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INSTITUTO DE ECONOMIA
O ESTADO NO BRASIL:
FONTES DE FINANCIAMENTO, ATRIBUIES E PONTOS DE
ESTRANGULAMENTO
UBERLNDIA - MG
2009
ELIAS GUILHERME RICARDO
O ESTADO NO BRASIL:
FONTES DE FINANCIAMENTO, ATRIBUIES E PONTOS DE
ESTRANGULAMENTO
UBERLNDIA - MG
2009
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
CDU: 338.22(81)
The objective of this work is to present the financing sources and attributions of the State in
Brazil during the 1990's, as well as its crucial issues considering the transformations endured
by the Country after the enactment of the 1988 Federal Constitution and political
redemocratization. A greater external insertion of the Brazilian economy occurs
simultaneously to these internal transformations, produced by commercial, production and
financial openings in which the globalization and neoliberalism serve as fundamental ideas. In
this context, the financing and the States role change drastically in regards to the model of
development in effect until the 1980s. Therefore, a brief historical analysis of the Brazilian
economy will be performed, searching for financial assistance to understand the Brazilian
States origin, and the reasons for its changes throughout time. Differently than expected, the
central assumption is that the changes by the 1988 Constitution and by the implementation of
neoliberalism policies did not improve the States financing, and therefore harmed the
execution of the functions attributed to it.
INTRODUO ...................................................................................................................... 13
CAPTULO 1
O ESTADO NO BRASIL A PARTIR DA DCADA DE 1930 .......................................... 16
1.1 A organizao do Estado nos 1930 ................................................................................... 16
1.1.1 A interveno estatal e a industrializao........................................................................ 21
1.1.2 A poltica fiscal durante o Estado Novo .......................................................................... 25
1.2 A transio do perodo 1945-1950 .................................................................................... 30
1.3 O retorno de Vargas e os problemas estruturais da economia .......................................... 33
1.4 O Plano de Metas e o novo padro de desenvolvimento................................................... 36
CAPTULO 2
O ESTADO: DAS MUDANAS DOS ANOS 1960 CRISE DA DVIDA ..................... 41
2.1 O Plano de Ao Econmica do Governo PAEG............................................................ 42
2.2 As reformas tributria, monetria e financeira ................................................................... 43
2.3 O Milagre Econmico ..................................................................................................... 49
2.4 O II PND e a Crise da Dvida (1974-1984) ........................................................................ 57
2.5 A crise do Estado nos anos 1980 ........................................................................................ 67
CAPTULO 3
A NOVA CONSTITUIO E O ESTADO NA DCADA DE 1990 ................................ 74
3.1 As transformaes da Constituio Federal de 1988.......................................................... 74
3.1.1 O sistema tributrio ......................................................................................................... 74
3.1.1.1 As alteraes na legislao tributria ........................................................................... 76
3.1.1.2 O federalismo fiscal e sua evoluo ............................................................................. 79
3.2 Direitos e garantias sociais ................................................................................................. 81
3.3 Conjuntura internacional e o Estado na dcada de 1990 .................................................... 86
3.3.1 O Estado no contexto de globalizao e neoliberalismo ................................................. 88
3.4 O papel do Estado no Brasil e o neoliberalismo................................................................. 91
3.4.1 A poltica econmica ....................................................................................................... 96
3.4.2 A poltica fiscal e seus determinantes.............................................................................. 97
3.5 O financiamento do Estado brasileiro .............................................................................. 106
3.5.1 A composio das receitas e despesas da Unio ........................................................... 115
3.5.1.1 As receitas da Unio ................................................................................................... 115
3.5.1.2 As despesas da Unio ................................................................................................. 115
3.5.1.3 O atendimento das polticas sociais e do investimento pblico ................................. 122
atribuies, assim como suas formas de financiamento, sendo o foco principal a dcada de
1990. Para tanto, preciso uma anlise histrica, pois no se pode compreender, de forma
satisfatria, um fenmeno social ou econmico, em determinado perodo, sem considerar os
anteriores.
Este trabalho divide-se em trs partes (captulos) principais. A primeira parte
desse trabalho tem por objetivo tratar da formao do Estado brasileiro, enfatizando o
contexto de sua organizao administrativa, sua estruturao enquanto agente centralizador do
poder poltico, e responsvel pela implementao do seu carter nacional. Em virtude dessas
caractersticas, busca-se mostrar as formas de interveno na economia e suas fontes de
financiamento no perodo 1930-1960. A abordagem inicia-se com o primeiro governo Vargas,
passa pela transio do governo Dutra, chega ao segundo mandato Vargas e se encerra com o
governo JK, cuja poltica desenvolvimentista do Plano de Metas complementou o processo de
transformao da economia brasileira de agrrio-exportadora para capitalista fundamentada na
indstria. A instalao da indstria de bens consumo durveis e seus grandes efeitos
multiplicadores, em virtude da euforia do crescimento econmico, ocultaram as dificuldades
de financiamento da economia brasileira, notadamente do Estado. Todavia, ao final dos
cinqenta anos em cinco, os desastrosos efeitos da forma de atuao e financiamento do
Estado, bem como os sinais claros de esgotamento do modelo de substituio de importaes,
no tardaram a aparecer, gerando grande instabilidade econmica, poltica e social, que
culminariam no golpe militar, em 1964.
Na segunda parte abordam-se as transformaes sofridas pela economia brasileira
a partir dos 1960 at a elaborao da Constituio Federal de 1988. So tratados, ainda, de
forma breve do Plano de Ao Emergencial do Governo (PAEG) e das reformas tributria e
do sistema financeiro (1966-1967) que conseguiram criar, mesmo que precrias, fontes mais
adequadas para o financiamento do desenvolvimento, destacando-se, assim, que a inflao foi
controlada e as contas pblicas equilibradas. Na seqncia, aborda-se o milagre econmico
(1968-1973), resultado das reformas realizadas pelo PAEG aliadas conjuntura internacional
favorvel. Depois, trata-se do II Plano Nacional de Desenvolvimento (1974), da crise da
dvida externa e do balano de pagamentos no final dos anos 1970, desembocando numa
severa crise do Estado brasileiro, colocando um ponto final ao modelo desenvolvimentista. A
idia demonstrar as transformaes do papel do Estado, seu financiamento e sua
organizao, bem como as conseqncias para os perodos seguintes, principalmente, sobre o
contexto econmico, poltico e social em que se deu a elaborao da Constituio Federal de
1988.
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A crise dos anos 1930 o marco fundamental para a formao de um Estado forte,
centralizador e de carter nacional moderno no Brasil; no sentido de um rgo poltico que
tende a afastar-se dos interesses imediatos e a sobrepor-se ao conjunto da sociedade como
soberano. O equilbrio poltico pautado de forma hierrquica e regional quebrado, abrindo
espao para a rpida centralizao e concentrao de poder no Executivo Federal, dos
dispositivos fundamentais de elaborao, implementao e controle da poltica econmica
(DRAIBE, 1985:129). Em outras palavras, a administrao central tomou para si atribuies e
instrumentos antes da competncia dos estados, criando assim o aparelho econmico estatal.
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[...] este aparelho foi montado sob o princpio da centralizao dos comandos e da
descentralizao funcional ou administrativa; estes princpios foram a nica soluo
encontrada para atender os problemas administrativos, polticos e econmicos que se
colocavam na reorganizao da estrutura estatal do perodo (DRAIBE, 1985:84).
as medidas por ele adotadas ultrapassaram os limites da simples defesa dos interesses dos
velhos grupos dominantes.
As estruturas materiais do Estado, sua forma de interveno, a partir de 1930,
estiveram diretamente ligadas ao projeto de industrializao do pas, estabelecendo uma
articulao entre este ltimo e o aparelho econmico estatal. Tal articulao passa a orientar
as aes do governo. Na primeira fase da industrializao brasileira, o organismo estatal
adquiriu modernidade, refinamento e amplitude dos controles, que se destacam quando
comparados com as estruturas e funcionamento de outros Estados modernos na poca que
enfrentaram as suas condies de industrializao.
No Brasil, a constituio do Estado Capitalista e do Estado Nacional acontece
simultaneamente:
O carter capitalista desse Estado em formao est impresso na sua prpria
estrutura burocrtico-administrativa que emerge a partir de 1930 que condensa e
exprime, nos seus aspectos propriamente materiais, as relaes e contradies
bsicas da sociedade. O aspecto nacional se faz inscrevendo nos seus aparelhos os
diferentes interesses sociais, sofrendo uma generalizao e abstrao,
metamorfoseando-se em interesses nacionais e constituindo-se na substncia das
polticas do Estado (DRAIBE, 1985:83).
importantes. Nesse sentido, a instabilidade das alianas polticas uma caracterstica dessa
compatibilizao. Assim, devido dificuldade de manter uma base de sustentao poltica, o
governo usou mecanismos para contornar a resistncia imposta pelas foras sociais e polticas
que se organizavam no Estado, mesmo num regime autoritrio, nas quais esbarravam a ao
estatal. O mais comum destes mecanismos foi a criao de rgos, conselhos e comisses
para estudar, debater e planejar sobre diversos temas, inclusive a industrializao, que para o
Estado era o mais importante para o Pas. Esses rgos constituram-se no meio de expresso
dos grupos sociais e tambm de grupos burocrticos na defesa de seus interesses, alm de
servirem para reforar a rede que se constitua no interior do aparelho estatal, por meio da
participao de funcionrios com posio em reas estratgicas para estabelecer prioridades e
controle. Desse modo, foi possvel aumentar a eficincia da ao estatal num aparelho
econmico carente de um rgo central de planejamento (DRAIBE, 1985).
A forma e a intensidade da interveno efetiva do Estado exigem coordenao e
planejamento, para que esta seja efetiva. Segundo Myrdal (1960), a interveno estatal
precede e exige o planejamento, sendo que esta lgica inscreveu-se desde logo na ao
intervencionista do Estado brasileiro do ps-30 (MYRDAL, 1960:47). Todavia, esse
planejamento era feito de maneira descentralizada e, no obstante a magnitude da interveno
estatal no Brasil exige-se um rgo central de coordenao, planejamento e controle, sendo
que este no foi criado, nem mesmo durante o Estado Novo, quando o projeto integrado de
industrializao pesada fazia de tal necessidade uma exigncia. Isso no impediu que a
interveno e o controle exercidos pelo Estado fossem usados de forma plena. Uma das aes
intervencionistas de grande impacto foi a regulao das relaes de trabalho, implantada em
1931 com a criao do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, do Departamento
Nacional do Trabalho em 1932 e do Conselho de Imigrao e Colonizao, em 1938. Isso
significou a estatizao da luta econmica de classes, inevitavelmente mediada pela ao
regulatria do Estado. Em 1940 foi criada a legislao do salrio mnimo. Os instrumentos de
regulamentao do mercado de trabalho se ampliam at 1945 com a Consolidao das Leis do
Trabalho que, alm de contemplar aspectos trabalhistas, inclua legislao previdenciria,
sindical e organizao da justia do trabalho. A poltica de sustentao de preos mnimos
agrcolas foi outra importante ao estatal no sentido de estabelecer controle sobre a
economia. Tanto esta quanto a legislao do salrio mnimo constituram-se como marcos
fundamentais para o desenvolvimento da forma mais avanada do Estado, sendo incorporados
permanentemente ao mecanismo regulatrio estatal.
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dficits fiscais, buscava-se criar novos impostos, alterar alquotas ou implementar uma
reforma tributria. O aumento genrico da receita fiscal equacionava os gastos de custeio, mas
dificilmente traria recursos para os grandes projetos de infraestrutura e indstria de base.
Alm da questo fiscal, muito mais grave era o Estado sustentar um rpido processo de
expanso industrial e, ao mesmo tempo, encontrar solues tcnicas e financeiras para a
implantao do setor de bens de produo, o que exigia alteraes profundas nos sistemas
bancrio e tributrio.
A soluo encontrada para dar conta do grande volume de capital requerido para
o projeto industrializante foram os emprstimos externos e as empresas pblicas. Para suprir a
ausncia de um sistema de crdito adequado, buscou-se criar um banco de investimentos. A
idia no obteve xito, devido exigncia de elevado volume de capital inicial requerido e a
definio de fonte de recursos. Em 1937, com a criao da Carteira de Crdito Agrcola e
Industrial do Banco do Brasil, atendeu-se parte da necessidade de crdito dos empresrios,
embora no financiasse, a princpio, a implantao de novas unidades produtivas, mas apenas
emprstimos para aquisio de matria-prima ou melhoria de equipamento.
A implantao da indstria de base foi concretizada pela criao de empresas
pblicas: em 1941 foi criada a Companhia Siderrgica Nacional (CSN); em 1942 a
Companhia Vale do Rio Doce (CVRD); em 1943 a Companhia Nacional de lcalis e Fbrica
Nacional de Motores; em 1945 a Companhia Hidreltrica de So Francisco. A criao dessas
empresas esbarra na necessidade de volumosos recursos para investimento, sendo que o
Estado brasileiro apresentava alguns pontos de estrangulamento: i) estrutura tributria rgida;
ii) inexistncia de um mercado de capitais; iii) escassez de divisas para realizar as
importaes necessrias. Para superar tais problemas, o Estado articulou-se com o capital
estrangeiro, haja vista a incapacidade do capital privado nacional em implantar a indstria de
base necessria ao aprofundamento do processo de industrializao, com a produo de bens
de capital.
A questo do financiamento corrente foi equacionada sem grandes esforos; j o
financiamento do investimento, especialmente para o desenvolvimento industrial, no
encontrou soluo do ponto de vista institucional. O Estado assumiu informalmente algumas
dessas funes, ao canalizar recursos externos e realizar diretamente os investimentos, como
no caso da CSN. Contudo, as dificuldades de financiamento acabam por frustrar a
consolidao de uma base mais ampla de atuao do Estado brasileiro no perodo.
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anos de supervit, ambos no Estado Novo, enquanto que a Unio, o supervit aparece em
quatro anos, todos posteriores ao trmino do mesmo (COUTINHO e SZMRECSNYI, 1990).
O perodo anterior ao Estado Novo foi de recuperao da execuo oramentria,
tanto pela Unio quanto pelos estados e municpios. Durante o Estado Novo houve, em
termos reais, uma estagnao no caso da receita e da despesa da Unio. Quanto aos estados,
houve uma estabilidade, enquanto os Municpios tiveram um relativo declnio,
particularmente nos anos da Segunda Guerra Mundial. Durante o Estado Novo, estados e
municpios perderam autonomia poltica e administrativa frente Unio. Os estados foram
governados por interventores nomeados pelo governo federal, perdendo a autonomia
financeira que possuam na Repblica Velha.
A sucesso dos dficits oramentrios federais foi mais um resultado involuntrio
da situao do Pas, do que fonte de uma poltica econmica deliberada. O dficit nunca foi
desejado e muito menos programado. Tanto que o principal objetivo fiscal do governo federal
era a manuteno do equilbrio, procurando estabelecer mecanismos de controle e buscando
fontes de financiamento adequadas, preferencialmente, no inflacionrias. Entretanto, grande
parte do dficit originava-se da realizao de grandes obras pblicas com elevado efeito
multiplicador, notadamente os de infraestrutura.
A receita tributria do governo federal sofreu uma srie de alteraes: i) o imposto
sobre consumo aumentou de 22% da receita total em 1938 para 32% em 1945; ii) o imposto
de renda passou de 6% entre 1930-1938, para 26% em 1945. No ps-guerra, estes foram os
principais impostos na arrecadao da Unio. O imposto sobre importao perdeu
importncia, em 1938 era cerca de 27% da receita total da Unio, em 1945, passou a
representar no mais que 12%. Mesmo com a retomada das importaes esse tributo manteve
o decrscimo. No geral, as receitas estaduais cresceram, mas as da Unio permaneceram
praticamente constantes nos anos extremos (1938 e 1945), sofrendo considervel decrscimo
entre 1939 e 1943.
A manuteno do dficit pblico elevado durante todos desse perodo fizeram
com que as despesas oramentrias sofressem uma forte restrio. A despesa realizada pela
Unio atravs do seu oramento geral atingiu em 1938 o ponto mximo da dcada de 1930, s
voltando a recuperar-se em 1946. A despesa dos estados e do Distrito Federal elevou-se
consideravelmente, enquanto a dos municpios cresceu 28,9% entre 1937 e 1939, caindo
posteriormente e voltado a recuperar-se apenas em 1948. A concentrao de poderes polticos
e econmicos nas mos da Unio, em detrimento das unidades da federao, no se traduziu
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A tabela 1 mostra que a despesa total das trs esferas de governo representava
uma frao decrescente do PIB. A relao despesa total/PIB caiu de 19,32% em 1938 a
15,96% em 1945. J vinha caindo desde o incio da dcada de 1930, quando se situava em
torno dos 20%. Recuperou-se ligeiramente no ps-guerra, sem nunca atingir 17,5% at 1953.
Isto significa que o Estado tem sua participao no PIB reduzida, ou seja, diminui a sua
capacidade de interveno direta na economia, atravs do oramento. Considerando
separadamente as trs esferas de governo, verifica-se a diminuio do poder de gasto da
Unio. Entre 1938 e 1945 a relao despesa da Unio/PIB caiu de 11,50% para 8,5%. J os
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estados mantm esta relao em torno de 6%, enquanto os municpios sacrificaram bastante
suas despesas oramentrias depois de 1943.
A perda da capacidade de gasto da Unio, aparentemente, contraria as
interpretaes correntes acerca do governo Vargas. comum atribuir-se ao regime ps-1930
um deliberado aumento da atividade econmica pblica: a proliferao da regulamentao
estatal visando proteo de produtos estratgicos, o prprio interesse do governo no
desenvolvimento da infraestrutura bsica e de projetos industriais localizados (siderurgia,
transportes) so considerados sinais eloqentes do intervencionismo estatal. Alm disso, a
participao do pas na Segunda Guerra Mundial por si s representou um considervel
comprometimento de recursos pblicos.
interessante destacar que a despeito do comportamento modesto da receita e da
despesa, o intervencionismo estatal se expandiu no perodo. Isso foi possvel em funo da
Unio alargar sua capacidade de interveno econmica, margem do oramento geral.
O governo multiplicou as entidades da administrao descentralizada, ento
denominadas organizaes paraestatais. Muitas delas auferiam receitas prprias,
com a venda de mercadorias e servios, ou eram dotadas de recursos parafiscais
alocados a programas especficos. As organizaes paraestatais multiplicaram o
poder de interveno do governo, sem, no entanto, terem repercutido diretamente no
Oramento Geral da Unio. Dinamizaram polticas setoriais do governo,
constituindo uma modalidade no-ortodoxa de financiamento pblico (COUTINHO
e SZMRECSNYI, 1990:77).
Alm disto, durante o Estado Novo, ocorreu uma expanso da atividade creditcia
do Banco do Brasil, amparada no apenas em recursos bancrios correntes, mas pelos
depsitos vista captados em nome da Unio, e pela pura e simples expanso da base
monetria, possibilitada pela articulao privilegiada entre o Banco do Brasil e o Ministrio
da Fazenda; essa situao potencializou a dimenso creditcia da atividade pblica. Tal
procedimento est ligado antes poltica financeira do que propriamente dimenso fiscal
(gastos e despesas). Contudo, convm ressaltar que h subsdios implcitos no crdito pblico,
que no so (nem poderiam ser) consignados ao Oramento Geral da Unio. As
conseqncias inflacionrias desta poltica contriburam para diminuir a receita tributria em
valores reais, j que a arrecadao era pouco sensvel elevao de preos.
Afora estas modalidades de interveno, o governo instituiu dois oramentos de
natureza claramente fiscal e, no obstante, situados margem do Oramento Geral da Unio:
o Oramento de Guerra e os Oramentos dos Planos. O plano de financiamento de guerra foi
montado em 1942, para atender s despesas do envolvimento do Brasil na Segunda Guerra.
Os oramentos vinculados a planos de obras pblicas, foram igualmente fixados margem do
Oramento Geral da Unio. O governo federal regulamentou em 1937 a venda de letras de
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exportao, instituindo uma taxa de 3% (elevada em 1938 para 6%) para a formao de um
fundo de cmbio a ter aplicao decidida posteriormente. O fundo viria a ser o principal
sustentculo do Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional,
criado em 1939.
interessante destacar que com a emergncia da guerra, 58% dos recursos
destinados ao Plano especial foram para o Oramento da Guerra, entretanto, estes recursos
no foram utilizados apenas para as despesas blicas usuais. Muitos programas de
infraestrutura, como portos, estradas, aviao civil, foram considerados indispensveis
segurana nacional e includos como despesas militar nos oramentos especiais. Assim,
explica-se tambm, a reduo das despesas com obras alocadas no Oramento Geral do
Ministrio de Viao e Obras Pblicas (COUTINHO e SZMRECSNYI, 1990).
Depois de 15 anos no poder, Getlio Vargas retorna em 1950 por meio de eleies
democrticas, para governar de 1951-1954. As bases de sua campanha foram a
industrializao e a ampliao da legislao trabalhista. O segundo governo Vargas um
perodo dos mais conturbados da histria republicana (FONSECA, 1999:331), sendo
considerado, na maioria das vezes, um governo comprometido com o desenvolvimento
capitalista do Brasil.
A vitria de Vargas acelerou a ajuda dos Estados Unidos para o programa de
equipamento e expanso de setores da infraestrutura bsica que o governo vinha propondo
desde o final da guerra. Isto foi concretizado pela constituio da Comisso Mista Brasil -
Estados Unidos (CMBEU), antes mesmo da posse de Vargas. Esta comisso tinha a funo
de elaborar projetos que deveriam ser financiados por instituies como o Banco de
Exportao e Importao (Eximbank) e o Banco Mundial. Esse financiamento possibilitaria
eliminar os estrangulamentos nos setores de energia, portos e transportes. Assim, o volume de
investimento estrangeiro direto e de emprstimos feitos por aquelas duas instituies ao Brasil
aumentaria.
Diante desse contexto, o governo buscou estabilizar a economia atravs do
equilbrio das contas pblicas. Procurou-se diminuir as despesas governamentais, aumentar a
arrecadao e adotar poltica monetria e creditcia contracionistas. Controlada a inflao, o
governo passaria a realizar os investimentos para fomentar a economia. J em 1951 e em 1952
essas medidas foram responsveis por um supervit no oramento da Unio. Porm, a
inflao continuou no mesmo patamar do final do governo Dutra, 12,3% e 12,7% no mesmo
perodo, respectivamente. Uma das razes para isso foi o governo ter adotado uma poltica
creditcia folgada, contrariando seu prprio discurso. O PIB, por sua vez, cresceu 4,9% em
1951 e 7,3% em 1952 (VIANNA e VILLELA, 2005).
Com a ajuda norte-americana e o aumento do preo do caf, a situao externa era
favorvel. A taxa de cmbio foi mantida fixa e sobrevalorizada e o regime de licenas para
importar foi afrouxado, como preveno quanto a uma generalizao da Guerra da Coria
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num conflito mundial e para a utilizao das importaes para combater a inflao. Com isso
as importaes praticamente duplicaram no binio 1951-1952, em relao a 1948-1950.
importante destacar que mais de 55% desse aumento correspondem a aquisio de bens de
capital e 28% em outros bens de produo. Entretanto, o governo foi forado a reverter a
liberalizao de importaes, devido aos desequilbrios na balana comercial, sendo que as
exportaes de 1952 caram em relao ao ano anterior. Em virtude disso, a concesso de
licena para importao foi restringida progressivamente. Em 1952, a balana comercial
apresentou um dficit de US$ 302 milhes e, as reservas cambiais em moedas conversveis se
esgotaram e o atrasado comercial superou US$ 610 milhes, sendo US$ 494 milhes em
moedas conversveis. Nesse contexto, a crise cambial impediu o sonho de estabilizao que
sustentava o projeto do segundo governo Vargas (VIANNA E VILLELA, 2005:32).
No cenrio internacional, a vitria do General Eisenhower nos Estados Unidos fez
com que aquele pas priorizasse o combate ao comunismo e o financiamento aos pases
subdesenvolvidos foi abandonado. No caso do Brasil, isso significou a extino da CMBEU e
a interrupo do financiamento aos projetos por ela elaborados. Com o aprofundamento da
crise do balano de pagamentos, devido aos elevados atrasados comerciais, o Banco Mundial
decidiu intervir na poltica econmica; fez isso pressionando o Eximbank para endurecer as
condies de concesso de um emprstimo de US$ 300 milhes, quantia exata para pagar os
atrasados comerciais.
Em meio a essa situao, em junho de 1953, por conta do aumento das presses
polticas, econmicas e sociais, notadamente da UDN (Unio Democrtica Nacional) e da
imprensa, Vargas nomeia Joo Goulart para o Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, e
para o Ministrio da Fazenda, Osvaldo Aranha. A prioridade do ministro Aranha era a
regularizao da situao cambial e o financiamento do dficit pblico, sem emisso de
moeda e expanso do crdito, dentro de uma viso ortodoxa. Para estimular as exportaes e
reduzir as importaes no essenciais, o governo criou no incio de 1953 o sistema de taxas
mltiplas; porm, a queda das exportaes e a reduo da entrada de capitais externos
prejudicaram o resultado de tal medida. Em outubro, o governou atacou de forma consistente
os problemas cambial e fiscal, ao baixar a Instruo 70 da Superintendncia da Moeda e do
Crdito (SUMOC).
As mudanas principais do sistema cambial foram: o restabelecimento do
monoplio cambial do Banco do Brasil; extino do controle quantitativo das importaes e a
instituio de leiles de cmbio; e quanto s exportaes, substituio das taxas mistas por um
sistema de bonificaes incidentes sobre a taxa oficial. A Instruo 70 criou trs tipos de
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cobertura cambial para as importaes brasileiras: i) taxa oficial, sem sobretaxa, vlida para
certas importaes especiais, como trigo e material ou papel de imprensa; ii) taxa oficial,
acrescida de sobretaxa fixa para importaes diretas do setor pblico, inclua o petrleo e seus
derivados; iii) taxa oficial, acrescida de sobretaxas, conforme a realizao de leiles para
todas as demais importaes, conforme a essencialidade.
Os leiles de cmbio permitiam que houvesse amplas desvalorizaes cambiais
que substituram o controle das importaes para equilibrar a balana comercial; alm disso, a
seletividade quanto essencialidade serviu tambm para proteger a indstria domstica.
Ressalte-se ainda que os gios recolhidos nos leiles constituram importante receita para a
Unio, sendo usados para reduzir o financiamento inflacionrio do dficit fiscal. A
austeridade fiscal encontrava dificuldade para se efetivar, mesmo com o empenho do ministro
da Fazenda. Tanto que, em 1953, o Tesouro Nacional apresentava um dficit junto ao Banco
do Brasil devido aos gastos com obras pblicas de infraestrutura necessrias ao crescimento
industrial sustentado, especialmente o boom desses gastos em nos dois anos anteriores. Em
1953 o PIB cresceu apenas 4,7%, porm, mesmo com a estagnao econmica, a inflao
acelerou de 12% para 20,5%. Os motivos seriam o dficit pblico, a expanso dos meios de
pagamento, bem como a conseqncia das desvalorizaes cambiais proporcionadas pela
Instruo 70, que pressionou os custos de produo das empresas (VIANNA e VILLELA,
2005).
A balana comercial recuperou-se em 1953, apresentando um supervit de US$
400 milhes, devido queda de um tero nas importaes. Com a tranqilidade no setor
externo, o governo concentrou-se no combate inflao. Entretanto, o programa de
estabilizao foi muito prejudicado pelo aumento de 100% do salrio mnimo e tambm pela
queda das exportaes do caf, em funo do boicote dos consumidores norte-americanos
devido ao alto preo do produto. Desse modo, a queda das exportaes do caf trouxe a
possibilidade de problemas nas contas externas, em virtude do caf ser a principal fonte de
obteno de divisas em moeda conversvel.
A presso sobre Vargas tornou-se crescente e levou a um pedido de impeachment
rejeitado pelo Congresso; porm, o fato que teve maior significado foi o atentado contra
Carlos Lacerda, da UDN, a principal oposio poltica a Vargas. Pressionado, Getlio Vargas
aceitou se afastar da presidncia at que o caso fosse esclarecido, em 24 de agosto de 1954.
Porm, naquele dia, quando soube que generais do Exrcito estavam no Palcio do Catete
para exigir sua renncia, suicidou-se. Diante da ameaa de um golpe militar, formou-se uma
frente de defesa do regime democrtico, que garantiu a posse do vice-presidente, Caf Filho.
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O novo governo tinha como prioridade enfrentar a crise cambial ocasionada pela
queda dos preos do caf e o vencimento de crditos de curto prazo. O novo ministro da
Fazenda, Eugnio Gudin, foi escolhido em virtude do seu prestgio junto comunidade
internacional. A necessidade de recursos para superar a crise era de US$ 300 milhes. Gudin
conseguiu apenas US$ 80 milhes de fontes oficiais e foi inevitvel recorrer aos bancos
privados para conseguir mais US$ 200 milhes; para isso, o Gudin teve que oferecer em
garantia US$ 300 milhes de reservas estratgicas em ouro que o Brasil possua. Com a
perspectiva de conversibilidade das principais moedas, era promissor o restabelecimento do
fluxo internacional de capitais privados. Devido sua legislao liberal na poca, o Brasil era
um destino importante de tais capitais. Diante desse contexto, Gudin pretendia retirar os
obstculos livre entrada de capital estrangeiro no Pas; para isso, foi instituda a Instruo
113 da SUMOC em janeiro de 1955. Ela permitia que a Carteira de Comrcio Exterior do
Banco do Brasil (CACEX) emitisse licenas de importao sem cobertura cambial para bens
de capital. Essa situao era muito favorvel ao investidor estrangeiro, pois, uma vez que a
taxa de cmbio livre fosse menor que a utilizada para importao de bens de capital, a
empresa poderia internalizar tais bens diretamente pela Instruo 113, em vez de trazer os
recursos financeiros ao Brasil e comprar as licenas de importao no respectivo leilo.
A poltica econmica ortodoxa adotada por Gudin gerou uma crise de liquidez,
aumentaram as falncias e concordatas, alm de uma queda de 15% no investimento. As
presses dos cafeicultores, devido ao descontentamento com o cmbio valorizado, e a
proximidade das eleies presidenciais levaram Gudin a demitir-se em abril de 1955.
Nesse contexto, o perodo 1951-1955 consolida importantes mudanas no sentido
de implantao de infraestrutura e incentivo complementao da industrializao brasileira.
Importante notar ainda que os problemas recorrentes com o dficit do balano de pagamento,
dficit pblico e inflao, alm da crise poltica, comprometem a atuao do Estado no
sentido de promover o desenvolvimento do Pas. Tarefa que ser desenvolvida de forma mais
concreta no governo Juscelino Kubitschek.
(Instruo 113), alm disso, foram concedidos diversos incentivos fiscais e garantias de
proteo de mercado contra a concorrncia das importaes para os novos setores.
A indstria automobilstica a forma mais significativa do esforo de atrao do
capital estrangeiro para o Brasil. O Plano buscava realizar investimentos estatais em
infraestrutura com destaque para os setores de transporte e energia eltrica. As prioridades
passaram a ser o setor rodovirio, devido implantao da indstria automobilstica; o
aumento da produo de bens intermedirios, como o ao, o carvo, o cimento, o zinco etc.; a
introduo dos setores de bens de consumo durveis e de capital; e a construo de uma nova
capital federal, Braslia.
interessante observar a coerncia que existia entre as metas do plano, em que se
visava impedir o aparecimento de pontos de estrangulamento na oferta de
infraestrutura e bens intermedirios para os novos setores, bem como, atravs dos
investimentos estatais, garantir a demanda necessria para produo adicional.
(GREMAUD et al, 1996:181).
depois de tentarem em 1954, finalmente conseguiram tomar o poder atravs do que ficou
conhecido como Golpe Militar e, inaugurando uma nova forma de atuao, econmica,
poltica e social do Estado que perduraria por mais de vinte anos.
CAPTULO 2
do nosso pas; e advm uma desacelerao dos investimentos em bens de capital, o que
influencia o restante da economia. uma crise tpica da economia capitalista.
Conforme destaca Almeida Filho (2004), a questo crucial a ser tratada a
inadequao das condies de financiamento do processo de industrializao, pois as mesmas
foram um empecilho ao processo de acumulao depois das transformaes realizadas pelo
Plano de Metas. Tais condies sero criadas, mesmo de forma insuficiente, no final dos anos
1960, notadamente pelas reformas introduzidas pelo Plano de Ao Econmica do Governo
(PAEG).
planejamento de longo prazo; iv) uma reforma do aparelho de Estado. Destes pontos, os dois
primeiros acabaram por constituir uma nova forma de financiamento da economia.
No caso da inflao, as principais medidas do PAEG para combat-la foram a
reduo do dficit pblico, atravs da ampliao da receita por meio da reforma tributria;
reduo do crdito com aumento da taxa de juros, o que elevou o ndice de falncias e
concordatas das empresas; e a poltica salarial, que promoveu uma queda do salrio real. Com
essas medidas, a inflao reduziu de 90% para 20% entre os anos de 1964 a 1968
(GREMAUD et al, 1996). O governo militar tratou a inflao como um mal necessrio ao
crescimento do pas, sendo preciso apenas saber conviver com ela; para tanto, criou a
correo monetria e a indexao. Alm disso, buscou combat-la de forma gradualista e no
com tratamento de choque. O PAEG realizou importantes reformas na rea tributria,
monetrio-financeira, mercado de capitais e nas polticas externas.
e pelo estmulo poupana interna. Alm do avano do setor externo, seja para abrir novos
mercados, especialmente para os produtos industrializados, ou para garantir as divisas
necessrias realizao das importaes requeridas para o crescimento. Era importante
tambm, reduzir as disparidades regionais e as desigualdades sociais.
A comisso que elaborava a reforma procurou compatibilizar a tributao com a
poltica econmica e a estrutura produtiva do perodo. Foram mantidos os impostos sobre
propriedade rural, renda e proventos de qualquer natureza, sobre a transmisso de bens
imveis, exportao, produo, importao, circulao, distribuio ou consumo de
combustveis, lubrificantes, energia eltrica e minerais, alm dos impostos extraordinrios. O
imposto sobre vendas e consignao (IVC), passou a chamar-se imposto sobre circulao de
mercadorias (ICM); j o imposto sobre consumo foi alterado para imposto sobre produtos
industrializados (IPI). Entretanto, foram extintos os impostos sobre indstria e profisses,
selo, imposto de licena e imposto sobre diverses pblicas. A transformao do imposto
sobre vendas e consignaes em imposto sobre circulao de mercadorias foi de suma
importncia, pois ele deixou de ser um imposto em cascata, cobrado em todas as fases de
comercializao, isso reduzia sua arrecadao, pois estimulava a integrao vertical das
empresas, o que dificultava a especializao, mantinha a produtividade baixa, alm de
aumentar a necessidade de capital de giro das empresas.
Por outro lado, foram criados: i) o imposto sobre servios de qualquer natureza
(ISSQN) de competncia municipal, o qual, o extinto imposto sobre diverses pblicas passou
a integrar a base de incidncia, juntamente com parte da base do imposto sobre indstria e
profisses; ii) o imposto sobre operaes financeiras (Isof) que substitui o imposto sobre o
selo, de competncia federal apenas, que incidia sobre as operaes de seguro e crdito. Este
imposto funcionou como um instrumento auxiliar da poltica monetria para disciplinar o
mercado financeiro. iii) o imposto sobre servios de transporte e comunicaes, de
competncia da Unio, e cujos recursos eram usados para investimentos em transportes; iv) o
imposto nico sobre minerais (IUM), cuja arrecadao era destinada em 10% para a Unio,
70% para os Estados e o Distrito Federal e 20% para os municpios. Ao final dessas
mudanas, o sistema tributrio distribui melhor sua carga, tornando-a mais difusa e dando
maior flexibilidade poltica econmica. Alm disso, para preservar a arrecadao foi
introduzida a correo monetria no sistema tributrio (OLIVEIRA, 1991).
A reforma tributria de 1966-1967 tornou mais clara uma srie de tributos, pois
aqueles de natureza idntica foram unificados, com a exata definio de suas bases de
incidncia e seus fatos geradores. Antes dela, o fato gerador dos tributos eram as relaes
45
jurdicas, ou seja, tributava-se a atividade e no o valor por ela gerado. Assim, por mais que
uma elevada quantidade de atividades fosse tributada, a arrecadao no aumentava
significativamente.
O importante era organizar os impostos dentro da estrutura de um sistema,
considerando que a capacidade contributiva de cada cidado, empresa ou do
conjunto da economia nacional una e indivisvel. Os impostos tinham que ser
organizados de modo a permitir que cada pea realizasse um papel definido no
conjunto do sistema (SILVA, G. A. 1967 apud OLIVEIRA, 1991:58).
economia, pois sempre que as finanas pblicas estavam mal, criavam-se novos tributos
para sane-las. Assim, vetado o campo residual aos estados e municpios, a reforma colocou
sob o controle direto da Unio os tributos que, apesar de desempenharem papel relevante
para os objetivos da poltica econmica, ainda estavam sob a competncia de outras esferas
(OLIVEIRA, 1991:56).
Portanto, fica claro o carter centralizador da reforma, sendo que coube a Unio
dez tributos, enquanto Estados e municpios ficaram com apenas dois tributos cada. Se no
bastasse, as alquotas do ICM eram estabelecidas pelo Senado Federal. Isso eliminou a guerra
fiscal entre Estados, dificultou a elevao de alquotas para enfrentar dificuldades de caixa,
tambm dificultou a manuteno da participao dos Estados mais pobres na arrecadao
global, como acontecia anteriormente. Assim, a Unio comandava a poltica econmica e
financeira, pois regulava o comrcio interno e externo, cmbio, emisso de moeda, fiscalizava
as operaes de crdito e ainda estabelece normas para a arrecadao e aplicao de alguns
tributos dos demais entes da federao. O carter centralizador da reforma coerente com o
Estado autoritrio-burocrtico, fundado na Unio.
municpios, referentes aos impostos sobre lubrificantes, energia eltrica e minerais representa
outra forma de garantir, nos diversos nveis de governo, a realizao de investimentos em
infraestrutura econmica, cruciais para o processo de acumulao. A vinculao global de
recursos neste setor garante um nvel de investimentos capaz de atender s demandas e manter
o crescimento da atividade econmica.
Resumidamente, o sistema tributrio criado pela reforma de 1966-1967 contribuiu
para que: i) o volume de recursos obtidos pelo Estado aumentou consideravelmente, seja pela
carga tributria que elevou-se de 17% do PIB para cerca de 25% durante os anos 1970 seja
pela dvida pblica; ii) a economia crescesse aceleradamente at o final dos anos 1970, mais
notadamente no perodo do milagre econmico (1968-1973), a taxas que superam 10% a.a.;
iii) as exportaes, especialmente de manufaturados, favorecidas por grandes incentivos
fiscais, creditcios e favorecidas pelo crescimento notvel da economia mundial aumentassem
sua competitividade; iv) o sistema financeiro, estimulado por incentivos fiscais destinados aos
investidores, pelas reformas realizadas no sistema bancrio e no mercado de capitais,
modernizou-se e cresceu, tornando-se capaz de garantir crdito para financiamento do
consumo de bens durveis.
O sistema tributrio como instrumento da acumulao, rapidamente tornou-se
ultrapassado, incapaz de desempenhar a funo para qual foi criado. A ampla utilizao dos
recursos tributrios para promover o crescimento econmico - isenes e incentivos fiscais
apontava a possibilidade de uma crise fiscal, haja vista a significativa diminuio de recursos
disponveis em poder do Estado. Esta crise s no apareceu claramente ainda nos anos 1970,
porque o governo conseguiu ocult-la com a utilizao do oramento monetrio, por meio da
transferncia de contas fiscais, que foram financiadas com a emisso de ttulos da dvida
pblica. Entretanto, com a acelerao da inflao e a busca de suas causas, a real situao das
contas pblicas revelou a sria crise fiscal, fazendo com que a poltica econmica fosse regida
pela necessidade de equilibrar as finanas pblicas, visando impedir um processo
hiperinflacionrio na economia.
A deteriorao do sistema tributrio como instrumento da poltica econmica
voltada para o crescimento est ligada dinmica do prprio crescimento baseado na indstria
de bens de consumo durveis voltada para os estratos sociais de maior renda, uma vez que
estes que tinham poder aquisitivo necessrio para consumi-los. Nessa perspectiva, o sistema
onerou pesadamente os contribuintes de menor capacidade, tornando-se assim, concentrador
dinmico de renda. Tanto que a participao dos impostos diretos (renda e patrimnio)
48
Depois do ajuste promovido pelo PAEG, a partir de 1967, o governo adotou uma
poltica econmica expansionista. Com as contas pblicas equilibradas pelo governo anterior
e o dficit pblico sendo financiado por ttulos da dvida, o investimento em infraestrutura foi
50
percentuais caem para 15,3% e 16,6% do PIB, respectivamente. Em relao aos incentivos
fiscais, destaca-se o imposto de renda, cuja alquota efetiva caiu de 30% para 20% em 1972,
e, a participao do capital na sua composio diminuiu de 75% em 1960 para 50% em 1970;
j participao desse imposto na receita tributria federal declinou de 34% em 1965 para 27%
em 1974 (OLIVEIRA, 1991). Ainda segundo este autor durante o milagre econmico:
Aos inmeros incentivos concedidos ao capital, seja com o aparente propsito de
reduzir as disparidades regionais, seja como o objetivo de estimular as exportaes,
ou mesmo para ampliar e fortalecer o mercado de capitais, outros figurariam neste
bloco de verdadeiras doaes (OLIVEIRA, 1991:103).
dos anos 1970, o Estado respondia pelo emprego de 8,5% da PEA (Populao
Economicamente Ativa) e as empresas estatais respondiam por metade dos investimentos
totais da economia. Quanto ao crdito ao setor privado, o Estado concedia 75% dos recursos
para investimentos e 43,5% dos emprstimos para capital de giro.
As polticas de incentivo e diversificao das exportaes iniciadas em 1964
foram ampliadas em 1968. Os objetivos eram: i) aumento da competitividade dos produtos
brasileiros; ii) diversificao da pauta pelo aumento de produtos manufaturados; iii)
diversificao e ampliao dos mercados externos; iv) manuteno de um suprimento
adequado de matrias-primas, bens intermedirios e de capital. Alm dos subsdios adicionais,
introduziu-se as minidesvalorizaes cambiais a partir de 1968. Essa poltica cambial
tambm estimulava o investimento estrangeiro e facilitava o acesso do Brasil a emprstimos
externos. Como resultado o valor das exportaes no perodo 1967-1973 cresceu em mdia de
24,6% e o volume aumentou 13,1% a.a. Elas passaram de 5,8% do PIB em 1967-1968 para
7,8% no em 1972-1973. Os produtos manufaturados aumentaram sua participao de 16,8%
em 1966 para 20,7% em 1967 e 31,3% em 1973. Os produtos primrios, principalmente a
soja, apresentaram crescimento de 1,9% em 1967-1968 para 14,8% em 1973. Entretanto, a
participao do caf no mesmo perodo caiu de 42% para 27,8% (LAGO, 1990).
As importaes tiveram uma reduo da alquota mdia para todos os produtos de
47% para 20% de 1966 para 1967 e a taxa para a indstria de transformao caiu de 58% para
30%. As isenes de imposto de importao continuaram importantes, pois os bens
importados que j tivessem similar nacional sofriam uma pesada taxao, com objetivo de
proteger a produo domstica. Em funo da necessidade de aumentar a produo, haja vista
o esgotamento da capacidade ociosa, as importaes de mquinas e equipamentos
aumentaram de US$ 907,7 milhes em 1970 para US$ 2.142,5 bilhes em 1973. As
importaes, que eram de 6,2% do PIB em 1967-1968, atingiram 9,2% em 1972-1973, sendo
que as importaes de petrleo em 1974 atingiram 25% do total (em 1972-1973 eram de
15,4%), em virtude do primeiro choque do petrleo.
Segundo Resende (1990), o perodo 1968-1973 caracterizado por um maior grau
de abertura da economia brasileira, sendo que as exportaes e importaes cresceram 24,6%
e 27,5% a.a, respectivamente, expanso maior que a do comrcio internacional, que foi de
17,8% a.a. O saldo da balana comercial foi positivo entre 1964-1970, tornando-se negativo
em 1971-1972 e, devido a elevao do preo do petrleo, apresentou um dficit de US$ 4,7
bilhes, encerrando um perodo de relativo equilbrio das transaes comerciais do Brasil.
55
A situao acima atenuada pelo fato de que a renda familiar aumentou, haja
vista o aumento do nmero de membros da famlia que passou a trabalhar, pois a gerao de
empregos elevou-se. Dados do IBGE mostram que taxa de crescimento do emprego entre
1967-1973 foi de 4,3% a.a, enquanto a taxa de crescimento demogrfico ficou em 2,9% a.a
(LAGO, 1990).
O milagre econmico foi um perodo marcado pela forte atuao do Estado na
economia, com objetivo de crescimento econmico pelo direcionamento dos investimentos
para complementar a industrializao do Pas. Alm dos incentivos e subsdios fiscais, os
gastos pblicos em infraestrutura atingiram 23,7% dos dispndios federais entre 1967-1969.
O Brasil cresceu a altas taxas, porm, ao final do perodo, a dvida externa
ampliou-se, o setor externo estava desequilibrado e a contas pblicas deterioradas, num
ambiente de acelerao inflacionria. Cabe ressaltar ainda, que o modelo adotado gerou um
crescimento amplamente concentrado, sendo que o sistema tributrio tornou-se mais
regressivo para compensar os volumosos repasses feitos em favor do capital e das camadas
mais abastadas da sociedade. Por outro lado, os gastos com bem estar social que favorecem
uma ampla parcela da populao, como j esperado, caram de 4,8% entre 1964-1966, para
4% entre 1967-1969 e, para apenas 2% entre 1970-1973 do total da receita do governo
federal. Essa situao se constituiria num um entrave no desprezvel para a continuidade do
crescimento econmico nos anos seguintes.
57
o crdito necessrio fosse provido pelo poder pblico e por recursos externos. Portanto, foi
uma estratgia, novamente, centrada e conduzida pelo Estado.
O plano significou uma alterao completa nas prioridades da industrializao
brasileira: de um padro baseado no crescimento do setor de bens de consumo
durveis com alta concentrao de renda, a economia deveria passar a crescer com
base no setor produtor de meios de produo - bens de capital e insumos bsicos
(GREMAUD et al, 1996:203).
no final desse ano. A dvida externa bruta cresceu de US$ 12.572 para US$ 21.171 bilhes
entre 1974 e 1975. Sendo que, em dezembro de 1975, os emprstimos em moeda contrados
no ano totalizavam US$ 14.711 bilhes, contra US$ 7.849 bilhes em 1973 (CARNEIRO,
1990). As autoridades monetrias estavam preocupadas com a administrao do perfil da
dvida externa e no com o seu volume, pois acreditava-se na continuidade da alta liquidez
internacional. Porm, em 1976, o governo anunciava que as polticas monetria e fiscal
seriam restritivas, o que demonstrava a necessria subordinao dos objetivos de crescimento
aos de estabilizao. Tanto que o ministro da Fazenda, Simonsen, declara que o ajuste do
balano de pagamentos atravs de polticas de conteno eram incompatveis com a
maximizao da taxa de crescimento a curto prazo. O gasto pblico foi tomado como um fator
que dificultava a estabilizao, notadamente quanto aos investimentos do II PND (CRUZ,
1984).
Independente dos controles monetrio e fiscal anunciados, a taxa de investimento
da economia foi ampliada, sendo que a participao do Estado na formao bruta de capital
fixo aumentou de 33% no binio 1973-1974 para 40% no perodo 1974-1978. Embora seja
contraditrio, as contas pblicas apresentaram supervits primrios. Isto ocorreu devido
reduo dos investimentos da administrao direta e principalmente porque todo o
investimento pblico foi realizado pelas empresas estatais (HERMANN, 2005). E, mesmo
com supervits primrios da contas pblicas, a dvida pblica continuou se expandindo,
devido s operaes de "esterilizao" da entrada de capital no mercado cambial,
proporcionadas pela alta liquidez internacional no perodo 1975-1978.
Segundo Cruz (1984), as contas externas no incio de 1976 se deterioravam, pois a
importaes eram elevadas e as exportaes no aumentavam como era esperado. Diante
dessa situao, as reservas cambiais se aproximaram do limite crtico de trs meses de
importao. O governo ento elevou o compulsrio, a taxa de redesconto de liquidez e liberou
a taxa de juros. O objetivo era contrair a demanda e com isso combater a inflao, forando a
captao de recursos externos para equilibrar o balano de pagamentos. Entretanto, isso s
aconteceria em meados do ano, com a retomada das operaes bancrias internacionais, que
acabaram recompondo as reservas cambiais. Em 1977, a balana comercial passou a
apresentar saldos positivos, principalmente pelo aumento dos preos do caf e da soja no
mercado internacional; alm disso, as medidas fiscais e monetrias contracionistas surtiram
efeito, desacelerando a demanda e consequentemente as importaes. Esses fatores
contriburam para equilibrar as contas externas, fazendo com que o governo transferisse sua
ateno para o combate inflao, que continuava elevada.
61
o primeiro semestre. Outra medida fundamental para controlar a entrada de recursos externos
foi a ampliao do prazo mnimo de amortizao desses emprstimos de cinco para oito anos;
alm do compromisso de maior controle sobre a captao externa das empresas estatais e
corte nos emprstimos concedidos pelo Banco do Brasil. As reservas cambiais fecharam 1978
em US$ 12 bilhes.
O crescimento do PIB ficou em torno de 6,7% a.a. uma taxa elevada se forem
considerados os problemas das contas externas e da inflao, gerados pelo prprio objetivo de
crescimento. Embora o governo tenha buscado adotar uma poltica econmica restritiva,
predominou aquela que buscava crescimento e desenvolvimento econmico.
Em maro de 1979, assume a Presidncia da Repblica o General Joo
Figueiredo, nomeando Mario Henrique Simonsen, Ministro da Fazenda no governo anterior,
para o ministrio do Planejamento, que seria o rgo central de deciso da poltica econmica.
A prioridade continuava sendo o combate inflao, haja vista que as contas externas
estavam sob controle. A idia inicial era compatibilizar a estabilizao monetria com a
continuidade dos investimentos do II PND.
O governo pretendia recuperar a eficcia dos instrumentos monetrios, visando
combater a inflao. Para tanto o BACEN deixaria de realizar a funo de fomento e o Banco
do Brasil perderia sua funo de autoridade monetria. Seriam unificados os oramentos
pblicos (o fiscal e o monetrio), fazendo com que os encargos da dvida pblica interna
fossem contabilizados nas despesas oramentrias da Unio (CRUZ, 1984). Esse conjunto de
intenes indicava claramente que a poltica restritiva seria aprofundada.
[...] a unificao dos oramentos permitiria que a diferena entre regastes e emisses
de ttulos fosse coberta com recursos fiscais originrios de cortes no gasto pblico.
Tal poltica, associada reduo dos subsdios creditcios, aliviaria a presso sobre
os ttulos do Tesouro, conduzindo reduo da taxa de juros. Completando essa
estratgia estavam as medidas do final de 1978 destinadas a conter o acmulo de
reservas cambiais, outra importante fonte de expanso da dvida interna (CRUZ,
1984:65).
A poltica econmica restritiva iniciada em 1978 foi reforada pela reduo dos
gastos pblicos atravs da eliminao gradual dos subsdios exportao, reduo do prazo
de financiamento e de crdito ao consumidor. Considerando que as exportaes eram
fundamentais para o equilbrio das contas externas, para compensar a reduo dos subsdios,
as desvalorizaes cambiais foram aceleradas (CRUZ, 1984); tambm foi criado um
mecanismo pelo qual as empresas devedoras podiam depositar no BACEN os dlares devidos
antes do vencimento das obrigaes: isso na prtica, transferia o risco cambial e os custos
de futuras desvalorizaes para o governo, que se tornava, ento, responsvel pela
63
monetria no foi capaz de evitar a perda de reservas cambiais, haja vista a elevao das taxas
de juros internacionais e o segundo choque do petrleo. O dficit em transaes foi de US$
10,7 bilhes em 1979, US$ 12,8 bilhes em 1980, US$ 11,7 bilhes em 1981 e US$ 16,3
bilhes em 1982 (CARNEIRO, 2002). Nesse contexto, o dficit em transaes correntes, no
perodo 1979-1982, apresenta sua natureza financeira, sendo os juros da dvida externa a sua
principal fonte.
Na formao do dficit em transaes correntes, os juros assumem papel primordial,
elevando sua participao de 51,5% em 1979, para 87,5% em 1982.
Simultaneamente, o dficit em transaes reais reduz sua participao de 41,4% em
1979, para 9,5% em 1982, sendo acompanhado nos dois ltimos anos por supervits
comerciais (CARNEIRO, 2002, p 123).
Assim, possvel perceber que a recesso domstica cumpriu seu papel ao reduzir
as importaes, mas, em funo do peso dos juros da dvida externa, isso no foi suficiente
para reverter o dficit em transaes correntes.
A moratria mexicana, em setembro de 1982, fez com que os riscos atribudos a
pases com endividamento elevado, como o Brasil, aumentassem significativamente a taxa de
juros. A conseqncia direta foi que os juros altos praticados internamente no conseguiram
atrair capital externo suficiente para cobrir o aumento das despesas com juros da dvida
externa. Desse modo, as reservas cambiais atingiram o valor crtico de US$ 4,0 bilhes em
1982 (equivalentes a 2,5 meses de importao), obrigando o Brasil a recorrer ao FMI (Fundo
Monetrio Internacional), que emprestou US$ 4,2 bilhes para fechar o balano de
pagamentos, no final do ano (HERMANN, 2005).
Este acordo do Brasil com o FMI foi o primeiro de uma srie, que devido s
dificuldades de soluo do estrangulamento externo, em funo da crise da dvida externa que
se prolongaria at o final da dcada de 1980. As condies do acordo impuseram o
aprofundamento da poltica econmica restritiva j em curso. Em 1983 os meios de
pagamento e o crdito ao setor privado caram 36% e 26%, respectivamente; ainda neste ano,
houve uma nova maxidesvalorizao de 30%. No perodo 1983-1984 a carga tributria foi
elevada e os investimentos pblicos foram drasticamente cortados, reduzindo a taxa de
investimento da economia de 23% em 1982, para 20% do PIB em 1983.
Buscava-se contrair a demanda agregada e reduzir o dficit pblico que, em
1982, chegou a 7,3% do PIB no conceito operacional e 16,4% no conceito nominal. A
deteriorao fiscal era conseqncia da resistncia do gasto pblico baixa, haja vista a
elevada renncia fiscal, da recesso em funo do ajuste no perodo de 1979-1980, assim
como a desvalorizao da receita tributria pelo aumento da inflao (CARNEIRO, 2002). O
67
governo procurou elevar os impostos diretos (IRPF e IRPJ), pois estes alcanavam a riqueza
financeira e, principalmente, porque estavam menos expostos ao efeito Tanzi. Porm, a carga
tributria continuou a diminuir em funo da recesso e da acelerao inflacionria, mas
principalmente pela poltica de incentivo s exportaes, sendo que estas aumentaram de
1,5% para 2,7% do PIB entre 1981-1984 (TEIXEIRA e BIASOTO JR., 1988). Assim, a
poltica fiscal perdeu a eficcia para gerar supervits primrios, sendo que o dficit nominal
do governo saltou de 20,8% em 1983 para 24,6% do PIB em 1984, enquanto a dvida pblica
mobiliria federal aumentou de 13,7% em 1983 para 14,3% do PIB em 1984 (HERMANN,
2005).
Em 1983 e, principalmente em 1984, a balana comercial apresentou elevados
supervits. As exportaes aumentaram em volume, conseqncia da retoma do crescimento
da economia mundial, notadamente pela vigorosa recuperao norte-americana. Em 1984, o
PIB tem um crescimento de real de 5,4%, sendo que vale destacar a queda das importaes
em quase 10%, no apenas devido recesso, mas principalmente pela substituio de
importaes de bens de capital e petrleo proporcionada pelos resultados dos investimentos
do II PND (CARNEIRO, 2002). Em relao ao petrleo, o aumento da produo domstica
foi de 160% em relao ao perodo 1974-1980, que aliado queda do preo desse insumo,
permitiu uma reduo na importao de US$ 4 bilhes.
O ajuste recessivo do perodo 1981-1984, acompanhado pelo FMI desde 1982,
atingiu seu objetivo principal que era resolver o estrangulamento externo, atravs do
equilbrio do balano de pagamentos. Internamente, a inflao voltou a acelerar-se,
demonstrando a influncia da indexao da economia e reforando o diagnstico inercial do
processo inflacionrio. Estes, juntamente com o elevado endividamento pblico e a
deteriorao da carga tributria, seriam os grandes problemas a serem enfrentados pela
poltica econmica at o final da dcada. Nessa conjuntura, aumenta ainda mais a presso
poltica sobre o regime militar para que houvesse a redemocratizao do Pas, o que ocorreu
efetivamente apenas em 1989, quando ocorrem as eleies diretas para Presidente da
Repblica.
longo da dcada 1980, apresentou como uma de suas causas a perda de dinamismo do
modelo econmico adotado, o nacional desenvolvimentismo. O principal fundamento desse
modelo foi a forte interveno do Estado na economia, seja como regulador, coordenador dos
investimentos, fornecedor de crdito ou empresrio. A interveno estatal priorizou e
direcionou seus esforos em favor da acumulao privada de capital, estratgia concentradora
que juntamente com a conjuntura internacional favorvel possibilitou o crescimento acelerado
da economia at meados dos anos 1970. A desarticulao do modelo desenvolvimentista
possui uma estreita ligao e, se confunde com a desestruturao do prprio Estado.
O II PND foi a ltima tentativa de revitalizar o projeto nacional
desenvolvimentista e, tambm do Estado intervir de forma efetiva nos rumos da economia.
Entretanto, diante do estrangulamento externo, da acelerao inflacionria e da deteriorao
das fontes de financiamento, ficou evidente sua incapacidade de fomentar o crescimento
econmico, em outras palavras, ele no consegue mais apoiar a acumulao privada, pois fica
restrito ao combate dos problemas mencionados. O fracasso do II PND est ligado
desarticulao entre os atores do trip responsvel pelo ritmo acelerado de crescimento do
perodo do milagre.
A maior razo do seu fracasso (II PND) foi determinada pela incapacidade de se
ajustar os interesses da grande empresa estatal, grande empresa nacional privada e
corporao multinacional. No se trata aqui, [...] de um conflito desencadeado a
partir de interesses gerais de cada segmento empresarial, como se cada um deles
pretendesse fixar um caminho para a expanso, necessitando, para isso, submeter os
demais. O problema, na realidade, muito outro: em torno de cada projeto definido
pelo Estado, h que compor os interesses especficos das empresas de cada
segmento. Ocorre que nenhum dos interesses ou bloco de interesses capaz de se
impor, viabilizando o objetivo fixado pelo Estado. Nestas circunstncias, o Estado se
v dardejado por uma onda de solicitaes contraditrias, que incapaz de conciliar
e atender. Assim, nem a definio dos projetos feita tomando em conta os
interesses concretos, nem os interesses concretos podem se impor sem a mediao
do Estado (CARDOSO DE MELLO e BELLUZZO, 1998:181-2).
significou to somente ampliar as bases tributrias criadas em 1966, apesar de o governo ter
se comprometido com o FMI em realizar uma reforma tributria abrangente. O resultado
dessas medidas foi um pequeno aumento na arrecadao, de 8,8% do PIB em 1981, para 9,6%
em 1982 e 9,3% em 1983. Nesse contexto, no se consolidou um novo padro de
financiamento e nem mesmo uma nova distribuio de receita entre as esferas de governo,
sendo que princpios fundamentais da tributao como o relativo progressividade, foram
ainda menos observados que em outros momentos (BIASOTO JR., 1995:33).
Apesar de a arrecadao fiscal ter aumentado muito pouco, a poltica econmica
de ajuste recessivo recomendada pelo FMI, nos anos 1980, conseguiu reduzir o dficit
pblico de 5,7% do PIB em 1982, para 2,5% em 1983 e 1,5% em 1985. Por outro lado, esse
resultado positivo, como esperado, lanou a economia numa recesso severa, sendo que em
1983, o PIB caiu 2,5%, a produo industrial 5,7% e o pessoal empregado na indstria teve
uma queda de 11,9%. Diante da grave situao da economia brasileira poca, a recesso foi
aceita de forma relativamente tranqila pelo governo, pois ela reduziu as importaes em
20,4%, sendo que apenas com petrleo, a economia foi de US$ 2 bilhes. A melhora de
situao tambm contou com o aumento das exportaes em 8,5%, mesmo com a
deteriorao dos termos de troca. Assim, o principal objetivo da poltica econmica, o
supervit comercial, foi atingido, alcanando significativos US$ 6,47 bilhes (BIASOTO JR.,
1988).
Aps o equilbrio das contas pblicas no binio 1983-1984, o foco da poltica
econmica voltou-se para o combate inflao que continuou se acelerando e, segundo as
autoridades econmicas, a principal razo era dficit pblico. A partir de 1985, o Brasil
passou por diversos planos, pacotes econmicos e medidas de controle das contas pblicas
que buscavam controlar a inflao e estabilizar a economia. Entre eles, pode-se destacar o
Plano Cruzado, Plano Bresser, Plano Vero; j na dcada de 1990, Plano Collor e finalmente
o Plano Real. O caminho escolhido para a poltica fiscal diante da crise instalada e do
combate inflao, no ensejou, embora fosse necessrio, uma nova definio da atuao do
Estado, tal como ocorrer nas dcadas de 1960 e 1970. Em vez disso, optou-se por limitar o
espao fiscal priorizao do equilbrio e controle do oramento pblico. Entretanto, a
poltica fiscal no ficou restrita a tais objetivos, mas atendeu algumas demandas dos diversos
grupos sociais e polticos, utilizando como critrio o poder de presso dos mencionados
grupos.
A instabilidade econmica e poltica pelo qual o Brasil passou nos anos 1980 e a
indefinio da forma de interveno fizeram com que o Estado, alm de atender os interesses
73
CAPTULO 3
sobre grandes fortunas, foi criado, entretanto sua aplicabilidade dependia de regulamentao,
o que no foi feito. Essa falta de consenso pode ser explicada pelo fato de os atores da antiga
ordem conseguiram preservar seus interesses, haja vista que a transio para um regime civil
democrtico exigiu que o governo fizesse vrios acordos polticos para viabiliz-la
(OLIVEIRA, 2007:27).
1990), foi inferior aos anteriormente alcanados, pois o crescimento da carga tributria
ocorreu em favor dos estados e municpios, principalmente nos ltimos, onde a arrecadao
quase dobrou em relao aos nveis histricos. Embora a Constituio de 1988 tenha reduzido
os recursos para a Unio, em virtude do aumento das transferncias de parte de suas receitas
tributrias e reduo de sua competncia exclusiva, contudo, ela no a nica, nem a
principal responsvel pela crise financeira da Unio, pois preciso considerar que essa perda
j vinha ocorrendo desde 1984, sendo agravada pela recesso econmica na dcada de 1980 e
incio dos anos 1990, bem como a deteriorao da administrao fazendria.
modelo anterior, o que levou ao surgimento de tenses e disputas entre os diversos grupos a
serem atendidos.
As determinaes constitucionais, criando novas garantias de proteo social,
trouxeram a necessidade de o Estado brasileiro se reorganizar para atend-las. Todavia, esta
reorganizao no foi tarefa simples, haja vista a heterogeneidade institucional existente, o
que dificultava a implementao de forma integrada e articulada das novas polticas sociais.
A reorganizao do Estado em virtude da Constituio de 1988 juntamente com as
dificuldades acima apresentadas para a aplicao das polticas sociais conduziu a mudanas
em tais polticas durante os anos 1990. As razes principais so as restries econmicas e
sua conseqente restrio oramentria, bem como o surgimento no debate poltico da
necessidade de priorizar o combate pobreza, tornando-a o principal, seno o nico e
legtimo objetivo da poltica pblica no campo social (CARDOSO JR. e JACCOUD,
2005:195). Assim, as demais formas de proteo social sob a responsabilidade do Estado
ficam relegadas ao segundo plano. A idia fundamental nessas reformas combater os
excessos gerados pelo carter democrtico e universalista que nortearam a nova
Constituio. Nesse sentido, destaca-se que antes mesmo do novo texto constitucional, nos
anos 1980, quando se iniciaram reformas dos programas sociais brasileiros, crescia a crtica a
incluso social pela via dos direitos sociais. Na prtica, isso significou a retomada da
interpretao de que o acesso a bens e servios sociais, bem como pela proteo social deveria
ser feita pelo trabalho, por meio do emprego formal, como no modelo adotado desde o
advento da legislao trabalhista. importante ressaltar que, nessa retomada de perspectiva
no existe um projeto de expanso da proteo social, pois considera que o mercado capaz
de prover a garantia de proteo social maioria da populao (CARDOSO JR. e JACCOUD,
2005).
Pode-se ainda considerar que na dcada de 1990, a implementao das polticas
sociais, mesmo com os avanos de natureza jurdica, foi condicionada por fatores
macroeconmicos e polticos, que resultaram na universalizao restrita, privatizao da
oferta de servios pblicos, descentralizao da sua implementao, aumento da
participao no-governamental na sua proviso e focalizao sobre a pobreza extrema em
algumas reas da poltica social (BOLETIM DE POLTICAS SOCIAIS, 2007:8). Esse
carter liberalizante fruto da luta poltica e ideolgica, tanto entre o setor pblico e privado
como intra-setores pblicos, o que culmina em reformas crescentemente pr-mercado em
detrimento do princpio pblico e universal das polticas sociais fundados pela Constituio
de 1988.
86
multiplicao e intensificao das relaes entre os agentes econmicos situados nos mais
diferentes pontos do espao mundial (MARTINS, 1996:01).
Na mesma linha, Souza (2000) conceitua globalizao como a expanso das
relaes capitalistas de produo e a formao de grandes empresas transnacionais, integradas
nos mais diversos pontos do planeta atravs do sistema de troca, com uma diviso do trabalho
em escala internacional e tambm a integrao progressiva do sistema financeiro.
A globalizao um fenmeno que pode ser definido como intensificao das
relaes sociais em escala mundial, que ligam localidades distantes de tal maneira que
acontecimentos locais so modelados por eventos ocorrendo a muitas milhas de distncia e
vice-versa (GIDDENS, 1991:69). Esses movimentos so dialticos, onde processos que
ocorrem num local numa direo podem ter conseqncias muito diferenciadas e em direo
oposta em outro local muito distante.
Sendo assim, o conceito de globalizao envolve uma dupla face, de um lado uma
generalizao mundial das atividades de natureza poltica, social e econmica, de outro, traz
uma maior intensificao na interao e interconexo entre sociedades e Estados que formam
a comunidade internacional. Nesse sentido, ocorrem mudanas nas relaes internas do
Estado com o cidado, bem como nas relaes externas, ou seja, entre Estados no contexto
internacional. A globalizao no resultado exclusivo das foras de mercado, pois existem
decises polticas fundamentais, tomadas pelos governos de pases centrais, que determinam
os seus rumos, conforme a convenincia desses pases. Assim, ela ao mesmo tempo,
resultado de fatores polticos e econmicos.
Apesar de ser considerado um fenmeno recente por algumas abordagens, a
globalizao ganha velocidade e intensidade notveis a partir dos anos 1970 com o colapso do
sistema de Bretton Woods, a crise do petrleo, a diplomacia americana do dlar forte e a
internacionalizao dos mercados financeiros. O desenvolvimento da tecnologia da
informao e dos transportes outro fator que influenciou decisivamente a globalizao, pois
reduziu as limitaes da distncia e do tempo na organizao e na interao social,
notadamente na dcada de 1990 (HIRST e THOMPSON, 1998). Outro fator importante a
ampliao e consolidao de organizaes internacionais multilaterais que trouxeram tona a
discusso sobre a soberania do Estado-nao. Esta discusso est relacionada ao conceito de
globalizao, bem como s suas crticas, pois inclui padres de interdependncia no apenas
entre agentes econmicos, mas tambm entre atores polticos.
Nos anos 1980, um fato importante para o processo de globalizao o fim da
Guerra Fria, simbolizada pela queda do muro de Berlim em 1989, pois provocaram mudanas
88
Dentro dessa lgica, os Estados passam a operar com poder limitado frente
expanso das foras transnacionais e assim, os governos ficam com reduzida capacidade de
controle sobre os contatos entre as sociedades, os quais impulsionam essas relaes
transfronteirias. Os Estados atuam simultaneamente na arena domstica e na internacional.
Assim, preciso considerar que as estratgias de uma devem levar em conta as da outra, e que
toda atuao estatal internacional envolve um processo de negociao com os atores externos
e outro com os internos. Dentro dessa perspectiva, as relaes externas de um pas tornam-se
muito mais dinmicas e complexas porque supem um dilogo constante em duas frentes e a
acomodao permanente dos interesses. Entretanto, mesmo diante da sacralizao do
mercado e das restries possibilidade de intervir na atividade econmica, o Estado e as
instituies nacionais ainda exercem influncia significativa na economia local, pois:
[...] o Estado tem o papel de fonte de legitimidade para transferir poder ou sancionar
novos poderes acimaou abaixo dele: acima, atravs de acordos entre os Estados
para estabelecer e cumprir as formas de governabilidade internacional; abaixo, por
meio da ordenao constitucional dentro de seu prprio territrio da relao de poder e
autoridade entre governos centrais, regionais e locais e, tambm, os governos privados
publicamente reconhecidos pela sociedade civil (HIRST e THOMPSON, 1998:295).
A adoo dessas estratgias comuns, no foi deliberada, pois cada pas procurou
estabelecer uma agenda dentro de sua prpria realidade. Essa coincidncia explica-se pelo
fato das polticas adotadas terem sido impostas de fora para dentro, por grandes instituies
financeiras internacionais, como Fundo Monetrio internacional (FMI) e o Banco Mundial.
Entretanto, influenciaram tambm o contexto interno da regio e sua posio dentro do
sistema internacional. As posies assumidas pelos Estados latino-americanos se
aproximaram porque, mais do que estratgias de insero econmica num mundo globalizado,
fazem parte de um processo de redefinio do papel do Estado dentro dessa nova realidade.
Nesse sentido, em conformao com os preceitos neoliberais globalizantes,
pressupe um senso comum de que trata-se de um processo universal, progressivo e
90
transferida para a iniciativa privada. O mercado, por sua vez, no tem a inteno de ampliar a
participao da populao nos servios sociais por ele assumidos, pelo contrrio, ele prima
competio, pela segmentao e pela seletividade, assim:
Direitos, demandas e necessidades anteriormente consideradas como assuntos pblicos
transformaram-se, da noite para o dia, em questes individuais diante das quais os
governos de inspirao neoliberal consideram que nada tm a fazer a no ser criar as
condies mais favorveis para que seja o mercado o encarregado a lhes dar uma
resposta (BORON, 1999:28).
A partir dos anos 1990 a poltica econmica do Brasil pensada de forma mais
efetiva em funo do contexto internacional, caracterizado pela globalizao, sob o
predomnio do capital financeiro e tendo os ajustes recessivos como base de estabilizao da
economia, o que restringiu significativamente a autonomia das polticas pblicas, seja ela
monetria, cambial, social ou fiscal. A dcada comea com o enfrentamento dos problemas
vindos da dcada de 1980, destaque para o combate inflao, crise da dvida e
financiamento do Estado. Os desafios eram aumentar as taxas de crescimento do PIB, gerar
emprego e melhorar a distribuio de renda. O perodo marcado por uma nova orientao da
economia, a crescente adoo de polticas neoliberais, abandonando-se o antigo padro de
crescimento alicerado no trip Estado, capital estrangeiro, capital privado nacional, uma vez
que este se desmantelou, notadamente pela falncia do Estado. Nessa perspectiva, o Estado
passa por uma redefinio das alianas interna e externas de poder, sendo que o capital
estrangeiro passa a ter maior importncia na dinmica econmica. Segundo os neoliberais, o
excessivo protecionismo e interveno estatal tornaram a estrutura produtiva ineficiente,
pouca diversificada e incapaz de competir no mercado internacional. Alm disso,
proporcionava grandes lucros para empresas com baixa produtividade, sendo responsvel pelo
baixo dinamismo econmico. Estes fatores teriam sido a causa dos problemas na economia
brasileira na dcada anterior.
No Brasil, a opo pelo neoliberalismo iniciada com o governo Fernando Collor
de Mello, marcada por uma insero subordinada s condies da nova ordem internacional
e ao receiturio proposto por organismos internacionais (MATTOSO, 1996:23). Comea
com abrupta abertura comercial, com uma alternativa de combate inflao, ao atraso
tecnolgico e aumento da competitividade das empresas brasileiras. Acreditava-se que o
livre-comrcio poderia levar ao desenvolvimento econmico com conseqente melhora das
condies de vida da populao, proporcionada pelo crescimento econmico advindo da
melhor eficincia alocativa dos fatores de produo (LACERDA, 1999:100).
O governo Itamar Franco (1992-1994) - assim como o governo Fernando
Henrique Cardoso - ao implantar o Plano Real, no apenas deram continuidade, mas
aprofundaram o processo de liberalizao econmica, por meio das privatizaes, reduo nos
gastos pblicos, desregulamentao e liberalizao do mercado financeiro. A liberalizao
parte importante da um paradigma de crescimento alternativo ao desenvolvimentismo. Este
97
A poltica fiscal adota no Brasil durante a dcada de 1990 pode ser considerada
uma reverso daquela vigente at a crise do projeto nacional-desenvolvimentista, mais
especificamente a partir do final dos anos 1970 e que durou toda a dcada de 1980.
Depois de ter passado toda a dcada de 1980 e o incio da de 1990, buscando
controlar a inflao, o Brasil inicia uma tentativa mais elaborada para estabilizar a economia,
aproveitando a experincias dos diversos planos fracassados anteriormente. Esta tentativa foi
o Plano Real, iniciado ainda no governo Itamar Franco e com Fernando Henrique Cardoso no
Ministrio da Fazenda. A idia fundamental era promover uma acelerao controlada, por
meio de um indexador geral de preos, a Unidade Real de Valor (URV), induzindo os agentes
econmicos a transitarem espontaneamente da moeda inflacionria (Cruzeiro Novo) para a
nova e estvel, o Real. O objetivo fundamental era promoo e manuteno da estabilidade
monetria. neste parmetro que foi baseada a poltica econmica do perodo. Nesse sentido,
o foco quase exclusivo no controle dos preos pode ser responsabilizado pelas restries de
gastos com as demais polticas pblicas setoriais.
Paralelamente, o cenrio econmico mundial marcado pela maior integrao e
ampliao do movimento de capitais e, do retorno dos pases emergentes ao circuito de
valorizao do capital internacional. Este ltimo exigiu, em virtude da crise da dvida nos
anos 1980, um maior controle das contas pblicas, no sentido de se conformarem com a maior
liberdade do fluxo de capital, a menor tolerncia ao risco por parte dos investidores e o
refinanciamento da dvida pblica a taxas de juros, agora flutuantes. Assim, a sustentabilidade
da poltica econmica e da nova moeda dependia, primeiramente, de um severo ajuste fiscal,
da ampliao da abertura comercial e financeira, esta ltima buscava habilitar o Pas como
receptor dos fluxos internacionais de capital. Alm disso, era fundamental a manuteno da
taxa de juros domstica num patamar que ao mesmo tempo atrasse os capitais estrangeiros e
desestimulasse a demanda interna, evitando presses inflacionrias. Assim, buscava-se manter
as reservas cambiais elevadas, que num regime de cmbio fixo, valorizou a moeda nacional
98
frente o dlar, forando uma maior concorrncia entre os produtos nacionais e os importados,
isto era importante para controlar a inflao de forma mais efetiva. Os reflexos dessa poltica
econmica no so desprezveis.
A estabilidade relativa do nvel de preos seria mantida sob restries
macroeconmicas severas para o crescimento real da economia, sendo o
endividamento financeiro crescente do setor pblico to-somente o fenmeno mais
aparente desta complicada arquitetura. [...], o aumento recorrente da taxa de juros
bsica, [...] era o meio pelo qual o governo internalizava qualquer crise exgena que
colocasse em risco a ncora cambial. [...] sempre que se manifestasse, via presso
sobre a taxa de cmbio, a vulnerabilidade externa da economia, maior tendia a ser a
instabilidade macroeconmica interna (CASTRO e CARDOSO JR, 2005:328).
Financiamento do Setor Pblico (NFSP) para a relao dvida pblica/PIB, pois esta refletia
mais claramente o comportamento intertemporal do endividamento pblico, e
consequentemente, a expectativa de rentabilidade dos ttulos da dvida pblica, visando
proteger os ganhos do capital externo. Desse modo, a dvida pblica tornou-se parte do
esforo para atrair o interesse de tal capital. Isso importante, pois o Brasil precisava desses
capitais para financiar suas contas externas. Em relao ao estatal a evoluo da relao
dvida/PIB, por sinalizar, com antecedncia, o comportamento fiscal e as condies de
financiamento pblico, transformou-se no parmetro usado na definio da programao
financeira e das aes na rea fiscal (LOPREATO, 2006:185). Porm, a busca da
credibilidade externa, medida que obtm sucesso, reduz o raio de manobra da poltica
econmica, pois tem seu sucesso dependente da conjuntura internacional favorvel. Mesmo
assim, essa orientao da poltica fiscal foi uma dos fundamentos do Plano Real.
Em 1993, a situao fiscal era bastante positiva, pois as medidas do Plano Collor,
entre 1990-1992, reduziram significativamente o custo da dvida pblica, bem como elevou a
arrecadao tributria. O resultado operacional foi superavitrio em 0,2% do PIB e o primrio
foi superavitrio em 2,6% do PIB. Destaca-se que esses resultados deram sustentao fiscal s
medidas implementadas pelo Plano Real (BIASOTO JR., 2003). O ajuste da poltica fiscal no
perodo 1993-1998, a despeito de reduzir o dficit pblico, foi gradativo, tanto que a adoo
de metas rgidas de supervits primrios e o comprometimento com a sustentabilidade
incondicional da dvida pblica no foi definida nesse perodo. Isso foi possvel, pois alm
dos resultados positivos das contas pblicas, o cenrio econmico tambm era favorvel: alta
liquidez internacional, ativos financeiros domsticos com alta rentabilidade em virtude da
elevada taxa de juros e ainda, a sobrevalorizao cambial, atendiam perfeitamente a
expectativa de remunerao elevada do capital privado, garantido o financiamento do dficit
em transaes correntes.
O programa de privatizaes levado a cabo durante os anos 1990 foi um dos mais
importantes j postos em prtica no mbito mundial. Durante a dcada, foram
transferidos ao setor privado cerca de US$ 100 bilhes em ativos produtivos, dos
quais US$ 82 bilhes foram efetivamente pagos em moeda e ttulos, e cerca de US$
18 bilhes na forma de transferncia de dvidas. Cerca de 60% desse valor foram
relativos a duas reas estratgicas de infraestrutura, Telecomunicaes e Energia
Eltrica, e mais cerca de 5% para Ferrovias, Portos, e Gs. Alm disso, houve uma
significativa privatizao do sistema financeiro pblico, em especial dos bancos
estaduais. Os bancos pblicos federais foram preservados, mas sua gesto foi
crescentemente privatizada, reduzindo a sua funo de fomento (BELLUZZO e
CARNEIRO, 2003:9).
relao dvida/PIB, que entre 1994 e 1998, passou de 29,6% para 43,3% do PIB, mesmo
numa restrio fiscal, gerando a necessidade de aumento do supervit primrio. Nesse
sentido, revelam-se os limites estruturais da poltica monetria adotada no perodo, bem como
a incapacidade do lado real das contas pblicas em controlar a expanso da dvida pblica,
dado que a mesma responde a outros condicionantes (BIASOTO JR., 2003:66).
foram reduzidas, em relao receita total. Enquanto os dispndios com juros da dvida
pblica federal consumiram percentuais bastante significativos em funo das elevadas taxas
de juros praticadas. Comparando-se os gastos sociais e despesas financeiras do governo
federal, no perodo imediatamente ps-Real at 1999, verifica-se que os primeiros eram de
12,20% no incio do perodo, chegando a 13,38% do PIB, isto , praticamente se mantm
constantes; enquanto que as despesas financeiras crescem de 17,57% em 1995, para 35,46%
em 1999. Verifica-se ainda que o crescimento das despesas financeiras foi de 199,58%, muito
superior aos dos gastos sociais, 62,87%, e do PIB 48,47%.
Diante desse contexto de abertura externa juntamente com uma economia cada vez
mais globalizada e integrada, cmbio flutuante e metas de inflao, o Estado foi pressionado a
reduzir seu papel; sendo que este papel foi limitado promoo e sustentao de polticas de
equilbrio fiscal, visando construir um ambiente econmico com regras estveis. Entretanto,
este fato no necessariamente significa total ausncia da ao estatal na economia, pois a
articulao e regulao do Estado so de fundamental importncia para a estabilizao das
expectativas e a criao das condies para o crescimento, o que pode ser exemplificado pelos
pases asiticos.
105
Apesar disso, a poltica fiscal adotada pelo Brasil na dcada de 1990, como j
mencionado, pauta-se pela gerao de supervit primrio crescente visando o pagamento de
juros da dvida, mesmo sabendo-se que a origem das elevadas taxas de juros, notadamente
durante o Plano Real, esteve relacionada vulnerabilidade do balano de pagamentos e s
condies de financiamento externo e no poltica fiscal em si. Com esse tipo de orientao
fiscal, reduz-se a demanda global da economia e o fomento ao investimento privado pelo
crdito pblico. As conseqncias so baixo crescimento do PIB, aumento do desemprego e
deteriorao das polticas sociais para proteo dos menos favorecidos, que juntamente com
os investimentos constituem o principal alvo dos cortes dos gastos pblicos. Em relao ao
desemprego, conforme Pochmann (1999), entre 1989 e 1999, passou de 1,8 milho para 7,6
milhes de pessoas, sendo que o percentual de desempregados saltou de 3% para 9,6% da
populao economicamente ativa. As empresas estrangeiras que se instalaram no pas no
perodo contriburam para elevar o desemprego, haja vista a utilizao de processos e mtodos
de gesto que reduzem sensivelmente o uso de mo-de-obra1.
1
Notadamente mecanizao, terceirizao, subcontratao.
106
recursos ao financiamento dos programas sociais, como os direitos sociais, haja vista que
ambos esto vinculados nas contribuies incidentes sobre o trabalho formal (Vazquez et alii,
2004). Em perodos de recesso, o desemprego e conteno salarial tm conseqncias sobre
a arrecadao das contribuies sociais, pois exatamente nos momentos em que as
demandas sociais aumentam em funo da crise econmica, a capacidade de interveno
governamental fica prejudicada pela impossibilidade de ampliao do dispndio social
(NEPP, 1991:52).
Diante desses resultados, preciso considerar que a gesto da poltica fiscal no
pode ser reduzida a metas de gastos e de receita tributria, ela precisa ser ampliada, tendo o
Estado como agente ativo que busque fomentar a economia, incentivando o investimento, e
assim, gerar emprego, renda, objetivando a melhoria das condies de vida da sociedade
como um todo, no favorecendo apenas uma minscula parcela dela, como aconteceu na
dcada de 1990.
comum de se medir o peso e as conseqncias dos recursos arrecadados pelo Estado carga
tributria.
A carga tributria indicador que expressa a relao entre o volume de recursos,
que o Estado extrai da sociedade para financiar suas atividades e o produto ou a renda
nacional de um determinado pas. Ela pode ser influenciada por diversos fatores. O mais
evidente a renda, teoricamente quanto maior ela for, maior a capacidade de arrecadao
tributria. O papel desempenhado pelo Estado tambm pode ser determinante para carga
tributria, pois nos pases em que o Estado responsvel por prover sade, educao,
previdncia social entre outros, necessita-se, naturalmente, de um aporte de recursos maior,
para atender suas atribuies. Espera-se que quanto maior for a quantidade dessas atribuies,
maior a carga tributria. O grau de controle que se tem sobre a base de arrecadao tributria
importante, pois se este for pequeno e a base for ampla, a carga tributria tende a diminuir.
Assim, a urbanizao, a industrializao, o tamanho das empresas, a participao da renda do
trabalho na renda total, bem como a formalizao das atividades econmicas facilitam o
controle da base de imposio tributria, ampliando a arrecadao.
A carga tributria pode ser influenciada pela inflao, pois se esta for elevada
(como foi o caso do Brasil at 1994), pode corroer o valor dos tributos no prazo decorrido
entre o lanamento e o recolhimento aos cofres pblicos. Neste caso, as medidas adotadas
pelas autoridades tributrias so a reduo deste prazo, assim como a aplicao de correo
por meio de um indexador; porm, no Brasil, mesmo com estas medidas ainda existia perda
de valor da arrecadao, em virtude da indexao no ser perfeita, notadamente quando a
inflao se acelerava. O saldo da balana comercial pode afetar a arrecadao tributria, haja
vista que as exportaes so isentas de alguns tributos e as importaes, normalmente no.
Assim, um saldo positivo na balana comercial pode reduzir a arrecadao e vice-versa, em
virtude do encolhimento/ampliao da base de incidncia tributria. A dinmica da economia
outro fator importante para a determinao da carga tributria, porque medida que a
economia cresce, geralmente, a produo, o emprego, a renda e conseqentemente o
consumo, a base de incidncia tributria elevada, resultando numa arrecadao maior
(VARSANO et alii, 1998).
Nos anos 1990, em virtude da acelerao das mudanas no ambiente econmico,
destacando-se a globalizao e a formao de blocos econmicos regionais, houve uma
preocupao maior com o financiamento do setor pblico, haja vista que a poltica tributria,
em especial o peso da carga tributria, tem impacto sobre as decises de produo e de
investimento tanto interna quanto externa, gerando um esforo de harmonizao fiscal. Desse
108
modo, a poltica tributria domstica teve sua limitao ampliada, sendo pautada por prticas
internacionais, o que diminui a soberania fiscal dos pases. A grande mobilidade internacional
de capitais faz com que na competio por eles o pas adote ou pelo menos procure adotar
regras parecidas aos demais pases que buscam tais recursos. Os possveis impactos da
poltica tributria dizem respeito disputa por capitais internacionais que financiam o setor
produtivo, pois a tributao pode reduzir sua rentabilidade e estes podero ir para outros
pases, buscando um retorno maior. Outro exemplo o dos capitais financeiros que buscam
valorizao, pois mesmo com uma taxa de juros atrativa, como o caso do Brasil, a tributao
pode ser fundamental nas decises relativas a esse tipo de aplicao tambm, uma vez que
reduz os rendimentos. Esses dois casos so exemplos devido dependncia de capitais
estrangeiros que pases como o Brasil possuem para financiar seu dficit no balano de
pagamentos, principalmente atravs da aquisio de ttulos da dvida pblica, que por sua vez,
tambm so fundamentais para a sustentabilidade desta ltima.
A carga tributria tambm influencia a competitividade dos produtos domsticos
frente aos estrangeiros, especialmente depois da abrupta abertura comercial iniciada pelo
governo Collor em 1990. Isto acontece devido s caractersticas marcantes do sistema
tributrio brasileiro, como por exemplo, os tributos cumulativos (IPI, ICMS, COFINS, PIS,
CPMF). Dessa forma, as exportaes so oneradas, tornando-se mais caras, pois os diversos
tributos cumulativos acabam por compor o preo final dos produtos, exceo feita ao ICMS
que no devido pelos produtos exportados. O que pouco em virtude do peso dos demais
tributos cumulativos na composio do preo final das mercadorias. Por outro lado, as
importaes no so atingidas por tais tributos, pois na maioria dos pases a produo
exportada praticamente isenta de tributos, isto , adotam o princpio de destino. Nesse
contexto, os produtos estrangeiros so mais baratos, isto , mais competitivo que os
domsticos, tanto interna quanto externamente.
No Brasil, a carga tributria tem apresentado uma tendncia de crescimento ao
longo do tempo. Destaca-se que ocorrem dois aumentos rpidos, em 1966-1967, em funo da
reforma tributria e, a partir de 1994 devido estabilizao do Plano Real (VARSANO et alii,
1998).
109
Unio, com uma participao variando entre 66,31% e 71,80% do total arrecadado. A
participao dos Estados fica entre 25,14% e 28,90% ao longo do perodo. J os municpios
tm a menor participao no bolo tributrio, entre 3,06% e 5,17%. Entretanto, uma das formas
previstas na Constituio de 1988 para melhorar a distribuio do bolo tributrio foi o
aumento das transferncias intergovernamentais da Unio para os Estados e destes para os
Municpios.
ANO 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
PIB 469.318 405.679 387.295 429.685 543.087 705.449 775.475 807.814 787.499 529.398
VALOR % PIB VALOR % PIB VALOR % PIB VALOR % PIB VALOR % PIB VALOR % PIB VALOR % PIB VALOR % PIB VALOR % PIB VALOR % PIB
IMPOSTO DE RENDA 22.657 4,83 14.780 3,64 15.297 3,95 17.092 3,98 22.099 4,07 33.993 4,82 36.055 4,65 35.881 4,44 41.131 5,22 30.422 5,75
IMP. S. PRODUTOS INDUSTR. 11.968 2,55 9.057 2,23 9.255 2,39 10.476 2,44 11.819 2,18 14.667 2,08 15.216 1,96 15.405 1,91 13.873 1,76 8.967 1,69
IMP. S. OPERAES FINANC. 6.641 1,41 2.514 0,62 2.473 0,64 3.467 0,81 3.728 0,69 3.500 0,5 2.824 0,36 3.495 0,43 3.035 0,39 2.669 0,5
IMP. S. COMRCIO EXTERIOR 1.956 0,42 1.782 0,44 1.579 0,41 1.916 0,45 2.805 0,52 5.343 0,76 4.221 0,54 4.739 0,59 5.605 0,71 4.331 0,82
IMP. TERRITORIAL RURAL 15 0 77 0,02 13 0 29 0,01 12 0 108 0,02 196 0,03 225 0,03 178 0,02 134 0,03
IMP. PROV. MOV. FINANC. (IPMF) - - - - - - 316 0,07 5.742 1,06 174 0,02 - - - - - - - -
TAXAS FEDERAIS 177 0,04 147 0,04 146 0,04 151 0,04 227 0,04 348 0,05 403 0,05 328 0,04 422 0,05 193 0,04
CONTR. P/ PREVIDNCIA SOCIAL 25.135 5,36 19.094 4,71 18.498 4,78 23.298 5,42 26.961 4,96 35.114 4,98 40.202 5,18 40.958 5,07 40.197 5,1 26.129 4,94
COFINS 7.566 1,61 5.468 1,35 3.924 1,01 5.741 1,34 13.397 2,47 16.015 2,27 17.096 2,2 17.001 2,1 15.224 1,93 17.011 3,21
CONTR.. PROV. MOV. FINANC. (CPMF) - - - - - - - - - - - - - - 6.411 0,79 6.992 0,89 4.379 0,83
CONTR. SOCIAL S/ LUCRO LQUIDO 2.671 0,57 1.167 0,29 2.846 0,73 3.304 0,77 5.062 0,93 6.129 0,87 6.178 0,8 6.692 0,83 5.638 0,72 3.729 0,7
PIS, PASEP 5.636 1,2 4.344 1,07 4.218 1,09 4.885 1,14 5.869 1,08 6.445 0,91 7.105 0,92 6.739 0,83 6.138 0,78 5.229 0,99
CONTR. SEG. SERV. PBLICO 510 0,11 490 0,12 273 0,07 359 0,08 1.206 0,22 2.293 0,33 2.568 0,33 2.407 0,3 2.140 0,27 1.736 0,33
OUTRAS CONTRIBUIES SOCIAIS (1) 1.531 0,33 1.411 0,35 1.976 0,51 819 0,19 517 0,1 681 0,1 624 0,08 572 0,07 716 0,09 641 0,12
FGTS 7.246 1,54 5.440 1,34 5.115 1,32 5.391 1,25 7.640 1,41 10.676 1,51 11.620 1,5 11.991 1,48 14.463 1,84 9.591 1,81
CONTRIBUIES ECONMICAS 475 0,1 522 0,13 625 0,16 459 0,11 608 0,11 916 0,13 881 0,11 850 0,11 806 0,1 689 0,13
SALRIO EDUCAO 1.051 0,22 669 0,16 657 0,17 554 0,13 1.913 0,35 2.594 0,37 2.750 0,35 2.575 0,32 2.120 0,27 1.296 0,24
SISTEMA "S" (2) 1.121 0,24 854 0,21 875 0,23 1.106 0,26 1.525 0,28 2.183 0,31 2.110 0,27 2.450 0,3 2.109 0,27 1.816 0,34
ICMS 39.745 8,47 27.886 6,87 26.761 6,91 26.270 6,11 40.035 7,37 51.558 7,31 55.453 7,15 55.269 6,84 52.474 6,66 37.402 7,07
IPVA 893 0,19 333 0,08 541 0,14 557 0,13 930 0,17 2.684 0,38 3.108 0,4 3.564 0,44 3.836 0,49 2.469 0,47
ITCD 90 0,02 23 0,01 74 0,02 80 0,02 119 0,02 195 0,03 201 0,03 247 0,03 274 0,03 166 0,03
TAXAS 407 0,09 410 0,1 377 0,1 289 0,07 502 0,09 1.012 0,14 1.182 0,15 1.250 0,15 1.205 0,15 746 0,14
PREVID. ESTADUAL 654 0,14 627 0,15 350 0,09 460 0,11 1.544 0,28 2.938 0,42 3.320 0,43 3.302 0,41 3.258 0,41 2.218 0,42
OUTROS (AIR, ICM, ETC.) 536 0,11 275 0,07 373 0,1 130 0,03 229 0,04 296 0,04 318 0,04 317 0,04 267 0,03 259 0,05
ISS 1.584 0,34 1.364 0,34 1.232 0,32 1.490 0,35 2.305 0,42 3.638 0,52 4.208 0,54 4.701 0,58 4.758 0,6 2.976 0,56
IPTU 1.113 0,24 1.853 0,46 1.228 0,32 637 0,15 1.136 0,21 3.032 0,43 3.361 0,43 3.669 0,45 3.653 0,46 2.487 0,47
ITBI 327 0,07 547 0,13 361 0,09 258 0,06 460 0,08 716 0,1 734 0,09 761 0,09 684 0,09 394 0,07
TAXAS 770 0,16 776 0,19 713 0,18 546 0,13 949 0,17 1.914 0,27 2.235 0,29 2.363 0,29 2.224 0,28 1.514 0,29
PREVID. MUNICIPAL 117 0,02 112 0,03 63 0,02 82 0,02 276 0,05 525 0,07 451 0,06 342 0,04 667 0,08 565 0,11
OUTROS TRIBUTOS (3) 542 0,12 241 0,06 271 0,07 366 0,09 401 0,07 279 0,04 41 0,01 40 0 123 0,02 45 0,01
TOTAL 143.133 30,5 102.261 25,21 100.114 25,85 110.528 25,72 160.014 29,46 209.966 29,76 224.662 28,97 234.542 29,03 234.208 29,74 170.201 32,15
Fonte: Receita Federal do Brasil - Elaborao do autor.
113
(1) Inclui: Contribuio sobre a receita dos concursos de prognsticos, contribuio para custeio de penses militares, contribuio
FUNDESP, contribuio FUNPEN e outras. (2) Contribuio ao SENAR, SENAI, SESI, SENAC, SESC, INCRA, SDR, SEST, SENAT,
SEBRAE, Fundo Aerovirio e Ensino Prof. Martimo (DPC); (3) IVVC e contribuio de melhoria.
A tabela 12 mostra que a participao dos tributos cumulativos e/ou indiretos (IPI,
IPMF/CPMF2, COFINS, CSLL, PIS, ICMS, ISS) representou em conjunto uma arrecadao
de 16,15%, 12,77%, 13,09%, 13,03%, 16,02%, 14,48%, 13,93%, 14,31%, 13,73% e 15,55%
do PIB no perodo iniciado em 1990 at 1999, respectivamente. Destacando-se em todo o
perodo a receita gerada pelo ICMS, em mdia 7% do PIB. Como j salientado, a tributao
indireta prejudica a competitividade interna e externa dos produtos domsticos, pois distorce
preos relativos e estimula a integrao vertical da produo, aumentando custo e,
consequentemente elevando o preo final dos produtos. Alm disso, inibe tanto o
investimento estrangeiro direto, quanto o investimento produtivo domstico, pois o reduz a
perspectiva de lucros em relao ao primeiro e, quanto ao segundo, encarece o custo do
capital. Assim, esse tipo de tributao causa no apenas distores na competitividade, mas
tambm favorece a concentrao de renda, prejudica a justia fiscal, pois proporciona
oportunidades de planejamento tributrio que so mais aproveitadas pelos contribuintes de
maior capacidade, bem como facilita ou estimula a sonegao.
O princpio da equidade outro aspecto prejudicado pelos tributos indiretos, haja
vista que os mesmos acabam por onerar mais as faixas de renda menores. Alm disso, o
princpio da neutralidade tributria ferido, pois tributos indiretos no so neutros, eles
distorcem a alocao de recursos e prejudicam a eficincia do sistema econmico. Assim,
uma carga tributria na qual os tributos indiretos, como o caso da brasileira, retira mais
recursos de quem possui menos condies, faz com que o poder aquisitivo caia; ao cobrar
menos dos contribuintes com maior capacidade contributiva, tambm favorece a concentrao
de renda e ampliao da desigualdade. Por outro lado, isso gerou a necessidade de que a carga
tributria fosse crescente ao longo dos anos 1990, buscando assim compensar sua m
distribuio entre os membros da sociedade.
Em relao aos tributos diretos (IRPJ, IRPF, ITR, IPVA, ITCD, IPTU, ITBI),
pode-se verificar na tabela 12 que no perodo 1990-1999, a arrecadao deles somou 5,35%,
4,76%, 4,52%, 4,35%, 4,55%, 5,78%, 5,63%, 5,48%, 6,31%, 6,82% do PIB, respectivamente.
Comparando estes percentuais com os dos tributos indiretos verifica-se a grande discrepncia
existente, sendo que estes ltimos geram uma receita praticamente trs vezes maior que os
primeiros. Este comportamento explicado pelo fato dos tributos indiretos apresentarem bom
desempenho como geradores de receita, em funo da maior facilidade de fiscalizao e
2
O IPMF foi cobrado de 1993 at 1995, em 1996 no foi cobrado e em 1997 transformou-se em CPMF.
114
espao para a previdncia complementar privada que busca atingir as faixas de renda mdia e
alta. Em relao assistncia social, a limitao se deu em virtude dos rgidos critrios para a
concesso de benefcios, haja vista a grande parcela da populao que recebe rendimentos
muito baixos e, necessita de auxlio do Estado. E, numa situao de financiamento pblico j
precrio, aliado ao ajuste fiscal, a ampliao da assistncia social comprometeria as contas
pblicas.
No que diz respeito privatizao de reas lucrativas das polticas sociais, ocorreu
de forma acelerada pelo aumento da participao do setor privado nas reas de sade,
educao e previdncia. Esta privatizao pode ser vista como uma estratgia social usada
pelo prprio Estado, medida que ele que define o marco regulatrio da atuao da
iniciativa privada. Justifica-se que o setor privado evita a irracionalidade de alguns servios
pblicos, alm disso, torna o gasto pblico mais progressivo ao evitar que parcelas de maior
poder aquisitivo da populao se beneficiem de forma mais que proporcional sua
contribuio para financi-los (DRAIBE, 1993). Embora a Constituio de 1988 permita a
participao do setor privado, lucrativo ou no, na complementao da proviso estatal de
proteo social, parece claro que:
A estratgia social levada a cabo ao longo da dcada de 1990, vista
retrospectivamente como a resultante do embate de foras polticas e ideolgicas
presentes tanto na disputa entre os setores pblico e privado como intra-setores
pblicos, exacerbou esta caracterstica pr-mercado das polticas sociais, em
detrimento relativo do princpio pblico e universalizante que na verdade est na
base do captulo constitucional relativo ordem social (CASTRO e CARDOSO JR,
2005:334).
aproxima problemas e solues, uma vez que o provimento dos servios sociais pblicos
mais facilmente organizado nos municpios. Com ela, as possibilidades de interao local dos
recursos pblicos e dos no-governamentais, para o financiamento das polticas sociais
aumentam. A descentralizao consolidou-se como um importante princpio da gesto pblica
a partir da Constituio de 1988, notadamente quanto s competncias tributrias. Desse
modo, estados e municpios receberam maior volume de recursos financeiros, mas as
responsabilidades proporcionais no lhe foram repassadas. Na dcada de 1990, a
descentralizao foi o argumento usado para que Unio institusse mudanas que visavam
corrigir tal falha constitucional. Isto foi feito por meio da transferncia da responsabilidade
pela execuo de parte das polticas sociais do governo federal para os estados e municpios.
Embora a sade e o ensino fundamental tenham gerado bons resultados, na prtica, a
descentralizao foi um mecanismo que a Unio utilizou para reduzir seus gastos sociais e,
consequentemente, elevar sua receita disponvel.
Outro modo de gesto das polticas sociais foi a focalizao, ou seja, direcionar o
gasto social para pblicos-alvo especficos, escolhidos pela sua maior necessidade e
emergncia, pois em muitos casos, os que mais necessitam no so os que se beneficiam
efetivamente dos gastos sociais. No Brasil, os programas e aes governamentais buscaram
focalizar-se sobre o combate da pobreza de forma direta, conforme pode ser exemplificado
pela instituio dos programas Bolsa-Famlia, Bolsa-Escola, Bolsa-Renda, Bolsa-Alimentao
e Auxlio Gs. Essa idia surgiu e se consolidou nos anos 1990, constituindo-se num princpio
exatamente contrrio universalizao do acesso aos direitos sociais.
[...] ao deslocar o foco da discusso do desenvolvimento com incluso social para o
tema do combate pobreza via, supostamente, uma mais eficaz e eficiente aplicao
dos recursos oficiais, a focalizao na verdade se complementa coerentemente com
o conjunto da estratgia social vigente nos anos 1990 (CASTRO e CARDOSO JR,
2005:336).
das empresas privadas, notadamente setores que enfrentariam maior dificuldade sem o
incentivo pblico. Ressalta-se que quanto mais intensivos em capital e tecnologia forem os
setores impulsionados, maior ser o dinamismo e o crescimento da economia. No segundo
caso, a induo ao investimento privado ocorre pelo efeito multiplicador, pela ampliao e a
integrao fsica do mercado interno e principalmente atravs da infraestrutura.
[...] o fortalecimento das decises de investimento privado depende da recomposio
da capacidade de investimento do setor pblico, tanto para gerar demanda direta ao
setor empresarial, quanto para garantir condies de infraestrutura atividade
econmica. De outro, porque as condies de financiamento aos setores
demandantes de recursos dependem de equacionamento pelo Estado, num contexto
em que as empresas investidoras no dispem da acumulao interna de recursos
necessria para elevar a formao bruta de capital fixo do sistema (BIASOTO JR.,
2004:76).
monetria e gerao de supervits das contas pblicas a qualquer preo, buscando conquistar
a confiana do mercado e, assim, integrar o Brasil economia globalizada.
Desse modo, adotou-se um novo modelo econmico baseado na premissa de
que o mercado capaz de gerar crescimento e desenvolvimento econmico, emprego e renda,
e ainda reduzir as desigualdades sociais, sem as perturbaes causadas pela interveno
sempre ineficiente do Estado. Entretanto, os resultados desse modelo neoliberal foram
baixo crescimento econmico, desemprego, quebra de empresas domsticas em funo da
exagerada exposio concorrncia, aumento da dvida pblica, grande dependncia de
capitais externos, crescimento da pobreza e concentrao de renda.
As polticas neoliberais, implementadas pelo Estado desde o incio da dcada de
1990, ao contrrio do que se pressupunha, no conseguiram criar uma estrutura de
desenvolvimento sustentvel. Estas polticas mantiveram e aprofundaram algumas
caractersticas do modelo desenvolvimentista, notadamente a ausncia de fontes de
financiamento de longo prazo, forte dependncia do capital estrangeiro, vulnerabilidade do
balano de pagamentos e grande endividamento do Estado. Alm da perda de autonomia das
polticas pblicas, principalmente a macroeconmica, em favor da satisfao das
necessidades do mercado. A prova irrefutvel do fracasso dessas polticas foi a crise
cambial em 1999.
Na dcada de 1990, o Estado brasileiro deixou de ser o agente dinamizador da
economia, cujos investimentos em infraestrutura, os subsdios e isenes fiscais foram
fundamentais para alavancar o desenvolvimento nas dcadas de 1960-1970; sua funo,
agora, resumiu-se a regulador da atividade econmica. O financiamento do Estado continuou
a ser um ponto de estrangulamento, pois a reforma tributria realizada pela Constituio de
1988 transferiu recursos da Unio para os estados e municpios, sem a devida transferncia de
responsabilidade. Visando recompor suas receitas, a Unio criou tributos de sua competncia
exclusiva, notadamente contribuies sociais, o que tornou o sistema tributrio ainda mais
regressivo (injusto) e elevou sensivelmente a carga tributria. Alm disso, a manuteno dos
juros elevados agravou ainda mais a situao das contas pblicas, pois inibiu os investimentos
produtivos e incentivou os meramente financeiros; e, devido ao elevado montante da dvida
pblica, agravou ainda mais a deteriorada situao das contas pblicas.
Nesse contexto, para gerar recursos e honrar seus compromissos, diga-se pagar os
juros da dvida pblica e favorecer o capital financeiro, o Estado passou a gerar supervits
primrios. Para tanto, realizou sucessivos e crescentes cortes nas suas despesas, notadamente
nos investimentos e nos gastos sociais, o que resultou em precarizao do atendimento
131
sade, educao, habitao, saneamento, cultura, entre outros, utilizando sempre o argumento
da necessidade de se manter confiana do mercado, pois esta era fundamental para
estabilidade monetria. Desse modo, os percentuais dos gastos sociais em relao despesa
total reduziram-se sistematicamente, enquanto o de juros apresentou uma trajetria crescente.
Diante dessas consideraes, possvel concluir que as fontes de financiamento e
as atribuies do Estado no Brasil na dcada de 1990 no apresentaram melhoras
significativas; pelo contrrio, mesmo com as mudanas implementadas pela Constituio de
1988, destacadamente, no que se refere ao sistema tributrio e aos direitos e garantias sociais.
Outra considerao fundamental que as polticas neoliberais adotadas pelo Estado no
reduziram, por meio do mercado, o desemprego, a pobreza e a concentrao de renda e, em
muitos casos, ampliaram as desigualdades sociais, contrariamente ao que propalavam seus
defensores no incio da dcada em estudo.
A incapacidade do mercado em se auto-regular ficou muito clara, derrubando por
terra os preceitos neoliberais. Assim, existe a necessidade urgente do Estado brasileiro
retomar sua funo de coordenador, regulador e fomentador da economia, por meio de um
projeto nacional, buscando o desenvolvimento econmico e social com o objetivo precpuo de
reduzir as desigualdades e beneficiar toda a sociedade. O Estado no deve ter como objetivos
fundamentais a estabilidade monetria, a gerao de supervit primrio e o pagamento dos
juros da dvida pblica que beneficia uma parcela nfima da populao. Para tanto,
imprescindvel uma reforma que torne o sistema tributrio uma fonte mais consistente de
financiamento do Estado e, a um s tempo, distribua o nus tributrio de forma mais
progressiva e justa. Tambm preciso que as polticas pblicas sejam direcionadas para a
gerao de emprego, renda e atendimento universal dos direitos sociais garantidos pela
Constituio, pois os rumos de uma sociedade no podem ser deixados merc do mercado.
bastante preocupante que o financiamento e os pontos de estrangulamento das
atribuies do Estado brasileiro, nos anos 2000, apesar de algumas tmidas e insuficientes
modificaes, continuem praticamente os mesmos que historicamente assolam a economia e a
sociedade brasileiras.
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