Documento de Trabajo:

Elementos centrales y aspectos crticos del Proyecto de Ley de Universidades

del Estado (Boletn N 11.255-04)
12 de junio de 2017

Como es sabido, los ltimos dos aos del gobierno de Michelle Bachelet han estado marcados por la
discusin de la reforma en educacin superior, en su fase legislativa. En dicho contexto, uno de los
aspectos postergados ha sido el establecimiento de una poltica y un marco normativo claro respecto de
las instituciones estatales, aspecto que finalmente fue apartado del proyecto de ley de educacin
superior e ingresado a trmite como una iniciativa legislativa distinta.

Dicha iniciativa finalmente ha visto formalmente la luz pblica tras la firma y posterior presentacin del
Proyecto de Ley sobre Universidades del Estado (viernes 2 y martes 6 de junio, respectivamente). Desde
el Grupo de Educacin de la Fundacin Nodo XXI trabajamos la presente minuta con el objeto de ofrecer,
en un primer momento, un breve resumen respecto de los principales contenidos del proyecto de ley;
para luego identificar los principales aspectos crticos del mismo, situando en un lugar especial las
limitaciones y dificultades que tiene el proyecto como est presentado en lo que respecta a las
posibilidades de expansin y masificacin de una Nueva Educacin Superior Pblica gratuita y de
calidad.

A. Resumen del Proyecto de Ley

I. Disposiciones generales

El proyecto parte por establecer la naturaleza jurdica de las Universidades del Estado como rganos
autnomos. A su vez, define el contenido de la autonoma universitaria en tres dimensiones, (i)
acadmica; (ii) administrativa; y (iii) econmica; junto con determinar el rgimen jurdico de estas
instituciones dentro de la Administracin del Estado. Asimismo, se regula la particularidad de su misin y
los principios distintivos que fundamentan y dirigen su quehacer.

Por ltimo, en este ttulo se reconoce expresamente el rol que debe asumir el Estado con sus
Universidades, fomentando la excelencia de acuerdo a las necesidades del pas, con una visin
sistmica.

II. Normas comunes a las Universidades del Estado

En este ttulo se determinan las reglas bsicas y comunes que deben incorporar las Universidades del
Estado respecto de su gobernanza. En concreto, se establecen como rganos superiores de gobierno de
estas instituciones al Consejo Superior (cuya integracin ser revisada ms adelante), al Rector o
Rectora y al Consejo Universitario. La Contralora Universitaria, en tanto, ser el rgano responsable del
control y la fiscalizacin interna.

A su vez, se incorporan disposiciones que buscan permitir una gestin administrativa y financiera ms
expedita y eficiente, por medio de un rgimen especial en aspectos tales como la contratacin para el
suministro de bienes muebles y servicios 1, la posibilidad de permitir (bajo ciertas condiciones) la licitacin
privada o trato directo para proyectos o actividades del quehacer universitario 2, la exclusin de la
aplicacin de la Ley de Proteccin de los Derechos del Consumidor respecto a las actividades de las
Universidades (salvo en lo relativo al Derecho a Retracto de los estudiantes), y la liberacin del trmite
de toma de razn ante la Contralora General de la Repblica para los actos de las Universidades
Estatales3 (sin perjuicio de las facultades de control posterior de la Contralora).

Asimismo, se sealan las normas legales y especiales que deben regir a los acadmicos y funcionarios
no acadmicos de las Universidades del Estado, quienes detentan la calidad de empleados pblicos,
sujetos al Estatuto Administrativo. Sin embargo, se excluye a estas instituciones de la restricciones a la
contratacin a contrata del Estatuto Administrativo, de no exceder la contratacin en esta modalidad el
20% de los empleados pblicos. A su vez, el proyecto establece criterios mnimos para la carrera
acadmica y funcionaria en las instituciones.

III. Coordinacin de las Universidades del Estado

Se establecen normas que promovern la accin coordinada de las Universidades del Estado, a fin de
que puedan colaborar, por un lado, con los diversos rganos del Estado que as lo requieran y, por otro
lado, entre s, como tambin con otras instituciones de educacin. En este marco, el Ministerio de
Educacin podr solicitar a las Universidades del Estado que elaboren crecimiento de su oferta
acadmica con el objetivo de apoyar el desarrollo estratgico del pas y sus regiones.

La colaboracin entre las Universidades del Estado y con otras instituciones de educacin tiene como
objeto promover la conformacin de equipos interdisciplinarios; promover la movilidad de docentes y
estudiantes; propender al crecimiento equilibrado y pertinente de su oferta acadmica, acorde con sus
Planes de Desarrollo Institucional; colaborar con el Ministerio de Educacin en los procesos de
reubicacin de estudiantes de instituciones que cierren; impulsar programas de inclusin; entre otros
(Artculo 40).

Finalmente, el proyecto crea formalmente un Consejo de Coordinacin de Universidades del Estado,

presidido por el Ministro o Ministra de Educacin, y que tendr un carcter consultivo orientado a
promover la accin articulada de las instituciones universitarias estatales.

IV. Financiamiento de las Universidades del Estado

El proyecto mantiene el instrumento de financiamiento de las Universidades del Estado llamado

"Convenio Marco Universidades Estatales", cuyos montos sern establecidos en la Ley de Presupuestos
del Sector Pblico de cada ao, y los que no podrn ser inferiores a los de la Ley de Presupuestos del

1 El proyecto establece que la contratacin para el suministro de bienes muebles y servicios se celebrarn por regla general por
medio de concurso pblico y de acuerdo a las normas de la Ley 19.886 de Bases de Contratos Administrativos de Suministro y
Prestacin de Servicios (Artculo 26). Sin embargo, se excluye de la aplicacin de la citada ley los convenios que celebren las
instituciones con organismos pblicos de la Administracin del Estado o entre s, as como los contratos con personalidades
jurdicas extranjeras para el suministro de bienes muebles necesarios que no puedan ser adquiridos en Chile (Artculo 27).
2 Se permite la licitacin privada o trato directo para aquellos contratos, incluidos los crditos, que se requieran para proyectos o
actividades del quehacer universitario en que la utilizacin del procedimiento de licitacin pblica ponga en riesgo la oportunidad,
finalidad y eficacia de la actividad o proyecto, resguardandose la publicidad, transparencia, igualdad de trato y no discriminacin
arbitraria en dichos procedimientos (Artculo 28).
3 Con excepcin de los siguientes: (i) la adquisicin y enajenacin de bienes inmuebles, (ii) las operaciones de endeudamiento o
crdito que comprometan el patrimonio como hipotecas y gravmenes y (iii) Los contratos para suministro de bienes muebles y de
servicio sobre 20.000 UTM (Artculo 32).
ao 2016. Los criterios de distribucin de estos recursos sern fijados mediante un decreto del Ministerio
de Educacin, suscrito adems por el Ministro de Hacienda.

Asimismo, se establecen las normas sobre el objetivo, la finalidad y la gestin del Plan de
Fortalecimiento que se implementar para las Universidades del Estado, que es de carcter transitorio y
cuyos recursos ascienden a $150.000.000, distribuidos anualmente en las Leyes de Presupuestos del
Sector Pblico, por un lapso diez aos. Para la aprobacin, supervisin y seguimiento de las iniciativas y
proyectos, se crea un Comit del Plan de Fortalecimiento, compuesto por el Ministro de Educacin y 5
rectores.

V. Disposiciones Finales

Se exige a las Universidades del Estado que cuenten con una poltica de propiedad intelectual e
industrial, se regula el rgimen de contratacin de servicios especficos sobre la base de honorarios o
contrato de trabajo, y se establece el procedimiento para que acadmicos extranjeros desarrollen
actividades en dichas Universidades.

Adicionalmente, se modifica la Ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del

Estado, de tal modo de excluir a las Universidades del Estado de las normas relativas a la organizacin y
funcionamiento de los rganos de la administracin del estado; el Estatuto Administrativo y la Ley de
Proteccin sobre Derechos de los Consumidores, con el fin de armonizarlas con el presente proyecto de
ley.

VI. Artculos Transitorios

Se establecen, entre otras materias, los plazos para la adecuacin de los estatutos de las Universidades
del Estado, la interpretacin de lo que se debe entender como primer perodo del cargo de Rector para
efectos de su reeleccin, y el plazo para dictar el decreto supremo que crear el Consejo de
Coordinacin de Universidades del Estado.

B. Aspectos crticos del Proyecto de Ley.

I. Aspectos preliminares:

En el diagnstico que realiza el proyecto de ley, por medio de su mensaje, se identifica la relevancia de
que el Estado tome un rol ms activo, como responsable de asegurar la Educacin Superior para que se
constituya como un derecho social. En ese sentido, se habla de recuperar y explicitar el rol del Estado
por medio del fomento de la excelencia de sus Universidades, lo que estara vinculado con lo ms
preciado de nuestra tradicin republicana.

Sin embargo, no se analiza ni desarrolla en ningn momento el estado actual de las Universidades del
Estado, ni tampoco sobre la disminucin progresiva de su participacin en la matrcula del sistema de
educacin superior durante las ltimas dcadas, la cual ha permitido que ste se encuentre configurado
como uno hegemnicamente privado, caro, segregado, lucrativo y de baja calidad. Tan solo existe una
breve alusin, a propsito de la modernizacin neoliberal, sobre la reduccin del gasto pblico en
Educacin Superior, y la proliferacin de instituciones privadas sin adecuada regulacin. Esto permite
comprender, cmo se desarrollar ms adelante, la ausencia de una vocacin de transformacin
profunda del sistema, en cuanto a la configuracin del mismo.
Asimismo, el proyecto en comento, tal y como ocurri con el Proyecto de Ley de Educacin Superior y la
Indicacin Sustitutiva que lo reemplaz, no hace alusin en ningn momento al concepto de Educacin
Pblica. Esto parece ser una decisin deliberada por mantener la indefinicin del sistema al respecto, lo
cual resulta especialmente paradjico al tratarse de una iniciativa dirigida hacia el sistema de educacin
superior estatal.

En el mismo sentido anterior, tambin cabe resaltar que el proyecto en su denominacin y a lo largo de
todo su articulado habla de Universidades Estatales, estableciendo as un marco regulatorio para el
sistema universitario estatal, pero no necesariamente para otro tipo de instituciones como los Centros de
Formacin Tcnica actualmente en formacin. Aquello se vuelve ms incierto cuando, de hecho, se
establece como parte de las funciones de las Universidades del Estado el vincular sus acciones con los
Centros de Formacin Tcnica estatales (Artculo 40, punto g.)

Todo esto implica una falta de definicin de Red Pblica, que se ponga en el centro del sistema, como
motor de calidad e integracin social. En efecto, las posibilidades de coordinacin quedan reducidas a
las actuales Universidades del Estado, quedando as excluidas de la Red Pblica tanto los Centros de
Formacin Tcnica Estatales, como tambin las actuales instituciones laicas del Consejo de Rectores (U.
Austral, de Concepcin y Tcnica Federico Santa Mara). Estas ltimas, si bien jurdicamente son
instituciones privadas, se trata de planteles cuyo contexto de origen responde a la inquietud de las
intelectualidades locales de la poca ante un Estado cuyo rol en la educacin superior an era muy
incipiente, y cuyo quehacer siempre se ha entendido sometido a la deliberacin democrtica de la
sociedad y colaborador con la funcin pblica.

II. Gobierno de las Universidades Estatales: Autonoma y Democracia

Como mximo rgano de Gobierno de las Universidades Estatales se crea un Consejo Superior con 9
miembros, distribuidos de la siguiente forma (Artculo 10):

3 miembros nombrados por el Presidente o Presidenta de la Repblica.

3 representantes nombrados por el Consejo Universitario (ver ms abajo)
El Rector o Rectora
2 profesionales de destacada trayectoria y de reconocido vnculo profesional con la Regin
donde la Universidad tiene su domicilio. No especifica cmo se eligen estos representantes,
dejndolo al arbitrio de los estatutos de cada institucin.

La implementacin de un Consejo Superior de estas caractersticas plantea una seria amenaza a la

autonoma de las universidades estatales. El hecho de que 5 de sus 9 miembros del medio externo a la
Universidad, sumada a la opacidad respecto al nombramiento de los representantes regionales, abre
peligrosamente la puerta a que muchas instituciones en la prctica terminen intervenidas por el
Gobierno de turno, al ser una Junta Directiva con una mayora de control externo la encargada de tomar
decisiones de carcter estratgico tales como el presupuesto de las instituciones, su plan de desarrollo,
entre otras funciones (Artculo 13).

De manera complementaria a lo anterior, el proyecto adems establece la figura de un Consejo

Universitario, cuya denominacin podr variar de acuerdo a los estatutos de cada Universidad (Artculo
18), y que sera el equivalente al actual Senado Universitario de la U. de Chile. Estos Consejos debern
incorporar en su composicin a representantes de los distintos estamentos de la institucin de acuerdo
al nmero y a la proporcin que definan sus estatutos (Artculo 18). El proyecto establece como umbral
mnimo de participacin de acadmicos en dicho Consejo el que sta no puede ser inferior a dos tercios.
No establece, en cambio, ningn tipo de umbral para estudiantes y trabajadores, con lo cual en la
prctica el proyecto no asegura efectivamente la participacin triestamental, supeditndola a la decisin
discrecional de cada institucin (o ms precisamente, de cada Consejo Superior).

El proyecto tampoco establece definiciones claras respecto de las funciones mnimas que debiese
cumplir este Consejo Universitario. Conforme al articulado, la funcin de este Consejo, adems, es la de
ejercer funciones consultivas y de proponer iniciativas al Rector o Rectora (Artculo 18), siendo adems
materia de cada institucin definir sobre qu materias tendr atribuciones este Consejo (Artculo 20). Sin
perjuicio de la necesaria autonoma que cada institucin debe tener para organizarse de la manera ms
adecuada a sus objetivos y orientaciones estratgicas, al no establecerse roles mnimos para estos
Consejos en la prctica se arriesga que en muchas instituciones su rol se reduzca a una posicin
testimonial, quedando con ello relegada a una expresin muy marginal la participacin de los distintos
actores de la comunidad de cada institucin en los destinos de stas.

III. Financiamiento de las Universidades del Estado

El proyecto establece como fuente de financiamiento permanente de las instituciones el Convenio

Marco, cuyo monto se se definir ao a ao en la Ley de Presupuestos (Artculo n 43), considerado
como mnimo la asignacin Convenio Marco Universidades Estatales ya existente en la Ley de
Presupuestos del ao 2016. Lo anterior representa un escenario de significativa inestabilidad para las
instituciones estatales, que vern ao a ao una fraccin considerable de sus presupuestos sujetos a la
negociacin parlamentaria de turno frente a cada Ley de Presupuestos.

Adems de lo anterior, se establecer un Plan de Fortalecimiento de estas instituciones por 10 aos

(Artculo 45). Este Plan de Fortalecimiento contemplar cerca de 150 mil millones de pesos, que se
distribuir anualmente en las Leyes de Presupuesto del Sector Pblico y ser financiado a travs de un
crdito con el Banco Mundial. Los recursos estarn orientados a la elaboracin de proyectos de
mejoramiento focalizados, en la lnea de lo que ha sido la iniciativa MECESUP, continuando as con una
lgica de competencia por recursos entre las propias instituciones estatales, que resulta antagnica con
la visin colaborativa e integrada de stas que se declara en el Mensaje del Proyecto.

De este modo, el financiamiento de las universidades estatales no experimentar con este Proyecto
cambios significativos en lo que ha sido la lgica predominante a este respecto durante las ltimas
dcadas4, marcada por el financiamiento a las instituciones como un componente minoritario de los
recursos fiscales que se desembolsan en educacin superior, y por la promocin dentro de ste de
mecanismos competitivos asociados a proyectos focalizados.

Aquello refuerza la comprensin del financiamiento en educacin superior que se ve reflejada con
claridad en la gratuidad del Proyecto de Ley de Educacin Superior, en tanto sta opera en la prctica
como un voucher al estudiante y no como una caracterstica institucional, que permita sentar las bases
de una Red de Educacin Superior Pblica, masiva y de calidad como componente mayoritario de la
matrcula, reemplazando as la actual hegemona del sistema masivo-lucrativo. Lamentablemente, una
transformacin de dichas caractersticas est lejos de las pretensiones reflejadas en este proyecto (y en
el de Educacin Superior), al menos en lo que respecta a la orientacin y priorizacin estratgica de los
recursos.

4 Ver ms detalles en Fundacin Nodo XXI (2015). Avanzar en educacin pblica sin recursos adicionales: Anlisis de las
tendencias centrales del financiamiento estatal a la educacin superior. Grupo de Estudios de Educacin, Fundacin Nodo XXI.
 IV. Condiciones Laborales

Si bien el proyecto de ley en su Artculo 33 resuelve la tensin respecto del estatus jurdico de los
funcionarios de las mismas, en favor de su calificacin explcita como empleados pblicos, el mismo
Artculo libera a las universidades de la obligacin (resguardada en la Ley N 18.834 sobre Estatuto
Administrativo) de que su proporcin de funcionarios a contrata no exceda el 20% de la dotacin total de
funcionarios. Con ello, en la prctica se legitima en las Universidades del Estado la muy recurrente
prctica de contratar en calidad de contrata a funcionarios que desempean labores permanentes, lo
que genera una profundizacin del trabajo precario al interior de las universidades, y que adems
constituye una ilegalidad de acuerdo a los Artculos 3 y 10 del Estatuto Administrativo, que definen
explcitamente el empleo a contrata como aquel de carcter transitorio que se consulta en la dotacin de
una institucin.

Otro aspecto que llama la atencin, en materia de condiciones laborales, lo entrega el Artculo 51 del
proyecto, el cual abre la posibilidad legal de que las Universidades puedan contratar bajo las normas del
Cdigo del Trabajo o bajo la modalidad de contratacin a honorarios la Contratacin de servicios
especficos. Esto, debido a que si bien pueden existir buenas razones para ello, dado que se permite
regularizar situaciones excepcionales que se dan dentro de las casas de estudios, es necesario regular
esta modalidad de tal modo que existan restricciones claras al respecto, pues de lo contrario podra
abrirse la puerta para que esta figura se acabe utilizando para suplir funciones esenciales y/o
permanentes de las universidades. A su vez, en cuanto a la contratacin por medio de Contrato de
Trabajo, es necesario, junto con restringir, regular los procedimientos a los que se sujetar esta
modalidad, para salvaguardar publicidad, transparencia, igualdad de trato y no discriminacin arbitraria
en dichos procedimientos.

C. Ambigedades en materia de expansin de la matrcula y reubicacin.

Desde la Fundacin Nodo XXI tenemos la conviccin de que una reforma a la educacin superior debe
tener como un eje central la reconstruccin de las instituciones pblicas, su articulacin en una red de
educacin superior pblica, y la expansin de su matrcula, para alcanzar una participacin mayoritaria
en la formacin de los futuros profesionales y tcnicos que el pas necesita. El objetivo es claro: superar
la masificacin ineficaz e injusta de mercado, que ha demostrado su fracaso y condenado a miles de
estudiantes y egresados al subempleo profesional y endeudamiento, con una masificacin eficiente y
democrtica de una nueva educacin pblica, que reconozca tambin la pluralidad cultural del pas y por
ende a los proyectos privados que colaboran con la funcin pblica.

Por cierto que tampoco es ste un camino suficiente por s solo, y debe necesariamente acompaarse de
una regulacin ms robusta que asegure educacin de calidad en todas las instituciones reconocidas por
el Estado y formas de cooperacin con las instituciones privadas que colaboren con la funcin pblica.
Tampoco es un camino que pueda recorrerse de un segundo a otro: es tal la extensin y profundidad de
la penetracin del sistema masivo-lucrativo en nuestro sistema de educacin superior, que una
transformacin que se proponga revertir dicha tendencia, necesariamente deber ser gradual.

Con todo, es un camino que es posible y necesario, que no compromete ni jurdica ni econmicamente
las posibilidades reales del pas5, y que se podra comenzar a andar a partir del marco regulatorio que se

5 Ver Fundacin Nodo XXI (2016). El Futuro es la Educacin Pblica: Diagnstico y propuestas para la construccin y expansin
de una Red de Educacin Superior Pblica sin recursos adicionales. Grupo de Estudios de Educacin, Fundacin Nodo XXI.
logre establecer en el actual debate de la reforma a la educacin superior en general y de las
instituciones estatales en particular. Lamentablemente, el proyecto de Universidades del Estado en
comento, si bien contiene elementos que podran contribuir a avanzar en la lnea de la conformacin y
masificacin de una nueva Red de Educacin Superior Pblica, el potencial de dichos elementos se
pierde en la actual formulacin, debido a la ambigedad con que se plantean. Particularmente, hay dos
aspectos que cabe sealar a este respecto:

I. Posibilidades de promover a travs de la cooperacin de las instituciones Estatales una

expansin planificada y colaborativa de la educacin pblica.

En lo que respecta a las posibilidades de crecimiento de su matrcula, establece que estas Universidades
deben propender a un crecimiento equilibrado y pertinente de su oferta acadmica, de conformidad a lo
previsto en sus respectivos Planes de Desarrollo Institucional (Artculo 40, punto e.). Adems establece
que el MINEDUC puede solicitar a las Universidades del Estado elaborar planes de crecimiento de su
oferta acadmica (Artculo 39).

Sin embargo, no establece la posibilidad de las universidades estatales de proponer coordinadamente

una estrategia de crecimiento, aspectos que s apareca como tal en las primeras minutas del Gobierno
sobre el contenido de este proyecto, pero que finalmente no trascendi al articulado propuesto. En esto
se observa con claridad la diferencia en el diagnstico antes expresada, donde no se conflicta la
composicin actual del sistema y su carcter hegemnicamente privado, caro, masivo, lucrativo y de baja
calidad.

Si bien, como fue sealado en el resumen del Proyecto, la iniciativa en su Artculo 40 un conjunto de
mbitos de colaboracin entre las Universidades del Estado, la ausencia de la posibilidad de proponer
una expansin planificada y articulada de la cobertura perpeta una visin atomizada del sistema de
educacin superior estatal, donde muchas veces se puede observar (por ejemplo) instituciones estatales
compitiendo entre s por estudiantes y proyectos en un mismo espacio territorial. En la prctica, esta
ausencia podra acabar dificultando la realizacin plena de la lgica de colaboracin que el propio
proyecto busca promover.

II. Colaboracin con reubicacin de estudiantes de instituciones cuyo reconocimiento sea

revocado.

El proyecto establece como parte de las funciones de las Universidades Estatales el Colaborar con
otras instituciones de educacin superior del Estado que requieran asesora en el diseo y ejecucin de
proyectos acadmicos e institucionales, y con aquellas instituciones estatales que presenten dificultades
en sus procesos de acreditacin (Artculo 40, punto h.).

Sin embargo, el Proyecto no establece de manera clara qu cabe entender concretamente por
colaborar en estos procesos. El riesgo que aquello implica es que la colaboracin se reduzca a la
mera compra de inmuebles, no involucrando aspectos como una apertura a la incorporacin de
estudiantes de esas instituciones y/o dotar al Estado de facultades expropiatorias de dichas instituciones,
orientaciones que resultan de crtica importancia en el contexto de una poltica decidida que apunte a
comenzar a revertir la masificacin injusta e ineficaz de mercado que ha tenido nuestro sistema de
educacin superior, y reemplazarla con una masificacin eficaz y democrtica de una Nueva Educacin
Pblica.
El fortalecimiento de la cobertura y las capacidades de la educacin pblica, orientado a hacer de sta el
pilar del sistema de educacin superior, adquiere especial relevancia y urgencia frente a la realidad
dramtica presente y futura de miles de estudiantes expuestos a quedar a la deriva luego del cierre de su
institucin. En aspectos como stos se juega la oportunidad para la educacin pblica de demostrar con
hechos su compromiso con el futuro del pas, y con ello la posibilidad de que Chile comience a asumir
una concepcin del rol del Estado menos estrecha que aquella que hemos acostumbrado desde los aos
80, una que sea capaz de entenderlo no como un mero subsidiario sino como garante del derecho a la
educacin.