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Origen y evolucin del estudio
de la Administracin Pblica
1
Licenciado en Ciencias Polticas y Administracin Pblica, UNAM; Especializacin en Empresas Pbli-
cas y Desarrollo, Instituto Internacional de Administracin Pblica de Pars, Francia: DEA en Estudios
Polticos Comparativos en Pars 1, La Sorbona, Pars, Francia; Doctorado en Derecho Pblico Universi-
dad de Pars XI; Catedrtico en Licenciatura y Posgrado de la UANL. Autor de 5 libros; 4 en coautora.
Especialista en Gestin Pblica y tica.
1
2Origen y evolucin del estudio de la Administracin Pblica
SUMARIO
1. Introduccin
2. Problemtica de la reivindicacin cientfica de la Administracin Pblica
3. Estudio de la Administracin Pblica en Europa
3.1. Alemania, precursora de la Ciencia Administrativa
3.2. Francia, cuna de la Ciencia Administrativa moderna
3.3. Ciencia Administrativa en Europa Oriental
4. Estudio de la Administracin Pblica en Estados Unidos
4.1. Estudio de las estructuras o Periodo Clsico
4.2. Estudio de la organizacin o Periodo Poltico
4.3. Periodo Programtico: el surgimiento de la Gerencia Pblica
5. Estudio de la Administracin Pblica en Mxico
6. Reflexiones finales
1.Introduccin
Para abordar el estudio de la Administracin Pblica o Ciencia Administrativa en
Mxico o Amrica Latina en general, es necesario remontarse a los antecedentes for-
males de esta disciplina: los estudios cameralistas del siglo xviii en Europa Central
(principalmente en Prusia) y en el estudio La Ciencia de la Polica en Francia. Sin
embargo, poco ms de siglo y medio despus, en Estados Unidos surgieron importan-
tes aportaciones que se centraron en el desarrollo de frmulas y mtodos cientficos
para dar mayor eficiencia y eficacia al funcionamiento del gobierno. A partir de este
momento se desarrolla un intercambio de ideas entre el enfoque formalista europeo y
el enfoque pragmatista americano, constituyendo ambos las principales referencias
para el estudio de la evolucin de la Administracin Pblica en Mxico. Por lo anterior,
en este captulo se describe la problemtica a la que se enfrenta la Administracin P-
blica como disciplina autnoma, as como su evolucin en cuatro pases que tuvieron,
y mantienen, una influencia determinante en los estudios de la disciplina en nuestro
pas: Alemania, Francia, Espaa y Estados Unidos. Tambin se describen las influen-
cias recprocas entre las diversas corrientes europeas y norteamericanas en el campo
de la Administracin pblica.
ALEMANIA
Siglo xviii 1729 Primer texto para docencia (s/a)
1756 Heinrich Gottlob von Justi
Siglo xix 1832 Robert von Mohl - La Ciencia de la Polica
1843 Karl Marx - Crtica a La Filosofa del Estado, de Hegel
1864 Lorenz von Stein
1876 Kaspar Bluntschli
Siglo xx 1895 Otto Mayer
1919 Max Weber
1957 Fritz Morstein Marx
1967 Weiner Thieme
FRANCIA
Siglo xviii 1706 Nicolas de La Mare
Siglo xix 1808 Charles-Jean Bonnin
1829 Bonnin - Compendio de Principios de Administracin
1835 Alexis de Tocqueville - La democracia en Amrica
1845 Alexandre Vivien - Estudios Administrativos
2. Problemtica de la reivindicacin cientfica de la Administracin Pblica 5
corresponde corresponde
En el siglo xix una gran cantidad de autores reivindicaron para la ciencia adminis-
trativa el estatus de disciplina cientfica autnoma. Bonnin, en su obra Principios de
Administracin Pblica, publicada en 1808, propone que es necesario considerar a
la Administracin como la ciencia que estudia y analiza las relaciones entre la socie-
dad y los administradores, pero aadi que esta ciencia tiene como propsito ltimo
la consecucin de una accin eficaz.2 Macarel y Vivien, en obras que continan en la
lnea de los estudios realizados por Bonnin (Guerrero, 1986: p. 66), insisten sobre
la distincin entre el Derecho Administrativo y la Ciencia Administrativa: argumentan
que mientras el primero tiene por objeto el entendimiento de las leyes positivas, la se-
gunda tiene como objeto aquellos fenmenos sociales que condicionan las acciones
administrativas (Guerrero, 1986: p. 161).
Sin embargo, a partir de la segunda mitad del siglo xix, el estudio del Derecho
Administrativo, y en particular el de sus aspectos contenciosos, toma un lugar prepon-
derante en el anlisis de la actividad gubernamental. nicamente dos autores intentan
hacer prevalecer una visin no burocrtica de la Administracin, pero permanecen
aislados en gran medida:
Henri Fayol, quien tuvo una gran influencia en las corrientes administrativas que
se desarrollaron con posterioridad en Estados Unidos.
Henri Chardon, quien en su obra El Poder Administrativo (1911) se interroga tanto
sobre los fines de la accin administrativa como sobre las reformas capaces de
dilucidar la confusin entre los mbitos poltico y administrativo.
El imperio del Derecho Administrativo sobre la Administracin Pblica no fue
vulnerado en Europa sino hasta finales del siglo xx, bajo la influencia conjunta de la
transformacin de la accin administrativa desatada por el desarrollo tecnolgico-
econmico y de la evolucin de la Ciencia Administrativa norteamericana, que in-
fluenciara a su vez a la concepcin europea. En efecto, bajo la influencia de una
ideologa tecnocrtica, las consideraciones sobre la racionalidad poco a poco van to-
mando un lugar preponderante en el estudio de la Administracin. Los juristas, por
su parte, se vieron obligados a reconocer que el Derecho Administrativo no es sufi-
ciente por s solo para definir o explicar toda la accin administrativa, y particular-
mente su ineficiencia. Finalmente, los socilogos han encontrado en las organizacio-
nes pblicas y privadas un amplio y novedoso campo de investigacin para sus
estudios, tanto desde la perspectiva organizacional como desde la de las relaciones
humanas.
2
Dehecho, Guerrero considera a Charles-Jean Bonnin como el verdadero padre de la administracin
pblica en Francia, junto a Lorenz von Stein en Alemania.
3. Estudio de la Administracin Pblica en Europa 9
3
Nosreferimos a aquellos pases que hasta hace algunos aos (1990) estaban bajo un sistema econmico
determinado por una economa centralizada (Hungra, Polonia, Bulgaria y Rusia, entre otros).
10Origen y evolucin del estudio de la Administracin Pblica
1958 de la obra de March y Simon Teora de la Organizacin, marca una nueva lnea
doctrinaria al sentar las bases de una Teora de las Organizaciones encaminada a rea-
lizar una sntesis de las corrientes anteriormente sealadas. Si bien las preocupaciones
utilitarias iniciales se estancaron, las metodologas y tcnicas de investigacin perma-
necieron esencialmente experimentales e inductivas.
A partir de su surgimiento, que se presagiaba desde el segundo cuarto del siglo xx,
y por aportaciones tericas provenientes de otras ciencias sociales como la Sociologa
y la Ciencia Poltica, el estudio de las organizaciones se ha convertido en un gran filn
de teoras que van desde los anlisis burocrticos clsicos de Max Weber, Robert Mer-
ton, Alvin Gouldner y Selznik, hasta las recientes contribuciones de autores como Pe-
ter F. Drucker, quien se centr en el estudio de las organizaciones no lucrativas y de las
funciones directivas. En este sentido podemos decir que los principales ejes del estudio
de las organizaciones son:
Su estructura.
Su funcionamiento.
El comportamiento de los individuos dentro de los dos anteriores.
Ms especficamente, los principales temas que ha estudiado son:
Los procesos de influencia, liderazgo y control en las organizaciones.
Los procesos de toma de decisiones y de resolucin de problemas.
El funcionamiento de grupos pequeos dentro de una estructura organizacional
mayor.
En razn de la complejidad y diversidad de las organizaciones, las reas terico-
sustantivas se ramifican en mltiples cuerpos tericos, entre los que se pueden encon-
trar los siguientes:
Teora del management.
Teoras econmicas de las organizaciones.
La comunicacin en las estructuras organizativas.
Las relaciones interpersonales dentro de las organizaciones.
La toma de decisiones.
La estructura de los controles administrativos.
El anlisis comparativo de las organizaciones.
En lo que se refiere al objeto de la teora de la organizacin, se analizan diversos
tipos de instituciones:
Sindicatos.
Partidos polticos.
Burocracia.
Ejrcito y cuerpos de seguridad.
Escuelas.
4. Estudio de la Administracin Pblica en Estados Unidos 13
Crceles.
Hospitales.
Cmaras.
Asociaciones de beneficencia.
Clubes de servicios.
Asociaciones profesionales.
Asociaciones religiosas.
En este marco, entre las principales aportaciones y aplicaciones prcticas deriva-
das de las corrientes organizacionales durante este periodo podemos sealar:
La transformacin de las relaciones interpersonales y entre grupos dentro de las
organizaciones.
La introduccin de reformas organizativas en la industria, y acercamientos estruc-
turalistas, tecnolgicos y humanistas.
La planeacin en las organizaciones y los sistemas de anlisis dentro de las mismas.
4.3.
Periodo Programtico: el surgimiento
de la Gerencia Pblica
El periodo ms reciente abarca un cmulo de enfoques y corrientes de estudio que
surgen a raz de la insuficiencia explicativa del medio acadmico y de la ineficacia ope-
rativa que haca de las administraciones pblicas objeto de severas crticas y cuestiona-
mientos acerca de su funcionamiento por parte de economistas neoliberales e institu-
ciones financieras internacionales. De hecho, como consecuencia de esta percibida
deslegitimacin de la administracin pblica debida a la crisis fiscal del Estado de Bien-
estar, esta fase va a dar lugar a una profunda transformacin en la perspectiva de la
administracin pblica que culminar con el advenimiento de la Nueva Gestin Pbli-
ca.4 As, siguiendo a Snchez (2001) podemos identificar seis diferentes aportes doc-
trinarios:
1. El Comportamiento Administrativo.
2. El Enfoque de Sistemas.
3. La Administracin Comparada.
4. Las polticas pblicas.
5. La Nueva Administracin Pblica.
6. El Gerencialismo.
4
Ver infra, captulo 6.
14Origen y evolucin del estudio de la Administracin Pblica
vos se gener dentro del propio Gobierno Federal, con la intencin de otorgar mayor
racionalidad y eficiencia a las acciones gubernamentales. Este periodo destaca particu-
larmente porque marca la transicin desde la perspectiva jurdica hacia los aspectos
organizacionales y de productividad, eficacia y otros criterios necesarios para la opti-
mizacin del funcionamiento del aparato gubernamental. Entre las obras de este perio-
do destacan el Informe de la Comisin de Administracin Pblica, publicado original-
mente en 1967, y los textos de Alejandro Carrillo (1973, 1979) acerca de la reforma
administrativa en Mxico.
La publicacin de dichas obras coincidi con un periodo de constante preocupa-
cin por la bsqueda de racionalizacin administrativa. Esto deriv en la creacin, en
1970, de la Direccin de Estudios Administrativos, dependiente de la Secretara de la
Presidencia y, en 1976, de la Coordinacin General de Estudios Administrativos de
la Presidencia de la Repblica, con el propsito de fortalecer la investigacin aplicada
a los procesos administrativos del gobierno. Este periodo podra considerarse el ms
prolfico en trminos de obras publicadas, y sobre todo en cuanto a su aplicacin en las
estructuras administrativas del aparato pblico estatal.
Posteriormente se desarroll un vasto conjunto de trabajos que, bajo una perspec-
tiva poltica, hicieron recuento de la evolucin de la administracin pblica como
componente bsico del aparato estatal, y se analizaron las interrelaciones entre ambos
aspectos: Poltica y Administracin (Fernndez, 1980; Flores, 1981; Ruiz, 1977; Pardo,
1991). Este enfoque tom importancia ante el vaco ocasionado por la desaparicin de
la Coordinacin General de Estudios Administrativos en 1982, adquiriendo un papel
preponderante el Instituto Nacional de Administracin Pblica en la promocin y di-
fusin de dichos estudios.
En forma paralela, a partir de los aos ochenta, se desarroll con cierta fuerza
doctrinal una corriente de anlisis de la administracin bajo una perspectiva funda-
mentalmente economicista. Como resultado de la influencia que se hizo notar a partir
de 1976 por parte de economistas mexicanos formados en Estados Unidos e incorpo-
rados al Gobierno Federal, principalmente en el Banco de Mxico y la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, esta corriente ha sido la dominante hasta nuestros das. El
hecho de estar recurrentemente determinados los contextos nacionales por crisis eco-
nmicas (1981, 1982, 1985, 1987, 1991, 1994) y circunstancias presupuestarias suma-
mente restrictivas, ha propiciado una fuerte expansin de estas posturas en el mbito
gubernamental. A ello se suma la influencia decisiva de organismos financieros inter-
nacionales (FMI, BM, OCDE, entre otros) en la promocin de una visin eficientista
de la gestin gubernamental (Consenso de Washington, 1990).
Estas circunstancias, asociadas al proceso de globalizacin, daran lugar a la trans-
formacin de la visin de la disciplina pblico-administrativa desde un enfoque tradi-
cional hacia que ms tarde se constituira como gestin pblica, ms especficamente
la Nueva Gestin Pblica que abordaremos en la segunda parte de este estudio. En este
16Origen y evolucin del estudio de la Administracin Pblica
Cuadro 3. P
rincipales obras y estudiosos mexicanos de la administracin Pblica
1995-2015
Francisco Moyado
Gobernanza y calidad en la gestin pblica (2014)
Estrada*
Fuente: Tomado de Snchez (2009: p. 42), con la incorporacin de algunos estudiosos (*) que no aparecan
en el cuadro original y que consideramos muy relevantes.
6. Reflexiones finales
El estudio de la administracin pblica tiene un slido basamento doctrinario que ad-
mite mltiples perspectivas, enfoques, problemas y desaf os. Como se puede observar
en esta breve sntesis del origen de los estudios de la Administracin como disciplina
en Europa, Estados Unidos y Mxico, las concepciones difieren de un pas a otro y aun
dentro de los propios pases, a pesar del desarrollo de estudios comparativos que favo-
recen a ciertos acercamientos tericos por sobre otros, y que dan lugar al estableci-
miento de principios universales que constituyen la base de esta ciencia. Sin embargo,
este proceso no ha carecido de crticas, tanto desde el punto de vista metodolgico
como epistemolgico. Como ciencia social, ha sido necesario recorrer un largo camino
para afianzar a la Administracin Pblica como disciplina cientfica autnoma, pero
sin lugar a dudas se puede afirmar que ha ocupado un lugar central en el estudio y
anlisis de los procesos de gobierno. Particularmente en Mxico, desde su deslinde con
la creacin del INAP y la licenciatura en Ciencias Polticas y Administracin Pblica en
los aos cincuenta, hemos visto una rica y fecunda plyade de estudiosos preocupados
por comprender, explica, difundir y formar especialistas en la gestin del gobierno.
Aunque el trayecto es largo y lleno de obstculos, las perspectivas son optimistas
precisamente por el surgimiento de nuevos y prestigiados institutos de investigacin y
docencia en la materia: el Colegio de Mxico, el ITAM, el CIDE, son algunos, aunque
no los nicos, ejemplos de este contexto esperanzador en el cual se desenvuelve el es-
tudio y la formacin en Administracin Pblica en nuestro pas. Las condiciones estn
dadas para la reivindicacin plena de esta ciencia social.
18Origen y evolucin del estudio de la Administracin Pblica
Bibliografa
Resumen. En este captulo se dan a conocer las principales definiciones que se han
formulado de la Administracin Pblica, proporcionando tambin elementos para
identificar su objeto de estudio y evaluar as las crticas que se hacen a ella desde las
diferencias entre la funcin administrativa en organizaciones privadas y en la Adminis-
tracin Pblica. Tambin se analiza la especificidad de la Administracin Pblica desde
el enfoque liberal clsico y el de sistemas polticos de economas centralizadas. Final-
mente se hace un anlisis de la Administracin Pblica como componente del sistema
estatal.
SUMARIO
1. Introduccin
2. Planteamiento del problema
2.1. Hacia una definicin de Administracin Pblica
2.2.1. Algunas definiciones de la Administracin Pblica
3. Objeto de estudio de la Administracin Pblica
19
20Definicin y objeto de la Administracin Pblica
1.Introduccin
Para profundizar en el estudio de la Administracin Pblica es necesario analizar las
diferentes definiciones que de esta disciplina se han hecho a partir de la identificacin
de su objeto de estudio, as como las crticas a las cuales se ha enfrentado en el con-
texto de otras ciencias sociales, en particular la Ciencia Poltica. Asimismo, conviene
distinguir claramente las diferencias entre la Administracin Pblica en s y la fun-
cin administrativa aplicada a la administracin en general.
Para ello se abordarn algunas definiciones que se han ensayado acerca de qu es
la Administracin Pblica y que consideramos fundamentales. A continuacin se
analizan los elementos que contribuyen a identificar el objeto de estudio de la Admi-
nistracin Pblica. Posteriormente se revisan las principales crticas hechas a la espe-
cificidad de la Administracin Pblica como ciencia social. A partir de todo lo ante-
rior podremos ofrecer un panorama de las diferencias entre la funcin administrativa
en organizaciones privadas y en la Administracin Pblica. Finalmente nos abocare-
mos a diferenciar el objeto de estudio de la Administracin Pblica respecto al de la
Ciencia Poltica.
2. Planteamiento del problema 21
1
Apartir de este momento, en el texto se considerarn sinnimos los conceptos Ciencia Administrativa,
Administracin Pblica, Ciencia de la Administracin y Teora de la Administracin Pblica.
22Definicin y objeto de la Administracin Pblica
Ante tal cuestin, cualquier tentativa por definir de manera coherente a la ciencia
administrativa y conferirle un estatus cientfico requiere, en consecuencia, establecer
de manera clara y precisa dos aspectos: la definicin y el objeto de la Administracin
Pblica.
Cada uno de estos dos elementos es indispensable; juntos forman la sntesis llamada
Administracin (Citado por Muoz, 1973: p. 19).
Ms tarde, prefigurando el enfoque actual de la poltica pblica, Leonard D. Whi-
te describe en 1950 (Citado por Castelazo: p. 99) en el sentido amplio su objeto de
estudio: ...la administracin pblica consiste en todas las operaciones que tienen
como propsito la realizacin o el cumplimiento de la poltica (pblica) del Estado.
Un sistema de administracin pblica es el conjunto de leyes, reglamentos, prcticas,
relaciones, cdigos y costumbres que prevalecen en un momento y sitio determina-
dos, para la realizacin y ejecucin de la poltica (pblica) del Estado.
En una definicin mucho ms amplia que las anteriormente mencionadas, al in-
cluir los diferentes mbitos o niveles de gobierno y a la funcin administrativa de
otros rganos del Estado (legislativo y judicial), los autores Simon, Smithburg y
Thompson, en su libro sobre esta disciplina (1991: p. 7), escriben: Administracin
pblica significa, en el uso corriente, las actividades de las ramas ejecutivas de los
gobiernos estatales y locales, las juntas y comisiones independientes creadas por el
Congreso y las legislaturas de los estados, las corporaciones del gobierno y ciertas otras
entidades de carcter especializado.
En este marco, es importante el aporte del autor Lpez Basilio (1974, citado por
Amaro, p. 12), quien destaca aspectos ms amplios implicados en la funcin guber-
namental, incluyendo en sta no slo procesos de planeacin, organizacin, integra-
cin, direccin y control de la conducta ciudadana, sino tambin de encauzamiento
de los procesos sociales, de la consecucin de los propsitos estatales, de las institu-
ciones gubernamentales, de las relaciones entre Poder Pblico y ciudadana, y los l-
mites y libertades pblicas.
Por ltimo, en cuanto al entendimiento de la Administracin Pblica como
disciplina, podemos considerar, entre otros, al propio autor Amaro Guzmn en la
medida en que justifica su carcter cientfico toda vez que cuenta con principios
universales.
Un investigador argentino, Rafael Bielsa, argumenta que la Ciencia Administrati-
va (pblica) podra ser definida como la rama de las Ciencias Sociales que se propone
descubrir y explicar la estructura y las actividades de los rganos que, con la autori-
dad del poder poltico, constituyen la maquinaria del Estado y de las instituciones
pblicas (Citado por Amaro, Ibid). En esta misma lnea de pensamiento podemos
ubicar las interpretaciones de autores estadounidenses como Luther Gulick, quien
define a la Administracin Pblica como aquella parte de la Ciencia de la Administra-
cin que tiene que ver con el Gobierno y, por lo tanto, se ocupa principalmente del
poder Ejecutivo, que es donde se ejerce la tarea de gobierno, aunque evidentemente
aparezcan problemas administrativos relacionados con la interaccin con los poderes
Legislativo y Judicial. La Administracin Pblica es, pues, parte de las Ciencias Pol-
ticas y a la vez parte de las Ciencias Sociales (Amaro, p. 18).
2. Planteamiento del problema 25
A partir del anlisis clsico que ofrece la doctrina liberal, que afirma la especifici-
dad de la administracin pblica y de las tesis que objetan esta especificidad, se escla-
recen las razones de la opcin elegida en este captulo, que es la especificidad de la
Administracin Pblica y de su objeto de estudio, el cual analizaremos enseguida.
4.Cuestionamiento a la especificidad
de la Administracin Pblica
Por razones diversas se ha observado entre tericos y tratadistas un cuestionamiento
sobre la especificidad de la administracin pblica, tanto en los pases capitalistas
como en los de corriente socialista o intervencionista.
organizacin, direccin, coordinacin y control y que todas deben observar los mis-
mos principios generales. La Ciencia Administrativa, desde esta perspectiva, se con-
vierte entonces en Ciencia de la Gestin: se simplifica como el estudio de un acto
administrativo que se considera idntico en las empresas y en las administraciones
pblicas.
A partir de esto se produce un acercamiento entre las posturas europeas y ame-
ricanas, ya que la Ciencia Administrativa en Estados Unidos ha estado tradicional-
mente caracterizada por la poca importancia dada a la distincin entre lo pblico y lo
privado. Esto se observa tanto en el mbito de los practicantes interesados en el me-
joramiento de las estructuras administrativas, como en el de los psiclogos o socilo-
gos enfocados al estudio del comportamiento dentro de las organizaciones.
Funciones y caractersticas
comunes:
ADMINISTRACIN PBLICA
ORGANIZACIONES
de estudio se remonta al surgimiento del Estado ya que, como afirma este autor, este
ltimo existe y persiste gracias a la Administracin. Tambin siguiendo a Guerrero,
podemos afirmar que a partir del siglo xx esta disciplina se convierte en una categora
axial en la medida de la transicin hacia un mundo administrado, a partir de tres revo-
luciones administrativas: la gerencial, la administrativa y la organizativa. Estas tres re-
voluciones que detalla Guerrero (2010: pp 184 y ss.) dan origen al concepto de Estado
Administrativo que, en opinin de dos ilustres tericos de la Ciencia Administrativa,
Dwight Waldo Emerson y Fritz Morstein Marx, se acuar para referisrse al espritu
administrativo propio de la segunda mitad del siglo xx. En este mismo sentido se pro-
nuncia Uvalle, otro destacado estudioso contemporneo de la administracin pblica,
al firmar que constituye una institucin central para la vida colectiva (Uvalle, 2007:
pp 11 y 15) y en particular para la democracia.
2
Los autores clsicos de Derecho Administrativo pueden proporcionar elementos para profundizar en
este tema.
38Definicin y objeto de la Administracin Pblica
3
Dado que la Ciencia Poltica ha sido poco desarrollada en estos pases, el problema de las relaciones entre
sta y la Administracin Pblica se plantea en los mismos trminos que entre el Derecho Constitucional
o Derecho Econmico y la Administracin Pblica.
40Definicin y objeto de la Administracin Pblica
ESTADO
PODER PBLICO
Ciencia Poltica
Grupos de Medios de
Partidos Sindicatos Burocracias
presin comunicacin
Polticas Pblicas
APARATO ADMINISTRATIVO
AJUSTA
Administracin Pblica
POLTICAS GUBERNAMENTALES
rganos del
Organizacin con Fines y que Actividades
Poder ejecutan
Mitigar la
Poltica escasez Legislativo
econmica
Planes
Soberana
Ejecutivo
Propiciar Programas
Territorio desarrollo y
bienestar
Admon. Pblica
Smbolos Presupuestos
CARACTERSTICAS
Judicial
Reducir el
Marco legal
conflicto
social
Funciones Cometidos
Poder
competencia o iniciativa propia para decidir, pero que por otra parte resultan necesa-
rios para coordinar y ejecutar las decisiones administrativas.
La organizacin administrativa centralizada en el caso de Mxico est compuesta
por las siguientes unidades administrativas:
1. El presidente de la Repblica.
2. Los secretarios de Estado.
3. El procurador General de la Repblica.
4
Si
bien algunos altos funcionarios requieren la aprobacin del Congreso de la Unin, como el de Procu-
rador General de la Repblica, Secretario de Relaciones Exteriores, altos funcionarios de la SHCP, entre
otros.
48Definicin y objeto de la Administracin Pblica
Deben ser sujetos de Derecho pblico, el cual los crea, modifica o extingue.
Cuentan con competencia limitada a cierta materia o territorio.
No poseen personalidad jurdica propia.
Cuadro 1 C
omparacin entre descentralizacin administrativa y desconcentracin
administrativa
Descentralizacin Desconcentracin
9. Reflexiones finales
En las pginas precedentes, despus de una pormenorizada argumentacin sobre las
diferentes posturas liberales y heterodoxas que critican y defienden el carcter autnomo
y cientfico de la Administracin Pblica, queda establecida la caracterizacin espec-
fica de sta como disciplina autnoma con objeto de estudio propio. Su inclusin den-
tro del marco de las ciencias sociales no puede objetarse, ni tampoco la especificidad
de su objeto de estudio, a pesar de las diferentes materias temticas que lo pueden in-
tegrar. Como rgano del Estado que constituye formalmente uno de los poderes del
mismo, el Ejecutivo, queda clara su estrecha relacin con otras disciplinas sociales que
contribuyen sin lugar a dudas a comprender el fenmeno administrativo tal y como lo
define el padre de la Administracin, Charles-Jean Bonnin. Sin embargo, tambin es
importante sealar que, para explicar mejor esta relacin, es necesario analizar las
principales perspectivas, enfoques y disciplinas que analizan el objeto de estudio de la
Administracin Pblica.
Bibliografa
SUMARIO
1. Introduccin
2. Administracin Pblica y las Ciencias Sociales
2.1. Estudio formal de la Administracin Pblica: el Derecho Administrativo
2.2. Estudio de la evolucin: la historia de la administracin
2.3. Estudio de los recursos: contribuciones de la economa a la administracin
2.4.Estudio de los fines de la Administracin: contribuciones de la Poltica y la
Filosof a Poltica
53
54Administracin Pblica y las Ciencias Sociales
1.Introduccin
El auge del inters por los estudios en Administracin Pblica se ha manifestado en
diversos campos, es por ello que la Administracin se encuentra en el cruce de disci-
plinas con mbitos de estudio diferentes. Si se pretende, en consecuencia, poner fin a
la percepcin de la Administracin Pblica como encrucijada entre diversas discipli-
nas y conferirle una autntica autonoma terica, es necesario partir de un enfoque
que le sea propio, tal como era concebido originalmente por los cameralistas alema-
nes en el siglo xviii (Schiera, 1988).
Esquemticamente, las diferentes disciplinas sociales auxiliares de la Administra-
cin Pblica pueden distinguirse en relacin con su mbito especfico de estudio,
pudiendo clasificarse en aquellas que se enfocan en el anlisis del aparato administra-
tivo y sus productos, y las que se enfocan fundamentalmente en el anlisis del com-
portamiento y de la prctica de los administradores.
En realidad, la relacin de la Administracin Pblica, entendida como el estudio
de la gestin en las organizaciones pblicas, con otras disciplinas sociales se explica
en gran medida por la discusin que desde las diversas disciplinas suscita el problema
de gestin propiamente dicho. En efecto, Gortner et al. (1994: p. 79) advierten que
existe una serie de debates de fondo que cuestionan la teora de la gestin de las or-
ganizaciones pblicas. Al respecto, identifican cuatro grandes aspectos que guan a
las investigaciones sobre la gestin de organizaciones pblicas. En primer lugar el
papel de la ley y la autoridad legal; en este sentido, mencionan los autores que, deri-
vada del origen legal de las organizaciones pblicas y del imperativo legal que les
obliga a dar cumplimiento a las normas jurdicas, la cuestin de la adecuada interpre-
tacin y aplicacin de la ley constituye un tema muy importante de anlisis y debate.
En segundo lugar, en razn del origen de los recursos que utilizan las organizaciones
pblicas; es decir, las contribuciones y los recursos pblicos, por lo tanto un asunto
central que desean conocer los ciudadanos consiste en la racional y eficiente utiliza-
cin de estos recursos. En tercer lugar intervienen los aspectos especficamente hu-
manos de la gestin: los servidores pblicos son seres humanos con sentimientos,
emociones, valores, motivaciones, experiencias, etc., por lo tanto los directivos p-
blicos deben comprender los fenmenos psicolgicos y sociales dentro de las organi-
2. Administracin Pblica y las Ciencias Sociales 55
zaciones pblicas, tanto desde el punto de vista individual como grupal, lo cual inclu-
ye los procesos comunicativos y en consecuencia el lenguaje. Por ltimo toda la
accin administrativa se sita en un contexto poltico, por lo tanto es necesario tomar
plena conciencia de que todas las decisiones y todas las acciones de los principales
actores de las organizaciones pblicas se ven afectadas por el juego de las fuerzas de
los grupos y de los individuos participantes en ellas. Cabe destacar que los cuestiona-
mientos correspondientes al segundo y tercer grupo conciernen a todo tipo de orga-
nizaciones, no solamente a las pblicas. El primero y el cuarto en cambio se refieren
a situaciones relativas especficamente a las administraciones pblicas.
Como se infiere de este conjunto de cuestiones que interesan a los estudiosos de
la Administracin Pblica, podemos identificar de antemano la influencia de la cien-
cia jurdica, la ciencia econmica, la Ciencia Poltica, la Sociologa y la Psicologa, la
Lingstica y, permeando a todas ellas, a la ciencia de la Historia.
2.1.
Estudio formal de la Administracin Pblica:
el Derecho Administrativo
El Derecho Administrativo ha representado durante largo tiempo la esencia de las
investigaciones consagradas a la Administracin, a tal punto que la Administracin
Pblica naciente en el siglo xix ha tenido una tendencia a definirse en relacin a ste.
Tal es el caso observado prcticamente en todos los pases de Europa occidental con
excepcin de Inglaterra, as como en Latinoamrica y particularmente en Mxico.1
El Derecho Administrativo tiene por objeto el estudio de las normas jurdicas
aplicables a la Administracin Pblica. En este contexto cubre al menos tres campos
de estudio:
1
Los principales autores mexicanos del siglo xix se ocuparon de la perspectiva jurdica.
56Administracin Pblica y las Ciencias Sociales
3.1.
Estudio de los factores individuales: la Psicologa
Administrativa
La Psicologa Social estudia al individuo dentro de su medio social, es decir, influen-
ciado por su pertenencia a una sociedad o a un grupo. En este sentido, trata de estu-
diar la influencia del medio sobre los comportamientos individuales, procurando
determinar la configuracin de los roles dentro de un grupo, los fenmenos de con-
formismo o de desviacin de esta tendencia natural. La Psicologa Social es tambin
una ciencia aplicada utilizada para investigar los factores humanos capaces de modi-
ficar la productividad en la empresa u organizacin, como la cohesin del grupo, las
formas de ejercer el mando en la organizacin y la moral de los servidores pblicos,
por mencionar algunas. Pero este tipo de investigaciones se enfrenta a una objecin
de principio, en la medida en que es grande el riesgo de ver sistemticamente privile-
giado cierto conformismo estructural y de subestimar la importancia relacional de
los conflictos entre grupos con intereses incompatibles entre s.
De la Psicologa propiamente dicha, la Psicologa Social extrae herramientas (en-
trevistas, cuestionarios, pruebas) y conceptos como el relativo a la motivacin. La
tcnica psicoanaltica puede tambin proporcionar principios de explicacin, al insis-
tir sobre el papel del inconsciente en el proceso de formacin de la personalidad o de
la decisin.
Aplicada a la Administracin, la Psicologa Social permite analizar las aptitudes y
los comportamientos de los administradores pblicos en cierto nmero de campos,
como la manera de visualizar la carrera, la satisfaccin laboral, la preocupacin sobre
el anonimato o impersonalidad del funcionario, la influencia de la tradicin, la ima-
gen que los funcionarios forman de s mismos y la que la sociedad se forma de ellos,
entre otros.
As pues, como se desprende de lo anterior, el anlisis psicolgico es sumamente
til para comprender los fenmenos propios de la Administracin Pblica tales
como, segn Max Weber o Merton (Stufflenbeam, 1986), el comportamiento buro-
crtico.
3.2.
Estudio de los grupos en la Administracin Pblica:
la Sociologa Administrativa
Otra forma de visualizar el fenmeno administrativo en su perspectiva dinmica es
precisamente a travs de la Sociologa, ms especficamente de la Sociologa Admi-
nistrativa. La Sociologa se distingue de la Psicologa en que se propone estudiar los
grupos sociales y no los individuos. En este contexto, sin embargo, en razn de que
esta disciplina trata en el campo de sus investigaciones no solamente sociedades glo-
bales (o Macrosociologa) sino tambin grupos ms acotados (Microsociologa), la
distancia que separa a ambas disciplinas tiende a disminuir sensiblemente. En efecto,
60Administracin Pblica y las Ciencias Sociales
4. Reflexiones finales
La Administracin Pblica ha evolucionado paralelamente a muchas otras ciencias
sociales y, durante esa misma evolucin, los estudiosos de la disciplina han tenido que
recurrir a esas ciencias para explicar mejor la teora y la prctica administrativa. En-
tre las ciencias sociales el Derecho es sin lugar a dudas aquella que ha ejercido una
influencia determinante en el enriquecimiento de la Administracin Pblica. Tanto
en Amrica Latina como en la Europa continental una vertiente fundamental de los
estudios administrativos estuvo originada en las escuelas de Derecho (Guerrero,
1986). Ms adelante, de fines del siglo xix al siglo xx, y a partir de los estudios de la
corriente norteamericana y sus preocupaciones por la eficiencia y la eficacia adminis-
trativa, la Economa ha contribuido con importantes herramientas tericas al estudio
y desarrollo de la Administracin Pblica (Wilson, 1887; White, 1964; Willoughby,
1927, entre otros). Esta influencia de la Economa se extiende hasta la fecha con el
enfoque de polticas pblicas y con la Nueva Gestin Pblica. Sin embargo, es preci-
samente la reconstruccin histrica la que nos permite primero percibir y luego ex-
plicar los procesos institucionales y estructurales que afectan al fenmeno adminis-
trativo del Estado, con lo cual la Ciencia Histrica es un apoyo fundamental para el
estudio de la Administracin Pblica. El caso de la obra de Snchez (2009), destinada
al estudio de la Administracin Pblica en Mxico, es un claro ejemplo de estas apor-
taciones. Sin lugar a dudas la Ciencia Poltica guarda una muy estrecha relacin con
la Administracin Pblica, llegndose incluso a confundir ambas durante los albores
del Cameralismo. Un ejemplo de esto es el clebre trabajo de von Justi La Ciencia del
Estado (1996). Tambin han hecho grandes aportaciones la Psicologa y la Sociologa,
con los estudios sobre comportamiento administrativo (Simon, 1947) y los clsicos
estudios sobre la burocracia de Weber (1966). Todo ello nos conduce a afirmar con
Guerrero (2010: p. 19), que la Administracin Pblica mantiene una estrecha relacin
con otras ciencias sociales pero sin sacrificar su rigor y autonoma, afirmndose como
un concepto axial.
62Administracin Pblica y las Ciencias Sociales
Bibliografa
Castelazo, J. (1977). Apuntes sobre Teora de la Administracin Pblica (1a ed.). Mxico DF:
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Wilson, W. (1887). The study of administration. Political Science Quarterly.
Captulo
4
Enfoques aplicables al estudio
de la Administracin Pblica
SUMARIO
1. Introduccin
2. Enfoques globales
2.1. Enfoque institucional
2.2. Enfoque economicista
2.3. Enfoque organizacional
63
64Enfoques aplicables al estudio de la Administracin Pblica
1.Introduccin
En sintona con el enfoque global y no excluyente de algunas de las ciencias sociales
mencionadas anteriormente, se pueden destacar numerosas corrientes de pensa-
miento y posiciones desde las cuales estudiar el fenmeno administrativo desde una
perspectiva integral.
Sin embargo, es necesario sealar que aun estas percepciones de la administra-
cin pblica se mantienen unidimensionales; es decir, adoptan nicamente una for-
ma de enfocar el fenmeno administrativo y no consideran la superposicin de cam-
pos de estudio, con lo cual se excluyen mutuamente y limitan sus resultados y
explicaciones del fenmeno administrativo dentro del Estado.
Para ilustrar estos distintos enfoques expondremos primeramente las perspecti-
vas ms utilizadas: la institucional, la economicista y la organizacional. Posterior-
mente trataremos de exponer las ventajas que ofrece un enfoque multidimensional,
que integra al espritu original de los primeros tericos de la administracin la visin
global del funcionario pblico como ente poltico activo, y que se refleja ntidamente
en su aplicacin desde las polticas pblicas.
2. Enfoques globales
Como ya se mencion, los principales, aunque no los nicos, enfoques aplicados al
estudio de la administracin son el institucional, el economicista y el organizacional;
stos, aunque tienen en comn la capacidad de proporcionar una visin de conjunto
de la administracin, provienen de disciplinas diferentes, en algunos casos de las
ciencias auxiliares de la administracin pblica mencionadas en el captulo anterior.
2.1.
Enfoque institucional
Esta perspectiva ha sido tambin calificada como enfoque jurdico-poltico (Muoz,
1973: p. 63), puesto que se apoya en la definicin jurdica de la administracin, con-
cebida sta como el conjunto de medios humanos y materiales encargados, bajo au-
toridad gubernamental, de asegurar la ejecucin de las leyes pertinentes. Esta co-
rriente nace en la Francia del siglo xix, y ha permanecido muy influenciada por dicho
origen, toda vez que prcticamente los mismos tericos que fueron precursores de la
2. Enfoques globales 65
1
Estascuestiones han sido recurrentemente mencionadas en nuestro pas por analistas y autoridades,
apelando a la legalidad y el respeto al Estado de Derecho.
66Enfoques aplicables al estudio de la Administracin Pblica
mercado a los capitales pblicos, llega incluso a justificar los dficits en las empresas
y servicios pblicos, y de esta manera el Estado deja a los grupos monopolistas la
mayor parte del volumen de ganancias adquiridas a escala de la sociedad capitalista
(Sweezy, 1975).
En el caso de nuestro pas, gran parte de los sectores de extrema izquierda (Agui-
lar, 1996; Carmona, 1995) adoptan esta perspectiva y, a partir de ella, concentran su
discurso en la crtica del modelo neoliberal aplicado en Mxico desde 1982.
2
Es conveniente aclarar que el trmino ciencias de polticas se refiere al estudio especfico de las polticas
pblicas, a diferencia del trmino Ciencias Polticas, que se refiere al estudio de los fenmenos y las
estructuras polticas. La razn de que el trmino ciencias de polticas est en plural obedece a que tiene
un carcter multidisciplinario, apoyndose en diferentes reas de las ciencias sociales.
3. Hacia un enfoque multidimensional 73
pesar de las crticas recibidas, resulta de gran utilidad, ya que permite la construccin
de modelos para analizar las polticas pblicas, ya sea en todo o parte de su proceso.
No obstante que este concepto ha sido ampliamente estudiado y ha generado distin-
tas opiniones con respecto a cules son, o deberan ser, las etapas que componen el
proceso de aplicacin de una poltica pblica, consideramos que la propuesta de En-
rique Cabrero (2007: p. 17), que define nicamente cuatro etapas, es pertinente y de
gran utilidad. De cierta forma, agrupa las diferentes etapas anteriormente menciona-
das y permite identificar claramente cada una de ellas de acuerdo con sus dimensio-
nes de estudio (figura 1), simplificando con ello su anlisis. Desde esta perspectiva, el
proceso de la poltica pblica se desarrolla como sigue:
1. Definicin de la agenda.
2. Formulacin y diseo de la poltica pblica.
3. Implementacin de la poltica pblica.
4. Evaluacin de la poltica pblica.
Definicin de la agenda
mbito poltico
Formulario y diseo
Implementacin
mbito administrativo
Evaluacin
4. Reflexiones finales
Para el estudio de la administracin pblica, los cientficos sociales suelen adoptar un
cierto enfoque de acuerdo a su formacin, sus preferencias o sus campos de conoci-
miento. Si bien stos no son excluyentes, tomados desde la perspectiva de una disciplina
especfica, sin lugar a dudas son insuficientes para explicar por s mismos la totalidad
del funcionamiento de la Administracin Pblica. Es por eso que es necesario contar
con una visin holstica que permita no slo comprender sino tambin anticipar cul
es el ptimo funcionamiento de un gobierno.
Muchas perspectivas han surgido en los ltimos aos que contribuyen a una
mayor comprensin del estado de las cosas y, sobre todo, a una mayor racionalidad
las acciones de gobierno. Es por eso que el enfoque de polticas pblicas puede con-
siderarse como el ms pertinente para los fines ltimos de la administracin pblica:
la felicidad, prosperidad y progreso de una Nacin. As la conceban Heinrich von
Justi y Charles-Jean Bonnin, fundadores de la ciencia de la Administracin Pblica.
A ms de 200 aos de su fundacin, podemos concluir junto a Guerrero (2010: p. 183)
que la Administracin Pblica es una disciplina que funciona como eje axial (o
principio gua), y a su vez ofrece el marco formal del que se desprenden otras
disciplinas no administrativas. De todo esto deriva su rico carcter, interdisciplinario
y totalizante.
Bibliografa
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76Enfoques aplicables al estudio de la Administracin Pblica
Resumen. El presente captulo tiene como propsito describir los vnculos necesarios
entre la investigacin cientfica y el estudio de la Administracin Pblica. Se parte de la
premisa de que cualquier disciplina cientfica requiere de un objeto de estudio nico y
diferente de los dems que integran las ciencias sociales y de que el estudio de un obje-
to, fenmeno o circunstancia requiere tambin de una metodologa sustentada en ba-
ses cientficas. Siendo la Administracin Pblica perfectamente distinguible dentro del
campo de las ciencias sociales, es necesario identificar los elementos metodolgicos
que permiten ir configurando una Ciencia Administrativa. Para ello se describen el
mtodo cientfico y el proceso de investigacin cientfica, revisando tambin los tipos
de razonamiento y las principales tcnicas e instrumentos pertinentes a la investigacin
administrativa. Por ltimo se presentan algunos modelos de investigacin comnmen-
te utilizados en el estudio de la Administracin Pblica.
SUMARIO
1. Introduccin
2. Procesos y tcnicas para la investigacin cientfica
2.1. Proceso de investigacin cientfica
77
78Investigacin cientfica en la Administracin Pblica
1.Introduccin
A diferencia de las ciencias exactas o puras, las ciencias sociales suelen ser criticadas
sobre todo debido a su carcter explicativo o descriptivo, antes que prescriptivo. En
su carcter de disciplina derivada de las Ciencias Polticas y en algunos casos del De-
recho, la Administracin Pblica suele enfrentar severas crisis de identidad. Sin em-
bargo hoy en da nadie niega su lugar propio en el campo de las ciencias sociales ya
que ha adquirido una identidad plena (Guerrero, 2010: pp. 218 y ss.). Se parte de la
hiptesis de que el objeto de estudio de la Administracin Pblica son los procesos y
estructuras organizacionales propios a la actividad que lleva a cabo el Estado para
cumplir con sus fines de bienestar y estabilidad sociales. De una manera ms amplia,
podemos afirmar que el objeto de estudio est integrado por dos elementos: por un
lado, por la estructura y tareas de los rganos del Estado, a los cuales se conf a la
bsqueda del bien general y el resguardo del inters pblico, y por otro con el com-
portamiento de los grupos e individuos que forman parte de dichos rganos, con lo
cual a su vez influyen en su funcionamiento y rendimiento. Con ello queda perfecta-
mente distinguido su objeto de estudio.
A partir de esta consideracin podemos equiparar sus mtodos de investigacin
con los aplicables a otras ciencias sociales. As, las tcnicas de investigacin, recolec-
cin, organizacin y presentacin de datos, y formulacin de hiptesis y conclusiones,
se derivan de la metodologa cientfica. Si bien el estudiante interesado en este aspecto
puede recurrir a un abundante cuerpo de trabajo a este respecto (a partir de la biblio-
graf a al final de este captulo) que abunde en su descripcin y anlisis, en el presente
artculo nos limitaremos a algunas recomendaciones prcticas que sern de suma utili-
dad al no versado en el tema de la investigacin en la Administracin Pblica.
2. Procesos y tcnicas para la investigacin cientfica 79
Anlisis Aspectos
CONFRONTACIN
COMPRENSIN
DESCUBRIMOS
Nuevas
Relaciones Sntesis
* Terico hiptesis
* Emprico
Elementos
esenciales
Condiciones
Teora General
Intervencin Modelos
Prediccin Conceptos
Deduccin
Explicacin Hiptesis
Induccin
Problemas de
investigacin
Generalizacin Operacionalizacin
en el terreno
Descripcin
Elaboracin de
Anlisis de los datos instrumentos de medicin
Hechos
Observacin
Experimentacin
Prueba y obtencin de datos
Particular
cin Pblica; en este mismo caso se pueden ubicar los reportes de gabinetes especia-
lizados (gabinete econmico, gabinete social, entre otros) e incluso los reportes insti-
tucionales que elaboran anualmente las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica en sus diferentes mbitos (federal, estatal y municipal). Las propuestas de
grupos y asociaciones civiles especializadas as como las de partidos polticos, cons-
tituyen tambin fuentes documentales de primera importancia.
Otras fuentes documentales son las bibliotecas, centros de documentacin, ban-
cos de datos y, recientemente, la extraordinaria cantidad de informacin que brinda
la red de Internet. En estos sitios es posible encontrar trabajos de investigacin aca-
dmica y periodstica que enriquecen el conocimiento en la materia.
Anlisis costo-beneficio.
Teora de juegos.
Ecuaciones en diferencias.
Teora de colas.
Modelos de simulacin.
Cadenas de Markov.
Por otra parte, es importante mencionar la aplicacin ms o menos generalizada
del mtodo cientfico para la toma de decisiones, consistente en las siguientes bases:
1. Definir el problema.
2. Establecer los objetivos.
3. Formular las hiptesis.
4. Recolectar los datos.
5. Clasificar, analizar e interpretar la informacin.
6. Deducir conclusiones, generalizar, volver a plantear y desarrollar nuevas hiptesis.
Otro enfoque para este mismo efecto sera el que nos ofrecen en primer lugar
Kast y Rosenzweig (1966) y que destacan las siguientes etapas:
1. Orientacin: sealamiento del problema.
2. Preparacin: recoleccin de los datos pertinentes.
3. Anlisis: seleccin del material relevante.
4. Hiptesis: acumulacin de alternativas por medio de ideas.
5. Incubacin: dejar pasar el tiempo para invitar a la iluminacin.
6. Sntesis: reunin de las piezas.
7. Verificacin: juicio sobre las ideas restantes.
1
El tipo ideal de Max Weber como modelo explicativo es un ejemplo de esto.
3. Instrumentos y tcnicas para el anlisis y la investigacin administrativa 87
ANLISIS SINCRNICO
ANLISIS DIACRNICO
F1 F2
Evolucin del
Tiempo Tiempo
E1 E2 E3 E4 E5 E6 E7
A B
EVENTO
objeto de estudio
Visin estructural
E = Sucesin de eventos en un
periodo.
F3 Visin coyuntural F4
A travs de este texto podemos apreciar cmo se anuncia de alguna forma la si-
guiente lnea terica que ofrece el anlisis funcionalista. Otro autor clsico, Levi-
Strauss (Paoli, 1990: p. 39), considera que:
...para que un modelo pueda ser considerado como estructura debe satisfacer cua-
tro exigencias principales:
En primer lugar, que sus elementos estn interrelacionados de tal manera que la
transformacin de uno de ellos implique la modificacin de los dems; esto le da un
carcter de sistema.
En segundo lugar, todo modelo est formado de otros modelos pertenecientes al siste-
ma, un conjunto de transformaciones; as, el modelo ms complejo depende de modelos
ms simples que, de alterarse, cambian en mayor o menor medida la totalidad.
En tercer lugar, el modelo ms completo permitir predecir de qu manera relacio-
nar el sistema total, en caso de que uno de sus elementos se modifique; en esta
perspectiva, el estructuralismo prev, o debera prever, las posibles transformacio-
nes estructurales y explicarlas.
El modelo responder a la doble condicin de utilizar slo los hechos considerados
por l y, con ello, dar cuenta de todos.
los elementos o componentes del sistema social. El trmino funcin se desprende del
sentido biolgico de ste segn se menciona prrafos antes: es la contribucin que
aporta un elemento al organismo del cual forma parte. El anlisis funcionalista con-
siste en explicar los fenmenos a partir de la funcin que stos aseguran en el seno
del sistema al cual pertenecen.
De acuerdo con Maurice Duverger, al concepto de funcin se le han encontrado
cuatro acepciones principales:
De acuerdo con el Diccionario Roberts, es aquello que debe realizar una persona
para jugar su papel en la sociedad, en un grupo social.
En ciencia poltica, esta nocin se refera en la escuela clsica a cada una de las
tareas que desempeaban los rganos del Estado (legislativo, ejecutivo y judicial).
Como funcin matemtica que designa el hecho de que el valor de una variable X
dependa del valor de otra variable Y.
El concepto biolgico utilizado por los socilogos que consideran a la funcin
como la contribucin que aporta un elemento al organismo del que forma parte.
A partir de esta concepcin, inicialmente desarrollada por los antroplogos Bro-
nislaw Malinowski y Alfred R. Radcliffe Brown, el mismo concepto de funcin fue
retomado posteriormente por Robert Merton y Talcott Parsons, y desarrollado para
aplicarse al estudio de la sociologa poltica y de la sociologa administrativa. En esta
misma lnea de pensamiento el fenmeno de la burocracia es ampliamente explicado
por el propio Merton, y posteriormente por Selznick y Gouldner. Estos autores ana-
lizan el fenmeno burocrtico considerndolo una forma indispensable de protec-
cin de la cual los individuos tienen necesidad, y se proponen comprender el proceso
de formacin de disfunciones que perturban el funcionamiento del sistema. En esta
forma, para Merton la disfuncin aparece como la resistencia del sector humano a un
comportamiento que se espera obtener mecnicamente (Stufflenbeam, 1986: p. 228).
Sin embargo, el anlisis funcionalista tiene el inconveniente de limitarse a una
descripcin (quiz) complaciente del equilibrio del momento, ya que al poner el
acento sobre los sectores de equilibrio, se olvida muy fcilmente de preguntarse cmo
y por qu se desarrolla este equilibrio y cmo y por qu este equilibrio puede romper-
se o cambiar. Es importante destacar que el concepto de funcin est estrechamente
vinculado al de sistema. Ms an, los cientficos tienden a denominar sistemas a los
conjuntos sociales coordinados, concebidos sobre el modelo de los organismos vi-
vientes, reservando el trmino de organizaciones solamente a una categora de siste-
mas. Alvin Gouldner (Duverger, 1983: p. 280) seala al respecto que el fundamento
interactual del anlisis funcional en sociologa es el concepto de sistema. As pues, no
pueden existir dos funciones ms que en el marco de un conjunto coordinado del que
todos los elementos concurren bajo formas variadas a un mismo fin y son interdepen-
dientes de un sistema. En esta forma, el enfoque funcionalista y el estructuralista
rompen con la visin diacrnica de las instituciones para pasar a una visin sincrni-
90Investigacin cientfica en la Administracin Pblica
ca. Para el modelo funcionalista el hilo conductor que permite unir al sistema social
con cada elemento particular, cada tipo de comportamiento, cada rasgo cultural, cada
institucin, est integrado por la funcin de este comportamiento, de este rasgo cul-
tural o de esta institucin: cada uno de los elementos de un sistema cumple una fun-
cin especfica con respecto al sistema entero. En esta forma, con estos elementos se
advierte ya el enfoque sistmico como uno de los ms utilizados actualmente en el
estudio de los procesos administrativos y polticos.
(figura 3), considerando algunos criterios para su evaluacin. Como se puede obser-
var, incorpora tres elementos fundamentales de la medicin a la Administracin
Pblica: la eficacia, la legalidad y la legitimidad, que sern ms detalladamente desa-
rrollados por Cabrero (2004).
Insumos Procesos
Instrucciones Estructura
Bienes
Normas Servicios
Recursos
Apoyos
De manera articulada
y compatible entre s y con
Medicin de
el resto de la
congruencia
Administracin Pblica
Fuente: Sharkansky, y el modelo propuesto por Enrique Cabrero en la Nueva Gerencia Pblica.
4. Reflexiones finales
Como hemos podido constatar, la Administracin Pblica puede concebirse como
una disciplina cientfica con todos los atributos que tal categora implica. Desde la
identificacin de su objeto de estudio, hasta el instrumental cientfico que utiliza para
describir, explicar y prescribir intervenciones, son elementos que nos permiten com-
probar su carcter cientfico. No obstante, como en todas las ciencias sociales existen
una serie de instrumentos, tcnicas y enfoques que es necesario aplicar y adaptar
segn los objetivos especficos que pretenda el investigador o analista administrativo.
Sin haber agotado las posibilidades instrumentales y metodolgicas que este campo
de estudio tiene, podemos afirmar que ha llegado a un plano de madurez que requie-
re nutrirse de los trabajos y aportaciones tanto de investigadores y analistas, como de
administrativistas que en el propio campo de trabajo instrumentan mejoras para un
mejor funcionamiento institucional, y a los que slo falta documentarse con bases
metodolgicas de la ciencia para convertirse en conocimiento cientfico. La tarea es
ardua pero ya hay camino recorrido, slo es necesario continuar construyendo sli-
damente dicho sendero.
Bibliografa
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Captulo
6
Historia de la Administracin
Pblica Mexicana 1824-2015
93
94Historia de la Administracin Pblica Mexicana 1824-2015
SUMARIO
1. Introduccin
2. Evolucin de la Administracin Pblica en Mxico
2.1.Administracin Pblica del Mxico independiente: el Estado gendarme y el
Estado de fomento
2.2.Institucionalizacin y consolidacin del Estado Mexicano: las reformas so-
ciales y el Estado de bienestar
2.3.Racionalizacin de la Administracin Pblica: la reforma administrativa y el
Estado moderno
3. Reforma del Estado en Mxico: el modelo neoliberal
3.1. Adecuacin del contexto jurdico
3.2. Modernizacin administrativa
3.3.Proceso emergente de la Nueva Gestin Pblica: el PROMAP
3.4.Formalizacin de la Gestin Pblica: el buen gobierno foxista
y la mejora de la gestin calderonista
4. Gobierno y organizacin de la Administracin Pblica Federal
4.1. Sectorizacin de la Administracin Pblica
5. Administracin Pblica Estatal: caso Nuevo Len
5.1. Administracin Pblica Municipal del Estado de Nuevo Len
6. Reflexiones finales
1.Introduccin
La ciencia histrica es una disciplina que contribuye a ubicar en un momento en el
tiempo, o durante un largo periodo, la evolucin de instituciones o ideas. Sin embar-
go es necesario tener claro que ambos conceptos son distintos y que es necesario
delimitarlos. As, es posible centrarse en la evolucin del estudio de la Administra-
cin Pblica; es decir, en las ideas sobre la materia, cuyo ms completo ejemplo en-
contramos en Snchez (2009), quien nos ofrece una detallada y enciclopdica reco-
pilacin de todos aquellos autores que se han preocupado por estudiar la
Administracin Pblica en Mxico. Por otra parte es posible analizar la evolucin de
las instituciones administrativas desde el punto de vista material y estructural. As
como en la ciencia poltica podemos diferenciar la historia de las ideas polticas de
la historia de las instituciones polticas, en este captulo nos vamos a referir a la evo-
lucin histrica de las instituciones administrativas; es decir, a la transformacin
que desde el nacimiento de nuestra nacin ha tenido el aparato administrativo, tra-
tando de explicar el contexto poltico, econmico y social. Desde esta perspectiva
estructural optamos por una categorizacin de las diferentes etapas considerando la
2. Evolucin de la Administracin Pblica en Mxico 95
naturaleza del Estado. En esta forma identificamos cuatro grandes etapas que van de
Estado gendarme, al Estado de fomento, pasando por el Estado de bienestar y final-
mente el Estado moderno. Veamos a continuacin la descripcin de estas etapas.
como prctica gubernamental al que haba tenido antes, y pone el acento sobre el
papel rector del Estado en el proceso econmico nacional.
Otro factor importante en el reforzamiento de la planeacin como prctica gu-
bernamental y voluntad de racionalizacin procede de razones ms personales que
institucionales. En efecto, es necesario no olvidar que la responsabilidad directa de la
concepcin y de la puesta en marcha del Sistema Nacional de Planificacin as como
del Plan Global de Desarrollo (PGD) 1980-1982 correspondi precisamente a Miguel
de la Madrid, quien era en esa poca Secretario de Programacin y Presupuesto y que
lleg a ser Presidente constitucional a partir del primero de diciembre de 1982. Es
muy probable que este factor haya sido determinante en su designacin como suce-
sor de Jos Lpez Portillo, en razn de la voluntad que tena este ltimo de dar conti-
nuidad al proceso de racionalizacin de la intervencin pblica en la economa con
base en el sistema de planeacin. El hecho de escoger al colaborador que haba jugado
un papel de primer orden en el diseo e instrumentacin de la poltica econmica,
as como en la restructuracin administrativa operada en el sector pblico durante
su mandato de gobierno, daba al presidente Lpez Portillo la tranquilidad de ver la
continuacin de su obra en la persona de Miguel de la Madrid. Adems cabe resaltar
al equipo de trabajo que integraba su gabinete, en el cual se contaban destacados
economistas graduados en Estados Unidos con formacin neoliberal, como Carlos
Salinas de Gortari, Luis Donaldo Colosio, Manuel Camacho Sols, Pedro Aspe Arme-
lla, Jos ngel Gurra, Jaime Serra Puche, entre otros.
Por otra parte, es importante destacar que el Sistema Nacional de Planeacin era
menos un proyecto centralizador e imperativo que un esfuerzo por dar mayor cohe-
rencia, normalidad y eficacia a la intervencin pblica. De acuerdo con la metodolo-
ga expuesta tanto en el Sistema Nacional de Planeacin como en el Plan Global de
Desarrollo, los caracteres de incitativa, de concertacin y de coordinacin que co-
rresponden respectivamente a los sectores privado, social y a los gobiernos locales,
mostraban claramente los lmites y las posibilidades de realizacin del plan. En cam-
bio, el carcter obligatorio del Programa Global de Desarrollo para el conjunto de
instituciones del sector pblico intentaba conferir una regulacin estricta a las inter-
venciones del Estado, las cuales seran objeto de una evaluacin y de un control sis-
temtico por parte del gobierno, el cual no podra ser de igual manera posible para las
actividades del sector privado ni para aquellas del sector social.
Poco despus de su arribo al poder, el presidente De la Madrid envi al Congreso
de la Unin un conjunto de propuestas de ley que afectaban a los Artculos 25, 26, 27
y 28 de la Constitucin, as como modificaciones a la Ley de Servidores Pblicos,
particularmente en lo referente a las responsabilidades de los funcionarios. Adems,
se introdujeron reformas a la LOAPF y se vot finalmente una Ley de Planeacin que
coron todo este proceso legislativo. En este mbito, el anlisis global de las implica-
ciones y consecuencias de estas reformas en el contexto econmico y jurdico nos
104Historia de la Administracin Pblica Mexicana 1824-2015
exige situarlas como la definicin constitucional del papel del Estado como promotor,
conductor y regulador del proceso de desarrollo nacional. En esta perspectiva, puede,
sin embargo, cuestionarse la eficacia de estas reformas, en la medida en que se obser-
va muy frecuentemente una desarticulacin entre los aspectos normativos, formales,
que marcan las leyes por una parte, y la accin administrativa del sector pblico,
privado y social, por otra. Esto quiere decir que las acciones derivadas de los textos
no siempre corresponden al espritu de stos; que no es por la mera expedicin de
leyes o decretos que se lleva a cabo el mejoramiento de la accin administrativa del
Estado. En este sentido, se cae regularmente en el juridicismo, que sobrevalora los
aspectos jurdicos menospreciando los aspectos polticos, econmicos y administra-
tivos propiamente dichos que en muchas ocasiones son determinantes para la efica-
cia gubernamental. En todo caso las reformas jurdicas fueron fundamentales para
definir las fronteras entre sector pblico, privado y social (figura 1).
La ampliacin de prerrogativas antes sealada se enmarca en el proceso de trans-
formacin y reforma del Estado que inicia de manera clara con el presidente Miguel
de la Madrid y que se acentuar a medida que se vaya fortaleciendo la aplicacin de
la poltica neoliberal en nuestro pas. Bsicamente, se trata de reorientar el papel del
Estado de una posicin de fuerte intervencin directa en los procesos econmicos
hacia una intervencin moderada, modesta, incluso mnima, con el propsito de fa-
vorecer la acumulacin de capital privado y conducir el desarrollo integral conside-
rando al sector privado como el verdadero motor del desarrollo. Por tanto esto signi-
ficara, por una parte, el establecimiento de un marco jurdico que otorgue espacio y
claridad a las participaciones pblicas, privadas y sociales en el proceso de desarrollo
y, por otra, sentar las bases para reestructurar el modelo econmico de desarrollo al
pasar del Estado providencia e interventor al Estado neoliberal.
Las consecuencias de todo este proceso de reforma de Estado se vendran dando
a lo largo de los treinta aos posteriores a 1982, y se reflejaran en los mbitos econ-
micos, polticos, jurdicos y administrativos. El clmax del proceso seran las reformas
estructurales operadas en 2014 por el gobierno de Pea Nieto.
Desde el punto de vista econmico y administrativo, es particularmente signifi-
cativo el ao de 1982 por dos hechos que perfilan definitivamente la orientacin que
tendra la poltica econmica y el papel del Estado: la rectificacin de la poltica eco-
nmica adoptada en los sexenios precedentes (por Luis Echeverra lvarez y Jos
Lpez Portillo) y la nacionalizacin de la banca. Cabe sealar que esta nueva ideolo-
ga y prctica encajaba perfectamente en los grupos polticos jvenes que, en el seno
de las dependencias administrativas del sector financiero (SHCP, Banco de Mxico,
SPP) haban venido configurando un fuerte grupo en el gobierno que sera la piedra
angular de las transformaciones ocurridas hasta la fecha. A este respecto, esta polti-
ca econmica encontr eco en los polticos jvenes de nuevo corte, preparados en
universidades estadunidenses menos proclives al discurso revolucionario, crticos del
3. Reforma del Estado en Mxico: el modelo neoliberal 105
Poder Ejecutivo
Poder Poder
Presidente de la
Judicial Legislativo
Repblica
Dominio de lo pblico
Partidos Polticos
Administracin Pblica
Federal. Fuerzas Armadas
Sector Central. Marina
Secretaras cabezas Fuerza Area
de sector y Entidades Ejrcito
Paraestatales
Gobiernos Locales
31 Estados y 2463 Municipios
Medios de
sector mediana ONG
comunicacin
privado empresas
Estado dispendioso y populista, y cuyo origen provena de la fuerza que ya tenan las
estructuras financieras en el devenir poltico y econmico del pas. Esta nueva lite de
polticos que pasaran a tomar el control del Estado (tecncratas), sustituyendo pau-
latinamente a los abogados, haban crecido en influencia precisamente por los pro-
blemas de endeudamiento generados en el periodo de gobierno del presidente Eche-
verra y por la abundancia generada por los excedentes petroleros del periodo
1976-1981, y posteriormente con el advenimiento de las crisis de 1981 y 1982 que
daran lugar al golpe de timn y viraje hacia una poltica econmica sustentada en la
austeridad y el saneamiento financiero del Estado y de la Administracin Pblica.
Este grupo estuvo encabezado por el presidente Miguel de la Madrid (ltimo aboga-
do), siguindole en la conduccin los economistas: primero Carlos Salinas y poste-
riormente Ernesto Zedillo (Lpez Villafae, 1997, p. 180).
En esta perspectiva econmica ya no sera el Estado el motor y pivote del creci-
miento, como lo haba venido proclamando la clase poltica despus del movimiento
revolucionario, y particularmente a partir del gobierno del presidente Lzaro Crde-
nas, de 1934 a 1940. Ahora, bajo el esquema propuesto, sera el empresariado nacio-
nal la punta de lanza del proceso de desarrollo nacional, y para lograrlo se concentra-
ran los esfuerzos en reducir y racionalizar la actuacin del Estado y favorecer y
promover la participacin de la iniciativa privada en el crecimiento econmico. Un
hecho sumamente significativo que simboliza perfectamente esta reorientacin eco-
nmica, poltica y administrativa est dado por la parcial reversin o privatizacin de
la nacionalizacin bancaria que se operara apenas unos cuantos meses despus
de que se haba aprobado la nacionalizacin propuesta por Jos Lpez Portillo (Riding,
1987, pp. 165-191). El proceso de transferencia de 34% de los activos de los bancos a
sus antiguos propietarios demostraba la voluntad del presidente De la Madrid de re-
conciliarse con el sector financiero nacional y demostrar al Fondo Monetario Inter-
nacional que se acataran los programas de ajuste y se reducira sensiblemente el ta-
mao y participacin del Estado en la economa.
En el plano administrativo, adems del Sistema Nacional de Planeacin recin
instrumentado, se propuso tambin un programa de modernizacin administrativa
que se acompaara de otro de renovacin moral y democratizacin integral, con el
propsito de dar nuevamente credibilidad y legitimidad al Gobierno.
En conclusin, el contexto jurdico que se configura a partir de 1983 se revela
insuficiente para determinar e inducir eficazmente los cambios estructurales en el
sistema poltico, econmico y administrativo de Mxico. En el mejor de los casos, se
trata de un reforzamiento del sistema jurdico que pretenda dar mayores garantas
para el funcionamiento de un modelo de economa mixta con tendencias neolibera-
les; sin embargo, se establecen las bases normativas e ideolgicas bajo las cuales se
llevaran a cabo las transformaciones que se materializarn en el mediano y largo
plazos. A partir de la desnacionalizacin de 34% de los activos bancarios, aprobada en
3. Reforma del Estado en Mxico: el modelo neoliberal 107
Cuadro 2 C
ontexto de la Administracin Pblica a finales del Siglo xx
MBITO
Econmico Poltico Administrativo
Internacionalizacin Democratizacin Desincorporacin
Globalizacin Crisis de partidos Privatizacin
Liberacin de mercados Reforma de estado Desregulacin
Crisis econmicas Dficit de legitimidad Simplificacin
Desempleo Emergencia de ONG Revaloracin del
Dficit fiscal Poder de los medios de personal
Endeudamiento comunicacin Competitividad
Desigualdad social Federalismo Calidad
Municipalismo Saneamiento de las
Participacin social finanzas pblicas
Descentralizacin
Cuadro 3. E
volucin institucional de la Administracin Pblica Mexicana
Fuente: (Snchez Gonzlez, 2009b: p. 75). Se incluyen las tendencias observadas en el gobierno de
Enrique Pea Nieto (2015).
1
Entre stas destacan la Educativa, Energtica, de Telecomunicaciones, la Fiscal, la Poltica, entre otras.
116Historia de la Administracin Pblica Mexicana 1824-2015
6. Reflexiones finales
Una vez hecha esta recapitulacin histrica de la Administracin Pblica en Mxico
en el mbito federal y local (en este caso, especficamente el estado de Nuevo Len),
advertimos que las profundas transformaciones que la globalizacin ha generado en
el entorno mundial han tenido tambin consecuencias en las estructuras y procesos
administrativos gubernamentales en nuestro pas. Desde el ltimo cuarto de siglo
hasta la fecha hemos transitado hacia un nuevo modelo administrativo dominado
por los criterios de eficiencia, eficacia y calidad; sin duda estas premisas de la Nueva
Gestin Pblica forman parte de las exigencias que la propia ciudadana impone a
las administraciones pblicas, pero es necesario reconocer tambin que tienen un
componente ideolgico muy claro, orientado por organismos econmicos interna-
cionales y la doctrina angloamericana del neoliberalismo (De la Garza y Gmez:
2014).
Sin embargo, tambin observamos que los mismos estudiosos mexicanos consi-
deran que la modernizacin administrativa requiere la imposicin de criterios de
desempeo que favorezcan la eficiencia, la eficacia y la calidad (Uvalle, 2007; Aguilar,
2006 y 2013; Moyado, 2002 y 2014). Estos tres autores coinciden en sealar que para
6. Reflexiones finales 123
Bibliografa
Moyado Estrada, F. (2002). Gestin Pblica y Calidad: hacia la mejora continua y el rediseo
de las instituciones del sector pblico. VII Congreso Internacional CLAD (p. 11). Lisboa:
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Administracin Pblica Mexicana. Gestin y Poltica Pblica, Vol. 18, nm. 1, enero 2009,
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Mxico: Porra-UAEM-Cmara de Diputados.
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Vzquez Nava , M. (1993). La Administracin Pblica contempornea en Mxico. Mxico, DF:
FCE.
Captulo
7
Administracin Pblica:
su transformacin hacia la Nueva
Gestin Pblica
1
Severo Efran Villarreal Sols, ostenta el grado de Doctor en Filosof a con orientacin en Ciencias Pol-
ticas por la Universidad Autnoma de Nuevo Len. Es profesor-investigador de la Facultad de Ciencias
Polticas y Administracin Pblica de esa Universidad.
127
128
Administracin Pblica: su transformacin hacia la Nueva Gestin Pblica
SUMARIO
1. Introduccin
2. Antecedentes
3. Origen de la transformacin hacia la Nueva Gestin Pblica
4. Fundamentos tericos del estudio de la Nueva Gestin Pblica
5. Aproximacin a la Conceptualizacin de la Nueva Gestin Pblica
6. Aportaciones para un Nuevo Estado Administrativo: Burocracia versus Poltica
7. A manera de conclusin: Perspectiva
1.Introduccin
El presente captulo pretende ofrecer un panorama amplio desde la visin progresista
norteamericana, incorporando este anlisis a los fundamentos de la Nueva Gestin
Pblica, con la finalidad de argumentar con solidez los beneficios de la construccin
de un nuevo estado administrativo en la regin Latinoamericana, para lo cual se pro-
ceder a revisar la literatura especializada, identificando el ncleo del debate de los
temas sustanciales que impulsan la transformacin de la estructura disciplinar, y las
aportaciones metodolgicas de otros campos de estudio que robustecen la nueva
relacin de la sociedad y el Estado moderno.
Remitirnos a la historia es pertinente, pues nos permitir realizar una revisin a
travs del tiempo para reencontrarnos con las interrogantes que determinaron la lgi-
ca de las nuevas pautas de accin gubernamental, y comprender con ello la evolucin
de la Administracin Pblica, especialmente en el contexto de Estados Unidos. La
perspectiva terica de esta reflexin parte de la visin progresista norteamericana,
precursora del desarrollo de la Administracin Pblica en ese contexto e influenciada
durante su transformacin por su paradigma dominante: el culto a la eficiencia y la
tecnologa racional instrumental en el proceso de toma de decisiones gubernamenta-
les, basado en el diseo de procesos que tengan como fin disminuir la actuacin dis-
crecional del componente humano. La transicin de la economa industrial a la econo-
ma creativa imprimi un nuevo valor al capital humano dentro de las organizaciones
2.Antecedentes 129
pblicas, implicando con ello que la burocracia haya de abrirse al escenario poltico
en un nuevo entorno de interaccin social. Para efectos de la propuesta, se propone
la siguiente estructura en el captulo: comienza en la primera seccin perfilando los
antecedentes que configuraron los paradigmas dominantes en la Administracin P-
blica. En la segunda seccin se lleva a cabo una revisin del origen de la Administra-
cin Pblica desde el pensamiento progresista norteamericano, considerando los
nuevos campos de estudio de la Administracin Pblica, observando su desarrollo y
cada una de sus etapas. La tercera seccin examina sus fundamentos tericos, sus
premisas y sus aportaciones instrumentales al proceso de gobierno. La cuarta seccin
aborda la aproximacin a una conceptualizacin de la Nueva Gestin Pblica. En la
quinta seccin se analiza la relacin de la burocracia con la poltica en este nuevo
contexto. El captulo concluye con una reflexin general de los temas que el ejemplo
norteamericano ofrece a los estudiosos del desarrollo de la disciplina de la Adminis-
tracin Pblica en nuestro pas.
2.Antecedentes
Para los interesados en los temas relacionados con la Administracin Pblica, de-
bemos sealar que la ltima dcada, se ha caracterizado por una notable produc-
cin de estudios en el campo de la disciplina administrativa. Es destacable la reali-
zacin de investigaciones y perspectivas intelectuales sobre este tema en Estados
Unidos: este pas tradicionalmente ha privilegiado el desarrollo del conocimiento
acerca de la Administracin Pblica. El propsito acadmico y el inters social por
comprender y analizar el fenmeno organizacional del sector pblico y del capital
humano que interacta en las estructuras gubernamentales, son objeto de reflexin
en los diferentes mbitos de la sociedad. El anlisis e implementacin de mtodos,
estrategias y herramientas que contribuyan a mejorar la funcin de los servidores
pblicos ha sido una propuesta del llamado pensamiento administrativo norteame-
ricano en las ltimas dcadas, con la firme intencin de revalorar el desempeo
gubernamental.
La nocin contempornea de Administracin Pblica surge a finales del siglo
xix, perfilndose para el nuevo siglo con una visin progresista de la ciencia adminis-
trativa. El notable texto de Woodrow Wilson El estudio de la Administracin Pblica,
publicado en 1887, explicaba la nocin del objeto de estudio de la disciplina orientn-
dola en dos aspectos, primero para determinar lo que el gobierno poda hacer en
forma legtima, y segundo la forma de hacer estas cosas apropiadas con la mayor efi-
ciencia posible y el menor costo posible de dinero y energa, tomando en cuenta la
experiencia de otros, precisando el tema y el mejor mtodo para desarrollarlo; clari-
ficando las concepciones polticas para adentrarse en el tema (vase Shafritz J. y
Hyde A., 1999, p. 73).
130
Administracin Pblica: su transformacin hacia la Nueva Gestin Pblica
Por su parte, Hughes H. Lherisson sostiene que la clsica separacin entre Ad-
ministracin Pblica y Ciencia Poltica, y el distanciamiento de la disciplina del Dere-
cho, sobrevinieron con el desarrollo de la administracin cientfica y las contribucio-
nes tericas de Frederick Taylor al sector gubernamental, iniciando de ese modo una
pauta procedimental que marc con el tiempo un slido paradigma. El desarrollo de
esta representacin, caracterizada en ocasiones de forma indeterminada por la trans-
ferencia de mtodos y prcticas entre la administracin privada y la Administracin
Pblica, an prevalece como un referente para describir las pautas y funciones de las
organizaciones pblicas en Estados Unidos. Podemos apreciar que los argumentos
acerca de la supuesta dicotoma entre Ciencia Poltica y Administracin Pblica tie-
nen sus orgenes en los estudios y reflexiones de Woodrow Wilson, y la incorporacin
gradual de los principios cientficos de Taylor a la disciplina de la Administracin
Pblica norteamericana (Lynn y Wildavsky, 1999, p. 16).
Actualmente logramos percibir una interdependencia entre la ciencia poltica y
la Administracin Pblica, estimando el contexto poltico de las prcticas adminis-
trativas. A pesar de este consenso, la dicotoma es una apreciacin generalizada para
algunos estudiosos del tema. De acuerdo a Lawrence Lynn (1996) esta separacin
contina siendo una ideologa que da forma a la Administracin Pblica norteame-
ricana. La pertinencia para explicarnos este fenmeno es remontarnos a los orgenes
en periodos histricos muy definidos en Estados Unidos; la evolucin de su carcter
cientfico, la perspectiva histrica y la observacin del entorno poltico amplan nues-
tra capacidad de comprender la influencia real de la poltica en la disciplina o atesti-
guar el carcter ideolgico vigente de la separacin entre la ciencia poltica y la
Administracin Pblica. Con base en esta condicin pretendemos entender las pro-
puestas tericas que han surgido en pocas muy especficas de la historia reciente de
la nacin vecina y comprender las aportaciones tericas y metodolgicas de otras
disciplinas de las ciencias sociales a la Administracin Pblica norteamericana.
Un debate que se ha prolongado en la discusin terica y prctica de la disciplina
es el de la relacin entre la Administracin Pblica y el Derecho Pblico. La funcin
esencial, bajo su concepcin tradicional, de la Administracin Pblica era fungir lla-
namente como ejecutor de las decisiones alcanzadas en la arena deliberativa del Con-
greso, como un aparato ejecutante de las polticas y leyes nominadas en el mximo
rgano de discusin del Estado liberal. Segn los estudios clsicos de Max Weber
acerca de la burocracia, la racionalidad que la sustenta es de naturaleza legal, su inter-
pretacin consista en aplicar las normas y procedimientos necesarios para alcanzar
las metas y objetivos de cualquier organizacin. Este medio normativo, sostena We-
ber, era el nico instrumento adecuado para convertir a la estructura de la Adminis-
tracin Pblica en un ente impersonal, ajeno a las vicisitudes humanas. La disciplina
del Derecho, conforme se adentraba a un siglo convulsivo, no fue suficiente para ex-
plicar el fenmeno administrativo asociado a la conducta humana y a la inevitable
2.Antecedentes 131
rias; si las instituciones son producto de un buen diseo es muy probable que se
genere un crculo virtuoso con capacidad de retroalimentacin que sostenga a la
conformacin del Estado y a la estructura social (citados por Ackerman, 2005, pp.
238-242).
En funcin del papel poltico de la burocracia en expansin, como sostena
Skowroneck (1982):
Los defensores de la reforma administrativa hablaban a todos los que
tenan miedo a los socialistas y los radicales agrarios y, al mismo tiempo, no
estaban a gusto con optar entre el capitalismo industrial y el apoyo a la de-
mocracia. La construccin de un aparato administrativo nacional tena el
doble potencial de promover el desarrollo de la compaa privada y ofrecer
nuevos derechos y garantas al ciudadano promedio. Presentado en la retri-
ca del Buen Gobierno, el surgimiento del servicio pblico profesional en Es-
tados Unidos combin esperanzas de una nueva democracia responsable con
esperanzas de una nueva economa poltica responsiva (p. 165).
El primer texto de Leonard White consider fundamentar el nuevo campo en el
proceso genrico de la Administracin, no del Derecho, o como escribi en el prefa-
cio a su primera edicin: Asume que el estudio de la administracin debe comenzar
en una base gerencial, ms que en el fundamento del derecho, y que por lo tanto est
ms involucrada con los asuntos de la Asociacin Estadounidense de Administracin
que con las decisiones de los tribunales (White, 1926, i).
La Administracin como disciplina y prctica se ajustaba a las condiciones y re-
quisitos esenciales del contexto poltico y econmico, para crear un nuevo campo de
estudio de la Administracin Pblica. De acuerdo a Frederick C. Mosher, los elemen-
tos que formularon la identidad de la Administracin Pblica norteamericana fue-
ron en considerable medida respuesta a las condiciones (de) fragmentacin de las
responsabilidades; ausencia de un liderazgo unificado; corrupcin y motines polti-
cos. Fueron engendrados en una poca de reforma, de progresismo, de creciente pro-
fesionalizacin y especializacin ocupacional as como de fe en la racionalidad y las
ciencias aplicadas (Mosher, 1956, p. 177).
Es oportuno precisar una consideracin esencial en la regin de Amrica Latina,
donde actualmente persisten los debates sustanciales para definir, por un lado, si exis-
te el carcter autnomo de disciplina de la Administracin Pblica y, por el otro,
delimitar si nos referimos a un campo de estudio proveniente de la imitacin, por
influencia de otras culturas, o si se ha asimilado como disciplina con autonoma y
carcter propios en la regin. Ampliamos este debate y nos centramos en los aspectos
didcticos del desarrollo de la disciplina en el contexto histrico y poltico de Estados
Unidos, con la firme intencin de tomar como referencia su caso y poder reflexionar
en torno a la superacin de nuestros problemas esenciales.
3. Origen de la transformacin hacia la Nueva Gestin Pblica 133
3.Origen de la transformacin
hacia la Nueva Gestin Pblica
Se advierte que la disciplina de la Administracin Pblica an en nuestros das est
en la bsqueda de una definicin, si es que pretende desarrollarse como una discipli-
na autnoma y especfica. Los diferentes planteamientos tericos han generado una
confusin en su definicin; la tradicin europea la concibe como ciencia administra-
tiva o ciencia de la administracin, mientras en otros casos se prefiere llamar ciencias
administrativas a un conglomerado de distintas disciplinas sociales (Management,
Public Policy, Policy Sciences etc.), segn la tendencia norteamericana. Las ciencias
administrativas tienen una configuracin que demuestra la fragmentacin derivada
de la heterogeneidad de las aportaciones de otras disciplinas que concurren en un
mismo inters.
Es comn encontrar nociones de Administracin Pblica con influencias del De-
recho, de la Ciencia Poltica o de la administracin, que intentan definirla de acuerdo
al mbito de influencia de cada disciplina. Los objetos de estudio tradicionales guar-
dan un contenido similar, apareciendo en las ltimas dcadas nuevas perspectivas.
De acuerdo al profesor Jos J. Snchez Gonzlez, los objetos tradicionales de la
Ciencia de la Administracin tienen que ver con su devenir terico, describiendo a
continuacin los conceptos ms representativos: en primer lugar el objeto de la Cien-
cia Administrativa es el Estado como elemento que integra a todas las fuerzas de la
sociedad para potenciar su desarrollo; la Administracin Pblica en esa lgica es
la actividad organizadora del Estado. Otro objeto de estudio es el Gobierno y su es-
tructura funcional y operativa. El siguiente objeto de estudio que alude a la Ciencia
Poltica es el concepto de Poder como forma instrumental, que se desprende de las
funciones administrativas y su interaccin con la sociedad. A continuacin contamos
como objeto de estudio de la Ciencia Administrativa al poder Ejecutivo en funcin
del ejercicio de recursos pblicos y la atencin a las demandas sociales en el marco de
la divisin de poderes; la relacin institucional que existe entre los poderes pblicos,
legislativo, ejecutivo y judicial, es un objeto de estudio en s misma. Otro objeto de
estudio tradicional de la Administracin Pblica es la burocracia, no slo como fuen-
te de legitimidad del rgimen del Estado Administrativo norteamericano, sino como
un medio para desarrollar permanentemente las capacidades funcionales que requie-
re el proceso de gobierno. Finalmente el objeto de estudio propuesto por el autor
antes citado se relaciona con las teoras de la organizacin que se desarrollaron an-
logamente a la Administracin Pblica, sosteniendo Herbert Simon (1947), que la
teora de la organizacin era de carcter universal, eliminando las fronteras entre la
Administracin Pblica y la privada (Uvalle, 2005, pp. 30-34).
Los objetos tradicionales, descritos anteriormente, aportaron a la ciencia y la
prctica administrativas un acervo terico y un proceso metodolgico muy caracte-
134
Administracin Pblica: su transformacin hacia la Nueva Gestin Pblica
El idioma ingls tiene la ventaja de contar con diferentes trminos para distintos
conceptos, y para los cuales el idioma espaol cuenta con uno solo, poltica: Policy
implica el cuadro de las acciones de gobierno, Politics determina la lucha por el poder,
y Polity representa el marco general donde convergen las otras dos.
Al presentarse cambios en la concepcin de la legitimidad que respalda la accin
pblica, aparecen nuevos actores antagonistas con diversos intereses, lo cual implica
modificar el proceso de hechura de polticas; adems, con los antecedentes de la
modificacin del sustento racional-legal, se genera el replanteamiento de las polti-
cas basndose en una nueva relacin de confianza entre actores, asociaciones y gru-
pos con inters en asuntos pblicos. La determinacin de la agenda en un marco
analtico racional implica la identificacin de un problema, la formulacin de solu-
ciones, la toma de decisiones, la puesta en marcha del programa y la evaluacin de
la accin.
En virtud del cambio en los valores sociales y polticos del contexto internacio-
nal, con ms repercusin en el pensamiento administrativo estadounidense, se im-
pulsa la corriente llamada Nueva Administracin Pblica, mediante organizaciones
ms humanas y democrticas. Algunos de sus principales estudiosos fueron Abra-
ham Maslow (1954) y Elton Mayo (1933), quienes tuvieron gran influencia en el de-
sarrollo de esta tendencia, junto a Douglas McGregor (1957) y Warren Bennis (1966).
Las propuestas humano-relacionistas y de gestin participativa se conceptualizan
en las organizaciones pblicas y privadas; se analizan las limitaciones en la estructura
organizativa para que individuos sanos concilien algunos temas relevantes, como su
autorrealizacin, con los objetivos impuestos por la organizacin.
Se desprende de esto la necesidad de un trabajo estratgico por parte de los ad-
ministradores para tratar de conciliar objetivos y visiones distintas, y en ocasiones
contrapuestos. Para ello, se propone redisear aspectos claves en la estructura, dise-
ando estrategias de descentralizacin y delegacin de funciones, as como la incor-
poracin de mtodos para medir el desempeo laboral, en funcin de los objetivos y
metas establecidos previamente por ellos mismos.
La democratizacin de las organizaciones es un principio fundamental en la teo-
ra moderna de las relaciones humanas; la crtica hacia el autoritarismo de la gerencia
haba sido una constante, y la coercin implcita ya sealada en prrafos anteriores
del modelo tradicionalmente mecnico fue sujeta a debate entre los especialistas. Los
estudios del comportamiento organizacional y laboral, como la teora Y de Douglas
McGregor, fueron objeto de anlisis en busca de optimizar el desarrollo organizacio-
nal y la transformacin cultural de la organizacin. Asimismo, el tema sustancial para
desarrollar las capacidades de socializacin y sensibilidad de los individuos y su pro-
clividad a contribuir en teora a los proyectos colectivos, fue puesto en la agenda de
la funcin directiva de las organizaciones. Este precepto democrtico permite a las
organizaciones adaptarse al medio ambiente y adems da la oportunidad de que los
138
Administracin Pblica: su transformacin hacia la Nueva Gestin Pblica
individuos concilien sus metas personales con las metas de la organizacin (vase
Harmon y Mayer, 2001, p. 240).
La corriente de estudio de la Nueva Administracin Pblica fue sometida a diver-
sas crticas, con lo cual surge una nueva corriente denominada Nueva Economa Po-
ltica; la disciplina administrativa fue objeto de crtica en cuanto a su status cientfico,
y su cientificidad fue censurada. Algunos autores como Vincent Ostrom, en su texto
The Intelectual Crisis in American Public Organizations (1974), propusieron un nue-
vo mtodo para el anlisis administrativo: Este mtodo planteaba un objeto de estu-
dio diferente; propona el estudio de la toma de decisiones colectivas como mtodo y
objeto de estudio. Adems, debera ser trasladado de la ciencia econmica, disciplina
social con un rigor cientfico ms consolidado y metodolgicamente con ms presti-
gio e influencia en ese momento.
Las ideas de Vincent Ostrom, armonizaban con las ideas de Buchanan y Tullock,
expresadas en el libro The calculus of consent, logical fundations of constitutional de-
mocracy (1962), con una consideracin argumentativa muy pragmtica: el egosmo
humano. Estos estudiosos analizaron cmo el bien comn no es otra cosa que el re-
sultado de la suma del bienestar alcanzado por el individuo, por tanto su comporta-
miento como manifiesto individual e interesado requiere del gobierno como media-
dor, para acordar y consensuar acerca de decisiones colectivas. El parmetro de
eficiencia del gobierno, sostena este autor, es el logro de la mayor suma de beneficios
individuales con el menor costo colectivo posible. El claro abandono de la brecha
clsica entre la Poltica y la Administracin se fue clarificando con mayor intensidad,
bajo el precepto de que las reglas y normas administrativas tenan un claro inters
poltico en la naturaleza de los individuos.
La tesis de Vincent Ostrom (1974) propone al anlisis de la Administracin Pbli-
ca mediante la teora de la eleccin pblica. A partir de esta perspectiva terica, de
acuerdo con Edgar Ramrez y Jess Ramrez, se pudo incorporar una metodologa para
su estudio, aludiendo la incorporacin de elementos ms cientficos para su anlisis.
Esto proporciona una nocin ms reflexiva de las motivaciones humanas para la coo-
peracin, y plantea aspectos y propuestas para desarrollar a la Administracin Pblica
con parmetros de eficiencia y democracia (citados por Arellano, 2004, pp. 120-122).
Esta nocin, analizada por Ostrom en su libro The intelectual Crisis in American
Public Administration (1974), expone su teora democrtica y recomendaba la frag-
mentacin de las decisiones para controlar al poder. Argumentaba que las decisiones
no deberan generarse de una sola fuente de poder, criticando a la jerarqua de las
organizaciones que respaldaban los clsicos de la Administracin Pblica, y aduciendo
que este tipo de diseo no era el ms eficiente para tomar decisiones y conseguir el
menor costo en tiempo y recursos (p. 54).
El estudio de la Gestin Pblica, de acuerdo a Cabrero (1997), aparece como
propuesta emergente para replantear una disciplina administrativa cada da ms in-
3. Origen de la transformacin hacia la Nueva Gestin Pblica 139
economistas neoliberales como Ludwig von Mises, Friedrich Hayek, Milton Fried-
man y James Buchanan, sus postulados enmarcaban el retorno del intercambio
mercantil, evocando la filosof a de Adam Smith (Guerrero, 2002, p. 42). El neoins-
titucionalismo econmico proporcion las bases tericas de las innovaciones orga-
nizativas y operativas de la Nueva Gestin Pblica. En la prctica el management
empresarial inspir los patrones de operaciones de la gestin pblica y de la Nueva
Gestin Pblica.
La opinin de Peter Drucker acerca del fundamento de la revolucin gerencial,
en coincidencia con algunos autores aludidos, relaciona la gestin pblica con la eco-
noma y con la sociedad; admite y reconoce la importancia que tiene el desarrollar y
aplicar el management, tanto en la administracin como en la economa, y recomien-
da lo que deben hacer los managers en pases con economas emergentes, asignndo-
le una connotacin poltica y cultural a su propuesta (Drucker, 1990, p. 332).
Para Ricardo Uvalle Berrones en el estudio introductorio de la edicin en espaol
del libro La Argumentacin Administrativa, publicado en 1997, es esencial lo que
argumentan Christopher Hood y Michael Jackson. Tanto la Nueva Gestin Pblica
como el cameralismo tardo, son filosof as administrativas que tienen una concepcin
doctrinaria comn, lo cual permite identificarlas mediante similitudes relevantes: el
uso del trmino gerencia pblica (public management), el acento en la tecnologa
administrativa como llave de efectividad de la gerencia estatal (state management), la
opinin de que la ejecucin debe ser separada de la poltica; el nfasis en el sistema
financiero del Estado, la preferencia del Estado por evitar manejos directos en proce-
sos y transacciones, la tendencia hacia la centralizacin de las decisiones en lo alto de
la estructura administrativa, y la escasez de cuestionamientos de los parmetros so-
cial y poltico segn los cuales acta la gerencia (Hood y Jackson, 1997, pp. 30-32).
Para David Arellano Gault (1995), las corrientes que le dan sustento a la Nueva
Gestin Pblica son la teora de la eleccin pblica, las mejores prcticas y la desre-
gulacin, observando con ello una clara intencin de intercambiar e instrumentar
prcticas gerenciales del sector privado en el sector pblico, destacando el enfoque de
las mejores prcticas y lo que representa el anlisis econmico (citado por Martnez,
2007, p. 29).
Para Laufer y Burlaud, en Management Public: Gestion et Lgitimit, la Nueva
Gestin Pblica est concebida como un campo de confluencia, donde resaltan una
serie de disciplinas como el management, las ciencias de la organizacin, las adminis-
trativas y las polticas. Las consideraciones de estos autores se orientan en el sentido
de que las bases o fundamentos de esta corriente de estudio confluyen en la fron-
tera de lo privado y lo pblico, refirindose a la influencia en ambos, ms que desta-
cando algn sector sobre el otro (citados por Guerrero, 1980, pp. 13-47).
El gerencialismo no es una prctica irreflexiva sino, por el contrario, est influen-
ciado por las investigaciones y propuestas de los acadmicos de las escuelas de nego-
5. Aproximacin a la Conceptualizacin de la Nueva Gestin Pblica 145
cios y alta direccin; se puede apreciar que ha sido un trayecto que puso al descubier-
to la transicin de la gestin burocrtica-cientfica a la gestin estratgica, a la gestin
de calidad, a la gestin del conocimiento y del entorno, transformacin respaldada
por instrumentos innovadores en la gestin financiera, contable y presupuestal, y de
control de gestin como los tableros de mando perfeccionados y cada vez ms equi-
librados e integrales (Aguilar, 2008, pp. 232-236).
En el contexto acadmico de Estados Unidos, de acuerdo con Laurence Stifel (Edu-
cation and Training for Public Sector Management in Developing Countries, 1977), el
criterio que prevalece es una clara distincin entre public administration y public ma-
nagement, como vocablos que se relacionan con significados diferentes en funcin de
la accin del administrador. El primer trmino, traducido literalmente como Admi-
nistracin Pblica, tiene una connotacin ms tradicional, centrada en la aplicacin
de las funciones administrativas genricas con cierto grado de pasividad y orienta-
cin hacia el statu quo. Esta nocin se asocia con una concepcin de la Administra-
cin como disciplina aplicada y basada en la utilizacin mecanicista de conceptos
administrativos tradicionales, a decir de Richard Stillman en su texto Preface to Pu-
blic Administration: A Search for Themes and Directions (1991).
El segundo trmino, de acuerdo a Sonia M. Ospina Bozzi, traducido como gestin
pblica connota una orientacin ms agresiva, orientada a la accin y a la solucin
creativa de los problemas de la Administracin dentro de un contexto de innovacin y
con la ayuda de instrumentos racionales, implica entenderla como la accin prctica
del Gobierno, que lleva a cabo planes, programas y polticas de gobierno. Esta concep-
cin, a nuestro juicio, es ms globalizada e integral, basada en la aplicacin de conoci-
mientos, mtodos y tcnicas modernas, y apoyada en ejercicios de reflexin sistemtica
de la prctica profesional en el contexto del trabajo (Ospina, 1993, pp. 37-38).
5.Aproximacin a la Conceptualizacin
de la Nueva Gestin Pblica
Con el propsito de aproximarnos a una definicin de la gestin pblica y de su di-
mensin ampliada y transformada, la Nueva Gestin Pblica, se procurar llevar a
cabo un anlisis del concepto, con el propsito de disminuir las posibles confusiones
al intentar llevar a cabo una definicin objetiva. Una primera dimensin es conside-
rar a la gestin pblica como un campo de la Administracin Pblica (Bingham y
Bowen, 1994, p. 205). De forma inversa, la Administracin Pblica se describe en
Journal of Public Administrations Research and Theory (1994), como el gran cuerpo
familiar en cuyo interior conviven tanto la gestin pblica (public management), las
ciencias de las polticas (policy sciences), los estudios de implementacin, la teora de
la organizacin, los estudios institucionales, los estudios de comportamiento admi-
nistrativo, los estudios sobre la burocracia, entre otros (p. 1).
146
Administracin Pblica: su transformacin hacia la Nueva Gestin Pblica
poltica y los burcratas, y su real influencia entre los diseadores de poltica sobre los
ejecutores en un nuevo y dinmico espacio pblico, suscitando una clara paradoja.
De acuerdo a lo anterior, afirmamos que en nuestra perspectiva de anlisis los
dos campos de estudio, la poltica y la administracin, son dos dimensiones indisolu-
bles y convergentes en muchos aspectos de la gobernabilidad en el mbito del sistema
poltico. Como lo sostiene John M. Ackerman, los impulsores de la agenda de buen
gobierno ignoran la experiencia estadounidense, donde se ofrecen lecciones muy di-
ferentes. De acuerdo a este autor, la construccin de un aparato administrativo fuerte
es un esfuerzo poltico, que surge del conflicto interinstitucional y de una intensa inte-
raccin entre Estado y sociedad. Recomienda el autor prestar atencin a la experiencia
real de Estados Unidos. Nos referiremos a continuacin a dos corrientes representativas
del pensamiento administrativo norteamericano (Ackerman, 2005), sujetas a la con-
sideracin de la reforma gerencial.
La corriente dominante de pensamiento recomienda despolitizar a la burocracia,
para reducir el conflicto interinstitucional y aislar a la Administracin de la sociedad
(Przeworski, Stokes y Manin, 1999; Kaufman, 2003). De acuerdo a estos estudiosos
del desarrollo internacional, ste es el nico camino para que los pases en desarrollo
sean capaces de consolidar los aparatos estatales necesarios para el desarrollo econ-
mico (p. ej. World Bank, 1997, 2003).
La otra posicin sostiene que los burcratas son polticos y la construccin de la
burocracia es un acto poltico. Para entender cmo se ha desarrollado el Estado Ad-
ministrativo Moderno es necesario capturar la dinmica de la negociacin poltica, la
toma de decisiones y la formacin de coaliciones, rompiendo tanto con las versiones
funcionalistas como con los puntos de vista tecncratas que dominan el estudio del
desarrollo burocrtico. La reflexin implicada enuncia que al pensamiento analtico
no le ayuda mucho imaginar la existencia de la falsa dicotoma Poltica-Administra-
cin, donde los polticos electos forjan coaliciones y promueven sus intereses mien-
tras que los administrativos esperan pautas y rdenes de sus jefes (Ackerman, 2005,
pp. 228-229).
Las caractersticas del desarrollo de la Administracin Pblica norteamericana
son muy peculiares, a decir de Richard J. Stillman II (2008), pues obedecen a las con-
diciones fundacionales de la Constitucin estadounidense que se concentr en pro-
teger libertades individuales, con el acento en el individualismo, y que una vez que
tuvo su constitucin democrtica, creci su Estado Administrativo. Solamente des-
pus se formaron las ciencias administrativas. Otro factor histrico consiste en que la
Administracin Pblica norteamericana progres en ese contexto a partir de refor-
mas bsicas ideales, y por esta razn se caracteriza por ser inductiva, experimental,
fragmentaria, aplicada y reformista comparada con el pensamiento administrativo
europeo; otro factor esencial subraya que, a diferencia de Europa, donde el Derecho
Administrativo o la tradicin positiva del Derecho llegaron a hacer la metodologa
150
Administracin Pblica: su transformacin hacia la Nueva Gestin Pblica
con las dinmicas polticas en la toma de decisiones del sector pblico, evolucionando
de su dicotoma clsica con la poltica.
Para la regin de Amrica Latina, en 1998, en el Centro Latinoamericano de Ad-
ministracin para el Desarrollo (CLAD), se reunieron los 25 pases miembros y sus-
cribieron el documento Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina, definiendo
en ese momento la agenda de la reforma gerencial para los pases de la regin, que
enfatiza la profesionalizacin del servicio pblico, la transparencia en la gestin p-
blica y responsabilidades de los funcionarios pblicos ante la sociedad, la descentra-
lizacin de la ejecucin de servicios pblicos y la desconcentracin organizacional, la
evaluacin del desempeo y control de resultados, la autonoma gerencial de las en-
tidades pblicas, la orientacin del suministro de servicios hacia el ciudadano-cliente
y la vinculacin del papel de la burocracia con la democratizacin del poder pblico
(CLAD, 1998).
La tesis del CLAD sostiene que la reforma gerencial en los estados de Amrica
Latina tiene el propsito de reconstruir la capacidad de conduccin social con ms
responsabilidad en la ejecucin de tareas frente a la sociedad. Haciendo patente la
necesidad de mejorar el desempeo gubernamental, esta condicin es una tarea fun-
damental en la reconstruccin del Estado en la regin. La Nueva Gestin Pblica es
un campo de estudio que refuerza a la Administracin Pblica en la teora y en la
prctica con nuevos contenidos y con una nueva perspectiva pblico-social. El gran
desaf o es edificar una Administracin Pblica dinmica a travs de una organizacin
pblica eficiente, eficaz y transparente, con un gobierno abierto que conviva con la
sociedad y que contribuya a un verdadero estado Edministrativo en nuestro pas.
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Captulo
8
Administracin Pblica y las
clusulas habilitantes
1
Doctorado en Derecho UACH, Profesor ATC de medio tiempo en la Facultad de Derecho de la
UACH. Autor del libro El Contencioso Administrativo Federal, Editorial Porra, Mxico. 2007. Correo:
jj.herreragmez@gmail.com.
155
156
Administracin Pblica y las clusulas habilitantes
SUMARIO
1. Introduccin
2. Antecedentes del principio de la divisin de poderes, causa o motivo de existencia
de las clusulas habilitantes
3. Antecedentes de las clusulas habilitantes
4. Estado del arte, de las clusulas habilitantes, su fundamento constitucional y
legal
4.1. Clusulas habilitantes abiertas o semiabiertas
4.2.Clusulas habilitantes cerradas o semicerradas
4.3. Clusulas habilitantes a rganos autnomos del Estado
5. Conclusiones
1.Introduccin
La Administracin Pblica integrada por las dependencias y entidades que describe
la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, el instrumento del Poder Eje-
cutivo utilizado por ste para hacer cumplir los cometidos constitucionales tanto
propios como derivados de disposiciones emitidas por el Poder Legislativo, genera
normatividad para regular los campos que le fueron asignados como de su competen-
cia, fundndose en las llamadas clusulas habilitantes emitidas por el Poder Legislati-
vo. Estas normas administrativas tienen naturaleza jurdica, por tanto son obligatorias
para los administrados; incluso pueden ser obligatorias entre y para diversos rganos
de la propia Administracin Pblica.
La naturaleza jurdica de las clusulas habilitantes corresponde a actos formal y
materialmente legislativos, son prescripciones jurdicas mediante las cuales el Poder
Legislativo permite a diversas autoridades de la Administracin Pblica, incluidos
los rganos constitucionalmente autnomos, emitir normas jurdicas. Estas clusu-
las habilitantes tambin pueden emitirse a favor de autoridades u rganos del Poder
Judicial.
1.Introduccin 157
tucional. En este sentido es muy importante advertir el hecho de que estn definidas
con meridiana claridad las excepciones en las cuales se le permite al Ejecutivo legislar,
lo que denota la intencin del constituyente de que no se rebase ese lmite.
No obstante es motivo de reflexin que si bien al Presidente de la Repblica se le
restringe la facultad de legislar, es decir de emitir leyes, la propia Constitucin en el
artculo 89, fraccin I, le permite emitir reglamentos, cuya naturaleza es material-
mente legislativa aunque formalmente administrativa. Este sera la primera pondera-
cin al principio de divisin de poderes.
El estudio de la ponderacin de principios generales del Derecho ha llevado a
concluir que stos no tienen naturaleza absoluta sino relativa, ya que en innumera-
bles casos, el ncleo de algunos principios colisiona con el ncleo de otros. Es impor-
tante resaltar que el origen de algunos de los principios proviene de la razn; es decir,
son constructos del pensamiento humano, ubicados en el racionalismo metaf sico;
otros encuentran su origen en la observacin de la naturaleza de las cosas, ubicndo-
se en el racionalismo epistmico basado en la experiencia. Estos principios son ms
slidos que los primeros, respecto de los cuales observamos el llamado proceso de
permineralizacin, fosilizacin que los aleja cada vez ms de la realidad, de manera
que resultan inoperantes o francamente rebasados.
No obstante el lmite establecido en los artculos constitucionales mencionados,
el Congreso de la Unin ha venido emitiendo clusulas habilitantes a rganos del
Estado, principalmente de la Administracin Pblica incluidos los organismos cons-
titucionalmente autnomos, para que emita normas que regulen alguna materia con-
creta y especfica que les compete, con el objeto de que hagan frente a situaciones
complejas, dinmicas y fluctuantes.
Estas clusulas habilitantes pueden ser de carcter semiabierto o de carcter semi-
cerrado. La diferencia entre una y otra categora se define por contener o no permiso
regulatorio menos o ms restringido. Entre menos requisitos se le imponga a la admi-
nistracin en cuanto al alcance de las normas, se entiende que la clusula habilitante es
semiabierta, por lo que cuando se imponen ms requisitos, la clusula habilitante se
entender semicerrada.
Otras excepciones constitucionales al principio de divisin de poderes, adems
de la ya comentada contenida en el Artculo 89, fraccin I de la Constitucin, las en-
contramos en el Artculo 73, fraccin xvi, inciso 1o, que permite al Consejo de Salu-
bridad General, presidido por el Presidente de la Repblica, emitir disposiciones ge-
nerales obligatorias en el pas; en el Artculo 94 se permite a la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin emitir acuerdos generales. En el Artculo 73 tambin se permite
al Congreso la emisin de actos distintos a las normas generales, por ejemplo, la frac-
cin I le permite admitir nuevos estados a la Unin Federal; la fraccin III le permite
formar nuevos estados dentro de los lmites de los existentes; la fraccin IV le permite
1.Introduccin 159
2
http://www.assemblee-nationale.fr/espanol/8bb.asp#T%CDTULO%20XI, accedido el 6 de julio de 2015
a las 9:26 horas.
2. Antecedentesdelprincipiodeladivisindepoderes,causaomotivodeexistenciadelasclusulashabilitantes 163
cuencia, el juez-administrador podra juzgar con mayor equidad que el juez judicial
los conflictos que se les presentaran en justicia (Carrillo Flores, 1973, p. 145).
La Constitucin de la Repblica Argentina reconoce la divisin de poderes al
establecer el Poder Legislativo en el Ttulo I, Seccin Primera, artculos 44 y siguien-
tes, el Poder Ejecutivo en el Ttulo I, Seccin Segunda, Artculos 87 y siguientes, y el
Poder Judicial en el Ttulo I, Seccin Tercera, Artculos 108 y siguientes.3 La Consti-
tucin otorga conocimiento de todo lo contencioso a la Corte Suprema y sus tribuna-
les inferiores, sin que ello impida que existan tribunales del Poder Judicial especiali-
zados en lo contencioso administrativo, encontrndose su fundamento en los
Artculo 109 y 116 de la Constitucin; el primero dice: En ningn caso el presidente
de la Nacin puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas
pendientes o restablecer la fenecidas, el segundo en la parte conducente dice: Co-
rresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nacin, el conoci-
miento y decisin de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Consti-
tucin, y por las leyes de la Nacin..4 La Constitucin de la Repblica Oriental del
Uruguay reconoce la divisin de poderes al establecer el Poder Legislativo en la Sec-
cin VI, Artculos 83 y siguientes, el Poder Ejecutivo en la Seccin IX, artculos 149 y
siguientes, y el Poder Judicial en la Seccin XV, artculos 233 y siguientes.5
En la doctrina jurdica mexicana se acepta en el discurso constitucional el princi-
pio de divisin de poderes, el cual est vertido en el Artculo 49 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que a la letra dice: Art. 49.- El Supremo
Poder de la Federacin se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrn reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola persona o corporacin,
ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordina-
rias al Ejecutivo de la Unin, conforme a lo dispuesto en el Artculo 29. En ningn
otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo prrafo del Artculo 131, se otorgarn fa-
cultades extraordinarias para legislar.
El Poder Legislativo se encuentra previsto en el Ttulo Tercero, Artculos 50 y
siguientes, el Poder Ejecutivo se encuentra previsto en el Ttulo Tercero, Captulo III,
Artculos 80 y siguientes, y el Poder Judicial se encuentra previsto en el Ttulo III,
Captulo IV, Artculos 94 y siguientes.
Sin embargo el principio de divisin de poderes a que se refera la teora de Mon-
tesquieu ha oscilado entre la doctrina anglo-americana y la continental europea. La
interpretacin anglo-americana ha quedado expresada en las diferentes constitucio-
3
http://www.senado.gov.ar/Constitucion/judicial, accedido el 6 de julio del 2015, a las 8:54 horas.
4
http://bibliotecadigital.csjn.gov.ar/Constitucion-de-la-Nacion-Argentina-Publicacion-del-Bicent.pdf,
accedido el 5 de julio del 2015 a las 8:20 horas.
5
http://www.parlamento.gub.uy/constituciones/const004.htm, accedido el 6 de julio del 2015 a las 8:46
horas.
3. Antecedentes de las clusulas habilitantes 165
nes que han regido al pas, puestas en vigor por pensadores de corte liberal. Podemos
apreciarlo en diversas fuentes constitucionales: los Sentimientos de la Nacin de Mo-
relos, de 1813, en el Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana,
sancionado en Apatzingn el 22 de octubre de 1814; en el Acta Constitutiva del 31 de
enero de 1824; la primera Constitucin Federal del 4 de octubre de 1824; en el Acta
de Reforma de 1847; en la Constitucin poltica de 1857, y por ltimo en la Constitu-
cin Poltica del 5 de febrero de 1917. En todas ellas se especifica claramente que el
Poder Supremo de la Federacin se divide en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Por el
contrario, la teora de divisin de poderes interpretada a la luz de la doctrina conti-
nental europea ha quedado expresada en las diferentes constituciones que han regido
al pas, puestas en vigor por fuerzas de corte conservador. Los matices correspon-
dientes los podemos contemplar en las Siete Leyes Constitucionales del 29 de diciem-
bre de 1836, mediante la que se estableci el Supremo Poder Conservador, rgano de
control constitucional que quedaba por encima de los poderes constituidos; es decir,
del Legislativo, del Ejecutivo y del Judicial, especificndose en el artculo 17 de la Se-
gunda Ley: Este supremo poder no es responsable de sus operaciones ms que a
Dios y a la opinin pblica, y sus individuos en ningn caso podrn ser juzgados ni
reconvenidos por sus opiniones (De la Torre Villar, Gonzlez Navarro y Ross, 1974,
pp. 111, 123, 208, 209, 210); en las Bases Orgnicas de 1843, Artculo 119, fraccin II,
que estableca que esas Bases prohben a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
tomar conocimiento alguno sobre asuntos gubernativos o econmicos de la nacin o
de los departamentos, organizndose el Consejo de Estado el cual estaba obligado
por mandamiento del Artculo 111 a dar dictamen al Gobierno de todos los asuntos
que le exijan estas bases y las dems que le consulten (Carrillo Flores, 1973, pp. 175,
176); y las Bases para la Administracin de la Repblica hasta la promulgacin de la
Constitucin de 1853 del 23 de abril de 1853, puesta en vigencia por Santa Anna duran-
te su ltima dictadura, a la luz de las cuales se expidi la llamada Ley Lares de 1853, que
estableci un sistema de justicia estilo francs, crendose el Consejo de Estado, que
actuaba como rgano de justicia retenida de primera instancia, y el Consejo de Minis-
tros como rgano de segunda instancia, ley que fue restablecida en 1864 durante la
Intervencin Francesa que auspici el Imperio de Maximiliano. En la Constitucin
Federal de corte liberal de 1857 se vuelve al sistema anglo-americano abandonando
el sistema continental europeo, lo cual se repiti en la constitucin del 5 de febrero
de 1917.
Las facultades extraordinarias para legislar han sido otorgadas a diversos presi-
dentes de la Repblica Mexicana. Lzaro Crdenas con esas facultades emiti entre
1935 y 1937 diversas leyes entre las que encontramos la Ley de Justicia Fiscal, el C-
digo de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal, el Cdigo de Procedimientos
Penales del Distrito y Territorios Federales, la Ley Orgnica del Distrito Federal, y
otras (DOF del 30 de diciembre de 1935). Deduzco que este mismo mandatario ad-
virtiendo la distorsin al principio de divisin de poderes establecido en el Artculo 49
constitucional, promovi una reforma a dicho numeral que se publica en el Diario
Oficial de la Federacin el 12 de agosto de 1938, mediante la cual se adiciona un tra-
mo normativo al Artculo 49 ya indicado, del tenor literal siguiente: En ningn caso
se otorgarn al Ejecutivo facultades para legislar.
Esta prescripcin tuvo que ser ponderada en virtud de la necesidad de regular
con carcter y naturaleza de ley de manera oportuna y eficiente el comercio exterior,
por lo que el 28 de marzo de 1951 se public la reforma al prrafo adicionado al Ar-
tculo 49 constitucional, para quedar redactado de la siguiente manera: En ningn
caso, salvo lo dispuesto en el segundo prrafo del Artculo 131, se otorgarn facultades
extraordinarias para legislar.
Este proceso de acotacin de las facultades del Presidente de la Repblica para
legislar no debe pasar desapercibido dado que paralelamente siempre se sobreenten-
di que la Administracin Pblica contaba con facultades para normar reas de su
competencia, que de otra manera hara imposible su desarrollo.
legislativos, a travs de los cuales el legislador habilita un rgano del Estado, principal-
mente a la Administracin Pblica para que regule una materia concreta y especfica,
criterio vaciado en la tesis de la voz clusulas habilitantes constituyen actos formalmen-
te legislativos.6
En esa misma tesis el Pleno deja ver que en la clusula habilitante se debe indicar
con precisin las bases y parmetros que debe seguir el rgano habilitado al momen-
to de emitir las normas correspondientes.
Indica tambin que la clusula habilitante debe estar justificada en el hecho de
que el Estado no es un fenmeno esttico, pues su actividad no depende exclusiva-
mente de la legislacin para enfrentar los problemas que se presentan, ya que la enti-
dad pblica, al estar cerca de situaciones dinmicas y fluctuantes que deben ser regu-
ladas, adquiere informacin y experiencia que debe aprovechar para afrontar las
disyuntivas con agilidad y rapidez.
Pone nfasis esa tesis en indicar que adems, la adopcin de esas clusulas habi-
litantes tiene por efecto esencial un fenmeno de ampliacin de las atribuciones con-
feridas a la Administracin y dems rganos del Estado, las cuales le permiten actuar
expeditamente dentro de un marco definido de accin, susceptible de control a travs
del principio de legalidad; en la inteligencia de que el establecimiento de dicha habi-
litacin normativa debe realizarse en atencin a un equilibrio en el cual se considere
el riesgo de establecer disposiciones que podran propiciar la arbitrariedad, tanto
como generar situaciones donde sea imposible ejercer el control estatal por falta de
regulacin adecuada, lo que podra ocurrir de exigirse que ciertos aspectos dinmi-
cos se normen a travs de una ley.
Como puede observarse, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
justifica esta habilitacin, ya que en su criterio tiene por objeto mejorar los servicios
y la seguridad jurdica de los gobernados.
El Artculo 49 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos esta-
blece la prohibicin de otorgar facultades para legislar al Presidente de la Repblica,
aspecto que est reconocido por el Poder Judicial de la Federacin.7 Sin embargo el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin reconoce que se pueden conceder
6
Pleno.Tomo XVIII, Diciembre 2003, p. 9, Tesis P. XXI/2003. Registro 182710, tesis aislada.
7
Quinta poca. Registro: 296876. Primera Sala. Semanario Judicial de la Federacin, Tomo CXVII, p.
1356. Materia Constitucional, tesis aislada. FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL EJECUTIVO.
La reforma de mil novecientos cuarenta y ocho, al adicionar el Artculo 49 constitucional con un p-
rrafo que dice: En ningn otro caso se otorgarn al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar,
es demostrativa de que el Constituyente permanente, juzg indispensable definir de una vez por todas
que en adelante aquellas facultades extraordinarias slo podran constitucionalmente concederse al
Presidente de la Repblica en los casos de emergencia sealados en el Artculo 29 de nuestro Cdigo
Poltico.
168
Administracin Pblica y las clusulas habilitantes
Artculo 49. El Supremo Poder de Artculo 90. La Administracin Pblica Federal ser cen-
la Federacin se divide para su tralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgnica que
ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y expida el Congreso, que distribuir los negocios del or-
Judicial. den administrativo de la Federacin que estarn a cargo
No podrn reunirse dos o ms de de las Secretaras de Estado y definir las bases genera-
estos Poderes en una sola persona les de creacin de las entidades paraestatales y la inter-
o corporacin, ni depositarse el Le- vencin del Ejecutivo Federal en su operacin.
gislativo en un individuo, salvo el La (sic DOF 02-08-2007) leyes determinarn las relacio-
caso de facultades extraordinarias nes entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Fe-
al Ejecutivo de la Unin, conforme deral, o entre stas y las Secretaras de Estado.
a lo dispuesto en el Artculo 29. En
ningn otro caso, salvo lo dis- La funcin de Consejero Jurdico del Gobierno estar a
puesto en el segundo prrafo del cargo de la dependencia del Ejecutivo Federal que,
Artculo 131, se otorgarn faculta- para tal efecto, establezca la ley.
des extraordinarias para legislar. Prrafo adicionado DOF 10-02-2014
El Ejecutivo Federal representar a la Federacin en los
asuntos en que sta sea parte, por conducto de la de-
pendencia que tenga a su cargo la funcin de Consejero
Jurdico del Gobierno o de las Secretaras de Estado, en
los trminos que establezca la ley.
Artculo 73. El Congreso tiene facultad:
XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias,
a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y
todas las otras concedidas por esta Constitucin a los
Poderes de la Unin.
8
Dcima poca. Primera Sala. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Libro V, Febrero de 2012,
Tomo 1, p. 649. Materia(s): Constitucional. Tesis: 1a. XXII/2012. Registro: 2000202, tesis aislada. CLU-
SULAS HABILITANTES. SU FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL RESIDE EN LOS ARTCULOS
73, FRACCIN XXX, Y 90 DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXI-
CANOS. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en la tesis aislada P. XXI/2003, esgrimi
las razones por las cuales se justifica que el Poder Legislativo dote a funcionarios ajenos a l, principal-
mente insertos en la Administracin Pblica, de atribuciones de naturaleza normativa (clusulas habi-
litantes) para hacer frente a situaciones dinmicas y altamente especializadas. Asimismo, precis que
tales clusulas tienen la naturaleza jurdica de actos formalmente legislativos por medio de los cuales el
legislador habilita a un rgano del Estado para regular una materia concreta y especfica precisando un
cuadro o marco de accin definido en donde aqul se deber desenvolver. En ese sentido, la atribucin
de dichas facultades normativas a travs de un acto formalmente legislativo tiene su fundamento en los
Artculos 73, fraccin XXX, y 90 de la Ley Fundamental que prevn, por una parte, la facultad (residual e
implcita) del Congreso de la Unin para expedir toda clase de leyes que estime necesarias con el objeto
de hacer efectivas las facultades que se le atribuyen y que le son propias, e incluso, para hacer efectivas
todas las dems facultades concedidas por el mismo texto constitucional a los Poderes de la Unin y, por
otra, que la Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgnica
que expida el mismo Congreso, que regular la distribucin de los negocios del orden administrativo y
definir las bases generales de creacin de los rganos administrativos.
4. Estado del arte de las clusulas habilitantes, su fundamento constitucional y legal 169
9
Artculo 5 del Cdigo Fiscal de la Federacin.
172
Administracin Pblica y las clusulas habilitantes
10
Novena poca. Registro: 170238. Pleno. Jurisprudencia. Semanario Judicial de la Federacin y su Gace-
ta. Tomo XXVII, Febrero de 2008. Materia Constitucional. Tesis: P./J. 12/2008. Pgina: 1871.
RGANOS CONSTITUCIONALES AUTNOMOS. SUS CARACTERSTICAS. Con motivo de
la evolucin del concepto de distribucin del poder pblico se han introducido en el sistema jurdico
mexicano, a travs de diversas reformas constitucionales, rganos autnomos cuya actuacin no est
sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder pblico (Poderes Legislativo, Ejecutivo y
Judicial), a los que se les han encargado funciones estatales especficas, con el fin de obtener una mayor
especializacin, agilizacin, control y transparencia para atender eficazmente las demandas sociales; sin
que con ello se altere o destruya la tradicional doctrina de la divisin de poderes, pues la circunstancia
de que los referidos organismos guarden autonoma e independencia de los poderes primarios, no signi-
fica que no formen parte del Estado mexicano, ya que su misin principal radica en atender necesidades
torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformndose como nuevos organismos que
se encuentran a la par de los rganos tradicionales. Ahora bien, aun cuando no existe algn precepto
constitucional que regule la existencia de los rganos constitucionales autnomos, stos deben: a) estar
establecidos y configurados directamente en la Constitucin; b) mantener con los otros rganos del
Estado relaciones de coordinacin; c) contar con autonoma e independencia funcional y financiera; y,
d) atender funciones coyunturales del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de
la sociedad.
Controversia constitucional 32/2005. Municipio de Guadalajara, Estado de Jalisco. 22 de mayo de
2006. Unanimidad de ocho votos. Ausentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Jos Ramn Cosso
Daz y Olga Snchez Cordero de Garca Villegas. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretario: Martn Adolfo
Santos Prez.
El Tribunal Pleno, el catorce de enero en curso, aprob, con el nmero 12/2008, la tesis jurispruden-
cial que antecede. Mxico, Distrito Federal, a catorce de enero de dos mil ocho.
5.Conclusiones 173
5.Conclusiones
Formalmente, la administracin pblica y sus rganos se encuentran constreidos a
lo que la Constitucin y ley les permite y entre stas atribuciones no se encuentra el
legislar. Las facultades materialmente legislativas se refieren a las facultades normati-
vas en general. Las leyes en sentido material son normas jurdicas (obligatorias), gene-
rales y abstractas. Esta facultad por disposicin del principio de divisin de poderes
est restringida al rgano legislativo (Gaxiola Moraila, 2002, p. 923). La Constitucin
prohbe en general que el Congreso conceda al Poder Ejecutivo facultades para legislar,
salvo los casos en que se presente la necesidad de restringir o suspender las garantas
individuales. En el sistema jurdico mexicano se elude la prohibicin constitucional a
que se refiere el punto anterior mediante clusulas habilitantes que otorga el Congreso
a autoridades del Poder Ejecutivo para que normen determinadas reas tcnicas. Esta
elusin cuenta con el aval del Poder Judicial Federal. La Suprema Corte de Justicia de
la Nacin las justifica por considerarlas necesarias para las autoridades administrati-
vas, quienes enfrentan situaciones dinmicas y altamente especializadas, motivo por
lo que no han procedido los amparos que se han hecho valer al respecto.
Finalmente cabe destacar que las clusulas habilitantes constituyen una nueva
forma de organizacin que desembaraza a los rganos del Estado de la dependencia
directa del Poder Legislativo, lo que permite actuar de manera gil y oportuna en
atencin a la cada vez ms compleja realidad en que operamos.
Bibliografa
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Diario Oficial de la Federacin del 30 de diciembre de 1935.
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Pleno. Novena poca. Tomo XVIII, Diciembre 2003, p. 9, Tesis P. XXI/2003. Registro 182710,
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DES EXTRAORDINARIAS, CONSTITUCIONALIDAD DE LAS.
Pleno. Octava poca. Tesis P./J.12/93, Gaceta del Semanario Judicial de la Federacin No. 71,
Noviembre de 1993, p. 10. Registro 205502, jurisprudencia. CDIGO CIVIL PARA EL
DISTRITO FEDERAL EN MATERIA COMN Y PARA TODA LA REPBLICA EN MA-
TERIA FEDERAL. SU EXPEDICIN POR EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA EN
EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS ES CONSTITUCIONAL.
Primera Sala. Novena poca. Tesis: 1a./J 3/2009. Semanario Judicial de la Federacin y su
Gaceta, Libro XVII, Febrero de 2013, Tomo 1. Registro: 159879, jurisprudencia. COMER-
CIO EXTERIOR. LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA LEGISLAR OTOR-
GADAS AL PRESIDENTE DE LA REPBLICA EN EL ARTCULO 131, PRRAFO SE-
GUNDO, CONSTITUCIONAL, INCLUYEN NO SLO LA POSIBILIDAD DE
AUMENTAR, DISMINUIR O SUPRIMIR LAS CUOTAS DE LAS TARIFAS DE EXPOR-
TACIN E IMPORTACIN EXPEDIDAS POR EL CONGRESO DE LA UNIN Y DE
CREAR OTRAS, SINO TAMBIN LA DE DEROGARLAS.
Primera Sala. Novena poca. Tesis: 1a./J 41/2007. Semanario Judicial de la Federacin y su
Gaceta, Tomo XXV, Mayo de 2007, p. 361. Registro: 172518, jurisprudencia. FUNDAMEN-
TACIN Y MOTIVACIN DE LOS DECRETOS EXPEDIDOS POR EL PRESIDENTE DE
LA REPBLICA, EN USO DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS OTORGADAS
POR EL ARTCULO 131, SEGUNDO PRRAFO, DE LA CONSTITUCIN POLTICA
DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
Pleno. Novena poca. Registro: 170238. Jurisprudencia. Semanario Judicial de la Federacin y
su Gaceta. Tomo XXVII, Febrero de 2008. Materia Constitucional. Tesis: P./J. 12/2008. P-
gina: 1871
176
Administracin Pblica y las clusulas habilitantes
177
178
Gestin estratgica y calidad, desafos de la Gestin Pblica para la gobernanza
SUMARIO
1. Introduccin al desarrollo desde la Administracin Pblica
2. Surgimiento de la Gestin Pblica
3. Gestin estratgica: propuesta vanguardista de la Nueva Gestin Pblica
4. Gestin de calidad: atributo de la Nueva Gestin Pblica y la gobernanza
5. Nueva Gestin Pblica, gobernabilidad y gobernanza
6. Conclusiones
1
Ver el sitio del Centro Latinoamericano de Administracin del Desarrollo (CLAD). En particular ver:
Enrquez Alberto. Hacia una delimitacin conceptual del desarrollo regional/local. En Desarrollo Re-
gional/Local en el Salvador: Reto estratgico del siglo xxi. De Funde, 1997, pp. 49-80; Pintos, Graciela y
Marsiglia, Javier. La construccin del desarrollo local como desaf o metodolgico. Programa de desa-
rrollo local, CLAEH, Seminario Internacional Desarrollo Local en la Globalizacin, Montevideo, 1997;
Ruiz Durn, Clemente. Lo territorial como estrategia de cambio. En Pensar globalmente y actuar regio-
nalmente, UNAM, Mxico, 1997, pp 433-463.
180
Gestin estratgica y calidad, desafos de la Gestin Pblica para la gobernanza
2
Para profundizar en el anlisis del surgimiento de la Nueva Gestin Pblica ver infra, captulo 7 de este
libro.
182
Gestin estratgica y calidad, desafos de la Gestin Pblica para la gobernanza
de los cuales las dependencias gubernamentales son slo uno de los componentes
(Cabrero, en Bozeman: p. 21).
Efectivamente, las acciones gubernamentales, ante su diversificacin y proble-
mtica en la prestacin de los servicios que le han sido encomendados, se han visto
en la necesidad de hacer uso de entes no gubernamentales que los ltimos aos han
demostrado capacidad y eficiencia, con lo que surge la gestin y la gerencia pblica,
public management, en Estados Unidos. El concepto de public management va te-
niendo acogida en muchos pases, en Espaa se introduce como Gestin Pblica y
en algunos de Amrica Latina se adopta la denominacin gerencia pblica, refirin-
dose a lo mismo, aunque posteriormente se adopt indistintamente gestin o gerencia
pblica (Cabrero en Bozeman: p. 23). Retomando la idea de Bozeman en el sentido
de que las escuelas comerciales modificaron sus nombres durante los aos setenta,
stas dejaron de ser escuelas de administracin de empresas para ser escuelas de
gestin. Las escuelas de polticas pblicas como la Kennedy School de Harvard, el
Institute for Public Policy Studies de Michigan, entre otras, se fundaron en parte
como rechazo directo a la Administracin Pblica a la vieja usanza, pues las escuelas
de polticas se orientaron al anlisis cuantitativo aplicado sobre la economa, pero
luego empezaron a reconocer cada vez ms una grave limitacin: en el sector pbli-
co haba poca demanda de anlisis cuantitativo formal o de gran diseo de las po-
lticas; en cambio, haba una gran demanda de gestin y sobre todo de cmo mejo-
rarla. Las escuelas de polticas necesitaban algo af n a la Administracin Pblica,
pero que no se identificaran con este campo anticuado y orientado hacia las capa-
cidades especiales. Como solucin, se invent la Gestin Pblica. A mediados de los
aos setenta, el profesorado de las escuelas de polticas pblicas empez a emplear
el trmino Gestin Pblica y a reflexionar acerca de los programas escolares en la
materia (Cabrero: p. 38).
La teora de la Gestin Pblica, para Laurence E. Lynn, Jr., tiene como finalidad
ayudar a los administradores y a sus asesores a hacer que una inteligencia crtica y
analtica se involucre en el diseo y la eleccin de las disposiciones institucionales
necesarias para alcanzar las metas de las polticas pblicas [] dar buen uso a la
experiencia de los administradores pblicos. Tambin se basar en las disciplinas
acadmicas dedicadas a explicar la conducta y la eleccin, interrelacionando los
siguientes cinco conceptos: Dependencia los administradores pblicos son a la
vez jefes y agentes, Mercados, Jerarquas y Planes reconocer cuando una elec-
cin es apropiada y por qu, Racionalidad limitada y estilo cognoscitivo fuer-
zas y limitaciones en el aprendizaje, Direccin ejecutiva y aparato burocrtico
(La lgica de la accin colectiva y la teora de juegos, Lynn en Bozeman: pp. 49-50).
En este sentido, nos seala Garca Snchez: La Nueva Gestin Pblica persigue la
creacin de una administracin eficiente y eficaz, es decir, una administracin que
satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible, favore-
3. Gestin Estratgica: propuesta vanguardista de la Nueva Gestin Pblica 183
Por otra parte, los gobiernos se han enfrentado a mltiples retos que les han obli-
gado a analizar y aplicar las mejores innovaciones de la Gestin Pblica, esto no so-
lamente han generado problemas internos, sino que aunado a stos se presenta el
fenmeno de la globalizacin, en el cual la injerencia de diversos organismos interna-
cionales, la aplicacin de recursos del exterior en apoyo a los Estados y las inversiones
de capital externo exigen mejoras en la Gestin Pblica y en las polticas guberna-
mentales.
El Estado no es una empresa privada, en la que los elementos de la gestin de cali-
dad con resultados pueda tener el xito que stas han alcanzado, sin embargo se ha
tratado de buscar aquellas coyunturas en las que s es apropiado adoptar estos elemen-
tos equilibrando los diversos factores, el administrativo, el social y el poltico, a efecto
de adecuar las mejores estrategias, mediante las reformas que sea menester, tomando
siempre en consideracin la demanda de la ciudadana en la prestacin de los servicios
pblicos, para que con ello el poder pblico alcance la credibilidad y legitimidad que
tanto desea, no slo la que necesita el gobierno, sino la que se deriva de la propia ciuda-
dana. La prestacin del servicio pblico con calidad es una exigencia de la sociedad,
vida de creer en la eficiencia y eficacia de las instituciones gubernamentales. Hoy en
da incluso observamos en algunas instituciones gubernamentales la necesidad de cer-
tificarse, lo cual ocurre no slo a nivel federal, sino tambin local y municipal.
La certificacin implica, as, la participacin de un tercero ajeno a la Administra-
cin Pblica, que dar su voto de calidad en la prestacin del servicio y que permitir
que el usuario o la sociedad en este caso alcance una mayor certeza, seguridad y trans-
parencia en el servicio a que tiene derecho, de esta manera es cada vez ms comn
observar los sellos distintivos de la certificacin en oficinas gubernamentales, hospita-
les pblicos, prestadoras de servicios pblicos, universidades pblicas, etctera.
Tradicionalmente la funcin pblica o la Administracin Pblica han venido
funcionando alrededor de lo que las normas administrativas exigen (las cuales por
cierto llegan a ser desconocidas por una gran cantidad de funcionarios pblicos). Sin
embargo, con la nueva gestin de calidad, es ms importante el inters y la satisfac-
cin individual, por lo que debe adaptarse el marco legal a las nuevas tendencias de-
mocrticas as como a las exigencias de la ciudadana. Todo ello se traduce finalmen-
te en legitimidad, que junto con la eficiencia y eficacia constituyen los pilares de la
Nueva Gestin Pblica.
damente Cabrero (2004: pp. 11-12), frente a la crisis fiscal, financiera, de eficacia y de
credibilidad que caracterizaba el Estado bienestar de los aos setenta y ochenta, se
prefiguraba en los noventa un buen gobierno como: aqul que en el conjunto de
redes de agencias funcione bien, es decir con eficiencia en el ejercicio de los fondos
pblicos, con eficacia en la interaccin de agentes y agencias externas, y con legitimi-
dad en la prestacin del bien o servicio que produce, traducido esto ltimo en la sa-
tisfaccin del ciudadano y con rendicin de cuentas. Estos tres elementos forman a su
vez las caractersticas del modelo de gobernabilidad. De esta forma se observa la es-
trecha relacin entre el modelo de la Nueva Gestin Pblica y la gobernabilidad, o
ms concretamente el fenmeno de la ingobernabilidad. Si en una determinada co-
yuntura histrica la gestin de polticas pblicas en una comunidad poltica no cum-
ple con esas tres caractersticas adems de la condicin de estabilidad; es decir, de
ausencia de conflicto social severo, entonces estamos frente a una situacin de ingo-
bernabilidad (Alcntara, 1995). En este sentido, las dificultades que presentaban los
gobiernos fueron dando lugar a un reclamo cada vez mayor de la ciudadana no sola-
mente de eficiencia, eficacia y estabilidad, sino tambin de participacin. Para Arbos
y Giner la gobernabilidad es la cualidad propia de una comunidad poltica segn la
cual sus instituciones de gobierno actan eficazmente dentro de su espacio de un
modo considerado legtimo por la ciudadana, permitiendo as el libre ejercicio de la
voluntad poltica del poder ejecutivo mediante la obediencia cvica del pueblo (Olas
Lima, 2002). ste es entonces el pivote del modelo de gobernanza, que trasciende
radicalmente al concepto de gobernabilidad: la participacin de la sociedad en el
gobierno. Si bien gobernabilidad alude al proceso directivo de una sociedad, el con-
cepto va mucho ms all. Nos parece muy claro el planteamiento que al respecto
hace Aguilar (2007: p. 2), para quien la cuestin nueva consiste en que los gober-
nantes legtimos pueden no gobernar. Sus decisiones y acciones pueden tener pro-
psitos directivos pero no efectos directivos en campos cruciales de la convivencia y
de la supervivencia social.
Para el autor citado, el centro del problema ya no es la legitimidad o validez institu-
cional del Gobierno sino su validez de direccin, de su accin de gobernar, la que lleva
consigo componentes cientficos y tcnicos, prcticas polticas en relacin con la ciuda-
dana, ms all de lo que las normas le exigen a su actuacin. El problema ahora se
ubica en el proceso de la gobernanza, ntimamente relacionado con la capacidad y la
eficacia de la direccin de gobierno y su accin en la Administracin Pblica.
Ahora la gobernanza o gobernacin preocupa a la ciudadana, y ello se debe a las
consecuencias surgidas de la ingobernabilidad que gener crisis fiscales, econmicas
y polticas en los aos ochenta y noventa, la percepcin que la ciudadana tiene sobre
la prestacin de los servicios pblicos traducida en ineficacia, el desarrollo de la de-
mocracia al observar la falta de capacidad de direccin de los gobiernos ante el incre-
mento de los problemas sociales, de la pobreza, as como el hecho de que la liberali-
5. Nueva Gestin Pblica, gobernabilidad y gobernanza 189
zacin de los mercados termin con la intervencin econmica por parte del Estado,
la globalizacin, la diferenciacin funcional de la sociedad o lo complejo del sistema
de sociedad contempornea, la democratizacin del rgimen poltico, la creciente
independencia, la autonoma y hasta la autosuficiencia que personas, familias, grupos
sociales organizados y socialmente relevantes han alcanzado en la atencin de sus
problemas. Podramos agregar la inseguridad pblica, la injerencia de los organismos
internacionales y el cumplimiento a los pactos o convenios internacionales signados
por los pases que se acogen a los mismos.
Ahora hay demanda de nuevas capacidades que den certidumbre jurdica, de se-
guridad pblica (honestidad del sistema judicial y policial), de un sistema hacendario
equitativo y competitivo, de una Administracin Pblica eficiente y de calidad, de un
gobierno transparente, pues carecer de estos elementos implica que el gobierno no
cuenta con fortalezas para sostenerse, tomando en cuenta que, adems, la globaliza-
cin econmica no permite que el Gobierno tenga la capacidad y conduccin del
crecimiento econmico, pues ya no cuenta con los poderes que ostentaba para mane-
jarse con la libertad y la soberana que su hegemona poltica le daba.
Para Aguilar, la gobernabilidad y la gobernanza son dos enfoques conceptuales y
prcticos que se relacionan con la accin del Gobierno, hacen referencia al problema
de la capacidad gubernativa o directiva del gobierno y buscan su solucin, pero tie-
nen un diverso planteamiento del problema y ofrecen una desemejanza, aunque los
dos enfoques sean complementarios. La ingobernabilidad aparece cuando se presen-
ta la indisposicin de los ciudadanos a cumplir con las leyes, planes y polticas de los
gobiernos de los estados sociales, por el bajo rendimiento gubernamental en el terre-
no del bienestar y la justicia social, lo que exige, o bien, incrementar las capacidades
del gobierno, o incrementar las capacidades de la sociedad, reconociendo su mayor
autonoma y libre iniciativa. La Gobernabilidad consiste en la posibilidad o probabi-
lidad de que el Gobierno gobierne a su sociedad, la ingobernabilidad, significa la po-
sibilidad de que el Gobierno deje de gobernar a su sociedad o no la gobierne, provo-
cando con ello, conflictos, crisis polticas, problemas econmicos y sociales. Afirma
el autor que la capacidad de gobernar es el proceso de gobernar con sus prcticas de
interlocucin y negociacin con los actores sociales. En el enfoque de gobernabilidad
no cambia el modo y patrn tradicional de dirigir a la sociedad, que sigue siendo,
pensado y justificado como gubernamentalmente estructurado y dominado, y que da
por un hecho que la sociedad econmica y civil puede ser slo objeto y destinatario
del Gobierno y de la Administracin Pblica, pero en ningn modo sujeto.
Gobernanza es entonces, un nuevo proceso directivo, una nueva relacin entre
gobierno y sociedad, la gobernanza incluye a la gobernabilidad, en tanto requiere la
accin de un gobierno capaz y eficaz. En este sentido, gobernanza significa el cambio
de proceso, modo o patrn de gobierno: el paso de un centro a un sistema de gobierno,
en el que se requieren y activan los recursos del poder pblico, de los mercados y de
190
Gestin estratgica y calidad, desafos de la Gestin Pblica para la gobernanza
Gobernabilidad / Gobernanza
Legitimidad Eficacia
6.Conclusiones
En este captulo hemos descrito brevemente la dinmica que durante las ltimas d-
cadas se ha producido en torno a la teora y prctica de la Administracin Pblica
como reflejo de los procesos ms amplios y complejos de reforma del Estado, que han
sido a su vez provocados por la globalizacin y otros factores como la emergencia de
la sociedad civil y la complejidad de los problemas que se incorporan en las agendas
pblicas. La crisis del Estado de bienestar provoc un cuestionamiento en el aparato
gubernamental, y los graves desaf os que en el entorno latinoamericano provocaban
la pobreza, la desigualdad, la inseguridad y el dficit democrtico, entre otros, tuvie-
ron como efecto la transformacin de los sistemas polticos hacia formas ms parti-
cipativas de conformacin de las polticas pblicas y de la gestin, dando lugar a la
Nueva Gestin Pblica, pero tambin a la aparicin de riesgos de ingobernabilidad y
finalmente a la emergencia de un nuevo modelo de Gobierno que se ha llegado a
conceptualizar como gobernanza, en el cual se aprecia de manera determinante la
colaboracin, la contribucin y la responsabilizacin de la sociedad civil por medio
de organizaciones sociales en el quehacer pblico.
Distinguimos asimismo algunas innovaciones que dentro de las propuestas de la
Nueva Gestin Pblica tienen particular relevancia en la gobernanza democrtica.
Tanto con la implementacin de la gestin estratgica en las instituciones pblicas
como con la incorporacin de modelos de calidad en los procesos gubernamentales,
los atributos fundamentales que pretende mejorar la Nueva Gestin Pblica se re-
sumen en eficiencia, eficacia y legitimidad. Esta legitimidad est cimentada en la
conformidad expresada por la propia ciudadana en que las acciones y polticas p-
blicas que genera el sistema poltico atienden y satisfacen las demandas que canaliza
la poblacin a la agenda pblica. Sin embargo, el papel de la ciudadana no se limita
a la conformidad y satisfaccin de sus necesidades, sino que sta exige espacios de
expresin y participacin que permitan debatir, deliberar y consensuar las decisio-
nes y las polticas pblicas, dando lugar a esa nueva forma de gobernar incluyente
que considera a los actores sociales como elementos fundamentales de la direccin
social.
Esta gobernanza enfrenta ciertos desaf os. En primer lugar, la articulacin Go-
bierno-Sociedad implica un esquema de redes que requiere suficiente transversalidad
y operacin en diferentes niveles gubernamentales. Esto significa capacidad de coor-
dinacin, compromiso y responsabilizacin de los actores. Por otra parte, un segundo
desaf o deriva de la necesidad de definir colectivamente y consensar la priorizacin
de las acciones y metas, as como los medios para lograrlas. Asimismo, esto requiere
transitar de las prioridades a las acciones concretas y a la validacin de stas para
asegurar la legitimidad. Finalmente, es necesario optimizar el rol del gobierno para que
asuma sus funciones de manera responsable y transparente. El nfasis estar en la
funcin de coordinacin, de facilitacin y en ltima instancia de regulacin. A la so-
192
Gestin estratgica y calidad, desafos de la Gestin Pblica para la gobernanza
Bibliografa
193
194
Gestin estratgica de capital humano y la profesionalizacin...
SUMARIO
1. Introduccin
2. Evolucin reciente y perspectivas de la funcin de Recursos Humanos
3. Modelos de gestin de capital humano en las Administraciones Pblicas
4. Gestin estratgica del capital humano en los procesos de modernizacin
de las administraciones pblicas
5. Modelo de competencias: herramienta clave de la gestin estratgica de capital
humano en la Administracin Pblica
6. Reflexiones finales
1.Introduccin
En la teora y prctica de las organizaciones, las funciones en materia de Recursos
Humanos han ido adquiriendo cada vez mayor importancia, hasta convertirse en la
piedra angular de los activos de una organizacin. En este captulo analizaremos este
proceso con un enfoque emergente que constituye un paradigma del siglo xxi y que
conlleva a su vez ciertas categoras que es necesario precisar y contextualizar en el
mbito de la Administracin Pblica. Los conceptos que integran el ttulo del cap-
tulo expresan por s mismos este nfasis en la concepcin vanguardista del proceso.
La gestin como categora, en un sentido contrapuesto a la Administracin, implica
una visin proactiva, dirigida hacia la transformacin institucional y no solamente al
control como se desprende de la administracin. Estrategia, por su parte alude a un
anlisis institucional que trasciende el mbito interno de la organizacin, institucio-
nal, enfocada sobre s misma y considera los componentes del mbito externo, pero
tambin con una visin transformadora, aprovechando oportunidades y anticipan-
do posibles obstculos en el entorno que impidan la realizacin de los objetivos
institucionales.
La nocin de Capital Humano rebasa una definicin mecanicista de las personas
como meros recursos que se adicionan a los dems de la organizacin (materiales, fi-
nancieros, tecnolgicos), para impulsarla hacia el cumplimiento de su misin y encami-
nndola hacia la visin determinada por la alta gerencia. El concepto de capital se aso-
cia a esa visin que desde otras instancias (Banco Mundial, por ejemplo) se ha dado a
bienes que no slo son activos de la organizacin sino que potencian y se convierten
por s mismas en fuentes de mayor valor de la organizacin y de la sociedad (capital
natural, capital f sico, humano, cultural, social). El Capital Natural est constituido por
los recursos naturales y biolgicos que pueden ser aprovechados en los procesos eco-
nmicos. El Capital Fsico es el construido por el hombre en la sociedad para facilitar
el proceso de desarrollo, tal es el caso de las obras de infraestructura, las maquinarias,
2. Evolucin reciente y perspectivas de la funcin de Recursos Humanos 195
1
Ver supra Captulo 2 en el cual se establecen con mayor profundidad las similitudes y diferencias entre
administraciones pblicas y privadas.
2
Documentos del Mdulo 3: Los servicios civiles de carrera en Amrica Latina y Europa, de la Especia-
lizacin en Funcin Pblica y Gestin de Recursos Humanos de la Unin Iberoamericana de Municipa-
listas (UIM). Espaa, 2009. p. 6.
200
Gestin estratgica de capital humano y la profesionalizacin...
3 Consenso
de Santa Cruz. V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Re-
forma del Estado. Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26-27 de junio de 2003.
4
Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. Carta Iberoamericana de la Funcin P-
blica. Aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma
del Estado. Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26-27 de junio de 2003.
4. Gestin estratgica del capital humano en los procesos... 203
En esta misma lnea, Amstrong (Citado por Martnez, 2003: pp. 50-51), quien aso-
cia el concepto de gestin estratgica de Recursos Humanos con la creacin de valor
pblico, desde una visin ms cercana al concepto de capital humano, nos ofrece una
descripcin de los rasgos que lo caracterizan, entre ellos los siguientes:
Una visin estratgica, asociada a la integracin de la misin de la organizacin
con la gestin y desarrollo de sus Recursos Humanos.
La coherencia entre las polticas (lneas genricas de actuacin) y la gestin y ad-
ministracin de personal (concrecin en las actuaciones especficas en relacin al
personal), en relacin con la cascada poltica-gestin-administracin de Recursos
Humanos.
La necesidad de implicar a los empleados en la misin y los objetivos de la organi-
zacin.
La consideracin de los empleados como principal recurso de la organizacin, que
merece una atencin especial.
La generacin de una cultura corporativa, que asiente unos valores y una manera
de ser compartida entre los miembros de la organizacin.
La responsabilidad en la gestin de personal, considerada como una tarea de la
alta direccin que debe desarrollar las actuaciones con una visin integral, pero
que se traduce en un conjunto de actividades puntuales a desarrollar por parte de
los directivos de lnea, que deben actuar como gestores de Recursos Humanos.
Con base en lo anterior, la nueva visin pretende ofrecer condiciones para moder-
nizar el uso del talento humano en la Administracin Pblica a partir de la aplicacin
de tcnicas especficas de gestin y de la adopcin de una nueva cultura de servicio
pblico. Esta nueva cultura de administracin de personal en las organizaciones pbli-
cas est impulsando la implementacin de un modelo estratgico de gestin de Recur-
sos Humanos que tiene como fines (Pichardo: p. 209):
La consolidacin de una funcin pblica de calidad y el desarrollo de la tica del
servidor pblico.
El establecimiento de mecanismos de profesionalizacin en beneficio del servicio
pblico, considerando desde el personal operativo hasta los niveles de mandos
medios y superiores, en todas las reas.
La promocin de sistemas transparentes y eficientes de reclutamiento, seleccin,
promocin y formacin de los servidores pblicos, con base en la evaluacin del
desempeo.
Remuneraciones acordes a la experiencia, conocimientos, habilidades y perfil pro-
fesional de los servidores pblicos.
Este nuevo enfoque en la gestin de los Recursos Humanos en las administraciones
pblicas, no slo se deriva del hecho de que la remuneracin de los servicios profesio-
nales compromete, en el mejor de los casos, hasta la mitad de los presupuestos pblicos,
5. Modelo de competencias: herramienta clave de la gestin estratgica... 205
sino sobre todo del reconocimiento de que el capital humano es la base del xito en la
formulacin y ejecucin de las polticas y programas pblicos (Gmez, 2009: p. 168).
Ricardo Uvalle (2006: p. 43) refuerza esta idea al afirmar que lo importante es conocer
cmo contribuyen los Recursos Humanos a que la articulacin de las decisiones y las
metas pblicas sean implementadas con eficacia en un contexto de pluralidad demo-
crtica. Por su parte, Luis Aguilar seala que la capacidad de poltica del Estado para
adaptarse a las nuevas exigencias consiste en la habilidad de los ejecutivos del sector
pblico para elaborar e implementar polticas (Aguilar et al. 2005: p. 24). Los autores
advierten que la capacidad de poltica por su impacto en la elaboracin e implementa-
cin de las polticas es un concepto que se relaciona ntimamente con la experiencia, el
conocimiento y la coherencia interna del gobierno que, en ltima instancia, sern los
factores que determinan su xito. De ah la importancia de otorgarle un carcter estra-
tgico a la profesionalizacin.
Por tal motivo, el desarrollo de los Recursos Humanos para fomentar dicha capaci-
dad de poltica en el sector pblico exige cambios fundamentales en las prcticas de
gestin, como enfatizar la necesidad de un enfoque estratgico en la planeacin
del desarrollo de competencias, redefinir el papel del entrenamiento y sus mtodos, y
contar con una gestin del conocimiento efectiva basada en la tecnologa (p. 36).
Con lo anterior, se pone en evidencia la necesidad de transitar hacia nuevos esque-
mas de desarrollo del talento humano como un componente fundamental de la gestin
estratgica del capital humano, que es precisamente en donde tiene lugar la profesiona-
lizacin de los servidores pblicos. Esto se materializa a travs de la formacin y desa-
rrollo de competencias, que es lo que finalmente marca la diferencia y le otorga el sen-
tido estratgico.
Esto lo enfatiza Mercedes Iacoviello (1999: pp. 2 y ss.) al afirmar que el concepto de
competencias nos permite, justamente, relacionar las actividades de capacitacin y de-
sarrollo con la estrategia global de la organizacin, definiendo los resultados esperados
de la capacitacin en trminos de competencias necesarias para la gestin. Por ello se-
ala que a partir de este enfoque estratgico, cualquier cambio en el entorno o en la
misin de la organizacin puede ser inmediatamente incorporado a la estrategia de
capital humano.
A nivel directivo 1
Liderar, fundamentar con polticas y objetivos generales y aprobar los planes indicati-
vos anuales y del periodo de su gestin. Analizar, tomar decisiones institucionales y
aprobarlas, con base en las demandas ciudadanas, el plan estatal de desarrollo, el con-
texto y la capacidad organizacional.
A nivel directivo 2
Liderar, revisar, fundamentar con polticas y definicin de objetivos, de conformidad
con requerimientos del rea, recursos, alcance y cobertura. Consolidar los planes indi-
cativos organizacionales del rea o regin a cargo.
5. Modelo de competencias: herramienta clave de la gestin estratgica... 207
A nivel profesional
Coordinar, enriquecer, contextualizar y orientar la planeacin de operaciones y proyec-
tos de su competencia, de conformidad con los objetivos y los indicadores formulados
en los planes indicativos.
Benavides (p. 120) sugiere adems que la implantacin se lleve a cabo mediante un
comit liderado por un consorcio o entidad asesora, conformado por personas de todos
los niveles.
Conviene aclarar que al hacer referencia a competencias invariablemente estamos
considerando aspectos diversos, como conocimientos (Saber), habilidades y destrezas
(Saber-Hacer) y actitudes o valores (Saber-Ser), todas ellas necesarias para el desempe-
o de un trabajo en forma efectiva, o desempeo competente, o para llevar a cabo
adecuadamente una tarea.
Para el caso de la determinacin de competencias para el Servicio Pblico, se pue-
den considerar convencionalmente tres tipos de competencias, aunque pudiramos
tomar como gua para una primera aproximacin las experiencias de Qubec y Michi-
gan, o las competencias para diversos pases segn Villoria (2001: p. 10).
Una gua para el desarrollo de competencias en la funcin pblica se encuentra en
la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica (2003): Los perfiles de competencias de
los ocupantes de los puestos deben incorporar aquellas cualidades o caractersticas cen-
trales cuya posesin se presume como determinante de la idoneidad de la persona y el
correspondiente xito en el desempeo de la tarea. La elaboracin de los perfiles de
competencias ha de tener en cuenta lo siguiente:
Debe existir coherencia entre las exigencias de las tareas, expresadas bsicamente
en las finalidades de los puestos, y los elementos que configuran el perfil de idonei-
dad del ocupante.
La elaboracin de perfiles debe ir ms all de los conocimientos tcnicos especia-
lizados o la experiencia en el desempeo de tareas anlogas, e incorporar todas
aquellas caractersticas (habilidades, actitudes, concepto de uno mismo, capacida-
des cognoscitivas, motivos y rasgos de personalidad, etc.) que los enfoques con-
temporneos de gestin de las personas consideran relevantes para el xito en el
trabajo.
Los perfiles deben ser el producto de estudios tcnicos realizados por personas do-
tadas de la cualificacin precisa y el conocimiento de tareas, y mediante la utiliza-
cin de los instrumentos capaces de garantizar la fiabilidad y validez del resultado.
208
Gestin estratgica de capital humano y la profesionalizacin...
En este mismo documento se afirma que los resultados pretendidos por las organi-
zaciones dependen adems del dimensionamiento adecuado tanto cuantitativamente
como cualitativamente del recurso humano, de las conductas observadas, las cuales a
su vez dependen de:
a. Las competencias, o conjunto de cualidades posedas por las personas, que deter-
minan la idoneidad de stas para el desempeo de la tarea, y
b. La motivacin, o grado de esfuerzo que las personas estn dispuestas a aplicar a la
realizacin de su trabajo.
La motivacin, est muy relacionada con la direccin, y sta en funcin a su vez
est muy relacionada con el liderazgo estratgico o transformador. Villoria, en relacin
a estos conceptos y su relacin con las competencias afirma quetodo ello requiere un
conjunto de conocimientos, habilidades y rasgos de personalidad que permitan que sur-
ja y se materialice el cambio proyectado. Ciertamente, cada entorno concreto requiere
conocimientos, habilidades, actitudes y estrategias especficas, aun cuando algunas ten-
dencias comunes se dibujan en el complejo panorama existente. En consecuencia, de
estos directivos se esperan, en general, aunque con distintos nfasis, unos conocimien-
tos, unas habilidades y unas actitudes especficas; en suma, unas competencias.
Las siguientes competencias son basadas por Villoria en el estudio de los sistemas
de seleccin, formacin y evaluacin del rendimiento de directivos pblicos de Estados
Unidos, Canad, Nueva Zelanda, Australia y Reino Unido. El siguiente conjunto de
competencias, o la mayor parte de las mismas, debe ser exigido a todos los directivos
del crculo de direccin poltico-administrativo. Estas competencias las debe mostrar
todo empleado pblico que dirija equipos. El crculo de direccin poltica no entra den-
tro de los anlisis de competencias, aun cuando lo mejor sera que nuestros ministros o
secretarios de Estado tuvieran todas esas competencias altamente desarrolladas. A ma-
yor nivel se mantienen las exigencias previas.
Nivel inferior
a. Comunicacin oral y escrita hacia dentro y hacia fuera de la organizacin.
b. Habilidades interpersonales para saber convivir y trabajar en equipo.
c. Tcnicas y habilidades para la solucin de problemas y toma de decisiones.
d. Liderazgo, o capacidades para comprender las teoras y componentes fundamen-
tales del mismo.
e. Automotivacin: capacidad para generarse metas o logros y tratar de conseguirlos.
f. Autodominio: capacidad para controlar las emociones destructivas y generar un
clima de trabajo eficaz y sereno.
g. Conocimientos de tica pblica y responsabilidades del empleado pblico, y habi-
lidades de razonamiento moral.
h. Saber gestionar conflictos interpersonales.
5. Modelo de competencias: herramienta clave de la gestin estratgica... 209
Nivel intermedio
a. Saber gestionar una fuerza de trabajo diversa en cuanto a gnero, cultura o etnia.
b. Ensamblar equipos de trabajo, motivarlos y dirigirlos.
c. Dominio de tcnicas de negociacin e influencia.
d. Gestin estratgica de Recursos Humanos: capacidad para conocer los compo-
nentes del sistema de Recursos Humanos y cmo interconectarlos, a efectos de
servir a la estrategia organizativa.
e. Conocimientos de economa pblica y presupuestacin.
f. Conocimientos y habilidades en tecnologas de la informacin.
g. Conocimiento de anlisis organizativo y diseo de estructuras y procesos.
h. Conocimientos de habilidades de gestin intergubernamental de polticas y pro-
gramas.
i. Dominio de filosof a y tcnicas de la gestin de la calidad total y del marketing
pblico.
Nivel superior
a. Tcnicas de pensamiento creativo.
b. Conocimientos y habilidades de planificacin estratgica.
c. Conocimientos de anlisis de polticas pblicas y de la filosof a y tcnicas de eva-
luacin de programas.
d. Conocimiento de gestin de controles o cuadro de mando integrados.
e. Saber establecer redes de contacto dentro y fuera de la organizacin a efectos de
desarrollo de polticas y proyectos.
f. Visin estratgica.
g. Capacidad de anlisis del entorno.
h. Sensibilidad poltica y gestin de cambio.
6. Reflexiones finales
Como hemos visto en este captulo, la gestin del capital humano ha adquirido un valor
estratgico dentro de los procesos de la Nueva Gestin Pblica que puede considerarse
de la ms alta importancia entre sus procesos crticos. Sin lugar a dudas que no se pue-
de hablar de Nueva Gestin Pblica sin un sistema estratgico de gestin de capital
humano. Las premisas de un sistema de gestin de capital humano son un modelo es-
tratgico que debe dotar de direccin a la formacin de servidores pblicos hacia aquellas
competencias que desde la propia visin de la sociedad y de los lderes gubernamenta-
les se consideran indispensables como atributos de un servicio pblico eficiente, eficaz,
transparente y que ofrece bienes y productos de calidad. Los componentes de este mo-
delo de gestin son cuatro:
1. Un equipo ejecutivo efectivo.
2. Un liderazgo enfocado a resultados institucionales.
3. Un desempeo competitivo en las reas de servicio.
4. Una fuerza de tarea de alto rendimiento.
Por otra parte, para dar una cobertura suficiente que permee en los principales
puntos sensibles a la ciudadana, es necesario que integre a los diferentes grupos y nive-
les de la estructura administrativa de las instituciones gubernamentales de tal forma
que se puedan transformar efectivamente las inercias burocrticas y negativas que do-
minan las administraciones pblicas obsoletas y anquilosadas de la mayora de las ins-
tituciones pblicas impregnadas de prcticas clientelistas, patrimonialistas y alejadas
de las exigencias de una sociedad que demanda calidad, eficacia y responsabilidad al
gobierno.
Tomando como base un diagnstico que permita identificar los principales grupos
y niveles crticos por una parte y las competencias bsicas, generales, transversales y di-
rectivas que mayor impacto generan en la gestin pblica, debe realizarse un programa
estratgico de formacin del capital humano gubernamental que tienda a ir reduciendo
las brechas competenciales que distinguen una, Administracin Pblica de calidad, con
sentido social y altamente profesionalizada. Esta es el componente fundamental para
una gobernanza democrtica. No se requiere gran inversin, nicamente voluntad pol-
tica y en equipo directivo comprometido con una gestin pblica moderna y a la altura
de las sociedades ms avanzadas.
Bibliografa 211
Bibliografa
1
Doctorado en Filosof a con acentuacin en Ciencias Polticas por la Facultad de Ciencias Polticas y Ad-
ministracin Pblica de la Universidad Autnoma de Nuevo Len. Docente de tiempo completo, perfil
PROMEP, subdirectora de investigacin, enfocada en temas relacionados con la tica, Administracin
Pblica y el sistema legislativo mexicano.
213
214Gestin de la tica en la Administracin Pblica para la gobernanza
SUMARIO
1. Introduccin
2. tica en la Administracin Pblica
3. Administracin Pblica y Gobernanza
4. Gestin tica en las organizaciones pblicas
5. Cdigos de tica en las organizaciones pblicas
6. Rendicin de cuentas como reto del administrador pblico
7. Reflexiones finales
1.Introduccin
El fin ltimo del Estado es promover el progreso y el bienestar social, en condiciones de
estabilidad, perdurabilidad y en armona entre los diferentes actores sociales. Esto sig-
nifica proveer estos bienes pblicos en condiciones de equidad, seguridad y justicia.
Un sistema democrtico se consagra a materializar estos fines de tal suerte que
todos y cada uno de los integrantes del cuerpo poltico estn en condiciones de lograr
la realizacin personal, la prosperidad colectiva y la paz social con garanta de parti-
cipacin, que le permitan expresarse libre y espontneamente.
Sin embargo, estos fines los cumplimenta el Estado a travs del funcionamiento
de sus instituciones, las cuales a su vez se estructuran con normas, recursos, procesos
y sobre todo seres humanos que tienen motivos, sentimientos, emociones y caracte-
res diferentes entre s, lo cual los lleva a comportamientos singulares que muchas
veces van en contra de los intereses y las expectativas de otros, generando en esta
forma cierta tensin social. Una de las instituciones ms importantes para tales pro-
psitos es la Administracin Pblica (Gmez: 1998). La Administracin Pblica
como componente fundamental del sistema poltico se convierte como lo sealaba
atinadamente Woodrow Wilson en el gobierno en accin, () es la fuerza suprema,
actuante y permanente de la decisin estatal (Uvalle, 1984: p. 19). Las instituciones
no solamente reducen la incertidumbre en las transacciones econmicas polticas y
sociales, como lo seala North (1993: pp. 227-228) sino que tambin tienen como
propsito potenciar los esfuerzos y capacidades de la sociedad civil y poltica para
conducirla a estadios de progreso colectivo y bienestar social, mediante el ejercicio de
la gobernabilidad democrtica ejercida en acuerdos, compromisos, recursos y accio-
nes colectivas.
Las acciones que realizan los servidores pblicos en su comunidad deben cumplir
con los compromisos establecidos con los ciudadanos a los cuales sirven, es decir, esta
relacin entre la conducta tica y el compromiso con el bien comn dentro de la inte-
rrelacin del ciudadano con el servidor pblico da como resultado un crculo virtuoso,
ya que es a travs de la tica de ambas partes que se genera la confianza. Para las
organizaciones pblicas la retribucin que les provee el entorno social es la buena
reputacin y buena fama, que legitima su actuacin en el entorno de lo pblico; con
esto las organizaciones legitimadas generan confianza ciudadana en ellas, por lo que
son percibidas por sus ciudadanos como eficientes, lo que da paso al cumplimiento de
los fundamentos sociales de su creacin. De otra forma, la poca legitimidad genera
tensiones sociales entre las organizaciones o instituciones y los ciudadanos.
El reto de las organizaciones pblicas radica en la implantacin de un modelo de
gestin tica que impacte de fondo algunas conductas arraigadas socialmente en di-
chas instituciones, por ejemplo la designacin de recursos con discrecionalidad y no
basada en indicadores de buenos resultados de gestin, la falta de evaluacin interna
de ciertos rangos de puestos dentro de la funcin pblica donde prevalece la designa-
cin por lealtad poltica y no por medio de un desempeo de excelencia. Estas prc-
ticas arraigadas inhiben el desarrollo de las organizaciones hacia la eficiencia y efica-
cia tan buscadas en el entorno administrativo de la vida pblica.
Cuando se vincula la gestin pblica con la poltica, la gestin tica debe hacerse
presente en dicha relacin buscando que la poltica genere una cultura organizativa
gubernamental con valores claros en el ejercicio de funciones. Todos los elementos que
intervienen en una organizacin actan en un ir y venir de negociaciones donde la tica
pblica debe estar presente, utilizando la analoga de que la gestin pblica es como un
engranaje, donde el elemento de unin es la tica, algo as como la energa que impulsa
el movimiento de los engranes. Los elementos componentes del todo se accionan al
ejercicio de la tica; su funcionamiento depende no tan slo de las acciones operativas
que se llevan a cabo en ella tambin sino de la fuerza con que la tica dirige las acciones
de la organizacin, tal como lo veremos en el diagrama (figura 1).
La tica en el espacio de lo pblico favorece un ambiente de confianza y certidum-
bre para que las reglas sean definidas y cumplidas por los actores sociales. En este mar-
co, la tica pblica es el conjunto de premisas, valores, hbitos y reglas que se caracte-
rizan por ordenar el deber ser de las cosas, as como el dictado de las normas que se
canalizan al obrar recto de los ciudadanos (Uvalle, 2003: p. 147).
En las organizaciones se comparten enfoques; la organizacin tiene propsitos lo
cual la mantiene en pertinencia y une a todos los individuos en ella mediante un ob-
jetivo en comn. Sin embargo, tambin se pueden generar fuerzas o decisiones que se
orienten en sentido contrario, creando con esto un clima de tensin hacia el interior
y el exterior. Los valores organizativos generan una cultura dentro de la organizacin
que logra integrar objetivos comunes con los de los individuos inmersos en ellas. Los
4. Gestin tica en las organizaciones pblicas 221
Motivacin para
Toma de el trabajo
decisiones ticas PERSONA
tica construyendo
ENTORNO
confianza
Cultura
ORGANIZACIN
empresarial
Reputacin y buena fama
actos de corrupcin tanto pblicos como privados erosionan la conducta tica de los
instrumentadores (servidores pblicos) y si stos son cometidos por el equipo de ms
alta jerarqua (los polticos), si el acto de corrupcin es realizado por los instrumenta-
dores de las polticas, el dao es ms cercano al ciudadano, que se desencanta de sus
instituciones, y ello influye en la generacin de sentimientos individualistas de los ciu-
dadanos en detrimento de la construccin de capital social. Esto quiere decir que en la
medida en que se observe que las actuaciones de los altos ejecutivos pblicos se sitan
fuera de la esfera de los principios y valores establecidos, se reducir la confianza,
la asociatividad, la reciprocidad, la solidaridad y en general la tica cvica, erosionando la
cohesin social, las relaciones entre grupos y organizaciones y el capital social.
Para dar certeza en el cumplimiento de su papel los servidores pblicos deben ejer-
cer estos procesos de negociacin con valores ticos, para as legitimar sus acciones
polticas y que stas abonen a la disminucin de las desigualdades sociales y no sean in-
terpretadas como acciones que favorezcan a unos cuantos y perjudiquen a los que menos
tienen, propiciando mayores desigualdades sociales y desconfianza en el gobierno.
El surgimiento de conceptos como los de tica, transparencia, responsabilidad so-
cial y rendicin de cuentas en el mbito de las organizaciones pblicas y privadas impli-
ca por parte de directivos y empleados reconocer que adems de la generacin de bie-
nes pblicos o de la riqueza como fin, es necesario cumplir con otras funciones sociales,
no slo vender productos, sino crear a travs de la realizacin de bienes, un beneficio
social y una mejora a la sociedad. Por ello, la tica, la responsabilidad social y la rendi-
cin de cuentas abarcan diversos aspectos del mbito econmico, social y ambiental tal
como lo establece Kliksberg (2004). De igual forma debe ser un objetivo de los servidores
pblicos en el ejercicio el poder impulsar acciones que aporten al desarrollo de capital
222Gestin de la tica en la Administracin Pblica para la gobernanza
social y a disminuir la desigualdad, que permitan a los individuos actuar con valores
comunitarios como el compromiso con el otro, la toma de decisiones racional y la par-
ticipacin cvica. Por lo tanto, el desarrollo de estas conductas ciudadanas no es posible
en realidades sociales con altos ndices de desigualdad social y de corrupcin. Por esta
razn los servidores pblicos deben reconocer su compromiso de combatir la desigual-
dad para poder construir una comunidad ms equitativa y solidaria.
Mecanismos de Participacin y
Control Marco legal
responsabilizacin escrutinio pblico
Compromiso Socializacin:
Orientacin Cdigo de conducta
de los lderes educacin y formacin
Estos cdigos, junto con otros mecanismos de orientacin, son herramientas para
traer a la reflexin lo que la sociedad aspira del otro; quienes se encuentran inmiscuidos
en mbitos de la gestin pblica deben analizar qu tan cerca se encuentran de dar sa-
tisfaccin a las demandas ciudadanas para determinar las acciones que ayuden a cons-
truir confianza en su relacin con los ciudadanos. La construccin de cdigos de tica
en el servicio pblico ofrece de manera explcita guas para el desempeo que se espera
de los servidores pblicos, dndole precisamente orientacin a sus conductas (OCDE,
1997: p. 59). Para Amy Verbos et al. (2007), los cdigos de tica son una manifestacin
de conducta cognitiva y efectiva de la identidad de una organizacin. De la misma for-
ma establece que los cdigos de tica deben estar potenciados por tres elementos: pri-
mero por un autntico liderazgo, el cual guiar al personal dentro de la organizacin
hacia la prctica tica de las acciones esperadas; segundo, por el proceso de alineacin,
el cual sube hacia el cdigo de tica y ste a la vez hacia la identidad tica de la organi-
5. Cdigos de tica en las organizaciones pblicas 223
zacin, y tercero, por la integracin de una cultura tica en las organizaciones. Como
podemos apreciar, los tres elementos estn presentes en el modelo tico de la OCDE
arriba expuesto.
Para la aplicacin e implantacin de cdigos ticos dentro de las organizaciones
Lloyd y Me (2010), establecen que son cuatro intervenciones esenciales requeridas
para alinear a los empleados a la tica de la organizacin, mismos que aplican tambin
a las organizaciones pblicas. Los pasos que proponen son los mencionados a conti-
nuacin:
1. Liderazgo poltico, compromiso. El lder es un componente esencial ya que es l
quien crea las condiciones ticas.
2. Un cdigo de tica que provea de lineamientos para una mejor toma de decisiones
ticas.
3. Socializacin a travs de cursos. El entrenamiento tico que debe proveer a los
empleados de poder y habilidades para tomar decisiones ticas.
4. Los incentivos que refuerzan los valores ticos de la organizacin y los mecanis-
mos de responsabilizacin.
Nuevamente apreciamos que estos elementos forman parte de la infraestructu-
ra tica sealada ms arriba por la OCDE. El resultado favorable que surge del es-
tablecimiento de cdigos ticos es el desarrollo de acciones organizativas eficaces y
eficientes; los cdigos ticos refuerzan la idea de cmo los valores ayudan a justifi-
car la existencia y permanencia de una adecuada imagen y percepcin de la gestin
pblica en el Gobierno dentro de la estructura social. Las instituciones son eficaces
cuando realizan las acciones para las que fueron creadas, es decir, cuando satisfa-
cen las necesidades sociales y son eficientes cuando utilizan sus recursos de mane-
ra clara y transparente. Entonces, la confianza, la legitimidad y la estabilidad se
convierten en atributos fundamentales de las instituciones gubernamentales. Am-
bos valores se encuentran presentes en el relativamente reciente cdigo de tica
formulado para la Administracin Pblica Federal en Mxico, y que reproducimos
en la figura 2.
Otro de los componentes fundamentales, que a nuestro juicio tiene un papel fun-
damental para reforzar la tica pblica en las instituciones gubernamentales, es la pro-
fesionalizacin. Si bien el tico es solamente un aspecto de los procesos de formacin y
capacitacin, por su trascendencia resulta indispensable asumir programas que cubran
estas necesidades. Claro que una profesionalizacin para el servicio pblico deber
contemplar, adems de lo concerniente a la tica, programas que aborden los valores
ticos del servicio pblico, la rendicin de cuentas, la transparencia, la calidad en el
servicio entre otros aspectos. Todos estos valores y tpicos se inscriben en la categora
de competencias de vocacin de servicio pblico ya que son particularmente relevantes
en la profesionalizacin de los servidores pblicos (Gmez, 2009).
224Gestin de la tica en la Administracin Pblica para la gobernanza
VALORES GUBERNAMENTALES
GOBIERNO FEDERAL (DDF 31-07-02)
Integridad
Generosidad Igualdad
Justicia
Transparencia Respeto
7. Reflexiones finales
Durante la anterior exposicin hemos tratado de subrayar la importancia de la tica, la
rendicin de cuentas y la transparencia en la gestin pblica y en la gobernanza demo-
crtica. Tambin se han expuesto algunas estrategias de reforzamiento que contribuyen
a mejorar la conducta de los servidores pblicos y a que la ciudadana cuente con un
226Gestin de la tica en la Administracin Pblica para la gobernanza
Bibliografa