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3538
Conpes
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
Repblica de Colombia
Departamento Nacional de Planeacin
MHCP
DNP-DIES-SC
I. INTRODUCCIN.......................................................................................................................................2
II. ANTECEDENTES ......................................................................................................................................2
III. JUSTIFICACIN........................................................................................................................................6
A. Justificacin General ...................................................................................................................................6
B. Justificacin de la Fuente de Financiacin Seleccionada ............................................................................8
IV. DESCRIPCIN DEL PROGRAMA...........................................................................................................9
A. Objetivo .......................................................................................................................................................9
B. Componentes ...............................................................................................................................................9
C. Costos del Programa..................................................................................................................................11
D. Programacin de Desembolsos..................................................................................................................11
E. Esquema Operativo .................................................................................................................................12
V. RECOMENDACIONES ...........................................................................................................................13
1
I. INTRODUCCIN
II. ANTECEDENTES
Este proceso de participacin privada, inici hacia principios de los aos 90 con la liquidacin de
entidades pblicas y la privatizacin de parte de la banca y de las empresas industriales y comerciales del
Estado 1 . Posteriormente, en el transcurso de la dcada de los 90, se prosigui con la incorporacin del
sector privado en la construccin, operacin y mantenimiento de la infraestructura pblica del pas, en
particular, mediante las concesiones de la infraestructura de transporte 2 , la apertura del mercado en la
1
Se destaca la liquidacin de Empresa Puertos de Colombia (Colpuertos) y Ferrocarriles Nacionales de Colombia; as como la
privatizacin del Banco Tequendama, Banco del Comercio, Banco de los Trabajadores y Banco de Colombia, entre otros.
2
Fueron adjudicadas las concesiones viales Cartagena Barranquilla, Santa Marta Riohacha Paraguachn, Neiva - Espinal
Girardot, Siberia La Punta El Vino, Los Patios La Calera Guasca Briceo Sop El Salitre, Malla vial del Meta, y
Desarrollo vial del norte de Bogot, entre otras; as mismo, fueron adjudicadas las concesiones de las sociedades portuarias de
Buenaventura, Cartagena, Santa Marta, Barranquilla y Tumaco.
2
prestacin de servicios de telecomunicaciones 3 y la venta de acciones de empresas del sector de energa 4 .
En este proceso, el esfuerzo del Gobierno fue apoyado por la banca multilateral con el Programa de
Apoyo al Proceso de Participacin Privada y Concesin en Infraestructura - Primera Etapa (PPCI I) 5 ,
cuyos resultados contribuyeron al cumplimiento de las metas trazadas en los Planes de Desarrollo y
sirvieron de insumo para la formulacin de las polticas del sector, plasmadas en los documentos
CONPES del periodo 1996-2004 y en los lineamientos de las entidades encargadas de la regulacin y
supervisin.
3
Se destacan la entrada al mercado del servicio de telefona mvil celular, la concesin de los canales nacionales de televisin
abierta y la apertura del mercado de larga distancia a nuevos operadores.
4
Sobresalen las ventas de acciones en la Central Hidroelctrica de Betania, la Central Termoelctrica de Cartagena, la Central
Termoelctrica de Tasajero, la Central Hidroelctrica de Chivor, y en la Empresa de Energa del Pacfico, entre otras.
5
Contrato de Prstamo BID 927/OC-CO por US$12.5 millones y Contrato de Prstamo BIRF 4138-CO por US$12,5 millones; el
aporte local fue de US$ 8 millones.
6
Contrato de Prstamo BID 1594/OC-CO por US$5 millones; el aporte local fue de US$2.15 millones.
3
propiciado la participacin del sector privado en el desarrollo de la infraestructura fsica del pas.
Desde el inicio de la primera etapa del Programa, se ha logrado una creciente participacin de la
inversin privada en el desarrollo de infraestructura. En particular, entre 2005 y 2006 la inversin privada
en infraestructura represent cerca del 4% del PIB, superando a la inversin pblica en estos ltimos
aos; tal como se destaca en la grfica 1, donde puede observarse el comportamiento de la inversin en
infraestructura durante el perodo 2002-2006, a travs del sector pblico y del sector privado, incluyendo
las inversiones adelantadas en los subsectores de petrleo, carbn y minera.
GRAFICA 1
INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA
25 5,0%
Billones de pesos de jun-08
20 4,0%
8,8
7,8
15 3,0%
% PIB
10 2,0%
6,0 5,8
5,2 12,8 14,4
5 1,0%
5,7 7,3
5,3
0 0,0%
2002 2003 2004 2005 2006
GRAFICA 2
INVERSIN PRIVADA EN INFRAESTRUCTURA EXCLUYENDO
PETRLEO, CARBN Y MINERA
4,0
Billones de pesos de junio de 2008
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Comunicaciones AO
Transporte Energa
Fuente: DNP-DIES
Buena parte de la evolucin favorable de las citadas inversiones se debe a la mediacin del
Programa, a travs del cual se ha logrado atraer, de manera directa mediante la financiacin de estudios
de preinversin y la estructuracin de proyectos, inversin en infraestructura por cerca de US$11.000
millones 7 . Esta cifra asciende a US$13.300 millones 7 , si se incluyen las inversiones atradas en los
proyectos estructurados sin la financiacin del PPCI, en los que el DNP ha dado apoyo tcnico mediante
la participacin de los especialistas que han hecho parte del Programa.
7
Cifras en USD de 2008.
5
Entre los proyectos financiados a travs del Programa cabe destacar: en el sector de energa, la
definicin del modelo concesional de las Zonas No Interconectadas (ZNI); en telecomunicaciones, la
elaboracin del Plan Nacional de Servicio Universal 1999-2009, el apoyo a la renegociacin de los
convenios de riesgo compartido de TELECOM, la asesora para la concesin de los Servicios de
Comunicacin Personal (PCS) y la emisin y colocacin de acciones de la Empresa de
Telecomunicaciones de Bogot S.A. E.S.P.; en materia de transporte, la estructuracin del esquema de
participacin privada en el Sistema de Informacin para el Registro nico Nacional de Trnsito y
Transporte (RUNT), la estructuracin de las concesiones de los Aeropuertos Alfonso Bonilla Aragn de
la ciudad de Cali y ElDorado de Bogot, el apoyo en la estructuracin de diversas concesiones viales y el
diseo conceptual de plataformas logsticas en Colombia; y en transporte urbano, el apoyo a la
estructuracin de los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) de Bogot, Cali, Barranquilla,
Cartagena, Bucaramanga, Pereira y Ccuta, y los estudios de preinversin y estructuracin de los
Sistemas Estratgicos de Transporte Pblico (SETP) en 12 ciudades intermedias.
III. JUSTIFICACIN
A. Justificacin General
La poltica del Gobierno Nacional contenida en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-2010
Estado Comunitario: desarrollo para todos, plantea la generacin de un mayor crecimiento y apertura de
la economa hacia mercados externos, y establece como meta el aumento del crecimiento promedio a una
6
tasa mnima del 5% anual. Se proyecta reducir el desempleo al 8,8%, para lo cual la inversin deber
elevarse del 21,8% del PIB al 26,1% en 2010, se espera un crecimiento del empleo a una tasa promedio
del 3,1% y de la productividad a una tasa de aproximadamente 0,5% anual. El PND establece medidas y
programas para que los colombianos tengan mayor igualdad de oportunidades y acceso a un conjunto
bsico de servicios sociales. As mismo, da especial relevancia a la tarea reformadora del Estado, a la
provisin de buenos servicios, y a la asignacin eficiente y equitativa de recursos.
Para conseguir las metas planteadas, el pas an requiere de un esfuerzo significativo en inversin
para el desarrollo y modernizacin de su infraestructura. Dadas las limitaciones fiscales para suplir los
requerimientos en materia de inversin en este sector y ante la necesidad de incrementar los niveles de
eficiencia y cobertura en la prestacin de los servicios asociados, resulta necesario continuar promoviendo
la participacin del sector privado en los mismos. Con este propsito, se busca perfeccionar los
mecanismos existentes e impulsar nuevas iniciativas de participacin privada.
7
Los retos actuales incluyen el ajuste y desarrollo de marcos de poltica y regulacin; el apoyo
tcnico para facilitar las condiciones para la provisin de mejores estudios y proyectos que dimensionen
adecuadamente las necesidades de infraestructura; el apoyo a estructuraciones que incluyan el desarrollo
de nuevos instrumentos financieros para hacer concesiones de largo plazo atractivas para inversionistas
institucionales; el apoyo financiero para lograr una mayor vinculacin privada a nivel sub-nacional; y el
fortalecimiento institucional de los diferentes sectores.
Ante los retos planteados, es relevante la importancia que tiene para el pas un programa de
promocin de la inversin privada de la naturaleza del PPCI, no slo por la financiacin directa de
estructuraciones de proyectos especficos, sino por la oportuna disponibilidad de recursos para financiar
las actividades de preinversin en sectores econmicos determinados, que puede originar una expansin
significativa del flujo de capitales privados hacia ellos.
Teniendo en cuenta que los resultados del Programa, enfocado inicialmente hacia los sectores de
transporte, transporte urbano, energa, telecomunicaciones y agua y saneamiento, han sido sobresalientes
en sus primeras etapas, es fundamental capitalizar los logros alcanzados, dando continuidad a los
programas y lneas de actividades impulsados durante la primera y la segunda etapa (en actual ejecucin)
y ampliando la cobertura del Programa para incluir otros sectores que demandan la construccin de
infraestructura fsica y que pueden beneficiarse con la entrada de actores privados. Es as, como la tercera
etapa del Programa pretende incorporar adems de los sectores tradicionales de infraestructura, los
sectores de salud, educacin, atencin integral a la primera infancia y justicia, para optimizar al mximo
los recursos destinados a ellos y lograr mejoras en calidad y aumento de la capacidad de los servicios
prestados, a travs de la vinculacin del sector privado.
La ejecucin satisfactoria y los resultados obtenidos en la primera y segunda etapa del Programa,
as como la profundizacin de la agenda y programas sectoriales se debe, en gran medida, al compromiso
del Gobierno Nacional as como al acompaamiento de la Banca Multilateral, tanto en la provisin de
recursos como en el soporte tcnico prestado.
Desde el punto de vista tcnico la Banca Multilateral contribuye con el fortalecimiento de las
instituciones al permitir: i) el acceso a asesora internacional especializada en infraestructura y
participacin privada; ii) la transferencia de tecnologa blanda a nivel nacional y subnacional; iii) la
8
rplica de experiencias exitosas a nivel internacional, y iv) la continuidad en el uso de buenas prcticas en
el desarrollo del Programa. En materia de financiacin, se destaca la asistencia de la Banca Multilateral a
travs de cooperaciones tcnicas complementarias a los programas sectoriales y la facilitacin del acceso
a recursos de financiamiento para los proyectos por parte de los inversionistas.
A. Objetivo
Los objetivos especficos del programa son: (i) continuar con el proceso de consolidacin y
fortalecimiento de la capacidad tcnica e institucional de las entidades de poltica, regulacin y
supervisin en los sectores de infraestructura contemplados 8 , as como del marco regulatorio de dichos
sectores; y (ii) apoyar la estructuracin tcnico-econmica, financiera y/o legal de procesos de
participacin privada en los sectores de infraestructura.
B. Componentes
8
Transporte, transporte urbano, energa, telecomunicaciones, agua y saneamiento bsico, salud, educacin atencin
integral a la primera infancia, y justicia.
9
Las actividades estarn agrupadas en tres componentes de inversin: (1) Estudios tcnicos,
consultoras, y preparacin y seguimiento de proyectos; (2) Fortalecimiento institucional y operacin del
Programa; y (3) Auditora, evaluacin e imprevistos. A continuacin se presenta una breve descripcin de
cada uno de los componentes:
iii) Evaluaciones Sectoriales: Con este subcomponente se busca determinar los impactos y
lecciones aprendidas de proyectos especficos financiados durante las etapas anteriores del Programa, as
como realizar evaluaciones sectoriales que identifiquen las actividades necesarias para facilitar la
participacin privada en nuevos sectores.
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Infraestructura y Energa Sostenible -DIES del DNP como organismo encargado de disear polticas
pblicas para la participacin privada en infraestructura y concesiones. A travs de este componente se
financiarn los gastos de administracin y coordinacin del Programa.
3. Auditora, Evaluacin e Imprevistos (US$ 200.000) que tiene como objetivo financiar
la auditora del Programa, su evaluacin y actividades imprevistas en desarrollo de la ejecucin del
Programa.
El costo total del Programa ser de US$14.185.000, o su equivalente en otras monedas, que en su
totalidad sern financiados por la Banca Multilateral. Los costos estimados del Programa se desglosan en
el Cuadro 1.
CUADRO 1
COSTOS DEL PROGRAMA (EN US$)
COMPONENTE Total %
D. Programacin de Desembolsos
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CUADRO 2
CRONOGRAMA PREVISTO DE DESEMBOLSOS (US$ MILES)
E. Esquema Operativo
Con el fin de institucionalizar en el DNP la ejecucin del Programa, recogiendo las lecciones y
capitalizando la experiencia adquirida durante la implementacin de la primera y segunda etapa, el
Organismo Ejecutor ser el Departamento Nacional de Planeacin, a travs de la Direccin de
Infraestructura y Energa Sostenible -DIES-. As mismo, el DNP ser el administrador del Programa y
ejecutor directo de los recursos y de las actividades inherentes a la contratacin de los estudios y/o
asesoras. Para este propsito, el DNP aportar la estructura institucional, legal y tcnica necesaria para la
ejecucin del crdito, dentro del marco del Sistema de Gestin de Calidad de la entidad.
Para ejecutar los componentes del Programa, cada ao el DNP elaborar un Plan Operativo Anual
-POA-, que contendr los proyectos y estudios a ejecutar en el ao siguiente, para lo cual contar con el
apoyo del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. La priorizacin y seleccin de las actividades a ser
incluidas en los POA se realizar en coordinacin con los potenciales beneficiarios con base en criterios
especficos que servirn para la seleccin estratgica de las actividades a ser financiadas con recursos del
Programa, de acuerdo con los siguientes lineamientos: a) impacto, b) participacin, compromiso y aporte
de recursos por parte de las entidades beneficiarias, y c) grado de articulacin con las estrategias
sectoriales y de participacin privada del Gobierno Nacional.
Para apoyar la labor de supervisin y seguimiento de los contratos, se contar con el soporte de
Comits Tcnicos para cada contrato. En los casos en que los estudios y/o asesoras se desarrollen con
entidades beneficiarias, tanto del orden nacional como territorial, el DNP coordinar las acciones para
incentivar su apoyo y compromiso; en particular, en lo que concierne a: i) la elaboracin de los trminos
de referencia, ii) la evaluacin de las propuestas y iii) su participacin en los Comits Tcnicos para el
seguimiento de los contratos.
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El Programa contar as mismo con mecanismos de inspeccin, auditora, supervisin y
evaluacin en la adquisicin de bienes y servicios para garantizar que los recursos de crdito sean
utilizados atendiendo los principios de economa, transparencia, eficacia y eficiencia, y solamente para los
propsitos para los cuales fueron proporcionados.
V. RECOMENDACIONES
1. Emitir concepto favorable para que la Nacin gestione y contrate un emprstito externo con la
Banca Multilateral hasta por US$14.185.000, o su equivalente en otras monedas, destinado a
financiar el Programa Apoyo al Proceso de Participacin Privada y Concesin en Infraestructura
-Tercera Etapa (PPCI III), de acuerdo con las condiciones financieras que defina el Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico.
2. Establecer como Organismo Ejecutor del Programa al Departamento Nacional de Planeacin -
DNP, a travs de la Direccin de Infraestructura y Energa Sostenible DIES.
3. Encargar al MHCP elevar consulta a la Banca Multilateral a fin de procurar que el emprstito
externo aplique bajo la Facilidad en Moneda Local.
4. Encargar al DNP priorizar, dentro de su techo de marco de gasto, los recursos para la ejecucin
del PPCI III.
5. Encargar al DNP divulgar y coordinar con las entidades beneficiarias y dems instancias los
proyectos a realizar dentro del Programa, a fin de evitar duplicidad de inversiones y de esfuerzos
por parte de las diferentes entidades.
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