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O BRASIL NO SISTEMA FINANCEIRO INTERNACIONAL

Funding Loans e Relaes com o FMI

1. Funding Loans
Introduo
No primeiro perodo de endividamento externo contnuo do Brasil, entre 1824 e 1931, foi
necessrio redefinir, em trs momentos, as condies de pagamento do servio da dvida: em 1898, no
auge da crise da primeira dcada republicana; em 1914, com a ecloso da Primeira Guerra Mundial; em
1931, durante a grande depresso. Nesses trs momentos, foram negociados grandes emprstimos de
consolidao (funding loans) com os credores.
At 1900, praticamente todos os emprstimos brasileiros foram lanados em Londres. Em 1914, os
emprstimos em libras esterlinas ainda representavam cerca de 85% do total, com o resduo
correspondendo a emprstimos franceses. Wall Street tornou-se, nos anos 1920, o mercado financeiro
mais importante para o Brasil e, no fim da dcada, os emprstimos em dlares representavam cerca de
30% do estoque da dvida.
A partir do fim da dcada de 1890, seguiram-se, com regularidade, crises de balano de
pagamentos e negociaes de funding loans. Esses sucessivos emprstimos de consolidao, em 1898, em
1914 e em 1931, permitiram o alvio imediato do servio da dvida externa, a soluo de crises de liquidez e
a retomada do endividamento externo no mdio prazo nos dois primeiros episdios. O funding loan de
1931 foi, entretanto, o primeiro passo de uma longa sequncia de negociaes que culminaram no acordo
permanente da dvida externa de 1943. Depois de 1931, os mercados financeiros internacionais privados
permaneceriam fechados para o Brasil por 35 anos.
Na dcada de 1930, o servio da dvida externa foi retomado em 1934, por meio do chamado
esquema Aranha, com vigncia prevista para quatro anos. Antes que se completasse esse prazo, o golpe de
1937 serviu de pretexto para o nico episdio de default completo por parte do governo central brasileiro
antes de 1987. Novo acordo temporrio passou a vigorar em 1940, batizado de esquema Souza Costa, e,
finalmente, em 1943, um acordo permanente equacionou o pagamento do servio da dvida externa
contrada at 1931.
Primeiro Funding Loan
A economia brasileira enfrentou dificuldades de balano de pagamentos na dcada de 1890, depois
que se esgotou o boom do Encilhamento. O montante da dvida externa havia aumentado
substancialmente no final do Imprio, tornando a economia vulnervel a choques externos. Caiu o saldo da
balana comercial e diminuiu a entrada de novos emprstimos. O resultado foi vertiginosa queda da taxa
de cmbio. A crise financeira do Brasil havia estimulado a busca de solues que atenuassem a crise
cambial. Campos Salles visitou a casa dos Rothschild durante a sua viagem ps-eleitoral Europa, ocasio
em que firmou a taxa de cmbio a ser levada em conta para determinao dos montantes para
recolhimento do meio circulante.
A emisso dos ttulos do funding loan abrangeria o servio de juros dos emprstimos externos
federais, bem como do emprstimo interno em ouro de 1879, e todas as garantias ferrovirias. A garantia
do emprstimo era a arrecadao das alfndegas do Rio de Janeiro e, subsidiariamente, as de outros portos
brasileiros. O Visconde de Ouro Preto, ltimo presidente do Conselho de Ministros imperial, condenou
taxativamente os termos da negociao do funding loan, especialmente, a obrigao de transferncia de
depsitos para incinerao por bancos estrangeiros e o compromisso de no lanar emprstimo pelo prazo
de durao do funding loan. O funding loan, por outro lado, sofreu fortes crticas de uma parte da imprensa
financeira londrina, que o classificou como arranjo confiscatrio, mas nada que se pudesse comparar s
crticas que se acumulariam no Brasil contra Murtinho e s consequncias de seu programa de estabilizao
sobre o nvel de atividade e o sistema financeiro, em especial, o impacto da significativa apreciao cambial
ocorrida.

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A crise financeira que se seguiu implantao do programa de estabilizao decorreu da forte
contrao monetria, agravada pelas dificuldades do Banco da Repblica, vtima de sua aposta na alta na
apreciao cambial. A crise bancria, rapidamente, alastrou-se, atingindo outros bancos brasileiros, e o
governo terminou por assumir o controle do Banco da Repblica, passo inicial do processo que levaria a sua
reconstruo como o novo Banco do Brasil, em 1905.
Entre 1900 e 1905, concomitantemente apreciao cambial, dobrou o saldo em circulao dos
emprstimos externos tomados pelo Brasil. Entre 1905 e 1913, na idade de ouro da Repblica Velha, esse
saldo dobrou novamente, e os emprstimos franceses, muitos deles de qualidade duvidosa, aumentaram
rapidamente sua participao no saldo total.
A janela de oportunidade que se abriu no mercado financeiro internacional permitiu significativo
aumento da dvida externa, tornando a economia brasileira, a exemplo de outras economias em
desenvolvimento, extremamente vulnervel a qualquer perturbao que afetasse fluxos de capital e
exportaes. A partir de 1912, o Brasil enfrentou uma sucesso de eventos que transformaram
radicalmente a posio do seu balano de pagamentos:
- O servio da dvida havia sido retomado a partir de 1909.
- As exportaes de caf reduziram-se com a queda de preos decorrente da venda de estoques
nos Estados Unidos, determinada pela justia norte-americana em deciso com base no Sherman Act.
- As exportaes de borracha caram rapidamente, em vista do impacto da entrada no mercado
mundial da borracha plantada asitica.
- Tornou-se difcil o lanamento de emprstimos brasileiros com a deteriorao poltica na Europa,
especialmente nos Blcs. O agravamento da situao internacional tornou invivel a continuao das
negociaes, que foram suspensas em 27 de junho, apenas um dia antes de a ustria-Hungria declarar
guerra Srvia.
Segundo Funding Loan
No incio de setembro, o Brasil, em seguida suspenso de pagamentos relativos ao servio da
dvida externa devidos a partir de 1 de agosto de 1914, comunicou casa dos Rothschild que estava
estudando as condies para oferecer um emprstimo de consolidao aos credores externos do governo
federal. O segundo funding loan seria garantido pelas receitas da alfndega do Rio de Janeiro e,
subsidiariamente, de todas as outras alfndegas da repblica. Seriam suspensas as amortizaes de todos
os emprstimos federais denominados em libras ou francos franceses at 1927 e os juros desses
emprstimos que vencessem entre 1914 e 1917 seriam refinanciados pelos novos ttulos. Ficavam vedadas,
por trs anos, a emisso e a garantia de novos emprstimos externos ou de emprstimos internos com
juros pagveis no exterior.
A partir de 1925, com a recuperao da economia e com o novo boom no mercado internacional de
capitais, houve, novamente, rpido aumento do endividamento externo pblico brasileiro, embora menos
significativo do que o ocorrido no incio do sculo. Tambm no caso dessa outra janela de oportunidade,
o endividamento externo excessivo no foi uma caracterstica exclusiva do Brasil e afetou outras economias
em desenvolvimento. A peculiaridade da nova onda de endividamento foi a participao dos emprstimos
em dlares, que corresponderam, na dcada, a 75% das entradas de recursos externos relativos a
emprstimos no Brasil. A partir de meados de 1928, as entradas de capital, que haviam sido muito
substanciais desde 1925, reduziram-se significativamente, dando incio a violenta crise de balano de
pagamentos, depois agravada pela queda dos preos de caf, em virtude do colapso do esquema de
valorizao, que dependia de financiamento externo e da queda da demanda mundial.
Terceiro Funding Loan
Sir Otto Niemeyer, alto funcionrio do Bank of England, teve importncia crucial nos
entendimentos que conduziram ao terceiro funding loan, bem como, em 1933, na definio da estrutura do
novo acordo brasileiro relativo dvida externa que seria conhecido como esquema Aranha, em referncia
a Osvaldo Aranha, ministro da Fazenda entre 1931 e 1934. Niemeyer, desde o incio de 1931, criticou a
ideia de que a sada para a crise cambial deveria incluir um terceiro funding loan: sublinhava o tamanho da

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operao necessria, em contraste com a limitada operao de 1898, e insistia que o Brasil necessitava de
capital estrangeiro, e que, no caso de um funding loan, o pas estaria se afastando do mercado
internacional por um perodo longo. Defendia, como alternativa, um programa de austeridade fiscal e
monetria que perseguisse o equilbrio oramentrio e o fim da emisso monetria, alm da constituio
de um banco central emissor, para que se viabilizasse a volta do Brasil ao padro-ouro.
Mas, com o agravamento da crise na Europa e com o ataque libra esterlina, at mesmo Niemeyer
convenceu-se de que no havia alternativa ao funding. Em setembro, a Gr-Bretanha abandonou o padro-
ouro. At o incio de outubro, foram discutidas as bases do novo funding loan para o Brasil. O funding foi
lanado em duas sries, ambas com taxa de juros de 5%, que previam resgate em 20 e 40 anos,
dependendo da garantia de cada emprstimo cujos juros estavam sendo refinanciados.
Aps os trs anos de vigncia do terceiro funding loan, foi concludo, em 1934, um acordo
temporrio relativo dvida externa, conhecido como esquema Aranha, tentando conciliar interesses de
credores, que desejavam receber algo que no fosse apenas mais papel como servio da dvida brasileira, e
de devedores, que estavam interessados na reduo das obrigaes contratuais. Os termos do acordo
foram inicialmente propostos por Sir Otto Niemeyer. O acordo inclua todos os emprstimos brasileiros, e
no apenas os federais, e seus termos tinham como base o reconhecimento de que a capacidade de
pagamento do Brasil era incompatvel com o pagamento integral do servio e de que as redues de juros
e amortizaes deveriam refletir as diferenas entre garantias associadas a cada emprstimo. Quanto
melhor a garantia original de cada emprstimo, maior a proporo dos juros e amortizaes contratuais a
serem efetivamente pagos. Foram definidas oito categorias de emprstimos: os funding loans na categoria
1, em um extremo, os emprstimos municipais e estaduais em default na categoria 8. Os pagamentos de
juros seriam integrais para as duas primeiras categorias, declinando, gradualmente, at zero, para a
categoria 8.
Depois do golpe de novembro de 1937, o governo brasileiro anunciou a suspenso do servio de
todos os emprstimos externos por trs anos. Vargas argumentou que o Brasil havia sido forado a
suspender pagamentos, por ser impossvel, ao mesmo tempo, pagar o servio e as importaes essenciais
ao reequipamento do sistema ferrovirio e das foras armadas. A alternativa de novo funding era
considerada inaceitvel, porque implicava aumento da dvida nominal, j considerada incompatvel com a
capacidade de pagamento do pas.
Somente em 1939, foram iniciadas negociaes para retomar o pagamento do servio da dvida, em
seguida a compromisso assumido por Aranha, em visita aos Estados Unidos. Ficou, entretanto, claro que o
governo brasileiro teria de esperar, para ver qual seria o impacto da guerra sobre as exportaes antes de
assumir qualquer compromisso com pagamentos da dvida. Em 1940, Sousa Costa, ministro da Fazenda,
props aos representantes dos credores pagarem, temporariamente, 50% do previsto no esquema Aranha.
Sousa Costa percebeu, no incio de 1943, que, depois da guerra, as exportaes brasileiras teriam
problemas para se ajustar competio em um mercado mundial normalizado, e que haveria presses
intensas sobre as reservas cambiais existentes para a importao de bens de capital essenciais, pelos quais
havia forte demanda reprimida. Resolveu antecipar as negociaes relativas dvida externa, previstas para
1944. Aps longas negociaes, chegou-se a um acordo permanente, que oferecia aos detentores de ttulos
duas opes. Deixava de haver classificao de emprstimos por categorias, o que era uma forma de
disfarar o dano causado aos emprstimos em libras. O acordo significava um abandono do princpio de
que emprstimos com melhores garantias (os britnicos) deviam ter prioridade no caso de uma moratria
parcial.
2. Relaes com o FMI
Sob o impacto de uma inflao de 23%, ocorrida no ano anterior, e de um plano de estabilizao
econmica que impunha limites a seu Plano de Metas, JK entrou em seu quarto ano de governo (1959) sob
diversas presses. Os mais pobres sentiam-se os mais atingidos pela situao econmica do pas, os altos
ndices inflacionrios derrubando o poder de compra do salrio mnimo, o que obrigou ao governo dar-lhe
um aumento de 30%, ainda em janeiro do corrente ano. A classe mdia, mesmo sendo beneficiada pela
euforia desenvolvimentista, com o aquecimento do mercado de trabalho para seus integrantes, tambm

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sentia na pele os efeitos deletrios da inflao galopante, percebendo, pela desvalorizao da moeda, que
diminua seu poder de compra.
Em maro, JK enfrentaria as primeiras greves do ano, reivindicando aumentos salariais, como as de
professores secundrios, em vrios lugares do pas, e a de metalrgicos, na cidade de So Paulo. Essas
greves no incio do ano foram o prenncio do que ocorreria ao longo de todo o perodo: foram 65
paralisaes em 1959, o maior nmero de greves no pas desde a posse de JK. O destaque foi a greve dos
Txteis em Santo Andr, iniciada em abril, que durou mais de dois meses. Ficava patente que as
reivindicaes dos trabalhadores por aumento salarial refletiam o quanto a inflao estava corroendo o
poder de compra dos setores mdios e baixos da populao.
Seja como for, nesses quatro anos de administrao, o governo JK, mesmo sem conseguir cumprir,
satisfatoriamente, a maior parte de suas propostas e custa de uma inflao muito alta, que trazia imenso
prejuzo classe trabalhadora, estava conseguindo intenso crescimento econmico, favorecendo o
fortalecimento da face industrial do Brasil, com a construo de hidreltricas, com a consolidao da
indstria automobilstica e com a abertura de estradas que avanavam por todo o pas, com o
concomitante abandono da malha ferroviria. O maior problema para os auxiliares desenvolvimentistas de
JK, contudo, eram as diretrizes econmicas estabelecidas no PEM (Plano de Estabilizao Monetria),
restritivas ao extremo. A sada era mesmo ignor-las e continuar com os investimentos, procedendo
manuteno dos subsdios cambiais para o trigo, bens de capital e petrleo, concesso de incentivos
exportao e praticando uma poltica salarial chamada por crticos de frouxa.
O Plano de Estabilizao Monetria de Lucas Lopes (1911 - 1994), dessa forma, surgia como um
empecilho continuao do modelo de progresso que depositava na tecnologia e no desenvolvimentismo
as esperanas de tirar o pas do atoleiro econmico em que sempre esteve metido. Com a dvida externa
aumentando perigosamente, com a inflao muito elevada e com um dficit da balana comercial que
comeava a preocupar os credores internacionais, a equipe econmica comandada por Lucas Lopes s via
uma sada para a economia brasileira: acabar com a euforia do Plano de Metas, que seria, na realidade,
acabar com os sonhos do presidente, aproveitando-se das presses do FMI para que o governo detivesse o
processo de industrializao e congelasse o Plano de Metas. Isso seria insuportvel e politicamente
desastroso para JK, fazendo que o programa de estabilizao de Lucas Lopes fosse, assim, jogado para
escanteio. Uma pergunta continuava sem resposta: o que fazer diante dessa conjuntura econmica
perigosa, agradar ao FMI (que ameaava no liberar um emprstimo de 300 milhes de dlares para o
pas), abandonando a poltica desenvolvimentista, ou seguir em frente com os investimentos e aguardar o
que o futuro reservava ao pas?
O FMI, enquanto isso, pressionava o governo, para colocar em prtica suas medidas restritivas na
economia, medida impossvel para JK, que s viu uma sada: a demisso de Lucas Lopes, cuja ortodoxia
mexia com os nervos de auxiliares desenvolvimentistas prximos do presidente. Roberto Campos, aliado de
Lucas Lopes no plano de estabilizao, logo tambm exonerado da presidncia do BNDE. A oportunidade
surgiu quando as negociaes sobre o acordo "stand-by" com o citado rgo chegaram a um impasse,
porque o governo se recusava a ceder s exigncias do Fundo, as mesmas de sempre, que, sob a rubrica
ajustes internos, simplesmente implodiria o Plano de Metas (eram requisitados pelo Fundo: cmbio livre
para as importaes, incentivos ao comrcio exterior e extino dos subsdios s aquisies de petrleo,
trigo, papel e fertilizantes). Dessa forma, em 17 de junho, tornou-se pblico o rompimento de JK com o
rgo. Como, desde o incio de implantao do PEM, a populao se viu frente a uma constante elevao
no custo de vida, a atitude de JK foi saudada com fogos de artifcios e com manifestaes pela populao.
Muita gente, inclusive diversas organizaes de classe (com o Partido Comunista como destaque), foi ao
Palcio do Catete demonstrar seu apoio e solidariedade atitude do presidente, a maioria das faixas e
cartazes que portava, exigindo que as relaes diplomticas e comerciais com a Unio Sovitica e com a
China fossem reatadas.
O Brasil recebeu apoio do FMI pela primeira vez no ano de 1980. O Fundo ajudou na rea financeira
para que o pas pudesse cumprir seus programas de ajustes econmicos, que foram monitorados pelo
mesmo. Mais recentemente, em 1998, no governo de Fernando Henrique Cardoso, a economia quebrou
por conta da poltica cambial desastrosa que vinha sendo adotada. Em 2002, o Brasil precisou novamente
pedir ajuda do FMI, devido s crises de confiana, que resultou ao pas, ter que obter dlar externo para
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cumprir com seus objetivos. Muitos dos lderes econmicos no concordavam que pases com problemas
financeiros, como o Brasil, recebessem ajuda.
Aps a crise das dvidas externas, sobretudo na Amrica Latina, nos anos 1980, o FMI liderou
operaes de resgate dos pases incapazes de honrar seus compromissos financeiros externos em
associao com os bancos internacionais privados. Em dezembro de 1998, depois de cerca de seis meses de
negociaes, foi aprovado pelo FMI um Acordo com o governo brasileiro. Esse Acordo previa um pacote de
emprstimos da ordem de US$ 41 bilhes, vinculado a uma srie de condies que tangem a
macroeconomia do pas. No perodo de negociao com o FMI, foi possvel verificar, de maneira precisa, o
efeito do Acordo no Oramento da Unio. Isso porque foram encaminhados ao Congresso Nacional dois
projetos de Lei Oramentria para 1999, um antes da negociao e o outro, depois. Este ltimo, aprovado,
sofreu grandes cortes em relao ao original.
Das condies presentes no Acordo, destaca-se o compromisso do Brasil em gerar um supervit
primrio (= receitas menos despesas, sem considerar os juros e encargos da dvida) equivalente a 2,6%
Produto Interno Bruto (PIB) (= indica as riquezas produzidas em um pas) em 1999. Para tanto, o governo
comprometeu-se a elevar receitas e cortar gastos.
A poltica econmica adotada no Brasil desde 1994 tem como caracterstica principal a tentativa de
estabilizao da moeda associada ao cmbio sobrevalorizado e abertura comercial acelerada. Essa poltica
gerou permanente dficit na conta de transaes correntes e seguiu subindo, atingindo quase 5% do PIB
em junho de 1999 (aproximadamente US$ 32,5 bilhes). Este dficit era financiado pela entrada de
investimentos estrangeiros, o que aumentava a dependncia financeira do Brasil em relao ao capital
internacional. Desde o incio do Plano Real, a atrao desses capitais estrangeiros necessrios para fechar
as contas dentro dos marcos da poltica econmica adotada deu-se por meio da oferta de remuneraes
atrativas, especialmente, taxas de juros extremamente elevadas, alm de um mercado de bolsa de valores
que favorece ganhos rpidos, ou ainda a oportunidade de comprar patrimnio valioso a preo baixo, como
no caso das privatizaes. Assim, a poltica econmica adotada no Pas foi driblando as dificuldades e
turbulncias que surgiam no cenrio internacional desde 1994, quando se iniciou o Plano Real.
A oferta de taxas de juros elevadssimas aos capitais internacionais acabou, de um lado, gerando
uma dvida pblica, que quintuplicou ao longo dos ltimos cinco anos, passando de aproximadamente
US$60 bilhes em julho de 1994 para cerca de US$300 bilhes no primeiro trimestre de 1999. A partir do
segundo semestre de 1998, tornou-se evidente que os malabarismos da administrao pblica, para tapar
os buracos das contas do Pas no exterior, haviam chegado a um limite. A intensa fuga de capitais que
ocorreu entre julho e setembro de 1998 cerca de US$ 30 bilhes migraram do Pas provou, de forma
contundente, que a fase das manobras mirabolantes chegara ao fim. Os capitais estrangeiros vieram,
valorizaram-se em curtssimo prazo e se foram. Os gestores da poltica econmica preferiram no colocar
barreiras a essa mobilidade dos capitais internacionais privados, apesar dos efeitos danosos economia
nacional. Enquanto isso, a dvida externa brasileira crescia sistematicamente, chegando a ultrapassar US$
235 bilhes no final de 1998.
No segundo semestre de 1998, com o agravamento do quadro financeiro, o FMI voltou ativamente
cena pblica, comandando a negociao do pacote de sustentao financeira do Pas.
Ao longo da dcada de 80, os acordos firmados entre Brasil e FMI davam grande nfase gerao
de saldos em dlar na balana comercial, que deveriam ser transferidos ao exterior pelo pagamento dos
juros da dvida externa. Essa nfase era compatvel com o funcionamento da economia internacional, pelo
qual os pases mais endividados do Terceiro Mundo transferiam aos principais centros financeiros do
capital internacional amplo volume de recursos. O Acordo firmado com o FMI em 1998, por outro lado,
coloca nfase no ajuste fiscal. Assim, os textos desse Acordo com o FMI, bem como as revises que se
seguiram, apontam para a necessidade do ajuste fiscal como forma de garantir, no o ajuste das contas
pblicas, mas a regularidade em relao aos pagamentos aos credores da dvida pblica interna.
O Memorando de Poltica Econmica enviado em novembro de 1998 pelo Ministro Pedro Malan e
pelo ento Presidente do Banco Central, Gustavo Franco, ao Diretor Gerente do FMI destacava o
compromisso brasileiro de elevar receitas e cortar gastos. O Memorando destaca que "de maior
importncia foi a apresentao pelo governo ao Congresso de um oramento revisto para 1999, incluindo

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cortes na conta de gastos de custeio e de despesas de capital em bens e servios que, comparados com o
oramento apresentado anteriormente, totalizam 20% desses gastos e representam quase 1% do PIB.
Do ponto de vista dos gastos, o governo fala permanentemente em supervit primrio ( = Saldo
positivo do resultado primrio. No considera os juros e encargos da dvida). Isso significou uma conteno
de gastos em todas as reas possveis. O Memorando de Poltica Econmica do governo destaca que
deveriam ser preservados tanto quanto possvel os gastos com sade, educao e proteo social. O
Acordo com o FMI, que previa, para 1999, uma diminuio do crescimento econmico, assinala que "o
governo federal minimizar os cortes oramentrios nos programas sociais que beneficiem os pobres,
esforando-se para melhorar seu direcionamento e eficincia". O documento ressalta ainda que "estes
esforos devem receber o apoio do Banco Mundial e do BID".

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