Mdulo 1

Marco histrico
terico de la
Administracin
1. Marco histrico terico
de la Administracin
Una teora de la Administracin Pblica significa en nuestro
tiempo tambin una teora de la poltica.
John Gaus (1950, p. 161)

Introduccin

Enmarcar histricamente un fenmeno o proceso supone reconocer sus

orgenes y considerar el modo como el mismo ha sido concebido por
teoras o enfoques que se pueden calificar como significativas. De acuerdo
con ello, para el abordaje de la Administracin Pblica, en tanto fenmeno
sociolgico-poltico, importa comprender cmo la Administracin, en
sentido amplio, lleg a ser objeto de estudios de determinadas disciplinas
cientficas, y cmo, a partir de ello, se gestaron enfoques o teoras
orientadas a describirla y explicarla.

Las teoras ms globales en materia de organizacin y administracin, que

hoy pueden considerarse una fuente fundamental para el estudio de la
Burocracia Estatal, han tenido su origen en investigaciones que se han
llevado a cabo en el mbito no pblico. Es importante no perder de vista
ello, puesto que, si bien es necesario conocer y comprender los enfoques
organizativos-administrativos, para reconstruir el entramado conceptual
que ha influido en la construccin de enfoques orientados al abordaje de la
Administracin Pblica, la Burocracia constituye una forma organizacional
analticamente diferenciable de otras organizaciones.

En ese sentido, la presente se erige como unidad introductoria, a lo largo

de la cual se abordan los aportes ms importantes desarrollados durante el
Siglo XX, pudiendo distinguirse dos momentos en la evolucin de las
teoras o enfoques vinculados a la organizacin-administracin, a saber: a)
la consideracin de la organizacin como sistema, y b) la forma de
considerar la orientacin de su estructura. El primer momento asociado a
la aplicacin de la Teora Sistmica al mbito de las organizaciones ha

1
supuesto el cuestionamiento de los principios sostenidos por las
consideradas teoras clsicas o tradicionales de la administracin. El
segundo momento refiere a la existencia de dos perspectivas respecto a los
elementos distintivos de la organizacin. Una perspectiva racional, que
conceptualiza la organizacin como instrumento para conseguir
determinados objetivos y que da prioridad a elementos de carcter formal;
y una perspectiva social, donde el conflicto y la lucha de poder se erigen
como elementos analticos centrales y que focaliza en el componente
humano como aspecto bsico de la organizacin.

La consideracin de los momentos sealados y de las perspectivas

mencionadas permite ordenar y clasificar el entramado terico-conceptual
construido en torno a la nocin de Administracin, y visualizar los
elementos o variables nodales de cada teora y sus puntos de quiebre y/o
continuidad respecto al enfoque o teora anterior y posterior.

En sntesis, esta unidad est orientada a explicitar por qu la

Administracin Pblica es, o debera ser, objeto de estudio de la Ciencia
Poltica y a exponer las principales corrientes vinculadas a la Ciencia de la
Administracin, en tanto antecedentes conceptuales y empricos del
estudio contemporneo de la Administracin Pblica. En consecuencia, el
propsito es identificar y diferenciar los enfoques presentados a partir del
reconocimiento de sus elementos conceptuales centrales, y distinguir la
concepcin de organizacin subyacente y los elementos tericos y
metodolgicos aportados al estudio de la Administracin.

As, al finalizar esta unidad, por un lado, se podrn reconocer los aportes
de la Administracin Cientfica, de la Escuela de las Relaciones Humanas,
de la Teora de la Organizacin, de la Teora Sistmica y del Enfoque de las
Organizaciones como Sistemas Polticos. Y, por otro, se contar con un
mapa histrico-conceptual en el cual, posteriormente, se insertan los
desarrollos directamente vinculados al estudio de la Administracin
Pblica.

2

La efectividad es el
equilibrio entre la eficacia y
la eficiencia
Eficacia: capacidad de lograr
un efecto deseado.
Eficiencia: capacidad de
lograr el efecto en cuestin
con el mnimo de recursos
posibles.
1.1. Enfoques para el estudio de la
Administracin Pblica
1.1.1. Los orgenes
Si bien, desde las civilizaciones antiguas, las sociedades humanas han
debido gestionar el suministro de los recursos para hacer frente a sus
necesidades, la Administracin Pblica como hoy se la conoce nace con el
Estado Moderno.
Es oportuno recordar que los procesos histricos que colaboraron en la
evolucin hacia el Estado Moderno como forma de organizacin poltica
diferenciada, son:
Ejrcito Permanente: permite la unidad del poder del Estado.
Administracin Pblica: asegura el patrimonio del Estado.
Sistema Capitalista: supera la dependencia econmica del Estado.
Sistema de Estratificacin Clasista: define al sistema social por los
intereses econmicos.
Sistema Jurdico Unificado: ordena las reglas particulares en la
unidad del Estado.
El estudio del Estado Moderno y su evolucin ha implicado que sus
elementos constitutivos sean objeto de discusiones sobre a cul rea de
conocimiento corresponde su estudio. Si bien la Administracin ha llegado
a ser objeto de estudios de varias disciplinas cientficas, una aproximacin
al estudio de la Administracin Pblica significa indudablemente hacer
referencia a la organizacin ejecutora de las decisiones polticas.
Los primeros estudios de la Administracin Pblica la trataban desde
puntos de vista formales, meramente institucionales y orgnicos. Se
concentraban en responder cul era la forma ms efectiva de administrar
las organizaciones pblicas que velan por el inters general y el bien
comn.
Por lo tanto, bajo la mirada de estos abordajes normativos, la
Administracin Pblica era concebida como una organizacin esttica e
inherentemente jerrquica. En definitiva, se reforzaba la premisa de la
3
responsabilidad moral y poltica de las organizaciones pblicas con
respecto a la autoridad poltica electa.

Por otra parte, tambin desde el comienzo, otra corriente de estudio se

interesaba por la gestin de la Administracin Pblica. Tena bsquedas
diametralmente opuestas que consistan en introducir principios
empresariales en las organizaciones estatales. Al igual que la anterior, esta
corriente persegua el objetivo de disear la estructura administrativa del
Estado, pero desde otro punto de vista.

El S. XIX y la primera mitad del S. XX estuvieron signados por los postulados

de estas posiciones de la doctrina, en tanto los sistemas polticos se
emprendan en la construccin y desarrollo de una Administracin Pblica
profesional.

En el pasado y en el presente, tienen gran influencia las dos

tradiciones disciplinares que originaron su creacin.

En esta lnea que enfatiza sobre los ejes temticos de la Administracin

Pblica como campo de estudio o disciplina contenida dentro de otra,
Rafael Ban Martnez explica que:

La visin institucional, normativa y estructural, est

claramente vinculada a la Ciencia Poltica, la madre de la
Administracin Pblica. El padre putativo de la
Administracin Pblica son las Ciencias de Gestin
Empresarial, entre ellas el management, que aportan una
vocacin de pragmatismo teraputico, nuevas metodologas
y, sobre todo, refuerzan la identidad disciplinar pues
permiten el empleo y la importacin de tcnicas de gestin
al mbito pblico. En la tradicin europea continental hay un
segundo padre putativo de la Administracin Pblica o
Ciencia de la Administracin que es el Derecho Pblico,
especialmente el Derecho Administrativo. Esta ltima fuente
de influencia es beneficiosa para la formalizacin del
conocimiento acerca de la administracin pblica, pero es en
extremo castradora en un doble sentido: limita
metodolgicamente lo que se conoce y dificulta el
crecimiento independiente de la Administracin Pblica, a

4
 modo de esos padres posesivos a los que repugna la
madurez de sus descendiente. (Ban Martnez, 1997, p.
18).

Los aportes de cada una de las visiones a la Administracin

Pblica han sido desiguales en perdurabilidad y en importancia
epistemolgica.

Actualmente, entre los estudiosos, los profesionales y los acadmicos de la

Ciencia Poltica existe un acuerdo generalizado respecto de la fragilidad de
la identidad disciplinar. Este acuerdo se asienta sobre la juventud de la
Ciencia Poltica entre las Ciencias Sociales, los problemas de configuracin
de un marco metodolgico y la dificultad para establecerse como una
disciplina autnoma.

Asimismo, la razn por la cual surgen esta multiplicidad y diversidad de

disciplinas que reclaman a la Administracin Pblica como su objeto de
estudio est vinculada a la tajante distincin que realiza la Ciencia Poltica
como la ciencia madre entre la Poltica y la Administracin. Aun as, se
debe reconocer la especificidad de la lgica que impera en el cuerpo de
conocimiento y de conformacin de la Administracin Pblica, fundada y
fundamentada en consideraciones de ndole poltica y subordinada al
Estado.

Por su parte, las Ciencias Empresariales comienzan a generar

conocimientos respecto de la gestin de las organizaciones. Esta disciplina
entiende que, puesto que la Administracin Pblica coincide en su sentido
funcional con cualquier otra forma de organizacin, ella es susceptible de
gestionarse de igual forma y con idnticas herramientas. Por consiguiente,
las Ciencias Empresariales no desarrollan un cuerpo privativo para el
anlisis de las organizaciones pblicas, sino que lleva a cabo su estudio
aplicando slo algunos ajustes para explicar las definiciones normativas y
sociolgicas.

Por ltimo, el Derecho Administrativo es otro intento de conocer y explicar

la Administracin Pblica. La aproximacin a su objeto de estudio se
caracteriza por su corte normativo y prescriptivo, es decir que resalta la
norma y el deber ser de la organizacin pblica. Esta mirada tan especfica
sobre el objeto de estudio es lo que termina por tornar insuficiente a este
enfoque.

5
 Al Derecho, todo aquello que sea ajeno a la propia definicin
jurdica de la realidad le es extrao.

Este apartado permite concluir sobre la necesidad de generar un espacio

de conocimiento para aproximarse a la Administracin Pblica a partir de
aspectos polticos, econmicos y sociales. El primer ensayo supondra un
enfoque descriptivo y explicativo que diera cuenta de lo que ocurre en el
espacio y en el tiempo y de la naturaleza distintiva y compleja de la
Administracin Pblica.

Figura 1: La Administracin Pblica como Objeto de Estudio

Fuente: Elaboracin propia.

1.1.2. La identidad disciplinar de la Ciencia de la

Administracin
Para abordar las cuestiones vinculadas a la identidad disciplinar, es
relevante realizar un recorrido histrico que evidencie el vnculo existente
entre las posturas tericas, las ideologas polticas y las formas de pensar
las instituciones. El contexto histrico debe sumarse al anlisis institucional
y a los enfoques cientficos de moda presentes en cada dcada.

6
Las transformaciones de la dcada del 20 se traducen en una mayor
presencia del Estado y en el desarrollo acelerado de actividades
administrativas. Este auge sostenido se consolida en los 30, que pasarn a
conocerse como los aos de esplendor de la profesin y de mayor avance
en el plano intelectual.

Este primer momento histrico-terico se conoce como el Perodo de

Ortodoxia de la Administracin Pblica. Esta ideologa sostiene su
estructura con tres pilares (Ban Martnez, 1997), a saber:

La accin gubernamental se puede dividir netamente en procesos de

toma de decisiones y de ejecucin, correspondientes a los Gobiernos
y las Administraciones, respectivamente.

La existencia de una equivalencia entre la verdadera democracia y la

verdadera eficiencia, o al menos su compatibilidad.

El convencimiento de que la Administracin es una ciencia con

principios universales de funcionamiento.

En la dcada del 30, los administrativistas dominaban el campo

de estudio de la Administracin Pblica.

En la dcada del 40 se comienza a delinear una nueva poca. Entre

aquellos aos se puede encontrar una de las causas de la inestabilidad
disciplinar, puesto que se cuestionan los Principios de la Administracin y,
por ende, los pilares conceptuales sobre los que se haba construido el
avance disciplinar.

A diferencia del perodo anterior, en esta etapa el contexto histrico no

abonaba, sino que, por el contrario, tensionaba el desarrollo cientfico. El
rol del Estado con un nfasis en su presencia e involucramiento en la vida
social y econmica (que se haba redefinido en la dcada anterior y que
haba propulsado el crecimiento del papel y el tamao de la Administracin
Pblica) daba ahora un giro y planteaba la conveniencia de fortalecer el
poder ejecutivo en las decisiones sobre las polticas pblicas.

En general, el problema de fondo resida en la discusin acerca de las

garantas de funcionamiento democrtico del sistema, particular y
especialmente sobre los mecanismos para el control de la Administracin
Pblica y para asegurar la responsabilidad y la rendicin de cuentas.

7
Tal como sostiene Miguel Galindo Camacho (2000), estos cambios sobre el
papel de la Administracin en la Sociedad, respecto a los otros poderes del
Estado y a la estructura de gobierno, despertaron una viva polmica acerca
de la relacin entre los valores y los mecanismos de funcionamiento del
sistema democrtico, por una parte, y la Administracin Pblica, por otra.

Sin embargo, si bien esta situacin se present como un problema en

trminos de estabilidad disciplinar, es vlido sostener que tambin se
transform en una oportunidad, puesto que signific la introduccin del
concepto de Poder Administrativo como un factor susceptible de ser
analizado y cuya inclusin complejizaba el esquema terico.

A lo largo de esta poca, se problematiza el tamao, el rol y la legitimidad

de la estructura administrativa estatal. De hecho, los debates intelectuales
giraron en torno a los siguientes ejes:

1) Discrecionalidad Administrativa: bajo la premisa de que la accin

pblica se ejerce reconciliando las diferencias entre la amplitud de
la legislacin y la especificidad de los grupos de inters.

2) Control de la Administracin: diferenciando la fuente, que puede

ser externa y ex post facto, o interna, para garantizar un
funcionamiento correcto.

3) Poder Administrativo: cuestionando la dicotoma entre poltica y

administracin, y la subordinacin de la segunda a la primera en el
proceso de toma de decisiones.

Todas las nociones y propuestas sobre la estructura y el

funcionamiento de la Administracin Pblica son atravesadas
por la polarizacin entre las ideas de dependencia y control y las
ideas de autonoma y discrecionalidad.

Un replanteo generalizado por ende, la tercera etapa en la bsqueda de la

identidad disciplinar se produce en las dcadas del 60 y 70. El quiebre
histrico aqu est dado por la falta de legitimidad de los gobiernos y la
falta de legitimacin de los sistemas polticos. En esta poca, desde el
punto de vista terico y metodolgico de los estudios sobre la
Administracin Pblica, predominan dos corrientes que revalorizan la
politizacin de la Administracin Pblica, profundizan los valores
democrticos y rechazan abiertamente al Modelo Burocrtico.

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La primera de ellas, la Nueva Administracin Pblica, recoge la
preocupacin democrtica sobre la equidad distributiva y la vuelca a la
accin pblica proponiendo organizaciones permeables a las
preocupaciones sociales. Esto se traduce en una Administracin Pblica
flexible y con mayor capacidad de respuesta.

Por su parte, la segunda corriente es conocida como la Administracin

Democrtica. Su propuesta versa en la descentralizacin de los centros de
toma de decisiones, una estructura organizativa fragmentada y con una
amplia participacin ciudadana.

Ambas corrientes proponen modelos basados en principios de

participacin, pluralismo, legitimidad, negociacin y
descentralizacin.

De acuerdo con Rafael Ban Martnez (1997), se produce en este contexto

un desplazamiento en el inters por la organizacin administrativa desde
las cuestiones ms internas y tcnicas (los sistemas de informacin, los
instrumentos de gestin) hacia otras ms externas.

En los desarrollos tericos de aquellos aos aparece el individuo portador

de valores; son los ciudadanos en su conjunto los destinatarios de la accin
pblica. Esto ha dejado una impronta en los enfoques administrativos
contemporneos, que continan realizando aportes en la bsqueda de una
identidad de la Ciencia de la Administracin que permita entender la
complejidad y la singularidad de las organizaciones pblicas.

9
Figura 2: Bsqueda Disciplinar

Fuente: Elaboracin propia.

1.1.3. El objeto y la metodologa en los estudios de la

Administracin
Indudablemente, establecer el objeto de estudio de una disciplina
involucra un proceso de definicin. Esto consiste en establecer lmites a
travs de la identificacin de los atributos principales y su respectiva
caracterizacin.

Delimitar el objeto de estudio implica el establecimiento de un

criterio de diferenciacin.

La definicin de un objeto y una metodologa son elecciones que alcanzan

a todas las ciencias que pretendan estatuirse como tales. De hecho, no slo
son elementos inherentes a su creacin; permiten adems avanzar en la
construccin de conocimiento sin dispersar los esfuerzos de indagacin.

Si bien en la actualidad no existe la Ciencia de la Administracin, el

recorrido sobre la historia del pensamiento que se esboz en el apartado

10
anterior permite identificar el inters y el alcance de la bsqueda. Por
ejemplo, los exponentes intelectuales del Perodo Ortodoxo buscaron
diferenciar lo administrativo de lo poltico. Posteriormente, los estudios
fueron de carcter descriptivo acerca de las instituciones de gobierno y el
trabajo de los funcionarios, para luego pasar a ser estudios normativos
dominados por el Derecho Administrativo.

La misma preocupacin por encontrar un sentido global a los

estudios administrativos la tiene Golembiewski, aunque su
reflexin la realiza desde otro plano distinto (Golembiewski,
1974). En lugar de hacer proposiciones normativas y seguir
el esquema convencional de la formacin de la ciencia, por
imitacin a las Ciencias de la Naturaleza, se parte en su
escrito de una investigacin de la evolucin del pensamiento
administrativo y su clasificacin en cuatro fases. Cada fase se
clasifica segn tenga locus o focus. El locus hace referencia al
lugar institucional de la Administracin Pblica; en la mayor
parte de las fases este lugar ha sido la organizacin del
ejecutivo o si se prefiere la Burocracia gubernamental. El
focus es el qu se estudia. La evolucin del qu es
evidente, incluso dentro de cada una de las fases de
desarrollo del pensamiento administrativo. En unos
momentos el foco ha estado concentrado en un proceso o
aspecto de la Administracin, por ejemplo el factor humano
o la negociacin poltica del proceso presupuestario, pero en
otros ha habido una superposicin de focos. En todo caso el
argumento de Golembiewski es que cuando el nfasis de la
disciplina se centra en los loei se descuidan los foei, y
viceversa (Golembiewski, 1977).
Este tipo de conceptualizacin de la historia del
pensamiento no sirve para dilucidar si hay una Ciencia de la
Administracin, pero es desde luego til para construir una
taxonoma de qu ha sido importante como objeto de
estudio y dnde se ha situado institucionalmente. Tambin
puede ser conveniente observar desde este punto de vista
cmo se ha construido el concepto de Administracin
Pblica y cul es en el presente. (Ban Martnez, 1997, p.
31).

Los cambios y avances que se suceden en el mbito de lo terico se

encuentran estrechamente vinculados a las contingencias a las que est

11
sujeta la relacin entre la Administracin Pblica y el Estado. El paso del
tiempo permite identificar el proceso acumulativo de significados y se
condice con la vigencia de los aspectos que se resaltan como sustantivos en
el estudio de la Administracin Pblica.

Los conceptos de administracin y de pblico son distintos de

acuerdo al papel social que se le reconozca al Estado y a las
relaciones entre ste y la sociedad.

En buena lgica, en sus comienzos, las esferas del Estado y la Sociedad

estn formalmente diferenciadas; el Estado estaba circunscripto a las
funciones de soberana y por ende la Administracin Pblica se defina
materialmente y de acuerdo a su personalidad jurdica. Como se sostena
anteriormente, los estudios de la Administracin Pblica se concentraban
alrededor de las estructuras y los procedimientos.

Posteriormente, los acontecimientos histricos van a requerir que la

separacin tajante entre el Estado y la Sociedad pierda su sentido, y por
ende su relevancia en la construccin conceptual; la Administracin Pblica
se convierte as en productora y garante de las funciones. De esta forma,
los tericos acompaaban los cambios y se enfocaban en los objetivos y los
mtodos para la formulacin de las polticas pblicas.

Finalmente, tras la revisin de la naturaleza del Estado y su funcin social,

la accin pblica se comienza a pensar en trminos de economa social y se
comienza a prestar atencin a la calidad de los servicios pblicos. Esto
signific la introduccin de los mtodos de gestin privados en la
Administracin Pblica, en busca de una mayor eficacia y eficiencia.

Actualmente, Miguel Galindo Camacho aconseja lo siguiente:

() el concepto de Administracin Pblica hay que revisarlo

para alejarse de los aspectos formales y subrayar la
responsabilidad de la funcin de administrar, aunque quizs
sea ms apropiado denominar a esta funcin la de
<gestionar> pues tiene una connotacin menos mecnica.
Todos los procesos organizativos adopcin de decisiones,
planteamiento estratgico, gestin de la informacin y del
conocimiento, etc.- y del ciclo de las polticas contribuyen a

12
 definir el nuevo concepto de administracin siempre con el
tamiz de la especificidad pblica y de los valores que intenta
impulsar: equidad, orientacin al mercado/entorno, tica,
eficacia, eficiencia y calidad. (Galindo Camacho, 2000, p. 40).

En cuanto a la diversidad de enfoques, es evidente que las aproximaciones

a la Administracin Pblica resaltaron cada una de sus facetas de acuerdo a
la necesidad en cada perodo histrico. Aun con toda su trayectoria, hoy
contina siendo slo una disciplina puesto que carece de la precisin y de
la predictibilidad que deben caracterizar a una ciencia.

Esta pregunta encuentra argumentos por una u otra postura. Hay quienes
estn comprometidos a lograr su diferenciacin en la esfera del
conocimiento; pero hay quienes concentran sus esfuerzos en hacer uso de
las teoras y los datos slo para explicar la accin de la Administracin
Pblica y proporcionar hilos conductores como una suerte de gua del
comportamiento para la gestin. Sea como fuere, quienes sostienen estas
posturas coinciden en que la orientacin profesional y prescriptiva
inherente a la Administracin Pblica ha ocasionado su tendencia hacia el
pragmatismo.

Quizs, el pluralismo y la diversidad epistemolgica sean los

mejores indicadores de la buena salud de la Teora de la
Administracin Pblica.

13
1.2. Administracin y anlisis institucional:
principales corrientes de pensamiento

1.2.1. La Escuela Tradicional. Rasgos bsicos de la

Administracin: formalismo, mecanicismo y sistema
cerrado. Principio de la Economa de Niveles
Durante la Primera Guerra Mundial existe un crecimiento acelerado y
desorganizado de las empresas. Con este crecimiento surge la necesidad de
aumentar la eficiencia y la competitividad de las organizaciones. En la
historia de los estudios de la Administracin, esta escuela es la primera en
intentar delinear una Teora General para la Administracin de la empresa.

Como precursores, la primera impronta que dejaron los tradicionalistas fue

la idea de equilibrio, que trasladaron de la Economa a la Administracin.
Los economistas clsicos sostenan que el libre juego de las fuerzas
econmicas llevaba a un equilibrio general de la economa; en el
pensamiento administrativo este esquema significaba que aquello que era
bueno para la organizacin era automticamente bueno para los
trabajadores y viceversa.

Otra impronta del tradicionalismo hace referencia a la eficiencia como un

valor bsico en sus bsquedas tericas y tcnicas. Los autores clsicos
adoptaron una actitud pragmtica que sesg la exploracin y eleccin de
datos a favor de aquellos que les permitieran evidenciar acciones con
resultados inmediatos.

La eficiencia fue entendida en la prctica por sus autores,

como la maximizacin de las utilidades de la gran empresa, y
se tendi a considerar como un objetivo que deba
concretarse en el corto plazo. Ella se constituy en el patrn
de valor con respecto al cual deban evaluarse la utilidad de
todo esfuerzo y de todo comportamiento. La asignacin a la
eficiencia en un lugar tan determinante, trajo diversos
perjuicios a su tarea cientfica. (Kliksberg, 1975, p. 180).

Con aquella concepcin base del equilibrio y dicho objetivo de eficiencia,

esta escuela funda una imagen de la organizacin que define
funcionalmente su estructura y su actividad. Por ende, de acuerdo con esta

14
corriente de pensamiento, existe una forma ptima de organizar la
actividad de una empresa.

Figura 3: Frederick W. Taylor

(Pennsylvania, 1856 - Filadelfia, 1915)

Ingeniero norteamericano.

De la observacin prctica de los obreros de un taller de maquinaria extrajo la idea

de analizar el trabajo, descomponindolo en tareas simples, cronometrndolas
estrictamente y exigiendo a los trabajadores la realizacin de las tareas necesarias
en el tiempo justo.
Este anlisis del trabajo permita, adems, organizar las tareas de tal manera que se
redujeran al mnimo los tiempos muertos por desplazamientos del trabajador o por
cambios de actividad o de herramientas; y establecer un salario a destajo (por
pieza producida) en funcin del tiempo de produccin estimado, salario que deba
actuar como incentivo para la intensificacin del ritmo de trabajo. La tradicin
quedaba as sustituida por la planificacin en los talleres, pasando el control del
trabajo de manos de los obreros a los directivos de la empresa y poniendo fin al
forcejeo entre trabajadores y empresarios en cuanto a los estndares de
productividad.
La organizacin cientfica del trabajo o taylorismo se expandi por los Estados
Unidos desde finales del Siglo XIX, auspiciada por los empresarios industriales, que
vean en ella la posibilidad de acrecentar su control sobre el proceso de trabajo, al
tiempo que elevaban la productividad y podan emplear a trabajadores no
cualificados (inmigrantes no sindicados) en tareas manuales cada vez ms
simplificadas, mecnicas y repetitivas.

Fuente: Biografas y Vidas, s.f., http://goo.gl/8C67Sx

15
 La Administracin Cientfica sita su anlisis en la base de la
pirmide y se ocupa de la organizacin del trabajo en el taller.

Figura 4: Henry Fayol

(Estambul, 1841 - Pars, 1925)

Ingeniero europeo.

Fayol, utilizando una metodologa positivista, consistente en observar los hechos,

realizar experiencias y extraer reglas, desarroll todo un modelo administrativo de
gran rigor para su poca e hizo una defensa de los postulados de la libre empresa
frente a la intervencin del Estado en la vida econmica.
El modelo administrativo de Fayol se basa en tres aspectos fundamentales: la
divisin del trabajo, la aplicacin de un proceso administrativo y la formulacin de
los criterios tcnicos que deben orientar la funcin administrativa. Para Fayol, la
funcin administrativa tiene por objeto solamente al cuerpo social: mientras que
las otras funciones inciden sobre la materia prima y las mquinas, la funcin
administrativa slo obra sobre el personal de la empresa.
Fayol resumi el resultado de sus investigaciones en una serie de principios que
toda empresa deba aplicar: la divisin del trabajo, la disciplina, la autoridad, la
unidad y jerarqua del mando, la centralizacin, la justa remuneracin, la
estabilidad del personal, el trabajo en equipo, la iniciativa, el inters general, etc.
En el mbito de la direccin de empresas distingui cuatro reas funcionales:
planificacin, organizacin, mando y coordinacin y control.

Fuente: Biografas y Vidas, s.f., http://goo.gl/IO42Nv

16
La Teora Clsica sita su anlisis en el vrtice de la pirmide y se
ocupa de la organizacin de los niveles administrativos.

Con el foco puesto en diferentes lugares, Frederick Taylor y Henry Fayol

los mayores exponentes sistematizaron una multiplicidad de variables en
un marco conceptual basado en las nociones de:

Mando Jerarquizado y Direccin Centralizada

Divisin del Trabajo y Especializacin Productiva

Sistemas de Supervisin y Control

Consideran a la empresa como un sistema tcnico, y el sistema

humano debe adaptarse y ajustarse.

Dentro de la Escuela Tradicional, se identifica la existencia de pensadores

clsicos y neoclsicos. Estos ltimos se inspiran en las metas pragmticas
de los primeros y elaboran sobre principios bsicos de la organizacin que
presentan continuidades en el Sistema de Valores, el Nivel de Anlisis y la
Metodologa.

Los neoclsicos continan teniendo una imagen formal de la organizacin.

Esto significa que la organizacin posee una estructura constituida por
funciones o posiciones de trabajo en estrecha relacin jerrquica. En base a
esto, la atencin est puesta en lograr la combinacin jerrquica ptima de
las funciones.

Estos pensadores entienden que existen tres tipos de relaciones entre un

jefe y sus subordinados, a saber (Kliksberg, 1975):

1) Relaciones Directas: son aquellas que tiene el jefe con cada uno de
sus subordinados.

2) Relaciones de Grupo: son aquellas que tiene el jefe con distintas

combinaciones de sus subordinados.

3) Relaciones Cruzadas: son aquellas que se dan entre subordinados.

Para disear una estructura formal ptima, los neoclsicos establecen dos
principios: el Principio del mbito de Control, que es esencialmente un
intento por determinar matemticamente cul sera el nmero ptimo de
subordinados que un jefe tendra que manejar; y el Principio de la
Economa de Niveles, que pone de manifiesto que la eficiencia organizativa
aumenta reduciendo el nmero de niveles que componen la jerarqua

17
administrativa porque se disminuye la cantidad de tiempo entre la toma de
decisiones y la accin, as como la distorsin de la informacin en la cadena
de comunicacin.

Por otra parte, otro de los rasgos bsicos que se mantiene en el

pensamiento neoclsico es el mecanicismo. ste hace referencia a la
concepcin del hombre como un mero ejecutor de la funcin que le es
asignada. Estas nociones estticas de la estructura y las personas develan
que la organizacin es concebida como un sistema cerrado que no
interacta con su ambiente, que no es influenciado por su contexto y cuyos
procesos son endgenos.

En el plano terico, las ideas tradicionalistas han perdido

sustento, pero en lo prctico siguen ejerciendo una influencia
dominante.

Figura 5: Sntesis grfica

Fuente: Elaboracin propia.

18
1.2.2. La Escuela Sociolgica. Hawthorne y las
relaciones humanas: postulados centrales y crticas
La dcada de 1920 es el momento histrico en el que surge la Escuela
Sociolgica, que viene a revalorizar la figura del individuo en la
organizacin. Esta corriente tiene en cuenta nuevos factores para el
estudio y explicacin de las organizaciones; comienza a abordar las
actitudes, las motivaciones, los procesos grupales, los tipos de liderazgo, la
interaccin social.

Si bien, en un comienzo, la Escuela Sociolgica surga como una crtica a la

corriente tradicionalista de la administracin, posteriormente se
elaboraran teoras y modelos con un nuevo Sistema de Valores, un Nivel
de Anlisis distinto y una Metodologa distintiva.

En lo que respecta al nuevo Sistema de Valores, las nuevas concepciones se

pueden resumir como sigue:

Concepcin del Hombre: tienen una nocin del individuo como una
unidad biolgica compleja. Las explicaciones sobre su conducta no
pueden ignorar su integridad, su iniciativa o su inteligencia.

Concepcin de la Motivacin: sostienen que la nocin de

motivacin es compleja, puesto que los objetivos del trabajo son
mltiples y dotados de significados asociados a las inclinaciones
individuales.

Concepcin del Individuo en la Empresa: postulan que el individuo

est socialmente integrado y que la empresa se encuentra
atravesada por movimientos de asociacin. De acuerdo con esto, las
conductas individuales se ven influidas por la pertenencia de estos a
distintos grupos.

Concepcin de la Autoridad: reivindican la existencia de fuentes de

autoridad no formales, explicando que las relaciones de autoridad y
obediencia son un fenmeno sociolgico.

Concepcin de la relacin Individuo-Empresa: conciben la existencia

del conflicto organizacional y sostienen que las discrepancias entre
la conducta organizacional y la conducta individual inciden en la
eficiencia.

En cuando al Nivel de Anlisis distinto, la Escuela Sociolgica logr

extender y profundizar sus desarrollos. La adopcin de las nuevas
concepciones presentadas arriba sobre el Sistema de Valores le dio la
oportunidad de indagar sobre nuevas temticas; ejemplo de esto son los

19
estudios de los grupos de trabajo (disciplina que se conoce como Sociologa
del Trabajo). Asimismo, sus bsquedas se concentraron en lograr un
cuerpo conceptual que les permitiera la generalizacin de sus hallazgos.

Por su parte, sobre la Metodologa distintiva de esta corriente, hubo

diversos enfoques y aproximaciones en el marco de las Ciencias Sociales
que posibilitaron el perfeccionamiento del relevamiento y la recopilacin
de datos, fortaleciendo los cuerpos de hiptesis.

Dentro de la Escuela Sociolgica, uno de los mximos exponentes es Elton

Mayo, quien sent las bases de la corriente de las Relaciones Humanas
como una nueva propuesta para abordar al hombre en la organizacin. La
ms clebre de las experiencias para delinear este modelo se conoce como
el Estudio Hawthorne, llevado a cabo en la Western Electric Company.

Figura 6: Elton Mayo

(Australia, 1880 Australia, 1949)

Socilogo y Psiclogo Industrial.

Es conocido por sus estudios del comportamiento del individuo en la organizacin.

Sus ideas sobre tomar en consideracin los sentimientos, actitudes, complejidad
motivacional y otros aspectos del sujeto humano se conocieron como la teora de
las relaciones humanas o escuela humanstica de administracin.
Sus hallazgos de, basados en parte en las ideas concebidas por Vilfredo Pareto,
tendran un efecto "dramtico" en el pensamiento administrativo. Descubrieron
que, en general, el aumento de la productividad se deba a factores sociales como
la moral de los empleados, la existencia de satisfactorias interrelaciones entre los
miembros de un grupo de trabajo ("sentido de pertenencia") y la eficacia de la
administracin: un tipo de administracin capaz de comprender el
comportamiento humano, especialmente el comportamiento grupal, y de
favorecerlo mediante habilidades interpersonales como la motivacin, la asesora,
la direccin, y la comunicacin.

Fuente: Economa Virtual, s.f., http://goo.gl/mDJ1kB

20
Figura 7: Estudio Hawthorne

El Experimento de Hawthorne

Se llev a cabo un experimento en la Western Electric Company que tena como

objetivo determinar la relacin entre la satisfaccin del hombre y la eficiencia de
los obreros en la produccin. Dicho experimento se dividi en dos fases:
Primera Fase
Se estudi el efecto de la iluminacin sobre el rendimiento de los obreros. Se pudo
comprobar que las condiciones psicolgicas afectan la productividad, a mayor luz
mayor productividad y viceversa. Lleg a la conclusin de que si se cambiaba el
ambiente social se mejoraran las relaciones humanas, pero el ambiente social del
lugar de trabajo no es ms que uno de los factores de interaccin que influyen en la
productividad.
Segunda Fase
Registr la produccin de cada obrero durante dos semanas en su rea original sin
que lo supiesen. Se aisl a un grupo experimental manteniendo las condiciones de
trabajo y horario normales y se midi su ritmo de produccin. Los obreros
percibieron que sus mejores esfuerzos individuales se vieran reflejados en sus
salarios. Como resultado se introdujeron minutos de descanso por la maana y por
la tarde, y se estableci una semana de cinco das con el sbado libre para un
aumento de produccin.
Este experimento permiti delinear los principios bsicos de la Escuela de las
Relaciones Humanas.

Conclusiones del Experimento de Hawthorne

1. El nivel de produccin est determinado por las normas sociales y las

expectativas que lo rodean.
2. El comportamiento del individuo se apoya por completo en el grupo. Los
trabajadores no actan ni reaccionan aisladamente como individuos.
3. El comportamiento de los trabajadores est condicionado por normas y
estndares sociales.
4. La empresa pas a ser una organizacin social compuesta por grupos sociales
informales, cuya estructura no siempre coincide con la formal (con los
propsitos y estructura definidos por la empresa). En la organizacin es muy
importante tener en cuenta los aspectos y las decisiones que tienen los
empleados para enfocar y establecer las relaciones humanas.
5. A mayor interaccin, mayor capacidad productiva.
6. Cualquier cambio produce una reaccin en el personal.
7. Cuando el trabajador se siente bien, es ms productivo a la hora de trabajar.

Fuente: Economa Virtual, s.f., http://goo.gl/tyd0tt

21
Fundamentalmente, los anlisis y las propuestas en el marco de la
corriente de las Relaciones Humanas se han realizado sobre cinco reas
clave: liderazgo, comunicacin, counselleurs, motivacin, seleccin de
personal.

En materia de Liderazgo, para la Escuela Sociolgica, la naturaleza humana

hace que los hombres obedezcan por su voluntad libre, con iniciativa y
opiniones propias, y no por la autoridad otorgada al lder por la estructura
formal.

El marco compulsivo desalienta la productividad.

Por su parte, la Comunicacin adquiere un papel relevante debido a que

los estudiosos de esta escuela observan que las dificultades humanas en la
organizacin estaban relacionadas a problemas de compresin. Para esto,
se genera la figura de los Counselleurs; la idea es brindar un espacio donde
expresar las tensiones personales. El fin ltimo es objetivar esas tensiones
y lograr un grado de adaptacin y ajuste mucho mayor a la empresa.

Adems, la corriente de las Relaciones Humanas relativiza lo econmico

como un factor de motivacin. De hecho, sus hiptesis revalorizan los
vnculos y el valor del sistema de trabajo como Motivaciones de primer
orden. Esta es la razn por la cual, en materia de Seleccin de Personal, se
resalta la importancia del grado de adaptabilidad social del individuo a la
organizacin y se desarrolla la Prueba de Personalidad como herramienta
para la seleccin.

El patrn de eficiencia ya no se inspirara solamente en la mayor

capacidad tcnica.

Las Relaciones Humanas persiguen por meta ltima crear en

la empresa un estado de armona, sin conflictos, en donde
haya uniformidad de objetivos y de criterios, sin voces
discrepantes, sin heterodoxia. En funcin de este objetivo,
se trata de cambiar comportamientos, de influir por diversos
medios sobre la conducta, e inevitablemente se cae para ello
en la manipulacin. (Kliksberg, 1975, p. 444).

A partir de aquella declaracin manifiesta, las crticas provenientes de los

tradicionalistas y los economistas a esta corriente comienzan por sealar

22
que este enfoque ha perdido de vista el objetivo general de una empresa,
esto es: lograr que el trabajo se haga de manera que deje ganancias.

Se les olvid el pragmatismo.

Si bien, ante estas crticas, han sabido responder airosos demostrando que
la inversin en los recursos humanos conduce a sustanciales aumentos en
los beneficios, no han tenido la misma suerte con las crticas de corte
sociolgico. stas son agrupadas por Bernardo Kliksberg (1975) en los
siguientes siete ejes, a saber:

1) La Impugnacin a la Concepcin Global: los estudios realizados

arrojan resultados que evidencian que detrs de los conflictos
organizacionales no se encuentran aquellos factores enunciados
por Elton Mayo. Por el contrario, los rubros identificados son el
salario, las horas de trabajo, el reconocimiento de los sindicatos;
mostrando un conflicto de intereses lejano a los problemas de
comunicacin.

Al fallar la concepcin global respecto de la naturaleza de las

desarmonas, las medidas que se derivan resultan irrelevantes.

2) El Olvido del Contexto: debido a la concepcin de la empresa como

sistema social, los anlisis de las Relaciones Humanas profundizan
sobre la relacin hombre-grupo. Sin embargo, en sus estudios no
pasan la frontera de la empresa, dejando al ambiente externo sin
ponderar en los resultados de su influencia en el comportamiento.

Nunca se analizaron los sindicatos como grupos influyentes del

comportamiento.

3) Participacin o Paternalismo?: esta escuela sostena que el

liderazgo participativo era otra herramienta para disminuir el
conflicto organizacional. Esta idea apuntaba a que los jefes
participaran a los empleados en el proceso de toma de decisiones
como un mtodo para generar inters.

Este liderazgo crea una idea falsa de igualdad, puesto que est
reducido a cuestiones de orden superficial, y se transforma en una
hipocresa sistemtica.

4) Las Objeciones a los Counselleurs: los crticos van a reconocer el

desarrollo del programa de entrevistas como un excelente
instrumento de recoleccin de datos y comunicacin, pero van a
sealar la falta de consagracin como un espacio en el que se

23
 produca un efecto de ajuste de individuo al sistema de racionalidad
organizacional.

Cumpla funciones positivas porque daba un camino a la expresin

de tensiones y aminoraba las resistencias a los cambios, pero no
generaba cambios.

5) Sobrestimacin de las Comunicaciones: los crticos sealan que, en

la mayora de los casos, la comunicacin organizacional es
deficiente, causando o agrandando las tensiones. Esta es la razn
por la cual ellos ven la necesidad de poner un lmite a las fronteras
de este campo.

La comprensin no resuelve los problemas en los que subyacen

factores sobre las condiciones materiales del trabajo.

6) Motivaciones y Apata: las investigaciones de caso realizadas por

los crticos demostraron que los programas propuestos por las
relaciones humanas no apelaban a las motivaciones materiales sino
a las psicolgicas y sociales de los empleados. Las tcnicas
persuasivas pero no transformadoras conducan a la
insatisfaccin y a la apata, tornando el salario en el incentivo vital.

No se prioriza la satisfaccin de la motivaciones materiales,

generando efectos contraproducentes.

7) Las pruebas de Personalidad: de acuerdo a la mirada crtica, la

seleccin de personal realizada bajo los parmetros de
adaptabilidad del individuo al sistema social de la empresa y al
grupo (y no eficiencia laboral) es un retroceso, ya que, a mediano
plazo, refuerza los sentimientos de apata.

La escala motivacional promova el desplazamiento de la

bsqueda de satisfacciones hacia la vida externa a la empresa.

1.2.3. La Escuela de la Teora de la Organizacin.

Nuevas necesidades, nuevos caminos tericos
Al igual que en los casos anteriores, el surgimiento y el crecimiento
acelerado de los estudios de las grandes organizaciones obedecen a
razones histricas concretas que demandan nuevos caminos tericos a la
luz de las nuevas necesidades.

24
Desde un punto de vista prctico, se puede observar que las organizaciones
se han transformado en una parte fundamental de la vida social moderna.
De hecho, las organizaciones se encuentran presentes en todos los campos
y producen decisiones sociales con respecto a la poltica, la cultura, la
economa, la religin, etc.

El crecimiento exponencial de las organizaciones (en cantidad y en tamao)

y su influencia dominante se transforman en razones que impulsan
bsquedas de ndole cientfica. Los avances ms significativos no slo se
producen en los objetos de estudio seleccionados, sino tambin en el
desarrollo de nuevas herramientas de investigacin. En este perodo se
puede observar una poderosa integracin de casi todas las Ciencias
Sociales.

La organizacin se convierte en un lugar estratgico para

estudiar el comportamiento de los hombres.

Debido a que las relaciones entre el individuo y la organizacin traen

aparejados procesos sociales, la brjula de los investigadores marcaba el
norte en el diseo de programas que explicaran la interaccin y que
redujeran las tensiones y problemas. Sin embargo, los desarrollos
anteriores no se mostraban tiles para estas nuevas grandes
organizaciones, por lo que se requiri un nuevo esfuerzo terico.

La Escuela de la Teora de la Organizacin tambin va a proponer un

Sistema de Valores, un Nivel de Anlisis y un Mtodo. Con respecto al
primero, esta corriente se organiza a partir de los conceptos de
universalidad de las organizaciones y de predictibilidad del
comportamiento organizativo.

Esto significa, por una parte, que todas las organizaciones presentan notas
estructurales comunes que tornan factible la construccin de una teora
general de las organizaciones; y, por otra parte, que existen regularidades
que conforman la base del comportamiento organizacional y que permiten
predecirlo (Galindo Camacho, 2000).

En cuanto al Nivel de Anlisis elegido, la corriente de la Teora de la

Organizacin se procura de un nuevo concepto de sistema que entiende la
naturaleza mltiple de las relaciones organizacionales. Por ltimo, la
Metodologa utilizada hace hincapi en proporcionar instrumentos con
valor predictivo que permitan la generacin de modelos comprensivos.

En la base terica de esta corriente de pensamiento administrativo se

encuentra la definicin de la organizacin como un sistema de fuerzas o
actividades personales conscientemente coordinadas. Con esta definicin,

25
se tornan explcitos su visin sistmica y su reemplazo de la anterior
concepcin de la relaciones de causa-efecto por las interacciones de
entrada-salida al sistema; este ltimo concebido como una caja negra
donde se desarrolla la actividad organizativa, cuyo proceso clave sera la
toma de decisiones.

Figura 8: Chester Barnard

(Massachusetts, 1886 Nueva York, 1961)

Empresario y Economista.

Fue autor de trabajos pioneros en teora de la administracin y en el estudio de las

organizaciones.
En su juventud Barnard trabaj en una granja hasta que pudo ingresar en la
Universidad de Harvard donde estudi economa mientras se mantena vendiendo
pianos y operando un grupo de baile. Barnard se vincul a AT&T en 1909 y en 1927
asumi la presidencia de una de sus subsidiarias, la Compaa Telefnica Bell de
Nueva Jersey.
Durante la Gran Depresin Chester Barnard dirigi el sistema de ayuda social del
estado de Nueva Jersey. En su primer libro, lanz una teora de la organizacin y
del papel de los ejecutivos en las organizaciones. El libro fue ampliamente utilizado
en cursos universitarios de Administracin de Empresas y de sociologa de las
organizaciones.
Tras retirarse de los negocios presidi mltiples fundaciones que apoyaban la
investigacin en ciencias sociales.

Fuente: D'Oporto, 2010, http://goo.gl/tsrfHH

Sin embargo, las hiptesis planteadas por la Teora de la Organizacin se

ven perjudicadas por la omisin del ambiente que rodea a la organizacin,
y en el cual se inscriben los inputs y los outputs. Como bien expresa Galindo
Camacho (2000: 494): la organizacin es un sistema altamente complejo y

26
a su vez es un subsistema inserto en un contexto donde funcionan sistemas
ms amplios que lo engloba.

La concepcin de la organizacin como un sistema cerrado no

resiste corroboracin con la realidad.

Asimismo, se comienza a cuestionar la idea de la organizacin reducida a

una red de relaciones de decisin. Si bien no se discute que las decisiones
son el puntapi de la actividad organizacional, en la realidad, dichas
decisiones no se ejecutan de forma mecnica sino que, por el contrario,
entre la toma de decisin y la ejecucin de la accin, existen varias etapas
que se transforman en procesos por s mismos.

Lo que definitivamente s constituye un avance sin peros por parte de

otras corrientes es la superacin del supuesto de que los hombres actan
conforme a una racionalidad perfecta. El criterio de racionalidad limitada
explicara la toma de decisiones a nivel individual y a nivel sistmico. Esta
eleccin conceptual slo muestra fragilidad cuando se tiene en cuenta la
exclusin de cuestiones ambientales.

A modo de cierre, se puede concluir que la Escuela de la Teora de la

Organizacin constituye un primer intento de estudiar las organizaciones
desde una Teora de Sistemas.

1.2.4. La Teora Sistmica. La organizacin como

sistema abierto: el modelo de Katz y Kahn y el
modelo socio-tcnico. Teora Contingencial:
organizacin, ambiente y tecnologa
En la dcada del 60, la Teora de Sistemas se introdujo en los desarrollos
de la Teora Administrativa proporcionando una visin comprensiva de la
complejidad del objeto de estudio. Como es de suponer, esta corriente
trajo consigo nuevas premisas, a saber:

Los sistemas existen dentro de sistemas en un encadenamiento que

parece ser infinito.

Los sistemas son abiertos y se caracterizan por un proceso infinito

de intercambio con su ambiente.

Las funciones de un sistema dependen de su estructura.

27
 El sistema es un conjunto de elementos interdependientes que
interactan formando un todo organizado y unitario.

De acuerdo con lo propuesto por este enfoque, los sistemas poseen una
Propiedad Emergente, es decir que el sistema como un todo presenta
caractersticas propias que no se encuentran en ninguno de los elementos
aislados. Esto hace que se pueda clasificar la variedad de sistemas de
acuerdo a su tipologa (por su constitucin o por su naturaleza); sin
embargo, en esta asignatura slo se har foco en el Sistema Abierto.

En general, todos los sistemas poseen parmetros, o sea constantes

arbitrarias que los caracterizan como tales. Estos componentes son:
entrada, salida, procesamiento, retroalimentacin y ambiente.

Por definicin, los Sistemas Abiertos presentan relaciones de

intercambio con el ambiente por medio de innumerables
entradas y salidas. Los Sistemas Abiertos cambian materia y
energa regularmente con el medio ambiente. Se adaptan,
para sobrevivir deben reajustarse constantemente a las
condiciones del medio. Mantiene un juego reciproco con el
ambiente y su estructura se optimiza cuando el conjunto de
elementos del sistema se organiza a travs de una operacin
de adaptacin. La adaptabilidad es un continuo proceso de
aprendizaje y de auto-organizacin. (Chiavenato, 1995, p.
412).

Quienes realizaron sus aportes a esta corriente sostienen que las

organizaciones son sistemas abiertos porque poseen sus caractersticas,
que son:

1) Comportamiento probabilstico y no determinista: puesto que

estn afectadas por los cambios en los ambientes en los que estn
insertas, las organizaciones estn expuestas a variables
desconocidas e incontrolables que hacen que su comportamiento
no sea totalmente previsible.

28
 2) Sistema dentro de sistemas: por una parte, los elementos que
componen una organizacin interactan de forma tal que producen
una totalidad que es mayor que la suma de sus partes; adems, la
organizacin se transforma en un sub-sistema de otro sistema
mayor.

3) Interdependencia de las partes: esta propiedad implica que los

componentes de una organizacin se encuentran relacionados y por
ende actan como una suerte de variables dependientes que hacen
que, si se produce un cambio en una parte, se provoque un impacto
sobre otras partes. Esta caracterstica torna relevante la necesidad
de coordinar, integrar y controlar su interaccin.

4) Homeostasis y adaptabilidad: para sobrevivir, las organizaciones

necesitan ajustar estos dos procesos. Mientras que el primer
concepto hace referencia a la tendencia del sistema al equilibrio,
manteniendo inalterado su status quo interno; el segundo refiere a
la necesidad de cambio del sistema para ajustarse a los
requerimientos del ambiente externo.

5) Morfognesis y resistencia: la primera caracterstica identifica la

capacidad de una organizacin para transformarse a s misma y
modificar su estructura. La segunda es la capacidad organizacional
para superar los cambios externos que pueden perturbar al sistema.

6) Frontera: esto significa que, necesariamente, las organizaciones

deben poseer un lmite que permita identificar lo que est adentro
y lo que est afuera del sistema. A esta caracterstica hay que
sumarle la idea de permeabilidad (o sea el grado de intercambio
con el ambiente) y de interfaz (o sea el canal a travs del cual los
componentes del sistema realizan sus intercambios).

A partir de la aceptacin de que las organizaciones son Sistemas Abiertos,

se desarrollan a continuacin tres modelos que aplican la Teora de
Sistemas a la Teora Administrativa: el Modelo de Katz y Kahn, el Modelo
Sociotcnico y el Enfoque Contingencial.

Para Katz y Kahn, las organizaciones son un tipo de Sistema Social que a su
vez constituye un tipo de Sistema Abierto. Como tales, comparten
caractersticas de los Sistemas Abiertos, pero tambin poseen propiedades
propias. Estos autores van a sealar que las Caractersticas de Primer
Orden de los Sistemas Sociales son (Chiavenato, 1995):

29
 No poseen lmites en su amplitud

Necesitan de entradas de mantenimiento y produccin

Poseen una naturaleza planeada

Presentan mucha variabilidad

Se componen de normas y valores

Constituyen un sistema formalizado de funciones

Realizan una inclusin parcial

Tienen permanente intercambio con el ambiente

En lo que se podra denominar como Caractersticas de Segundo Orden,

este modelo primero enfatiza la existencia de una Cultura y un Clima
Organizacional propios y producto de la sntesis entre el sistema formal e
informal. Adems, generan dinmicas propias a partir de la creacin de
mecanismos para estimular las actividades organizacionales.

Esta propuesta no se olvida de la necesidad de Eficacia Organizacional. De

acuerdo con la Teora de Sistemas, eso significa que las organizaciones
tienen que mantener la negentropa, es decir que deben importar del
ambiente una mayor cantidad de energa que la que van a devolver como
producto. En este punto, los autores se van a distanciar de los supuestos
originales de la Teora de Sistemas, porque van a observar que la energa
que entra no se pierde slo en la transformacin del producto de salida;
sino que la organizacin necesita recibir energa para mantenerse a s
misma.

Por ltimo, en cuanto al Diseo Estructural, ellos conciben la organizacin

como un Sistema de Papeles. Los papeles son las actividades asociadas a un
determinado puesto en la organizacin.

El Modelo de Tavistock es el segundo modelo que aplica la Teora de

Sistemas a la Teora Administrativa. Para l, la organizacin es un sistema
estructurado sobre el Subsistema Tcnico y el Subsistema Social. De all
que a esta propuesta se la conozca como el Modelo Sociotcnico.

El Subsistema Tcnico comprende las tareas que sern

desempeadas, las instalaciones fsicas, los equipos e
instrumentos utilizados, las exigencias de la tarea, las
utilidades y tcnicas operacionales, el ambiente fsico y la

30
 forma en cmo estn acomodados, as como la operacin de
las tareas. En suma, este subsistema involucra la tecnologa,
el territorio y el tiempo.
El Subsistema Social comprende a las personas, sus
caractersticas fsicas y psicolgicas, las relaciones sociales
entre los individuos encargados de la ejecucin de la tarea,
as como las exigencias de las organizaciones formales e
informales en la situacin de trabajo. (Chiavenato, 1995, p.
420).

Mientras que el Subsistema Tcnico es responsable por la

eficiencia potencial de la organizacin, el Subsistema Social
transforma la eficiencia potencial en eficiencia real.

El anlisis realizado por este pensador observa una interaccin mutua y

recproca entre ambos subsistemas. El razonamiento acenta que la
naturaleza de la tarea influye en la naturaleza de la organizacin, as como
las caractersticas sociales influyen en las caractersticas tcnicas de la
organizacin. El autor da un paso ms para aclarar que aquella reciprocidad
se traduce en trminos de influencia y no de determinacin en los
resultados.

El tercer y ltimo modelo que se abordar es el Enfoque Contigencial de la

Administracin. Con su surgimiento, esta perspectiva marca una nueva
etapa debido a que sintetiza en su propuesta los aportes de las Teoras
Administrativas.

31
Figura 9: Contribuciones Tericas al Enfoque Contingencial

Fuente: Chiavenato, 1995, p. 773.

En la dcada del 60, las investigaciones que buscaban verificar cules

estructuras organizacionales eran las ms eficaces revelaron que era
necesaria una nueva nocin de las organizaciones en la que se concibiera la
dependencia de la estructura y del funcionamiento al ambiente externo. En
esta perspectiva, el acento est puesto en la relatividad para el logro de los
objetivos.

Para la Teora Contingencial no existe una nica y mejor manera

de organizar.

Con el transcurso de los aos, los anlisis sobre las organizaciones se han
movido en un continuum que va desde el nfasis en el interior de las
organizaciones hasta el nfasis en el ambiente. La Escuela Tradicional y la
Sociolgica se ubican en el primer extremo, concentrndose en el interior,
mientras que el Enfoque Contingencial se encuentra en el extremo
opuesto, haciendo hincapi en el exterior de las organizaciones.

32
En el marco de la Teora de Sistemas, este enfoque va a definir al Ambiente
como todo aquello que rodea externamente a una organizacin. Este
contexto dentro del cual est inserta una organizacin posee un poder de
influencia sobre lo que sucede en la organizacin. Por esta razn, el primer
esfuerzo terico va a estar concentrado en sistematizar y operacionalizar
los conocimientos sobre el ambiente.

Los contingencialistas van a dividir el Ambiente en dos segmentos. Por una

parte, el Ambiente General que es comn a todas las organizaciones; por
otra, el Ambiente de Tarea que es el particular a cada organizacin. Cada
uno de ellos est compuesto por un conjunto de elementos que se
muestran de forma grfica a continuacin.

Asimismo, en lo que concierne al Ambiente de Tarea, existe una tipologa

dentro de esta diferenciacin. Este ambiente especfico a cada
organizacin se encuentra sujeto a la percepcin y a la interpretacin que
tienen las organizaciones para evaluar las caractersticas de sus
componentes. As, por ejemplo, el Ambiente de Tarea se puede clasificar:
segn su estructura, en homogneo o heterogneo; segn su dinmica, en
estable o inestable.

Ms que tipos, estos son extremos en un continuum.

33
Figura 10: Ambiente general y ambiente de tarea

Fuente: Chiavenato, 1995, p. 793.

El otro esfuerzo terico del Enfoque Contingencial se refiere al anlisis de

la Tecnologa. ste la concibe como otra variable independiente que influye
sobre las caractersticas organizacionales, y por eso comienza a abordarla.
A diferencia del Ambiente, la Tecnologa puede ser considerada como una
variable ambiental o una variable organizacional, pero siempre
conservando las caractersticas de una variable independiente. Segn la
tipologa desarrollada por Thompson y de acuerdo a la disposicin en la
organizacin, su clasificacin sera:

Tecnologa de Eslabones de Cadena: existe interdependencia en las

tareas necesarias para generar un producto.

Tecnologa Mediadora: relaciona componentes de la organizacin

que necesitan ser interdependientes.

Tecnologa Intensiva: posee servicios y tcnicas especializadas en un

nico componente.

Despus de haber realizado una vasta traduccin de la realidad externa a la

organizacin, el ltimo aporte de los contingencialistas aborda las variables
dependientes, es decir: la estructura y el comportamiento. De acuerdo con
la visin propuesta por esta teora, la organizacin posee tres niveles, cada

34
uno con roles distintos dentro de la organizacin y con exposicin diferente
al Ambiente y a la Tecnologa.

En lo ms alto de la organizacin, se encuentra el Nivel Institucional. En l

sucede el proceso de toma de decisiones respecto a los objetivos y la
estrategia con los cuales se va a interactuar con el ambiente para sortear la
incertidumbre. En la base organizacional se encuentra el Nivel Operacional,
cuya ocupacin est orientada por la certeza para la programacin y
ejecucin de las tareas. Por ltimo, entre medio de estos dos se encuentra
el Nivel Gerencial, que se caracteriza por su flexibilidad para llevar a cabo
su labor de articulacin interna.

Habiendo llegado al final de este subttulo, es pertinente realizar una

apreciacin crtica de la Teora de Sistemas. En el plano intelectual, se
verifica un reconocimiento a la ampliacin en la visin sobre los problemas
organizacionales. Pero, a pesar de su enorme impulso, esta corriente an
carece de una sistematizacin para su aplicacin prctica, que todava es
incipiente.

1.2.5. Las organizaciones como sistemas polticos.

Nociones de intereses, conflicto y poder
Para finalizar esta Lectura e introducir los mdulos siguientes, este
apartado presenta un anlisis de la vida organizacional desde el punto de
vista de la poltica, como un medio para sortear los conflictos que surgen
de intereses divergentes.

Los empresarios frecuentemente hablan de autoridad, poder

y relaciones entre superiores y subordinados. A nuestra
imaginacin le cuesta un poco reconocer stas como
organizaciones polticas implicando actividades de
dominadores y dominados. Y si desarrollamos esta idea, est
claro que podremos entender las organizaciones como
sistemas de gobierno que varan de acuerdo con los
principios polticos empleados. (Gareth, 1991, p. 128).

El primer indicio de que las organizaciones pueden ser vistas como

Sistemas Polticos est dado por su empleo de Regmenes de Gobierno
como medio para crear y mantener el orden entre sus miembros. Como es
de suponer, existen diferentes formas de gobierno. Por esta razn, la

35
Ciencia Poltica va a ser la disciplina que aporte la clasificacin de acuerdo a
los principios en base a los cuales se organiza una institucin.

Si bien, en la realidad, los tipos de regmenes se encuentran

frecuentemente mezclados, a continuacin se presentan las definiciones
tericas puras de estos conceptos, a saber:

Autocracia: gobierno absoluto donde el poder es ejercido por un

individuo o un grupo pequeo sostenido por el control de recursos
crticos, propiedad o derechos de posesin, tradicin, carisma y
otros derechos de privilegio personal.

Burocracia: rgimen ejercido a travs de textos escritos que

proporcionan labores para un tipo racional-legal de autoridad o
dominio de la ley.

Tecnocracia: dominio ejercido a travs del uso del conocimiento, la

experiencia del poder y la capacidad de resolver los problemas
relevantes.

Cogestin: la forma de dominio donde las partes opuestas

comparten la direccin conjunta de los intereses mutuos, como en
un gobierno de coalicin o corporativo, representando cada parte a
una base especfica de poder.

Democracia Representativa: rgimen ejercido a travs de elecciones

de mandatarios oficiales que actan en nombre del electorado y
ejercen el poder oficialmente por un periodo de tiempo especificado
o mientras mantengan el apoyo del electorado, como en los
gobiernos parlamentarios y en las formas de control obrero y de los
accionistas en la industria.

Democracia Directa: el sistema donde todos tienen igual derecho a

gobernar, y esto implica toda la toma de decisiones, como en
muchas organizaciones comunales (por ejemplo, las cooperativas).
Esta poltica fomenta el principio de auto-organizacin como modelo
clave de la organizacin.

Concebir la existencia de actividad poltica dentro de las organizaciones es

inherente a la exploracin de stas como Sistemas Polticos. La dinmica
organizacional est atravesada por los juegos de poder, por ende el
conflicto se encuentra como un factor intrnseco en los procesos. De
acuerdo a la lgica de Morgan Gareth (1991), se puede analizar la poltica
organizativa de manera sistemtica enfocndola a la relacin entre
intereses, conflictos y poder. En todo tipo de organizaciones la gente
piensa distinto y acta de maneras diferentes, creando una tensin que

36
debe ser resulta a travs de medios polticos que refuercen las relaciones
de poder entre los actores implicados.

A partir de la afirmacin anterior, quienes adhirieron a esta forma de

considerar a las organizaciones comenzaron por analizar los Intereses. Para
ello, lo primero fue identificar el conjunto de predisposiciones que estn
ligadas al modo de tomar una posicin. Los politlogos definieron a los
Intereses como las ambiciones, valores, deseos y expectativas que hacen
que una persona acte en una direccin y no en otra.

Asimismo, debido a la relevancia de este factor en la poltica organizativa,

se prosigui con la tarea terica de diferenciar los Intereses de acuerdo a
los campos en los que se originan. Se presupona que exista una relacin
interdependiente entre los Intereses que surgen de la tarea administrativa,
de la carrera y de la vida personal. Este esfuerzo de sistematizacin los
denomin:

Intereses de Funcin: son los intereses asociados al trabajo que un

individuo realiza.

Intereses de Carrera: son las aspiraciones que los individuos

trasladan a su vida laboral.

Intereses Extramuros: son los valores de los individuos que

configuran su actuacin en los dos campos anteriores.

Inevitablemente, estos tres campos se superponen y comienzan a intentar

generar un equilibrio. Las tensiones que se despiertan entre los distintos
tipos de intereses hacen que los individuos tengan una relacin poltica con
la organizacin en la cual trabajan. A su vez, esto significa que las
organizaciones son redes de intereses individuales que no siempre
coinciden con los intereses institucionales y los objetivos perseguidos.

En las organizaciones polticas, las negociaciones y los

compromisos llegan a ser ms importantes que la racionalidad
tcnica.

37
En sntesis, dada la cantidad de individuos que componen una
organizacin, las ideas y las acciones pueden chochar o coincidir. Por esta
razn, las organizaciones incentivan la cooperacin en base a valores o
ideologas especficas a la coalicin formada.

En los casos anteriores, el concepto de Conflicto era asociado a un mal

funcionamiento de la organizacin. Desde el punto de vista que ocupa a
este subttulo, el Conflicto es natural porque surge de los Intereses
contrapuestos de los actores, y por ende es un factor estructural de una
organizacin.

Todo lo abordado anteriormente permite imaginar a las organizaciones

bajo la idea de sistemas de cooperacin-competicin. De acuerdo con el
punto de vista poltico, esta deduccin es comn a todas las
organizaciones. En este marco, y como apuntan los cientistas sociales, la
dimensin ms bsica en la que se suceden los conflictos tiene que ver con
la estructura jerrquica.

En efecto, la jerarqua es de las nicas dimensiones que aseguran la

competicin antes que la colaboracin institucional. Esencialmente, los
Conflictos pueden ser explcitos o estar encubiertos; es decir que la
complejidad potencial de las organizaciones torna a este concepto
relevante.

Los conflictos subyacentes son los ms difciles de identificar y

destruir puesto que suceden bajo la superficie de los
acontecimientos diarios de una organizacin.

Un ejemplo de conflicto subyacente es la socializacin de formas,

actividades, estereotipos, valores, creencias o rituales individuales
paralelos a la configuracin institucional. Estos casos pueden parecer
insignificantes y pasar desapercibidos, pero, en la prctica, generan
resentimientos que activan una gran maquinaria en la vida de una
organizacin.

38
 El jefe de un departamento de produccin puede ponerse de
acuerdo con el responsable de marketing para bloquear una
propuesta de la ingeniera de produccin, no porque no est
de acuerdo con las ideas bsicas, sino por resentimientos
asociados al hecho de que ellos y el encargado del
departamento de ingeniera de produccin nunca se
avinieron. (Gareth, 1991, p. 144).

Robert Dahl proporciona la definicin de Poder ms utilizada en la Ciencia

Poltica. En su conceptualizacin, l sostiene que el poder es el medio a
travs del cual los conflictos entre intereses son resueltos. Segn los
tericos de la organizacin, esto es as porque el poder influye en quien lo
ejerce y en sobre qu, cmo y cundo lo ejerce.

El Poder funciona unas veces como un recurso, y otras veces como una
capacidad. Sin importar esto, el Poder es una habilidad para lograr que otra
persona haga algo que no habra hecho. Este ejercicio slo est dado por la
fuente en la que se basa. En particular, cada modelo utilizar una fuente de
poder, pero, en general, las fuentes de poder identificadas son:

Autoridad Formal: el derecho de mandar se encuentra legitimado

por los miembros de la organizacin.

Control de Recursos Escasos: es la habilidad para administrar el flujo

de los insumos de la organizacin.

Estructura Organizacional: los reglamentos y procedimientos son los

instrumentos racionales para que la organizacin funcione.

Control de los Procesos de Decisin: posibilidad de determinar los

parmetros o criterios para dirigir la organizacin.

Control del Conocimiento y la Informacin: la posesin de estos

recursos permite influir en las definiciones institucionales.

Control de Lmites: identificacin de la jurisdiccin o campo de

accin de las organizaciones.

Capacidad de tratar con la Incertidumbre: propiedad de los medios

para manipular las situaciones de ambiente interno y externo.

39
 Control de la Tecnologa: instrumentalizacin de esta herramienta
para eficientizar la capacidad humana.

Control de la Organizacin Informal: influir en las redes

interpersonales que se suceden en paralelo a la vida organizacional.

Control de las Contra-Organizaciones: compensar el

establecimiento de grupos de poder opuesto.

Simbolismo y Manipulacin de las Ideas: lograr el direccionamiento

del pensamiento individual para establecer los intereses
organizacionales.

Control de las Relaciones de Sexo: inclinacin relativa derivada de

los distintos estilos de liderazgo de acuerdo al sexo.

Factores Estructurales que definen el Escenario de Accin: equilibro

en las relaciones de poder debido a la apertura organizacional para
lograr su acceso.

Poder que ya se tiene: utilizacin del poder para conseguir ms

poder.

Si bien se insta a profundizar sobre cada una de ellas, en este momento

slo es relevante destacar que cualquiera de ellas proporciona a los
miembros de una organizacin una variedad de posibilidades para resolver
o mantener los conflictos de intereses.

Esta perspectiva reconoce a las organizaciones como

productoras del orden social.

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Referencias

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Pblica: Orgenes y Tendencias Actuales, en La Nueva Administracin Pblica.
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