Seccin Sexta

TEORA DEL GOBIERNO

24. Gobierno, rganos y funciones.
25. De la divisin de poderes a la separacin de funciones.
26. La funcin legislativa.
27. La funcin ejecutiva.
28. La funcin jurisdiccional.
29. Tipos de gobierno.

24. GOBIERNO, RGANOS Y FUNCIONES ciudadanos que deciden por s mismos en

En forma elemental y con carcter pro-
visional, podemos definir el gobierno como
el ejercicio del poder supremo (estatal).
De ah que habitualmente se exprese,
que el gobierno es la direccin suprema
y control de la administracin estatal, as
como la conduccin de la poltica global
del Estado.1 En este sentido, gobierno es
el sustantivo del verbo gobernar. Gobernar
es ejercer el poder.
En la seccin anterior hemos puntualizado
que el poder supremo tiene como soporte
y residencia al Estado; pero este poder se
ejerce por hombres: el poder del Estado,
para realizarse, necesita de una inteligencia,
de una voluntad, de una fuerza humana
que lo concreten, que lo hagan efectivo
que lo impulsen.
Ahora bien, las personas o cuerpos que
ejercen una parte cualquiera de la potestad
estatal (Presidente de la Repblica, asam-
bleas legislativas), son por ello mismo los
rganos del Estado. Las personas o asam-
bleas que expresan la voluntad nacional o
ejercen la potestad pblica, jurdicamente
no son ms que los rganos de esa colecti-
vidad unificada, es decir, los rganos de la
persona estatal. En derecho estricto y desde
el punto de vista de la teora general del
Estado, la naturaleza del rgano estatal es
igual en todas partes: el zar de Rusia, en
los tiempos de su autocracia, era un rgano
en el mismo sentido que la asamblea de
la democracia suiza.2
Pero es preciso recordar, como expresa
Burdeau, que los gobernantes slo son meros
agentes o detentadores del poder estatal.
Cabe preguntarse entonces, de dnde ob-
tienen quienes ejercen el poder su cualidad
de rganos del Estado y en virtud de qu
derecho pudieron adquirir dicha cualidad?
Desde el punto de vista jurdico la nica
respuesta atinente es que ellos poseen ese
ttulo del orden jurdico establecido en
cada Estado. Como se ver ms adelante,
tal orden jurdico fundamental se encuentra
contenido en la Constitucin. Por tanto su
ttulo procede de la Constitucin y en virtud
de sta ejercen su competencia.3
De acuerdo con este punto de vista pre-
dominante en la actualidad se considera
a los gobernantes como rganos del Esta-
do. Quienes normativamente ocupan los
cargos o roles desde los cuales mandan e
imputan su voluntad al grupo, constituyen
la efectivacin de los rganos de ste. Esos
rganos del Estado constituyen el gobierno
en sentido formal o subjetivo, razn por la
cual tanto da decir, rganos del Estado,
como rganos del Gobierno.4
El gobierno ejerce funciones, que son
las diversas actividades desarrolladas por el
Estado en el ejercicio o cumplimiento de
sus fines. Las funciones del Estado dice
Maurice Hauriou, son las diversas activida-
des de la empresa de gobierno, consideradas
con arreglo a las directivas que les imprimen

1 2
JORG KAMMLER, Funciones de Gobierno, en CARR DE MALBERG, ob. cit., p. 867.
3
Introduccin a la Ciencia Poltica, por WOLFGANG ABEN- Sobre esta materia ver CARR DE MALBERG, ob.
DROTH y KURT LENK, Editorial Anagrama, Barcelona, cit., pp. 868 y ss.
4
1971, p. 183. MARIO JUSTO LPEZ, ob. cit., p. 276, tomo II.

113
 Manual de Derecho Poltico
las ideas estatales, por ejemplo, las ideas de
inters general, de centralizacin, etc.5
Se suele confundir la funcin con el
rgano que realiza la funcin. En efecto,
la funcin justifica al rgano, pero no a
la inversa, pues puede haber rganos sin
funcin o que duplican la funcin realiza-
da por otros rganos paralelos. Adems,
es posible que un mismo rgano realice
varias funciones y que una misma funcin
sea realizada por varios rganos. Lo con-
veniente, en definitiva, es condicionar el
rgano a la funcin a desarrollar, a fin de
que la actuacin poltica resulte lo ms efi-
caz, lo ms productiva y lo menos costosa
para el Estado.6
Cul es el nmero de las funciones es-
tatales? Podra contestarse que debe haber
tantas funciones como fines deba cumplir
el Estado, pero por razones metodolgi-
cas se agrupan en tres principales: funcin
normativa o legislativa; funcin ejecutiva,
y funcin jurisdiccional. Para establecer
la debida decantacin entre ellas, se apli-
can diversos criterios: orgnico, formal y
material.
a) Segn el criterio orgnico, la funcin
se considera segn el rgano que la cumple;
as, es legislativa toda y cualquiera funcin
cumplida por el parlamento, sin atender
a la forma que reviste el acto en que se
exterioriza ni al contenido del mismo. b)
Desde el punto de vista formal, se clasifican
las funciones por la forma que el acto reviste;
as, es ley todo acto con forma de tal. c)
Segn el criterio material, se atiende a la
sustancia o contenido del acto, sin reparar
en la forma que adopta o en el rgano que
lo emite; un acto no es legislativo por tener
forma de ley ni por ser cumplido por el
parlamento, sino por su esencia 7.
Al iniciar este prrafo, expresbamos
que la palabra gobierno, en un sentido
amplio y genrico, alude al ejercicio del
poder dentro del Estado. Sin embargo, aun
anticipando conceptos, debemos puntualizar
que frente a esta acepcin genrica existe
5
Ob. cit., p. 372.
6
Ver CARR, ob. cit., p. 255.
7 9
BIDART, ob. cit., p. 234 y CARR, p. 258.
114
otra ms restringida y especfica que reserva
la voz gobierno slo para el rgano y funcin
ejecutiva. As ocurre principalmente en los
sistemas parlamentarios donde el gobierno
es el Primer Ministro, el Gabinete. Por el
contrario en el sistema presidencialista se
da la tendencia opuesta: el gobierno in-
cluye tanto al rgano ejecutivo como al
legislativo8.
25. DE LA DIVISIN DE PODERES A LA
SEPARACIN DE FUNCIONES
La unidad del poder estatal no implica
ni la simplicidad de sus funciones ni la de
los rganos que las ejerzan. Al contrario, la
actividad estatal, como la misma vida social,
es de por s muy compleja y pueden distin-
guirse en ellas manifestaciones definidas.
Como anota Orlando, apenas los Estados
comenzaron a salir de la primitiva barbarie,
dibujronse en su estructura constitucio-
nal las diversas funciones, diversidad que
tena sus races en el principio mismo de
la unidad. Y es un error muy extendido en
las ideas modernas el sealar la divisin de
funciones como carcter de los gobiernos
modernos, cuando no existe tipo histrico
de Estado, aun de los primitivos, en el que
no aparezca alguna diversidad de rganos
y funciones.9
Sobre el particular resulta siempre til
recordar las reflexiones de Aristteles: En
toda polis hay tres partes que todo legisla-
dor prudente debe, en primer trmino,
ordenar convenientemente. Una vez que
se organicen bien estas tres partes, puede
8
Sin embargo hay que tener presente que esta
distincin no es tan rgida. Es as como en la Cons-
titucin de 1980, el Captulo IV se denomina GO-
BIERNO-PRESIDENTE DE LA REPBLICA, y acto
seguido, expresa: El Gobierno y la administracin
del Estado corresponden al Presidente de la Rep-
blica, quien es el Jefe del Estado (inc. 1, art. 24).
El Captulo XIII se denomina: GOBIERNO Y ADMI-
NISTRACIN INTERIOR DEL ESTADO (arts. 99 y
sgtes.). Por consiguiente, en el texto constitucional
la voz Gobierno se hace sinnimo de Ejecutivo. No
sucede lo mismo en leyes especiales. Por ej.: art. 121
del Cdigo Penal.
IZAGA, ob. cit., p. 266, t. I.
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
decirse que la polis est bien organizada; y
realmente las polis no pueden diferenciarse
unas de otras, si no es por la organizacin
diversa de estos tres elementos.10
Aunque es cierto que la separacin de
funciones corresponde a la aplicacin del
principio de divisin del trabajo, a tcnicas
organizativas e incluso a criterios de sen-
tido comn, no es menos efectivo que en
determinado momento histrico su consa-
gracin con rango constitucional obedece a
motivaciones fundamentalmente polticas:
poner cortapisas al poder de las monarquas
absolutas.
Como se ha explicado en la seccin cuar-
ta, la primera fase del Estado moderno se
caracteriza por la soberana del monarca. La
segunda fase se caracterizar por la vigencia
del principio de la soberana popular o na-
cional. El poder poltico emigra desde el Jefe
del Estado a la base del Estado, al pueblo; y
ese trnsito implica toda la modificacin de
instituciones y de conceptos. En tal sentido,
la difusin y posterior institucionalizacin
del principio de la divisin de poderes,
desempear un rol preponderante. La
divisin de poderes, dice Esmein, est des-
tinada a ser uno de los artculos del credo
de los filsofos del siglo XVIII.11
Los principales expositores de la doctrina
fueron el ingls Locke y el francs Mon-
tesquieu, ambos inspirados en la evolucin
experimentada por las instituciones inglesas a
partir de la segunda mitad del siglo XVII. Las
lneas que siguen procuran dar una sntesis
del pensamiento de ambos autores.
De acuerdo con su concepcin del ori-
gen del Estado,12 Locke expone en su obra:
Segundo Tratado de Gobierno Civil, la
idea de que un contrato original hace salir
a los hombres del estado naturaleza para
ingresar a la sociedad civil, donde encuen-
tra seguridad. Pero el pacto no entraa
renunciar a aquella parte de libertad que
Locke considera inalienable.
10
Poltica, traduccin de JULIN MARAS, Madrid,
1951.
11
Citado por IZAGA, ob. cit., p. 277, tomo I.
12
Ver texto complementario, Seccin Sexta
N 10.
115
Desde el punto de vista de la organiza-
cin, las libertades se garantizan dentro de
la teora del Estado formulada por Locke
mediante el sistema de la separacin de
poderes. Este pensador reconoce la exis-
tencia dentro del Estado de varios poderes
distintos entre s y atribuidos a rganos se-
parados; cada uno est habilitado y tiene
competencia para ejercer el poder en su
correspondiente mbito, pero sin rebasarlo
nunca. Por lo comn, las teoras polticas
estn ligadas a los hechos polticos y son
sugeridas por la realidad ambiente.
Sin duda, las circunstancias surgidas en
Inglaterra y que desembocaron en el Acta
de Establecimiento, permitieron a Locke
alcanzar su idea de la separacin de pode-
res. Es efecto, despus de oscilarse entre
el poder absoluto de la monarqua y la
dictadura parlamentaria con la repblica
de Cromwell, y vuelta a la monarqua ab-
soluta, se alcanza, por fin, como resultado
de esa oscilacin, un equilibrio de fuerzas
polticas que restablecer de otra manera
la situacin medieval, al tener que conci-
liarse el poder del Rey con el poder del
Parlamento. Esta situacin de hecho, este
modo de relacin entre poderes polticos,
fue lo que sin duda sugiri la teora de la
divisin de poderes, dentro de un Estado
nacido del pacto, entre un poder ejecutivo
y un poder legislativo; aqul dividido, a su
vez, en dos ramas: una administrativa y otra
judicial, atribuidas ambas en principio al
rey, pero ejercidas por vas independientes.
Todava reconoce Locke, aparte de estos
dos en verdad, tres poderes, otro ms, al
que llama de prerrogativa y al que atribuye
la decisin en los casos de emergencia o
excepcionales, lo cual significa reconocer
que no obstante todas sus divisiones internas
y orgnicas, el Estado constituye una unidad.
Anlogo sentido tiene el reconocimiento
de otro poder, al que Locke llama federa-
tivo, aplicando la palabra en su acepcin
original: el poder de declarar la guerra y
hacer la paz; de decidir, en fin, acerca de
los amigos y enemigos pblicos.
As pues, a comienzos del siglo XVIII
tenemos en Inglaterra la estructura bsica de
un Estado liberal y, con Locke, una doctrina
 Manual de Derecho Poltico
poltica adecuada, destinada a influir en el
mundo futuro. Tal influencia se manifies-
ta por lo pronto, ya a mediados del siglo
XVIII, en Francia, con Montesquieu, cuya
obra fundamental es El espritu de las leyes.
Lo que hace Montesquieu en su tratado
es describir las condiciones polticas de la
libertad segn como l cree encontrarlas
establecidas en la Constitucin de Inglaterra,
reelaborando las ideas de Locke junto con
los elementos de realidad prctica que l
pretende hallar en la monarqua inglesa.
El pensamiento de MONTESQUIEU, en su
clebre El espritu de las leyes. Cap. VI del
Libro XI, se sustenta en la siguiente propo-
sicin: la libertad descansa principalmente
sobre la divisin de poderes: legislativo,
ejecutivo y judicial, adscritos a rganos se-
parados entre s. En efecto, esta separacin
orgnica de los poderes constituye la mejor
garanta para la esfera de la libertad de los
particulares, ya que los poderes rivalizan, se
equilibran, se mantienen en un espritu de
emulacin que le hace a cada uno de ellos
ser celoso guardin de su respectivo mbito
de competencia y, de este modo, queda
entre ellos una zona libre para actuacio-
nes no reguladas, en las que ninguno est
autorizado a interferir, y que precisamente
constituye el mbito de libertad garantizado
a los particulares. El poder legislativo po-
see plenas facultades para dictar las leyes:
slo a l le compete establecer normas de
carcter general, que no otra cosa son, por
su esencia, las leyes.
Para MONTESQUIEU, si un mismo rgano
estatal ejerca el poder legislativo y el poder
ejecutivo, no poda existir libertad, porque
este rgano impondra leyes tirnicas para
tirnicamente ejecutarlas. Segn sus ideas,
la unin de ambos poderes proporcionara
a su titular tal cantidad de poder, que le
permitira actuar arbitrariamente, mien-
tras que su separacin impedira que el
legislador aprobase leyes que impusieran
cargas desorbitadas, debido a que no le
beneficiaran a l, sino al poder ejecutivo.
Tambin la unin del poder judicial con
el legislativo era algo condenable. Cuan-
do esto ocurra, los jueces se convertan al
mismo tiempo en legisladores, y en lugar
116
de declarar lo que es Derecho vigente, con
independencia de su voluntad, crearan el
Derecho a su propio arbitrio. Por ltimo,
si el poder judicial estuviese en las mismas
manos que el poder ejecutivo, los jueces
reuniran el poder de juzgar y ejecutar,
no pudiendo ser, por ello, neutrales. En
consecuencia, los tres poderes deban atri-
buirse a tres rganos estatales distintos e
independientes entre s.13
Como anota Francisco Ayala, inne-
cesario parece subrayar la importancia
que tuvo, en orden al desarrollo de las
instituciones polticas hacia la fase demo-
crtico-liberal del Estado, El espritu de las
leyes de Montesquieu. Se escribe esta obra
en Francia en plena monarqua absoluta,
siendo una de las que ms contribuyeron
a conformar la ideologa operante en la
Revolucin, a la cual aporta elementos que
resultan perfectamente identificables en
algunos de los documentos fundamenta-
les.14 Efectivamente, el artculo 16 de la
Declaracin de los Derechos del Hombre
y del Ciudadano de agosto de 1789, expre-
sa: toda sociedad en la cual la garanta
de los derechos no est asegurada ni la
separacin de los poderes determinada,
carece de constitucin.
Pero poco antes de la clebre Declaracin
francesa, la Constitucin norteamericana
de 1788 haba consagrado el principio de la
separacin de poderes: Artculo 1. Todos
los poderes legislativos aqu concedidos se-
rn atribuidos a un congreso de los Estados
Unidos, que se compondr de un Senado
y de una Cmara de Representantes. Ar-
tculo 2. El poder ejecutivo ser confiado
a un Presidente de los Estados Unidos de
Amrica. Artculo 3. El poder judicial de los
Estados Unidos ser atribuido a un Tribunal
Supremo y a Tribunales inferiores.
Sin incurrir en exageracin, puede decirse
que a partir de esa poca prcticamente todas
las constituciones promulgadas en el mundo
hicieron suya la teora de la separacin de
los poderes. Es ms, el principio, elevado a
13
Sobre el particular ver: E. STEIN, Derecho Poltico,
Editorial Aguilar, Madrid, 1973, p. 28.
14
Ob. cit., p. 232.
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
la categora de verdadero dogma, conserva
an en nuestros das plena vigencia.15
La amplia difusin y consagracin del
principio de separacin de poderes, no ga-
rantiza que ella escape a serias crticas. Para
muchos autores la transformacin de tres
funciones de un solo poder en tres poderes
iguales e independientes, no pasa de ser
un artilugio poltico-jurdico contrario a
la naturaleza del Estado y atentatorio a su
unidad orgnica: tan imposible es la vida
de un Estado en que los poderes estn se-
parados mecnicamente, como la de un
cuerpo humano cuyos miembros se conciban
separados y desunidos.
Tal punto de vista de algunos autores
contemporneos se refleja en la siguiente
sntesis:
Jellinek afirma que tan pronto se quie-
ra trasladar la doctrina de Montesquieu
a la realidad, surgen dificultades tericas
y prcticas. Seala, en el primer sentido,
que el fundamento de la concepcin ju-
rdica del Estado est constituido por el
reconocimiento de ste como una unidad,
de donde se deduce, como consecuencia
necesaria, la doctrina de la indivisibilidad
del poder del Estado. Por eso, cada rga-
no del mismo representa, dentro de sus
lmites, el poder del Estado. Es imposible,
pues, hablar de una divisin de poderes.
En la variedad de sus rganos no existe,
por tanto, sino un solo poder del Estado.
Seala tambin Jellinek, en cuanto a la
prctica, que en ninguna Constitucin se
aplica estrictamente la doctrina de divisin
de poderes y siempre existe, en definitiva,
preeminencia de algn rgano.16
Para Kelsen, la doctrina de Montesquieu
incurre en una confusin, puesto que al
separar los rganos separa las funciones
que lgicamente estn subordinadas en
las etapas de la creacin del derecho, sin
desmedro de la unidad de este ltimo. Coin-
cide adems, parcialmente, en la crtica de
Jellinek en cuanto a que el poder es uno e
15
Ver en anexo de este tomo: Los Principios del
Constitucionalismo Clsico, por MARIO VERDUGO MA-
RINKOVIC.
16
Ob. cit., pp. 459 y ss.
117
indivisible, ya que expresa 1a validez de un
orden jurdico. A esta crtica terica agrega
otra de orden prctico. La doctrina de la
divisin de poderes dice Kelsen envuelve
un postulado poltico que es el de asegurar
la libertad; pero en realidad no la asegura;
no basta que haya separacin de rganos
para que la libertad est garantizada.17
Segn Karl Loewenstein lo que en rea-
lidad significa la as llamada separacin
de poderes no es, ni ms ni menos, que
el reconocimiento de que por una parte
el Estado tiene que cumplir determinadas
funciones el problema tcnico de la divisin
del trabajo y que, por otra, los destinata-
rios del poder salen beneficiados si estas
funciones son realizadas por diferentes r-
ganos: la libertad es el telos ideolgico de
la teora de la separacin de los poderes. La
separacin de poderes no es sino la forma
clsica de expresar la necesidad de distribuir
y controlar respectivamente el ejercicio del
poder poltico. Lo que por lo general, aun-
que errneamente, se suele designar como
la separacin de los poderes estatales, es en
realidad la distribucin de determinadas
funciones estatales a diferentes rganos del
Estado. El concepto de poderes, pese a lo
profundamente enraizado que est, debe ser
entendido en este contexto de una manera
meramente figurativa.18
Tal vez una de las apreciaciones crticas
ms severas al principio de la separacin
de poderes, corresponda a Luis Izaga: Si
todo poder es de por s desptico, lo sern
cada uno de los tres poderes en su esfera,
en la que son independientes. En vez de un
dspota, tendramos que soportar a tres.
No se diga que se equilibran por la mutua
oposicin. Por qu, en vez de oponerse,
no se han de sumar para el ejercicio de
la tirana, si as les conviniera? Cmo se
consigue la armona por la oposicin, si
no existe entre ellos un supremo principio
de subordinacin orgnica, que, al existir,
destruya el principio mismo de la igual-
dad e independencia? Por lo tanto, para
el peligro indudable de despotismo, se va
17
Ob. cit., pp. 333 y ss.
18
Ob. cit., p. 55.
 Manual de Derecho Poltico
a buscar la solucin all donde no existe,
ni puede existir.19
Al margen de todas las consideraciones
precedentes, la doctrina reconoce que la
distincin de funciones y la adecuada se-
paracin de los rganos que las realizan,
junto con ser aconsejable desde el punto
de vista de la distribucin del trabajo, con-
tribuye igualmente a alejar el peligro de
abuso de poder.
A mayor abundamiento, debe tenerse
presente que la principal diferencia entre
los regmenes autocrticos y los demo-
crticos reside en que mientras en los
primeros existe concentracin del poder,
en los segundos existe la distribucin de
funciones. Por consiguiente, la doctrina
de MONTESQUIEU, debidamente compren-
dida y aplicada con flexibilidad, mantiene
a nuestro entender plena vigencia.
26. L A F UNCIN LEGISLATIVA
Comnmente se define la funcin le-
gislativa por la produccin de normas ge-
nerales y obligatorias, tendientes a regular
la conducta tanto de los ocupantes como
de los no ocupantes de los cargos o roles
de gobierno; y con respecto a todo tipo de
relaciones que se establezcan entre ellos.
Asimismo, es frecuente atribuir a la legis-
lacin el carcter de produccin, creacin
o establecimiento del derecho, lo que se
expresa con la frmula: mediante la ley se
crea el derecho. Con la funcin normativa,
el Estado cumple la misin principal de
plasmar el Derecho en normas para atenerse
a l en su actuacin.
Evidentemente, de que esta funcin se
realice bien o mal depende de que las nor-
mas se cumplan o no se cumplan, y que el
Estado pueda ser o no calificado como de
Derecho. El Estado de Derecho que es
uno de los pocos valores verdaderamente
positivos heredados de la Revolucin fran-
cesa existe all donde la funcin normativa
se desarrolla en forma lgica, ordenada y
19
IZAGA, ob. cit., p. 280, tomo I.
118
consecuente, de manera que provoca el
consentimiento espontneo del cuerpo
ciudadano.20
En doctrina predomina el criterio que lo
que caracteriza sustancialmente a la funcin
legislativa es, en esencia, su funcin de norma
innovadora y novedosa; vale decir, que hay
funcin o actividad en sentido sustancial
cuando se crea una situacin nueva con
relacin al orden preexistente, o si exis-
tiendo, lo modifica.21
Siguiendo a la doctrina alemana, la ma-
yora de los autores modernos distingue
entre la ley en sentido formal y la ley en
sentido material.
Las leyes formales se expresa, son to-
dos los actos acordados en forma legislativa
por el rgano legislador constituido inde-
pendientemente de la naturaleza ntima
de stos. Toda decisin que emana del
rgano que, segn la Constitucin de un
pas, tiene el carcter de rgano legislativo
dice Duguit.
Leyes materiales son todos los actos de
sustancia legislativa, no importa cul sea
el rgano que lo emita. Desde este punto de
vista, es ley todo precepto que lleve en s el
carcter intrnseco de ley, independiente del
cuerpo de que procede. Como caracteres
intrnsecos se mencionan: la generalidad,
el sentido abstracto y la obligatoriedad.
La aplicacin de esta distincin al derecho
positivo presenta dificultades, por cuanto la
generalidad de los textos constitucionales
resalta de manera especial el concepto for-
mal de ley. Esto se debe afirma Carr a
que la Constitucin, al colocarse inmediata-
mente en el punto de vista de las realidades
prcticas, no se preocupa de destacar la
definicin abstracta de las funciones, sino
que toma en consideracin principalmente
la actividad de los rganos. Por consiguien-
te, tiene cierta tendencia a confundir a la
funcin con la actividad del rgano y a tra-
tar como ley, por ejemplo, cualquier acto
del cuerpo legislativo. La Constitucin no
construye una teora funcional, sino un
sistema orgnico de los poderes. Por eso las
20
CARR, ob. cit., p. 257.
21
BIDART, ob. cit., p. 339.
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
funciones del Estado no suelen aparecer,
en los textos constitucionales, ms que en
su aspecto formal.22
Ello no implica como el mismo Carr
debe admitir que a veces las constitucio-
nes contemplan disposiciones que dan
pbulo para aplicar el concepto de ley
material. Tal ocurre, por ejemplo, cuando
el texto fundamental expresa: Todos los
ciudadanos son iguales ante la ley. En
este caso, dentro del trmino ley, quedan
incluidas, sin duda, todas las normas ju-
rdicas del Estado (las de rango constitu-
cional, las disposiciones reglamentarias,
las ordenanzas municipales, los estatutos
de entidades autnomas). Se ha usado,
pues, en este caso, la palabra ley en su
ms amplio sentido material.
Debe reconocerse, no obstante, que
al margen de las situaciones equvocas, la
generalidad de las constituciones, cuando
mencionan la palabra ley, lo hacen en el
sentido formal. Este sera el nico crite-
rio jurdicamente aceptable en los pases
de rgimen constitucional: llamar ley a la
formal, a la que es dictada por autoridades
especiales en ejecucin inmediata de la
constitucin. Es esta ley la que mantiene
una situacin de preferencia sobre las de-
ms normas o decisiones de las autoridades
constituidas incluso las del propio rgano
legislativo que slo son vlidas en la medida
en que se derivan de la primera.23
Se agrega que las dems caractersticas
que se atribuyen a la ley en su acepcin
estricta, no pasan de ser cualidades idea-
les, muy racionales, pero que no coinciden
ordinariamente con los ordenamientos po-
sitivos.
Otro tanto se expresa respecto a las teo-
ras finalistas que cualifican a la ley por sus
propsitos de bien comn, por su racio-
nalidad, por su justicia: slo constituiran
recomendaciones polticas para los gober-
nantes, pero nada ms, lamentablemente,
debera agregarse.
22
Ob. cit., p. 272.
23
CSAR QUINTERO, Los Decretos con valor de Ley,
Editorial Instituto de Estudios Polticos, Madrid,
1958, p. 55.
119
De acuerdo con la parte orgnica de
las constituciones promulgadas a partir de
fines del siglo XVIII, la funcin legislativa se
encuentra radicada en un rgano colegiado
que se estima representativo de la voluntad
nacional, por cuanto sus miembros son de-
signados por eleccin popular.
Ha predominado, igualmente, en los
textos constitucionales, la configuracin
de un rgano dual: Sistema bicameral.
Los argumentos que se exponen en favor
de este sistema son los siguientes: 1) La C-
mara baja representa el impulso de mejora
y de toda reforma progresista. El Senado
(Cmara alta) representa la tradicin y el
equilibrio; 2) Los acuerdos legislativos se
toman con ms reflexin y competencia al
pasar por una doble discusin y examen;
3) En los estados federales, es en el Senado
donde se encuentran representados los es-
tados miembros, lo que permite concretar
el principio de participacin.24
El hecho de que la funcin legislativa se
encuentre encomendada al rgano legis-
lativo no entraa que los dems rganos
queden totalmente excluidos de dicha ac-
tividad estatal. Por el contrario, la mayora
de los ordenamientos positivos admiten la
participacin del rgano ejecutivo en el
proceso de formacin de la ley (iniciati-
va, veto) y, en algunos casos, lo elevan a la
categora de colegislador (por ejemplo, la
Constitucin chilena de 1925 y de 1980).
Es ms, sea por razones especialmente pre-
vistas por el legislador, o por situaciones de
hecho, la responsabilidad del ejercicio de
la funcin legislativa queda en cierta forma
desplazada al rgano ejecutivo. Ello implica
entrar al mbito legislativo que algunos
autores denominan legislacin irregular,
lo que se trasunta en la dictacin de los
denominados decretos con fuerza de ley
y decretos leyes.
Los decretos con fuerza de ley (se suele
llamarlos tambin ley delegada) suponen
24
Sobre el rol adjudicado a las Cmaras que
integran el rgano legislativo, en los diversos orde-
namientos constitucionales, puede consultarse la
obra de THEO STAMMEM, Los Sistemas Polticos Actuales.
Editorial Guadarrama, Madrid, 1969.
 Manual de Derecho Poltico
la delegacin que el rgano legislativo hace
al ejecutivo de la facultad legislativa. Se los
define como una orden escrita expedida
por el Ejecutivo, obligatoria y general, so-
bre materias propias de una ley, en virtud
de una autorizacin que le ha conferido
expresamente el rgano legislativo.
La institucin de la legislacin delegada se
justifica por razones de conveniencia o nece-
sidad prcticas: la naturaleza esencialmente
tcnica o muy especializada de problemas
que no pueden ser abordados por asambleas
numerosas; la falta de una adecuada asesora
para los congresales; la urgencia de una so-
lucin legislativa para casos de excepcin, y,
muy particularmente, aunque generalmente
no reconocido, el hecho poltico real de la
existencia, accin y concierto de los grupos
de presin y centros de poder frente a los
cuales el Ejecutivo parece estar en mejor
posicin de dilogo o de resistencia que los
cuerpos legislativos.25
La institucin de una u otra manera ha
sido reconocida en los textos constitucionales
posteriores a la Primera Guerra Mundial.
Es as como se encuentra establecida en las
constituciones de Francia, Italia, Repblica
Federal de Alemania, Suecia, Colombia,
Panam, Venezuela, Yugoslavia y en muchas
Cartas Fundamentales de los nuevos estados
africanos. La prctica extraconstitucional
chilena fue institucionalizada con la Refor-
ma de 1970.26
Los diferentes ordenamientos positivos
presentan, generalmente, las siguientes reser-
vas en materia de legislacin delegada:
a) Dictacin expresa de una ley de de-
legacin o de habilitacin para dictar por
decreto normas con carcter de ley;
25
Sobre el tema ver: La delegacin de facultades
legislativas, por ENRIQUE EVANS DE LA CUADRA, en
Reforma Constitucional de 1970, Editorial Jurdica de
Chile, Stgo., 1970, pp. 109 y ss.
26
La Constitucin Poltica de 1980 consulta, en su
artculo 61, la posibilidad de que el Presidente de la
Repblica solicite autorizacin al Congreso Nacional
para dictar disposiciones con fuerza de ley durante
un plazo no superior a un ao, sobre materias que
correspondan al dominio de la ley.
El mismo precepto se encarga de sealar las ma-
terias sobre las cuales no es procedente la delegacin
y los requisitos y formalidades que debern cumplir
los llamados decretos con fuerza de ley.
120
b) Fijacin de un plazo determinado
para el ejercicio de esta funcin delega-
da. La Constitucin de 1980 fija un plazo
mximo de un ao;
c) Sealamiento, en la ley delegatoria,
de las materias a las cuales se extiende;
d) Prohibicin de que se afecten con
el ejercicio de la facultad delegada deter-
minados principios, materias, entes o ser-
vicios;
e) Control de la adecuacin de los de-
cretos con fuerza de ley de contenido y
extensin de las facultades delegadas, y
f) Exigencia ulterior de una ley de ra-
tificacin general o de ratificacin parcial
de los decretos con fuerza de ley, como
condicin o requisito para mantener su
vigencia.
Respecto a los decretos leyes, en primer
lugar cabe puntualizar que su origen se
encuentra vinculado directamente a los
gobiernos llamados de facto, esto es, gobier-
nos que asumen el poder al margen de
los cauces sealados por el ordenamiento
jurdico preestablecido.
Pese a que el tema del gobierno de facto es
abordado en este Manual al tratar las crisis
constitucionales, debemos sealar aqu las
consecuencias que derivan de su dictacin
para el ordenamiento jurdico.
Desde luego, se los ubica dentro del m-
bito de la legislacin irregular, por cuanto
suponen la disolucin de las cmaras repre-
sentativas y la consiguiente radicacin de la
funcin legislativa en el gobierno de facto.
El decreto ley presenta, por consiguiente,
las caractersticas siguientes: es emitido por
la autoridad que ha asumido de hecho el
poder poltico en plenitud; ha de referirse
a materias que el ordenamiento preexis-
tente reservaba a la ley y ha de ser dictado
en circunstancias anormales, en las que el
rgano legislativo se encuentre disuelto o
desconocido.
La doctrina coincide en que la validez de
los decretos leyes constituye un problema
metajurdico, ya que la circunstancia de que
sean acatados y produzcan efectos jurdicos
no obsta a que desde la perspectiva de la
legalidad preexistente carezcan de asidero:
rebasan los moldes constitucionales que
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
configuran la competencia de los rganos y
que limitan el poder de los gobernantes.
Los decretos leyes tienen la eficacia de las
leyes por razones extrajurdicas: es imposible
negar al poder, a un poder que lo puede
todo, la posibilidad de hacer tambin leyes,
y la actividad del Estado (sea legislativa o
ejecutiva) no puede suspenderse por motivo
alguno, ni aun a la espera de la normalidad
constitucional (estado de necesidad).
En todo caso, como se apreciar al estu-
diar el Gobierno de facto, la situacin de los
decretos leyes podr consolidarse jurdica-
mente en la medida en que el gobierno de
hecho se institucionalice jurdicamente.
Tampoco es posible dar una regla ju-
rdica absoluta acerca de la validez de los
decretos leyes dictados por un gobierno de
facto, una vez que se retoma al cauce de la
constitucionalidad. Desde luego, la carta
constitucional que sucediera a un rgimen
de facto s podra establecer normas relativas
a la validez de los decretos expedidos por
dicho rgimen. En este caso la vigencia de
dichos decretos dependera exclusivamente
de las disposiciones de la nueva constitucin,
cualesquiera que stos fueren.27
La opinin doctrinal predominante es
que, en trminos generales, deben seguir
rigiendo: as lo recomiendan la estabilidad
y seguridad jurdicas.28
27. L A FUNCIN EJECUTIVA
La funcin ejecutiva, dentro del esquema
tradicional de separacin de poderes, con-
siste en la aplicacin de las leyes aprobadas
por el Legislativo.
27
QUINTERO, ob. cit., p. 97.
28
En nuestro pas, se han dictado decretos leyes
durante tres perodos: septiembre de 1924 a diciem-
bre de 1925 (816 decretos leyes); junio de 1932 a
septiembre del mismo ao (669 decretos leyes) y
desde el 11 de septiembre de 1973 al 11 de marzo de
1981 (3.660 decretos leyes). A partir de esta ltima
fecha la Junta de Gobierno califica como leyes su
actividad legislativa, por cuanto, al entrar en vigencia
la Constitucin de 1980, aprobada en el plebiscito de
11 de septiembre de ese ao, el Gobierno ha dejado
de ser de facto para pasar a ser de iuris.
121
Ahora bien, la actividad ejecutiva se bi-
furca en una de carcter administrativo y
en otra de naturaleza poltica. La funcin
administrativa es la actividad del Estado me-
diante la cual ste realiza sus fines dentro del
orden jurdico. De esta manera se distingue
de la legislacin que, sustancialmente, es
creacin de derecho, y de la jurisdiccional,
actividad destinada a mantener el orden
jurdico. Por eso se suele decir que la ad-
ministracin es una funcin sublegal: no
puede alterar ni violar a la ley.
En tal sentido, dice CARR DE MALBERG:
administrar consiste en proveer por actos
inmediatos e incesantes a la organizacin y
al funcionamiento de los servicios pblicos.
Son actos administrativos todos los que no
implican para los particulares ninguna mo-
dificacin a su rgimen jurdico, tal cual ste
se halla establecido por las leyes vigentes.
Esto significa que la funcin administrativa
se halla constitucionalmente obligada, y
slo puede ejercerse bajo el imperio de
las leyes que la limitan jurdicamente. Es
decir, no crea derecho nuevo.
Cierto es que el legislador, por muy acu-
cioso que sea, no puede prever todas las
situaciones que en la prctica se originen
en la aplicacin de las leyes. Para superar
tales emergencias se otorga al administrador
cierta libertad de opcin. Se trata de las
llamadas facultades discrecionales en
oposicin a las facultades regladas. En
todo caso en el uso de las facultades discre-
cionales el administrador no debe incurrir
en arbitrariedad, y para ello debe atenerse
a la finalidad prevista por el legislador in-
terpretacin teleolgica.29
27.1. La funcin poltica
En el mbito de la funcin poltica el Jefe
del Ejecutivo (Primer Ministro o Presidente),
aun cuando siempre enmarcado dentro del
ordenamiento jurdico, tiene mayor libertad
de accin. Entre diversas alternativas, slo
a l corresponde decidir y lo que es ms,
29
Esta materia se profundiza en los cursos de
Derecho Constitucional y Derecho Administrativo.
Vase texto atinente a prrafo 27 de p. 137.
 Manual de Derecho Poltico
podr o no tomar dicha resolucin. Ejem-
plos expresivos de estas facultades polticas
son: convocatorias a plebiscito; disolucin
de la cmara poltica; declaracin de esta-
dos de excepcin constitucional; ejercicio
del derecho de veto; manejo de relaciones
internacionales; otorgamiento de indultos
particulares; patrocinio de proyectos de ley,
etc. A travs de estas decisiones se puede
apreciar el denominado tacto poltico
del gobernante. O como piensan otros, se
puede distinguir a un simple administrador
de un estadista.
Como dice XIFRA HERAS, el ejercicio
de la funcin poltica supone dirigir y con-
ducir la comunidad estatal al logro de sus
fines esenciales, satisfaciendo sus exigen-
cias; equivale a hacer efectivo el principio
unitario director de la orientacin poltica,
por encima de toda distincin o encasilla-
miento de las actividades estatales y englo-
bando armnicamente a todas ellas bajo su
impulso y direccin.30 Encasillar los actos
polticos en un esquema rgido resulta en
la sociedad contempornea tarea en ex-
tremo difcil, tanto ms si se Considera la
generalizada tendencia constitucional hacia
el fenmeno descrito como vigorizacin
del Ejecutivo.31
Por consiguiente, frente a las funciones
de rutina deben considerarse las polticas,
que implican la toma de decisiones ante
situaciones nuevas y nicas, no subsumibles
en normas o precedentes.
De un modo general, la funcin ejecutiva
tiene por finalidad asegurar el funciona-
miento del Estado, dentro del cuadro de
las leyes, para la aplicacin de los princi-
pios contenidos en dichas leyes. Para esto
es necesario primero realizar actos jurdi-
cos individuales, que apliquen a tal o cual
ciudadano, especficamente designado, las
disposiciones generales contenidas en una
30
Introduccin a la Poltica, Editorial Credsa, Bar-
celona, 1965, p. 161.
31
La Constitucin de 1925 y particularmente la de
1980 se caracterizan por la vigorizacin del Ejecutivo.
Entre las atribuciones polticas que el Presidente tiene
en la Constitucin vigente, se pueden mencionar las
de los nmeros 4, 5, 6 y 7 del art. 32.
122
ley, precisndolas y completndolas; as, se
debe nombrar funcionarios, dar autoriza-
ciones, celebrar contratos. Es necesario,
por otra parte, realizar actos materiales. La
funcin ejecutiva no se limita, pues, a una
simple ejecucin. Ella importa, en realidad,
prerrogativas bastante ms amplias, puesto
que all caben todos los actos jurdicos que
no tienen un carcter general e impersonal:
muchas decisiones de poltica interior y
todos los actos diplomticos se encuentran
en ella.32
En consecuencia, podemos estudiar el
gobierno desde los mismos puntos de vista
subjetivo y objetivo. Desde el punto de vista
objetivo, gobierno sera la actividad poltica,
es decir, aquella actividad de orden supe-
rior que concierne a la direccin suprema
y general del Estado en su conjunto y en
su unidad.
27.2. La funcin administrativa
La administracin tiene, en cambio,
por objeto, intereses pblicos, singulares,
vale decir, intereses particularmente de-
terminados y circunscritos que entran en
una esfera subordinada: aquella en que se
desenvuelve el poder pblico. Administra-
cin, entonces, significa una actividad de
un grado inferior a la de gobierno. Dios
gobierna el mundo, pero no administra.
Gobiernan y administran el Presidente de
la Repblica y sus ministros.
En Francia se hizo una tentativa, bajo
Napolen, de separar gobierno y adminis-
tracin desde el punto de vista objetivo.
Napolen gobernaba con su Consejo de
Estado, en cuanto designaba en el seno del
Consejo Delegados para los grandes asuntos.
En cambio los ministros estaban encargados
de los negocios corrientes. Por ello se ha
podido llegar a la siguiente distincin: 1.
La funcin administrativa consiste esencial-
mente en realizar los asuntos corrientes de la
Nacin. 2. La funcin gubernativa consiste
en solucionar los asuntos excepcionales que
32
MAURICE DVERGER, Instituciones Polticas y Derecho
Constitucional, Editorial Ariel, Barcelona, 1965.
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
interesan a la unidad poltica y en velar por
los grandes intereses nacionales.
Esta distincin, que se basa nicamen-
te en la importancia del asunto que debe
resolverse, puede resultar insuficiente en
muchos casos. La funcin gubernamental
trata de fijar las grandes directivas en la
orientacin poltica, en orientar a la nacin
por un camino determinado. Trazadas estas
grandes lneas polticas, deben ponerlas en
ejecucin para satisfaccin de las necesida-
des generales.
Podramos llegar, entonces, al concepto
de gobierno desde el punto de vista subjetivo
y objetivo, diciendo que debe entenderse
por tal la actividad de los rganos supremos
del Poder Ejecutivo, es decir, rganos inde-
pendientes, no sujetos a los otros rganos
administrativos, que tienen por objeto la
direccin suprema del Estado, encontrando
en l su funcionamiento y su causa jurdica.
Es lgico aadir que estos rganos superio-
res del Poder Ejecutivo, al mismo tiempo
que ejercen funciones de gobierno, pueden
ejercer funciones administrativas. De all
que el Presidente de la Repblica ejerza,
juntamente con los ministros, la funcin
poltica de gobierno y tambin la adminis-
trativa, mientras que los dems funcionarios
solamente pueden realizar tarea adminis-
trativa. En este sentido Ducrocq ensea
que cuando en la actividad del Estado se
distingue una actividad de gobierno o poltica
de una actividad administrativa, la primera
se refiere solamente a la actividad de los
rganos del Poder Ejecutivo y con la palabra
gobierno se indica la parte ms eminente de
las funciones atribuidas a esos rganos. La
Administracin es la accin que se realiza
para satisfacer las necesidades del Estado,
de acuerdo con las leyes y las directivas del
gobierno. El gobierno es, entonces, funcin
de iniciativa: da impulso y direccin a la
administracin. El gobierno es la cabeza y
la administracin es el brazo.33
En lo que atae a la estructura del rgano
ejecutivo, los sistemas adoptados por los
ordenamientos constitucionales detentan
33
MANUEL MARA DIEZ, Derecho Administrativo,
Buenos Aires, 1963, tomo I, pp. 111 y ss.
123
marcadas diferencias; pero es posible, como
simple nota indicativa, sealar como pre-
dominantes las siguientes caractersticas:
a) rgano unipersonal (excepcionalmen-
te colegiado); y b) duracin temporal del
mandato.
En el aspecto formal la funcin ejecutiva
es muy variada, pero la categora formal ms
elevada de los actos de mando es el decreto,
por emanar del rgano ejecutivo supremo
(Presidente, Consejo de Ministros). Despus
hay toda una gama de posibilidades; incluso
hay actos simblicos y a veces se producen
hasta por va de hecho.
Con respecto al decreto, prevalece el
mismo concepto formal que en relacin a
la ley. Es as como se lo define como un
mandamiento de carcter general o a t-
tulo individual dictado por la autoridad
administrativa, especialmente por el Jefe
de Estado, con las formalidades previstas
en el ordenamiento constitucional.
Jerrquicamente, el decreto se encuentra
subordinado a la Constitucin y a la ley.34
28. L A FUNCIN JURISDICCIONAL
La funcin jurisdiccional, en su senti-
do material, es la parte de la actividad del
Estado que consiste en expresar derecho,
en pronunciarlo.
Ahora bien, qu debe entenderse por
pronunciar el derecho? En el Estado
moderno dice Carr el derecho es el con-
junto de reglas formuladas por las leyes o en
virtud de las leyes, que constituyen el orden
jurdico del Estado. Pronunciar el derecho
no es, pues, crearlo, sino reconocerlo. El acto
jurisdiccional consiste, entonces, en buscar
y determinar el derecho que resulta de las
leyes, a fin de aplicarlo a cada uno de los
casos de que se hacen cargo los tribunales.
34
De acuerdo a la normativa de la Constitucin
de 1980, se distingue entre decretos de ejecucin y
decretos autnomos. Estos ltimos son aquellos que
dicta el Presidente en todas aquellas materias que
no sean propias del dominio legal (N 8, art. 32).
Estas materias son estudiadas en los cursos de Derecho
Constitucional y Derecho Administrativo.
 Manual de Derecho Poltico
El cometido de stos, por consiguiente, es
aplicar las leyes, o sea, asegurar el manteni-
miento del orden jurdico, establecido por
ellos. Por esto se califica generalmente a los
jueces como guardianes de las leyes.35
Existe la necesidad de pronunciar el de-
recho por un rgano especial por diversos
motivos:
a) Siempre que haya violacin de las
leyes. Y no slo porque toda violacin
debe ser castigada y restablecido el dere-
cho perturbado por los fines que explica
el Derecho Penal, sino tambin porque
no se debe proceder a ese castigo ni a ese
restablecimiento, sin que proceda un juicio
en que oficialmente consten el delito y la
culpabilidad del delincuente. As lo precisa
la seguridad personal.
b) Sin que exista violacin de derecho,
puede sobrevenir un desacuerdo en la ma-
nera de apreciarlo entre particulares o entre
los particulares y el Estado (por ejemplo:
la clusula de un contrato o testamento; el
alcance prctico de una ley).
c) Sin que sobrevenga ninguna de las
situaciones anteriores, como preliminar in-
dispensable para proceder a su ejercicio. As,
por ejemplo, la existencia de una deuda reco-
nocida, pero no pagada, otorga al acreedor
sobre los bienes determinados derechos cuya
realizacin, a su vez, implica actos coactivos.
Pero, ya sea por el axioma de que no es lcito
tomarse la justicia por su mano, ya porque es
necesaria la intervencin de agentes, debe
proceder siempre una oficial declaracin del
derecho y la autorizacin; a veces procede el
mandato de que se realicen determinados
actos. En la ejecucin de un testamento, en
la toma de posesin y ejercicio de la tutela,
la intervencin de la autoridad soberana y
oficial no slo se justifica plenamente, con
el fin de resolver las disensiones que en la
fijacin de los nuevos derechos y obligaciones
pudieran brotar, sino tambin por la necesi-
dad y conveniencia de prevenirlos.36
Las consideraciones expuestas explican
que en este trabajo utilicemos para designar
esta funcin la expresin jurisdiccional y no
35
Ob. cit., p. 635.
36
Ver IZAGA, ob. cit., tomo I, p. 615.
124
judicial, como tambin suele llamrsela. La
palabra juzgar evoca la idea de proceso o
juicio y tiene tradicionalmente un sentido
de arbitraje: el juez es un rbitro para las
partes contrarias. La palabra jurisdiccin,
en cambio, no implica necesariamente la
existencia de un proceso, sino que designa
simplemente una funcin que consiste en
pronunciar derecho.
Se ha discutido arduamente en doctrina
si la funcin jurisdiccional constituye una
actividad estatal independiente de la eje-
cutiva. Para numerosos autores Hauriou,
Duguit, Carr de Malberg, entre otros la
funcin jurisdiccional es un incidente de la
ejecucin de la ley, y debe, por lo mismo,
considerarse como una rama de la funcin
ejecutiva. No faltan, por cierto, en abono
a esta argumentacin, las invocaciones al
difusor del principio de divisin de pode-
res, Montesquieu, para quien los jueces
son la boca que proclama las palabras de
la ley; seres inanimados, y de acuerdo con
su teora, una tal administracin de la justi-
cia que tan slo aplica las leyes no precisa
de una institucionalizacin formal, puesto
que nace directamente. Por lo tanto, no es
poder propiamente dicho: prcticamente
no es nada.37
Para otros autores Esmein, Meyer, Da-
vin, Izaga no cabe duda de que la funcin
jurisdiccional debe ser considerada como
independiente de la ejecutiva y ejercida
por un rgano diferente. En primer lugar,
esa autonoma es consecuencia natural del
principio de la divisin del trabajo y de la
especialidad tcnica que la funcin misma
reclama. Pero hay ms, como expresa Meyer:
Puesta la vista tan slo en la justicia, sin
acepcin de personas ni de intereses, debe
dar, o estar en situacin de dar, sus fallos con
entera libertad, imparcialidad e indepen-
dencia. Y esa situacin de independencia
no la encuentra sino fuera de la esfera en
que vive y se mueve la actividad ejecutiva,
libre de los halagos y de sus coacciones, de
sus influencias polticas y partidistas.38
37
El espritu de las leyes, edicin citada. Libro XI,
Captulo 6.
38
Citado por IZAGA, ob. cit., tomo I, p. 620.
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
Por encima de las controversias doctri-
narias, lo cierto es que en la actualidad la
autonoma del poder judicial, es decir, su
ejercicio por rganos distintos e indepen-
dientes de los rganos que ejercen las otras
dos funciones, es un verdadero postulado
del Derecho Poltico, disciplina que consi-
dera esta independencia como un principio
integrador bsico del concepto Estado de
Derecho. Por lo dems, as lo ha consagrado
la mayora de los textos constitucionales
contemporneos.39
Debemos agregar, como se pormeno-
rizar ms adelante, que dentro de algu-
nos sistemas constitucionales, el rgano
jurisdiccional cumple el importantsimo
rol de supervigilar la constitucionalidad de
las leyes, esto es, salvaguardar el principio
de la supremaca constitucional.
Respecto a la organizacin del rgano
jurisdiccional, en los diversos textos cons-
titucionales existe cierto consenso de que
deben observarse las siguientes prescrip-
ciones: Los tribunales de justicia han de
estar distribuidos en el mbito territorial
del Estado en nmero y proporcin sufi-
cientes para el acceso viable de todos los
ciudadanos. Estos tribunales deben ser au-
tnomos e independientes en su respecti-
va esfera y demarcacin territorial. Pero
estn unificados, no slo por la unidad de
legislacin que aplican, sino por la coordi-
nada subordinacin a otros tribunales de
instancias superiores; y, finalmente, a un
Tribunal central y supremo, encargado de
dar unidad a la jurisprudencia y de velar
por la recta administracin de justicia.
Generalmente, las legislaciones optan
por establecer tribunales unipersonales en
primera instancia y colegiados para los de
segunda y casacin.
Respecto a la designacin de los miem-
bros de la judicatura, existen tres principales
sistemas: a) autogeneracin, que, como lo
indica su nombre, supone una total au-
tonoma del rgano jurisdiccional frente
a los otros; b) eleccin popular (procla-
39
Ver en Anexo de este tomo: Los Principios del
Constitucionalismo Clsico en nuestros ordenamientos
fundamentales, por MARIO VERDUGO MARINKOVIC.
125
mado por la Revolucin francesa y puesto
en prctica por diversos estados miembros
de los Estados Unidos de Norteamrica);
c) nombramiento por el Jefe del Estado o
por el Congreso; d) sistemas mixtos que
ofrecen como variantes: 1) Designacin
por el Ejecutivo con el consentimiento del
Senado (miembros del Tribunal supremo
federal de EE.UU.); 2) por el ejecutivo, a
partir de quinas o ternas propuestas por
los tribunales superiores (caso de Chile);
y 3) designacin por un consejo integrado
por miembros de los tres rganos del poder
Estatal (Francia, Italia).
Como una forma efectiva de reforzar el
principio de la independencia del rgano
jurisdiccional, las constituciones establecen
casi universalmente la inamovilidad judicial.
En virtud de ella los miembros de la judi-
catura tienen la seguridad de sus cargos, ya
que no pueden ser depuestos, suspendidos
ni trasladados contra su voluntad, sino por
causa plenamente justificada y consultada
en la ley con antelacin.
La inamovilidad no obsta, por cierto, a
que los jueces sean responsables en los casos
que se acredite incumplimiento o infrac-
cin de leyes, por ignorancia inexcusable,
descuido o mala fe. Los sistemas ideados
para hacer efectiva esta responsabilidad
son diversos, pero todos ellos coinciden en
tomar las debidas prevenciones a fin de que
el principio bsico de la independencia de
la judicatura no aparezca vulnerado.
La Declaracin Universal de los Dere-
chos Humanos en 1948, en su artculo 10,
considera como esencial la existencia en
todos los pases de un tribunal indepen-
diente e imparcial.
29. TIPOS DE GOBIERNO
Segn el grado de vinculacin entre
ejecutivo y legislativo, pueden distinguir-
se: 1) parlamentario; 2) presidencial; 3)
directorial (o de Asamblea, segn algunos
autores).
Antes de exponer sus rasgos, es preciso
aclarar que el estudio de las formas de
gobierno y los regmenes polticos se
 Manual de Derecho Poltico
aborda en el Segundo Tomo de esta obra,
ya que por razones de metodologa se ha
estimado que su comprensin se facilitar
una vez que se hayan analizado las fuerzas
polticas como partidos polticos; grupos
de presin; opinin pblica, etc.
Segn se interprete el principio de se-
paracin de funciones con mayor o me-
nor rigidez, se van a originar en la prctica
constitucional diversos tipos de gobierno.
Si la separacin funcional referida espec-
ficamente a la ejecutiva y legislativa tiene
una consagracin claramente decantada,
surge el sistema conocido como presidencial.
Si a esta misma relacin se le otorga, en el
texto constitucional, una mayor flexibilidad,
tenemos el tipo parlamentario. Finalmente, si
la relacin de interdependencia se enfatiza,
nos encontramos con el sistema conocido
como directorial.
Con una interpretacin simplista se po-
dra pensar que en el sistema presidencial se
produce una preponderancia del ejecutivo,
mientras que en el tipo parlamentario la
preponderancia se da en favor del Parla-
mento. Pero como anota Carr, con esta
concepcin no se logra calar en el fondo
de lo que una y otra interpretacin son,
porque lo verdaderamente caracterstico es
que en el rgimen presidencial se produce
o se verifica una interpretacin rgida de
la separacin de poderes (funciones), de
tal forma que se consideran los poderes
(rganos) como esferas autnomas dentro
del Estado, mientras que en la interpreta-
cin parlamentaria no se da esa separacin
rgida, sino que, por el contrario, existe un
mecanismo que engarza, conecta y relaciona
los poderes (rganos) entre s.
Loewenstein, en la misma lnea de in-
terpretacin, caracteriza los tres sistemas
enunciados en expresivos trminos: en el
tipo presidencial existe entre el ejecutivo
y legislativo una vinculacin de coordina-
cin; en el parlamentario la relacin es de
integracin, y en el de asamblea se produ-
ce una verdadera confusin de funciones y
rganos.40
40
LOEWENSTEIN, ob. cit., pp. 91 y ss.
126
Reconocen los autores que es muy difcil
encontrar en la realidad tipos de gobierno
que se ajusten a los esquemas tericos. Sin
embargo, tomando como referencia los
modelos ms clsicos de cada sistema es
posible esbozar una caracterizacin gen-
rica de ellos.
29.1. Tipo de gobierno parlamentario
El ejemplo clsico de parlamentarismo
es Inglaterra, donde el sistema se ha ido
configurando paulatinamente a partir de
la segunda mitad del siglo XVII. Si se quie-
ren comprender las instituciones polticas
actuales dice Stammen se har bien en
echar una ojeada a la historia de Inglaterra;
slo as se hace comprensible su conjuga-
cin en el proceso de gobierno.41 Cabe
puntualizar que el sistema se conforma
consuetudinariamente, y en la actualidad
ha devenido por sobre todo en un hbito
poltico basado en el fair play.
El parlamentarismo se extiende a Fran-
cia en el siglo XIX y despus se difundir
en todo el continente, para llegar a ser en
la actualidad el sistema predominante en
Europa.
Las instituciones del gobierno ingls no se
basan en ningn documento constitucional
unitario, sino que se han ido desarrollando
a travs de numerosas convenciones consti-
tucionales, y la costumbre ha jugado un rol
fundamental, especialmente por cuanto ha
sido repetida por las fuerzas participantes
en el proceso poltico. Las caractersticas del
sistema parlamentario han evolucionado a
lo largo de 250 a 300 aos. A comienzos del
siglo XVIII, el Primer Ministro necesitaba la
confianza del Parlamento tanto como la del
monarca. De 1721 a 1742, el Primer Minis-
tro, Sir Robert Walpole, perdi la confianza
del Parlamento y decidi dimitir, aunque
el rey todava confiaba en l, con lo que
cre un precedente. La teora y la prctica
del sistema parlamentario comenzaron de
aquel modo (Ducbacek).
41
Ver ANDR HAURIOU, ob. cit., pp. 241
y ss.
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
29.1.1. Estructura del gobierno parlamenta-
rio clsico. rganos y atribuciones. El rgano
ejecutivo del sistema parlamentario es de
estructura dualista o bicfalo, puesto que se
compone de: a) el Jefe de Estado (Corona
o Presidente) que carece de facultades de-
cisorias en el proceso poltico, pero cumple
un rol simblico moderador como factor
de integracin nacional; y b) el Jefe de
Gobierno, que es el Primer Ministro (Pre-
mier, Canciller), quien preside un rgano
colegiado, que es el Gabinete. El Jefe de
Estado puede ser un monarca de carcter
hereditario (Sistema parlamentario monr-
quico), como es el caso de Gran Bretaa,
los pases escandinavos, los Pases Bajos,
Blgica, Luxemburgo, Espaa y Japn; o
bien puede ser un Presidente de la Repblica
(sistema parlamentario republicano), como
son los casos de Italia, Repblica Federal
de Alemania, Francia y Grecia.
Finalmente, la funcin legislativa radica
en el Parlamento que se compone, en Gran
Bretaa, de la Cmara de los Comunes,
de generacin popular, y la Cmara de los
Lores, de carcter hereditario y vitalicio,
cuyas atribuciones han sufrido sensibles
disminuciones en el presente siglo.
a) La Corona: Gran Bretaa es una monar-
qua constitucional parlamentaria, donde la
transmisin de la Corona se verifica segn
las reglas del derecho sucesorio comn.
Progresivamente le han sido quitados la
mayora de sus poderes, los que pasaron al
Parlamento, al Gabinete, a los tribunales de
justicia, a las autoridades locales, etc. Hoy
slo le quedan algunos poderes residuales,
que se engloban bajo el nombre de pre-
rrogativa real42 en cuya virtud es posible
nombrar funcionarios, conceder la dignidad
de Par y otros ttulos, convocar, prorro-
gar y disolver la Cmara de los Comunes,
promulgar las leyes, proclamar la guerra
y concluir la paz, concertar tratados, etc.
Pero aparte de que el Parlamento puede
restringir la extensin de la prerrogativa,
42
DUVERGER, MAURICE, Instituciones Polticas y
Derecho Constitucional, Editorial Ariel, Barcelona, 5
edicin, 1970, p. 255.
127
sta pertenece al Rey slo nominalmente, ya
que en la prctica, su ejercicio corresponde
al Gabinete o Primer Ministro; ste es quien
adopta realmente las medidas de gobierno
y recomienda su ejecucin al Rey, quien,
en todo caso, tiene el derecho a estar per-
manentemente informado de la situacin
del pas por el Primer Ministro.
La Corona representa el espritu de los
ingleses, es el factor de estabilidad, de con-
tinuidad en la vida poltica y su prestigio
es inmenso. El monarca es irresponsable
polticamente, civil y penalmente. Es un
principio del Common Law que el Rey
no puede hacer el mal, en consecuencia,
no hay accin contra l. A contar de un
acuerdo constitucional de 1947 se admite
la responsabilidad administrativa del Mo-
narca en algunos actos (Jimnez de Parga).
El Monarca est asistido por un Consejo
Privado compuesto por todos sus conse-
jeros. Originariamente su influencia era
considerable, pero desde que el Gabinete,
que sale de ste, toma la autoridad que le
otorga la confianza parlamentaria, su papel
ha disminuido. Es, sobre todo, el rgano
a travs del cual el Gobierno debe hacer
pasar algunas de sus decisiones, para rati-
ficarlas, especialmente, la convocatoria o
disolucin de la Cmara y el ejercicio del
poder reglamentario.43
b) El Gabinete: Originariamente, el Ga-
binete dependa directamente del Rey. Sin
embargo, en el siglo XVIII, con la llegada
de la dinasta alemana Hannover al poder
quienes no entendan ni hablaban ingls,
el Gabinete se fue vinculando cada vez ms
al Parlamento, especialmente a la Cmara
Baja, buscando la aprobacin de su poltica.
A fines de ese siglo, el Rey slo poda tener
en funciones un Gabinete que contara con
la confianza del Parlamento. Asimismo el
Primer Ministro, que en un principio era
un intermediario entre el Rey y el Gabinete,
cobr preponderancia y se convirti en
verdadero Jefe del Gobierno.
Hoy, el Primer Ministro preside el Ga-
binete y es la pieza maestra del gobierno
43
BURDEAU, GEORGES, ob. cit., p. 305.
 Manual de Derecho Poltico
parlamentario. Su fuerte posicin se debe
a la circunstancia de que si formalmente
es nombrado por el Rey, sin embargo, en
realidad es elegido por el pueblo, atendido
a que el Rey est obligado a nombrar como
Primer Ministro al lder del partido mayori-
tario, es decir, aquel que ha triunfado en las
elecciones parlamentarias, que se verifican
en Gran Bretaa cada cinco aos.
El Gabinete tiene como misin fun-
damental la direccin poltica del pas.
Forma parte de una unidad mayor, que
es el Ministerio, es decir, el conjunto de
jefes de los departamentos ministeriales
de subsecretarios y de otros altos cargos. El
Gabinete es un cuerpo restringido forma-
do en el seno de aqul. Los ministros son
nombrados y destituidos jurdicamente por
el Rey, de acuerdo con lo propuesto por el
Primer Ministro, que es quien realmente
decide la composicin del Ministerio. Sus
miembros han de pertenecer a la mayora
parlamentaria, estando limitado por una ley
el nmero de pertenecientes a la Cmara
de los Comunes (Ministers of the Crown
Act. 1937), con lo que indirectamente se
aseguran unos puestos a los miembros de
la de los Lores (Garca-Pelayo).
El Gabinete es colectivamente responsa-
ble ante la Cmara de los Comunes, lo que
significa que el Gabinete en su totalidad o
un ministro individual se vern obligados a
dimitir cuando su poltica o gestin no sea
aceptada por la Cmara, es decir, cuando
pierde la confianza de sta. En la medida
que los partidos polticos con represen-
tacin en la Cmara sean disciplinados y
cohesionados, el Gabinete gozar de mayor
estabilidad. El bipartidismo, como vere-
mos, favorece la estabilidad del gobierno
parlamentario.
El Primer Ministro es el lder del Parla-
mento, toda vez que es el jefe del partido
mayoritario. l rinde cuentas al Rey de las
deliberaciones del Gabinete, a las que aqul
no asiste, desde la poca de Jorge I.
Entre sus atribuciones, corresponde al
Gabinete fijar las directrices de la poltica
interior y exterior del pas, el control de
la administracin y la determinacin de
la poltica financiera. Adems, el Gabine-
128
te dispone de iniciativa legislativa y de la
facultad de dictar decretos leyes, lo que le
otorga clara preeminencia en el campo
legislativo (Hauriou, 397).
La direccin general de la poltica de
gobierno del gabinete debe necesariamente
marchar de acuerdo y en armona con el
Parlamento, porque de lo contrario ste
puede emitir un voto de censura y obli-
garlo a dimitir. Sin embargo, frente a esta
situacin, el Primer Ministro dispone, como
contrapartida, de otro poder, que es la fa-
cultad para solicitar al Jefe de Estado que
disuelva la Cmara de los Comunes y llame
a nuevas elecciones. Esta facultad se puede
ejercitar frente a una mocin de censura
de la Cmara o el rechazo de un voto de
confianza.
Asimismo, tambin procede cuando las
circunstancias polticas lo aconsejan, por
ejemplo, frente a mayoras parlamentarias
inestables o cuando el Gobierno desea co-
nocer el parecer de la ciudadana. En 1982,
ante el conflicto de las islas Malvinas, la
Primera Ministra, Margaret Thatcher, disol-
vi la Cmara y llam a nuevas elecciones
anticipadamente, obteniendo clara mayora
parlamentaria.
c) El Parlamento. El Parlamento se com-
pone de dos Cmaras: la Cmara de los
Lores y la Cmara de los Comunes.
La Cmara de los Lores constituye una
supervivencia de las antiguas instituciones
inglesas. Su composicin es muy variada.
La integran, en su gran mayora, pares
hereditarios creados por el Rey, algunos
magistrados nombrados en forma vitali-
cia y los Lores espiritualmente. Originaria-
mente, sus poderes eran iguales a los de la
Cmara Baja, sin embargo, stos han sido
notablemente disminuidos mediante las
Parliament Acts de 1911 y 1949, careciendo
actualmente casi por completo de atribu-
ciones polticas. Sin embargo, constituye un
importante valor tradicional y se estima que
sus planteamientos contribuyen a orientar
a la opinin pblica.
La Cmara de los Comunes ejerce verda-
deramente la funcin legislativa. Su origen
se remonta al siglo XIV, pero su carcter
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
de asamblea democrtica data de la ins-
tauracin del sufragio universal en 1918.
Se compone de 650 diputados, elegidos
por escrutinio mayoritario uninominal,
a una sola vuelta. Mayoritario, porque el
candidato que obtiene mayor nmero de
votos es proclamado elegido. Uninominal,
porque cada circunscripcin electoral elige
un solo diputado.
Este sistema electoral ha contribuido a
mantener en Gran Bretaa el bipartidismo,
que es un factor importante para lograr
estabilidad gubernamental en el parlamen-
tarismo. El Partido Conservador y el Partido
Liberal fueron las fuerzas determinantes
durante el siglo pasado. A comienzos del
siglo XX surgi el Partido Laborista, que
logr marginar al Partido Liberal, con lo
que el debate poltico se centr entre con-
servadores y laboristas. Hoy se abre paso
nuevamente el Partido Liberal coalicionado
con el ala derechista del Partido Laboral,
bajo el nombre de alianza liberal-social-
demcrata.
El sistema britnico de dos partidos y
la disciplina partidaria han favorecido el
funcionamiento del parlamentarismo en
Gran Bretaa. Cada partido vigila a sus
elegidos y la lealtad de partido se produce
tanto en el Gabinete como en la mayora
de la Cmara de los Comunes.
Por otra parte, el partido de oposicin
cumple una funcin reconocida legalmente
y dirigida no a derribar al Gobierno para
convertirse ella misma en Gobierno, sino
que orientada a criticar, a incentivar y a in-
formar al cuerpo electoral, que ser quien,
en definitiva, se pronuncia a travs de las
elecciones. El jefe del partido opositor per-
cibe una remuneracin en cuanto lder de
la oposicin de Su Majestad y constituye
una posibilidad de gobierno alternativo, que
en cualquier momento puede convertirse
en poder.
La duracin de mandato de los diputados
es de 5 aos, aunque rara vez completan su
perodo, ya que, por lo general, la Cmara
es disuelta anticipadamente.
Adems de la funcin legislativa, la C-
mara de los Comunes controla al gobierno
adoptando o rechazando los proyectos de
129
ley de iniciativa gubernamental, formulando
preguntas e interpelaciones a los ministros y,
principalmente, manifestando su desconfianza
poltica a travs del voto de censura.
29.1.2. Funcionamiento del sistema parlamen-
tario.
La regla mayor es que el Gabinete no
puede gobernar si no cuenta con la confianza
del Parlamento, o ms precisamente, de la
mayora de aquella Cmara que procede
del sufragio universal. Ejemplo: Cmara de
los Comunes en el Reino Unido.
Esta necesidad de la confianza del Ga-
binete por medio del voto de la Cmara
Popular se acredita por el ejercicio de la
responsabilidad poltica, lo que trae consigo
la prdida del poder.
Los medios prcticos mediante los
cuales se ejerce esta responsabilidad pol-
tica son bsicamente dos. Por el primero,
el Primer Ministro plantea una cuestin de
confianza en la aprobacin de un proyecto
de ley y su rechazo determina la cada del
Gabinete. Su aprobacin llevar consigo
que el proyecto de ley sea sancionado y
que, por lo tanto, el Gabinete contina en
funciones. El otro sistema es de iniciativa
de los miembros del Parlamento, quienes
durante un debate proponen una mocin de
censura, la que aprobada o rechazada pro-
duce los mismos efectos que una cuestin
de confianza.
Sin embargo, el Gabinete dispone de
un arma que le permite ejercer sobre el
Parlamento una importante presin y que
tiene por objeto impedir quedar a menudo
en minora. Esta arma constitucional es el
derecho de disolucin con respecto a la Cmara
base o Cmara Poltica. Mediante el derecho
de disolucin se est significando que se
somete a la decisin del sufragio universal
las censuras parlamentarias y que, por ende,
al solicitar la confianza del cuerpo electoral,
ste soluciona el conflicto entre el Parla-
mento y el Gabinete. Hay que considerar
que hoy da el derecho de disolucin no
es slo un arma de ejercicio en el derecho
parlamentario destinada a solucionar un
problema poltico inmediato provenien-
 Manual de Derecho Poltico
te de las relaciones entre ambos poderes,
sino que se usa tambin para solucionar
conflictos de poderes, en los cuales se juzga
necesario un pronunciamiento popular,
aunque el gobierno no se encuentre afectado
por censuras o rechazos de cuestiones de
confianza. As, el presidente De Gaulle, en
1968, no obstante contar con mayora en la
Asamblea Nacional, decret su disolucin
ante la crtica situacin que estaba vivien-
do Francia a raz de los acontecimientos
producidos en la Universidad de Pars en
mayo de ese ao, que llevaron a una pa-
ralizacin total de la economa francesa
y a una grave crisis cambiaria y de divisas.
En las elecciones generales convocadas,
el Gobierno obtuvo la ms alta mayora
de diputados que ha conocido la historia
constitucional francesa.
No obstante que el Jefe del Estado
(Presidente de la Repblica o Monarca) es
irresponsable polticamente, no lo es, sin
embargo, por los delitos que ha cometido o
por los actos que ha realizado que atentan
contra la seguridad y el honor de la Nacin.
Existe juicio poltico en su contra, pudiendo
ser juzgado por el Parlamento.
Sin embargo, cabe hacer presente que
en Gran Bretaa el ejercicio de la pre-
rrogativa real es discrecional, es decir, no
puede el Rey ser controlado por los tribu-
nales de justicia. Este carcter discrecional
es la consecuencia del principio: el Rey
no puede obrar mal, que da lugar a la
inmunidad total y absoluta para todos los
actos del soberano.44
El rgimen parlamentario funciona
con regularidad y en forma eficiente en la
medida que existe bipartidismo (fuerzas
nicas de oposicin y Gobierno). Adems
requiere un sistema electoral que sea rea-
lista y mayoritario; y finalmente, que haya
adquirido conciencia de que el gobernar
no es un juego poltico, sino una funcin
de beneficio colectivo.45
44
DUVERGER, ob. cit., pg. 255.
45
El ejemplo de Inglaterra resulta muy ilustrativo
en esta materia.
130
29.1.3. Principales caractersticas de otros gobiernos
parlamentarios europeos: El sistema de gobierno
parlamentario britnico es el tipo clsico.
Desde el siglo pasado se ha extendido a la
mayora de los pases europeos, quienes lo
han adoptado con variaciones acordes a su
propia realidad poltica. Nos referiremos
someramente a los aspectos ms relevantes
que se apartan del sistema parlamentario
clsico, en los siguientes pases: Repblica
Federal de Alemania, Italia y Francia.
Repblica Federal Alemania: La Constitu-
cin Poltica de Bonn de 1949 consagra
los siguientes rganos de gobierno: a) El
Parlamento, que se compone de dos Cma-
ras: el Bundestag (Cmara Federal), que
representa al pueblo entero de la federa-
cin, y el Bundesrat (Consejo Federal), que
representa a los Estados; b) el Presidente
de la Repblica o Jefe de Estado, y c) el
Canciller Federal.
Las elecciones al Bundestag se realizan
cada cuatro aos, mediante un escrutinio que,
combinando la representacin proporcional y
el sistema mayoritario, favorece a los grandes
partidos. Slo alcanzan representacin los
partidos que hubiesen obtenido al menos un
5 de los votos vlidamente emitidos. Corres-
ponden al Bundestag las funciones del control
poltico; es decir, puede censurar al Gabinete
y aceptar o rechazar una mocin de confianza
solicitada por el Gabinete (Burdeau).
El Bundesrat o Cmara Alta es la Cmara
de representacin territorial y sus miem-
bros son designados por el Gobierno de
los Lnders en proporcin a su nmero de
habitantes, en razn de tres a cinco repre-
sentantes, como mnimo y mximo.
El Presidente de la Repblica es el Jefe de
Estado, elegido por cinco aos, reelegible
por una sola vez, por la Asamblea Federal,
que se compone de los diputados del Bun-
destag y de un nmero igual de miembros
elegidos mediante escrutinio proporcional
por los parlamentos de los Lnders.
La mayor atribucin del Presidente con-
siste en la presentacin al Bundestag de
un candidato al cargo de Canciller; puede,
adems, oponerse a la disolucin del Bun-
destag, solicitada por el Canciller federal.
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
El Canciller federal es el Jefe de Gobier-
no, elegido al comienzo de cada perodo
legislativo por el Bundestag, a propuesta del
Presidente de la Repblica. Si el candidato
propuesto no es elegido, el Bundestag puede
elegir otro por mayora absoluta dentro del
plazo de 15 das, contados desde la fecha del
escrutinio que rechaz al candidato presen-
tado por el Presidente de la Repblica.
El Canciller federal tiene un mandato por
un perodo de cuatro aos y no est obligado
a dimitir, sino cuando la misma Asamblea
(Bundestag), despus de haber pronunciado
un voto de desconfianza, se encuentre en la
posibilidad de elegir, al mismo tiempo y por
mayora absoluta, un nuevo Canciller a travs
del llamado voto de censura constructivo,
consagrado contitucionalmente en Alema-
nia Federal para combatir la inestabilidad
ministerial. Junto con derribar al Gobierno,
se debe formar una nueva mayora en torno
a un nuevo Canciller para que reemplace al
anterior gobierno.
Del mismo modo, frente al rechazo por
la Cmara de una mocin de confianza so-
licitada por el Canciller federal, ste puede
solicitar al Presidente federal la disolucin
del Bundestag, el cual debe resolver dentro
de 21 das, a menos que el Bundestag elija
un nuevo Canciller por mayora absoluta.
Italia: La Constitucin Poltica italiana
de 1948 establece el sistema parlamentario
y se ajusta muy fielmente al tipo clsico.
El Parlamento se compone de la Cmara
de Diputados elegida en escrutinio de lista
por representacin proporcional y el Senado
elegido por escrutinio uninominal, pero
con una reparticin posterior de carcter
proporcional de los asientos en la esfera
regional cuando ningn candidato alcance
el 65% de los votos vlidamente emitidos
(Biscaretti de Ruffia). En ambas, el mandato
tiene una duracin de 5 aos.
El rasgo distintivo del sistema consiste
en que ambas cmaras tienen idnticos
poderes. Una y otra pueden plantear la
responsabilidad del Gabinete y obligarlo a
dimitir. A su vez, ambas pueden ser disueltas
por el Jefe de Estado a solicitud del Jefe de
Gobierno.
131
El Jefe de Estado es el Presidente de la
Repblica, quien es elegido por un perodo
de 7 aos por un colegio compuesto por
los miembros de ambas Cmaras del Par-
lamento y 3 delegados por regin.
El Presidente nombra al Primer Ministro,
segn las reglas parlamentarias.
Para medir la importancia de la institu-
cin presidencial en Italia hay que tener en
cuenta la ausencia de cohesin de la mayora
parlamentaria y las divisiones internas de
los partidos. En circunstancias difciles el
Presidente es el nico poder oficial capaz de
ser escuchado por la nacin (Burdeau).
Francia: De acuerdo con la Constitucin
Poltica de 1958, el rgimen francs se carac-
teriza por la vigorizacin de las atribuciones
del Jefe de Estado. Con ello, se ha tratado
de superar los inconvenientes derivados
de la inestabilidad ministerial provocada,
entre otras causas, por el multipartidismo
que existi en Francia. Esta caracterstica
ha llevado a algunos estudiosos a denomi-
narlo gobierno semipresidencial.46 Algunas
facultades del Jefe de Estado estn sujetas a
referendo ministerial (las comparte con el
Gabinete), como por ejemplo, el nombra-
miento y cese de los ministros. Sin embargo,
posee importantes facultades propias que lo
diferencian de las caractersticas propias de
este rgano en el parlamentarismo clsico.
En efecto, el Jefe de Estado Presidente de
la Repblica est facultado para: a) disolver
la Asamblea Nacional, previa consulta con el
Primer Ministro y con los Presidentes de las
Cmaras legislativas; b) dirigir las sesiones
del Consejo de Ministros; c) nombrar al Pri-
mer Ministro en forma discrecional sin que
ste dimane necesariamente del Parlamento;
d) adoptar medidas excepcionales frente a
amenazas graves e inmediatas de las institu-
ciones de la Repblica, independencia de
la Nacin e integridad de su territorio (Art.
16), como por ejemplo, destituir al Primer
Ministro, y e) llamar a referndum.
Entre otras caractersticas propias del
rgimen francs, cabe sealar que el Jefe
46
Vase NOGUEIRA, A., HUMBERTO, El Rgimen
Semipresidencial, Santiago, 1985.
 Manual de Derecho Poltico
de Estado no es designado por un rgano
del Estado, sino que es elegido por toda la
ciudadana mediante sufragio universal,
circunstancia que lo coloca en posicin de
superioridad en relacin al Primer Ministro.
Adems, el cargo de Ministro es incompatible
con el de parlamentario; en consecuencia, el
acceso al gobierno obliga al parlamentario
a renunciar a su banco en el Parlamento
pasando a ocupar la vacante parlamentaria
el suplente respectivo.47
29.2. Tipo de gobierno presidencial
Supone que la misma persona es, a la
vez, Jefe de Estado y Jefe de Gobierno; los
ministros no son responsables polticamente
ante las asambleas. Existe en teora una
separacin rgida de los poderes constituidos.
El Presidente Jefe de Gobierno es adems
elegido por la ciudadana y responde de su
gestin ante l.
Este sistema de gobierno fue estable-
cido por primera vez por la Constitucin
norteamericana de 1787, y sus principales
instituciones son las siguientes:
29.2.1. rgano ejecutivo. El Presidente de la
Repblica ejerce la funcin ejecutiva en
su doble calidad de Jefe de Estado y Jefe
de Gobierno. Es elegido por cuatro aos,
reelegible por una sola vez, a travs de un
proceso electoral autnomo de dos grados
y puede, por lo tanto, ser expresin de la
mayora poltica distinta de la existente en
el Congreso Americano.
El Presidente es elegido conjuntamen-
te, en la misma frmula electoral, con el
Vicepresidente, quien lo subroga en caso
de vacancia y a quien corresponde presidir
el Senado.
El Presidente nombra a los Ministros o
Secretarios de Estado que son funcionarios
de su exclusiva confianza. Constitucional-
mente necesita el consentimiento del Se-
nado, pero tratndose de colaboradores
47
Vase HAURIOU, ANDR, Derecho Constitucional e
Instituciones Polticas, Editorial Ariel, Barcelona, 1971,
pp. 542 y ss.
132
inmediatos, esta asamblea siempre da su
consentimiento. Los ministros no tienen
acceso a las sesiones del Senado o de la
Cmara de Representantes.
El Presidente carece de iniciativa le-
gislativa. Sin embargo, puede sugerir que
ciertas leyes sean aprobadas por el Congre-
so, particularmente en su mensaje anual,
que constituye, en el hecho, su programa
legislativo para el ao en curso. Pero el
Congreso puede rechazar este programa
legislativo e incluso el presupuesto nacional,
y el Presidente no puede impedirlo.
Segn la Constitucin, el Presidente de
los Estados Unidos dispone de numerosos
poderes. Posee la potestad reglamentaria,
propia de todo Jefe de Estado, es el jefe de la
administracin federal, conduce la poltica
exterior, es comandante en jefe de las fuer-
zas armadas y est facultado para conducir
operaciones militares. (Hauriou.)
El Presidente tiene el derecho de veto
contra las leyes votadas por el Congreso,
y prepara el presupuesto federal que es
posteriormente sometido a tramitacin
legislativa.
El Presidente es irresponsable poltica-
mente ante el Congreso. Slo responde
de sus actos ante la nacin que lo ha ele-
gido por sufragio universal. En el hecho,
el Presidente se apoya en la opinin p-
blica, con la que existe una comunicacin
casi cotidiana. Sin embargo, el Congreso
puede obligarlo a dimitir a travs del im-
peachment o acusacin constitucional,
que es el procedimiento empleado para
hacer efectiva la responsabilidad penal del
Presidente por traicin u otros crmenes
o delitos graves.
29.2.2. rgano legislativo: Radica en un Con-
greso compuesto por el Senado y la Cmara
de Representantes.
El Senado est compuesto de dos miem-
bros por Estado, en un total de 100, elegidos
por 6 aos y renovables por tercios cada dos
aos en el momento en que tienen lugar las
elecciones a la Cmara de Representantes.
(Hauriou).
Ejerce la funcin legislativa en igualdad
de condiciones que la Cmara Baja, salvo
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
el monopolio de la iniciativa en materia de
impuestos reservado a la Cmara; se asocia a
la funcin ejecutiva dando su aprobacin a
algunos nombramientos (ministros de Estado,
jueces, embajadores), ratifica los tratados
internacionales concluidos por el Presidente;
ejerce, adems, una funcin jurisdiccional
en la tramitacin del impeachment tras
diligencias acordadas por la Cmara.
La Cmara de Representantes se com-
pone de diputados elegidos por 2 aos por
el pueblo de la Unin en proporcin al
nmero de habitantes de cada distrito.
Las atribuciones esenciales del Congreso
son de orden legislativo y no puede delegar
facultades legislativas al Ejecutivo. Ejerce
el poder constituyente en cuanto le est
encomendada la redaccin del contenido
intelectual de las enmiendas. Tiene adems
poderes de supervisin sobre el funciona-
miento de los servicios pblicos y los fun-
cionarios federales. (Hauriou).
Los partidos que tienen representacin en
el Congreso norteamericano no son ideolgi-
cos ni de concreciones programticas firmes,
sino que adquieren importancia durante
los perodos eleccionarios. El bipartidismo
est claramente influenciado por la accin
de los grupos de presin que canalizan su
actividad a travs de ellos para llegar a los
diversos sectores de la opinin pblica.
El Congreso no puede forzar ni al Pre-
sidente ni a sus Ministros a dimisionar. Por
su parte, el Presidente no tiene derecho de
disolucin sobre el Congreso.
Cada uno de los poderes es independien-
te en su organizacin y funcionamiento.
Cada uno posee en su dominio propio la
facultad de estatuir. Por otra parte, como
lo pretenda Montesquieu, cada uno tiene
igualmente la facultad de impedir en caso
necesario al otro Poder. As, el Presidente
de EE.UU. tiene derecho de veto sobre las
leyes que se aprueban en el Congreso y para
estos efectos procede una nueva delibera-
cin del Congreso, que necesitar de una
mayora de dos tercios de sus miembros
para insistir en ellas.
Por otros medios, y este derecho perte-
nece al Senado, esta corporacin aprueba
los Tratados, los nombramientos de los
133
funcionarios ms importantes, tiene po-
deres presupuestarios (aprobar o rechazar
el presupuesto), puede designar comisio-
nes investigadoras y asimismo destituir al
Presidente de la Repblica mediante el
impeachment o juicio poltico.
Es necesario sealar, no obstante, que la
separacin de los Poderes tan rgida estable-
cida por los Constituyentes de 1787, en la
realidad est atenuada de dos maneras:
En primer trmino, el Presidente de
la Repblica va adquiriendo un rol cada
vez ms preponderante y, en la prctica,
obliga al Congreso a que siga sus puntos
de vista cuando stos han sido aprobados
por la opinin pblica.
Enseguida, se ha establecido un cierto
parlamentarismo de colores. As los diver-
sos Secretarios de Estado toman contacto
de tipo oficioso con el Congreso previo a
las discusiones legislativas, que resultan as
extraordinariamente eficaces.
De otra manera el rgimen no habra
podido funcionar.
29.2.3. rgano judicial: Debido a la forma
de Estado federal, hay tribunales propios
de cada Estado y otros propios del Estado
federal.
En la cspide se encuentra la Corte Su-
prema Federal que se compone de nueve
jueces inamovibles, nombrados vitalicia-
mente por el Presidente de la Repblica
con acuerdo del Senado. El Chief-Justice,
es decir, el Presidente de la Corte Suprema
es el segundo personaje del Estado y tiene
preferencia de rango con respecto al vice-
presidente. (Hauriou).
El rgano judicial norteamericano
desempea un importante rol poltico-ju-
risdiccional que se concreta en el control del
federalismo y en el control jurisdiccional de
la constitucionalidad de las leyes. A travs
del primero se busca que tanto el Estado
federal como los estados miembros respe-
ten el reparto de competencia establecido
por la Constitucin de 1787. Se trata de
comprobar si los tribunales de los Estados
se preocupan de impedir aquellas leyes de
los Estados particulares que estuvieran en
contradiccin con la Constitucin federal
(Hauriou). A travs del segundo se trata de
 Manual de Derecho Poltico
observar la concordancia de la ley ordinaria
con la Constitucin Poltica en el mbito del
Estado particular en relacin a su propia
Constitucin como en el marco federal.
29.2.4. Gobierno presidencialista: La vigoriza-
cin del ejecutivo que, como se estudiar,
es una de las caractersticas del neoconsti-
tucionalismo, ha tenido especial incidencia
en el tipo de gobierno presidencial. En
efecto, en los pases de Amrica latina y
frica, que adoptaron el modelo de los
Estados Unidos de Norteamrica, el rol del
ejecutivo ha adquirido tal relevancia que
ya no es posible sostener la existencia de
un equilibrio de poderes.
Por ejemplo, en estos sistemas el Pre-
sidente a diferencia de lo que ocurre en
el modelo presidencial clsico desarro-
lla una actividad legislativa intensa: es un
verdadero colegislador que incluso, sobre
ciertas materias, tiene iniciativa exclusiva
para presentar proyectos.48 Se denomina a
estos gobiernos como presidencialistas.
29.2.5. Gobierno semipresidencial. Cabe se-
alar que en las ltimas dcadas se ha ido
perfilando otro tipo de gobierno, cuyas
caractersticas tampoco corresponden a
los modelos clsicos del presidencial ni al
parlamentario y que, por el contrario, incor-
poran instituciones y mecanismos de ambos.
Tal ocurre con los sistemas implementados
en las constituciones de Irlanda, Austria,
Islandia, Portugal, Finlandia y Francia.
Aun cuando Duverger propone llamar a
estos tipos de gobierno semipresidenciales,
reconoce que en ellos predominan los ele-
mentos parlamentarios: ejecutivo dual (jefe
de Estado y jefe de gobierno); responsabilidad
poltica del gabinete frente al parlamento;
posibilidad de disolver el parlamento por
iniciativa del ejecutivo. Como elementos del
tipo presidencial se advierten: Presidente de
la Repblica elegido por sufragio universal
y premunido de amplias facultades; se opo-
nen a l el primer ministro y los ministros,
48
La Constitucin de 1925, despus de las Re-
formas de 1943 y 1970, configura un sistema con
estas caractersticas.
134
quienes desarrollan actividades guberna-
mentales y administrativas con respaldo del
parlamento.49
La Constitucin de Chile de 1980 en
su texto original estableca un sistema que
tampoco engarza con los modelos clsicos:
un ejecutivo extremadamente vigorizado,
con facultades para disolver por una vez
la Cmara de Diputados y, en materia de
reforma constitucional, otorgaba un veto
definitivo al Presidente de la Repblica.50
29.3. Tipo de gobierno directorial
Como anota Jimnez de Parga, este siste-
ma se articula con una confusin de poderes
en beneficio de la cmara representativa.
El gobierno es un nuevo comisionado de
la asamblea: ni puede decidir de acuerdo
con su propio parecer, ni puede presionar
sobre los diputados. Como comisionado
es nombrado directamente por la cmara
todopoderosa.51
Este tipo de gobierno se encuentra es-
tablecido en la Constitucin Helvtica de
1848, revisada en 1874, y sus rasgos generales
son los siguientes:
El Consejo Federal, organismo ejecutivo
de siete miembros, es elegido cada cuatro
aos por el Parlamento. El Consejo Federal
tiene iniciativa en las leyes junto con las
Asambleas; sus miembros tienen acceso a
las Cmaras y pueden participar en sus de-
bates. Pero si se produce un conflicto entre
el Ejecutivo y el Parlamento, el primero no
dimisiona ni puede disolver el Parlamento.
Simplemente procede a modificar su poltica
para armonizarla con los requerimientos
de la mayora de las Asambleas.
Lo curioso es que el Ejecutivo suizo, jurdi-
camente subordinado al Legislativo, tiene una
49
En nuestro medio HUMBERTO NOGUEIRA ha
propuesto la denominacin democracia ejecutiva
dualista, con correctivo presidencial (El Rgimen
Semipresidencial, Stgo., 1985).
50
La reforma constitucional de 1989 suprimi
estas facultades del Presidente de la Repblica.
51
MANUEL JIMNEZ DE PARGA, Los Regmenes Pol-
ticos Contemporneos, Editorial Tecnos, Madrid, 1965,
p. 142.
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
gran estabilidad. Sus miembros son elegidos
en forma indefinida y hay casos de Ministros
que han conservado sus cargos durante ms
de 25 aos. Las razones de esta estabilidad
radican en la idiosincrasia del pueblo suizo
y su alto grado de cultura cvica.
Algunos autores ven en el rgimen suizo
un gobierno de Asamblea, ya que el Parla-
mento elige un comit que debe plegarse
a sus directrices y obedecer sus mociones,
sin poder utilizar el arma de la disolucin,
ni siquiera la de la cuestin de confianza o
la amenaza de dimisin.52 Jurdicamente
es cierto que el Consejo Federal es slo un
rgano comisionado por la Asamblea; sin
embargo, las condiciones del rgimen de
Asamblea no se cumplen, ya que la asamblea
federal no est en sesin permanente sino
que celebra cortas sesiones anuales, las que
no exceden en total de los 2 3 meses. En
consecuencia, la Asamblea no tiene medios
de controlar de manera constante al rgano
ejecutivo que es un rgano nico cuya fun-
cin es, por esencia, continua y que en Suiza
goza de gran estabilidad. Por tanto, si bien el
rgano legislativo goza de una preeminencia
constitucional y jurdica frente al Ejecutivo,
este ltimo goza de una independencia su-
ficiente gracias, sobre todo, a su estabilidad
frente a una Asamblea de sesiones muy breves.
Siguiendo el pensamiento de A. Hauriou,
hemos estimado preferible designar al rgi-
men suizo como gobierno directorial y no
como gobierno de Asamblea.
29.4. Tipo de gobierno de la actual
Federacin Rusa
Tras la disolucin de la Unin Sovitica
en 1991, Rusia tambin denominada Fede-
racin Rusa ha ido creando su propio rgi-
men de gobierno, cuyos rasgos principales
se indican brevemente, con la advertencia
que todava existen cambios institucionales
no totalmente decantados.
La antigua Constitucin de 1977 fue
reemplazada por una nueva Carta Funda-
mental, aprobada por referndum el 12
52
HAURIOU, ANDR, ob. cit., p. 491.
135
de diciembre de 1993, que introdujo una
forma de gobierno que se caracteriza por
poseer un rgano presidencial con fuertes
atribuciones polticas.53
El artculo 1 de la Constitucin decla-
ra que la Federacin Rusa es un Estado
Democrtico Federal de Derecho regido
por un sistema de gobierno republicano.
Reconoce el principio de separacin de
poderes y la distincin entre los siguien-
tes rganos que detentan el poder esta-
tal: Presidente de la Federacin Rusa; la
Asamblea Federal u rgano legislativo; el
Gobierno de la Federacin; y el Tribunal
de la Federacin.
La funcin ejecutiva corresponde al Pre-
sidente de la Federacin Rusa, quien es el
Jefe de Estado y representa a la Federacin
en el interior del pas y en el mbito inter-
nacional. Es elegido cada cuatro aos por
sufragio universal directo secreto (art. 81)
y reelegible por una sola vez. Consta de nu-
merosas e importantes atribuciones entre las
que radica su facultad para nombrar al Jefe
de Gobierno (o Presidente del Gobierno)
previo consentimiento de la Duma (Cmara
Baja). Adems, el Presidente de la Federacin
puede disolver la Duma en los casos y segn
lo establecido por la Constitucin Federal,
pudiendo convocar a nuevas elecciones. El
Presidente del Gobierno (o Primer Minis-
tro) es polticamente responsable ante la
Cmara Baja y se mantiene en funciones
mientras cuente con su confianza.
En atencin a las importantes facultades
polticas y administrativas que constitucional-
mente detenta el Jefe de Estado y las caracte-
rsticas del Jefe de Gobierno, puede estimarse
que el actual rgimen ruso se asemeja a un
tipo de gobierno semipresidencial.
El rgano legislativo y representativo es
el Parlamento o Asamblea Federal. Consta
de dos cmaras: la Cmara Alta o Consejo
de la Federacin y la Cmara Baja o Duma
Estatal integrada por 450 diputados que
se eligen cada 4 aos.
La Federacin Rusa mantiene una forma
estatal de carcter federal. El territorio se
53
Vase Texto Complementario Seccin Sexta,
atinente a prrafo 29.4 de p. 138.
 Manual de Derecho Poltico
divide en 21 repblicas autnomas, y en otros
entes territoriales como son los territorios,
las regiones, ciudades federales, regiones
autnomas y las comarcas autnomas.54
54
Como antecedente histrico se ha estimado
conveniente reproducir una resea global de los
principales aspectos del tipo de gobierno que im-
per en la ex Unin Sovitica y en las ex Repblicas
Socialistas, segn Biscaretti Di Ruffia:
La Constitucin Sovitica de 1977, al igual que
la de 1936, desconoce el principio de separacin de
poderes y entrega a un rgano el Soviet Supremo
la totalidad del poder. Las dems instituciones pol-
ticas tienen poder slo en cuanto ste les haya sido
delegado por el Soviet Supremo (art. 2).
El Soviet Supremo equivale al parlamento de los
pases occidentales y se compone de dos cmaras: el
Soviet de la Unin, que es elegido directamente
por la poblacin en distritos electorales de igual
extensin, y el Soviet de las Nacionalidades, cuyos
miembros son tambin elegidos en votacin directa
por la ciudadana en cada una de las distintas Rep-
blicas y otras partes de la Unin. Cada Repblica de
la Unin elige 25 representantes en esta rama del
Parlamento; cada Repblica autnoma, 11; cada Re-
gin autnoma, 5 y cada Territorio autnomo, 1.
Las dos Cmaras poseen las mismas atribuciones y
funcionan en forma paralela. En ciertas oportunida-
des en pleno como Soviet Supremo. Los perodos
de sesin son extremadamente breves: sesionan dos
veces al ao y por lapso de das.
De esta circunstancia se infiere que el poder po-
ltico del Soviet Supremo es ms bien nominal y
su rol se traduce en ratificar o convalidar decisiones
que en tomarlas.
Con todo, como ya se ha mencionado, las dems
instituciones polticas de la Unin Sovitica derivan su
poder del Soviet Supremo. Es el caso del Presidium
del Soviet Supremo Jefatura colectiva o Junta direc-
tiva del Estado en la Unin Sovitica compuesto por
el Presidente, sus 15 vicepresidentes, 16 miembros
simples y un secretario.
Las atribuciones del Presidium son amplias: du-
rante el receso del Soviet Supremo que como ya se
ha dicho cubre la mayor parte del ao el Presidium
se aboca a los asuntos de ese rgano. Sus facultades
legislativas son variadas: decretos con fuerza de ley,
leyes interpretativas, etc. (arts. 121 N y 122).
El Poder Ejecutivo corresponde al Consejo de
Ministros de la URSS. Su designacin deriva tambin
del Soviet Supremo, rgano ante el cual es responsable
y al que debe rendir cuenta de su mandato.
136
La Constitucin de 1993 reconoce el
principio de supremaca constitucional y
consagra la existencia de un Tribunal Cons-
titucional.54
Este rgano colegiado est integrado por el
Presidente del Consejo de Ministros de la URSS,
los primeros vicepresidentes y vicepresidentes, los
ministros de la URSS y los presidentes de los comits
estatales de la URSS. (art. 129).
STAMMEN considera que, atendiendo a las fa-
cultades polticas y administrativas que tiene este
Consejo, debe estimarse que es el organismo estatal
ms importante ms importante que el Soviet Su-
premo y su Presidium.
Pero para muchos estudiosos del rgimen sovitico,
la institucin clave del sistema se encuentra contenida
en el artculo sexto de la Constitucin: La fuerza
dirigente y orientadora de la sociedad sovitica y el
ncleo del sistema poltico, de las organizaciones
estatales y sociales es el Partido Comunista de la
Unin Sovitica. El PCUS existe para el pueblo y
sirve al pueblo.
Pertrechado con la doctrina marxista-leninista, el
Partido Comunista determina la perspectiva general
del desarrollo de la sociedad, la lnea de la poltica
interior y exterior de la URSS, dirige la gran actividad
creadora del pueblo sovitico e imprime un carcter
sistemtico y cientficamente fundamentado a su
lucha por el triunfo del comunismo.
Todas las organizaciones del partido actan en
el marco de la Constitucin de la URSS.
El tipo de gobierno implementado por las cons-
tituciones de otros Estados socialistas periodo 1944-
45 presenta ciertas similitudes con el modelo de la
Unin Sovitica en lo tocante a la concentracin de
poder renuncia por lo tanto al principio de separacin
de poderes y a la exaltacin, por lo menos nominal-
mente, de un rgano colegiado de eleccin popular
como supremo detentador del poder estatal.
A diferencia de lo que ocurre en la Unin Sovitica,
en alguno de estos pases se reconoce un pluralismo
controlado larvado, anotan sus detractores.
Cabe puntualizar que la ex Yugoslavia, a partir
de 1948, inicia un alejamiento del modelo sovitico,
tanto en lo que se refiere a sus instituciones polticas
como en lo tocante a su estructura econmica y social.
El principio de la unidad del poder estatal aparece
sensiblemente atenuado.
(Sobre el particular ver BISCARETTI DI RUFFIA,
PAOLO, Introduccin al Derecho Constitucional Compara-
do, Editorial Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
1975, pp. 239 y ss).
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
Texto atinente a prrafo 27:
La funcin ejecutiva
THEO STAMMEN
Sistemas polticos actuales
Editorial Guadarrama, Madrid, 1977,
pp. 139-141
EL SISTEMA DE GOBIERNO EN
ESTADOS UNIDOS
Si se toma la Constitucin de los Estados
Unidos, queda uno sorprendido de su brevedad:
slo consta de siete artculos, a los que ms tarde
les han sido aadidas veintids amendments
(disposiciones complementarias). En esos siete
artculos se regula lo siguiente: art. 1: el poder
legislativo; art. 2: el poder ejecutivo; art. 3; el
poder judicial; art. 4: la posicin y los derechos
de los diferentes Estados de la Federacin; art.
5: el procedimiento para modificar o comple-
tar la Constitucin; art. 6: el tratamiento de
anteriores deudas pblicas y la validez general
de la Constitucin; art. 7: la ratificacin de la
Constitucin.
Las amendments 1 al 10, que fueron aa-
didas a la Constitucin el 3 de abril de 1791,
contienen la Bill of Rights, el catlogo de los
derechos fundamentales, que hoy es parte inte-
gral de la Constitucin. Las restantes disposi-
ciones complementarias contienen enmiendas
constitucionales que se hicieron necesarias en
el proceso de la paulatina democratizacin de
la sociedad americana en el transcurso de los
siglos XIX y XX.
El sistema de gobierno que traza se basa en
una estricta aplicacin del principio de separacin
de poderes (separation of powers). Se puede
hablar de una construccin triangular, cuyos
tres lados o ngulos quedan formados por el
Presidente (como Jefe del Ejecutivo), el Con-
greso (como Poder Legislativo) y la Supremo
Court (como la suprema autoridad de la ad-
ministracin de justicia). Vamos a ocuparnos
en primer lugar del Presidente y del Congreso,
y a intentar medir su posicin en el sistema de
la Constitucin.
La primera caracterstica manifiesta del sis-
tema de gobierno americano es la completa
independencia de los dos poderes ms importantes
entre s: del Presidente con respecto al Congreso
137
y del Congreso con respecto al Presidente. Cada
uno de los dos resulta de elecciones propias;
ambos tienen as una legitimacin directa a travs
del pueblo. En lo que se refiere a su existencia
poltica, las dos Instituciones estn completa-
mente separadas entre s e independientes. El
precepto de incompatibilidad impide, adems,
que ulteriormente se establezca una implicacin
personal entre el gobierno y el Parlamento.
La gran dificultad que, sin lugar a dudas,
implica una construccin semejante del proceso
de gobierno, basada en la estricta separacin de
poderes, es cmo se lleva a cabo la cooperacin de
los diferentes poderes participantes en el proceso
poltico, necesaria para el funcionamiento de un
sistema de gobierno. La pregunta de si mediante
el aislamiento de los dos poderes no se causar
una paralizacin y bloqueamiento del proceso
de gobierno es inevitable precisamente para el
que se orienta por el sistema parlamentario de
gobierno y sabe que el funcionamiento depende
esencialmente aqu de la estrecha y mutua unin
de Parlamento y gobierno, de una unin que,
por su parte, tiene de nuevo su fundamento en
la regulacin jurdica o poltico-constitucional
establecida, por la cual el gobierno nace en
medio del Parlamento y conserva con l una
implicacin personal.
Por justificadas que puedan estar estas dudas
sobre el funcionamiento del sistema presidencia-
lista de gobierno desde el punto de vista terico,
la prctica y la experiencia histrica nos ensean
que este sistema de gobierno funciona ya ahora
desde hace casi 200 aos, y que durante este
largo perodo no ha necesitado ser mejorado
nada en la construccin de la relacin entre el
gobierno y el Parlamento. Cmo se explica esta
evidente contradiccin entre las dudas tericas
y la experiencia prctica?
Completando lo dicho tenemos que hacer
constar aqu que la separation of powers
americana, que a nosotros procedentes del
sistema parlamentario de gobierno nos pare-
ce absoluta, no es tan extrema como parece a
primera vista. Y es que en algunos pocos puntos
entre los poderes decisivos el Presidente y el
Congreso existen puntos de contacto, por
los cuales el sistema de la estricta separacin de
poderes tambin se convierte, a la vez, en un
sistema de coordinacin de poderes. Mediante esta
coordinacin entre gobierno y Parlamento se
hace posible la cooperacin de las instituciones
 Manual de Derecho Poltico
decisivas, necesaria para el funcionamiento de
un sistema de gobierno. Mediante este sistema
de coordinacin, lo que a primera vista parece
estricta separacin de poderes se convierte en
entrecruzamiento de poderes, en un sistema de
checks and balances. Si se acenta este lado
del sistema americano de gobierno, se puede
calificar entonces al sistema presidencialista
de gobierno como un sistema de coordinacin,
en contraposicin al sistema parlamentario de
gobierno, que es un sistema de integracin. Esta
coordinacin, necesaria para el funcionamiento
del sistema presidencialista, se logra coordinando
de tal manera los rganos independientes de
poder en ciertos puntos de contacto exacta-
mente determinados, que la actividad estatal
correspondiente asignada a cada uno de los
rganos de poder en particular slo pueda
alcanzar validez constitucional mediante su
cooperacin.
Texto atinente a prrafo 29.4:
Tipo de Gobierno de la Federacin Rusa
MIJAL GORBACHOV
Perestroika
Emec Editores, Buenos Aires, 1987,
pp. 7 a 12
Al escribir este libro, mi propsito ha sido
dirigirme directamente a los pueblos de la URSS,
de los Estados Unidos y, en realidad, a los de
cada pas.
He conocido gobiernos y lderes de muchos
Estados y representantes de sus pueblos, pero
ahora deseo hablar, sin intermediarios, a los
ciudadanos de todo el mundo sobre cosas que,
sin excepcin, nos conciernen a todos. Creo
en el sentido comn de todos ellos. Estoy con-
vencido de que, como yo, se preocupan por
el futuro de nuestro planeta. Esto es lo ms
importante.
Debemos reunirnos y discutirlo. Debemos
abordar los problemas con espritu de coope-
racin ms que de animosidad. Me doy per-
fectamente cuenta de que no todos estarn
de acuerdo conmigo. En realidad, tampoco
yo estara de acuerdo con todo lo que otros
dicen sobre diversos temas. Eso hace que el
dilogo sea lo ms importante. Y este libro es
mi contribucin a ello.
Este libro no es un tratado cientfico o un
panfleto de propaganda a pesar de que los puntos
de vista, las opiniones, conclusiones y aproxima-
138
ciones analticas que el lector encontrar estn
basados, naturalmente, en valores determinados
y premisas tericas. Es ms bien una compilacin
de pensamientos y reflexiones sobre la perestroika;
los problemas que enfrentamos, la graduacin
de cambios involucrados y la complejidad, res-
ponsabilidad e inestabilidad de nuestro tiempo.
Con toda intencin evit cargarlo con hechos,
cifras y detalles. Es un libro sobre nuestros pla-
nes y sobre los caminos que tomaremos para
llevarlos a cabo y lo repito una invitacin al
dilogo. Una gran parte de la obra est dedicada
al nuevo pensamiento poltico y a la fisofa de
nuestra poltica exterior. Si ayuda a fortalecer
la confianza internacional, considerar que ha
cumplido ampliamente su cometido.
Qu es la perestroika o reestructuracin? Por
qu la necesitamos? En qu consiste su esencia
y sus objetivos? Qu es lo que rechaza y qu
es lo que origina? Cmo est encaminndose
y cules pueden ser sus consecuencias para la
Unin Sovitica y la comunidad mundial?
Estas son todas legtimas preguntas para
las cuales muchas personas buscan respuestas:
polticos y hombres de negocios; eruditos y
periodistas; profesores y mdicos; sacerdotes,
escritores y estudiantes; trabajadores y granjeros.
Muchos de ellos quieren entender qu es lo que
efectivamente sucede en la Unin Sovitica,
especialmente desde que los peridicos y la
televisin de Occidente continan barridos por
oleajes de mala voluntad hacia mi pas.
La perestroika es hoy el punto central de la vida
intelectual de nuestra sociedad. Eso es natural,
porque concierne al futuro de este pas. Los
cambios que acarrea afectan a todo el pueblo
sovitico y abordan los problemas ms vitales.
Cada uno est ansioso por conocer la clase de
sociedad en la que nosotros mismos, nuestros
hijos y nuestros nietos viviremos.
Otros pases socialistas estn demostrando
un inters natural y activo en la reestructuracin
sovitica. Ellos tambin estn viviendo un periodo
difcil, pero muy importante, de indagacin sobre
su desarrollo, planeando y probando caminos
para acelerar el crecimiento econmico y social.
El xito de ellos est ampliamente vinculado con
nuestra interaccin y con nuestros compromisos
y preocupaciones comunes.
Por lo tanto, el inters actual en nuestro
pas es comprensible, en especial si se consi-
dera la influencia que tiene en los problemas
mundiales.
Teniendo en cuenta lo antedicho, acept el
pedido de editoriales norteamericanas para escri-
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
bir este libro. Queremos que nos comprendan.
La Unin Sovitica est viviendo realmente un
periodo dramtico. El Partido Comunista hizo
un anlisis crtico de la situacin que se haba
desarrollado a mediados de los aos ochenta y
formul esta poltica de perestroika o reestructu-
racin; una poltica de aceleracin del progreso
social y econmico del pas y de renovacin de
todas las esferas de la vida. El pueblo sovitico
ha comprendido y aceptado esta poltica. La
perestroika ha vivificado al conjunto de la socie-
dad. Por cierto, nuestro pas es enorme.
Se han acumulado muchos problemas y
no va a ser fcil resolverlos, pero los cambios
han comenzado y ahora la sociedad no puede
echarse atrs.
En Occidente, incluyendo los Estados Uni-
dos, hay diferentes interpretaciones sobre la
perestroika. Existe la opinin de que fue necesaria
por el estado desastroso de la economa sovi-
tica y que significa desilusin del socialismo y
una crisis de sus ideales y fines ltimos. Nada
puede estar ms lejos de la verdad que esas
interpretaciones, cualesquiera sean los motivos
que haya detrs de ellas.
Por supuesto que la perestroika ha sido am-
pliamente estimulada por nuestro descontento
por la manera en que han funcionado las co-
sas en nuestro pas en los aos recientes. Pero
en mucha mayor medida fue impulsada por la
conciencia de que el potencial del socialismo
haba sido poco utilizado. Ahora, en los das
del 70 aniversario de nuestra Revolucin, lo
vemos con particular claridad. Tenemos cimientos
hechos de slido material, valiosa experiencia
y una perspectiva amplia del mundo, con lo
cual podremos perfeccionar nuestra sociedad,
con un fin determinado y constante, buscando
conseguir an ms grandes utilidades en tr-
minos de cantidad y calidad en todas nuestras
actividades.
Debo decir, desde el comienzo, que la peres-
troika ha demostrado ser ms difcil que lo que
imaginamos al principio. Tuvimos que reevaluar
muchas cosas. Con todo, con cada paso hacia
delante, estamos cada vez ms y ms conven-
cidos de que hemos tomado la senda correcta
y que estamos haciendo las cosas en la forma
adecuada.
Algunas personas dicen que las ambiciosas
metas puestas en marcha por la poltica de la
perestroika en nuestro pas han impulsado la pro-
puesta de paz que hemos hecho recientemente
en la arena internacional. Esto es una exagerada
simplificacin. Es bien sabido que la Unin
139
Sovitica ha trabajado mucho tiempo para la
paz y la cooperacin y ha adelantado muchas
propuestas que, de haber sido aceptadas, ya ha-
bran normalizado la situacin internacional.
Es cierto que necesitamos condiciones in-
ternacionales normales para nuestro progreso
interno. Pero queremos un mundo libre de
guerras, sin carreras armamentistas, armas nu-
cleares y violencia, no solamente porque sea una
condicin ptima para nuestro desarrollo interno.
Este es, objetivamente, un requisito global que
proviene de las realidades actuales.
Pero nuestro nuevo pensamiento va ms
lejos. El mundo vive en una atmsfera, no so-
lamente de amenaza nuclear, sino tambin de
importantes problemas sociales no resueltos; y
de nuevas cuestiones apremiantes, creadas por el
continuo avance cientfico y tecnolgico y por la
exacerbacin de los problemas mundiales. Hoy la
humanidad, enfrenta problemas sin precedentes
y su futuro est en juego si no se encuentran
soluciones conjuntas. Todos los pases son ahora
mucho ms interdependientes que nunca y la
acumulacin de armas, en especial los misiles
nucleares, hace que el estallido de una guerra
mundial, no declarada o accidental, sea cada vez
ms probable, debido simplemente a una falla
tcnica o a la falibilidad humana. Y lo sufrirn
todos los seres vivientes de la Tierra.
Todos parecen estar de acuerdo en que en
esa guerra no habr ni vencedores ni vencidos.
Es que no habr sobrevivientes. Es una amenaza
mortal para todos.
Pese a que la perspectiva de muerte por una
guerra nuclear es indudablemente el argumento
que causa mayor consternacin, la cuestin
es an ms amplia. La espiral armamentista,
aparejada con las realidades militares y pol-
ticas del mundo y las persistentes tradiciones
del pensamiento poltico prenuclear, obstruye
la cooperacin entre pases y pueblos, que es
Oriente y Occidente estn de acuerdo indis-
pensable, si las naciones del mundo quieren
preservar intacta la naturaleza, asegurar su uso
racional y la renovacin de sus recursos y, por
ende, la conveniente supervivencia de los seres
humanos.
Es cierto que el mundo ya no es lo que sola
ser y sus nuevos problemas no pueden abordarse
sobre las bases de pensamientos formulados en
siglos anteriores. Podemos todava persistir en
la opinin de que la guerra es una continuacin
de la poltica por otros medios?
En resumen, nosotros, en el liderazgo soviti-
co, llegamos a la conclusin y lo reiteramos de
 Manual de Derecho Poltico
que se necesita un nuevo pensamiento poltico.
Mas all de esto, los lderes soviticos buscan
de manera enrgica poder trasladar ese nuevo
pensamiento a la accin, fundamentalmente en
el campo del desarme. Esto es lo que ha impul-
sado las iniciativas que en materia de poltica
exterior hemos presentado con honestidad al
mundo.
En cuanto al alcance del nuevo pensamiento
histrico, realmente abarca todos los problemas
bsicos de nuestro tiempo.
Pese a todas las contradicciones del mundo
actual, pese a toda la diversidad de los sistemas
sociales y polticos existentes y a todas las diferen-
tes elecciones hechas por las naciones, en pocas
diferentes, este mundo es, sin embargo, una tota-
lidad. Somos todos pasajeros a bordo de un barco,
la Tierra, y no debemos permitir que naufrague.
No habr una segunda Arca de No.
La poltica debe basarse en realidades. Y
hoy, la ms formidable realidad mundial son los
vastos arsenales militares, tanto convencionales
como nucleares, de los Estados Unidos y de la
Unin Sovitica. Eso otorga una responsabilidad
especial a nuestros dos pases frente a todo el
mundo. Conscientes de este hecho, buscamos
genuinamente mejorar las relaciones sovitico-
norteamericanas, y alcanzar por lo menos el
mnimo de entendimiento mutuo necesario
para resolver problemas que sern cruciales
para el futuro del mundo.
Decimos abiertamente que rechazamos las
aspiraciones de hegemona por parte de los
Estados Unidos. No nos gustan ciertos aspectos
de la poltica y la forma de vida norteamericanas.
Pero respetamos el derecho del pueblo de los
Estados Unidos, tanto como el de cualquier otro
pas, a vivir de acuerdo con sus propias reglas y
leyes, costumbres y gustos. Conocemos y tenemos
en cuenta el gran papel representado por los
Estados Unidos en el mundo moderno; valora-
mos la contribucin de los norteamericanos a
la civilizacin, teniendo en cuenta los intereses
legtimos de esa Nacin y nos damos cuenta de
140
que sin los Estados Unidos es imposible erradicar
la amenaza de una catstrofe nuclear y asegurar
una paz duradera. No tenemos ninguna inten-
cin malvola hacia el pueblo norteamericano.
Estamos listos y deseosos de cooperar en todas
las reas posibles.
Pero queremos cooperar sobre la base de
igualdad, mutua comprensin y reciprocidad.
Algunas veces nos hemos sentido no solamente
desilusionados, sino con serias dudas y riesgos,
cuando en los Estados Unidos nuestro pas es
tratado como un agresor: un imperio del mal,
y toda clase de increbles historias y falsedades se
han difundido sobre nosotros; se ha mostrado
hacia nuestro pueblo desconfianza y hostilidad;
se han impuesto toda clase de limitaciones y
se han adoptado actitudes simplemente inci-
vilizadas hacia nosotros. Esta actitud es de una
miopa intolerable.
El tiempo pasa y no debe malgastarse. Te-
nemos que actuar. La situacin no nos permite
esperar el momento ideal: hoy se necesita un
dilogo constructivo y de gran amplitud. Es
por eso que tratamos de conseguir que haya
vinculacin entre la televisin de ciudades
soviticas y norteamericanas; entre polticos y
figuras publicas soviticas y norteamericanas;
entre ciudadanos comunes soviticos y norte-
americanos. Nuestros medios de comunicacin
presentan el espectro total de las opiniones de
Occidente, incluyendo las ms conservadoras
de ellas. Nosotros estimulamos los contactos
con exponentes de diferentes puntos de vista
y distintas convicciones polticas. De esa forma
expresamos nuestra comprensin de que estas
prcticas ayudan a lograr un mundo recproca-
mente aceptable.
Estamos lejos de considerar nuestra pro-
puesta como la nica correcta. No tenemos
soluciones universales, pero estamos preparados
para cooperar sincera y honestamente con los
Estados Unidos y otros pases en la bsqueda
de soluciones para todos los problemas, incluso
los ms difciles.