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Estado y ciudadana en el Per

Sinesio Lpez Jimnez1

El presente artculo analiza cuatro dimensiones de la relacio n entre el Estado y

la ciudadana en el Peru . La primera parte examina las formas de Estado en el Peru y
las maneras a trave s de las cuales esas formas se relacionan con la ciudadana,
limitando o impulsando derechos, responsabilidades y garantas. El ana lisis
parte de la repu blica liberal epide rmica del siglo XIX, en la que el Estado no tiene
un cuerpo establecido pero se legitima a trave s de elecciones relativamente
amplias, abiertas y poco institucionalizadas en una sociedad multicultural no
reconocida y estructurada bajo relaciones de esclavitud (primera mitad del siglo
XIX), de servidumbre y de clientelaje y culmina en el actual Estado neoliberal que
integra cultural y polticamente a los ciudadanos, pero los excluye econo mica y
socialmente pasando por el Estado oliga rquico, cuya exclusio n total y cerrazo n
tanto a las libertades como a la participacio n poltica fue cediendo y abrie ndose
gracias a las presiones polticas de los partidos polticos mesocra ticos y populares
en medio de un proceso cclico de democracias y dictaduras; y por el Estado
populista (velasquista), que fortalecio sus funciones e instituciones y constituyo
un corporativismo inclusivo y que, pese a su cara cter dictatorial, amplio los
derechos civiles y sociales a trave s de reformas estructurales e impulso una poltica
de reconocimiento de la ciudadana multicultural.

La segunda parte analiza las polticas del Estado frente a las sociedad
multicultural y las modalidades a trave s de las cuales esas polticas han ido
obstaculizando o construyendo una ciudadana multicultural. En una primera
etapa (1895-1945), el Estado impuso una homogeneizacio n forzada a trave s de
la educacio n que fue al mismo tiempo una castellanizacio n. En una segunda
etapa los gobiernos reformistas y los intelectuales indigenistas (1945-1968)
impulsaron una homogeneizacio n amable cuya finalidad era la castellanizacio n
indgena reconociendo, sin embargo, la multiculturalidad como me todo
pedago gico. En una tercera etapa (1968 en adelante), el Estado desarrollo una
poltica de reconocimiento de la ciudadana multicultural en sus dos
variantes: la ciudadana multie tnica y la ciudadana diferenciada o multinacional.

La tercera parte estudia tanto el nivel efectivo de ciudadana alcanzado,

independientemente de la ciudadana normativa reconocida por el Estado,
1
Profesor principal de las facultades de ciencias sociales de la Pontifcia Universidad Catlica del Per
(PUCP) y de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. En la PUCP, es miembro del Centro de
Investigaciones Sociolgicas, Econmicas, Polticas y Antropolgicas (CISEPA), miembro del comit
asesor de la Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas y coordinador de la especialidad de poltica
comparada de la maestra y el doctorado en ciencias polticas.
 35

como las brechas ciudadanas. El 43% de los peruanos y peruanas son

ciudadanos de primera clase que gozan efectivamente de todos los derechos y
garantas, el 25% son ciudadanos de segunda clase que acceden ma s a los derechos
polticos que a los derechos civiles y sociales, y poco ma s de un 30% son
ciudadanos de tercera que tienen derechos polticos pero carecen de acceso
efectivo a derechos civiles y sociales. En esta parte se investigan tambie n las
brechas que presenta la ciudadana en diversas dimensiones: social, regional, e tnica, de
ge nero.
Finalmente, la cuarta parte investiga los tipos de relacio n que establecen los
ciudadanos con el Estado a partir de dos encuestas nacionales (1997, 2004) sobre
ciudadana. Se establecen cuatro tipos de ciudadanos (comunitaristas estatistas,
estatistas liberales, comunitaristas liberales y liberales) y se examina los modos de
incidencia de estos tipos de ciudadana en el nivel cognitivo, afectivo y evaluativo
de derechos, obligaciones y garantas, as como las percepciones diferentes que ellos
tienen de otras dimensiones de la ciudadana: niveles de inclusio n-exclusio n,
niveles de eficacia y representatividad del Estado y sus instituciones, niveles de
vulnerabilidad social y tipos de democracia preferida. Ma s del 90% piensa, en las
dos encuestas, que no existe igualdad ante la ley entre ricos y pobres, limen os y
provincianos, hombres y mujeres y cerca del 40% cree que los derechos sociales
(salud, educacio n, empleo) esta n poco o nada garantizados.

II. Formas de Estado y ciudadana2

1. Repblica liberal epidrmica del siglo XIX.

Salvo el caso de Me xico, todos los pases latinoamericanos que conquistaron
la independencia de Espan a redactaron constituciones republicanas.
Reconocieron derechos naturales inalienables, establecieron la libertad de prensa,
adoptaron los juicios por jurados, protegieron estos derechos a trave s de la
separacio n de poderes y atribuyeron ma s poder al Legislativo.3 Que entendan por
repu blica los primeros legisladores latinoamericanos? Ciertamente, la repu blica
que ellos proclamaron no era ide ntica o siquiera parecida a la Repu blica cla sica de
Roma y de las ciudades-repu blicas italianas (de los siglos XII al XV) que eran
comunidades polticas pequen as homoge neas y una nimes (ciudades-Estado),
defendan el bien comu n, cultivaban la virtud cvica, formaban ciudadanos
activos (y armados), propugnaban la moderacio n y la austeridad e instituan
gobiernos representativos (mixtos). Tampoco era ide ntica a las variantes conocidas

2
Ver Sinesio 1997: cap. V. La forma de Estado es una categora poltica que alude a los modos
especfcos de relacin del Estado con la economa y con la sociedad defniendo las coaliciones
sociales y polticos que lo sustentan, su naturaleza poltica, el carcter de sus instituciones, su sistema
legal y sus tipos de polticas.
3
Aguilar Rivera 2002:57
 35

del republicanismo cla sico.4

La concepcio n republicana de Ame rica Latina no era la misma, pero se
acercaba a la repu blica redefinida por Montesquieu, quien asumio una
perspectiva pluralista con respecto a las formas de gobierno,5 y para quien la
repu blica (la virtud cvica) no era incompatible con el comercio.6 Montesquieu se
enfrento , no a los gobernantes ineptos de las ciudades-Estado como Maquiavelo,
sino a las monarquas absolutas que dominaban territorios extensos y sociedades
complejas, densamente pobladas. Ese enfrentamiento dio origen a la oposicio n
entre el republicanismo y el absolutismo mona rquico. Los independentistas
norteamericanos (1776), por el contrario, se aproximaron a una concepcio n
cla sica de la repu blica. La independencia norteamericana no dio origen a una
democracia sino a varias repu blicas.7 Los federalistas de 1787, en cambio, hicieron
suya la concepcio n republicana de Montesquieu.8 Esa propuesta compatibilizo la
repu blica (la virtud cvica y el bien comu n) con el liberalismo
(el intere s individual y el pluralismo) y con la democracia (la participacio n extensa y
masiva y la representacio n). El resultado de esa combinacio n produjo la repu blica
liberal.
Para los polticos y legisladores latinoamericanos de comienzos del siglo XIX, la
repu blica era, en cambio, una forma de gobierno contraria a la monarqua. Se
aproximaron, de ese modo, a la idea republicana de Montesquieu. A diferencia de
los federalistas, los legisladores de Ame rica Latina no se plantearon el debate
con el republicanismo cla sico sino que asumieron el republicanismo liberal
entendido en su sentido formal. Ellos no se sintieron herederos de
Maquiavelo, sino de Montesquieu. Simo n Bolvar y sobre todo el ideo logo
4
En realidad, el republicanismo clsico asumi diversas variantes: el clsico (Esparta y Roma), que
combin el gobierno representativo con las virtudes cvicas de los ciudadanos en armas; el de las
ciudades-repblica italianas, que recogieron Maquiavelo, Guiciardini, Savonarola y otros de la
tradicin romana republicana; el de Harrington, que combin la tradicin romana y maquiaveliana
con algunos elementos liberales para el caso inglsj el de Rousseau, que asumi el modelo romano y
el de las ciudades-repblica italianas, pero sin el gobierno representativo; el de Jefferson, que hizo
suyo el modelo rousseauniano, pero con el gobierno representativo; y el del joven Hegel que asumi
el modelo maquiaveliano en su obra La Constitucin alemana.
5
Manin 2002: 33.
6
Montesquieu 2004: cap. VI, p. 37. Esta es una concepcin republicana distinta a la de Maquiavelo
para quien la repblica y el comercio son incompatibles porque el principio republicano da origen al
bien comn, mientras el comercio es la fuente del inters individual. Por esa razn, para
Maquiavelo, republicanismo y liberalismo son incompatibles (Pocock 2002).
7
La monumental obra de Pocock (2002) logr mostrar que la independencia norteamericana
fue menos el primer acto revolucionario de la Ilustracin y ms el ltimo gran acto del
Renacimiento.
8
Despus de la guerra con Inglaterra (1776-1783), del compromiso de pagarle la deuda producto
de esa guerra, y de los problemas de gobernabilidad que experimentaron, la Constitucin de
1787 plante la necesidad de construir un gobierno de la Unin, hacer compatible la repblica
con la geografa y la historia norteamericanas, as como con las facciones, producto de la
modernizacin social y cultural de Estados Unidos y de la libertad de expresin (Hamilton,
Madison y Jay 2001).
 35

peruano Manuel Lorenzo Vidaurre constituyen una excepcio n. Vidaurre

conoca bien tanto los Discursos sobre la primera dcada de Tito Livio como El prncipe.
Apelaba tambie n a Rousseau y a otros autores, pero su referencia central es
Montesquieu. Su lectura de Maquiavelo no es unvoca: Lo vea como
republicano, pero tambie n como consejero del prncipe. En Cartas
americanas expreso tambie n su preocupacio n por el futuro expansionismo
norteamericano. Asumio la definicio n de ley del autor de El Espritu de las
leyes: La libertad solo consiste - como deca Montesquieu- en la seguridad
que se logra bajo el amparo de las leyes. Si la ley no es ma s fuerte que el
ciudadano, no hay libertad.9 A diferencia de Montesquieu, Vidaurre y la
mayora de ideo logos de la independencia de Ame rica Latina crean que la
repu blica no estaba en contradiccio n con la religio n y con la Iglesia Cato lica.

El Peru no ha sido una tierra fe rtil en donde germinara y se desarrollara con

amplitud el republicanismo, inspirando la formacio n una cultura republicana
(bien comu n y virtud cvica) de ciudadanas activas y gobiernos representativos.
Carmen Mc Evoy ha contribuido, sin embargo, a poner de relieve la presencia del
republicanismo en la historia poltica peruana del siglo XIX. Sus notables
investigaciones y publicaciones sobre las ideas y proyectos polticos
republicanos de ese siglo (La utopa republicana, Un proyecto nacional del siglo XIX,
Forjando la nacin) han sido corrientes de aire fresco en la asfixiante perspectiva
economicista que predominaba hasta hace poco en la historiografa peruana.
Esas investigaciones han puesto en cuestio n el predominio de las ideas
republicanas y liberales en el proceso independentista y en la historia poltica del
siglo XIX.10

Desde el punto de vista institucional, el republicanismo latinoamericano asumio

[] el entramado de la moderna repu blica liberal burguesa: gobiernos

electivos, separacio n de poderes, constituciones escritas, derechos individuales
e igualdad jurdica para sus ciudadanos []
La repu blica, como mera antinomia de la monarqua se explica en parte por el
ambiente poltico de la e poca. La Restauracio n reafirmo los principios
polticos del absolutismo. Aunque las monarquas constitucionales eran
posibles (Francia haba hecho un intento), no eran representativas de la ola
conservadora posnapoleo nica. Desde el punto de vista ideo1o gico, el
republicanismo adopto en los diferentes pases de Hispanoame rica distintos
9
Vidaurre 2002: 79.
10
Mc Evoy y Stuven 2007. En realidad, esta nueva perspectiva forma parte de una revolucin coperni-
cana en la historia de las ideas que, realizada por la Escuela de Cambridge (John G. A. Pocock, John
Dunn, Quentin Skinner) a partir de la dcada del setenta del siglo pasado, desplaz al liberalismo de
su rol protagnico en esa historia, particularmente en Inglaterra y Estados Unidos.
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significados sustantivos; son precisamente esos significados y lenguajes los que

debemos rescatar y analizar.11

El Estado peruano del siglo XIX no tuvo un definido cuerpo organizativo ni una
vertebracio n institucional. Los intereses pu blicos no estaban separados de los
intereses privados: exista una tensio n entre el patrimonialismo de los caudillos y
los poderes feudales del gamonalismo. Tampoco tuvo una estructura centralizada: el
poder del Estado estaba feudalizado y mantena de biles vnculos con el caudillismo.
Con la excepcio n de las pequen as ciudades, los caudillos no tenan una relacio n
directa con la poblacio n sino que su poder estaba mediado por los gamonales y los
poderes locales que mantenan relaciones de servidumbre y de favores y lealtades
con la poblacio n que estaba bajo su propiedad y su dominio. Los poderes del Estado
eran muy de biles. El Peru del siglo XIX no tuvo una e lite vigorosa y unificada ni
instituciones polticas y estatales que reemplazaran a las que haban organizado el
orden colonial. Los criollos -tanto los aristo cratas como los de la clase media- no
lograron constituirse en una e lite alternativa a la e lite colonial ni tuvieron, por eso
mismo, la capacidad de crear las instituciones necesarias que contribuyeran a la
organizacio n de una relacio n directa, centralizada e individualista de la autoridad y
al establecimiento de un orden poltico estable. Pese a estas limitaciones, las
elecciones del siglo XIX cumplieron una funcio n muy importante no solo en el
origen legtimo de los gobiernos sino tambie n en la emergencia de la ciudadana
poltica.
Durante casi todo el siglo XIX, la gran mayora de las elecciones fueron
indirectas y, usualmente, de dos grados, el primero de los cuales era el de las
elecciones parroquiales, que eran generalmente muy inclusivas y tenan por
objeto seleccionar a los electores de los colegio electorales provinciales quienes, a
su vez, elegan a las autoridades.1212 La participacio n poltica fue ma s amplia y
abierta que en los primeros treinta an os del siglo XX:

La eleccin indirecta fue parte fundamental del sistema electoral. El proceso

electoral se inscriba en un proceso complejo de diferentes elecciones en las
que se iba depurando a los elegidos tanto como a los propios electores. Para
los tericos decimonnicos, la eleccin por grados tenia la funcin de
contrarrestar la fuerza electoral de los sectores populares y crear a la vez un
mecanismo de seleccin que favoreca a los ms capaces y a los notables en
especial, lo que que se observa por los requisitos, que se hacen ms exigentes

11
Aguilar 2002: 82
12
Aljovn 2005: 26.
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conforme se pasa de un grado al siguiente. 13

El proceso electoral tena una serie de peculiaridades. La parroquia fue la
jurisdiccio n electoral para las elecciones de primer grado. El proceso electoral, que
era bastante largo para las elecciones indirectas,14 se puede dividir en tres etapas:
las elecciones parroquiales, las provinciales y la junta de calificacio n (el Congreso).
El voto era abierto y no cerrado, pues el elector escoga el candidato de su
simpata. En el proceso participaba un nu mero significativo de indgenas y de
analfabetos hasta 1896, an o en el que el sistema electoral se centralizo , se
institucionalizo y se torno excluyente.

2. El Estado oligrquico y la ciudadana: patrimonialismo, mediaciones

faccionalismo y exclusin total
El Estado oliga rquico fue un Estado cerrado tanto a las libertades como a la
participacio n poltica de los ciudadanos. Instaurado en 1895 por la coalicio n del
Partido Demo crata y el Partido Civil, partidos de notables de entonces, poco a
poco se fue abriendo, sin embargo, a las libertades, pero se mantuvo pra cticamente
cerrado a la participacio n. Durante la vigencia de la llamada Repu blica
Aristocra tica (1895-1919), solo el 2% de los ciudadanos elega a los presidentes y a
los parlamentarios. La participacio n electoral durante los primeros treinta an os del
siglo XX fue ma s reducida y excluyente que en el siglo XIX.15

Pese al golpe del general Benavides en 1913, los gobiernos elegidos

mantuvieron una relativamente larga estabilidad poltica. Esta expresa el dominio
de una e lite civil que, pese a sus rasgos sen oriales, e tnicos y patrimonialistas y a sus
compromisos con el gamonalismo, tuvo la capacidad suficiente para crear un orden
poltico alejado de los cuarteles. Esta e lite civil impulso el crecimiento y la
especializacio n de algunas instituciones estatales, entre ellas la profesionalizacio n de
las Fuerzas Armadas. Es cierto tambie n que el Estado oliga rquico no alcanzo un
alto nivel de centralizacio n poltica, pero s el suficiente como para superar la
situacio n pretoriana que caracterizo al Peru del siglo XIX. La poltica del siglo XX
dejo de ser la arena movediza en la que disputaban los ambiciosos caudillos
militares, que buscaban mantener la ficcio n de la unidad de una sociedad
fragmentada y feudalizada y de un territorio heteroge neo, difcil e incomunicado,
para devenir una forma relativamente institucionalizada de construccio n del orden
poltico. La poltica dejo ser taquica rdica para devenir cclica. A diferencia de los
gobiernos del siglo XIX, que tuvieron una duracio n promedio de un an o, los del siglo
XX alcanzaron un promedio de tres an os y medio.
Que era entonces el Estado oliga rquico? Co mo definirlo? Cua les eran los rasgos

13
Aljovn 2005: 35.
14
La eleccin de Manuel Pardo dur casi dos aos, entre 1871 y 1872.
15
Ver Peralta 2005: 79-80.
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que lo caracterizaban? Arriesguemos una definicio n que no es, sin embargo,

arbitraria sino que surge de un balance de las experiencias sociopolticas del Peru
y de Ame rica Latina en una e poca determinada de su historia poltica.

El Estado oliga rquico16 fue la forma poltica e institucional ma s o menos centralizada

que asumio el Estado en los pases perife ricos en la fase capitalista de exportacio n de
materias primas y alimentos cuando esta estuvo en manos de las e lites sen oriales. El
Estado oliga rquico supona, pues, la existencia de una e lite que lograra reinsertar la
economa de los pases perife ricos en el mercado internacional y centralizar
relativamente el poder, manteniendo las mediaciones de los terratenientes
tradicionales17 y superando parcialmente tanto el aislamiento internacional como la
feudalizacio n poltica del pas. La peculiaridad del caso peruano consistio en que el
Estado oliga rquico organizo y combino la dominacio n racial, e tnica y social de las
e lites criollas, sen oriales y terratenientes sobre una sociedad multicultural cuya
mayor parte de la poblacio n fue sometida a la explotacio n social _ principalmente
por medio de las relaciones de servidumbre_ y a la discriminacio n e tnica.

En los primeros treinta an os del siglo XX, la participacio n electoral fue muy
limitada. El proceso electoral se centralizo , se institucionalizo y se torno muy
excluyente, si se le compara con el del siglo XIX:

La repblica se encamin propiamente hacia un estatus aristocrtico gracias a

una reglamentacin que dio al electorado connotaciones de tipo econmico y
social, colocando en la cspide de la gestin del sufragio a los mayores
contribuyentes. Ciertamente, con el centralismo electoral desaparecieron
antiguas anomalas, como las tomas de mesas electorales por los clubes polticos,
las dualidades en el registro de los votos y la calificacin parlamentaria. En la
medida que la ley fue pensada, asimismo, para garantizar la alternancia en el
poder entre los socios de la coalicin cvico-demcrata, a la que se sum la Unin
Cvica de Valcrcel, la misma funcion. Pero esta convivencia iba a durar poco,
por lo que el sistema comenz a requebrarse y la reglamentacin se convirti en
el marco propicio para el surgimiento de inditas anomalas polticas y
electorales. En efecto, la ruptura de la coalicin a principios del siglo XX iba a
generar un sistema poltico en donde la exclusin partidaria, la abstencin
electoral y el boicot revolucionario fueron convirtindose en prcticas

16
Un anlisis ms amplio y detallado del Estado oligrquico puede encontrarse en mis libros El Dios
mortal (1991) y Ciudadanos reales e imaginarios, concepciones, mapas y desarrollo de la
ciudadana en el Per (1997).
17
En el Per, los terratenientes tradicionales recibieron el nombre de gamonales y privatizaron el
poder pblico en su localidad. En la medida en que fueron propietarios de grandes haciendas,
tuvieron el control social y poltico de la poblacin.
 35

habituales.18

La coalicio n dominante, que organizaba y diriga el poder del Estado, estaba

constituida por la oligarqua criolla y el gamonalismo, generalmente mestizo, en
estrecha alianza con el capital extranjero. La composicio n de la coalicio n
dominante tena dos implicancias principales. En primer lugar, los componentes
terrateniente y e tnico (criollo y mestizo) de la coalicio n dominante impregnaban
al Estado oliga rquico de un cara cter sen orial y de discriminacio n racial y e tnica
contra los campesinos, los cholos y los indios. En segundo lugar, la influencia
indiscutible del capital extranjero en el Estado implicaba una cierta soberana
limitada en la medida que, en la elaboracio n de las decisiones polticas, no
intervenan solo los actores nacionales sino que tenan injerencia tambie n los actores
_los sectores intermediarios_ que canalizaban los intereses de los centros
hegemo nicos internacionales. Ello no obstante, el espacio de negociacio n de temas y
problemas de diversa naturaleza en el que intervenan los actores sociales y polticos
era el Estado oliga rquico.

La forma de dominacio n era el patrimonialismo, esto es, la privatizacio n del poder

estatal por las e lites y los funcionarios pu blicos, reivindicando algu n derecho para
ello _explcitamente la eleccio n e implcitamente su cuna, el apellido y la
experiencia_ y estableciendo con los gobernados relaciones prebendistas y
clientelistas. No exista una clara diferenciacio n entre los intereses pu blicos y los
intereses privados ni un respeto por la universidad de la ley. El ve rtice del
patrimonialismo era el presidente de la Repu blica, o quien ejerca sus veces, a partir
del cual se estableca una estructura piramidal de prebendas y clientelas.19

Pese a que haba logrado una muy de bil centralizacio n de la autoridad, el Estado
oliga rquico era un gobierno indirecto y mediado pues mantena los poderes locales
del gamonalismo que seguan privatizando el poder pu blico y que mantenan una
relacio n de favores y de lealtades con la poblacio n bajo su dominio. Por eso mismo,
el Estado oliga rquico no logro establecer plenas relaciones individualistas de
autoridad con los gobernados, salvo en las ciudades y en algunas zonas aisladas del
campo.

Las instituciones estatales a trave s de las cuales la coalicio n dominante ejerca su

dominacio n eran pocas, muy fra giles y principalmente coercitivas (eje rcito y
polica). Las instituciones administrativas y culturales, por ejemplo, eran escasas,
de biles o pra cticamente inexistentes. Las funciones extractivas (las cargas
impositivas) pertenecan al Estado, pero eran encargadas a organizaciones

18
Peralta 2005: 79-80.
19
Cotler 1978.
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privadas. Ellas estaban presentes en diversas instituciones estatales en las que

decidan las polticas del Estado. Este era el caso notorio del Banco Central de
Reserva en el que la Sociedad Nacional Agraria, el Club de la Banca, la Sociedad
Nacional de Industrias y otras organizaciones privadas, junto con algunos
funcionarios del Estado, decidan las polticas monetarias. Las instituciones
pu blicas eran manejadas directamente por los intereses privados. Esto era as, no
por influencia coyuntural de los intereses privados en un determinado gobierno,
sino por la naturaleza del propio Estado oliga rquico. La coalicio n dominante
careca de instituciones polticas _sistema de partidos o partidos simplemente_
que canalizaran las demandas de la sociedad, razones por las cuales ella apelo a
instituciones no especficamente polticas - s gremios, los diarios, la Iglesia, etc.- de
la incipiente sociedad civil que, por lo dema s, era muy de bil y gelatinosa. Todo
ello le quitaba universalidad al Estado y lo ten a ma s bien de
patrimonialismo y particularismo.

La dominacio n oliga rquica se basaba en la exclusio n de las clases populares,

especialmente de las campesinas, tanto cholas como indgenas, del conjunto de sus
derechos, con tendencia a la exclusio n total: social, de ge nero, regional, racial, e tnica.
Muchas de estas exclusiones fueron legalmente sancionadas20 o fueron impuestas
de facto apelando a la fuerza, al engan o o simplemente a la discriminacio n pura y
simple. Algunas exclusiones, como la racial y la e tnica, fueron legitimadas por alguna
exigencia de calificacio n, tal como la negacio n del voto a los analfabetos.

En cualquier forma, las mayoras indgenas quedaron marginadas, y para

justificar su exclusin, el racismo fue decisivo. Las doctrinas racistas fueron la
ideologa implcita del Estado oligrquico. Decimos implcita porque en el Per
no se institucionaliz un apartheid, una exclusin basada en el color de la piel. El
racismo no lleg a ser una ideologa oficial. Pero de todas maneras las ideas
racistas justificaron el no tomar en cuenta la opinin de los indios y los cholos,
puesto que siendo brutos e ignorantes, acaso irredimibles, no podan saber lo
que era bueno para ellos, menos an, para el pas. El trasfondo social del rgimen
oligrquico es la dominacin tnica, el colonialismo. Un sistema corrodo por las
doctrinas liberales y democrticas durante gran parte del siglo XIX, pero
reforzado luego por las doctrinas racistas.21

En opinio n de Gonzalo Portocarrero, el racismo encubierto de las esferas oficiales se

impuso despue s de la guerra con Chile, reprimie ndose sus formas ma s
radicales, pues las e lites percibieron que ellas no tenan un futuro plausible en
el Peru . El racismo radical se mantuvo en la esfera privada, en las actitudes y
20
Portocarrero 1995: 221.

21
Portocarrero 1995: 222
 35

comportamientos de las e lites:

En los discursos pblicos, las ideas racistas estaban fuera de lugar,
proscritas. Pero en los comportamientos, tanto en el hogar como en la calle,
el desconocimiento de los derechos y la discriminacin apenas se encubren, son
muy abiertos. No obstante, tampoco se los exhibe con orgullo. Todos lo saben
pero nadie lo dice. Expresar la realidad, hacer pblico lo privado, sera el
primer paso hacia la desmitificacin y la toma de conciencia. Pero son muy
pocos los interesados en desarrollar un pensamiento crtico. Se trata de una
poca en la que se supone que todos somos iguales pero donde se sabe, desde
luego, que unos valen ms que otros. El discurso racista ms radical circula en
voz baja, en pocas ocasiones llega a la imprenta. A pesar de todo ello, el discurso
es fundamental para legitimar la exclusin poltica de facto de mestizos e
indgenas. En efecto, qu puede valer la opinin de gente bruta e ignorante?
Tmese en cuenta que con estos argumentos se justifica no tanto la exclusin
legal, la restriccin de la franquicia electoral, sino sobre todo el engao y el
fraude, o el abierto cuartelazo.22

El Estado oliga rquico no construyo una comunidad poltica pues la mayora de la

poblacio n estaba excluida y las e lites no mostraron intere s alguno en recoger sus
demandas de inclusio n y en procesarlas transforma ndolas en derechos. Aquellas
demandas que termino reconociendo no fueron procesadas por propia voluntad
del Estado sino por imposicio n y conquista de los movimientos de protesta.23 Su
legitimidad era fra gil y se apoyaba principalmente en la apelacio n implcita o
explcita a algunos criterios tradicionales, como la pertenencia a una etnia
determinada y la experiencia de gobierno, en la concepcio n paternalista del orden,
que era necesario imponer autoritariamente desde arriba, y en un cierto impulso
del progreso.

22
Portocarrero 1995: 224
23
Chaplin 1967.
 35

Su hegemona cerrada se abrio tmidamente a la liberalizacio n para establecer una

oligarqua competitiva, pero se nego a abrirse a la inclusio n y participacio n poltica
de las clases populares urbanas y rurales. La participacio n electoral, que fue de 2% de
la poblacio n total, llego al 7% en 1930.24 En este proceso de ampliacio n de la
ciudadana poltica jugo un papel muy importante la expansio n de la educacio n
24
Lynch 1996j North 1972.
 35

desde comienzos del siglo XX en adelante.25

A partir de 1930 aparecieron nuevas fuerzas polticas (Apra, Partido Socialista y

otros actores) que, canalizando y representando la emergencia de las clases medias y
populares, presionaron al Estado cerrado para abrirlo a la participacio n poltica de
los ciudadanos de a pie. El Estado oliga rquico se resistio , la polarizacio n poltica y
social se acentuo , se produjo entonces una dura confrontacio n que, luego de la
derrota de las fuerzas polticas emergentes, dio origen a lo que Denis Gilbert ha
llamado el re gimen tripartito, en donde el Eje rcito se impuso y controlo al
Estado, la oligarqua comando la economa y el Apra lidero la poltica en la
sociedad. La ciudadana poltica se incremento (ver cuadro 1) por el efecto
combinado de las presiones de las organizaciones polticas de las clases medias y
populares y del crecimiento acelerado del alfabetismo y los niveles educativos, pero
el restringido re gimen democra tico establecido fue interrumpido cclicamente por
golpes militares.26

Las polticas pu blicas que aplicaba el Estado oliga rquico tenan un cara cter
ortodoxamente liberal, especialmente sus polticas econo micas, propias de una
economa abierta. Las recetas son conocidas: congelamiento del gasto pu blico, de
las importaciones y de los salarios, eliminacio n de los subsidios, del de ficit fiscal
y de los controles estatales, sinceramiento de precios de la moneda, los bienes y
servicios de acuerdo a las leyes de la oferta y la demanda, y apertura irrestricta
de la economa interna al mercado internacional. Todas estas medidas
bloqueaban la industrializacio n, primarizaban la economa y le quitaban
centralidad al Estado como mecanismo asignador de recursos para el desarrollo
econo mico. Las crisis convertan a los oligarcas, sin embargo, en liberales criollos: en
esas condiciones, demandaban la intervencio n del Estado para compartir las
pe rdidas con el resto de la poblacio n.

3. El velasquismo: el estatismo orgnico, la inclusin corporativa y la ciudadana

comunitarista
Apelando al fracaso, al entreguismo y a la inmoralidad del gobierno belaundista, un
grupo de oficiales radicales encabezo el golpe del 3 de octubre de 1968 que pronto
devino institucional y que, como tal, cerro el camino a la coalicio n gubernamental de
centro-derecha y abrio paso a la forma de Estado que ma s se aproxima a un Estado
populista, apoya ndose en sus propias instituciones militares y en los pequen os
partidos populistas radicales (la Democracia Cristiana y Accio n Popular dirigida
por Edgardo Seoane) que haban sido excluidos por el gobierno de Belaunde. La
nueva coalicio n dominante del Estado populista acabo con la oligarqua y el
gamonalismo mediante la reforma agraria y puso lmites al capital extranjero
25
Ver Lpez 2005.
26
Ver Gilbert 1982. Ver tambin Lpez 2005.
 35

mediante agresivas polticas de nacionalizaciones y estatizaciones. Esa coalicio n

apelo al estatismo orga nico,27 al corporativismo y a la participacio n como forma de
dominacio n,28 centralizo la autoridad del Estado eliminando al gamonalismo,
descarto la exclusio n basada en la raza y en la etnia, establecio las relaciones de
inclusio n corporativa de autoridad dando lugar a un ciudadano comunitarista y
desplego , adema s de una serie de reformas que acabaron con la oligarqua, el
gamonalismo y limitaron el enclave, agresivas polticas pu blicas heterodoxas:
control de cambios, polticas arancelarias favorables a las importaciones, y una
poltica expansiva del gasto pu blico apelando al endeudamiento externo y al control
de precios que favorecan a la industria y a la ciudad.29

El gobierno de Velasco, llamado la primera fase, es la etapa de las grandes reformas y

de los cambios ma s importantes en las relaciones sociales y en las relaciones de
autoridad, y el gobierno de Morales Bermu dez, llamado la segunda fase, es la etapa
fracasada de la institucionalizacio n de esas reformas.30
La etapa de la instauracio n no solo comprende la realizacio n de las grandes
reformas sino tambie n la definicio n de la ideologa de la Revolucio n Peruana,
cuyos elementos ba sicos fueron la definicio n del modelo orga nico-estatal y el
disen o poltico de la inclusio n corporativa de la poblacio n dentro de ese modelo
que otorgaba el sentido fundamental a dichas reformas. El estatismo orga nico,31

27
El punto de partida del estatismo orgnico es la comunidad poltica y la forma mediante la cual
sus miembros se integran a ella. La prioridad terica e histrica est, no en el individuo y en el
individualismo, sino en la comunidad. Para el estatismo orgnico, el Estado no es neutro sino que
tiene una fnalidad moral. Esta consiste en la bsqueda del bien comn que puede ser defnido no
solo por la capacidad de acceder a ventajas y bienes materiales, sino tambin y principalmente por
el logro de ciertos fnes morales, entre ellos la armona, la libertad, la paz, el orden, la vida buena o
la virtud. La paz existe cuando cada parte de la comunidad se adapta al todo y funciona en l con
razonable facilidad.
28
Stepan 1978.
29
Lowenthal 1985.
30
Stepan 1978
31
Alfred Stepan ha hecho un largo recorrido intelectual por la historia del pensamiento poltico
para recomponer los elementos bsicos del modelo orgnico estatal. Stepan encuentra que el
concepto yel cuerpo de ideas que defnen al estatismo orgnico nacen con Aristteles, pasan luego a
Roma, se expanden despus a Europa, sobre todo a los pases del sur de Europa y, a travs de ellos, a
Amrica Latina. Esta historia ha confgurado una tradicin cultural e intelectual que hace que los
tericos polticos de Amrica Latina apelen a Aristteles, la ley romana, la ley natural de Toms de
Aquino y a las encclicas del Papa cuando se busca un cuerpo de ideas para defnir la comunidad
poltica, la teora de la asociacin y el papel del Estado en su relacin con la sociedad y con los
individuos. Las ideas bsicas que defnen el estatismo orgnico son, esquemticamente, las siguientes:
el hombre no se desarrolla aisladamente como individuo sino en la comunidad, existe una natural
propensin asociativa de las personas, la fnalidad moral de la poltica es ms importante que
las garantas procedimentales, y el Estado desempea un papel central en el logro del bien comn.
Esta tradicin del estatismo orgnico, que puede tener diversas variantes, es radicalmente diferente a
la tradicin del liberalismo pluralista que apela a Locke, Madison, Tocqueville, Truman y a la ley
comn como cuerpo coherente de ideas para defnir el individualismo, el balance de poderes, la
autonoma de los grupos
 35

autodenominado el modelo ideolo gico de la Revolucio n Peruana, era una forma

de relacionar el Estado con la sociedad de diferente manera a como lo hace el
capitalismo liberal y el comunismo, de los cuales tomo distancia. Pese a su intere s
por la estabilidad, la ideologa del estatismo orga nico justifico tanto el cambio
estructural ra pido como una fuerte intervencio n del Estado para imponerlo.
Ello no obstante, existan dos principios normativos que restringan la accio n
legtima del Estado dentro de los lmites impuestos por el concepto de
unidad orga nica. El primer principio, llamado de coordinacio n, estableca que,
cualquiera fuera forma, el Estado deba proponerse como finalidad la consecucio n
del bien comu n. El segundo principio, llamado de subsidiaridad, estableca que, no
obstante que el Estado era la comunidad poltica ma s perfecta, todas las partes
componentes (individuos, familias, asociaciones privadas) tenan su propia
funcio n dentro del todo orga nico.32 Como modelo de gobierno, el estatismo
orga nico no maximizaba ni la competencia para el logro de la eficiencia
econo mica y el equilibrio poltico, como lo haca el liberalismo cla sico, ni el
control de la economa por el Estado planificador, como lo haca el
comunismo. Postulaba, en cambio, un rol ma s intervencionista que el
liberalismo cla sico, pero, gracias al principio de subsidiaridad, planteaba una
menor penetracio n del Estado en la sociedad que la formulada por el
socialismo. Mediante estos dos principios, el estatismo orga nico tomaba
distancia tanto del liberalismo como del socialismo estatista. Por un lado, la
prioridad de la comunidad poltica y la responsabilidad del Estado en la
bu squeda del bien comu n implicaban lmites fuertes al individualismo del libre
mercado y, por otro, la existencia de asociaciones privadas implicaban fuertes
limitaciones sobre la legitimacio n del Estado para actuar como propietario de
los medios de produccio n y como planificador de la economa.33 El modelo tena,
sin embargo, sus propias tensiones internas. La ma s importante de ellas era la
tensio n que provena, por un lado, de la construccio n del sistema desde arriba,
desde el Estado, para asegurar la integracio n, el control y el bien comu n y, por otro,
de la pregonada participacio n de las organizaciones funcionales al Estado
orga nico. Esta tensio n hizo que dicha participacio n nunca llegara a ser efectiva.
En el caso peruano, el estatismo orga nico se articulo con el corporativismo de
cara cter inclusivo, pese a que cada uno de ellos aluda a realidades diferentes.
Mientras el estatismo orga nico, como ya se ha sen alado, era un enfoque
normativo de la poltica que poda ser formulado como un modelo abstracto
de gobierno, el corporativismo se refera a un conjunto de polticas y de

de inters, el rol central de las fuerzas sociales, y los procedimientos neutrales de gobierno dentro de
los cuales los grupos sociales compiten para defnir objetivos y polticas (Stepan 1978: 26-40).

32
Stepan 1978: 34-35.

33
Stepan 1978: 42.
 35

arreglos institucionales para estructurar la representacio n de los intereses

sociales. Donde dichos arreglos prevalecan, el Estado estableca o incluso creaba
grupos de intereses, buscaba regular su nu mero y les daba la apariencia de un casi
monopolio representativo con prerrogativas especiales. En respuesta a dichas
prerrogativas y monopolios, el Estado reclamaba el derecho a vigilar a los grupos
representativos mediante una variedad de mecanismos, tales como el desaliento de
demandas conflictivas basadas en estrechas relaciones de clase. Las e lites estatales
peruanas utilizaron las polticas corporativas para estructurar la representacio n
de intereses de los diversos grupos sociales, tratando de utilizar los aparatos
del Estado para forjar una sociedad solidaria, funcionalmente interrelacionada
y articulada al estatismo orga nico.34 Ese corporativismo inclusivo fue
asimismo primariamente distributivista y secundariamente coercitivo, tratando
de expandir las capacidades de control y de planificacio n, de arbitraje y de
regulacio n del Estado sobre la economa y las masas movilizadas y de legitimarse
a trave s de un populismo poltico y del nacionalismo econo mico. En resumen, las
reformas velasquistas de la primera fase produjeron, no un ciudadano liberal, sino
un ciudadano comunitarista.
La reforma agraria repartio 10 millones 298,453 hecta reas entre 399,576 familias
campesinas, afectando al 55.3% de la superficie agrcola y al 32.9% de las familias
rurales.35 La reforma agraria constituyo una agresiva redistribucio n de
recursos en el campo, pero sobre todo la liquidacio n de la base de poder de la
clase terrateniente. Los beneficiarios, sin embargo, no fueron individuos
privados sino asociaciones en donde ellos participaban y en cuya direccio n tena
una presencia decisiva el Estado. La reforma agraria no dio lugar, pues, a relaciones
individualistas de autoridad y a ciudadanos liberales sino ma s bien a formas
comunitaristas _corporativas_ de relacio n entre los trabajadores y el Estado y a
ciudadanos sociales. Las nuevas asociaciones agrarias (cooperativas, SAIS,
comunidades) fueron centralizadas en la Confederacio n Agraria (CNA),
estrechamente vinculada al Ministerio de Agricultura. Las reformas en el sector
industrial siguieron el mismo patro n. El gobierno del general Velasco creo la Ley
de la Comunidad Industrial que permitira a los trabajadores acceder a la
propiedad de hasta el 50% de su propia empresa y participar en su manejo
empresarial. El gobierno creo el Consejo de Comunidades Industriales
(CONACI) que estaba estrechamente articulado al Ministerio de Industrias y
Comercio. Los pobladores de los barrios marginales de las ciudades ma s
importantes del pas siguieron el mismo modelo. Las viejas asociaciones de
pobladores fueron reemplazadas por los comite s de promocio n y desarrollo y por
los comite s ejecutivos de los pueblos jo venes, que eran elegidos por los delegados
de los diversos comite s vecinales que los integraban. Un comite vecinal
generalmente estaba constituido por tres representantes de los vecinos de una
34
Stepan 1978: 46-47.
35
Carboneto 1986: 486, citado por Lynch 1992: 66-67.
 35

cuadra. Para ser elegido dirigente vecinal se exiga cumplir con algunos
requisitos, entre ellos contar con un trabajo conocido y no tener antecedentes
policiales. Los diversos comite s de promocio n y desarrollo de un departamento
constituan organizaciones regionales de los pueblos jo venes a cuya cabeza estaba
un alto oficial de las Fuerzas Armadas. Lima fue dividida en cuatro zonas
encabezadas cada una de ellas por altos oficiales militares. Las organizaciones
centrales de los pueblos jo venes, de las comunidades industriales (CONACI) y
de los trabajadores rurales (CNA) estaban dirigidas y supervisadas por el
Sistema Nacional de Movilizacio n Social (SINAMOS) que, creado en 1971, se
encargaba de promover la participacio n organizada de la poblacio n civil.
Como toda dictadura militar, el gobierno del general Velasco presento los
siguientes rasgos tpicos: preeminencia de las Fuerzas Armadas y del Poder
Ejecutivo, eliminacio n del Legislativo y subordinacio n del Poder Judicial. Otro
rasgo importante fue la expansio n de los aparatos estatales, especialmente de los
econo micos y, dentro de ellos, de las empresas pu blicas, la hibernacio n de la
sociedad poltica -al menos hasta 1973, an o en que se reactivo la oposicio n
partidaria- y el crecimiento controlado de la sociedad civil por parte del Estado.
Como re gimen poltico, el del Velasco fue una dictadura populista cuyo poder
reposo en la Fuerza Armada, que asumio funciones y atribuciones de una clase
social dirigente que buscaba reordenar la sociedad y el Estado, adecua ndolo a sus
aspiraciones y propo sitos.36 En virtud de esas atribuciones, las Fuerzas Armadas
pretendieron absorber y monopolizar el Estado, encerrando en sus $las toda
la vida poltica de la sociedad peruana.37 Pero el re gimen del general Velasco
no solo concentro el poder, como toda dictadura, sino que centralizo la
autoridad que hasta entonces estaba fragmentada por la presencia del
gamonalismo que, si bien haba perdido el poder dentro de la coalicio n
oliga rquica, segua siendo un poder en su localidad y controlaba a la poblacio n
que estaba bajo su propiedad y su dominio. La reforma agraria le permitio al
re gimen militar centralizar la autoridad y reemplazar a la oligarqua y a los
gamonales por las formas asociativas de propiedad agraria, controladas por el
Estado.
La aplicacio n de la reforma agraria radical que acabo con la dominacio n de los
oligarcas y de los gamonales implico al mismo tiempo la reivindicacio n y el
reconocimiento de los campesinos, los cholos y los indgenas. Con la reforma
agraria, Velasco puso fin a las relaciones de servidumbre en el campo y, con ellas,
a la discriminacio n e tnica y racial de los campesinos. La eliminacio n de la
discriminacio n supuso la dacio n de una poltica especfica que la concretaba y abra
las puertas al reconocimiento del mundo andino, de su cultura y de su lengua. Este
fue el objetivo de la ley 21156 que reconoca el quechua como lengua oficial y

36
Cotler 1985.
37
Cotler 1985.
 35

estableca el bilingu ismo en el Peru .38El bilingu ismo presentaba, sin duda, muchas
dificultades, las ma s importantes de las cuales eran la acelerada castellanizacio n del
mundo andino, la diversidad dialectal del quechua y, sobre todo, la resistencia del
mundo criollo hispanohablante a aprender el quechua. En efecto, la
castellanizacio n se haba acelerado a partir del an o cincuenta y el monolingu ismo
quechua haba descendido en forma vertical. Segu n el censo de 1940, el 31.80%
de los peruanos mayores de 5 an os eran monolingu es quechuas, porcentaje que
descendio al 16.87% en 1961 y al 11.12% en 1972. Por otra parte, el quechua
presentaba diversas variedades dialectales (el cuzquen o, el ayacuchano, el central y
otras) que eran incomprensibles entre ellas, lo que haca preguntarse a los
opositores a la nueva poltica cua l era el quechua que haba sido oficializado. Esas
dificultades determinaron que el gobierno del general Morales Bermu dez diera
marcha atra s en esta poltica de reconocimiento. Es probable que, si la nueva poltica
se hubiera circunscrito a aquellas zonas en donde predominaba el monolingu ismo
quechua o el bilingu ismo quechua-castellano, hubiera tenido e xito. Pese a este
retroceso en el reconocimiento de la identidad cultural de los indgenas y de los
cholos, la Asamblea Constituyente (1978-1980) y la Constitucio n de 1979
reconocieron la participacio n poltica y otorgaron el voto a los analfabetos junto
con la concesio n del mismo a los jo venes mayores de 18 an os.
Adema s de las tradicionales funciones de seguridad y de legitimacio n, el Estado
velasquista desplego agresivamente una funcio n de acumulacio n. El sector pu blico
paso de producir el 7.8% del valor agregado en 1955 y el 11.4% del mismo en 1970
al 21.45% en 1975, la inversio n fija paso de 3.9% y 4.5% del PBI a 8.8% en los mismos
an os y el empleo paso del 10% y el 15% del empleo no-agrcola al 24% en el mismo
periodo:
Durante el periodo 1955-1975, el valor agregado del sector estatal aument
38
Uno de los considerandos de la ley a$rmaba que al no tener acceso directo al conocimiento de
las leyes y no apersonarse ante los organismos y reparticiones del sector pblico nacional por
razones de idioma, vastos sectores de la poblacin desconocen sus obligaciones y estn limitados
en el ejer- cicio de sus derechos, con menoscabo del principio de igualdad ante la ley. La ley
estableca que, a partir de abril de 1976, la enseanza del quechua era obligatoria en todos los
niveles de educacin de la repblica y que a partir del 1 de enero de 1977 el Poder Judicial deba
adoptar las medidas a $n de que las acciones judiciales en las cuales las partes sean solo de habla
quechua se realicen en ese idio- ma. La ley encargaba asimismo a los ministerios de Guerra,
Marina y Aeronutica el cumplimiento de la ley y al Ministerio de Educacin, la preparacin y
edicin de diccionarios, textos, manuales y otros documentos para el pleno cumplimiento de la
ley. La nueva ley reconoci al Per como un pas pluricultural. Cuando se promulg la ley, en
1972, la poblacin peruana mayor de 4 aos era de 11 millones 790,150 habitantes, de los cuales 3
millones 109,763 hablaban quechua, pero se pretenda que la enseanza del quechua fuera
obligatoria para todos los peruanos con la $nalidad de construir una nacin bilinge: En tanto
que la nueva ley dispone la enseanza de esta lengua a los monolin- ges de castellano, postula
con visin de futuro una imagen de sociedad bilinge y bicultural, que se apoya, por lo menos
en el nivel de la experiencia idiomtica, en un conocimiento recproco de la necesidad de
comprender la existencia de las dos culturas mayoritarias dentro del Estado peruano (Escobar
1975: 67).
 35

ocho veces, el empleo casi nueve veces, la participacin en la inversin pas

a ser casi la mitad del total nacional, y la proporcin de la inversin
privada, financiada por los bancos estatales, aument del 5% al 30%.
Adems, la participacin del Estado en las exportaciones aument de casi
cero a 9 dcimos en 1975, y la participacin en las importaciones de menos
de un dcimo a casi la mitad del total. En otros trminos, el Estado se haba
convertido en una fuerza predominante en la economa.39

La ampliacio n de las funciones econo micas del Estado exigio un aparato institucional
acorde con ellas. Se amplio el Ministerio de Agricultura para impulsar la reforma
agraria, se creo el Ministerio de Alimentacio n, el de Industria, el de Comercio, el de
Pesquera y el de Energa y Minas, se transformo el de Hacienda en uno de Economa
y Finanzas y se fortalecio el Instituto Nacional de Planificacio n, da ndole el control
de todas las inversiones del sector pu blico y la responsabilidad de la poltica
econo mica de largo plazo.40 Las funciones (sociales) de legitimacio n del Estado en
esta de cada se debilitaron con respeto a la anterior, lo que se expreso en la estructura
de los gastos fiscales. El gasto en educacio n fluctuo entre 19% y 29%,41 pero la
cobertura se amplio : en 1981, el 89.8% de la poblacio n entre 6 y 14 an os, el 54.3% del
grupo entre 15 y 19 an os y el 23.8% del grupo entre 20 y 24 an os asisten a algu n
centro educativo.42
La segunda fase del gobierno militar, bajo la direccio n del general Morales
Bermu dez, dio por terminados los grandes cambios, se propuso moderarlos e
institucionalizarlos. En un primer periodo de la segunda fase, el general Morales
Bermu dez se dedico a limar y a morigerar las aristas ma s radicales de las reformas
del velasquismo y a librarse de los sectores ma s extremistas del gobierno y de las
Fuerzas Armadas. En un segundo momento, Morales Bermu dez se abrio a la
transicio n democra tica, luego de derrotar a los sectores que queran dar paso a una
tercera fase.43 Segu n Alfred Stepan, las tareas de la institucionalizacio n son distintas
a las de la instauracio n de las reformas y obligan a revisar parcialmente el esquema
orga nico estatista y corporativista del gobierno en el que dichas reformas se
inscriban. La institucionalizacio n implicaba que el velasquismo hubiera logrado
desarrollar exitosamente las siguientes tareas: consolidar los patrones de
sucesio n, de control y de participacio n; establecer un patro n viable de
acumulacio n econo mica; forjar consistentes y extensas bases de apoyo para su
dominio; y conquistar un alto grado de aceptacio n hegemo nica en la sociedad
civil. Ello hubiera significado que los principales actores polticos desplegaran sus
estrategias para ganar posiciones dentro del esquema velasquista en lugar de luchar
39
FitzGerald 1981: 244-245
40
FitzGerald 1981.
41
Portocarrero y Oliart 1989.
42
Rodrguez 1992
43
Lynch 1992
 35

contra e l, como efectivamente sucedio .44

Si nos atenemos a estos criterios, era evidente en 1977 que el gobierno del general
Morales Bermu dez haba fracasado en sus tareas de institucionalizacio n. Ese fracaso
abrio las puertas a la transicio n democra tica de 1977-1980.4545 Los sorprendentes
resultados electorales hicieron que la Asamblea tuviera una composicio n poltica
plural y dividida en tres tercios, obligando a los distintos bloques a llegar a
transacciones y a relativas fo rmulas de consenso en ciertas materias para lograr su
concrecio n en el texto constitucional; de ah que la carta magna recoge _no
siempre con la deseable coherencia_ un contenido que globalmente expresa
aportes y concesiones de las distintas fuerzas representadas.46

Pero el contenido de la Constitucio n no fue el resultado solo de las negociaciones

entre las fuerzas integrantes de la Asamblea Constituyente sino tambie n de las
tensiones y acuerdos con el gobierno militar. Esto explica, por un lado, la
afirmacio n de los derechos individuales y la incorporacio n de nuevas garantas y
o rganos constitucionales destinados a cautelar los derechos ciudadanos y la
supremaca de la Norma Fundamental; respuesta elocuente a aspiraciones
mayoritarias de la poblacio n frente a las restricciones y violaciones
producidas en estos a mbitos durante el re gimen de facto47 y, por otro, el
reconocimiento de los derechos sociales y econo micos, muy acordes con los
cambios realizados por el gobierno militar, y el establecimiento del nuevo rol de
las Fuerzas Armadas en los estados de excepcio n. La normatividad ma s precisa
sobre este rol fue redactada en el Co digo Militar, elaborado paralelamente a
la Constitucio n por un o rgano especializado de los institutos armados.

El fracaso de la institucionalizacio n de las reformas en la segunda fase del gobierno

militar y la transicio n democra tica 1977-1990 abrieron las puertas al desmontaje
legal del estatismo orga nico y del corporativismo inclusivo y, con e l, a un nuevo
re gimen poltico de cara cter democra tico y a un nuevo re gimen econo mico
basado en la economa de mercado. Se produjo, de ese modo, una inclinacio n
hacia la democracia y el mercado. Ella no duro , sin embargo, mucho tiempo. En
todo caso, la inclinacio n hacia la democracia duro ma s tiempo que la inclinacio n
hacia el mercado. En 1985, los electores decidieron el retorno del populismo que
44
Stepan 1978: 298
45
El anlisis ms consistente sobre la transicin democrtica 1977-1990 es el trabajo de Nicols Lynch (1992).
46
Eguiguren 1987: 9. El Apra jug un papel conciliador haciendo concesiones a la derecha en algunos
temas y a la izquierda en otros. Entre las concesiones a la derecha estuvo la defnicin de una economa
social de mercado que restringa el rol del Estado en ella, sin llegar a los extremos neoliberales de 1993.
Entre las concesiones a la izquierda - de que el Apra siempre fue partidaria de esa medida- estuvo la
extensin del sufragio a los jvenes mayores de 18 aos y a los analfabetos. Con esa medida, el Per
instauraba el sufragio universal a partir de 1980.
47
Eguiguren 1987: 9-10.
 35

mantuvo el re gimen democra tico pero altero significativamente las reglas de juego
del mercado.

4. El Estado neoliberal: exclusin econmica e inclusin cultural y poltica

En julio de 1990 el Estado estaba pra cticamente destruido. Sus instituciones y la
burocracia estaban paralizadas. Una parte de la alta burocracia haba
abandonado sus puestos de mando. En las filas mismas de los institutos armados
aumentaban las solicitudes de pase al retiro. La burocracia media y baja que
quedaba tena serias dificultades para cobrar sus magros sueldos que se haban
reducido a un tercio de los que perciba en 1980.
Las relaciones tradicionalmente precarias del Estado con la sociedad y la
ciudadana se haban roto. Los servicios de educacio n y salud funcionaban a un
nivel nfimo. Algunos, como los de vivienda y los de inversio n en
infraestructura, haban desaparecido. Otros, como los de seguridad, funcionaban a
media ma quina, pese al irracional despliegue de la violencia terrorista. La sociedad
tuvo la sensacio n de carecer de Estado justamente cuando ma s lo necesitaba. Pese a
su inutilidad mostrada con creces, la gente segua demandando ma s Estado, como
puede verse en las diversas encuestas de entonces.
Tres fuerzas poderosas se conjugaron para demoler el Estado: los grupos
fnancieros internacionales, el terrorismo y el populismo irresponsable. En efecto,
la banca internacional, el terrorismo y Alan Garca allanaron el camino del
achicamiento del Estado que propugnaron luego Fujimori y las reformas
neoliberales. En realidad, lo que el desmoronamiento primero y la
desinstitucionalizacio n despue s hicieron fue darle una nueva resignifcacio n al
Estado cambiando radicalmente el lugar central que ocupaba y asigna ndole un rol
secundario. De pilar central del ordenamiento social, el Estado devino la u ltima
rueda del coche o casi. Este cambio de lugar y del rol del Estado dentro de la
matriz sociopoltica del Peru es en s mismo una revolucio n: rompio la matriz
Estado-ce ntrica del ordenamiento social anterior, independizo en forma relativa
la sociedad civil (incluidos el mercado y la economa) de las esferas del Estado y
de los partidos polticos con los que anteriormente ella tenda a fusionarse y
establecio un nuevo esquema de relacio n entre ellos, puso en cuestio n el
Estado-nacio n y la soberana nacional, destruyo el rol activo del Estado en el
desarrollo de la industria, debilito dra sticamente su rol integrador y lo sometio a
las leyes del mercado que se han erigido en la nueva institucio n hegemo nica del
ordenamiento social y de una economa abierta.
Fujimori llego al gobierno gracias al desmoronamiento de las instituciones -
todo de los partidos polticos-, se mantuvo en e l y se consolido luego del
autogolpe del 5 de abril de 1992, explotando el desprestigio de los partidos y el
Parlamento y apoya ndose en los poderes fa cticos.48 Fujimori llego al poder como
48
Lpez 1993.
 35

un candidato neopopulista, pero luego de su viaje al exterior, inmediatamente

despue s de la segunda vuelta, se convirtio , adema s, en un Presidente neoliberal. Al
carecer de un programa, asumio el plan de estabilizacio n del FMI y, al poco
tiempo, aplico un dra stico ajuste estructural que ha dado lugar a una economa
de mercado, basada en las ventajas comparativas, y al actual Estado neoliberal. Se
produjo entonces un realineamiento de fuerzas: el Apra paso a la oposicio n y los
partidos y movimientos integrantes del Fredemo respaldaron a Fujimori
quien, sin embargo, busco un respaldo ma s seguro en las Fuerzas Armadas y el
Servicio de Inteligencia. Se fue organizando desde entonces la nueva coalicio n
dominante del gran capital _integrada por el capital extranjero, el gran
empresariado nacional y la tecnocracia primero civil y, luego del autogolpe,
tambie n militar_, cuya forma de dominio es el neopopulismo combinado con la
democracia plebiscitaria.

En sus siete an os de su gobierno, Fujimori aplico una poltica de exclusio n en

te rminos econo micos, pero de inclusio n plebiscitaria en te rminos polticos. Las
polticas pu blicas aplicadas han sido las propaladas por el FMI y la tecnocracia
fondomonetarista. Sus metas son una economa eficiente basada en las ventajas
comparativas, con un mercado en equilibrio y sin precios artificiales una
sociedad de individuos sin organizaciones ni instituciones so lidas y un Estado
que, en lo posible, prescinda de sus funciones econo micas y sociales. Los
instrumentos para lograrlas fueron la reduccio n dra stica del de ficit fiscal, la
liberacio n de precios, salvo el de los salarios, la liberacio n de los flujos
internacionales de capitales y la eliminacio n de los subsidios, entre otras medidas.
Los e xitos parciales en la disminucio n de la inflacio n y del de ficit fiscal se han
logrado a costa de una asfixiante recesio n.
Los cambios estatales han sido ra pidos. En corto tiempo, el Peru ha pasado
de un Estado populista sobrecargado a un Estado ma s o menos pequen o que
busca eludir sus responsabilidades econo micas y sociales. El gasto pu blico en
acumulacio n ha disminuido del 11.4% en 1986-1990 a 6.0% en 1991-1993. Algo
parecido ha sucedido con el gasto en legitimacio n que se ha reducido del 19.6% al
15.7% en los mismos periodos y con los gastos regionales y generales. Sin embargo,
despue s de 1994, los gastos sociales monopolizados por el Ministerio de la
Presidencia tienden a crecer, concordando dicho crecimiento con la reeleccio n de
Fujimori en 1995.49 La intervencio n del Estado en la economa ha disminuido en
forma dra stica. Las funciones e instituciones que tenan que ver con la regulacio n
del mercado de trabajo, de bienes y servicios y de capitales han sido desactivadas. Ya
a fines de 1992 se expidieron alrededor de cien decretos legislativos, como
producto de las facultades delegadas al Ejecutivo por el Parlamento, para desregular
los diversos mercados. Se han mantenido y fortalecido, en cambio, aquellas funciones

49
Balbi 1996.
 35

e instituciones que tienen que ver con la poltica macroecono mica y con el
funcionamiento del mercado, entre ellas el BCR, la SUNAT, SUNAD e INDECOPI.50

Las reformas estructurales - la apertura de la economa al mercado internacional

libera ndola de los controles estatales, la desregulacio n de los mercados de trabajo,
bienes y servicios y de capitales y las privatizaciones- han dado origen a otro Estado
que ya no tiene la centralidad anterior, han reducido su taman o, han eliminado sus
funciones de acumulacio n y han puesto en cuestio n las funciones sociales de
legitimacio n: atencio n a la educacio n, la salud, la vivienda y otras. A ello hay que
an adir, por un lado, el autoritarismo, el presidencialismo exacerbado y la relacio n
plebiscitaria que han contribuido a acelerar el proceso de desinstitucionalizacio n
estatal producido en la de cada del ochenta y, por otro, el neopopulismo que ha
llevado a concentrar en el Ministerio de la Presidencia los recursos fiscales ma s
importantes del pas, cambiando dra sticamente el escenario principal de la
representacio n en el que se procesan las demandas y en el que los partidos
populistas, especialmente los partidos de los gobiernos anteriores a 1990, establecan
mu ltiples redes de clientelas.

Las instituciones representativas, tanto las que operan en el Estado - el

Parlamento y el poder electoral- como las que actu an en la sociedad civil y en el
Estado - los partidos- se desgastaron y colapsaron, acentuando las tendencias
preexistentes de la de cada anterior. En lo que va de la de cada del noventa, la crisis
de los partidos se ha profundizado y los ha convertido en factores irrelevantes en la
lucha por el poder. La centralidad de los outsiders se ha consolidado en la misma
medida en que los partidos han sido arrinconados en el escenario poltico y han
colapsado.

III. Estado y ciudadana multicultural

En un pas multicultural como el Peru , la ciudadana fue impulsada por tres

estrategias educativas - el acriollamiento forzado, el acriollamiento amable
y la poltica de reconocimiento de las diferencias culturales- y por una
estrategia social -la cholifcacio n- que fue ma s alla de la educacio n para asumir
otras formas como la migracio n a las ciudades, la insercio n en el mercado, el
abandono del quechua y de la vestimenta, pero manteniendo los valores culturales
indgenas y asumiendo los occidentales en una nueva identidad. El acriollamiento
forzado y el acriollamiento amable fueron impulsados desde el Estado, el
primero por el civilismo de comienzos de siglo, y el segundo, por una corriente
50
Gonzales de Olarte 1993.
 35

intelectual indigenista en los an os cuarenta. La poltica de reconocimiento fue

impulsada despue s de 1968. La cholifcacio n, en cambio, fue una estrategia asumida
por la propia poblacio n andina a partir de los an os cincuenta. A fines de los an os
sesenta, el velasquismo desarrollo una poltica de reconocimiento del mundo
indgena, con la intencio n de hacer del Peru un pas bilingu e.

1. La homogeneizacin cultural o el acriollamiento forzado

El siglo XX heredo los problemas irresueltos del siglo XIX. Uno de ellos, el ma s
importante quiza s, era el problema de la construccio n de una comunidad poltica
nacional en un pas en donde la poblacio n indgena, que segua siendo
mayoritaria, estaba excluida de la vida social y poltica. El problema, adema s,
haba recobrado una muy viva actualidad con la guerra con Chile y sus
desastrosos resultados. Resueltos a enfrentarlo, las e lites y sus ma s destacados
intelectuales de la generacio n del novecientos sostuvieron encendidos debates y se
propusieron soluciones que buscaban ser eficaces. Los puntos de vista fueron
diversos y complejos, unos ma s que otros. Las propuestas eran tambie n mu ltiples
y se movan en campos diversos.51 La poltica ma s importante que impulso el
civilismo desde el Estado fue la educacio n desplegada como una estrategia de
integracio n y de inclusio n de la poblacio n indgena. De ese modo, el civilismo se
desplazaba del campo de las inocuas medidas jurdicas en el que se haban
manejado los liberales del siglo XIX al campo pedago gico, anidando la esperanza
de obtener resultados alentadores. Los civilistas del siglo XX mantuvieron el
objetivo de la integracio n de los liberales decimono nicos, pero cambiaron la
estrategia. Jorge Polar, ministro de Justicia, Instruccio n, Beneficencia y Culto,
sostena que felizmente esta probado que no hay ninguna raza ineducables no lo es
la nuestra, por cierto, ni en las remotas regiones territoriales. La leyenda de que el
indio no quiere salir de su condicio n msera, va desacredita ndose
ra pidamente.52 El desafo era grande y las tareas eran complejas, puesto que no
51
Algunos, como Garca Caldero n, apostaron por el mestizaje racial y a la inmigracio n; otros,
como Riva-Agu ero, pensaron que el mestizaje cultural - cuyos paradigmas eran Garcilaso de
la Vega y e l mismo- era el camino de la peruanidad no faltaron quienes, como Vctor
Andre s Belaunde, creyeron que la unidad de la nacio n poda ser construida a partir de la
unidad espiritual que irradiaba el catolicismo. Con la excepcio n de Garca Caldero n, la
mayora de los arielistas se movan propia y vagamente en el terreno de la cultura (Gonzales
1996: 273-286). En cambio, la e lite civilista, especialmente sus intelectuales, enfrentaron
tambie n el problema indgena desde una perspectiva principalmente cultural, pero como
tenan responsabilidades de gobierno, se vieron obligados a imaginar polticas especficas y
eficaces que concretaran sus propuestas culturales generales. En abierta discrepancia con uno
de los maestros de los arielistas, Alejandro Deustua, quien sostena que la educacio n deba
concentrarse en la e lite porque un pas era el fiel retrato de ella, Villara n propugnaba una
distribucio n jera rquica de la educacio n en la que los indgenas tenan un lugar adecuado a su
propia situacio n: una educacio n especial para el trabajo (Villara n 1962).
52
Contreras 1996: 7.
 35

se trataba solo de impartir conocimientos, informaciones y formas de

razonamiento sino de castellanizar a la poblacio n indgena, que, adema s, segu n el
censo de 1876, representaba nada menos que el 57% del total y para 1900
significaba en cifras absolutas unos dos millones de habitantes de los 3.4 que
contena el Peru .53 No se trataba de educar a los indgenas en su propia lengua sino
de ensen arles el castellano. Para el civilismo de comienzos de siglo, educar era
castellanizar. La educacio n parta del desconocimiento del otro, de su cultura, de
su lengua y de su raza, y solo poda reconocerlo cuando el otro - la poblacio n
indgena- se hubiera negado a s mismo porque se pareca, gracias a la
castellanizacio n, a los que tenan el poder y dirigan la educacio n. La
castellanizacio n y la educacio n constituan los mecanismos culturales de una
homogeneizacio n forzada, independientemente de si los indgenas asistan de
buena o mala gana a la escuela.

El Estado en manos de los civilistas desplego una serie de medidas y de actividades

que le permitieran tener en sus manos todos los recursos necesarios para llevar a
cabo el proyecto educativo de integracio n. Una de las primeras medidas fue la
preparacio n de un censo que se realizo en 1902. De acuerdo a los resultados de ese
censo, solo el 29% de los nin os de 6 a 14 an os reciba instruccio n en todo el pas y
solo el 23% de la poblacio n saba leer y escribir. El porcentaje de nin os que no
asista a la escuela y el analfabetismo de los adultos se incrementaban en
departamentos como Apurmac, Hua nuco, Puno, Ayacucho y Cusco, en donde menos
del 12% saba leer y escribir.

Otra medida del Estado fue retomar la direccio n, organizacio n y gestio n de la

educacio n que estaban entonces en manos de los municipios, los mismos que,
debido a la falta de fondos y a su incapacidad de gestio n, se haban mostrado
ineficaces en el manejo de las tareas educativas y haban terminado anulando en
la pra ctica la educacio n gratuita. El Estado dispuso, por eso, que la educacio n
elemental fuera gratuita y que ella incluyera, adema s del no pago de la ensen anza,
la entrega de materiales de aprendizaje, muchos de ellos importados de Estados
Unidos y Francia, el servicio de comedores en algunos casos y la provisio n de libros
de lectura. El proyecto educativo se complemento con la creacio n de escuelas
normales en Lima y en provincias para la formacio n de los maestros calificados.
Dispuesto a tener e xito en su proyecto educativo, el Estado dedico una parte
significativa del presupuesto de la repu blica a la educacio n entre 1900 y 1920.54
53
Contreras 1996.
54
El porcentaje dedicado al Ministerio de Justicia e Instruccin pas de 10% en 1900 a 15.9% en 1906
y se mantuvo en ese porcentaje hasta 1920. En cambio, los ministerios tradicionalmente
benefciados con el gasto pblico, como el de Gobierno y Polica y el de Guerra y Marina bajaron,
entre 1900 y 1919, de 24.5% y 25.4% respectivamente, a 13.9% y 17.9% (Contreras 1996: 8-9). El
ingreso de los maestros en el mundo rural produjo, al parecer, un cierto impacto en la
 35

Las poblaciones rurales tuvieron comportamientos diversos, de apoyo o de rechazo

segu n los casos, con respecto a los maestros:

Las comunidades de indios se hallaban en algunos casos persuadidas de las

ventajas de la castellanizacin y alfabetizacin de sus hijos, al punto de que
solan donar terrenos y locales para las escuelas. Incluso algunas, antes de la
estatizacin y obligatoriedad de la educacin primaria, haban contratado por
cuenta propia o bajo el liderazgo de curas progresistas, a preceptores pagados
de sus propios fondos [] Pero en otros, la prdica de los gamonales locales,
opuestos a las escuelas, el temor de perder el control sobre sus hijos, as como
la sospecha de que la inicial gratuidad de la enseanza pronto se trocara en
alguna exaccin gravosa para su precaria economa, volvieron las reacciones
menos clidas [].5555

Los mayores logros del proyecto educativo civilista se obtuvieron entre 1905 y
1920, justamente el periodo de la Repu blica Aristocra tica. En ese lapso la
poblacio n crecio en un 22%, pero el nu mero de escuelas se duplico pasando de
1,425 a 3,107, el nu mero de maestros se triplico y la matrcula de los alumnos
paso de 85 mil a 196 mil. En las dos de cadas siguientes, el crecimiento siguio ,
pero fue mucho ma s lento. Entre 1902 y 1920 el crecimiento promedio de los
alumnos de primaria en los diez departamentos de la sierra fue de 2.75 veces,
mientras que en los ocho departamentos de la costa fue de 1.64 veces. El crecimiento
fue, pues, mayor en la sierra que en la costa. Los departamentos donde ma s crecio
la educacio n primaria fueron Hua nuco (5.3 veces), Ayacucho (3.2 veces), Apurmac
(3.1 veces), Huancavelica (3.0 veces) y Cusco (2.8 veces).56

Wiese sen alaba que, en 1907, el 37% de los estudiantes de primaria eran indios

organizacin social y en la vida cotidiana de centenares de pueblos rurales y comunidades

campesinas. Carlos Contreras ha reseado los estudios que los antroplogos han hecho de diversos
casos y experiencias con resulta- dos positivos y negativos. Entre los resultados negativos se seala
que la presencia de los maestros y normalistas incidi en el cambio de la composicin de los
organismos que ejercan la autoridad en las poblaciones rurales. Dado su prestigio, ingresos y
nivel de educacin, los maestros fueron requeridos por la misma poblacin para que ocuparan
cargos como jueces de paz, regidores del concejo municipal, miembros de la junta departamental
e incluso candidatos a diputados, dejando de ser maestros. De ese modo, el maestro se
transformaba en un misti, esto es, en un engranaje ms del sistema de dominacin gamonal.
Muchas veces el maestro devena un misti, sin necesidad de cambiar su profesin: le bastaba
asociarse a las autoridades que estaban generalmente al servicio de los gamonales.

55
Contreras 1996: 17
56
Contreras 1996: 18.
 35

aborgenes, el 43% eran mestizos, el 18.7% eran blancos y el 1.3% eran negros.5757
Probablemente los blancos y los mestizos estaban sobrerrepresentados y el resto,
subrepresentado con respecto al porcentaje real de su respectiva poblacio n.

Pese a los avances logrados, la presencia de la escuela en el campo era todava de bil. El
censo de 1940 confirmo esta idea y mostro que el proyecto civilista y las
polticas educativas de los gobiernos que vinieron despue s (Legua, Sa nchez Cerro,
Benavides, Prado) no haban sido del todo exitosos. Entre 1902 y 1940 el porcentaje
de nin os 6 a 14 an os con instruccio n haba crecido de 29% a 35%. Incluso en los
departamentos en donde se haban hecho los mayores esfuerzos y gastos, los
resultados no eran muy alentadores. Avanzaron un poco Ancash y Apurmac, se
estancaron Ayacucho y Cusco y retrocedieron Puno y Huancavelica. Los
departamentos de la sierra haban pasado de 21% de nin os con instruccio n en
1902 a 24% en 1940. En cambio, los departamentos de la costa pasaron de 37% a 49%
en el mismo periodo. Al parecer, los avances ma s auspiciosos de la costa tenan que
ver con la existencia de numerosos colegios secundarios en esta regio n, casi todos
ellos en manos privadas. La poblacio n alfabeta mostro cierto progreso: subio de
20% al 42%.

Es muy probable que el incremento del alfabetismo haya favorecido una mayor
participacio n electoral. En efecto, a comienzos del siglo XX solo el 2% de la
poblacio n votaba, mientras en 1930 la participacio n subio al 7%.58

2. El acriollamiento amable y la educacin bilinge

Constatado el relativo fracaso del proyecto educativo de los civilistas y de los

gobiernos que le siguieron, se ensayo un nuevo proyecto: la ensen anza bilingu e. El
objetivo era aparentemente el mismo -la integracio n- pero no se buscaba la
homogeneizacio n cultural ni tampoco la autonoma de los indgenas sino su
integracio n a la comunidad poltica reconociendo identidades y diferencias. Este
proyecto paso por dos etapas: la del me todo pedago gico y la poltica del
reconocimiento. La primera se caracterizo por la utilizacio n del bilingu ismo solo
como me todo pedago gico en aquellas zonas rurales en donde predominaban las
lenguas verna culas. Fue impulsada por un equipo educativo de orientacio n
indigenista del Ministerio de Educacio n durante el corto gobierno de
Bustamante y Rivero, en el que participo el Apra dentro del Frente
Democra tico Nacional (FDN), pero tuvo una relativa continuidad con los
gobiernos que vinieron despue s. La segunda fue definida por el reconocimiento del
57
Portocarrero 1989: 43.
58
North 1970s Lynch 1996.
 35

quechua como lengua oficial que deba ser usada no solo en la ensen anza, sino
tambie n en la administracio n de justicia y en otras actividades del Estado en aquellas
zonas donde la mayora de la poblacio n hablaba predominantemente ese idioma. El
objetivo explcito de la poltica de reconocimiento, aplicada por el general Velasco
Alvarado, fue hacer del Peru un pas bilingu e.

En el disen o de la primera etapa jugo un papel central Jose Mara Arguedas, quien
bosquejo el contenido general del proyecto educativo basado en el bilingu ismo y
estuvo dirigido por connotados indigenistas, como Luis E. Valca rcel, ministro de
Educacio n del gobierno del presidente Jose Luis Bustamante y Rivero, y como Jose
Antonio Encinas, presidente de la Comisio n de Educacio n del Congreso en 1945. La
aplicacio n de esta estrategia de integracio n que Arguedas llamo me todo
cultural supona educar a la poblacio n andina en la propia lengua y dotar al
quechua de un alfabeto con ese fin. Se esperaba una mayor eficacia educativa,
as como la afirmacio n de su personalidad cultural. A trave s de la ensen anza del
quechua se buscaba, no la afirmacio n de la autonoma del mundo andino, sino su
integracio n a la comunidad poltica nacional a trave s del bilingu ismo. Se
respetaba su identidad, al menos mientras duraran los an os de educacio n, sin que
ello implicara la concesio n de una autonoma poltica. El proyecto educativo que
Carlos Contreras ha llamado indigenista tena varios elementos:

Uno fue el de la alfabetizacin en quechua a la poblacin indgena, otro: el del

mejoramiento del salario de los maestros, para que recuperasen su jerarqua social
en la sociedad rural; asimismo decidieron ampliar la gratuidad y obligatoriedad
de la enseanza a los tres primeros aos de la Secundaria. Se dispuso tambin que
las haciendas o establecimientos rurales privados, donde existieran treinta o ms
nios en edad escolar, estuviesen obligados a abrir una escuela sostenida por el
propietario. Estas fueron las que en adelante se llamaran escuelas fiscalizadas.59

Los resultados del me todo cultural de Arguedas fueron relativamente positivos,

desde una perspectiva cuantitativa. De 4,652 escuelas primarias y 565,932 alumnos
59
Contreras 1996: 24. La educacin indgena se organiz en ncleos educativos comunales (NEC) que
agrupaban a quince o veinte escuelas seccionales con profesores quechuahablantes en torno a
una escuela central que asuma un rol de direccin. En 1947 existan 320 escuelas en los
departamentos de Cuzco y Puno y en la dcada del cincuenta superaron la cifra de 1,500
distribuidas en once departamentos. Los diversos gobiernos dieron mucha importancia a la
educacin en esta etapa, incrementando en forma sostenida el gasto real en educacin entre 1946
hasta 1968. En efecto, ese gasto real pas del 9.8% del presupuesto nacional en 1938 al 14.3% en 1948 y
al 24.4% en 1958 y 1968, alcanzando los porcentajes ms altos en 1965 (28.7%) y en 1966 (30.1%). El gasto
por alumno pas de 209.5 mil soles en 1948, a 493.5 en 1958 y a 603.5 en 1968 (Portocarrero 1989: 59-
60).
 35

en 1938 se paso a 10,512 y a 990,458 respectivamente en 1948, a 13,624 y 1,308,305 en

1958 y a 19,587 y 2208,299 en 1968. El nu mero de maestros de primaria crecio
tambie n en forma significativa: 13,584 en 1945s 29,753 en 1955s y 57,310 en 1965. El
crecimiento fue vertiginoso: En el cuarto de siglo que medio entre 1940 y 1965 los
principales indicadores educativos se multiplicaron por cuatro o ma s veces, mientras
que el crecimiento de pas no llego a duplicarse.60

Pero el dato ma s relevante de los resultados del nuevo proyecto educativo

fue el crecimiento acelerado de la educacio n secundaria y de la superior, las mismas
que pasaron, respectivamente, de 14,400 y 3,920 en 1938, a 47,130 y 13,420 en 1948,
a 103,710 y 20,520 en 1958, y a 476,240 y 73,610 en 1968. La explicacio n radica en la
intervencio n del Estado en un campo que anteriormente haba estado en manos
casi exclusivamente privadas, decretando la gratuidad de los tres primeros an os y
masificando, de ese modo, la educacio n secundaria. Otro dato de enormes
implicancias para el desarrollo de la ciudadana en el Peru , especialmente de la
ciudadana poltica, es la cada vertical del analfabetismo: de 60% en 1940 a 39% en
1961 y a 27% en 1972. Estos cambios significativos modificaron en forma dra stica el
perfil educativo de los peruanos entre 1940 y 1972. Del predominio del
analfabetismo en 1940 se transito hacia el predominio de la primaria en 1961 y
1972, asomando el crecimiento veloz de la secundaria que tiende cada vez ma s a
acercarse a la primaria.61

Los resultados del proyecto educativo indigenista, en lo que se refiere a la

educacio n primaria, fueron relativamente equitativos entre la costa y la sierra en el
periodo 1943-1953. En cambio, en el periodo 1953-1966, el crecimiento de la
educacio n primaria fue mayor en la costa que en la sierra, gracias probablemente a
las masivas migraciones del campo a la ciudad. Lo nuevo de esta etapa es el
crecimiento de los colegios secundarios en la sierra: cada provincia de esta regio n
tena, por lo menos, un colegio secundario. Los mestizos accedieron a la educacio n
secundaria y aquellos sectores indgenas que tuvieron igual acceso fueron
considerados igualmente mestizos en te rminos culturales. La castellanizacio n
avanzo del 65 % en 1940 al 80% en 1961, pero el analfabetismo se redujo ma s en la
costa (27%) que en la sierra (56%) en el mismo periodo, coloca ndose por encima de
esa cifra los departamentos de Apurmac (76%), Ayacucho (71%), Huancavelica
(70%), Cusco (66%) y Puno (64%). Estas abultadas cifras no tenan que ver solo con
un menor avance de la educacio n en la sierra, sino tambie n con la mayor
propensio n a migrar de las personas que tienen mayores niveles educativos. El
analfabetismo, adema s, era mayor en las mujeres que en los hombres: dos de cada

60
Contreras 1996: 24-25.
61
Portocarrero 1959: 60s Contreras 1996: 37.
 35

tres analfabetos eran mujeres en 1961. En general, los campesinos muestran menor
intere s en educar a las hijas que a los hijos por razones culturales.

3. La poltica de reconocimiento

El gobierno del general Velasco Alvarado transformo el bilingu ismo de estrategia

educativa en una poltica de reconocimiento del mundo andino, cuya lengua,
cultura y derecho el Estado reconoca dentro de la comunidad poltica nacional.
Cua l es la diferencia entre una estrategia educativa y una poltica de
reconocimiento en el tratamiento del mundo andino?

Tres parecen ser las diferencias fundamentales. En primer lugar, el reconocimiento

oficial del quechua haca posible que dicho idioma fuera ma s alla de la escuela y se
extendiese a la justicia y a otras a reas del Estado con las que la poblacio n andina
quechuahablante poda establecer una determinada relacio n. En segundo lugar, la
utilizacio n del quechua era, como el mismo Arguedas lo reconoca, una estrategia de
educacio n y de homogeneizacio n cultural no forzada, esto es, era una forma de
lograr la castellanizacio n por me todos no impositivos. En tercer lugar, el
velasquismo no pretenda un pas castellanizado sino un pas bilingu e.

La ley 21156 de 1972 estableca que, a partir de abril de 1976, la ensen anza del
quechua era obligatoria en todos los niveles de educacio n de la repu blica y que a
partir del primero de enero de 1977 el Poder Judicial deba adoptar las medidas a
fi n de que las acciones judiciales en las cuales las partes sean solo de habla quechua
se realicen en ese idioma. La ley encargaba asimismo a los ministerios de Guerra,
Marina y Aerona utica el cumplimiento de la ley y al Ministerio de Educacio n, la
preparacio n y edicio n de diccionarios, textos, manuales y otros documentos para el
pleno cumplimiento de la ley.

Cuando se promulgo la ley, un poco ma s de 3 millones de un total de 11

millones 800 mil peruanos hablaban quechua, pero se buscaba que la ensen anza
del quechua fuera obligatoria para todos los peruanos con la finalidad de
construir una nacio n bilingu e. El bilingu ismo presentaba, sin duda, muchas
dificultades, las ma s importantes de las cuales eran la acelerada castellanizacio n del
mundo andino, la diversidad dialectal del quechua y, sobre todo, la resistencia del
mundo criollo hispanohablante a aprender el quechua. Incluso los mismos
quechuahablantes identificaban la educacio n con la castellanizacio n y retiraban a
sus hijos de la escuela porque no mostraban progresos en el aprendizaje del
castellano. Estas diversas dificultades y resistencias sirvieron de pretexto para que
el general Morales Bermu dez derogara la ley de reconocimiento del quechua y del
 35

mundo andino.

Pese a las grandes aspiraciones del proyecto, los recursos econo micos dedicados al
sector educativo no estuvieron a la altura de esa ambicio n. En efecto, ellos no se
incrementaron en forma significativa con respecto a los gastos reales de 1968
(24.5%), salvo los an os 1972 y 1973 en los que el gasto real ascendio a 29.07% y a
29.71% respectivamente. En la segunda fase del gobierno militar, el gasto pu blico
descendio a un promedio del 20.0o% y en la de cada del ochenta la cada fue
drama tica, a menos del 10% del presupuesto nacional. En realidad, la educacio n
comienza a perder prioridad, si se analiza el gasto pu blico, a partir de 1968:

Tomado como base 100 ese ao base, los gastos por alumno bajan a 43 en 1984.
Esta dramtica reduccin ha significado profesores mal remunerados y poco
motivados para mejorar su magisterio, colegios que comienzan a derruirse sin
haber sido nunca terminados o, en todo caso, ausencia general de servicios de
mantenimiento y reparacin. Cuestionada su utilidad econmica, vista con
sospechas como una incubadora de radicalismo poltico, la educacin, an
cuando conserve la expectativa popular, tiende a ser abandonada por el Estado y
las clases dominantes. Falto de orientacin y de apoyo econmico, el sistema
educativo pierde coherencia y sentido. En este contexto de vaco normativo la
posicin de los maestros resulta cada vez ms autnoma para decidir los
contenidos y orientacin ideolgica de la enseanza. Dado que en la mayora de
los centros educativos estatales los alumnos no estn en la capacidad econmica
de adquirir textos escolares, la influencia de estos se ejerce solo en tanto ellos son
internalizados por los maestros que se ven en la necesidad de, literalmente, dictar
la clase para que esta sea acopiada en los cuadernos, improvisndose as textos
que muchas veces no tienen ni el desarrollo ni el rigor requeridos.62

Pese a la disminucio n del gasto pu blico y al deterioro de la educacio n, los

estudiantes de primaria aumentaron de un poco ma s de dos millones en 1968 a casi
tres millones en 1980 y a tres millones y medio en 1985, los de secundaria de casi
medio millo n a ma s de un millo n y a un millo n trescientos, y los universitarios de
73 mil a 177 mil y a 242 mil en los mismos an os. El analfabetismo se redujo de 27%
en 1972 al 18% en 1981 y al 13% en 1993. Estos cambios han generado un perfil
educativo de los peruanos en el que la primaria y la secundaria tienden a
equilibrarse y la universitaria crece en forma muy acelerada por encima del 10% de
la poblacio n posescolar.63

4. La cholificacio n: de campesino-indgena a cholo y a ciudadano

62
Portocarrero 1989: 60-61

63
Contreras 1996: 37s Portocarrero 1989: 58.
 35

Casi es un consenso hoy en las ciencias sociales que, desde los an os cincuenta, la
poblacio n indgena inicio un camino cultural propio que Anbal Quijano ha
llamado la cholificacio n64 y que, a diferencia de las dos estrategias estatales
anteriores, fue una opcio n de los mismos campesinos indgenas. Se trata de una
estrategia de aproximacio n - de tensio n entre la integracio n y la conquista- a lo
que hoy existe como una comunidad poltica nacional, redefiniendo su propia
identidad indgena sin asumir totalmente la identidad de la cultura criolla
occidental, sino dando lugar a una identidad nueva: el cholo. El mo vil principal de
esta opcio n ha sido lo que Carlos Iva n Degregori ha llamado el mito del progreso y
los caminos utilizados han sido principalmente los movimientos campesinos, la
demanda y la extensio n de la educacio n en las localidades rurales, el comercio y la
migracio n voluntaria a las ciudades a partir de los an os cincuenta.

En efecto, una de las corrientes ma s importantes que incrementaron el caudal de la

ciudadana fue la transformacio n del indio en campesino-indgena, primero, y de
campesino-indgena en ciudadano, despue s. La primera transformacio n fue un
proceso de larga duracio n generado por la conquista y la Colonia que
transformaron un imperio organizado como el incaico en una clase campesino-
indgena.65 La segunda es un proceso ma s corto que comenzo en la de cada del
cincuenta del siglo XX y que consistio en la evolucio n cultural, social y poltica del
campesino en general y del campesino-indgena, en particular, hacia una nueva
condicio n cuyo punto terminal ha sido un nuevo ciudadano de origen campesino.

Varias han sido las principales rutas que recorrieron los campesinos para
desembocar en la conquista de la ciudadana: los movimientos campesinos,
sobre todo de aquellos que vivan en relaciones de servidumbre, las
migraciones rural-urbanas, el mercado y el cambio cultural impulsado por el
alfabetismo, el incremento del nivel educativo y el consumo creciente de
medios de comunicacio n social. Estas rutas se abrieron cuando el campo
tradicional dominado por el gamonalismo entro en un proceso de descomposicio n
debido principalmente a la centralizacio n de la autoridad estatal y al desarrollo del
mercado interno, procesos que tuvieron lugar despue s de los an os cincuenta. Gracias
a estos procesos, el campesinado-indgena no se encapsulo en s mismo
convirtie ndose en movimiento indgena, como en otros lugares de Ame rica Latina,
sino que se lanzo a buscar y organizar nuevas alternativas de vida social, la ma s
importantes de la cuales ha sido la conquista de las principales ciudades del pas.66
Todas estas rutas implicaron un cambio econo mico y social - expresado en
diversas opciones ocupacionales tanto campesinas como urbanas-, otro de cara cter
64
Quijano 1967.
65
Spalding 1974s Lo pez 1979.
66
Degregori 1993.
 35

sociopoltico -el tra nsito de siervo a ciudadano-, pasando por un cambio de

identidad: de campesino-indgena a cholo.

Ha sido Anbal Quijano, sino el primero, uno de los primeros socio logos que presto
especial atencio n a lo que e l llamo la emergencia del grupo cholo en la sociedad
peruana. Quijano sen alo que el contexto de este feno meno era una sociedad de
transicio n de la sociedad tradicional a una sociedad que buscaba ser moderna
gracias al proceso de industrializacio n. La cholificacio n misma que toca a un sector
importante de la masa indgena es, para Anbal Quijano, una cultura de transicio n,
como lo es el acriollamiento que afecta a una parte de la poblacio n indgena y chola y
como lo es tambie n la modernizacio n que toca a la sociedad en su conjunto,
principalmente a los criollos. El punto terminal o la comunidad poltica y cultural a
la que se llegue depende de las fuerzas sociales, polticas y culturales y de los
proyectos que logren establecer un nuevo sistema institucionalizado y estable de
dominacio n social.

A partir de los an os cincuenta comienza a emerger en el Peru un sector de la

poblacio n que se diferencia al mismo tiempo de la poblacio n indgena y de la
occidental, en te rminos de ciertas caractersticas externas fa cilmente visibles, y de
elementos psicolo gico-sociales ma s sutiles. Este sector nuevo, que los antropo logos
comenzaron a llamar cholo,

[] se desprende de la masa del campesinado indgena y comienza a

diferenciarse de ella adoptando o elaborando ciertos elementos que
conforman un nuevo estilo de vida, integrado tanto por elementos de
procedencia urbano-occidental, como por los que provienen de la cultura
indgena contempornea. El fenmeno de la cholificacin es un proceso en el
cual determinadas capas de la poblacin indgena campesina, van
abandonando algunos de los elementos de la cultura indgena, adoptando
algunos de los que tipifican la cultura occidental criolla, y van elaborando con
ellos un estilo de vida que se diferencia al mismo tiempo de las dos culturas
fundamentales de nuestra sociedad, sin perder por eso su vinculacin original
con ellas.67

Lo que diferencia a los cholos de los otros grupos e tnicos es el desempen o de ciertos
roles -obrero de minas, alban il, chofer, pequen o comerciante, mozo, sirviente,
jornalero agrcola-, el bilingu ismo, una vestimenta occidentalizada, el
alfabetismo y un nivel elemental de educacio n, la migracio n permanente y ciertos
patrones urbanos de consumo (relojes, radios porta tiles). Hacia los an os cincuenta,
los jo venes eran cholos, los adultos entraban en un proceso de cholificacio n y los

67
Qunano 1976: 19
 35

viejos se mantenan como indios. Los cholos ocupan una posicio n ambigua pues,
procediendo de la poblacio n indgena, tienden a diferenciarse de ella y,
asumiendo elementos de la cultura criolla, no se identifican con ella. La poblacio n
indgena, a su vez, los percibe semejantes a ella por la raza y la cultura, pero
distintos por las ocupaciones y el idiomas mientras los criollos los perciben
e tnicamente distintos, aunque se vinculan a ellos por las ocupaciones que
desempen an. Los cholos combinan criterios e tnicos con criterios de clase en su
propia constitucio n como grupo: Por una parte, los cholos resultan ser la capa ma s
alta de la poblacio n indgenas por la otra, es la parte de la poblacio n obrera o de las
capas bajas de la clase media rural o urbana, y en conjunto participa de ambas
caractersticas, en un conjunto no separable en la realidad.68

Esta ambigu edad comienza a ser superada en la medida que el grupo cholo toma
conciencia de que participa en una situacio n social comu n y se autoidentifica como
un grupo distinto de la poblacio n indgena y de los criollos. Anbal Quijano sen ala
que los principales canales de emergencia del grupo cholos son el Eje rcito, en el que
reciben educacio n y aprenden cierto roles ocupacionales nuevos y del que vuelven a
su comunidad como licenciados los sindicatos; en los que reciben cierto tipo de
entrenamiento para la accio n las organizaciones polticas, que difunden en el campo
elementos culturales provenientes del mundo urbanos y los clubes provincianos que
constituyen redes de apoyo y de adaptacio n de los migrantes a las ciudades.

Carlos Iva n Degregori ha sen alado que entre las de cadas de 1920 y 1960, y sobre
todo a partir de mediados de siglo, entre la mayora del campesinado el mito del
Inkarr haba empezado a ser reemplazado por el mito del progreso y que uno de
los caminos que haban descubierto para avanzar hacia e l era el mito de la escuela,
recogido y relatado en diversas ocasiones por Rodrigo Montoya: la ausencia de la
escuela, el no saber leer y escribir, aparecen en e l como sino nimos de oscuridad,
noche (tuta)s con la escuela y la alfabetizacio n se hace la luz, llega el da (punchau)
(Degregori 1986: 50-51). Adema s de la escuela, los campesinos se lanzan a la conquista
del futuro y del progreso a trave s del comercio, de algunos bolsones de trabajo
asalariado y de la migracio n a las ciudades. Esos diversos caminos a la modernidad
los ha conducido a la conformacio n de una nueva identidad en la que generalmente
han sacrificado la lengua y las vestimentas tradicionales, los dos principales signos
exteriores por los cuales los indios resultaban fa cilmente reconocibles y adema s
despreciados en tanto la discriminacio n es ma s cultural que estrictamente racial,
pero manteniendo y preservando la tradicio n de ayuda mutua y trabajo colectivo,
y algunas manifestaciones culturales, como la mu sica, el canto, la danza, la fiestas
patronales de los pueblos de origen, un cierto regionalismo, e incluso potenciando

68
Quiano 1996: 23
 35

la plasticidad de la familia extensa, los mecanismos de reciprocidad y el

pragmatismo y la versatilidad en el aprovechamiento de un ma ximo de pisos
ecolo gicos.69

Pero son las migraciones a las ciudades el factor ma s importante que ha

transformado tanto a las ciudades como a los migrantes mismos. Las ciudades han
sido transformadas en grandes laboratorios de democratizacio n y de peruanidad en
la medida en que en ellas se encuentran pobladores que nunca antes haban tenido
comunicacio n alguna -ni siquiera a trave s del mercado- ni haban tenido el
sentimiento de una comunidad ma s amplia. Gracias a la accio n de las ciudades, los
migrantes cambian de identidad: ellos dejan de ser indios o campesinos indgenas
para convertirse no en criollos urbanos, sino en cholos. El resultado final no es una
comunidad homoge nea y uniforme sino la unidad de lo diverso.

Algunos investigadores afirman que los migrantes no constituyen una identidad

propia sino que se someten a un proceso de acriollamiento y se integran
conflictivamente a la vida urbana sin que sus integrantes lleguen a establecer algu n
tipo de conocimiento y de comunicacio n:

Los criollos de El Terminal (La Parada) tienen una visin vaga de los limeos,
como si todos fueran de clase alta, mientras que la mayora de los miembros de la
clase alta amontonan a los serranos, acriollados, criollos y limeos pobres a la
categora de cholos. La mutua ignorancia, y la falta de contacto entre los dos
grupos, conducen a la ficcin de las diferencias raciales; as las barreras sociales
contra la movilidad se refuerzan.70

Los investigadores sociales ma s jo venes lo ven como un feno meno de exclusio n,

de discriminacio n y de desprecio,71 o como una identidad negada que conduce
generalmente al achoramiento, especialmente en los sectores juveniles72 los
investigadores ma s experimentados parecen ser tambie n los ma s optimistas pues
unos lo ven como la conquista de un espacio en la comunidad poltica y en la
ciudad,73 otros como un ensanchamiento de los ma rgenes de la sociedad y de las
instituciones modernas,74 un penetrante analista lo ha imaginado como un
laberinto en el que todos los caminos esta n entrecruzados y simulta neamente
bloqueados, casi75 y no ha faltado quienes lo han visto como un desborde popular

69
Degregori 1986: 52-53
70
Patch 1973: 77
71
Cosamalo n 1993: 279-284.
72
Acha 1993: 313-327.
73
Degregori y otros 1986s Golte y Adams 1987.
74
Franco 1990: 96.
75
Nugent 1992: 18.
 35

debido, por un lado, a una retraccio n acelerada de la presencia de las instituciones

de gobierno en las barriadas y barrios populares y, por otro, a las multitudes
movilizadas que tratan de sobrevivir y alcanzar seguridad por vas de la propia
iniciativa individual y colectiva, sin tomar en cuenta los lmites impuestos por las
leyes y las normas oficiales.76

Desde una perspectiva cultural, el Peru ha pasado de la polarizacio n colonial

entre lo criollo y lo indio a una dina mica ma s bien centrpeta del acriollamiento,
por un lado, y de la cholificacio n, por otro. Pese al racismo soterrado que au n
existe, esta despolarizacio n cultural que controla las fuerzas centrfugas hace
posible que el Peru tienda puentes crecientes entre los acriollados y los cholos
con la finalidad de conformar una comunidad diversa pero unida.

IV. Estado y ciudadana efectiva77

Los avances en la configuracio n de la ciudadana normativa han sido muy

significativos en el siglo XX. En el nivel normativo se ha eliminado todo tipo de
discriminacio n tanto en la Constitucio n como en los diversos tipos de leyes. Los
problemas actuales se centran principalmente en la conquista de una ciudadana
efectiva y en la plena vigencia de las garantas ciudadanas que ofrece el Estado.
Todos los peruanos y peruanas tienen los mismos derechos, pero no todos pueden
acceder a ellos y, sobre todo, no todos reciben las mismas garantas del Estado. El
diferente acceso efectivo a los derechos ciudadanos y a las garantas ha dado lugar a
ciudadanos de primera, de segunda y de tercera clases.

a. La ciudadana, al intentar desplegar su universalidad en sus tres

contenidos ba sicos -igual dignidad de todos expresada en el
reconocimiento de derechos iguales, pertenencia a la misma comunidad
poltica y participacio n en las mismas instituciones y el igual trato para
todos mediante las mismas leyes y reglas de juego- a trave s de la
homogeneizacio n de las diferencias y de las desigualdades de estatus y de
clase, ha generado sus propias desigualdades: los ciudadanos de primera, de
segunda y de tercera clases.

b. La ciudadana reduce, cuando no elimina, la desigualdad de estatus,

puede disminuir parcialmente las desigualdades de clase en lo que se
refiere a la distribucio n del ingreso, pero mantiene el patro n ba sico de
76
Matos 1984: 90-91.
77
Esta parte del artculo se basa en las ideas y la informacin de la tercera parte de mi libro
Ciudadanos reales e imaginarios. Los datos pertenecen al censo de 1993, al mapa de la pobreza de la
misma fecha y al referndum tambin del mismo ao.
 35

desigualdad clasista: la propiedad de los activos productivos, fsicos y

financieros. El desarrollo de los derechos civiles afecta la desigualdad de
estatus y en menor medida la desigualdad de ingreso si se tiene en cuenta el
derecho y la pra ctica de la organizacio n. En el caso peruano, el desarrollo de
los derechos polticos y sociales y sus respectivas pra cticas disminuye la
desigualdad de estatus, mantiene la desigualdad de clase -tanto en el
ingreso como en el patro n ba sico de desigualdad-, no genera fusio n de
clase o experiencias compartidas entre los miembros de las diversas
clases sociales ni reduce probablemente los resentimientos de clase.

c. La desigualdad social -tanto de estatus como de clase- determina un

acceso diferenciado al flujo de recursos y pra cticas ciudadanas. La
desigualdad de estatus incide particularmente en el acceso a los derechos
civiles y a las pra cticas individuales y auto nomas. La desigualdad de clase
incide particularmente en el acceso a los derechos sociales y al bienestar.

d. Existe, por un lado, una relacio n directa de la modernizacio n y la

democratizacio n de las regiones con los niveles alcanzados de ciudadana y una
relacio n indirecta de las mismas con las brechas y, por otro, una relacio n
inversa de la pobreza con los niveles logrados de ciudadana y una relacio n
directa con las brechas. En otras palabras, los departamentos ma s modernizados
y democratizados albergan a los ciudadanos de primera clase, esto es, tienen
tambie n ma s altos niveles de ciudadana y menores brechas en cambio, los
departamentos ma s pobres albergan a los ciudadanos de segunda y tercera
clases, esto es, tienen menores niveles de ciudadana y sus brechas son ma s
amplias.

Con la finalidad de medir los niveles alcanzados por la ciudadana, he asumido,

no una perspectiva unilateral, sino que he tratado de integrar las tres perspectivas
que permiten tener una mirada relativamente integral de la ciudadana, tal como lo
sugirio Marshall en su ce lebre conferencia de 1949 en la Universidad de Cambridge.
Pero, a diferencia de Marshall, lo que aqu se pretende medir no son los derechos
sino las prcticas ciudadanas en el plano civil, poltico y social.78

78
Para cuantifcar la ciudadana civil se han utilizado tres variables que tienen que ver con la autonoma
de las personas: el porcentaje de los trabajadores asalariados con respecto a la poblacin
econmicamente activa (PEA)s el porcentaje de los trabajadores familiares no remunerados y la tasa de
dependencia eco- nmica. El porcentaje de trabajadores familiares no remunerados y la tasa de
dependencia econmica pretenden medir algunas trabas que presenta la sociedad tradicional en la
formacin de la ciudadana civil. Para medir la ciudadana poltica se han utilizado algunas variables
clsicas que utilizan la ciencia poltica y la sociologa electoral: la participacin polticas la participacin
efectivas y la abstinencia electoral. Para medir lo que Marshall llama la ciudadana social, se ha
tomado un conjunto de variables que tienen que ver con la salud, la educacin, la vivienda y el empleo.
 35

1. Niveles de ciudadana efectiva: 79 los ciudadanos de primera, segunda y tercera

clases.

En te rminos normativos, todos los peruanos en tanto ciudadanos tienen los mismos
derechos y responsabilidades, pero en te rminos reales no tienen igual acceso a los
mismos. El 44% son ciudadanos de primera que viven en el 8% de los distritos, el
26% que viven en el 24% de los distritos son ciudadanos de segunda y el 30% que
viven en el 68% de los distritos son ciudadanos de tercera. Los distritos de los
ciudadanos de primera se encuentran en las grandes ciudades, los de los ciudadanos
de segunda son los distritos pobres de las ciudades grandes y medianas, y los de los
ciudadanos de tercera se encuentran en la sierra, sobre todo en la sierra sur, y en la
selva.

MAPA 1. Peru : niveles de ciudadana por distritos, 1993

La salud y la educacin siguen siendo derechos sociales reconocidos por el Estado. En cambio, la
vivienda, que era reconocido como un derecho en la Constitucin de 1979, dej de serlo en la
Constitucin de 1993. Algo parecido ha sucedido con el empleo, algunos de cuyos elementos como la
estabilidad laboral eran derechos reconocidos en la Constitucin de 1979 y han dejado de serlo en la de
1993. Como se puede ver, las variables que pretenden medir las diversas dimensiones de la ciudadana
son muchas y heterogneas. Ello no obstante, las diversas mediciones de la ciudadana exigen uniformar,
en la medida de lo posible, esas variables para obtener los resultados buscados. Una forma de lograrlo es
mediante la construccin de ndices. Con esa fnalidad, se elaboraron deciles a partir de cada una de las
variables, se ponderaron esos deciles con valores que iban de 10 a 1 teniendo en cuenta su carcter
positivo o negativo en relacin con cualquiera de las dimensiones de la ciudadana y se sumaron los
valores de cada distrito para obtener los niveles de ciudadana.
79
Para la construccin de los ndices de ciudadana efectiva y de las brechas, ver la tercera parte y el
anexo metodolgico de mi libro Ciudadanos reales e imaginarios.
 35

REL. ALTA
MEDIA
BAJA
MUY BAJA

1.1 Las brechas ciudadanas: el desigual acceso a la ley

a) La brecha de gnero

Existe, sin duda, una brecha de ge nero, pero ella no es tan alta como se presuma. En
efecto, el 19.3% de la poblacio n que vive en el 44.7% de los distritos esta sometido a
una relativamente alta y mediana brecha de ge nero. La mayora de la poblacio n
(46.1%) que vive en el 44.5% de los distritos experimenta solo una baja brecha de
ge nero y el 34.7% que vive en el 10.8% de los distritos tiene una brecha de ge nero
muy baja y extremadamente baja
 35

Los distritos que presentan una mayor brecha de ge nero se encuentran en la sierra
y en la selva y los distritos que muestran menores brechas de ge nero esta n
principalmente en la costa. Existe una relacio n inversa entre los niveles de
ciudadana y las brechas de ge nero. Los distritos con mayores niveles de ciudadana
presentan menores brechas de ge nero y, por el contrario, los distritos con menores
niveles de ciudadana presentan ma s altas brechas de ge nero. Esta relacio n inversa
no es, sin embargo, muy alta (r.377)

b) La brecha regional
Los ma s altos niveles de ciudadana se hallan en la costa: 313 de los 369 distritos que
ella tiene y de los 558 distritos que tienen esa condicio n en todo el pas. De los 1,097
que tiene la sierra, 985 distritos con 5241,738 habitantes presentan altos niveles de
pobreza y bajos (591), muy bajos y extremadamente bajos (268) niveles de
ciudadana, y solo 126 distritos con 2523, 623 habitantes tienen niveles medios de
ciudadana. La selva presenta una situacio n parecida. De los 288 distritos con
2929,968 habitantes que tiene dicha regio n, 262 distritos con un poco ma s de dos
millones de habitantes se ubican en altos niveles de pobreza y solo cinco tienen bajos
niveles de pobreza. La mayora de los distritos de esta regio n (211) tiene un nivel
bajo de ciudadana y solo 54 distritos con un poco ma s de un millo n de
habitantes presentan niveles de ciudadana relativamente altos y medios. En la costa
sucede lo contrario. De los 369 distritos con ma s de doce millones de habitantes que
ella tiene, 313 distritos con el 83.8% de habitantes de la regio n presentan altos
niveles de ciudadana. Un nu mero significativo (106) de distritos con cerca de
nueve millones de habitantes tiene bajos niveles de pobreza en esta regio n.
En resumen, la brecha regional de la ciudadana es clara. La costa presenta los ma s
bajos niveles de pobreza y los ma s altos niveles de ciudadana, mientras que la
sierra y la selva muestran los ma s altos niveles de pobreza y al mismo tiempo los
niveles ciudadanos bajos, muy bajos y extremadamente bajos.
 35

1 Callao 6 - - - 6
1 Lima 51 50 58 5 164
R. ALTO 1 Arequipa 17 40 42 8 107
1 Moquegua 6 6 8 - 20
1 Tacna
2 Ica 4
19 12
19 10
4 1- 26
43
MEDIO 2 Madre de Dios - 2 7 - 9
2 Tumbes 3 9 - - 12
3 Junn 5 53 60 5 123
3 La Libertad 13 17 33 15 78
BAJO 3 Lambayeque 3 26 2 2 33
3 Pasco - 11 13 3 27
3
4 Ucayali
Amazonas -- 2
13 9
64 1
6 12
83
4 Ancash 3 28 106 25 162
MUY BAJO 4 Loreto - 6 33 6 45
4 Piura 7 31 22 4 64
4
5 San Martn
Apurimac -- 26
2 47
33 3
41 76
76
5 Ayacucho - 2 41 64 107
5 Cajamarca - 16 94 15 125
EXT. BAJO 5 Cusco 1 11 67 27 106
5 Huancavelica - 2 42 37 81
5 Hua nuco - 4 31 38 73
TOTAL 138 420 898 308 1,764
 35

* Los deciles 9 y 10 son irrelevantes porque representan el 0.6% de los distritos y el

0.2% de la poblacio n, motivo por el cual han sido incluidos junto a los deciles 7 y 8 (7-
10 = muy bajo).
 35

c) La brecha rural-urbana

La relacio n entre la ciudad y el campo de los u ltimos treinta an os es parecida a la

existente entre la costa y la sierra. Entre ellos existe un mayor acercamiento
comunicativo y cultural y al mismo tiempo una mayor distancia econo mica y social.
El proceso de urbanizacio n ha sido muy acelerado en todas las regiones, especialmente
en la costa. El crecimiento veloz de las ciudades acompan o y desbordo al proceso de
industrializacio n de los an os cincuenta en adelante, dando lugar a la creciente
informalidad urbana. El rezago del campo con respecto a la ciudad se puede percibir
tambie n en las brechas ciudadanas que existen entre ellos.

De los 249 distritos que ocupan el nivel ma s alto de la poblacio n rural con cerca de
dos millones de habitantes, 135 tienen un nivel bajo de ciudadana, 98 un nivel
muy bajo, 15 un nivel medio de ciudadana y uno un nivel relativamente alto. En
cambio, de los 207 distritos con cerca de 11 millones y medio de poblacio n que
ocupan el nivel ma s bajo de poblacio n rural, o sea, que albergan porcentajes
menores de poblacio n rural, 170 de ellos con una poblacio n de 11337,922
habitantes tienen un nivel de ciudadana relativamente alto y medio, 29 un nivel
bajo y 8 un nivel muy bajo. De los 955 distritos (con un poco ma s de seis millones de
habitantes) que presentan altos porcentajes de poblacio n rural, solo 117 distritos con
alrededor de 800 mil habitantes tienen niveles relativamente altos y medios de
ciudadana. La mayora de ellos tienen niveles bajos y muy bajos de ciudadana.
Existe, pues, una relacio n inversa entre la condicio n rural de los habitantes y el nivel
de ciudadana que alcanzan: a ma s poblacio n rural, menos ciudadana, y a menos
poblacio n rural, ma s niveles de ciudadana.

d) La brecha tnica

El 18.0% de los distritos con el 6.8% de la poblacio n ocupa el nivel ma s alto de la

brecha e tnica, mientras el 36.3% de los distritos y de la poblacio n ocupa el nivel ma s
bajo de dicha brecha. En realidad, la mayor parte de los distritos y de la poblacio n
ocupan los niveles ma s bajos de la brecha e tnica, lo que concuerda con las
caractersticas culturales y lingu sticas del Peru actual, que es un pas de cholos y de
criollos. En realidad, la brecha e tnica en la actualidad no es tan alta como en 1940, an o
en el que ma s del 31% de la poblacio n era monolingu e quechua y 6% era monolingu e
aymara. A medida que pasa el tiempo esta brecha se reduce, pues la poblacio n se
castellaniza aceleradamente. Significa esto que la discriminacio n e tnica y el
racismo tienden a desaparecer en el Peru actual? No necesariamente. Pero es posible
que ellos tiendan a disminuir dada la abrumadora mayora de mestizos y cholos
que son ciudadanos y que escalan las cumbres del poder econo mico y poltico. La
extensio n de la ciudadana en el Peru lograra en algu n momento que la demografa
densamente mestiza y chola se imponga en la poltica. Si ello sucede, estaremos
entonces frente a una democracia que no solo sera una forma libre de gobierno sino
tambie n un tipo igualitario de sociedad.
 35

e) La brecha social

La brecha social entre los ciudadanos puede ser establecida de diversas

maneras. Una de ellas, intrnseca a la constitucio n misma de la ciudadana, es el
establecimiento de las diferencias ciudadanas provenientes del diferente acceso a
los derechos sociales. Si se sigue este criterio, solo el 2% (35) de los distritos que
tienen, sin embargo, el 16.4% de la poblacio n (ma s de tres millones setecientos mil
habitantes) ocupan el nivel ma s alto de ciudadana social, y el 5.5% de los distritos
con el 28.9% de la poblacio n ocupa el segundo nivel ma s alto de ciudadana. Los
distritos que ocupan los deciles ma s bajos de ciudadana social (9 y 10) alcanzan al
1.7% de los distritos del pas que tienen el 0.9 % de la poblacio n. Existe sin duda una
brecha social, pero esta no es muy profunda en la mayor parte de los distritos y
de la poblacio n. Los distritos que ocupan los niveles bajos de ciudadana social
constituyen el 24.4% de los distritos con el 12.3% de la poblacio n, cifras que, sin
embargo, son notoriamente ma s altas si se las compara con los correspondientes
niveles de ciudadana civil y poltica.

V. El Estado y los tipos de ciudadana80

80
Esta parte del artculo utiliza la encuesta realizada por IMASEN en 1997 a pedido del IDS
 35

.
En el Peru y en Ame rica Latina no existe solo el ciudadano liberal. Existen tambie n
otros tipos de ciudadanos como producto de la coexistencia y la combinacio n de varias
matrices culturales: el patrimonialismo, el comunitarismo, el republicanismo y el
liberalismo. La cultura liberal postula al individuo como la realidad primordial, no
acepta la nocio n de comunidad poltica o solo le otorga un sentido instrumental,
sostiene que el Estado tiene un papel complementario y afirma que el fin de la
poltica es el logro del intere s general que es la suma de los intereses particulares. Los
comunitaristas, en cambio, afirman que el individuo solo es una utopa y que e l
existe en la medida que integra la comunidad que es la realidad primordial, postula
un rol activo del Estado cuyo papel es garantizar la armona de las partes que
conforman la comunidad poltica y sostiene que el fin de la poltica es el bien comu n
que pertenece, no a los individuos, sino a la comunidad misma. El republicanismo
defiende el bien comu n, aun a costa del sacrificio de los intereses particulares, postula
la virtud cvica, la ciudadana activa, la moderacio n y la austeridad y se expresa
institucionalmente como re gimen representativo. El patrimonialismo es la
apropiacio n privada de lo pu blico y su administracio n como un asunto privado
apelando a un derecho. Basadre sostena que en el Peru exista el satanismo que es una
especie de patrimonialismo impuesto por la fuerza o el capricho.

1. Estatistas a pesar del Estado

La relacio n real e imaginada de los peruanos con el Estado es muy contradictoria. Al

mismo tiempo que lo perciben lejos de sus intereses y de sus aspiraciones, y en ese
sentido poco representativo, lo demandan para que atienda sus necesidades ma s
sentidas, tales como la seguridad, pistas y veredas, salud, empleo y la instalacio n de
servicios ba sicos. En la encuesta de 1997 realizada por IMASEN a pedido del
Instituto Democracia y Socialismo (IDS), el 75% de los peruanos piensa que la
presencia del Estado debe ser mayor en su localidad y solo el 19% afirma que es
suficiente. Los que exigen ma s Estado le demandan una mayor asistencia social
(19.5%), la creacio n de centros de trabajo (12%), la instalacio n de agua, desagu e, luz,
alumbrado (11.5%), la construccio n de pistas (9.9%), el otorgamiento de ma s
seguridad (8.3%), la construccio n de obras pu blicas (8.1%), el apoyo a la salud
(6.6%), el apoyo a la educacio n (5.3%), el arreglo de los colegios (4.2%), el apoyo
financiero (4.8%), la fiscalizacio n de los municipios (4.6%) y otras actividades en
menor medida. Estas demandas varan segu n el nivel de educacio n, el ingreso y la
clase social. A medida que ma s se desciende en la escala social, mayor es la demanda de
Estado.

y la encuesta realizada por IECOS-UNI a fnes del 2004 a pedido de la Biblioteca Nacional del
Peru .
 35

2. Comunitaristas, estatistas y liberales.

En la sen alada encuesta de IMASEN y en otra de la UNI, realizada a pedido de la

Biblioteca Nacional del Peru en diciembre del 2004, se pregunto a los encuestados
la misma pregunta sobre las dos funciones ma s importantes del Estado. En las
dos encuestas, la mayora de los ciudadanos contesto que la funcio n ma s
importante era lograr que todas las familias tengan ingresos suficientes (ver
cuadro 4) y que la otra funcio n ma s importante era, tambie n en las dos
encuestas, lograr que haya unio n entre todos los peruanos (ver ese mismo
cuadro). Pese a que las dos funciones son sen aladas como importantes, en la
encuesta del 2004 hay un ligero descenso. A los ciudadanos81 que contestaron las
dos funciones sen aladas al mismo tiempo se les denomino estatistas
comunitaristas.82 Ellos son la mayora en la encuesta de 1997 (45.4%) y ocupan el
81
La pregunta se aplic, en ambas encuestas, a mayores de 18 aos.
82
ndice de tipos de ciudadana. Preguntas 48a (Cul es la primera funcin del Estado?) y 48b (Cul
es la segunda funcin del Estado?). Solo se consideran los casos que tienen respuesta en ambas
preguntas (a y b)s de no ser as, el caso no clasifca (no sabe / no opina) y no se considera como parte
del ndice.
 35

segundo lugar en la encuesta del 2004 (38.1%), como puede verse en el cuadro 6.
En el polo opuesto se ubican los ciudadanos que piensan que la primera funcio n
ma s importante del Estado es hacer que funcione la competencia para que las
personas consigan ingresos (7.6% en 1997 y 11.5% en 2004) y que la segunda
funcio n ma s importante del Estado es garantizar la libertad individual (7.7%
y 8.0% respectivamente). Los ciudadanos que postulan simulta neamente estas
dos funciones del Estado pueden ser llamados liberales puros. Ellos son pocos:
3.1% en 1997 y 4.9% en el 2004.

Entre estos dos polos se encuentran dos tipos de ciudadanos que combinan y
demandan funciones del Estado aparentemente opuestas. Un tipo intermedio
que sostiene que la principal funcio n del Estado es lograr que todas las familias
tengan ingresos suficientes y que la segunda funcio n ma s importante es hacer
que funcione la competencia para que las personas consigan ingresos o
garantizar la libertad individual. Aquellos ciudadanos que sostienen tanto la
funcio n distributista -competitivista (opcio n del mercado) como la funcio n
distributista-liberal (proteccio n de la libertad) pueden ser llamados
estatistas liberales. Ellos demandan ma s Estado para que cumpla una funcio n de
distribucio n con la ciudadana y al mismo tiempo postulan la vigencia del
mercado o la proteccio n de la libertad. En 1997, los estatistas liberales eran la
segunda mayora (43.1%) y ocuparon el primer lugar en el 2004 (46.4%). Esto
significa que se ha producido un pequen o cambio cultural en el Peru en estos
u ltimos an os y que la cultura mayoritaria combina el estatismo83 con el
liberalismo. Otro tipo intermedio de ciudadana postula que la primera funcio n
ma s importante del Estado es lograr que haya unio n entre todos los peruanos
y que la segunda funcio n ma s importante es la defensa de la vigencia del
mercado o la proteccio n de la libertad. Los ciudadanos que postulan el
comunitarismo y al mismo tiempo la competencia econo mica y el liberalismo
poltico pueden ser denominados comunitaristas liberales. En 1997
alcanzaron el 8.4% y en el 2004 llegaron al 10.6% de los ciudadanos.

83
El estatismo, en realidad, es una variante de tradicio n cultural comunitarista. Ver Alfred
Stepan.
 35

Existe un cierto nivel de asociacio n entre la demanda de un determinado tipo de

funciones del Estado (estatistas, comunitaristas, de competencia econo mica, de
liberalismo poltico) o de combinaciones de estas con el nivel educativo, el nivel
de ingreso y la clase social. Los ciudadanos estatistas comunitaristas tienen
 35

menores niveles de educacio n y de ingreso y tienden a pertenecer a los estratos

sociales populares y pobres. Los liberales y los que tienen algu n componente
liberal en su cultura poltica, por el contrario, tienen un ma s alto nivel educativo
y de ingreso y pertenecen a los estratos medios y altos. Los estatistas liberales se
reclutan de entre las diversas clases y estratos sociales.

Existe una relacio n positiva entre los tipos de ciudadanos y el nivel

educativo. Los comunitaristas estatistas tienen un menor nivel educativo pues
se concentran en los niveles de educacio n primaria y en la secundaria
incompleta. Los comunitaristas liberales han estudiado principalmente
secundaria incompleta, la secundaria completa y la te cnica incompleta. Los
estatistas liberales y los liberales han alcanzado los ma s altos niveles
educativos: la educacio n superior. Existe igualmente una relacio n positiva entre
los tipos de ciudadanos y el nivel de ingreso. Los liberales y los estatistas tienen
mayores niveles de ingreso, mientras los comunitaristas estatistas y los
comunitaristas liberales tienen los ma s bajos niveles de ingresos. Los
comunitaristas estatistas y los estatistas liberales viven predominantemente en los
distritos con alto nivel de pobreza y bajo nivel de ciudadana, mientras los
liberales y los comunitaristas liberales viven en los distritos con menores niveles
de pobreza y con mayor nivel de ciudadana.

3. Desigualdad ante la ley y falta de igualdad de oportunidades

Los ciudadanos demandan diversos tipos de derechos (civiles, polticos y

sociales)al Estado, pero este, pese a que ha reconocido a muchos de ellos,
 35

despliega polticas inadecuadas para atenderlos. La mayora de estos derechos,

tanto los que tienen que ver con la igualdad ante la ley como los que tienen que
ver con la igualdad de oportunidades, no esta n garantizados.

Los tipos de ciudadana constituyen un mirador importante para analizar un

conjunto de caractersticas de la ciudadana en el Peru . Esos tipos, en efecto, son
factores explicativos (variables independientes) del nivel de conocimiento, de la
afectividad y de la evaluacio n de derechos, obligaciones y garantas del sistema
poltico, esto es, de la cultura poltica en la perspectiva analizada por Almond y
Verba.84 Los ciudadanos estatistas comunitaristas son los que conocen menos
los derechos, las obligaciones y las garantas del Estado. Ellos evalu an y se
comprometen ma s con derechos y valores materialistas (salud, educacio n,
vivienda, empleo, seguridad), relegando a un segundo plano a los valores
posmaterialistas85 (libertades, calidad de la vida, autoexpansio n del yo). El
derecho a la vida y el respeto a la dignidad humana, en cambio, son compartidos
por todos los tipos de ciudadanos. Esta percepcio n probablemente este vinculada
a la experiencia trauma tica del terrorismo, a partir de la cual todos los
peruanos aprendimos a valorar la vida y a asumir una posicio n e tica universal
en su defensa. Los tipos de ciudadanos que albergan un componente liberal tienen
un mayor nivel de conocimiento, de obligaciones y de garantas estatales que los
comunitaristas estatales y valoran y tienden a comprometerse ma s con los valores
y derechos posmaterialistas que con los materialistas.

Todos los tipos de ciudadanos perciben un alto nivel de desigualdad (ma s

del 90% en las dos encuestas sen aladas) ante la ley entre ricos y pobres, blancos y
cholos, limen os y provincianos, con educacio n y analfabetos, y hombres y mujeres,
y una falta de garantas estatales que pongan en vigencia la igualdad ante la ley.86
Los ciudadanos comunitaristas perciben que existe una mayor desigualad de
oportunidades en el Peru . Ellos creen que el Estado garantiza poco o nada el
acceso a la seguridad, a la salud y al empleo. El 43.6% piensa que la educacio n esta
poco garantizada y el 28% que lo esta s el 51% cree que el empleo no esta
garantizado y el 31% que esta poco garantizados el 51.8% siente que la seguridad
no esta garantizada y el 35% que esta poco garantizadas y el 44.2% que la salud esta
poco garantizada y el 34.9% que no lo esta .

84
Ver Almond y Sidney 1963, parte I, cap. 1 y parte V, cap. 15. Ver tambie n Almond y Verba
1989, cap. I.
85
Un ana lisis de la brecha cultural entre los pases del Norte y los del Sur en te rminos de
valores materialistas y posmaterialistas puede verse en Inglehart 1998.
86
En este conjunto de desigualdades ante la ley, la desigualdad entre los hombres y las
mujeres es percibida como menor que las otras.
 35

El tipo de ciudadanos determina asimismo las razones atribuidas al acceso a los

derechos ciudadanos. Los comunitaristas estatistas tienden a atribuir el
fundamento de sus derechos al hecho de ser hijos de Dios, mientras los ciudadanos
cuya cultura tiene algu n componente liberal tienden a encontrarlo
principalmente en el hecho de compartir la naturaleza humana y, en segundo
lugar, en el hecho de ser peruanos. El tipo de ciudadana esta asociado
tambie n a las actitudes de los ciudadanos frente a los desafos que les presenta la
vida. Los ciudadanos comunitaristas estatistas creen que para salir adelante en la
vida es necesario tener fe en Dios, contar con el apoyo y la unidad de la familia, de
los amigos y contactos, tener suerte y recibir el apoyo de la poltica econo mica de
los gobiernos. En cambio, los ciudadanos cuya cultura tiene un componente
liberal creen que para salir adelante en la vida, hay que basarse en el trabajo, el
esfuerzo personal, la educacio n y la lectura.

El tipo de ciudadanos esta asociado igualmente a las percepciones de los niveles de

inclusio n y de exclusio n ciudadana, del grado de eficacia y de representatividad
del Estado y de las instituciones polticas, y de los niveles de vulnerabilidad
social. El tipo de ciudadana explica, en gran medida, el tipo de democracia
preferida por los peruanos. Los ciudadanos comunitaristas estatistas prefieren la
democracia plebiscitaria en la que el buen lder juega un papel central. Los
otros tipos de ciudadanos, en cambio, tienden a preferir los tipos de democracia
que tienen un cara cter representativo, liberal y un mayor nivel de
institucionalizacio n.87

87
En las dos encuestas aludidas se construyo un ndice de tipos de democracia a partir de las
diversas respuestas a la pregunta: cua les son las caractersticas ma s importantes de una
buena democracia? Los tipos de democracia resultantes fueron: la democracia plebiscitaria-
deliberativas la democracia plebiscitaria-participativas y la democracia de base que se apoya
en la participacio n y en la deliberacio n y en la que esta ausente el lder. En la encuesta del
2004 se valora los partidos y la democracia representativa.
 35

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