
3.1.1 Recursos Oramentrios (no onerosos)
Constituem recursos oramentrios aqueles constantes do oramento, instrumento legal, em

que so discriminadas as receitas e as despesas de determinado ente ou entidade.
No que diz respeito ao Oramento Geral da Unio, a discriminao das receitas e das despesas
disciplinada pela Lei n 4.320/64 .
32
Constituem aes com recursos no onerosos:
10SC Apoio implantao, ampliao ou melhorias em sistemas de abastecimento de gua

em municpios com populao superior a 50 mil habitantes ou municpios integrantes de
regies metropolitanas ou de regies integradas de desenvolvimento.
1N08 Apoio implantao, ampliao ou melhorias de sistemas de esgotamento sanitrio em

municpios com populao superior a 50 mil habitantes ou municpios integrantes de regies
metropolitanas ou de regies integradas de desenvolvimento.
De forma geral, pode-se definir que os recursos no onerosos, tambm conhecidos como a
fundo perdido, so aqueles que no exigem retorno, ou seja, no tm que ser devolvidos
para a Unio. Ao ser beneficiado com recursos no onerosos, pode ser exigida a contrapartida,
que so recursos oriundos do oramento do ente federativo respectivo.
No caso dos recursos alocados no Oramento Geral da Unio, os demais entes tm acesso por
meio de emendas parlamentares Lei Oramentria Anual ou por meio de seleo pblica de
projetos nas reas setoriais.
Vale ressaltar que, no Saneamento Bsico, de acordo com a Lei n 11.44529, de 2007, a aplicao
de recursos no onerosos da Unio prioriza as aes e os empreendimentos que visem ao
atendimento de usurios ou a municpios que no tenham capacidade de pagamento compatvel
com a autossustentao econmico-financeira dos servios30.
Para melhor compreenso, importante esclarecer que a autossustentao econmico-

financeira dos servios est diretamente relacionada capacidade de o municpio implantar e
manter os servios pblicos de saneamento bsico. Alm disso, a autossustentao econmico-
financeira dos servios est relacionada, majoritariamente, ao pagamento dos servios pelos
usurios por meio de tarifa.
A partir da elaborao do Plano de Saneamento Bsico, o municpio deve avaliar se os

custos envolvidos na implantao, ampliao, operao, manuteno e gesto dos sistemas
so suportveis pelos recursos disponveis estimados no perodo planejado, levando-se em
considerao a capacidade de pagamento dos usurios.
A Lei n 11.445/2007 , art. 29, estabelece que os servios pblicos de saneamento bsico
tero a sustentabilidade econmico-financeira assegurada, sempre que possvel, mediante
remunerao pela cobrana dos seguintes servios:
de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio: preferencialmente na forma

de tarifas e outros preos pblicos, que podero ser estabelecidos para cada um
dos servios ou para ambos conjuntamente;
de limpeza urbana e manejo de resduos slidos urbanos: taxas ou tarifas e outros
preos pblicos em conformidade com o regime de prestao do servio ou de
suas atividades;
29. Lei n 11.445 , de 5 de janeiro de 2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico.
30. Lei n 11.445/07, art. 50, 1.
33
de manejo de guas pluviais urbanas: na forma de tributos, inclusive taxas, em
conformidade com o regime de prestao do servio ou de suas atividades.
Acrescente-se, por fim, que vedada a aplicao de recursos oramentrios da Unio na

administrao, operao e manuteno de servios pblicos de saneamento bsico no
administrados por rgo ou entidade federal, salvo por prazo determinado em situaes de
iminente risco sade pblica e ao meio ambiente.
3.1.2 Recursos Extraoramentrios (onerosos)
Recursos Extraoramentrios, neste curso, tambm denominados onerosos, constituem

valores provenientes de toda e qualquer arrecadao que no figure no oramento e,
consequentemente, enquanto receita, toda arrecadao que no constitui renda do Estado.
O seu carter de extemporaneidade ou de transitoriedade nos oramentos. O recurso
extraoramentrio classificado em contas financeiras adequadas, no plano de contas do
rgo ou entidade, citando-se, a ttulo de exemplo, as consignaes em folha de pagamento
em favor de terceiros, as operaes de crdito por antecipao de receita oramentria (curto
prazo) e outras assemelhadas.
O Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), criado ainda na dcada de 1960, constitui
um exemplo de recurso de natureza extraoramentria31. Trata-se de um fundo, com contas
individuais, onde so depositados 8% dos rendimentos do trabalhador32.
Aes da poltica nacional de desenvolvimento urbano e das polticas setoriais de habitao

popular, saneamento bsico e infraestrutura urbana estabelecidas pelo Governo Federal
podem ser apoiadas com recursos do FGTS, conforme diretrizes estabelecidas pelo Conselho
Curador do FGTS. Da mesma forma que os recursos acumulados podem ser sacados, pelo
trabalhador, em determinadas situaes, inclusive no financiamento habitacional, podem
tambm ser utilizados institucionalmente pelos entes federados para financiamento das
citadas polticas pblicas.
Os recursos do FGTS, do Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT/BNDES33 e recursos prprios de

outros agentes financeiros so utilizados mediante financiamentos obtidos diretamente pelos
interessados (muturios) junto aos agentes financeiros, em operaes de crdito internas.
31. http://www.ipea.gov.br/pub/bcmt/mt_30e.pdf - BRASIL. IPEA. Cadernos: Mercado de Trabalho. O Dilema do Financiamento

Oramentrio das Polticas Pblicas De Emprego. Luis Henrique Paiva. Braslia, 2006.
32. Lei n 8.036, de 11 de maio de 1990: Art. 2 O FGTS constitudo pelos saldos das contas vinculadas a que se refere esta
lei e outros recursos a ele incorporados, devendo ser aplicados com atualizao monetria e juros, de modo a assegurar a
cobertura de suas obrigaes. 1 Constituem recursos incorporados ao FGTS, nos termos do caput deste artigo: a) eventuais
saldos apurados nos termos do art. 12, 4; b) dotaes oramentrias especficas; c) resultados das aplicaes dos recursos
do FGTS; d) multas, correo monetria e juros moratrios devidos;
e) demais receitas patrimoniais e financeiras.
33. O FAT foi institudo pela Lei n 7.998, de 11 de janeiro de 1990.
34
TIPOS DE OPERAES DE CRDITO
As operaes de crdito dos entes pblicos podem ser (Lei n 4.320, de 1964 e Lei
Complementar n 101/2000) de curto prazo (de at 12 meses), que integram a dvida
flutuante, como as operaes de Antecipao de Receitas Oramentrias - ARO, e de mdio ou
longo prazo (acima de 12 meses), as quais compem a dvida fundada ou dvida consolidada.
A operao de crdito de curto prazo, enquadrada nos limites e condies estabelecidos

pelo Senado Federal, a operao por antecipao de receitas oramentrias, destinada a
atender eventuais insuficincias de caixa durante o exerccio financeiro.
A operao de longo prazo destina-se a cobrir desequilbrio oramentrio ou a financiar obras

e servios pblicos mediante contratos ou a emitir ttulos da dvida pblica. A operao de
longo prazo dita operao de crdito interno, quando contratada com credores situados no
Pas e operao de crdito externo, quando contratada com agncias de pases estrangeiros,
organismos internacionais ou instituies financeiras estrangeiras.
BRASIL. Ministrio da Fazenda/Secretaria do Tesouro Nacional. Operaes de Crdito de Estados e Municpios - Manual
para Instruo de Pleitos MIP , item IV. (Disponvel em: https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/prefeituras-governos-
estaduais/operacoes-de-credito-para-estados-e-municipios )
Assim, os recursos extraoramentrios, vinculados a operaes de crdito ou financiamentos,

efetuados, por exemplo, junto Caixa Econmica Federal (CAIXA), Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID) e Banco Interamericano para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), intitulado Banco
Mundial, e dos Fundos Governamentais34 so tambm includos entre os recursos onerosos.
H que se esclarecer que, embora essas aes sejam custeadas por recursos oriundos de outras
fontes, que no aqueles do oramento federal, as mesmas so previstas no PPA, identificando-
se a respectiva natureza extraoramentria.
Um exemplo de apoio por meio de recursos onerosos o processo seletivo simplificado de

habilitao e contratao de operaes de crdito para a execuo de aes de saneamento
bsico nas modalidades de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, regulamentado
pela Instruo Normativa n 02, de 1 de fevereiro de 2013 do Ministrio das Cidades.
3.2 Modalidades de repasse dos recursos federais
Os recursos federais repassados aos entes pblicos e s entidades privadas sem fins lucrativos,
para a execuo de polticas pblicas descentralizadas, so efetivados, em sntese, por
intermdio de trs modalidades de transferncias governamentais de natureza oramentria:
constitucionais, legais e voluntrias.
34. http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNPU/Eventos/EventosSudeste/Oficina_SE_Palestra3_gestao-
financiamento.pdf
35
Modalidades de transferncias da Unio
A seguir veremos mais em detalhes cada uma destas modalidades.
Transferncias constitucionais
A Constituio Federal, ao dividir as receitas tributrias entre os entes federativos, determinou

cotas de participao desses entes nos tributos de competncia da Unio. Assim, aos
recursos que a Unio transfere aos Estados, Distrito Federal e Municpios por determinao
da Constituio, d-se o nome de transferncias constitucionais . So exemplos desse tipo
de transferncia: Fundo de Participao dos Municpios FPM e Fundo de Participao dos
Estados FPE, sendo que o Distrito Federal, nesse caso, se equipara a Estado35.
Transferncias legais
As transferncias legais so aquelas previstas em leis especficas, as quais determinam a

forma de habilitao, transferncia, aplicao dos recursos e como dever ocorrer a respectiva
prestao de contas. Decorrentes das transferncias legais, encontram-se as transferncias
automticas (Programa Nacional de Alimentao Escolar PNAE e Programa Dinheiro Direto na
Escola PDDE), as transferncias fundo a fundo (Sade e Assistncia Social) e as transferncias
diretas ao cidado, como o caso do Programa Bolsa-Famlia.
importante destacar que o Programa de Acelerao do Crescimento PAC constitui uma

modalidade de transferncia legal, caracterizada como transferncia obrigatria de recursos
financeiros pelos rgos e entidades da Unio aos rgos e entidades dos Estados, Distrito
Federal e Municpios36.
A execuo das aes do PAC condicionada ao cumprimento de requisitos pelos entes

federados e se submetem assinatura de termo de compromisso, institudo pela mesma lei.
Algumas das aes do PAC so suportadas com recursos do Oramento Geral da Unio e outras
mediante operaes de crdito, como ser explanado mais adiante.
No mbito das aes do PAC, considerando a sua natureza de transferncia legal e obrigatria,
pode-se citar, a ttulo de exemplo, a seleo de propostas, relativa aos exerccios de 2012
e 2013 e de operaes para a execuo de aes de saneamento bsico nas modalidades
de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio a serem custeadas com recursos do
Oramento Geral da Unio37.
Transferncias voluntrias
A transferncia voluntria, tambm conhecida como transferncia a fundo perdido, por sua
vez, constitui-se na entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da federao
35. Art. 159 da Constituio Federal.

36. Lei n 11.578 , de 26 de novembro de 2007, que dispe sobre a transferncia obrigatria de recursos financeiros para a
execuo pelos Estados, Distrito Federal e Municpios de aes do Programa de Acelerao do Crescimento PAC, e sobre a
forma de operacionalizao do Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social PSH nos exerccios de 2007 e 2008.
37. Portaria n 334, de 25/07/2012, Aprova o Manual para apresentao de Propostas para Sistemas de Abastecimento de
gua e Esgotamento Sanitrio.
36
a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao
constitucional, legal ou dos destinados ao Sistema nico de Sade, conforme o contido no art.
25 da Lei Complementar n 101/200038, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal.
Os convnios e contratos de repasse so instrumentos de transferncia voluntria, utilizados

pela Administrao Federal para transferir recursos financeiros para execuo descentralizada
de projetos, atividades ou eventos, em cooperao com Estados, Distrito Federal e Municpios.
Desde 2007, alm de observar a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Diretrizes Oramentrias
da Unio, o repasse de recursos mediante transferncias voluntrias regido pelo Decreto
Federal n 6.17039, de 2007, e atualmente regulamentado pela Portaria Interministerial MP/
MF/CGU n 507, de 201140.
Esses recursos tm origem no Oramento Geral da Unio (OGU) e so alocados na dotao

oramentria dos prprios rgos, nos fundos constitudos para financiar aes de polticas
pblicas especficas, alm de outros oriundos de emendas parlamentares. Depois do Decreto
n 6.170/07 , os recursos constantes da dotao dos rgos, destinados s transferncias
voluntrias, devem ser disponibilizados mediante editais de chamamento pblico (convnios),
constituindo uma forma republicana e democrtica de promoo do acesso aos recursos
pblicos.
Para exemplificar, temos o Manual Tcnico do Ministrio das Cidades, aprovado pela Portaria
n 298, de 05 de julho de 2012, que tem como objetivo apresentar aos Estados, Distrito
Federal e Municpios os fundamentos tcnicos para investimentos em pavimentao, com
as orientaes necessrias apresentao e ao enquadramento de propostas passveis de
implementao com recursos do Oramento Geral da Unio (OGU), oriundos da Ao de Apoio
Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.
3.3 Acordos de Cooperao Tcnica Internacional
Alm das formas de obteno de recursos j mencionadas, possvel tambm buscar recursos
ou apoio tcnico junto aos organismos internacionais, o que pode ser realizado por meio de
emprstimos, consultoria ou assistncia tcnica mediante mecanismos de cooperao.
Quando a parceria se d por intermdio de cooperao com organismos internacionais,

devero ser observadas as regras estabelecidas pelo Decreto n 5.151 de 2004. O referido
Decreto trata dos procedimentos a serem observados pelos rgos e pelas entidades da
Administrao Pblica Federal direta e indireta para fins de celebrao de atos complementares
de cooperao tcnica recebida de organismos internacionais. Dispe ainda sobre a aprovao
e gesto de projetos vinculados aos referidos atos de cooperao, cujos recursos aportados
pelos projetos venham a ser implementados sob a modalidade de Execuo Nacional.
38. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2001.

39. O Decreto n 6.170 , de 25 de julho de 2007, foi alterado pelos seguintes atos: Decreto n 6.428 , de 14 de abril de 2008;
Decreto n 6.497 , de 30 de junho de 2008; Decreto n 6.619 , de 29 de outubro de 2008; Decreto n 7.568 , de 16 de setembro
de 2011; Decreto n 7.594 , de 31 de outubro de 2011; e Decreto n 7.641 , de 12 de dezembro de 2011. O texto adotado neste
trabalho abrange at a ltima alterao.
40. Portaria Interministerial MP/MF/CGU n 507, de 28 de novembro de 2011, revoga a Portaria Interministerial MP/MF/CGU
n 127, de 30 de maio de 2008.
37
Para mais detalhes sobre a modalidade Execuo Nacional, vide art. 2 do Decreto n 5.151,
de 22 de julho de 2004:
Art. 2 Ser adotada a modalidade de Execuo Nacional para a implementao de

projetos de cooperao tcnica internacional, custeados, no todo ou em parte, com
recursos oramentrios da Unio.
1 A Execuo Nacional define-se como a modalidade de gesto de projetos de

cooperao tcnica internacional acordados com organismos ou agncias multilaterais
pela qual a conduo e direo de suas atividades esto a cargo de instituies
brasileiras, ainda que a parcela de recursos oramentrios de contrapartida da Unio
esteja sob a guarda de organismo ou agncia internacional cooperante.
2 Na Execuo Nacional a coordenao dos projetos de cooperao tcnica

internacional realizada por instituio brasileira, sob a responsabilidade de Diretor
Nacional de Projeto e o acompanhamento da Agncia Brasileira de Cooperao do
Ministrio das Relaes Exteriores, conforme se estabelecer em regulamento.
A cooperao tcnica, na forma estabelecida pelo Decreto n 5.151/04, pode ser utilizada de
diversas formas, tais como:
fortalecimento institucional;
transferncia de conhecimentos e estudos, incluindo diagnstico;
pr-investimento e estudos setoriais que apoiem o desenho e a preparao do
projeto;
transferncia de experincias de implementao;
gesto de planos.
Existem projetos de cooperao tcnica em diversos setores como transportes, energia,

minerao, meio ambiente, agricultura, educao, cultura e sade, o que possibilita acesso e
troca de tecnologias, conhecimentos, informaes e capacitao.
A cooperao recebida do exterior abrange cooperaes tcnicas bilaterais (acordos entre

dois pases) e multilaterais (acordos entre um pas e um organismo, tal como a UNESCO, a
FAO, o BID, o BIRD, etc.), e busca a internalizao de conhecimentos tcnicos disponibilizados
por organismos internacionais dentro da tica de acelerao do processo de desenvolvimento
nacional.
Para mais informaes sobre o tema, sugerimos consultar o seguinte documento:
BRASIL. Controladoria Geral da Unio. Cooperao Tcnica Internacional Multilateral e

Bilateral. 2 edio, fevereiro de 2005.
3.3.1 Tipos de cooperao tcnica internacional
A cooperao tcnica internacional pode ser centralizada ou descentralizada.
A cooperao centralizada realizada a partir de acordos celebrados entre governos nacionais.

De modo geral, a coordenao e a mediao destes processos realizada pela Agncia Brasileira
38
de Cooperao - ABC, que integra a estrutura do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) e
que tem como atribuio negociar, coordenar, implementar e acompanhar os programas e
projetos brasileiros de cooperao tcnica, executados com base nos acordos firmados pelo
Brasil com outros pases e organismos internacionais.
J a cooperao descentralizada celebrada entre governos locais ou regionais, ou seja,

so acordos de cooperao assinados diretamente entre cidades ou regies brasileiras e
estrangeiras, para a consecuo de determinado projeto ou desenvolvimento de temas de
interesse comum. Esse tipo de cooperao pode ser articulado diretamente a partir dos
governos locais. No mbito do Governo Federal, o tema da cooperao descentralizada
tratado pela Secretaria de Assuntos Federativos da Presidncia da Repblica (SAF), que pode
auxiliar os municpios na celebrao de cooperaes desse tipo.
Outra forma de captao de recursos junto aos organismos internacionais pode ser realizada
tambm por meio de financiamentos junto a bancos internacionais, como o BID (Banco
Interamericano de Desenvolvimento) e o BIRD (Banco Interamericano para Reconstruo
e Desenvolvimento, parte do Banco Mundial). Neste caso, cabe Secretaria de Assuntos
Internacionais (SEAIN), rgo integrante da estrutura do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MPOG), coordenar operacionalmente todo o processo de negociao,
para a obteno de financiamentos externos relativos a projetos pleiteados pelos rgos ou
entidades do setor pblico com organismos multilaterais e agncias bilaterais de crdito.
A formalizao da contratao sujeita-se aprovao da operao de crdito externo pelo
Senado Federal.
3.3.2 Exemplo prtico de Acordo de Cooperao Tcnica Internacional
O acordo de emprstimo firmado entre o Governo Brasileiro e o BIRD41 celebrado com o intuito
de implementar o Programa de Desenvolvimento do Setor gua INTERGUAS, um exemplo
de acordo de cooperao tcnica internacional. O Programa INTERGUAS foi criado a partir
da necessidade de se buscar uma melhor articulao e coordenao de aes no setor gua,
criando um ambiente integrador no qual seja possvel aumentar a capacidade institucional e
de planejamento do setor, de maneira a contribuir para uma implementao mais harmnica
de polticas e investimentos pblicos que tem na gua seu elemento principal.
O referido programa caracteriza-se pela assistncia tcnica com foco voltado ao planejamento,
gesto, ao fortalecimento institucional e elaborao de estudos e projetos dentro do
contexto intersetorial de utilizao da gua.
41. Acordo de Emprstimo n. 8074 BR.
39
A execuo do referido programa envolve trs ministrios, que atuam por intermdio dos
seguintes rgos:
Ministrio Ministrio do Meio Ministrio da

das Cidades (MCID) Ambiente (MMA) Integrao Nacional (MI)
Secretaria Nacional de Secretaria de Recursos Secretaria de Infraestrutura Hdrica
Saneamento Ambiental Hdricos e Ambiente (SIH)
(SNSA) Urbano (SRHU)
Secretaria Nacional de Defesa Civil
Agncia Nacional de (SEDEC)
guas (ANA)
Secretaria Nacional de Irrigao
(SENIR)
O INTERGUAS contm cinco componentes, a saber:
O componente Abastecimento de gua e Saneamento,sob responsabilidade da Secretaria

Nacional de Saneamento Ambiental, contempla as seguintes aes:
Implementao do Plano Nacional de Saneamento Bsico - PLANSAB e do Sistema

Nacional de Informaes em Saneamento Bsico SINISA.
Desenvolvimento e expanso da Rede Nacional de Capacitao e Extenso
Tecnolgica em Saneamento Ambiental ReCESA.
Assistncia tcnica aos estados e municpios para a elaborao de planos de
saneamento bsico.
Assistncia tcnica para a ampliao e melhoria dos servios de saneamento.
Expanso do sistema integrado de Gesto de Servios de Saneamento GSAN.
Implementao do projeto Com+gua.
Integrao, ampliao e atualizao dos sistemas desenvolvidos pelo PMSS.
Apoio ao desenvolvimento de projetos que adotem os mecanismos de
desenvolvimento limpo em saneamento bsico.
Fomento gesto associada dos servios de saneamento bsico, incluindo a
criao de consrcios pblicos.
40
4. Programa de Acelerao do Crescimento
O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) foi institudo pelo Decreto n 6.025/07,

constitudo de medidas de estmulo ao investimento privado, ampliao dos investimentos
pblicos em infraestrutura e voltadas melhoria da qualidade do gasto pblico e ao controle
da expanso dos gastos correntes no mbito da Administrao Pblica Federal.
O PAC fundamenta-se em um modelo de desenvolvimento econmico e social que combina

crescimento da economia com distribuio de renda e proporciona a diminuio da pobreza e a
incluso de milhes de brasileiros no mercado formal de trabalho42.
Um dos pilares do PAC a desonerao de tributos para incentivar mais investimentos no

Brasil. Foram adotadas medidas de reduo de tributos para diversos setores da economia
brasileira, inclusive para o setor de insumos e servios utilizados em obras de infraestrutura
e de perfis de ao, alm de medidas fiscais de longo prazo, como caso da modernizao do
processo de licitao.
importante destacar a publicao da Lei n 11.578/07 , que definiu como obrigatria a

transferncia de recursos financeiros pelos rgos e entidades da Unio aos rgos e entidades
dos Estados, Distrito Federal e Municpios para a execuo de aes do PAC, cuja execuo
pelos entes federados seja de interesse da Unio.
Entre as medidas recentes relacionadas ao processo de licitao, destaca-se o Regime

Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC), institudo pela Lei n 12.462/11, aplicvel, entre
outros, a licitaes e contratos necessrios realizao das aes integrantes do PAC43.
Somam-se, ainda, as medidas econmicas para o crescimento econmico do pas, abrangendo

o estmulo ao crdito e ao financiamento, melhoria do ambiente de investimento, desonerao,
administrao tributria e medidas fiscais de longo prazo.
A implementao de aes conta com o Comit Gestor do Programa de Acelerao

do Crescimento CGPAC44, responsvel pela coordenao das aes necessrias sua
implementao e execuo, pela discriminao das aes a serem executadas, por meio de
transferncias obrigatrias, entre outras atribuies.
Complementarmente, o Grupo Executivo do Programa de Acelerao do Crescimento -

GEPAC45, vinculado ao CGPAC, responde pela consolidao das aes, estabelecimento de
metas e acompanhamento dos resultados de implementao e execuo do PAC.
42. http://www.pac.gov.br/sobre-o-pac/medidas.
43. Includo na Lei 12.462/11, pela Lei n 12.688 , de 18 de julho de 2012.
44. O CGPAC foi institudo pela Lei n 11.578/07 e regulamentado pelo Decreto n 6.025/07 .
45. GEPAC foi criado pelo Decreto n 6.025/07.
41
4.1 Especificidades do PAC Saneamento
O PAC Saneamento tem como objetivo melhorar e ampliar o acesso da populao brasileira aos
servios de saneamento bsico e inclui aes de responsabilidade do Ministrio das Cidades
(MCID), da Fundao Nacional de Sade (FUNASA/MS) e do Ministrio da Integrao Nacional (MI).
importante destacar que o MCID apoia intervenes do PAC em saneamento bsico com foco
de atuao em municpios com populao superior a 50 mil habitantes ou municpios integrantes
de Regies Metropolitanas RMs e Regies Integradas de Desenvolvimento RIDE.
Os empreendimentos do PAC Saneamento tanto podem ser custeados com recursos do OGU
(no onerosos) quanto de financiamentos de outras fontes (onerosos).
Os investimentos pblicos para as intervenes so constitudos basicamente por recursos

oriundos do OGU e das contrapartidas dos Estados e Municpios (lembrar que no caso de PAC2
no exige contrapartida). Em complemento, os financiamentos tm como fontes principais
o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e o Fundo de Amparo ao Trabalhador
(FAT), constitudo de emprstimos de longo prazo concedidos a taxas de juros reduzidas para
investimentos em aes de saneamento.
Entre as aes do PAC Saneamento bsico, no mbito do MCID, encontram-se: gua e Esgoto,
Saneamento Integrado, Drenagem (Gesto de Riscos) e Planos e Projetos, descritos mais
adiante.
4.2 Exemplos de Aes do PAC Saneamento financiadas pelo Ministrio das Cidades
Sistemas de Abastecimento de gua
O Ministrio das Cidades apoia sistemas de abastecimento de gua em municpios de regies

metropolitanas, de regies integradas de desenvolvimento econmico, municpios com mais
de 50 mil habitantes ou integrantes de consrcios pblicos com mais de 150 mil habitantes.
A finalidade promover intervenes necessrias ao aumento da cobertura dos servios
de abastecimento de gua nas reas mais carentes do pas, por intermdio das seguintes
estruturas:
sistema de captao de gua, inclusive estao elevatria;

aduo (gua bruta ou gua tratada), inclusive estaes elevatrias;
reservao;
estao de tratamento de gua (ETA);
rede de distribuio;
ligaes prediais e intradomiciliares;
sistema simplificado de abastecimento, incluindo conjunto constitudo de poos,
reservatrios e sistema de desinfeco;
sistemas de Esgotamento Sanitrio.
O apoio a sistemas de esgotamento sanitrio destina-se a municpios de regies metropolitanas,

de regies integradas de desenvolvimento econmico, municpios com mais de 50 mil
habitantes ou integrantes de consrcios pblicos com mais de 150 mil habitantes, com a
finalidade de contemplar as intervenes necessrias ao aumento da cobertura dos servios
de esgotamento sanitrio nas reas mais carentes do pas, nas seguintes modalidades:
42
Na implantao de solues coletivas, com sistemas de coleta e tratamento de esgotos:
rede coletora;
estao elevatria;
interceptor e emissrio;
estao de tratamento (ETE);
kits sanitrios.
Nas solues individuais de esgotamento sanitrio:
fossa sptica, inclusive instalaes para disposio final do efluente;

kits sanitrios.
No Oramento Geral da Unio - OGU 2013, constam como aes do PAC, entre outras:
10SC Apoio implantao, ampliao ou melhorias de sistemas de abastecimento de gua

em municpios com populao superior a 50 mil habitantes ou municpios integrantes de regies
metropolitanas ou de regies integradas de desenvolvimento;
1N08 Apoio implantao, ampliao ou melhorias de sistemas de esgotamento sanitrio em

municpios com populao superior a 50 mil habitantes ou municpios integrantes de regies
metropolitanas ou de regies integradas de desenvolvimento.
Como ao do PAC, financiada com recursos extraoramentrios, cita-se a seleo de propostas

para habilitao e contratao relativa aos exerccios de 2013 e 2014, de operaes de crdito
para a execuo de aes de saneamento bsico nas modalidades de abastecimento de gua
e esgotamento sanitrio a serem custeadas com recursos do Fundo de Garantia do Tempo de
Servio - FGTS e de outras fontes de financiamento46.
Finalizando Mdulo 1
Ao longo do texto, foram trazidas definies importantes com o objetivo de contextualizar

o gestor quanto aos instrumentos do Estado para a prestao de servios pblicos, ao
planejamento e ao oramento, assim como para possibilitar a compreenso sobre as
modalidades de repasse de recursos federais, incluindo aquelas peculiares ao Programa de
Acelerao do Crescimento-PAC.
Com essas informaes, fica facilitada a compreenso desses instrumentos como insumos
para a implementao da Poltica de Saneamento Bsico no contexto institucional e normativo
do acesso aos programas de investimento no mbito do Ministrio das Cidades, objeto do
Mdulo a seguir.
46. Instruo Normativa n 02, de 01 de fevereiro de 2013.
43

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Programa de Acesso

aos Recursos de Saneamento

Conteudista: Raildy Martins (2013).

Diagramao realizada no mbito do acordo de Cooperao TcnicaFUB/CDT/Laboratrio Latitude e Enap.

Enap - Escola Nacional de Administrao Pblica

1.1 Organizao da Administrao Pblica................................................................................ 6

2. Instrumentos de elaborao e organizao

2.1 Plano Plurianual (PPA)........................................................................................................ 18

3. O acesso aos programas de investimento no mbito da Unio................... 32

3.1 Natureza dos recursos........................................................................................................ 32

3.2 Modalidades de repasse dos recursos federais......................................... 35

3.3 Acordos de Cooperao Tcnica Internacional.......................................... 37

3.3.1 Tipos de cooperao tcnica internacional..................................................................... 38

4. Programa de Acelerao do Crescimento................................................... 41

4.1 Especificidades do PAC Saneamento.................................................................................. 42

Finalizando Mdulo 1.................................................................................... 43

Reconhecer os instrumentos do Estado para a prestao de servios pblicos.

Para compreender como se d o acesso implementao das aes de saneamento, o que

Nesse sentido, que foi introduzido o mdulo denominado Arcabouo Institucional e

1. Estado e prestao de servios pblicos

Imagens de grupos de cidados que representam polticas pblicas se concretizando: sade,

Compreende o conjunto de assuntos a ser tratado por um

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 17.ed.

1.1 Organizao da Administrao Pblica

Dessa forma, a Administrao Pblica Federal o conjunto de rgos e entidades da estrutura

Na prestao de servios, a Administrao Pblica pode faz-lo centralizadamente,

Em sntese, o Poder Executivo se organiza em rgos da Administrao Direta e entidades da

1.1.1 Administrao Pblica Direta e Indireta

Como vimos no tpico anterior, os rgos e entidades da Administrao Pblica so responsveis

Administrao Pblica Direta

A prestao de servios realizada pelo Estado de forma centralizada. constituda pelos

Administrao Pblica Indireta

A prestao de servios realizada pelo Estado de forma descentralizada. Organiza-se,

No infogrfico abaixo, teremos mais detalhados alguns exemplos da Administrao Indireta

Exemplo: Banco Central do Brasil (BACEN)8.

Na esfera federal, as entidades da Administrao Indireta vinculam-se aos ministrios, cujas

1.1.2 Consrcio Pblico

8. Estatuto BACEN: Lei n 4.595 , de 31 de dezembro de 1964.

Com a evoluo natural do modo de implementar as polticas pblicas, pelas organizaes

O consrcio , na realidade, uma forma de os entes se organizarem para contratar e serem

Esses consrcios se constituem em forma de associao pblica, com personalidade jurdica

1.2 A prestao de servios pblicos de forma delegada

Como j citado anteriormente, a prpria Constituio Federal incumbe a prestao de servios

Pargrafo nico. A lei dispor sobre:

Art. 21. Compete Unio:

XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios

a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens;

Concesso a delegao contratual do servio, na forma autorizada e regulamentada pelo

Assim, a concesso uma delegao do servio mediante um contrato administrativo, no

Constituem exemplos de concesso: a gesto de servios de sade, educao, comunicao

I - objeto, rea e prazo da concesso;

Entenda melhor a concesso

No contrato de permisso, a relao precria, ou seja, o contrato pode ser desfeito a

16. http://pt.wikipedia.org/wiki/Concess%C3%A3o consulta em 7/1/2013.

1.2.3 Regras comuns sobre Concesso e Permisso

A legislao estabelece que toda concesso ou permisso pressupe a prestao de servio

Para garantir a prestao adequada do servio pblico, os contratos de concesso e permisso

1. O modo, a forma e as condies de prestao do servio.

19. As clusulas contratuais da concesso encontram-se, na ntegra, no art. 23 da Lei n 8.987/1995 .

A regulamentao das concesses e permisses, no mbito do Governo Federal,

A autorizao ato unilateral, precrio e discricionrio pelo qual a Administrao Pblica

Formas de servio na modalidade autorizao: servios de txi, de despachantes, de

A remunerao do servio tarifada pela administrao, dentro das possibilidades de medida