Guia Gestion Socio-Ambiental MTC

Derechos Reservados 2009 MTC
Lima, abril de 2009
Ministerio de Transportes y Comunicaciones

Jr. Zorritos N 1203 Lima 1
LIMA PER
Edicin:
Paola Naccarato
Luis Dvalos
Mara Amelia Trigoso
Jos Untama
Fotografas:
Luis Barrios
Marco Lozano
Impresin:
Punto & Grafa S.A.C.
Av. Del Ro 113 - Pueblo Libre
Telfono: 332-2328
Tiraje: 1000 ejemplares
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per

N 2008-10933
gua metodolgica / consulta y participacin ciudadana en la evaluacin ambiental y social en el subsector transportes-mtc
Contenido General
Presentacin General
I. Consulta y participacin ciudadana en la evaluacin

ambiental y social en el Sub Sector Transportes MTC.
Gua Metodolgica.
II. Proyectos de infraestructura vial. Manual de Relaciones

Comunitarias.
III. Aspectos sociales para la ejecucin de obras de

infraestructura vial. Manual de Supervisin.
IV. Proyectos de infraestructura vial. Plan de Manejo Social.
V. Marco de las propuestas de desarrollo de los pueblos

indgenas. Gua para la Gestin de Proyectos Viales
Departamentales.
3
Foto: Marco Lozano
Presentacin General
Los documentos de gestin contenidos en esta publicacin, constituyen parte
de la estructura conceptual y operativa que la Direccin General de Asuntos
Socioambientales del Ministerio de Transportes y Comunicaciones utiliza en sus
labores cotidianas, no slo para cumplir con sus mandatos establecidos, sino
tambin y principalmente para contribuir a la construccin de una relacin
ms directa y transparente entre Estado y sociedad.
La voluntad de ir generando estos documentos nos ha guiado estos aos y nos

ha permitido contar con este andamiaje bsico superable, por cierto, a la luz
de la experiencia colectiva e individual de su aplicacin, ahora plasmado en
una publicacin que contempla temas amplios, importantes y claves para la
construccin de nuestros procesos locales de dilogo; as como herramientas
complejas y operativas a la vez, para abordar realidades como la de nuestra di-
versidad cultural y la de las sociedades indgenas de los Andes y de la Amazona,
para definir mejor las obligaciones de todos (Estado, sociedad civil organizada,
ciudadanos), tanto las referidas al conocimiento de la realidad como aquellas
vinculadas a las acciones concretas que de sta se desprenden; todos ellos asun-
tos que no deben ser excluidos en el abordaje de los temas ambientales para los
proyectos de infraestructura de transportes.
Es as que presentamos los siguientes documentos de gestin:
I. Consulta y participacin ciudadana en la evaluacin ambiental y social en

el Sub Sector Transportes MTC. Gua Metodolgica.
II. Proyectos de infraestructura vial. Manual de Relaciones Comunitarias.
III. Aspectos sociales para la ejecucin de obras de infraestructura vial. Manual

de Supervisin.
IV. Proyectos de infraestructura vial. Plan de Manejo Social.
V. Marco de las propuestas de desarrollo de los pueblos indgenas. Gua para

la Gestin de Proyectos Viales Departamentales.
Sirva esta oportunidad tambin para expresar el anhelo de que todas aquellas en-
tidades que elaboran las evaluaciones ambientales necesarias para los proyectos
de infraestructura de transporte, nos sigan en la voluntad de contar cada vez ms 5
con proyectos cuya presencia en los espacios urbanos y rurales, se constituyan
en elementos sinrgicos para el desarrollo sostenible, para el cual y es ya redun-
dante mencionarlo la interlocucin y el dilogo con las comunidades locales,
es indispensable.
Evidentemente, expresamos el mismo anhelo para con las instancias de gobierno

nacional, regional, provincial y distrital, con las cuales iniciamos ya un dilogo
sobre la gestin socioambiental de los proyectos en el marco del proceso de
descentralizacin.
Por ltimo, expresamos nuestro agradecimiento a los profesionales que han tra-
bajado en la elaboracin de estos documentos de gestin, as como a los espe-
cialistas de la Direccin que realizaron el respectivo seguimiento y evaluacin,
con entusiasmo y compromiso.
Paola Naccarato
Directora General
Direccin General de Asuntos Socio Ambientales
6
I
Direccin General de Asuntos Socio Ambientales - DGASA
CONSULTA Y PARTICIPACIN CIUDADANA

EN LA EVALUACIN AMBIENTAL
Y SOCIAL EN EL SUBSECTOR
TRANSPORTES MTC
GUA METODOLGICA
Gua Metodolgica - Procesos de Consulta y Participacin Ciudadana en la Evaluacin
Ambiental y Social en el Subsector Transportes-MTC
Esta Gua fue elaborada, en diciembre de 2004, por el consultor Carlos Mora Bernasconi, con la
asistencia de Alberto Villavicencio Rivera, en el marco del fortalecimiento de la gestin socio ambiental
impulsada por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, y desarrollada bajo el Prstamo 1150-BIC
Elaboracin de Instrumentos para la Gestin Social de Proyectos Viales.
Documento aprobado por RD N 030-2006-MTC/16
Contenido
Presentacin................................................................................................. 5
1. Participacin ciudadana y evaluacin de impacto ambiental................. 7

1.1. El proceso de evaluacin de impacto ambiental............................ 7
1.2. La participacin ciudadana y sus instancias................................... 10
2. Propuesta metodolgica......................................................................... 19
2.1. El proceso de participacin ciudadana.......................................... 19
2.2. Aspectos crticos del proceso......................................................... 23
2.3. Estrategia metodolgica................................................................. 28
3. Realizacin del proceso de consulta....................................................... 37

3.1. Visin general de la experiencia ................................................... 37
3.2. Trabajo de campo.......................................................................... 42
3.3. Decisiones de estrategia (diseo del ppc)...................................... 58
3.4. Secuencia operativa del proceso de consulta . ............................ 59
Bibliografa............................................................................................. 75
3
Presentacin
Los procesos de consulta y participacin ciudadanas que forman parte de la eva-
luacin de impacto social y ambiental de los proyectos de infraestructura de trans-
portes, normados por el marco jurdico vigente, requieren de orientaciones, pautas
e instrumentos metodolgicos que favorezcan su realizacin con estndares de
calidad satisfactorios.
Estos procesos participativos son siempre diversos, segn el proyecto que se con-
sulta, los espacios y actores sociales que comprenden y las circunstancias con-
cretas de su realizacin. Las normas jurdicas los formalizan en procedimientos
homogneos que respondan a sus exigencias, que expresan los principios y fines
del Estado de derecho y las polticas nacionales respectivas.
Una estrategia para concretar este esfuerzo de formalizacin es traducir los estn-
dares de calidad esperados de los procesos participativos en un marco metodo-
lgico que sea lo suficientemente amplio para permitir y favorecer su aplicacin
flexible y creativa, respondiendo a la heterogeneidad de los procesos reales.
El objetivo de la presente gua es proporcionar a los responsables y especialistas

en el diseo y conduccin de tcnicas de los procesos participativos, un sistema
semejante de conceptos e instrumentos metodolgicos que permitan cumplir tanto
con las exigencias de las normas legales como su aplicacin en las condiciones
reales, que son de por s altamente variadas y complejas.
La Gua tiene tres captulos.
En el primero se ubican, en una visin de conjunto, los procesos participativos en

el cuadro general de la evaluacin del impacto social y ambiental.
El segundo plantea la problemtica que debe enfrentar una metodologa de diseo

y conduccin de los procesos participativos, definiendo los conceptos y esquemas
de accin que permitan responder satisfactoriamente a los desafos planteados.
El tercero y ltimo explica cmo se aplica la metodologa propuesta en los contex-

tos y procesos reales, con el fin de producir el diseo y las decisiones estratgicas
y operativas del caso.
La Gua incluye tanto contenidos tericos como orientaciones prcticas, buscando

desarrollar las explicaciones de modo riguroso pero didctico, por lo que incorpora 5
recuadros, cuadros y grficos que permiten focalizar temas para la reflexin. Ade-
ms, aunque no se trata de un manual, presenta algunos instrumentos que facilitan
la explicacin de los pasos prcticos diseados.
Finalmente, la bibliografa que aqu presentamos no solo da cuenta de las fuentes

empleadas, sino que puede servir tambin para sealar pistas que profundicen el
estudio y la reflexin por cuenta propia de los usuarios de la Gua.
6
1. Participacin Ciudadana y
Evaluacin de Impacto Ambiental
1.1. El proceso de evaluacin de impacto ambiental
La evaluacin de impacto ambiental realiza un anlisis que, de modo anticipado, iden-

tifica y previene los impactos ambientales negativos de los proyectos de inversin,
contribuyendo a la mayor eficiencia y a la sostenibilidad de estos. Se realiza a travs
del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental o SEIA (vase el recuadro
sobre SEIA, pg. 8).
El proceso es conducido por la autoridad competente, quien toma las decisiones re-
lativas a la certificacin ambiental del proyecto que ha ingresado al proceso de eva-
luacin, siguiendo las etapas, procedimientos y requisitos establecidos por las normas
jurdicas y aplicando las polticas ambientales del pas (sobre las primeras, vase re-
cuadro sobre Marco Jurdico, pg. 9).
Las etapas del proceso marcan claramente el desarrollo de los procedimientos y el

cumplimiento de los requisitos de la certificacin ambiental (vase el grfico 1). Segn
la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental (en adelante, Ley del
SEIA), estas etapas son las siguientes:
1. Presentacin de la solicitud
2. Clasificacin de la accin
3. Revisin del Estudio de Impacto Ambiental
4. Resolucin, y
5. Seguimiento y control
La primera etapa consiste en la presentacin de la solicitud de certificacin ambiental

por el titular o proponente del proyecto a la autoridad competente con el fin de que
sta emita una resolucin para clasificar la accin propuesta, de acuerdo al riesgo
ambiental, en alguna de las siguientes categoras:
Categora I Declaracin de Impacto Ambiental (DIA)

Categora II Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIA sd)
Categora III Estudio de Impacto Ambiental Detallado (EIA d)
De ser favorable, la resolucin (etapa 2) comprende la expedicin del certificado am-

biental, si se trata de la categora I, o la aprobacin de los Trminos de Referencia del
Estudio de Impacto Ambiental (en adelante, EIA) en el caso de las categoras II y III. 7
As, el proceso concluye en esta etapa para un proyecto que es clasificado en la cate-
gora I y, adems, certificado.
Realizado el EIA, este pasa a un procedimiento de revisin por la autoridad competen-

te (etapa 3), quien finalmente emite, de ser el caso, la resolucin de su aprobacin, la
cual constituye la certificacin ambiental (etapa 4).
La etapa 5, de seguimiento y control, corresponde al proceso de ejecucin del pro-

yecto aprobado.
Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental
(...) sistema nico y coordinado de identificacin, prevencin,

supervisin, control y correccin anticipada de los impactos
ambientales negativos derivados de las acciones humanas expresadas
por medio del proyecto de inversin.
Implica el establecimiento de () un proceso uniforme que comprenda

los requerimientos, etapas, y alcances de las evaluaciones de impacto
ambiental de proyectos de inversin.
En este proceso uniforme se incluyen los mecanismos que aseguren

la participacin ciudadana en el proceso de evaluacin de impacto
ambiental.
(Parfrasis y textos del artculo 1, captulo 1 de la Ley del SEIA).
8
Marco jurdico
La evaluacin de impacto ambiental est normada por la Ley del

Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental (Ley N 27446)
modificada por D. Legislativo 1078, dentro de un marco ms amplio
que comprende la Ley General del Ambiente (Ley 28611) y la Ley
Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (Ley N 28245).
Est en proceso de definicin el Reglamento de la Ley del Sistema

Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental, a partir de un
Anteproyecto presentado por el antiguo Consejo Nacional de Ambiente
(CONAM).
En particular, los procedimientos de participacin ciudadana estn

normados tambin por el Reglamento de Consulta y Participacin
Ciudadana en el Proceso de Evaluacin Ambiental y Social en el
Subsector Transportes MTC (Resolucin Directorial N 006-2004-
MTC-16) y el recientemente publicado Reglamento sobre Transparencia
y Acceso a la Informacin Pblica Ambiental y Participacin Ciudadana
del MINAM (DS N 002-2009-MINAM).
Diversas normas sobre asuntos indgenas forman parte asimismo de

este marco jurdico.
En trminos inmediatos, el contenido de esta Gua se ha desarrollado

a partir del Reglamento de Consulta y Participacin Ciudadana en el
Proceso de Evaluacin Ambiental y Social en el Subsector Transportes
MTC, as como de la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de
Impacto Ambiental.
Para la lectura y uso de esta Gua Metodolgica, contamos con el

imprescindible conocimiento directo de las citadas normas legales por
los usuarios.
9
1.2. La participacin ciudadana y sus instancias
La participacin ciudadana en el proceso de evaluacin de impacto ambiental forma

parte del mismo, siendo establecida y pautada por las normas jurdicas: Cdigo del
Medio Ambiente y los Recursos Naturales, Ley del SEIA, Reglamento de Consulta y
Participacin Ciudadana en el Proceso de Evaluacin Ambiental y Social en el Sub-
sector Transportes MTC, Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Informacin
Pblica Ambiental y Participacin y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales
(DS N 002-2009-MINAM).
Para fines de esta Gua, nos interesa resaltar el concepto de participacin ciudadana
incorporado en el Reglamento de Consulta y Participacin Ciudadana del Subsector
Transportes:
Es la intervencin activa de la ciudadana, especialmente de las personas que po-

tencialmente podran ser impactadas en el desarrollo de un proyecto, en los proce-
dimientos de aprobacin de estudios ambientales. La participacin ciudadana no
es un fin en s mismo, en la medida en que su promocin est orientada a tomar en
cuenta la opinin de la poblacin e identificar y prevenir conflictos entre las partes
(artculo 2).
En conjunto, las normas jurdicas se refieren a actividades de difusin e informacin,

dilogo e incorporacin de la percepcin, observaciones y opinin de la poblacin.
(Una visin general del concepto de participacin ciudadana puede consultarse en el
recuadro de la pg. 13).
Se consideran dos tipos de instancias de participacin ciudadana en el proceso:
El proceso de consulta formal, que es impulsado y conducido por la autoridad

competente, bajo su responsabilidad, debiendo ser desarrollado en todas las eta-
pas del proceso de evaluacin de impacto ambiental.
Las instancias no formales que son impulsadas y conducidas por el titular o pro-
ponente y su equipo tcnico, siguiendo el Plan de Participacin Ciudadana (en
adelante, PPC) aprobado por la autoridad competente.
En trminos tcnicos, solo las primeras pueden llamarse propiamente procesos de par-
ticipacin ciudadana, puesto que esta se define en relacin directa con la toma de de-
cisiones de la autoridad democrtica. Sin embargo, en la medida en que las instancias
no formales se realizan en un contexto de consulta convocado y dirigido por la auto-
ridad competente, por extensin, las mismas pueden adscribirse tambin al concepto
de participacin ciudadana.
Ambos tipos de instancias de participacin, como veremos a continuacin, tienen lu-

gar en cada una de las etapas del proceso, formando parte del desarrollo de las mismas
(una sinopsis de estas instancias y mecanismos puede verse en el cuadro 1).
10
Etapas 1 y 2: Presentacin de la solicitud y Clasificacin de la accin
La autoridad competente tiene la facultad de solicitar a la comunidad o repre-

sentantes o informantes calificados los antecedentes o las observaciones sobre la
accin propuesta (Ley del SEIA).
Realizacin del proceso de Consulta Previa, conducido por la DGASA en coordi-
nacin con la Unidad Ejecutora del MTC a cargo del proyecto y sus autoridades
regionales involucradas, que comprende talleres de informacin y consulta, as
como estrategias y mecanismos de tratamiento de controversias. El proceso se
desarrollar hasta resolver la controversia. (Reglamento).
El Reglamento seala que este proceso solo se realizar en caso de a) proyectos de

construccin de una nueva infraestructura de transporte; b) proyectos que prevean
la rehabilitacin de infraestructura que constituirn ejes multimodales de integra-
cin; c) para todo tipo de proyecto que pueda significar alteracin permanente en
la forma de vida de la poblacin local (artculo 3).

En el caso de DIA, al menos una Consulta Pblica General, conducida por la
DGASA en coordinacin con la Unidad Ejecutora del MTC y la entidad que ela-
bora el proyecto, que consiste en un Acto Pblico de difusin de la informacin
respectiva, recogiendo los aportes e interrogantes de las autoridades regionales y
la ciudadana.
Aunque las normas no lo especifican, las entidades proponentes podran requerir

realizar consultas no formales en esta etapa del proceso, con el fin de completar
el levantamiento de informacin y de avanzar en la prevencin y tratamiento de
eventuales controversias con las poblaciones involucradas.
La Resolucin determina los mecanismos no formales que deben ser desarrollados

por el proponente durante la realizacin del EIA y los mecanismos formales que sern
considerados en la etapa de revisin y resolucin. El Reglamento establece que las ins-
tancias formales previstas por el mismo (Consulta Previa y Consulta Pblica General,
sobre todo) deben asimismo disearse y realizarse como parte del PPC.
Etapas 3 y 4: Revisin del EIA y Resolucin
Durante la elaboracin del EIA, con el fin de incorporar la percepcin y opinin

de la poblacin afectada (Ley del SEIA), el proponente o titular ejecuta el PPC
aprobado por la autoridad competente.
La autoridad competente efecta la consulta formal solo en los casos de EIA de-
tallados y semidetallados, ponindolos a disposicin del pblico, por medio de
una convocatoria pblica, en la sede regional del sector respectivo y por medios
electrnicos (portal digital) para las observaciones y comentarios respectivos (Ley
del SEIA).
11
Los EIA deben contener tambin un resumen ejecutivo de fcil comprensin (Ley
del SEIA).
El Reglamento define la realizacin de Consulta Pblica General (una o varias)

tanto durante la elaboracin del EIA como en la presentacin de los resultados, en
los casos de EIAd y EIAsd. Los proyectos que han contado con Consulta Previa
llevarn a cabo las consultas pblicas generales durante la ejecucin y revisin del
estudio.
El Reglamento define tambin la realizacin de otras consultas de informacin,

durante la realizacin del EIA, sobre los avances, en pro de su retroalimentacin.
Segn el caso, el titular o proponente desarrollar consultas adicionales para res-

ponder a los pedidos de informacin complementaria o modificatoria de la auto-
ridad competente.
Habra que considerar, adems, que la autoridad competente podr establecer un me-
canismo de revisin que incluya a las autoridades sectoriales, regionales o locales
involucradas, en el caso de la revisin de los EIAd. Este tipo de consulta no es pro-
piamente un mecanismo de participacin ciudadana; sin embargo, la participacin de
un gobierno regional o local, dado su carcter de autoridad democrticamente elegida
e inmediatamente cercana a la comunidad de su jurisdiccin, y dado tambin que
desarrolla procesos participativos en su propia gestin, confiere a este mecanismo de
revisin un aspecto participativo.
El Reglamento establece asimismo otra forma de consulta pblica, las Consultas espe-
cficas a propiedad afectada por el proyecto, que se orientan solo a la poblacin cuya
propiedad se encuentra afectada por la realizacin del proyecto, y sobre esta temtica
especfica. De manera temprana y desde la etapa de estudios, se definir la condicin
de la propiedad, el perfil socioeconmico de los propietarios y el plan de compensa-
cin, relocalizacin temporal o reasentamiento.
En una visin de conjunto, son los dos momentos crticos en el proceso de evaluacin
formal de impacto ambiental: la certificacin y, al final, la revisin y resolucin, los
que definen las instancias ms importantes de participacin ciudadana en el proceso.
Sin embargo, las instancias no formales cumplen el papel de alimentar todo el proceso
de desarrollo cognitivo y de avanzar en la formacin de una opinin responsable, a
partir de establecer relaciones de confianza con la comunidad.
12
Participacin ciudadana
Aunque el concepto de participacin ciudadana puede ser tan amplio

como para abarcar a la eleccin popular de los gobernantes o la
expresin de la voluntad ciudadana por medio del referndum, por
ejemplo, tiene tambin el sentido ms concreto de formar parte en un
proceso de toma de decisiones de una autoridad concreta, como un
gobierno local, o de un organismo particular del Estado, como una
oficina de apoyo a la lucha contra la pobreza.
En este sentido ms restringido, se comprende como la incidencia

directa de un sector de la ciudadana en las decisiones pblicas. Esta
incidencia es directa porque se realiza sin la mediacin de las instancias
de representacin poltica. Incidencia significa aqu, siguiendo
al diccionario de la lengua, influencia o repercusin, sin que sea
necesario que ella sea vinculante.
Este tipo de participacin implica la formacin de mecanismos concretos

de expresin de la opinin de un sector particular de la ciudadana. Por
lo mismo, al no ser la comunidad poltica la que participa, tambin se
vincula al concepto de sociedad civil, puesto que son los actores de
esta, individuales o institucionales, los involucrados. (Sobre sociedad
civil, vase recuadro de la pg. 15).
Pero aun siendo un proceso tan concreto y particular no deja de ser

poltica y prcticamente complejo, as como lugar de debate y de
arduas definiciones conceptuales, por las relaciones y significados
polticos y operativos que implica.
As, al menos en Amrica Latina, el concepto de participacin

ciudadana se ha desarrollado desde distintas fuentes y con diversos
significados, en el contexto ms reciente de expansin del rgimen
poltico democrtico y de la experiencia de la etapa democrtica ms
larga de su historia.
En esta experiencia, de difcil construccin de la ciudadana y de las

instituciones democrticas, la bsqueda por superar el mero ejercicio
electoral de los derechos ciudadanos y un mandato de los gobernantes
divorciado del control de aquella, ha conducido a una necesaria
renovacin conceptual e instrumental.
Se busca contribuir tanto a un mejor gobierno, dotado de mayor

legitimidad por su eficiencia, transparencia y sensibilidad a las
demandas y percepciones de la ciudadana, como a un ejercicio real
de los derechos ciudadanos, en tanto que los mecanismos de este
ejercicio sean efectivos.
Coinciden aqu una perspectiva administrativa de modernizacin del

Estado con la perspectiva de los derechos; esto es, la eficiencia de una 13
gestin pblica sensible a las aspiraciones ciudadanas, capaz, por lo
tanto, de satisfacer a sus clientes, con el sentido de rendicin de
cuentas, inherente al carcter de un mandato pblico que se basa en
la soberana popular.
Por lo mismo, la idea de calidad de la democracia, y no solo su existencia

formal, se asocia tambin a la participacin ciudadana. Se entiende
por aquella el grado en que, dentro de un rgimen democrtico, una
convivencia poltica se acerca a las aspiraciones democrticas (Vargas
2003, p. 15).
La participacin ciudadana se encuentra en el medio de estas

complejas relaciones. Aparece como herramienta para mejorar las
decisiones pblicas, como mecanismo de vigilancia del desempeo
de los gobernantes y como agencia de evaluacin del ejercicio del
mandato conferido, contribuyendo a la formacin de la ciudadana y
de sus actores.
En este haz de significados y prcticas, cada mecanismo y proceso

particular de participacin ciudadana, siempre diferenciado por sus
fines, marco jurdico, campo temtico, actores y condiciones concretas
de su realizacin, se adscribe a uno u otro aspecto del concepto, y
pone en juego una o varias de sus dimensiones.
Puede ir as desde un proceso de accountability o rendicin de cuentas

hasta una consulta de opinin frente a determinadas decisiones de una
autoridad especfica en un campo de accin tambin especfico. Pero
siempre remite al sistema de significados, al marco institucional y a
la vida social en los que se origina: a la democracia, su calidad y su
ejercicio efectivo.
(Sobre el tema, vase Ackerman 2003, Olvera 2003, Remy 2004 y

Vargas 2003).
14
Sociedad civil
El concepto de sociedad civil es muy anterior a los discursos

contemporneos, pero ha sido revalorado y redefinido en los trminos
de estos.
Una formulacin actual es la de Ackerman (2003): los ciudadanos,
organizados o no, que actan en forma independiente del gobierno, de
los partidos polticos y de motivos lucrativos, que trabajan en pro de la
transformacin de la sociedad y la gobernabilidad.
Segn este autor, la sociedad civil incluye a las organizaciones religiosas

y gremiales, sindicatos, organizaciones de base y ONG, adems de
otros grupos en los que participan ciudadanos que no forman parte de
ninguna organizacin formalmente establecida.
Olvera (2003) plantea el siguiente concepto, como parte de su reflexin

crtica sobre el mismo: una serie de asociaciones orientadas al bien
pblico, con capacidad de representacin ciudadana y dotadas de
legitimidad fctica y social.
El punto ms crtico de algunos conceptos actuales parece ser el dbil

o ausente reconocimiento de que estas organizaciones poseen todas
intereses privados, por lo que 1) ninguna es neutral y 2) su orientacin
al bien comn no es simple ni inmediata, sino que requiere pasar por
un proceso de incorporacin del mismo.
En otras palabras, el bien comn o de toda la sociedad se construye o

se enriquece tambin a partir de las propuestas de los actores privados.
En este caso, estas propuestas expresan los intereses de estos, pero ya
no sin considerar los propsitos del bien comn, sino reelaborndolo
desde el punto de vista de los intereses privados. As, los intereses
privados se convierten en una fuente o motor de la formacin del
inters general.
Esto se vincula a la cuestin de su supuesta representatividad. Aunque

las organizaciones de la sociedad civil consigan formular y levantar
propuestas que enriquezcan los discursos y medidas que expresan el
bien comn, en rigor, ellas siguen actuando en representacin de su
inters y opinin corporativa.
En realidad, se considera que solo las autoridades democrticamente

elegidas y las instancias pblicas de decisin (la institucionalidad del
Estado) representan el inters general de la ciudadana.
15
16
GRFICO 1
Etapas del proceso de Evaluacin de Impacto Ambiental y Social con participacin ciudadana
Clasificacin Certificacin
EIA
Etapas I y II Etapas III y IV

Solicitud y clasificacin Revisin y resolucin
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental
CUADRO 1
Instancias formales y no formales de participacin ciudadana en las etapas
de Evaluacin de Impacto Ambiental (sinopsis)
Etapas Instancias formales Instancias no formales
Etapa I y II: La autoridad competente Consultas para producir in-
Presentacin de solicita a la comunidad los formacin y opinin nece-
la solicitud y antecedentes o las observa- sarias para la elaboracin
clasificacin ciones sobre la accin pro- de las propuestas presenta-
puesta. das en la Solicitud.
Proceso de Consulta Previa. Segn el caso, consultas
Consulta Pblica General adicionales para responder
(DIA). a los pedidos de informa-
cin complementaria o mo-
dificatoria de la autoridad
competente.
Etapa III y IV: Puesta a disposicin del p- Ejecucin del PPC durante
Revisin del EIA blico del EIA y de su resumen esta etapa (el PPC incluye
y resolucin ejecutivo por la autoridad tambin a las Consultas P-
competente. blicas Generales).
Consulta Pblica General Segn el caso, consultas
(EIAd y EIAsd); estas con- adicionales para responder
sultas se realizarn durante a los pedidos de informa-
la elaboracin de los EIAd y cin complementaria o mo-
EIAsd y una vez presentados dificatoria de la autoridad
los resultados de los mismos competente.
a la autoridad competente.
Etapa V: No considera procedimientos de participacin ciudadana
Seguimiento y
control
Fuente: Elaboracin propia con base en el Reglamento de Consulta y Participacin Ciudadana
en el Proceso de Evaluacin Ambiental y Social en el Subsector Transportes MTC, y con
referencia a la Ley del SEIA.
17
2. Propuesta Metodolgica
2.1. El proceso de participacin ciudadana
La participacin ciudadana en la evaluacin de impacto ambiental de un proyecto de

inversin es un proceso que entrelaza diversas dinmicas y dimensiones, e interrela-
ciona distintos tipos de actores.
En conjunto, es un proceso de consulta a la ciudadana promovido y dirigido por la

autoridad competente.
Los procedimientos de informacin y consulta, desarrollados de modo inmediato por

el proponente o titular del proyecto, estn inscritos en el marco ms amplio de las de-
cisiones de la autoridad, quien aprueba, monitorea y evala el plan de participacin
ciudadana y su realizacin. Esto no resta importancia al decisivo papel de proponente,
impulsor y facilitador que cumplen el titular del proyecto y su equipo tcnico, otro
actor del proceso (vase el grfico 2, pg. 21).
Este proceso de consulta informa a la ciudadana y a sus actores involucrados, pro-

mueve sus aportes y los recoge, as como estimula y facilita la produccin de sus
opiniones.
As, en principio, la informacin a la ciudadana cumple con las exigencias del ejerci-
cio del derecho de esta de ser informada sobre el proyecto de inversin, sus impactos
y estrategia de manejo de los mismos, que transformarn sus vidas en distinto grado y
condiciones.
Al ser informada, la ciudadana tiene la posibilidad de elaborar sus intereses y formu-

lar sus opiniones de modo activo y responsable, buscando aportar en el diseo del
proyecto o en el logro de mejores alternativas, tomando posicin sobre el objeto de
la consulta.
Por su parte, el titular o proponente del proyecto y su equipo tcnico disponen del
conocimiento que tienen los actores de su medio natural y social, al mismo tiempo
que les informan e incorporan sus opiniones sobre los impactos que se produciran,
estableciendo relaciones de confianza, e identificando y tratando las eventuales con-
troversias. Pueden, por lo tanto, mejorar el diseo del proyecto, en trminos de su
eficiencia y sostenibilidad.
19
Finalmente, aunque no es lo menos importante, la autoridad competente, mediante el
proceso participativo, cumple con las exigencias de transparencia que son propias de
una democracia de calidad, a la vez que alimenta y enriquece el proceso de adopcin
de sus decisiones: los aportes realizados por la ciudadana y las opiniones respecto de
sus intereses particulares (siempre que stos sean legtimos) le permiten considerar una
informacin probablemente valiosa para los fines de conseguir la eficiencia y sosteni-

bilidad del proyecto.
La autoridad competente puede entonces consolidar la legitimidad de sus decisiones,

que proviene del cumplimiento de su mandato, al conferirles la mayor racionalidad
tcnica y la mejor representacin del bien comn. En este ltimo sentido, porque
reconoce los derechos particulares, aunque incorporndolos en el concepto de bien
comn que corresponda a su mandato especfico. En conjunto, la autoridad acta con
transparencia en la esfera pblica, dando cuenta a la ciudadana en general y al Estado
de sus decisiones.
El proceso de consulta que concreta la participacin ciudadana en la evaluacin de

impacto ambiental tiene, por lo tanto, las dimensiones de ejercicio de derechos ciuda-
danos, de potenciacin de la racionalidad tcnica del proyecto y de transparencia en
la toma de decisiones pblicas.
Ahora bien, es importante distinguir este proceso de consulta de otros procesos de

participacin ciudadana.
En primer lugar, no es un proceso de concertacin en la toma de decisiones, puesto que

no busca negociar estas para establecer medidas comnmente aceptadas con actores
que tienen intereses y opiniones divergentes. El proceso participativo en la evaluacin
de impacto ambiental no solo no establece un espacio de negociacin de intereses
en la toma de decisiones, sino que tampoco se gua por una racionalidad poltica de
agregacin de intereses en una propuesta legitimada por el acuerdo. Las decisiones
son tomadas por la autoridad competente, considerando el proceso de consulta pero
sin subordinarse a este. Al mismo tiempo, el carcter democrtico de estas decisiones
se concreta en el respeto de los derechos ciudadanos y de bsqueda del bien comn,
representado en la mejor racionalidad tcnica del diseo adoptado. Es en este marco
donde se previenen y procesan los eventuales conflictos, teniendo la negociacin de
intereses un lugar subordinado.
En segundo lugar, por las razones sealadas, tampoco es un proceso que se define por
el acuerdo democrtico por mayora.
En esta lnea, el proceso de participacin ciudadana en la evaluacin de impacto

ambiental de un proyecto de inversin, en particular, de infraestructura de transportes,
es un proceso de consulta promovido y conducido por la autoridad competente, en
coordinacin y con el concurso de la entidad proponente o titular del proyecto y su
equipo tcnico, que involucra a los actores de la sociedad civil que son comprendidos
en los impactos positivos y/o negativos del proyecto.
20
Este proceso de consulta comprende y entrelaza, por lo tanto, las siguientes dinmicas
y resultados (vase el cuadro 2, pg. 22):
Informa a la sociedad civil y promueve la formacin de opinin de sus actores

involucrados.
Genera y retroalimenta informacin (conocimiento y opinin).
Optimiza la calidad tcnica y democrtica de la propuesta y de las decisiones.
Promueve la apropiacin de los beneficios del proyecto por la ciudadana.
Previene los conflictos y/o contribuye a su solucin.
El proceso contribuye as a la mayor eficiencia y a la sostenibilidad del proyecto, al

mismo tiempo que, en trminos ms amplios, promueve la formacin de ciudadana,
fortalece a los actores de la sociedad civil y acerca a ambas con el Estado, enriquecien-
do la calidad de la democracia.
GRFICO 2
Posiciciones de los actores en el proceso de participacin ciudadana
en la Evaluacin de Impacto Ambiental y Social
Autoridad
competente
Entidad
proponente y
su equipo
tcnico
Actores
de la
sociedad civil
21
22
CUADRO 2
Dinmicas y resultados del proceso de participacin ciudadana en la
Evaluacin de Impacto Ambiental
Perspectiva de actor Dinmicas Resultados Objetivos

Autoridad competente Generacin y ptima racionalidad Eficiencia y sostenibilidad
retroalimentacin de tcnica y democrtica del proyecto
Proponente y su equipo informacin (conocimiento y de la propuesta y las Construccin
tcnico opiniones) decisiones de ciudadana y
Prevencin y solucin de democratizacin del
eventuales conflictos espacio pblico
Actores involucrados de la Acceso a informacin, Incorporacin de sus
sociedad civil produccin de nuevos expectativas razonables y
conocimientos y creacin de legtimas
opinin sobre el objeto de la Apropiacin de los
consulta beneficios del proyecto
Contribucin a la
prevencin y solucin de
eventuales conflictos
Fuente: elaboracin propia con base en el marco jurdico.

2.2. Aspectos crticos del proceso
El proceso participativo consiste, entonces, en diversas dinmicas de produccin y

retroalimentacin de informacin, as como de formacin de opinin, desarrolladas a
travs de relaciones de comunicacin entre distintos actores.
En estas relaciones, los actores cumplen distintos papeles y funciones, los cuales
implican posiciones sociales, capacidades e intereses. Los actores se relacionan, por
lo tanto, desde particulares perspectivas en un mbito determinado del espacio p-
blico.
La pregunta que se impone es si el proceso, as caracterizado, puede desarrollarse de

manera espontnea o, en otros trminos, si las condiciones necesarias y suficientes
para su realizacin estn dadas en s mismas. Debemos analizar si existen aspectos cr-
ticos en las interrelaciones entre los actores y las dinmicas en que se concretan. Una
gua metodolgica debera proponer respuestas a cmo tratar estos aspectos crticos,
con miras a facilitar el desarrollo exitoso del proceso.
Propuesta y decisiones especializadas
Los proyectos de infraestructura de transportes, como cualquier otro proyecto de inver-

sin, aunque respondan a demandas ciudadanas, poseen un carcter tcnico especia-
lizado, esto es, definidos por una racionalidad de sistema experto (sobre los sistemas
expertos, vase Giddens 1999).
Al mismo tiempo, los esquemas cognitivos y funcionales de las decisiones de la au-

toridad competente son propios de la gestin tambin racionalizada y experta de un
Estado moderno.
Por ambas razones, la eficiencia comunicativa en los procesos de informacin sobre

el proyecto de inversin y las decisiones pblicas supone interlocutores capaces de
interpretar el tipo de conocimiento especfico que se comunica.
Ahora bien, como es sabido, no se puede suponer que estos interlocutores existen de
manera comn y universal en ninguna sociedad moderna. En otras palabras, una infor-
macin especializada no es accesible al comn de la ciudadana, ni aun en los pases
que llamamos desarrollados.
Menos an puede establecerse este supuesto de expansin general de las capacidades

y formas cognitivas modernas y, adems, especializadas, en una sociedad multicultu-
ral como la peruana.
De hecho, como despus veremos, muchos de los actores involucrados en los proce-
sos participativos (o que se espera que lo sean) poseen formas cognitivas y discursivas
predominantes que son propias de espacios sociales no modernos o solo relativamente
modernizados. Como, por ejemplo, el predominio del conocimiento concreto y de la
oralidad en muchos segmentos de la sociedad peruana. 23
Sociedad civil y representacin del bien comn
Como hemos visto (recuadro de la pg. 15, Sociedad civil), la participacin ciudadana
implica el concurso de la sociedad civil y sus actores, y su dilogo con la autoridad
pblica que los representa.
La sociedad civil se caracteriza por el predominio de los intereses particulares y he-

terogneos de sus actores, quienes pugnan por satisfacerlos por medio de estrategias
independientes y privadas. En estas condiciones, las decisiones de la autoridad, con
su perspectiva de racionalidad tcnica y de representacin del bien comn, tienen un
sentido estratgico que no necesariamente coincide con las percepciones e intereses
inmediatos de los actores involucrados y afectados por los proyectos.
Recprocamente, tampoco estas decisiones consiguen siempre representar de inmedia-

to a los intereses de la ciudadana.
Lo mismo sucede con las propuestas tcnicas especializadas y con las perspectivas
particulares de los titulares de los proyectos (en nuestro caso, una instancia tambin
pblica), aunque se ajusten a las normas legales ambientales y a las decisiones de las
autoridades competentes que velan por su cumplimiento, las que expresan polticas
nacionales.
As, tanto la propuesta como los intereses de la ciudadana requieren de procesos de

dilogo y ajuste, con el fin de elevar estos ltimos al horizonte del bien comn y de
que la primera sea suficientemente inclusiva, al ampliar y enriquecer su perspectiva
original. Por supuesto, como hemos visto, este dilogo se realiza en un proceso parti-
cipativo de consulta y no de concertacin.
Ciudadana y posicionamiento participativo
A pesar del reconocimiento formal de los derechos ciudadanos, la ciudadana se ha

formado de manera desigual en nuestro pas, siendo precaria o aun efectivamente
inexistente en muchos espacios y segmentos sociales.
La condicin de ciudadana implica que las personas han formado un sentido de igual-
dad en sus relaciones con los dems y con la autoridad pblica, construido a partir de
la conciencia de su calidad de sujetos de derechos. Esta conciencia se desarrolla desde
el conocimiento de estos ltimos y de la experiencia de su ejercicio. La conciencia
de ser sujeto de derechos universalmente iguales implica el posicionamiento tambin
igualitario de las personas en una comunidad poltica, frente a los dems, y ante el
Estado.
Esta comunidad poltica de ciudadanos se convierte as en el referente de identidad

social, fuente del sentido de participacin en un proyecto de bien comn y de legi-
timidad de la autoridad pblica y de la Ley. En este contexto, se forma el sentido de
responsabilidad ante los intereses comunes y, por tanto, tambin ante el cumplimiento
24 de la Ley.
As, sin una condicin de ciudadana suficientemente formada, los procesos de parti-
cipacin ciudadana tienden a ser solo formales, puesto que las personas no se impli-
can subjetivamente ni se posicionan propiamente como interlocutores en los espacios
creados; esto es, como sujetos de una opinin reconocida de manera igualitaria y que
estn comprometidos con el dilogo establecido, desplegando su voluntad y capaci-
dades en pro de metas compartidas.
Ciudadana y desigualdades sociales
Aunque la condicin de ciudadana se haya efectivamente formado, y los procesos

participativos se realicen, por lo tanto, como un ejercicio de la misma, las desigualda-
des sociales actan en la dinmica de los espacios pblicos democrticos.
Las desigualdades sociales se concretan en la diferencia de recursos para el acceso a

las oportunidades, estableciendo, por lo tanto, tambin diferencias en las posibilida-
des de ejercicio de los derechos. En estas condiciones, las capacidades de posicio-
narse e influir en los espacios pblicos no son las mismas para todos los ciudadanos.
Esto significa que las relaciones de poder que existen realmente en una sociedad se
expresarn en las dinmicas de los espacios pblicos, en general, y de los procesos
participativos, en particular.
Las desigualdades sociales, por lo tanto, tienden a tergiversar el carcter democrtico

de los procesos de participacin ciudadana, y aun, en los casos de ms aguda des-
igualdad social, tambin a minar seriamente las condiciones mismas de ciudadana.
Por esta razn, los procesos de participacin ciudadana deben imaginar y estable-
cer estrategias y mecanismos especficos para neutralizar o eventualmente disolver
el impacto de las desigualdades sociales en las dinmicas que desarrollen. En otras
palabras, se debe considerar siempre la realidad social de nuestro pas, que justamente
se caracteriza por su aguda desigualdad social. Esta adquiere diversas dimensiones y
formas, segn el espacio social y regional del que se trate, pero no deja de ser, por
desgracia, una condicin de trabajo en los procesos participativos.
Sociedad civil y formacin de los actores sociales
Tampoco la sociedad civil se ha desarrollado en muchos espacios y sectores de nues-

tro pas.
La formacin de actores sociales y el despliegue de sus proyectos particulares se rea-

lizan en la competencia del mundo del trabajo y el mercado, esto es, en el espacio
entre el Estado y la familia que es la sociedad civil. En esta, las personas desarrollan
los procesos de construccin de su individualidad y autonoma, socialmente inscritos
en las redes institucionales que hacen posible la elaboracin y realizacin de sus in-
tereses. En estas dinmicas, se concreta asimismo el reconocimiento de los derechos
y deberes de la comunidad de ciudadanos, autodeterminndose los sujetos como
tales. 25
Es en la sociedad civil, por lo tanto, donde se forman los actores sociales privados,
las instituciones y redes institucionales que potencian la elaboracin de los intereses
privados y la expansin de sus capacidades.
As, un insuficiente desarrollo de las instituciones de la sociedad civil contribuye al

formalismo de los procesos de participacin ciudadana, al privarlos de los actores so-

ciales llamados a ser sus protagonistas. La notable precariedad de la sociedad civil, es
otro de los elementos de la aun incipiente democracia peruana, que acta asimismo
en los procesos participativos.
Ciudadana y discriminacin cultural
Otro supuesto de la ciudadana, al menos en su sentido poltico original, es la homo-

geneidad cultural de quienes la detentan.
Pero la diversidad cultural del Per es muy alta, exigiendo considerar conceptos tales
como el de ciudadanas diferenciadas para asegurar el ejercicio igualitario de los de-
rechos a partir del reconocimiento de las distintas identidades tnicas y culturales. Sin
este espacio institucional de reconocimiento intercultural, el acceso a la ciudadana
de las minoras culturales tiende a ser solo formal o aun inexistente. Por ejemplo, sin
el derecho de las minoras a comunicarse en su propio idioma, su condicin de ciuda-
dana no puede efectivizarse.
En realidad, en un pas multicultural, sin el reconocimiento de los derechos especfi-

cos de las identidades culturalmente distintas, se produce una condicin objetiva de
discriminacin cultural.
Adems, en un pas postcolonial, como es el nuestro, las relaciones entre conoci-

mientos diversos y culturas en la vida social se encuentran tradicional y comn-
mente impregnadas por los discursos y prcticas de la discriminacin tnica y
cultural.
Aun en la actualidad, el anlisis de la discriminacin produce discrepancias, y sus di-

versas interpretaciones no consiguen consensos. Sin embargo, sobre todo en algunos
espacios sociales de la Sierra y de la Amazona, debido a las tradiciones de discrimina-
cin con que se elaboraron las diferencias tnicas y culturales, su anlisis y tratamiento
son imprescindibles en los procesos participativos. (Vase el recuadro de la pg. 13).
reas crticas del proceso participativo
En conclusin, podemos agrupar la problemtica descrita en la identificacin de las

siguientes reas crticas en el desarrollo democrtico y la eficiencia comunicativa de
los procesos de participacin ciudadana:
Acceso a (comprensin de) formas nuevas o distintas de conocimiento y

26 discurso.
Posicionamiento como actores iguales en una comunidad de dilogo.
Disolucin o tratamiento de los esquemas de relacin originados en la desigual-

dad social y la discriminacin cultural.
Discriminacin cultural
La discriminacin cultural consiste en el desconocimiento de los

derechos ciudadanos (o de su ejercicio) y en la negacin del acceso
igualitario a las oportunidades de la vida social a una persona o a un
grupo social particulares, en razn de su diferente identidad cultural.
En la base de este desconocimiento y de esta negacin acta la

descalificacin de esta identidad por considerrsela socialmente inferior
o, incluso, humanamente inferior (como en el caso del racismo).
Entre los mecanismos por medio de los cuales se construye una

experiencia de discriminacin se encuentra el uso de los prejuicios
y los estereotipos sociales negativos. Las personas y grupos culturales
diferentes son identificados y caracterizados por medio de ellos,
con significados que establecen su supuesta inferioridad, y que los
descalifican.
Estos significados se encuentran afectivamente cargados, anclados en

una compleja trama de sentimientos de desprecio, miedo y agresividad.
Estos sentimientos y sus representaciones son en parte inconscientes.
Pero los discursos y las prcticas de la discriminacin son hechos

objetivos, no pocas veces evidentes. Sin embargo, la experiencia social
tiende a normalizarlos, a convertirlos en parte de la vida cotidiana, de
modo que se acta y reproducen de manera espontnea.
Esto hace que la discriminacin pueda ser ocultada y aun negada, sobre
todo cuando el discurso democrtico moderno la ha vuelto ilegtima.
En estos casos, la discriminacin adquiere un poder particular en la
vida social, al actuar enmascarada en medio de las relaciones formales
de igualdad.
27
2.3. Estrategia metodolgica
Como hemos visto, el proceso de consulta consiste en un conjunto de dinmicas de

produccin de informacin, comunicacin y relacin entre actores caractersticos,
que interactan entre s cumpliendo objetivos de ejercicio de ciudadana, racionalidad

tcnica y transparencia en la toma de decisiones pblicas (vase el cuadro 2).
Una estrategia metodolgica debe proponer un conjunto coherente de orientaciones

conceptuales y de accin que permitan estructurar racionalmente la experiencia parti-
cipativa segn sus fines especficos.
Esta racionalizacin implica la disposicin de recursos, configurando sistemas de rela-

ciones y procedimientos en una secuencia de desarrollo dirigida al cumplimiento de
los fines.
La estrategia metodolgica que propone la presente Gua posee los elementos siguien-
tes:
Desafo central
Creacin de contextos de comunicacin adecuados
Desarrollo del proceso comunicativo
Configuracin de los espacios participativos
Lineamientos metodolgicos o enfoques
Desafo central
Segn el anlisis precedente sobre los aspectos y reas crticas del proceso de consul-
ta, el desafo central de la estrategia metodolgica es el logro de una comunicacin
real entre los actores, conseguida en un contexto de reconocimiento mutuo como
sujetos de dilogo, en cada uno de los momentos claves de su interaccin.
Solo de este modo es posible el cumplimiento de los fines de la consulta, respondien-

do tanto al riesgo del formalismo como a la necesidad de prevenir y elaborar positiva-
mente las eventuales controversias que pudieran producirse.
Creacin de contextos de comunicacin adecuados
La comunicacin efectiva entre los actores ser posible si se crean los contextos o
situaciones de comunicacin que permitan configurar, en la prctica, un dilogo entre
los mismos.
En estos contextos o situaciones de dilogo, las personas se reconocen y actan mu-

tuamente como interlocutores legtimos, es decir, como sujetos de la comunicacin,
28 dotados de intencin y eficacia comunicativa.
As, los interlocutores reconocen su voluntad de comunicarse y su capacidad de de-
sarrollar una estrategia coherente con la misma, poniendo en juego sus capacidades
de producir y transmitir un discurso racional y pertinente, as como de interpretar
racionalmente los discursos expresados por los otros sujetos participantes en la expe-
riencia.
Pero, en esta experiencia, no se trata solo del reconocimiento y su accin como in-
terlocutores inteligentes y dispuestos a la comunicacin, sino tambin de su posicio-
namiento como ciudadanos, agentes de sus propios intereses, elaborados como una
adhesin consciente, libre y responsable a los fines del proceso, y como una opinin
legtima que es comunicada con todo derecho en el marco de un procedimiento es-
tablecido.
La pertinencia del discurso se refiere a su eficacia comunicativa, al uso del lenguaje y

de los cdigos culturales adecuados para el contexto peculiar de comunicacin que
se ha creado.
Este contexto siempre es concreto, caracterstico y especfico. Est definido por quie-
nes son los actores o participantes, por las metas concretas compartidas, y por el con-
junto de las dems condiciones reales del momento y lugar.
Por lo tanto, un componente muy importante del contexto son el idioma y su sistema
semntico con el que se construyen los enunciados, as como el sistema de significa-
dos de la cultura o subcultura caracterstico de cada actor, que es justamente puesto en
acto en el uso de la lengua y en el conjunto de la conducta de los actores.
De acuerdo con esto, un aspecto clave de la eficacia del dilogo es el reconocimiento

de los otros, no solo como sujetos del dilogo, en general, sino tambin como sujetos
diversos en sus capacidades cognitivas y discursivas, en su identidad sociocultural, en
sus intereses y opiniones, as como en su posicionamiento en las relaciones de poder
establecidas.
En conclusin, la realizacin de un proceso genuino de dilogo entre los actores im-

plica la creacin de situaciones o contextos comunicativos caractersticos, diseados
tcnicamente segn las condiciones concretas y las metas que se quieren alcanzar en
cada momento del proceso. En este diseo tcnico se concretan asimismo las cualida-
des democrticas especficas del proceso, las relaciones de legitimacin y posiciona-
miento de los actores, que corresponden a los procedimientos particulares configura-
dos por el orden normativo.
Este es el primer paso o momento de la estrategia metodolgica.
Desarrollo del proceso comunicativo
El desarrollo de un proceso de dilogo, una vez creada la situacin de comunicacin

adecuada, se realiza a travs de la siguiente secuencia de pasos metodolgicos (vase
el grfico 3, de la pg. 33): 29
1) El posicionamiento de todos los actores del proceso como interlocutores reco-
nocidos, definiendo responsabilidades, funciones y papeles; y promoviendo las
experiencias educativas necesarias para la formacin de las actitudes, capacidades
y habilidades requeridas.
2) El acceso a la informacin proporcionada, mediante su presentacin con un dise-

o didctico y culturalmente pertinente, y a travs de experiencias de aprendizaje
que faciliten su interpretacin y apropiacin cognitiva.
3) El conocimiento de intereses y posiciones de los actores, a partir de dinmicas e

instrumentos de visualizacin y codificacin de las mismas, dialogando crtica-
mente con la propuesta presentada.
4) La identificacin y elaboracin positiva de las eventuales controversias, alcan-

zando situaciones nuevas, mejores y ms favorables de acceso a la informacin y
elaboracin de opiniones.
5) Sistematizacin y registro de los aportes producidos en el proceso, incluyendo

dinmicas de profundizacin, validacin y mejor comprensin de los mismos.
Estos pasos o etapas de la estrategia metodolgica pueden desarrollarse en conjunto

o solo parcialmente, como parte de un proceso de dilogo en una misma situacin de
comunicacin.
Al mismo tiempo, esta misma lgica metodolgica define tambin al proceso de con-
sulta en su totalidad.
Configuracin de los espacios participativos
En conjunto, la creacin de una situacin o contexto de comunicacin segn un dise-

o tcnico especfico y el desarrollo de uno o varios momentos del proceso comuni-
cativo, tambin pertinentemente definidos y articulados segn los fines perseguidos,
configuran un espacio participativo.
El tipo de espacio participativo ms conocido es el taller, cuyo uso se ha generalizado.

Otro, muy importante en el proceso de evaluacin de impacto ambiental, es la con-
sulta pblica general. En conjunto, todas las instancias y mecanismos de participacin
ciudadana que define el marco jurdico, solos o articulados algunos de ellos, pueden
comprenderse como espacios participativos caractersticos.
Entre estos espacios debemos distinguir, segn su modo de organizacin y procedi-

mientos, entre los espacios estructurados de participacin y los espacios participativos
abiertos.
En trminos tcnicos, el primero de ellos implica a un conjunto de actores que forman

parte de un proceso; se desarrolla a travs de un encuentro directo y pblico entre los
30 mismos, en un mismo tiempo y lugar; y, finalmente, conforma una estructura funcional
de relaciones y procedimientos. Ejemplos de estos espacios son, otra vez, el taller y la
consulta pblica general.
En cambio, el segundo configura procesos abiertos, aunque siempre articulados en

una misma dinmica, segn metas definidas, como son, por ejemplo, la consulta a
travs de un portal digital y las entrevistas en profundidad.
Pero esta distincin puede tener tambin un significado poltico, dado que los espa-
cios estructurados constituyen, en s mismos, actos pblicos en los que los actores
involucrados toman posicin, debaten y definen acuerdos o controversias.
Los espacios abiertos pueden ser actos pblicos o no, como, por ejemplo, la consulta
a travs de un portal electrnico, en el primer caso, o las entrevistas en profundidad y
los grupos focales, en el segundo.
Ahora bien, el concepto de espacios participativos, que abarca al conjunto de pasos pro-
puestos de la estrategia metodolgica, nos permite avanzar al siguiente tema de la Gua,
que es el diseo de la estrategia operativa del proceso de participacin ciudadana.
En efecto, podemos comprender a la estrategia operativa como un arreglo secuencial

de espacios participativos, relacionados entre s de manera lineal o no, que se articu-
lan orgnicamente y conducidos por una instancia de coordinacin en el cumplimien-
to de cada etapa del proceso de evaluacin de impacto ambiental. Pero este es el tema
del siguiente captulo.
Lineamientos metodolgicos o enfoques
Para la configuracin de los espacios participativos y sus distintos elementos meto-

dolgicos, en cada una de las etapas del proceso, es necesario explicitar y aplicar en
la prctica los enfoques o lineamientos metodolgicos que sean coherentes con los
objetivos definidos.
Estos enfoques o lineamientos aportan la base conceptual y los esquemas de interpre-

tacin que amplan y potencian el sentido concreto de las acciones, ubicndolos en
sistemas de significados ms comprehensivos.
En principio, debido a la naturaleza especializada de la propuesta que se consulta, la

orientacin metodolgica general debe ser pedaggica. Esto es, debe atender de ma-
nera consciente y efectiva a las necesidades de aprendizaje que requiere la expansin
de capacidades y formacin de habilidades (cognitivas, de comunicacin y de posi-
cionamiento), de los actores.
Pero tambin el aprendizaje se sita del lado del proponente y su equipo tcnico, as
como de la autoridad ambiental competente, dado que necesitan comprender la iden-
tidad sociocultural de los otros interlocutores, sus formas particulares de cognicin y
discurso, as como los procesos de elaboracin de opinin y posicionamiento en el
que se hayan involucrados. 31
En segundo lugar, coherente con el horizonte democrtico que orienta el proceso, la
educacin ciudadana es una propuesta metodolgica que debe incorporarse. Sobre
todo, si se consideran las necesarias conquistas en el proceso de posicionamiento
como ciudadanos y ciudadanas que exige el convertirse y reconocerse como sujetos
de dilogo, esto es, como pares en el proceso comunicativo.
En este caso, tambin el enfoque es necesario para la construccin de la posicin de-

mocrtica de los responsables e impulsores del proceso, que implica la formacin de
la actitud de escucha y reconocimiento del otro, imprescindibles en el mismo.
En tercer lugar, tambin coherente con el horizonte democrtico, pero atendiendo

asimismo a la naturaleza multicultural de muchos espacios sociales del pas, y aun
de la sociedad peruana en su conjunto, la metodologa debe seguir tambin los con-
ceptos y pautas de la comunicacin intercultural. Esta se define por la visualizacin y
valoracin de las diferencias culturales realmente existentes, y por el correspondiente
tratamiento del conflicto cultural inherente a las condiciones de discriminacin del
otro en razn de su diferencia.
(Sobre educacin ciudadana y comunicacin intercultural, vase los recuadros de las

pgs. 34 y 35, respectivamente; el carcter pedaggico del proceso se explica en di-
versos momentos del anlisis metodolgico y operativo que contina).
32
GRFICO 3
Secuencia de pasos metodolgicos
Configuracin
del contexto
comunicativo
PPC
Formacin y
posicionamiento de
los actores
PROPUESTA Acceso a la
informacin
Conocimiento
de intereses y Resolucin de
opiniones controversias
Validacin de los
aportes
33
Educacin ciudadana
En cualquier sociedad democrtica, la formacin de la persona como

sujeto y, por lo tanto, tambin como ciudadano, requiere de un esfuerzo
particular de la sociedad.
La condicin de sujeto de una persona se refiere a su autodeterminacin

como un ser humano autnomo, consciente de s mismo y de sus
condiciones de vida, dotado de un proyecto propio como actor de la
sociedad y de un sentido tico de su vida y como ciudadano.
La condicin de sujeto es propia de la modernidad, basada en el

desarraigo de una vida social inmediatamente adscrita a la tradicin
y a los vnculos comunitarios o propios de sistemas de dependencia
personal.
Esta condicin, como es evidente, necesita formarse por medio de un

proceso educativo, iniciado en la familia, desarrollado en la sociedad
civil, pero en ltima instancia, promovido y pautado por el Estado
democrtico, responsable y requerido de formar a sus ciudadanos.
En una situacin de precariedad democrtica y de modernizacin

parcial y fragmentada, como es la nuestra, la educacin en ciudadana
(o educacin ciudadana) necesita desarrollarse por distintos medios,
toda vez que el proceso educativo formal presenta serios problemas de
calidad y efectividad.
El aprendizaje de los conceptos y procedimientos del ejercicio de

los derechos, sobre todo en los momentos crticos de la accin del
ciudadano, como, por ejemplo, el acto electoral, la recuperacin de
derechos vulnerados y el acatamiento consciente de la Ley, puede y
debe ser promovido y realizado.
As, son materia de la educacin ciudadana, los principios y las

normas jurdicas que instauran, garantizan y regulan el ejercicio de
los derechos y deberes ciudadanos, como ocurre, por ejemplo, en la
educacin electoral.
Para que este aprendizaje sea eficiente, debe partir de visualizar los
sistemas cognitivos y valores de las relaciones sociales que no han sido
formados en un contexto de vida democrtica, como el individualismo
extremo o la arbitrariedad basada en los poderes fcticos. As, aquellos
pueden ser criticados y reelaborados en un proceso formativo en los
sistemas de vida democrtica.
34
Comunicacin intercultural
La comunicacin intercultural se produce en las relaciones entre

personas y actores sociales provenientes de diferentes culturas.
Las culturas son sistemas de significados y de organizacin de la
existencia humana que configuran identidades sociales particulares,
establecen sentidos y pautas a las relaciones interpersonales y sociales
en general, de modo que una relacin entre personas o grupos de
distintas culturas, implica siempre diferentes modos de establecer la
comunicacin.
As, siempre que se presenta una relacin intercultural, personal

o grupal, se ponen en juego los significados, estrategias, recursos y
prcticas comunicativas que son caractersticos de las culturas que se
relacionan.
En estos casos, sin embargo, se ponen tambin en juego las capacidades

de la especie humana: las mismas facultades lgicas y de lenguaje;
asimismo, las mismas potencialidades de relacin social. Por lo
tanto, la comunicacin es posible porque las culturas son solo formas
socialmente especficas de responder a los mismos desafos de la
experiencia humana.
Sin embargo, el vnculo requiere de la creacin de un contexto

de comunicacin. En primer lugar, con un lenguaje comn a partir
del cual puedan construirse y negociarse significados mutuamente
comprensibles. Adems, con intenciones coincidentes que tomen
cuerpo en metas compartidas de dilogo. El supuesto es que ambos se
reconocen como sujetos de este dilogo, con expectativas de respeto
mutuo que excluyen la violencia de uno sobre el otro.
Para que los significados se comprendan, deben referirse al sistema

cultural que los produce y explica. Un elemental o ms complejo
ejercicio de etnologa tiene entonces que generarse. La amplitud
y profundidad del ejercicio puede ser ms o menos mayor, segn
el caso, yendo desde la simple intuicin del otro hasta su paulatino
descubrimiento integral.
Si se presenta la violencia de la descalificacin del otro por su diferencia,

evidentemente el proceso no es posible de antemano. Por eso, antes
definamos la comunicacin intercultural como la visualizacin y
valoracin de las diferencias culturales realmente existentes, y por
el tratamiento del conflicto cultural inherente a las condiciones de
discriminacin.
35
3. Realizacin del Proceso
de Consulta
3.1. Visin general de la experiencia
En trminos prcticos, el proceso de participacin ciudadana se desarrolla a partir de

la convocatoria de las autoridades, una vez presentada la propuesta, configurndose
una secuencia de espacios participativos determinados.
Para el diseo y desarrollo de la estrategia operativa del proceso participativo, conta-

mos con el marco de actuacin establecido por el proceso de evaluacin de impacto
ambiental (definido por el marco jurdico), con la propuesta metodolgica y con la
propuesta de intervencin, que comprende el proyecto, la identificacin y anlisis de
los impactos, y la estrategia de manejo ambiental. Esta propuesta, segn la etapa del
proceso de evaluacin de impacto ambiental, puede corresponder a la Solicitud o al
EIA.
La estrategia operativa no es otra cosa que el planeamiento de la secuencia de activi-

dades que configuran el proceso participativo, aplicando la estrategia metodolgica,
segn las condiciones concretas del proyecto que se consulta y cumpliendo las nor-
mas jurdicas. Su diseo configura el PPC (sobre el concepto de estrategia, vase el
recuadro de la pg. 41).
Como todo diseo de estrategia, este planeamiento requiere de un anlisis prospectivo

de escenarios relativos al desenlace esperado del proceso de consulta. Este anlisis se
realiza sobre la base de un trabajo de campo previo.
Las decisiones de estrategia se refieren a cmo afrontar el desafo central mediante un

desarrollo secuencial de espacios participativos, cuyo diseo debe ser apropiado a las
condiciones concretas del escenario especfico de la consulta y a la naturaleza del
proyecto que es materia de la misma. Este diseo debe ser adecuado o pertinente en
relacin con las caractersticas de los actores involucrados en los espacios participati-
vos y con el modo esperado de su participacin, por un lado, y con el proyecto que es
materia de la consulta, por el otro.
El trabajo de campo tiene como fin el aportar los elementos necesarios para una cons-
truccin prospectiva de los escenarios probables, esto es, sobre cul es la conducta
esperada de los actores sociales involucrados en el proceso de consulta, para lo que
37
es preciso saber quines son estos actores, desde qu condiciones sociales concretas
actan y cules son sus intereses, posiciones y controversias en relacin al proyecto
que es materia de consulta.
Tomadas las decisiones de estrategia, se implementa una secuencia de talleres que

concluye en la Consulta Pblica General. Los talleres desarrollan procesos acumula-

tivos de informacin, posicionamiento y elaboracin de opiniones de los actores, as
como de tratamiento de controversias. Estos procesos acumulativos son valorizados
por la Consulta Pblica General.
En conclusin, el proceso de participacin ciudadana se implementa a travs de las

siguientes etapas (vase el cuadro 3, pg. 39 y el grfico 4, pg. 40):
1) Trabajo de campo (prospeccin de escenarios)
2) Decisiones de estrategia (diseo del PPC)
3) Secuencia operativa del proceso de consulta
La etapa 3) puede comprender tambin un Proceso de Consulta Previa, si la autoridad

competente as lo determina.
38
CUADRO 3
Etapas del diseo y desarrollo de la estrategia operativa del proceso de consulta en la evaluacin de
impacto socioambiental en el Subsector Transportes MTC
ETAPAS ACTIVIDADES PRODUCTOS
Trabajo de campo Estudio del espacio social de la intervencin. Matriz de caracterizacin del espacio social
(prospeccin del Informe de investigacin sobre el espacio social
escenario)
Anlisis de actores sociales: identificacin de los Matriz de identificacin de actores sociales
mismos y balance de sus posiciones Diagnstico PIL
Construccin de escenarios Cuadro de escenarios posibles
Decisiones de estrategia Diseo del PPC (incluye formulacin de PPC
indicadores y organizacin del sistema de
monitoreo)
Secuencia operativa del Secuencia de talleres para Informe de la sistematizacin de los aportes y
proceso de consulta* Proceso de informacin a los actores sociales opiniones
Visualizacin y elaboracin de opiniones Matriz de controversias identificadas y tipificadas
Identificacin de controversias
Tratamiento de controversias especficas Informe de los procesos de tratamiento de
controversias
Precisin de la propuesta por el proponente Documento ajustado de la propuesta
Desarrollo de la Consulta Pblica General Informe de la sistematizacin de los aportes
Acta pblica de la consulta
Fuente: elaboracin propia, segn interpretacin del Reglamento y la lgica del desarrollo del captulo.
* En ciertos procesos de consulta, puede comprender tambin el Proceso de Consulta Previa.
39
GRFICO 4
Etapas del diseo y desarrollo de la estrategia operativa
del proceso de consulta
Trabajo de
campo
Plan de
Participacin
Ciudadana
Secuencia de
Talleres
(Puede comprender
una Consulta Previa)
CONSULTA
PBLICA GENERAL
Fuente: elaboracin propia segn interpretacin del Reglamento y la lgica del desarrollo del
40 captulo.
La estrategia
Como toda estrategia, se trata de producir determinados fines y

resultados poniendo en juego unos recursos dados en unas condiciones
particulares, a travs de acciones y procedimientos que conduzcan a los
fines y resultados previstos, haciendo un uso ptimo de los recursos.
En nuestro caso, los recursos son las capacidades y los intereses de

los actores involucrados, la propuesta metodolgica implementada,
as como la calidad del proyecto y la informacin puesta en consulta,
adems de los recursos financieros aportado por la entidad ejecutora
del proyecto.
Las condiciones son el escenario y la identidad social y cultural de

los actores involucrados, as como la normatividad jurdica y el nivel
de desarrollo del sistema poltico democrtico, el cual se expresa en
esta, en la formacin de ciudadana de los actores sociales y en el
ordenamiento institucional y social de los escenarios.
Las acciones y procedimientos, organizando los espacios participativos

y su secuencia, segn los objetivos y metas definidas, forman
propiamente el arreglo estratgico.
La calidad del diseo de este puede identificarse por su acierto poltico

y su pertinencia cultural, y por el modo cmo ambos se concretan en
la prctica a travs del ordenamiento de las acciones y procedimientos,
realizando con eficacia y eficiencia los fines previstos.
El arreglo estratgico debe organizarse por las etapas del proceso de

evaluacin de impacto ambiental que definen las normas jurdicas.
41
3.2. Trabajo de campo
El escenario de la consulta
Antes que nada, es importante constatar que no es lo mismo el espacio social sobre el
que incidir el proyecto que el escenario del proceso participativo.
Este ltimo se forma a partir de la presencia de la propuesta y de su comunicacin a los

actores sociales involucrados, quienes toman posicin y actan a partir de ambas. Al
mismo tiempo, esto implica que la autoridad competente y el proponente y su equipo
tcnico se convierten de suyo en actores sociales que interactan con los actores y las
dinmicas del espacio social de la intervencin prevista.
Se crea una interfaz o campo de conexin que transforma el espacio social de la

intervencin al provocar la formacin de un escenario de encuentro que ampla el
espacio pblico local, a la vez que define la formacin de una nueva coyuntura en
el espacio social de la intervencin (o, al menos, nuevos factores en la coyuntura
existente).
Este es propiamente el escenario de formacin y desarrollo del proceso participativo.
En este escenario, sus actores no incluyen necesariamente al conjunto de los actores

sociales del espacio de la intervencin, pues probablemente solo algunos sern invo-
lucrados directamente por la intervencin del proyecto.
Adems, la actuacin pblica de los actores se recrea en el nuevo espacio pblico

creado, en esta interfaz conformada a partir del anuncio del proyecto y de la convoca-
toria a consulta pblica. En este sentido, tambin se redefinen, presentando actitudes
y desarrollando conductas que no son propiamente las mismas que las que se forman
en este ltimo.
De aqu en adelante, llamamos actores sociales a los actores del proceso participati-
vo. Un modo en uso de denominarlos es stakeholders, pues este trmino corresponde
precisamente a actores sociales involucrados en el impacto de un proyecto determi-
nado.
Estudio del espacio social de la intervencin
Aunque el escenario de la consulta no es lo mismo que el espacio social de la inter-

vencin del proyecto, su estudio aporta las bases para realizar el anlisis prospectivo
del primero.
El primer paso para el estudio del espacio social de la intervencin consiste en esta-
blecer un marco de referencia que nos permita tipificarlo en sus rasgos ms caracters-
ticos, de manera que podamos luego realizar una investigacin particular del mismo
42 de acuerdo con nuestros fines.
El marco de referencia debe ofrecer una tipologa de espacios sociales, construida a
partir de algunas caractersticas que sean significativas. Elaboramos una matriz que
cruza los tipos de espacios sociales con los criterios de caracterizacin, aportados
por los respectivos instrumentos de anlisis de la realidad social del pas (vase el
cuadro 4, pg. 52).
El primer instrumento que elegimos es el de la regionalizacin propuesta por Gonzales
de Olarte (2000) desde la economa poltica que toma en cuenta los distintos tipos de
mercados y su nivel de desarrollo. Esta clasificacin de grandes espacios sociales nos
permitir luego agregar y cruzar otras determinaciones, que completarn la aproxima-
cin que buscamos.
Segn este esquema de regionalizacin, algo modificado aqu segn los fines de la
Gua, nuestro pas est dividido en cuatro tipos de regiones (vase el grfico 5, pg.
51), a saber:
1) La regin central, donde se han formado los mercados de bienes y servicios, de tra-
bajo, de capitales y financiero: Lima, Callao y ciudades secundarias circundantes.
2) Las regiones descentralizadas de la Costa, donde se han formado los mercados de
trabajo y bienes: los departamentos costeos y sus corredores en la Sierra y Ceja
de Selva, cuando ellos existen.
3) Las espacios mercantiles, con mercados de bienes y dbiles mercados de trabajo, y
un gran componente de economas de autosuficiencia que concentra a la pobreza
rural: los departamentos de la Sierra.
4) Las regiones de colonizacin, con mercados de trabajo y bienes, y la presencia
de los pueblos indgenas amaznicos: los departamentos amaznicos y las provin-
cias amaznicas de los departamentos de la Sierra.
En este esquema de regionalizacin, debemos distinguir adems los espacios intrade-

partamentales y sus procesos ms importantes (como los corredores econmicos exis-
tentes o la predominancia de alguna actividad econmica, por ejemplo); tambin, el
grado de crecimiento econmico y urbano de algunas ciudades de la Sierra (Cusco y
Huancayo, y tambin Juliaca, sobre todo). El trmino regiones de colonizacin va
entre comillas, pues el concepto, siendo descriptivo, podra ser ambiguo, y decir de
modo implcito que estas regiones son espacios vacos, sin una poblacin indgena
previamente asentada en ellas.
La utilidad de este esquema es que nos permite visualizar las diferencias territoriales
del proceso de modernizacin del pas, as como sus distintas fracturas y lneas de
expansin (en el caso, partiendo de los tipos de mercado).
A este esquema, es necesario agregar al menos otros instrumentos:
El mapa del ndice de desarrollo humano segn provincias (PNUD 2002)*, que
permite territorializar el comportamiento de un indicador que es ms completo
* A la fecha de publicacin de esta Gua, existen ediciones ms recientes de este mapa. 43

que el de pobreza y que alcanza, como su nombre lo dice, el nivel provincial.
Debe consultarse, adems, el excelente texto explicativo y los diversos cuadros del
libro citado.
El Atlas lingstico del Per (Chirinos 2001) que identifica con bastante precisin
y rigor la extensin y las dinmicas territoriales del castellano y las lenguas indge-
nas del Per. Adems, como es sabido, los indicadores de habla indgena son asi-
mismo indicadores significativos de analfabetismo o, hablando con ms exactitud,
de predominio de la cultura oral.
Si se quiere trabajar con mapas de pobreza, lo que podra ser necesario, un documento
muy til es La pobreza en el Per en 2001. Una visin departamental (Herrera 2002),
que explora las dimensiones tnicas de la pobreza.
Finalmente, es preciso considerar el mapa poltico del Per, definiendo las jurisdiccio-
nes polticas territoriales que corresponden al espacio social que buscamos caracteri-
zar. As, seguramente podra tratarse de un mbito provincial, interprovincial, regional
o interregional, considerando adems que podran conformarse nuevas regiones (re-
uniendo dos o ms regiones actuales, de perfil departamental) y macro regiones.
En conclusin, distinguimos los siguientes tipos de espacios sociales:
1) Grandes ciudades
2) Ciudades intermedias, situadas en corredores econmicos ms o menos desarro-

llados
3) Espacios sociales rurales costeos y andinos
4) Espacios sociales de comunidades nativas amaznicas
5) Espacios sociales rurales de colonizacin amaznica
Cada uno de estos tipos de espacio social debe ser caracterizado mediante las siguien-
tes variables:
Tipo de desarrollo econmico regional
ndice de Desarrollo Humano, desagregado hasta el nivel provincial, si es necesario
Diversidad y predominancia lingstica
mbito poltico territorial
En trminos operativos, un proyecto puede desarrollarse en varios espacios sociales.

Primero, clasificamos cada uno de ellos, identificndolo con alguna de la filas de la
primera columna. Despus, llenamos el resto de la matriz con informacin descriptiva
44 que sea relevante.
Este primer paso nos aporta un marco de referencia para construir hiptesis y disear
preguntas y metodologas de investigacin bastante precisas, con el fin de realizar una
exploracin de cada uno de los espacios sociales involucrados. Esta exploracin nos
permitir obtener un cuadro de conclusiones claras sobre los rasgos bsicos de los
siguientes niveles de la realidad social:
Estructura socioeconmica y los sectores sociales que configura
Identidades tnicas y culturales (partiendo de las comunidades lingsticas)
Sistema de poder social y posiciones de los actores sociales en el mismo
Los productos esperados son la matriz de caracterizacin de espacios sociales y el

informe de la investigacin correspondiente
Anlisis de los actores sociales
A partir del estudio precedente, que nos proporciona un cuadro de conjunto de la

naturaleza especfica de los espacios sociales, pasamos ahora al anlisis de los actores
del proceso participativo, que se definen por estar directamente involucrados por la
intervencin del proyecto.
Nuestro objetivo es realizar un anlisis prospectivo de la conducta concreta de los

actores: sus actitudes y posiciones frente al proyecto, una vez que este ha sido infor-
mado y se ha iniciado el proceso de dilogo. Pasamos de comprender las identidades
de los actores sociales de nuestro espacio social de referencia a la actuacin concreta
de algunos de stos en el escenario de la consulta.
Aqu es indispensable el trabajo de campo y las relaciones directas con los actores,
con el fin de conocerlos e identificarlos, comprendiendo las posiciones que tienden a
construir. En este proceso, de dilogo y participativo por definicin, los actores mismos
son involucrados en el anlisis de sus posiciones y actitudes frente al proyecto (una
lnea de estudio de los actores sociales involucrados en el impacto de un proyecto es
el anlisis de stakeholders, que podra resultar probablemente demasiado oneroso en
este contexto; vase el recuadro de la pg. 50).
Empecemos por definir qu comprendemos por actor social.
En primer lugar, el actor social es un agente, es decir, () alguien dotado de razn

prctica: usa su capacidad cognitiva y motivacional para decidir opciones que son
razonables en trminos de su situacin y sus metas, de las cuales, salvo prueba termi-
nante en contrario, se lo/a considera el/la mejor juez/a. (ODonnell 2003, p. 59)
Ahora bien, en segundo lugar, en un Estado democrtico, esta capacidad de agencia es

el supuesto de su condicin de ciudadano: alguien moralmente autnomo y responsa-
ble, que es polticamente reconocido como sujeto de derechos (y de derechos iguales
para todos). Este reconocimiento es universal para todas las personas que cumplen la 45
condicin de ciudadana en un Estado democrtico particular. Al mismo tiempo, la
ciudadana forma, desarrolla y asegura la capacidad de agencia.
En tercer lugar, la construccin de esta capacidad de agencia presupone la formacin

del individuo en una sociedad en la que el inters privado y su ejercicio particular son
parte constitutiva de su estructura social y su dinmica: como propietarios privados

y jurdicamente autnomos, capaces de desenvolverse racionalmente en las diversas
exigencias de la cultura moderna (particularmente, en el mercado y en el conjunto
de la vida social). El espacio de esta formacin es, primero, la familia, y principal-
mente la sociedad civil, siempre en el marco de derecho e institucional provisto por
el Estado.
As, si bien la capacidad de agencia es racional, debe comprenderse como una cuali-
dad subjetiva, propia de un sujeto o de una persona cuya voluntad y afectividad han
sido formadas en su inscripcin en la vida social y su cultura.
Esta capacidad de agencia no solo es individual sino que tambin es propia de las or-
ganizaciones de la sociedad civil, que son asimismo sujetos de derechos de actuacin
privada.
Los actores sociales son, por lo tanto, diversos en varios sentidos: no solo porque sus
intereses son necesariamente distintos, sino porque lo son tambin sus capacidades y
su subjetividad en general.
Adems, en una sociedad multicultural como la nuestra, los actores sociales no siem-
pre son modernos. Esto es, aunque se incorporan en la vida social y poltica siendo
reconocidos como agentes privados y ciudadanos, su subjetividad puede corresponder
a otra cultura. En particular, las diversas culturas indgenas, amaznicas o andinas,
suponen una capacidad de agencia que moviliza capacidades culturales, sentimientos
y modos de relacin social que se basan en la adscripcin a entidades comunitarias y
a la experiencia local inmediata.
Por ejemplo, las personas que se ha formado en las comunidades y pueblos indgenas
amaznicos, y se identifican con ellos, construyen su condicin ciudadana desde sus
tradiciones culturales que los adscriben a sus identidades tnicas y a su modo de vida
ntimamente vinculado al bosque amaznico.
Hasta qu punto esta diferencia cultural incide en la condicin ciudadana depende de

modo importante del reconocimiento de derechos especficos que permitan acceder
al ejercicio universal de la ciudadana (por ejemplo, el derecho al uso pblico de la
lengua de un pueblo, en campos como la educacin, la participacin poltica o la
administracin de justicia, permitir un mayor acceso al ejercicio de la ciudadana
poltica).
Finalmente, el desarrollo fragmentario y, en diversos sentidos, truncado, de la moder-

nizacin del pas, y la presencia de importantes desigualdades sociales, ocasionan
diferencias en las condiciones bsicas de esta capacidad de agencia, supuestamente
46 universal.
En efecto, una persona o un grupo social que viven en condiciones de supervivencia,
difcilmente pueden disponer del margen de libertad necesario para escoger entre dis-
tintos caminos racionales, disponiendo de los instrumentos necesarios para realizar
sus intereses. Ms an, si el nivel educativo es insuficiente en un contexto social dado,
tampoco tendrn las condiciones para elaborar estos intereses en algn tipo de visio-
nes y estrategias que conduzca al mayor aprovechamiento de las oportunidades. Del
mismo modo, si no se representan a s mismos como iguales a los dems, sus aspira-
ciones y expectativas sern necesariamente limitadas.
En esta situacin deberamos considerar a las personas y colectividades culturalmente

indgenas si no disponen de un marco de derechos reconocidos que les permita acce-
der al uso de sus derechos universales.
Este anlisis nos permitir realizar una primera clasificacin de los actores sociales
(sobre la base del estudio del espacio social que ya hemos realizado), segn criterios
que nos permitan distinguir el tipo y condiciones de agencia:
1) Acceso al ejercicio de los derechos polticos y civiles
2) Acceso a los derechos sociales (que puede identificarse por la condicin socioeco-
nmica)
3) Cultura de pertenencia (identificada a partir del idioma, pero que exige una explo-
racin de la cultura misma)
Segn los criterios 1) y 2) podemos clasificar a los actores sociales en una graduacin
de capacidad de agencia, cuyos niveles pueden establecerse segn la conveniencia.
Podemos incorporar el criterio 3) para establecer un cuadro de los actores en un con-
texto multicultural, generalmente asimtrico en el ejercicio de los derechos.
El criterio 3) solo nos permite clasificar a los actores segn su subjetividad cultural, que
podra ser en actores modernos o modernizados, actores relativamente modernizados
y actores culturales indgenas (o de predominancia de una tradicin cultural indgena,
andina o amaznica).
Ambos tipos de clasificacin nos permitirn crear sendas matrices de identificacin

de actores sociales, en relacin a su capacidad de agencia (en realidad, poder social
potencial) y a su ubicacin en las relaciones multiculturales (vase los cuadros 5 y 6,
pgs. 53 y 54 respectivamente).
Anlisis de los actores en sus relaciones mutuas
Sobre esta base, podemos pasar a analizar el contexto de relaciones que se establece-
ra y desarrollara en el proceso participativo. Se trata de establecer de modo prospec-
tivo las posiciones de los actores sociales frente a la propuesta y su conducta probable
en el proceso de consulta.
47
Con este fin, el trabajo de campo implica el desarrollo de una primera experiencia con
los actores, de interlocucin directa con ellos, a travs de entrevistas en profundidad
y talleres de investigacin con actores claves (vase el recuadro de la pg. 50 sobre el
anlisis de stakeholkders, si se desea profundizar en este respecto). Como ya conoce-
mos quines son social y culturalmente (en el sentido amplio de la palabra), se trata de
identificar quines son los actores involucrados y cmo actuaran en la consulta.
Un instrumento muy til puede ser aqu el diagnstico PIL (PoderIntersLegitimi-

dad). Como su nombre lo indica, este diagnstico se basa en el uso de tres variables:
poder, inters y legitimidad, que son precisamente las variables que necesitamos para
imaginar razonablemente su actuacin en la consulta.
El poder se define aqu (de modo instrumental) como la capacidad que tienen los
actores de lograr sus objetivos, directamente o influyendo en las decisiones de las
autoridades, mediante el uso de determinadas estrategias y movilizando determinados
recursos; adems, no solo se trata de esta capacidad sealada, sino tambin de la de-
cisin de emplearla, haciendo valer su posicin.
Aqu, la capacidad de agencia se contextualiza en un determinado balance de poder

que resulta de las relaciones mutuas de los actores sociales.
El inters lo definimos aqu por la posicin explcita de los actores sociales sobre
el proyecto, a favor, contraria o indiferente (con sus respectivas caractersticas, tales
como el grado de elaboracin de esta posicin, las condiciones que la explican, el
nivel de autonoma en que se basa, entre otras).
La legitimidad se refiere a la aceptacin social del actor en funcin del sistema com-
partido de valores, normas y creencias (tericamente es una de las determinaciones
del poder, pero aqu conviene desagregarla).
Puede haber distintos sistemas de legitimidad, como ocurre en muchos espacios socia-
les del pas, definidos por su multiculturalidad.
En estos casos, se identifica el sistema hegemnico, as como la situacin de esta he-

gemona (precaria o consistente, estable o transitoria); adems, podra ser importante
identificar las reas de conflicto con los otros sistemas de legitimidad (por ejemplo, se
presenta solo en los campos de influencia de los actores subordinados o establece una
contestacin en el nivel de todo el espacio social).
Se establecen matrices para caracterizar a cada actor segn cada una de estas varia-
bles. Despus, se establece un cuadro correlativo de los actores segn esta caracteriza-
cin (vase los cuadros 7 y 8 de las pgs. 55 y 56, para el caso del poder; con la misma
lgica se construyen relativas a las otras dos variables).
A partir de aqu, se establece la ubicacin de los actores en el diagrama del diagnsti-

co PIL (grfico 6, pg. 57), definiendo sus niveles de prominencia o posicionamiento.
Las categoras de estos niveles se establecen combinando la caracterizacin de los
48 actores sociales segn las variables. Por ejemplo, un actor social puede tener la po-
sicin de marginado, si solo tiene inters, pero no poder ni legitimidad. O puede ser
dominante, si tiene poder, inters y legitimidad. O ser vulnerable, si solo tiene inters
y legitimidad, pero no poder. Y as sucesivamente.
El estudio del espacio social y el anlisis de actores sociales nos permiten obtener
conclusiones sobre los escenarios probables de la consulta.
Construccin de escenarios
El escenario del proceso participativo es un resultado de las interacciones entre los ac-
tores sociales y sus condiciones concretas, por un lado, y la propuesta y un diseo del
proceso participativo, por el otro. Como estos ltimos no actan solos, esta interaccin
incluye a la autoridad responsable, el proponente y su equipo tcnico, convertidos
ahora en actores sociales del proceso.
As, el escenario del proceso participativo se construye realmente en estas interaccio-

nes. Por lo mismo, es preciso imaginar anticipadamente su conformacin y desarrollo;
sobre todo, porque est en nuestras manos la propuesta y el tipo de espacios participa-
tivos que queremos crear. A este ejercicio prospectivo le llamamos aqu construccin
de escenarios.
La construccin de escenarios implica un dilogo entre los resultados del trabajo

de campo y nuestra estrategia metodolgica, tomando en cuenta la naturaleza del
proyecto que se consulta.
En efecto, no podemos imaginar la probable evolucin de la conducta de los actores

sociales sin relacionarla con nuestro probable diseo estratgico. Es en el juego de las
relaciones entre unas y otras como construimos los escenarios, al mismo tiempo que
avanzamos ya en la definicin de la estrategia.
As, a partir de los resultados conseguidos por el anlisis precedente, elaboramos dos
tres escenarios posibles del desarrollo del proceso de consulta, segn la evolucin
de los comportamientos de los actores en funcin de las actividades participativas pro-
puestas por nosotros. Entre estos escenarios, escogemos el ms probable, y lo tomamos
como base para tomar decisiones efectivas sobre el diseo de la estrategia.
La construccin prospectiva de los escenarios nos permitir saber cules seran y

cmo se configuraran las reas crticas del proceso participativo (vase 2.2 Aspectos
crticos del proceso), cmo se desarrollara el proceso de comunicacin y la forma-
cin de espacios participativos, cules seran las controversias ms significativas y
su probable evolucin, cmo sera la conducta de los actores involucrados en estas
relaciones.
El escenario ms probable, poniendo en juego nuestro mejor diseo estratgico para

estas condiciones, ser el que tomemos de base para tomar las decisiones del caso:
ajustando este diseo inicialmente imaginado, segn objetivos especficos y un esque-
ma de procedimientos priorizados. Esto es, diseando e implementado el PPC. 49
Anlisis de stakeholders
Una comprensin muy simplificada de los pasos del anlisis de

stakeholders podra ser la siguiente (para un desarrollo mayor, vase,
por ejemplo, Mayers 2001):
1) Elaboracin de una primera lista de los stakeholders, individuales e

institucionales, formales o informales, influyentes o marginales, que
deben estar implicados en el proceso de consulta, particularmente
los que parezcan ms influyentes y/o afectados. Nos basamos en
entrevistas a personas claves y en el reconocimiento del espacio
pblico local.
2) Realizar un anlisis detallado y en profundidad de cada uno de los

stakeholders con el fin de comprender sus intereses, caractersticas
principales y condiciones relevantes. Aqu es importante identificar
las posiciones de poder y capacidad de influencia de los actores.
Nos basamos en entrevistas en profundidad, as como en el material
de investigacin anteriormente reunido.
3) Identificar los sistemas de relaciones y contextos de interaccin

entre los actores, como la cooperacin o alianzas entre ellos,
sus conflictos o vnculos institucionales. Aqu realizamos talleres
de consulta de hiptesis propuestas por nosotros, corrigiendo y
enriqueciendo el anlisis realizado. Tambin puede ser necesario
realizar nuevas entrevistas en profundidad.
4) Elaboracin de un diagnstico de las posiciones correlativas de los

actores de cara al proyecto, mediante el anlisis del poder, intereses
y legitimidad de los mismos o diagnstico PIL (Poder Intereses
Legitimidad).
5) Formulacin de conclusiones dirigidas a la construccin de escenarios

previsibles: tendencias de desarrollo de los comportamientos de los
stakeholders y de sus posiciones en el balance de sus relaciones de
poder.
Como vemos, este es un proceso de investigacin participativa.
50
GRFICO 5
Las regiones segn su tipo modernizacin
(expansin del mercado)
REGIONES
MERCANTILES
DE LA SIERRA
REGIONES
DESCENTRA-
LIZADAS
DE LA
COSTA
REGIONES DE
LIMA Y CALLAO COLONIZACIN
Fuente: elaboracin propia con base en Gonzles de Olarte 2000.
51
52
CUADRO 4
Matriz de caracterizacin de espacios sociales concretos
Variables
Tipo de espacio social Regin (tipo de ndice de Desarrollo Diversidad y mbito poltico
modernizacin) Humano predominancia lingstica territorial
Grandes ciudades
Ciudades
intermedias
y corredores
econmicos
Espacios sociales
rurales costeos y
andinos
Espacios sociales
de comunidades
nativas amaznicas
Espacios rurales
con predominio
de colonizacin
amaznica
Fuente: elaboracin propia.

CUADRO 5
Matriz de identificacin de los actores sociales segn su capacidad de agencia
en un contexto multicultural (anlisis cualitativo)
Acceso a los derechos polticos y

Actor social* Acceso a los derechos sociales Pertenencia cultural
civiles
Actor social 1
Actor social 2
Actor social 3
Actor social 4

* Segn el caso, los actores sociales pueden considerarse individualmente (por ejemplo, la comunidad campesina tal o cual) o de modo agregado (por
ejemplo, las comunidades campesinas de tal distrito).
53
54
CUADRO 6
Matriz de identificacin de los actores sociales segn su pertenencia cultural
Pertenencia cultural
Actor social* Actores adscritos

Actores modernos o Actores relativa o parcialmente
predominantemente a una
modernizados modernizados
tradicin indgena
Actor social 1
Actor social 2
Actor social 3
Actor social 4

* Segn el caso, los actores sociales pueden considerarse individualmente (por ejemplo, la asociacin de productores tal o cual) o de modo agregado
(por ejemplo, las asociaciones de productores de tal distrito).
CUADRO 7
Matriz de caracterizacin de la situacin de poder de los actores sociales
Influencia sobre los

Influencia directa sobre
Actor social* Capacidad de agencia medios de comunicacin Poder fctico**
el poder poltico
social
Actor social 1
Actor social 2
Actor social 3
Actor social 4

* Los actores pueden considerarse individualmente o agregados.
** Por poder fctico se entiende aqu la capacidad de influencia sobre el poder poltico por medios que se establecen de hecho, ms all de los
procedimientos institucionales del orden democrtico (por ejemplo, el plutocratismo o la presin social por medio de una movilizacin que impone
condiciones).
55
56
CUADRO 8
Matriz de ponderacin del poder de los actores sociales (con miras al diagnstico PIL)
Ponderacin del poder social

Actor social
Mucho poder Poco poder Ningn poder
Actor social 1
Actor social 2
Actor social 3
Actor social 4
Actor social 5
Fuente: Elaboracin propia con base en el documento Evaluacin social e institucional y anlisis de riesgos en el Valle del Vilcanota Cusco (CBC,
2003).
GRFICO 6
Diagnstico PIL (Poder-Intereses-Legitimidad)
Poder P P+I Intereses

durmiente potente I
marginado
P+I+L
dominante
P+L I+L
influyente vulnerable
L
respetado
Legitimidad
Fuente: http//www.carleton.ca/~jchevali/STAKEH.html (Citado en Evaluacin social e institu-

cional y anlisis de riesgos en el Valle del Vilcanota Cusco (CBC, 2003).
57
3.3. Decisiones de estrategia (diseo del PPC)
A partir de los pasos precedentes, se define la estrategia operativa o la articulacin

de acciones para concretar el conjunto del proceso participativo, concluyendo en la
Consulta Pblica General. El producto de esta etapa es el diseo del PPC.
Es muy importante formalizar nuestra actividad, con el fin de controlar su desarrollo,

siguiendo objetivos y metas especficas, as como usando indicadores que nos permi-
tan monitorear y evaluar oportunamente el proceso, tomando decisiones pertinentes
para su ajuste y continuacin.
En otras palabras, el PPC debe poder resumirse en matrices de planificacin. Simplifi-

cando, podemos tener dos matrices, una de objetivos, indicadores y supuestos, y otra
de objetivos, resultados, actividades e indicadores de desempeo.
La prospeccin del escenario nos permitir:
1) Identificar la brecha cognitiva que existira entre el conocimiento esperado de la

propuesta, por un lado, y las percepciones que se formaran sobre la misma en un
primer momento, por el otro.
2) Identificar las potencialidades de los actores para elaborar sus intereses, formuln-
dolos como opiniones razonables (segn las condiciones del proceso) y operativas
en los contextos de comunicacin creados.
3) Establecer la potencialidad de conflicto que existira en funcin de los intereses ac-

tuales de los actores, ahora puestos en escena, y de la calidad de la comunicacin
en los espacios participativos.
4) Permitira tambin vislumbrar los campos de redefinicin de la propuesta.
A partir de aqu, se deben establecer los objetivos especficos del proceso participativo
y sus resultados, segn cada una de las etapas que hayamos definido.
Los objetivos especficos deben establecerse como:
1) El logro de un determinado nivel de comprensin de la propuesta y de su impacto

por parte de los actores participantes.
2) El logro de un nivel determinado de elaboracin de las opiniones de los actores,

que haya conseguido expresar sus intereses desde una posicin de ciudadana y
de compromiso con el sentido de bien comn que plantea la propuesta.
3) La resolucin de las controversias originadas en la dinmica del proceso partici-

pativo o que, teniendo algn otro origen, pueden ser resueltos por sta; y la evolu-
cin positiva de las controversias basadas en la incompatibilidad de los intereses
58 de los actores con la propuesta.
En este contexto, los resultados respectivos deben considerar aspectos tales como un
nivel dado de informacin e interpretacin de la misma, la sistematizacin de los
aportes producidos, el ajuste de la propuesta en funcin de estos o la evolucin de los
procesos de comunicacin en un sentido determinado.
Los espacios participativos y su secuencia, siguiendo la estrategia metodolgica, se
definen de acuerdo con estos objetivos y sus resultados.
Por otro lado, todo proceso participativo requiere de una instancia de conduccin
claramente definida. En nuestro caso, la misma recae en la autoridad competente, de
acuerdo con las normas jurdicas y con la lgica de los hechos.
Sin embargo, el proponente y su equipo tcnico deben coordinar de modo estrecho

con la autoridad competente en este ejercicio de conduccin, dado el papel im-
pulsor y facilitador que cumplen, as como su responsabilidad como autores de la
propuesta.
As, desde un punto de vista tcnico, es recomendable que se establezca una instancia
de coordinacin del proceso, conformada por la autoridad competente, por el propo-
nente y el responsable de su equipo tcnico, sin que ello interfiera con el espacio de
toma de decisiones, que es propio de la autoridad competente.
Finalmente, el Plan de Participacin Ciudadana es el documento que contiene los re-

sultados del ejercicio de planeamiento realizado. El documento del PPC consta de un
informe de la prospeccin de escenarios, de los objetivos, resultados e indicadores del
proceso, y del diseo de secuencia de los espacios participativos, as como de otras
actividades complementarias.
3.4. Secuencia operativa del proceso de consulta
Planteamiento de conjunto
La implementacin de la estrategia operativa, formalizada en el PPC, consiste en el de-

sarrollo de diversas lneas de informacin, elaboracin de opiniones y tratamiento de
controversias, articuladas en una secuencia de espacios participativos, esto es, de di-
versos talleres y de la misma Consulta Pblica General (una o varias, segn el caso).
De esta manera, podemos presentar el desarrollo del PPC por medio de una matriz
que relacione las diversas lneas sealadas con la secuencia de espacios participativos
(vase el cuadro 9, pg. 71, donde se relaciona estas lneas con los talleres en parti-
cular).
En un modelo ideal, que puede servirnos como referencia, los espacios participativos
seran tres talleres y la misma Consulta Pblica General. Cada uno de los talleres es-
tara definido por el predominio de alguna de las lneas de informacin, formacin de
opinin y tratamiento de controversias, en los siguientes trminos: 59
1) El Taller 1 se centra en el proceso de informacin de la propuesta a los actores
sociales involucrados.
2) El Taller 2 se centra en el proceso de formacin de opinin de estos ltimos.

3) El Taller 3 se focaliza en el tratamiento de algunas controversias especficas, como

veremos despus.
El predominio de alguna de las lneas sealadas no implica que las otras dejen de
desarrollarse. Por el contrario, se trata de la conformacin de un proceso multidi-
mensional, donde el desarrollo de cada lnea alimenta el de las otras, entrelazndose
recprocamente.
La condicin del desarrollo satisfactorio de este proceso es la conformacin de una

comunidad de participacin por el conjunto de los actores, esto es, la cristalizacin
de una situacin o contexto comunicativo eficiente en un intervalo de tiempo parti-
cular.
En este contexto, el tratamiento del comn de las controversias se realiza principal-

mente en los dos primeros talleres, pues se actan en el mismo proceso participativo
y se pueden tratar positivamente en las dinmicas de este (es decir, mediante la infor-
macin y la elaboracin de opinin, en el marco de la construccin de la comunidad
participativa).
La realizacin del Taller 3 depende de la existencia de controversias que requieren

un tratamiento especfico, por medio de procedimientos que implican un desarrollo
particular de las otras lneas.
El desarrollo de los talleres prepara la realizacin de la Consulta Pblica General,

donde concluye el proceso.
Importancia de la comunidad de dilogo
El proceso tiene lugar en un contexto de participacin ciudadana, definido por la con-

vocatoria de la autoridad competente y por la conformacin de una instancia estable-
cida por los procedimientos democrticos. Se trata, por lo tanto, de la conformacin
de una comunidad de dilogo, reconocida en el espacio pblico, de cuyas dinmicas
interactivas debe resultar el proceso acumulativo que ser valorizado por la Consulta
Pblica General.
Como parte de este contexto de participacin ciudadana, se realizan estrategias diri-

gidas a incorporar a grupos particulares de actores que requieren metodologas espe-
ciales de informacin y dilogo, con el fin de que el contexto de comunicacin sea
universal y efectivamente participativo.
El concepto de comunidad de dilogo es anlogo al de comunidad de sufragio (el

60 conjunto de electores de una jurisdiccin), esto es, al de comunidad poltica territorial.
La diferencia entre uno y otro trmino de la analoga radica en los fines y derechos de
una y otra comunidad.
En el caso de la comunidad de la consulta, el fin es aportar para un mejor proceso de

toma de decisiones de la autoridad competente, no siendo evidentemente un ejercicio
del derecho a eleccin de las autoridades ni tomar decisiones por ella (como, por
ejemplo, en un referndum). Pero el concepto nos sirve dado que s se trata de una
comunidad participativa, que comparte metas y responsabilidades, y en la que las
interacciones entre los actores quedan definidas por ambas.
As, en un plano tcnico poltico, en una comunidad semejante es posible promover

liderazgo, conseguir sinergia en los procesos desarrollados, y objetivar mejor los lo-
gros alcanzados y las dificultades. Adems, se establece un espacio donde es posible
neutralizar a los poderes fcticos y operativizar dinmicas de posicionamiento de los
actores sociales ms desfavorecidos en el espacio pblico local, y que, sin embargo,
pueden tener intereses importantes de cara al proyecto consultado.
Esta comunidad participativa es conformada de hecho a partir de la Consulta Pblica:

la comunidad de todos los actores involucrados por un proyecto, que son consultados
por la autoridad democrtica.
La informacin en el proceso
La dacin de informacin cumple el papel de proporcionar la materia o el insumo

principal para la elaboracin de posiciones y tratamiento de los conflictos.
En el conjunto de la informacin otorgada, la informacin de la propuesta es sin duda

la ms importante, en tanto es la que realiza el sentido del proceso de consulta.
No es la nica informacin. Hay adems diversos contenidos informativos particula-

res que sirven para estructurar a la comunidad de dilogo y al conjunto del proceso
de consulta. Entre ellos encontramos la informacin del marco legal y de los proce-
dimientos tcnicos del proceso participativo, los conceptos y esquemas de accin
que organizan el ejercicio de los derechos ciudadanos, informacin bsica que sirve
para desarrollar la interpretacin de la propuesta, y la informacin sobre los sistemas
culturales del otro (tambin participante) que es necesaria para construir relaciones
interculturales.
Por lo dicho, la dacin de informacin sirve asimismo para el tratamiento de las con-
troversias.
El Taller 1, centrado en el proceso de informacin, es el espacio principal para

proporcionar la informacin sobre el proyecto y las caractersticas del proceso de
consulta.
En trminos metodolgicos, no se trata de que la informacin simplemente se trasmita.

La informacin no se transfiere porque el proceso cognitivo no consiste en la incor- 61
poracin mecnica de la informacin que se da. La comunicacin de informacin
implica el dilogo con conceptos previos (al menos, en este caso), ya formados por el
interlocutor. Se dialoga con personas que son activas construyendo opiniones, y que
interpretan la informacin que reciben desde su actividad propia.
As, el primer paso del proceso informativo es visualizar u objetivar los conceptos y
opiniones que ya poseen los actores. En el Taller 1 se realiza esta visualizacin, por
medio de una expresin de opiniones producida a partir de la formulacin de pregun-
tas a los participantes, las que son diseadas con este fin.
Sobre esta base, se presenta a continuacin la informacin sistemtica y didctica de

la propuesta.
Se sigue un esquema ya elaborado previamente al taller con base en los resultados

del anlisis de los actores, el que nos ha servido tambin para elaborar las preguntas
realizadas. Este esquema se ajusta en el mismo taller a partir de los resultados del
ejercicio anterior.
La propuesta se expone, siguiendo un plan que intercala espacios de dilogo, que tie-
nen el fin de responder a preguntas de los participantes y de confirmar la comprensin
alcanzada.
A continuacin, se forman grupos que responden a preguntas que centran el anlisis

de los participantes en los temas claves. El trabajo de grupos sirve para favorecer la
participacin ms activa.
Los resultados del trabajo de grupos sirven para realizar una nueva explicacin, esta
vez focalizada en los temas crticos para la comprensin de los participantes.
El trabajo que sigue es la promocin de un nuevo nivel de elaboracin de las posicio-

nes de los actores, que permite la consolidacin de la comprensin alcanzada por los
actores.
(La organizacin prctica de los talleres se resea ms adelante).
La elaboracin de las posiciones de los actores
La elaboracin de las posiciones de los actores sobre la propuesta se inici, en cierto

modo, en el anlisis de los actores (al menos, de los actores claves, participantes en las
entrevistas en profundidad y talleres de investigacin), como hemos visto.
Pero este proceso de elaboracin se da en un contexto de participacin ciudadana,

basado en el dilogo directo y pblico con la autoridad democrtica, as como en la
interaccin con el conjunto de los actores en una misma comunidad de participacin.
En esta se expresarn las probables controversias, que podran manifestar tambin, en
cierto modo, los conflictos sociales de los que foman parte los actores.
62
El proceso de elaboracin de posiciones es al mismo tiempo un proceso de posiciona-
miento en el espacio participativo, que es distinto al posicionamiento en las relaciones
reales de poder. En aquel, no se desarrolla un proceso de concertacin, de ejercicio de
mayoras o de imposicin de poderes fcticos, como sabemos, sino la formulacin de
los mejores argumentos para sustentar opiniones que sern consideradas por la autori-
dad competente, segn su mandato.
Con todo, este posicionamiento en el espacio participativo implica una relacin de

poder, basada en la capacidad de influencia y persuasin, referida a los procesos rea-
les implicados en la intervencin del proyecto. Implica tambin la probabilidad de la
formacin y el desarrollo de controversias, que son, por lo dems, parte natural del
ejercicio democrtico. Por ello, la elaboracin de opiniones incluye el desarrollo del
tratamiento de controversias, como veremos a continuacin.
El desarrollo ms completo del proceso de elaboracin de posiciones se realiza en el

Taller 2, continuando lo avanzado parcialmente en el Taller 1.
Aqu tambin se trata de objetivar las posiciones lo mejor posible, promoviendo la

expresin de los intereses y de los sistemas de referencia cultural de los actores.
Un ejercicio necesario es la visualizacin de las opiniones en un cuadro comparativo,

donde se expresen asimismo los argumentos e intereses que las sustentan.
El cuadro permitir identificar los puntos crticos en la interpretacin de la informa-

cin, as como identificar (o solo explorar) los orgenes de las controversias.
El cuadro permitir asimismo la comparacin de las opiniones, favoreciendo el di-

logo constructivo sobre las mismas, la dilucidacin de sus aciertos y errores, la dis-
cusin de sus pros y de sus contras. En este contexto, la facilitacin del taller y la
autoridad presente pueden completar la informacin necesaria y plantear sus propios
argumentos.
El resultado del ejercicio y del taller en su conjunto debe ser un nuevo nivel deseado
de elaboracin de los intereses, expresando mejor los intereses reales, y una identifi-
cacin de las controversias que requieren un tratamiento especial, habiendo resuelto
aquellas otras que se originaban en una deficiente informacin, en la interpretacin
errnea de esta y en otras razones que discutiremos a continuacin.
Las controversias y los conflictos sociales
De hecho, el proceso de tratamiento de controversias forma parte del mismo proceso

de formacin de una opinin informada de los actores.
Como veremos a continuacin, como resultado del anlisis de las controversias que si-
gue, la mayora de estas se origina (en trminos inmediatos) en el proceso participativo
mismo o es identificada y debe ser resuelta en el desarrollo de este.
63
Por su parte, las controversias especficas que no pueden ser resueltas, podran tener
un tratamiento que se articula tambin al proceso de informacin y formacin de opi-
nin por los actores. Lo mismo ocurre con los conflictos latentes que deben convertirse
en controversias, como tambin veremos. (Vase el cuadro 10, pg. 72).
Aqu es preciso desarrollar diversas distinciones:
Una primera es conceptual. No nos hemos referido hasta ahora a conflictos sino a
controversias, usando el lenguaje propuesto por el Reglamento de la DGASA
En realidad, en el contexto de esta Gua, las controversias son un caso particular de

conflictos
Comprendemos por conflictos a una situacin de oposicin o, ms ampliamente,

incompatibilidad de intereses entre determinados actores sociales, en un contexto
dado
Los conflictos, entre sus diversas clasificaciones posibles, pueden ser ocultos (o laten-
tes) y abiertos (o manifiestos)
Son ocultos cuando no se expresan en las relaciones sociales (particularmente en el

espacio pblico) a travs de metas definidas de los actores implicados; es decir, los
conflictos abiertos suponen la conciencia de estos (de un modo ms o menos parcial
o completo) por quienes los experimentan. Por el contrario, los conflictos latentes
permanecen sin visualizarse en tanto no originan conductas concretas de sus actores,
dirigidas a alguna forma de tratamiento de los mismos.
Naturalmente, los conflictos ocultos o latentes no han sido hechos conscientes por
quienes los experimentan, no pudiendo expresarse en metas y conductas dirigidos a
su solucin, pero s son percibidos o sentidos, expresndose en forma de sntomas que,
adems, muchas veces los disfrazan.
Finalmente, los conflictos manifiestos, simplificando las cosas, pueden tomar la forma
de conflictos democrticos (o canalizados por los procedimientos democrticos) o
de conflictos violentos (o canalizados por medio del uso directo de la fuerza de unos
actores sobre otros).
Por controversias, comprendemos aqu a aquellos conflictos que, en primer trmino,

son manifiestos, por cuanto se han convertido en una posicin determinada sobre el
motivo del conflicto. Es decir, han sido elaborados en forma de una opinin sobre el
mismo. Adems, su forma de expresin es democrtica, esto es, desarrollada por me-
dio de argumentos y conforme a los procedimientos de las instituciones democrticas
(en este caso, del proceso participativo de consulta).
Por otro lado, los conflictos pueden originarse en distintos mbitos de las relaciones
humanas. As, pueden ser estructurales u originarse en las estructuras socioecon-
micas, polticas y/o culturales de determinada sociedad. Se les dice muchas veces
64 conflictos sociales, porque ataen a la vida social en su conjunto (adems, no son
conflictos intrapsquicos ni interpersonales, formados en un grupo privado determina-
do, si bien evidentemente se relacionan tambin con estos).
Las controversias, en el lenguaje de la Gua, son conflictos que no son estructurales,

aunque se relacionen con las estructuras sociales (de hecho, todos los conflictos son
interdependientes).
Son, ms bien, conflictos que se originan ante la presencia de un proyecto de inver-

sin que puede, a lo mucho, actuar sobre ciertos aspectos de las estructuras socia-
les, pudiendo eventualmente contribuir a reforzarlas o, por el contrario, aportar a los
procesos que estn actuando en su transformacin (por ejemplo, una nueva carretera
podra contribuir a la transformacin de un orden tradicional o, por el contrario, para-
djicamente, ser utilizado por este para consolidarse).
Anlisis de las controversias
Una segunda distincin es entre las controversias mismas.
Distinguimos entre las controversias levantadas frente a la propuesta y aquellas otras

que se refieren a las relaciones en el seno del proceso participativo, si bien ambos tipos
de controversia estn relacionadas.
Las primeras pueden deberse a que
la propuesta se contrapone o, al menos, no es compatible con las metas de un

actor particular, generando una posicin contraria
un caso particular de lo anterior es la incompatibilidad de metas debido a la exis-

tencia de rdenes culturales distintos (aunque pueda haber una aparente com-
patibilidad en un plano abstracto de beneficios), que ubican a la propuesta y a
los intereses de algunos actores en sistemas de referencia distintos, poniendo el
problema en el plano de las relaciones multiculturales
existe un problema de deficiente informacin (o interpretacin) de la propuesta

por algunos actores en cuestin, produciendo una oposicin que tiene como su-
puesto cognitivo un error informativo
existe un problema de expresin o de deformacin de la opinin del actor, moti-

vada por un traspase inconsciente de otros conflictos, muchas veces estructurales,
que llevan a una oposicin o diferencia de opinin, aunque sus intereses pudieran
estar efectivamente representados en la propuesta
los intereses genuinos de un actor no hayan sido an suficientemente elabo-

rados, permaneciendo latentes en cierto grado, existiendo, por lo tanto, algn
nivel de opacidad e incongruencia entre la posicin asumida y sus intereses
genuinos
65
Las controversias que se refieren a la dinmica de relaciones en el mismo proceso
participativo pueden deberse a
el aprovechamiento de las diferencias de poder entre los participantes, que se tra-

duce en la reproduccin de las asimetras sociales en el proceso de comunicacin
y elaboracin de opiniones;
el uso de estereotipos negativos en el proceso de dilogo, o su vigencia soterrada,

que bloquea la comunicacin y la formacin de opiniones;
la existencia de problemas de comunicacin debidos a las diferencias de idioma,

de los campos semnticos y/o a los sistemas de significacin puestos en juego;
la discriminacin de los recursos culturales de algunos de los grupos de participan-

tes en las reglas de juego del espacio participativo creado;
la formacin de falsas expectativas en el proceso, originadas en una deficiente

informacin o en una interpretacin incorrecta de esta en razn de la accin de
otros conceptos previos, relativos a la naturaleza del proceso participativo.
la formacin de una dinmica de competencia entre los actores que tergiversa o

jaquea las metas compartidas del proceso, y que probablemente expresa la din-
mica de conflicto social previamente existente.
la creacin de un ambiente de desconfianza entre los participantes en razn de

conflictos sociales previamente existentes o de errores cometidos en el mismo
proceso de participacin (especialmente por los impulsores).
Aqu debemos agregar un tipo particular de conflicto que se presenta en el proceso

participativo, aunque propiamente no se origina en este, si bien se expresa y reprodu-
ce en l. Nos referimos a la no participacin de algunos de los actores debido a una
inhibicin de sus capacidades e intereses.
En este caso, se estara expresando un tipo de conflicto social latente: el consenso

pasivo o la aceptacin inconsciente o parcialmente consciente de una situacin de
dominacin, que ha sido normalizada precisamente por esta aceptacin. Esta con-
ducta no consigue producir ningn tipo de compromiso, y aparece como un supuesto
desinters, lo que se concreta en la presencia pasiva de los participantes.
Por razones de economa del discurso, vamos a considerar a esta no participacin

como una forma de controversia, aunque sea propiamente un conflicto social latente
que se expresa en el proceso participativo.
Los espacios de tratamiento de las controversias
Una vez identificadas y caracterizadas las controversias, y distinguidas de antemano

66 de los conflictos en general, debe establecerse los canales de su tratamiento:
1) Los conflictos sociales no entran en el mbito del proceso de consulta, que no
busca transformar estructuras o corregir injusticias socialmente establecidas
2) Por su parte, todas las controversias originadas en el proceso participativo mismo

deben ser tratadas con los procedimientos y recursos de este
3) Finalmente, es preciso distinguir qu controversias levantadas ante la propuesta
pueden ser tratadas o no en el marco del proceso de consulta
Sobre este ltimo punto, es evidente que en el caso del primer tipo de controversia
sealado (la de incompatibilidad de intereses), una vez que la posicin ha sido sufi-
cientemente elaborada y formulada, su tratamiento queda en el campo de las decisio-
nes de la autoridad competente, quien podr canalizarla, de acuerdo con su criterio,
a las instancias y procedimientos institucionales ms adecuados. Tambin queda en el
campo de la accin misma del actor, ahora como miembro de la sociedad civil en el
marco de un sistema democrtico.
Tambin es probable que este tipo de controversias pueda resolverse o, por lo menos,
focalizarse en puntos muy particulares, si se ajusta la propuesta del proyecto con los
aportes producidos en el proceso participativo. En este caso, la propuesta ajustada o
desarrollada podra retornar al proceso de consulta, favoreciendo el cumplimiento de
sus fines.
El segundo caso de las controversias levantadas frente a la propuesta, puede ser trata-
do por el proceso participativo, pero no necesariamente resuelto en su mbito (si tal
resolucin es posible).
Los dems casos de esta clase de controversias deben ser tratados en el seno del pro-
ceso participativo.
As, el tratamiento de controversias forma parte del proceso de produccin de una

opinin informada de los actores, identificndose determinadas controversias que de-
ben ser tratadas de una manera particular. Este es el propsito central del Taller 3, que
puede o no realizarse, segn que existan o no controversias que deban ser tratadas
con metodologas especficas (aunque siempre dentro del mbito de los recursos del
proceso de consulta).
Formacin de la comunidad participativa
Las claves de la formacin de la comunidad participativa, una vez creado el espacio

de consulta, podran resumirse del siguiente modo:
La claridad de los trminos de referencia de la consulta, comunicados desde un

inicio en la convocatoria
El liderazgo activo de la autoridad competente o de sus representantes, del titular

del proyecto, del responsable del equipo tcnico y de los facilitadores (que forman 67
parte de este equipo), distinguiendo las competencias y diferencias de funciones
del caso. Este liderazgo debe personificar los procedimientos democrticos esta-
blecidos y las reglas de juego particulares del proceso
La renovacin continua de las metas compartidas y de los principios metodolgi-

cos correspondientes, tambin compartidos
El establecimiento de relaciones de confianza que se basan, sobre todo, en la

transparencia de los motivos de la conducta y de los mensajes emitidos. Esto im-
plica promover experiencias de comunicacin para el conocimiento del otro, que
creen un ambiente de conocimiento mutuo
El reconocimiento explcito de los derechos y de la identidad social y cultural de

los participantes (tambin formalizada como derechos), efectivizado en un desa-
rrollo especfico de los procedimientos, realizado con este fin. Se respeta y valora
todas las opiniones y recursos cognitivos, el idioma y los referentes semnticos y
culturales particulares de los actores, respeto y valoracin que se refrendan en la
prctica, con actitudes y medidas concretas.
En primer lugar, lo que es ya un derecho establecido, debe usarse el idioma propio

de los participantes, promoviendo una experiencia bilinge si este no es el caste-
llano.
La metodologa que asegura este reconocimiento es el de la visualizacin de los

conceptos y opiniones de los actores, realizada como base del dilogo; y, en se-
gundo lugar, la incorporacin de estos conceptos y opiniones visualizados en la
comunicacin establecida (en otras palabras, se les escucha y se les responde,
pertinentemente). Toda opinin cuenta y es ventilada como sea el caso
Adems, es necesario promover procesos de aprendizaje de los conceptos y es-

quemas de accin que se ponen en juego en el proceso, y que son un requisito
para participar efectivamente en l, como el de los procedimientos democrticos
o del EIA, por ejemplo
Las controversias (y, en general, todo conflicto) son identificadas de inmediato, tra-
tndolas con los procedimientos del caso, cuando sea oportuno (los conflictos que
no son de su mbito se le canaliza a las instancias correspondientes)
El uso de estereotipos negativos debe ser prohibido, aunque se aproveche la opor-

tunidad para analizarlos, comprenderlos y deslegitimarlos (sobre todo si sabemos
que van a seguir activos, aunque no se expresen verbalmente)
Todo privilegio en el ejercicio de las reglas de juego debe ser inmediatamente

identificado, ventilado y superado, favoreciendo la formacin de la comunidad
participativa, que tiene un carcter democrtico
Las personas o grupos de participantes que tienen desventajas en el uso de los re-
68 cursos culturales con los que se ha organizado el proceso (por provenir, por ejem-
plo, de una tradicin oral o por tener modos de organizacin del pensamiento
que son diferentes) deben ser incorporadas por medio de procedimientos particu-
lares y pertinentes. Esto puede llevar a la realizacin de talleres previos con estos
sectores, preparando su participacin y teniendo cuidado de no crear una imagen
de discriminacin, y tambin a la incorporacin de metodologas interculturales
para el desarrollo de los talleres, con facilitadores especializados
La exposicin pblica de los resultados del proceso (por medio de papelgrafos)

visualiza el ejercicio de la cooperacin e identifica las controversias, reconocin-
dolas en su aporte a la construccin del dilogo y a la obtencin de mejores resul-
tados
Los talleres se organizan segn la secuencia temtica sealada, y siguiendo las

indicaciones metodolgicas propuestas. La duracin de los talleres debe estable-
cerse a partir de los requerimientos de la metodologa, aunque teniendo en cuenta
siempre la economa de esfuerzos y recursos (esto ltimo solo establece la forma
de afrontar esos requerimientos, no los elimina)
Entre taller y taller, la comunidad participativa sigue existiendo virtualmente, de-

sarrollando su propia dinmica de relaciones. Por eso es importante comunicar
claramente los resultados alcanzados, evaluarlos pblicamente al final de cada
taller y proponer las tareas que se desprende de esto
Tratamiento de las controversias
Los pasos para el tratamiento de las controversias son los siguientes (vase Colectivo
AMANI 1996):
1) Formacin del grupo, que en nuestro caso es la comunidad participativa (este

paso lo hemos desarrollado en los punto anteriores, sobre todo en el ltimo).
2) El anlisis de la controversia, descubriendo su origen y su trama de relaciones

(tema que tambin hemos abordado anteriormente). En nuestro caso, se trata prin-
cipalmente de discernir si se trata de una controversia basada efectivamente en
metas contrapuestas con la propuesta, de controversias aparentes basadas en per-
cepciones falsas (de la propuesta o de los propios intereses, insuficientemente ela-
borados) o de controversias originadas en los problemas del proceso participativo
o expresados en este.
3) Replantear los problemas que originan la controversia, enfocndolos de manera

que puedan surgir estrategias para su tratamiento, al mismo tiempo que modula-
mos nuestras metas y expectativas en su resolucin. Por ejemplo, proponemos
una interpretacin de los procesos que han originado las percepciones falsas o
sugerimos explicaciones sobre los conflictos sociales que parecen solaparse en el
rechazo a la propuesta.
69
4) La bsqueda de soluciones: las controversias se transforman en situaciones nuevas
que aportan al proceso, no se eliminan. El procedimiento implica crear un marco
de conducta favorable, basado en la cooperacin y en la negociacin de posicio-
nes. Por ejemplo, si existe un problema de discriminacin no lo evitamos ni nos
acomodamos a l, si no que actuamos juntos en promover su solucin (vase el
grfico 7).
5) Estrategias para el tratamiento positivo de las controversias, que como hemos visto
y segn la controversia, pueden desarrollarse en el marco del proceso o canalizar-
se a otra instancia.
Consulta Pblica General
La Consulta Pblica General adopta la forma participativa establecida por el marco

jurdico (Reglamento y Ley del SEIA), conforme hemos visto en el captulo I. Es el mo-
mento de mayor madurez de la comunidad participativa, en trminos de formacin de
una opinin informada de los actores y de una identificacin y tratamiento adecuado
de las controversias.
La etapa previa (formacin de una opinin informada y tratamiento adecuado de las

controversias) conformar el proceso de Consulta Previa, el mismo que la autoridad
competente determinar cundo deba realizarse.
La metodologa a seguir, dentro del marco del procedimiento establecido por las nor-
mas jurdicas, es la propuesta desarrollada para el caso de los talleres previos.
70
CUADRO 9
Secuencia de talleres y predominancia de las lneas de informacin,
formacin de opinin y tratamiento de controversias
Lneas Taller 1 Taller 2 Taller 3

Construccin de
la comunidad de X X X
participacin
Proceso de
informacin a X
stakeholders
Proceso de
formacin de X
opinin
Tratamiento de
controversias X
especficas*

* El tratamiento de las controversias comunes es continuo, realizado conjuntamente con el de-
sarrollo de las otra lneas.
71
CUADRO 10
Tipos de controversias y su tratamiento: proceso de informacin y elaboracin
de opinin por los actores o tratamiento de controversias especficas
Tipo de controversia Espacio de tratamiento Taller

Oposicin a la propuesta Decisiones de la
basada en una elaboracin autoridad competente
informada de los intereses de
los actores
Oposicin a la propuesta Proceso participativo Talleres 1 y 2

basada en falsas
percepciones, solapamiento
de otros conflictos o
insuficiente elaboracin de
los intereses propios
Controversia originada o Proceso participativo Talleres 1 y 2

actuada en las interacciones
del proceso participativo
mismo
Controversias que requieren Proceso participativo Taller 3

un tratamiento especfico
Participacin formal basada Proceso participativo Talleres 1 y 2
en el consenso pasivo
72
GRFICO 7
Esquema de referencia para la bsqueda de soluciones
de las controversias
ALTA COMPETICIN COLABORACIN
Preocupacin por
uno mismo COMPROMISO
BAJA EVITAR ACOMODACIN
POCA Preocupacin por el otro MUCHA
Fuente: Colectivo AMANI 1996 (tomado a su vez de otras fuentes).
73
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79
Foto: Luis Barrios

II
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA VIAL

MANUAL DE RELACIONES COMUNITARIAS
Manual de Relaciones Comunitarias para Proyectos de Infraestructura Vial
Este Manual fue elaborado, en febrero de 2006, por el consultor Carlos Mora Bernasconi, con la
impulsada por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, y desarrollada bajo el Prstamo 1150-BID
Elaboracin de Instrumentos para la Gestin Social de Proyectos Viales.
Contenido
Pgina
Presentacin ................................................................................................ 5
1. Marco Conceptual .................................................................................. 7

1.1. Sobre el tratamiento especial a las poblaciones andinas y
amaznicas ..................................................................................... 8
1.2. Acerca de los derechos y deberes como valores complementarios .. 8
1.3. Acerca de los actores y sus perfiles principales . .............................. 9
1.4. Acerca de las caractersticas generales de las relaciones . ................ 10
1.5. Acerca de las caractersticas preventivas del Manual ....................... 11
1.6. Acerca de las funciones sociales de la prevencin . ......................... 12
1.7. Principales funciones sociales de la prevencin .............................. 12
1.7.1. La funcin educativa ............................................................ 12
MANUAL DE RELACIONES COMUNITARIAS / Proyectos de Infraestructura Vial

1.7.2. La funcin axiolgica ........................................................... 13
1.7.3. La funcin cultural ............................................................... 13
1.8. Acerca de la Responsabilidad Social Empresarial (RSE) . .................. 15
2. Objetivos y Aplicacin del Manual ......................................................... 17

2.1. Objetivo central .............................................................................. 17
2.2. Objetivos especficos ...................................................................... 17
2.3. Sobre la aplicacin del Manual ....................................................... 18
3. Consideraciones Generales de Conducta . ............................................. 19

3.1. Conocimiento de la realidad local en la que se va a intervenir ........ 19
3.2. Informacin previa a la poblacin ................................................... 20
3.3. Capacidad social de los interlocutores ............................................ 21
3.4. Participacin local como garanta de una relacin social
sostenible ........................................................................................ 22
3.5. Coordinacin eficiente entre los actores .......................................... 23
3.6. Responsabilidad social como base del accionar empresarial ........... 24
3
4. Consideraciones de Conducta para los Actores Estatales . ...................... 25
4.1. Consideraciones normativas sobre las instituciones estatales
involucradas . ................................................................................. 25
4.2. Consideraciones de conducta durante la etapa de planificacin y
diseo de obras ............................................................................... 27
4.3. Consideraciones de conducta durante la etapa de inicio y
ejecucin de obras .......................................................................... 29
4.4. Consideraciones de conducta durante la etapa de abandono
de obras .......................................................................................... 31
5. Consideraciones de Conducta para las Empresas . .................................. 33

diseo de obras ............................................................................... 34
5.1.1. Conocimiento de la realidad local ........................................ 34
5.1.2. Constitucin de un equipo idneo de especialistas sociales . 34
5.1.3. Elaboracin del Plan de Manejo Socio-Ambiental ................ 35
5.1.4. Diseo del Programa de Consulta y Participacin
Ciudadana ............................................................................ 35
5.1.5. Elaboracin e implementacin adecuada del Programa de
Compensacin y Reasentamiento Involuntario (PACRI) ........ 36
5.1.6. Cumplimiento cabal de las exigencias ambientales y
sociales previas al desarrollo de las obras ............................. 37
5.2. Consideraciones de conducta durante la etapa de inicio y ejecucin

de obras .......................................................................................... 38
5.2.1. Importancia de normar la conducta del personal de las
empresas en su relacin con la poblacin local . .................. 38
5.2.2. Aspectos bsicos que deben incluir las normas de conducta
para el personal de las empresas .......................................... 39
de obras .......................................................................................... 41
6. Consideraciones de Conducta para los Actores Locales . ........................ 43

diseo de obras ............................................................................... 43
6.2. Consideraciones de conducta durante la etapa de inicio y
ejecucin de obras .......................................................................... 44
de obras .......................................................................................... 46
NDICE DE SIGLAS ...................................................................................... 47
4
Presentacin
Proporcionar informacin previa a la poblacin susceptible de verse afectada por

la ejecucin de un proyecto de desarrollo es un principio bsico en el proceso
de construccin de relaciones sociales armnicas, sobre todo cuando se hallan
involucrados una diversidad de actores sociales, como es el caso de la ejecucin
de proyectos viales.
La probabilidad de que se produzcan impactos y conflictos sociales en proyectos

viales, sobre todo en los de construccin de caminos, es bastante alta, dada la
magnitud de tales proyectos y el riesgo de que pueblos y comunidades locales en
reas urbanas y rurales puedan verse afectados. Por lo tanto, es importante prevenir,
corregir y mitigar los efectos adversos que puedan generarse en los espacios sociales
de actuacin, tanto en los de naturaleza social y econmica como en aquellos que
comprometan al medio ambiente.
En muchas ocasiones, las carreteras o caminos se presentan como una legtima

aspiracin de los pueblos y como una valiosa alternativa para mejorar sus niveles

de articulacin econmica y social a una regin determinada o a la sociedad
nacional en su conjunto. Sin embargo, en la gran mayora de los casos, se producen
transformaciones sociales importantes, particularmente en pequeas localidades
rurales o urbanas, las que pueden ir acompaadas de impactos adversos de
naturaleza social y ambiental cuyas repercusiones pueden extenderse ms all de
la vida del proyecto.
En ese contexto de transformaciones sociales, las relaciones entre los diversos

actores, particularmente entre las poblaciones locales y las empresas responsables
de la ejecucin del proyecto, pueden ser objeto de tensiones y conflictos, en
especial si estas ltimas no actan con responsabilidad social, si no se generan
los mecanismos adecuados de informacin y comunicacin y sobre todo si no se
norman dichas relaciones.
De all la importancia del presente Manual que establece pautas y procedimientos

bsicos para orientar el accionar del Estado, de las empresas y de la poblacin, en
torno a la ejecucin de las obras de infraestructura vial.
El Manual pretende convertirse en un instrumento que sirva de gua y soporte

del accionar de las entidades pblicas y de las empresas en sus relaciones con
las poblaciones locales, y que contribuya a garantizar que los proyectos de
infraestructura vial se ejecuten eficientemente, con el menor nivel de riesgos 5
sociales y con el mayor grado de responsabilidad social. Asimismo, el Manual
asegurar que se cumpla con la normatividad vigente que establece el derecho
de todas las personas a un ambiente saludable, a ser consultadas cuando exista la
posibilidad de que un proyecto pueda afectarles y a ser respetados sus derechos
bsicos a la salud, a la propiedad y a sus formas de vida.
6
1. Marco Conceptual
Las obras viales son actos humanos que irrumpen creativamente en un espacio social
determinado para modificarlo social y ambientalmente. La intervencin, entre otros
efectos, produce nuevas relaciones humanas y sociales entre los actores externos e
internos. Este cambio justifica la necesidad de que la DGASA cuente con un marco
conceptual que exprese lneas tericas bsicas de aplicacin prctica en los diferentes
espacios sociales de actuacin.
Las actividades humanas ocasionan impactos sobre el medio ambiente y pueden

sobrepasar la capacidad de autoregeneracin de la tierra, disminuyendo la riqueza de
los ecosistemas y su patrimonio gentico. Sin embargo, es probable que las obras viales
no revistan el mismo grado de riesgo que los proyectos mineros, gasferos, petroleros y
similares, sobre todo si se cumplen estrictamente las exigencias de impacto ambiental;
de participacin ciudadana libre e informada; de responsabilidad social de la empresa,
y de coordinacin permanente entre los actores en las diferentes etapas de desarrollo
del proyecto vial.
La obra vial traza una lnea que pasa por espacios sociales diversos que terminan de

alguna manera conectados entre s. Los impactos, tanto positivos como negativos, se
hacen ms evidentes en el mbito social. La obra vial, desde su etapa de planificacin
y diseo hasta su culminacin y puesta en marcha, inaugura e instala nuevas relaciones
entre las personas y esta caracterstica requiere de una instrumentalizacin terica y
prctica particular.
Adems del tema ambiental, las nuevas relaciones humanas y sociales que se generan
como resultado del desarrollo del proyecto vial adquieren peso propio, y deben asumir
un primer lugar en la agenda de trabajo social participativo de los proyectos viales.
Esta aseveracin tiene mayor razn aun cuando se trata de promover el desarrollo
sostenible, que implica el aprovechamiento racional de los recursos, satisfaciendo las
necesidades de las generaciones actuales sin poner en riesgo a las generaciones futuras.
Para tal fin, debern coincidir conceptualmente el Estado, las empresas y la poblacin,
sin omitir las variables de equidad y de lucha contra la pobreza, privilegiando el futuro
como territorio de alternativas, donde se espera que se resuelvan y unifiquen calidad
de vida y ambiente saludable.
Evidentemente, ayudara mucho para el diseo y utilizacin de instrumentos de

aplicacin, como manuales y guas, la existencia de planes locales y regionales de
ordenamiento territorial, con una visin del escenario para los prximos 50 aos. Ese
estado de cosas facilitara una intervencin dotada de todos los requerimientos de
racionalidad y de prevencin socio-ambiental necesarios y permitira lograr mejores
indicadores de actuacin tcnica y de desarrollo sostenible. 7
1.1. Sobre el tratamiento especial a las
poblaciones andinas y amaznicas
Las relaciones sociales que se establecen como resultado del desarrollo del proyecto
vial en reas donde habitan pueblos indgenas amaznicos o comunidades campesinas
andinas deben estar caracterizadas por el dilogo permanente, a fin de entender y
admitir sus planteamientos y escuchar sus propuestas de desarrollo.
El acceso a espacios de dilogo permanente permitir a los pueblos indgenas

amaznicos y a las comunidades campesinas andinas el desarrollo de polticas
culturales inclusivas, excluyendo el racismo y la discriminacin en todas sus formas, ya
que estas poblaciones son las ms vulnerables para procesar los cambios que puedan
originarse como resultado de los proyectos viales.
1.2. Acerca de los derechos y deberes como

valores complementarios
Los derechos humanos se definen como un conjunto de facultades que concretan

las exigencias de dignidad, libertad e igualdad que la condicin humana demanda y
que son reconocidas por los ordenamientos jurdicos vigentes. Sin embargo, se debe
trabajar para que las definiciones acadmicas trasciendan las dimensiones jurdicas
y se conviertan en prcticas que se inserten en la vida cotidiana y que influyan
directamente en las nuevas relaciones comunitarias.
La historia peruana demuestra que la elaboracin conceptual de los derechos se

encontr siempre ms adelante que las polticas que posibilitaron que estos se
plasmaran en la realidad. Los derechos y las polticas que los aplican no siempre se
cumplieron y no se ajustaron necesariamente a la diversidad geogrfica y cultural del
pas. Adems, no fueron deliberadamente aplicados a travs de una gestin especfica
de relaciones comunitarias cuando se trat de proyectos de inversin con alto grado
de impactos socio-ambientales.
La exigibilidad de derechos presupone el cumplimiento de deberes. Los derechos y los

deberes dan a los actores razones para comportarse de una manera determinada. Al-
gunos deberes y derechos requieren solo de la necesidad de que un actor se abstenga
de realizar cierta conducta. Otros precisan que el actor inicie una nueva conducta o
asuma conductas permitidas diferentes. Dentro de esta ltima acepcin se instalan las
relaciones comunitarias en el contexto de las obras viales.
El Manual tiene como enfoque central el cumplimiento de deberes y la exigibilidad

de derechos. En ese sentido, conviene advertir que, independientemente de la cultura
y del espacio social en el que se viva, toda persona tiene derechos y deberes con res-
pecto a sus semejantes.
8
Un orden social justo y equilibrado sera imposible sin la existencia de derechos y
deberes. Las conductas derivadas del derecho positivo dinamizan y obligan a los ac-
tores sociales a cumplir sus deberes y a exigir sus derechos, con independencia de la
sociedad en la que se hallen insertados. El Manual de Relaciones Comunitarias acta
sobre ambas sociedades, la domstica y la poltica, y establece equiparidad y respon-
sabilidad de causa y efecto entre deberes y derechos.
1.3. Acerca de los actores y sus perfiles principales
Los actores tienen orgenes histricos, sociales y culturales diversos, por lo que re-
sulta importante la necesidad de caracterizarlos debidamente para establecer puntos
de coincidencia con relacin a su actuacin en las obras viales. La concurrencia de
los actores en torno a una obra vial podra organizarse en funcin al ejercicio de sus
competencias y obligaciones.
De acuerdo al cumplimiento de sus roles centrales, son tres los actores principales que
intervienen en el desarrollo de una obra de infraestructura vial: el Estado, las empresas
y la poblacin. Los dos primeros tienen posibilidades de desarrollar nuevas conductas
con solo dar cumplimiento transparente a la normatividad general, planteando regla-
mentos para sus funcionarios y trabajadores en temas especficos.
Para la poblacin, la situacin es totalmente distinta. Es un actor heterogneo

y esencialmente diverso, con patrones de conducta diferenciados. Las nuevas

indicaciones a adoptarse en las relaciones comunitarias tendrn que provenir de
lineamientos previamente diseados, ofertados y validados.
Este actor posee mayor vulnerabilidad social y legal. A causa de procesos histricos
de dependencia y paternalismo y de marginacin y exclusin, sus culturas tienen
internalizado algn grado de desconocimiento de sus derechos, y los conocidos son
a veces exigidos con poca conviccin. Sus posibilidades de interrelacin con las
empresas y con el Estado son mltiples, dado que su propia composicin tambin es
diversa.
Las ONG son actores de la sociedad civil con claras posibilidades de actuacin
en distintos momentos o etapas del desarrollo del proyecto vial, principalmente
orientando actividades relacionadas con los procesos de participacin, informacin y
construccin de nuevas conductas. Las ONG pueden ejercer un rol en las iniciativas
de desarrollo social, econmico y cultural en la etapa de construccin de las obras y
posteriormente luego de la culminacin de las mismas.
El Estado, representado por el MTC, tiene un perfil bsicamente poltico y sus

funciones para con los espacios y los actores se encuentran normadas en lo esencial.
No obstante, sus funciones no son sinnimo de conducta y es importante la inclusin
de pautas de comportamiento que enriquezcan sus deberes y relaciones. Existen
otros actores estatales como el MINAG, el INRENA, el INC, el MINAM y la SUNARP,
9
cuyo perfil central es tcnico para el desempeo de funciones especficas vinculadas
a sus competencias, correspondindole a la DGASA las tareas de coordinacin
intersectorial en los temas de naturaleza socio-ambiental de los proyectos de
infraestructura vial.
Asimismo, la DGASA podra potenciar sus capacidades de liderazgo, fortaleciendo

su nivel operativo de manera que le permita desarrollar en el campo intensos
procesos participativos que cumplan con la supervisin del desempeo social y
ambiental de las empresas y que incidan en el fortalecimiento de las capacidades de
la poblacin.
Los Gobiernos Regionales y Locales conjugan en su participacin componentes

polticos y tcnicos y tienen un rol determinante en el desarrollo de los proyectos
viales en sus respectivas circunscripciones.
Los actores privados o empresariales, en sus distintas formas, principalmente las em-
presas constructoras y de servicios que establecen relaciones ms prximas con los
actores locales, poseen un perfil general que se puede definir como caracterizado por
dos posibles actitudes:
Empresas que acentan su actitud de responsabilidad social, a pesar de su actua-

cin relativamente breve en cada tramo del proyecto vial, y que suman al cumpli-
miento de la normatividad vigente, conductas adicionales de carcter social que
fijan un sentido ms profundo que el propiamente derivado de la obra civil.
Empresas que presentan una actitud centrada en un cumplimiento contractual es-

tricto, con apego a la normatividad, acentuando su especializacin tcnica y pos-

tergando de algn modo los aspectos sociales de su actuacin.
En ambos casos, la actitud que se asuma puede enriquecerse o cambiarse, si desde las
plataformas de coordinacin para el trabajo de los actores se colocan en las agendas
concepciones ms amplias que unifiquen los criterios de responsabilidad social con
los de calidad tcnica.
El Manual de Relaciones Comunitarias establece precisamente criterios que permi-

ten consensos, no solamente operativos, sino conceptuales, que devienen en insumos
para las respectivas actitudes, conductas y actuaciones de los tres actores centrales.
1.4. Acerca de las caractersticas generales

de las relaciones
La obra vial interviene en la vida de las poblaciones a travs de dos planos: uno
formal y otro informal. El primero est caracterizado por el cumplimiento de la
normatividad vigente que orienta el manejo de los impactos socio-ambientales y
10 el respeto de los derechos de los ciudadanos. El segundo est determinado por las
relaciones humanas entre los trabajadores del proyecto y la poblacin y carece de
normatividad previa.
Las consideraciones de conducta se aplican a ambos planos y tienen un carcter esen-

cialmente preventivo. Las nuevas relaciones entre actores externos e internos deben
expresar dimensiones que favorezcan el desarrollo armnico del proyecto. En la me-
dida en que estas se conviertan en aspiraciones y metas personales y sociales de la
poblacin, generarn beneficios mltiples para todos los actores.
Es recomendable que las consideraciones de conducta, formales e informales, ten-

gan alcances para cada etapa de la vida del proyecto y que admitan la presencia de
gnero, sin obviar las caractersticas del espacio social donde se est interviniendo.
Del mismo modo, se espera que se ponga nfasis en los intereses prioritarios, segn la
percepcin que tengan los actores.
Es necesario propiciar una conducta socialmente deseada, a partir de las propias mo-
tivaciones, intereses y tradiciones de la poblacin para evitar situaciones forzadas o
arbitrarias, ejercindose siempre una comunicacin adecuada, lo que implica una
participacin libre e informada. Asimismo, es recomendable que se identifiquen a los
agentes encargados de difundir el Manual de modo apropiado, a fin de que se logre
su aceptacin.
1.5. Acerca de las caractersticas preventivas

del Manual

La funcin preventiva del Manual y sus respectivas indicaciones permitirn movilizar
importantes mecanismos psicolgicos que favorezcan la coherencia en las conductas
y en las relaciones. Una forma de ejercer la funcin social preventiva es la socializa-
cin del Manual a travs de talleres participativos permanentes.
El trabajo preventivo implica intercambiar ideas para enriquecer el Manual, estable-

ciendo dinmicas ajustadas a las situaciones imprevistas. Este criterio resulta impor-
tante porque instruye a las personas para enfrentar y resolver nuevas situaciones. La
funcin preventiva integra el proceso de instalacin de las nuevas conductas positi-
vas, vinculndose con el resto de funciones que actan en el espacio social, haciendo
que la exigibilidad de derechos y el cumplimiento de deberes devengan en actos
naturales.
La condicin preventiva integra los objetivos tcnicos de la obra vial con los obje-
tivos sociales; promueve conductas positivas, y posibilita la adquisicin de nuevos
conocimientos y el aprendizaje de nuevos modos de comportamiento para todos los
actores.
11
1.6. Acerca de las funciones sociales de la
prevencin
Lo preventivo se logra a partir del cumplimiento de los objetivos dirigidos a evitar que
surjan conductas negativas y a propiciar el afianzamiento de las positivas. La tarea pre-
ventiva es un proceso permanente sobre la base del principio de antelacin. Se trata de
detectar en el momento oportuno conductas inadecuadas, para promover conductas
apropiadas aplicables a cada caso en particular. La antelacin permite identificar difi-
cultades en las relaciones y descubrir las posibilidades de conflicto respecto a temas
especficos del proyecto vial. La prevencin es un elemento de vigilancia de conductas
socialmente inadecuadas, que contribuye a la adopcin de medidas correctivas que
no tengan un carcter punitivo.
El carcter complejo y multilateral del proceso de prevencin plantea la necesidad de

establecer dos momentos fundamentales: la deteccin, mediante la cual se conoce
acerca de la existencia de alguna dificultad, problema o trastorno en las relaciones
sociales, y el control o conjunto de actos no coercitivos que posibilitan una vigilancia
flexible de las nuevas conductas.
El control, a su vez, adopta dos formas principales: el control del grupo, que permite
una participacin amplia de la poblacin en la correccin de las conductas inade-
cuadas y en la fijacin de las indicaciones de conducta propuestas, y el control ins-
titucional, que posibilita a las organizaciones establecidas, y a las que surjan como
resultado del proyecto vial, participar en el desarrollo de las relaciones formales e
informales.
1.7. Principales funciones sociales de la

prevencin
1.7.1. La funcin educativa
La funcin educativa privilegia la transmisin de conocimientos y permite diagnosticar

determinados factores causales que inciden en la conducta de los actores. Ayuda a los
actores a escoger entre distintas posibilidades de conducta, sin que se tienda excesi-
vamente a ejercer un control que impida desarrollar las individualidades y las propias
percepciones acerca del proyecto vial.
Los gua a resolver nuevos y diferentes problemas, a extender su autoconciencia y a

flexibilizar la tolerancia para convivir con los dems actores.
Les procura una perspectiva crtica til para discernir correctamente entre conductas
positivas (capacidad de supervisin y vigilancia ciudadana) y conductas negativas
(generacin de conflictos sociales y ambientales), a travs de las caracterizaciones
12
analticas de ambas, as como de las consecuencias de estas en el escenario mo-
dificado por la presencia del proyecto vial. Igualmente, les ayuda a identificar y
reformular las condiciones internas y externas que producen distorsiones en los com-
portamientos.
1.7.2. La funcin axiolgica
La funcin axiolgica est referida a la enseanza de los valores que deben servir de
base para las relaciones sociales generadas por el desarrollo de las obras viales, enfa-
tizndose aquellas de naturaleza social que permiten una mejor convivencia entre los
actores.
1.7.3. La funcin cultural
La funcin cultural propone a los actores nuevos patrones de valoracin para que
libremente puedan incorporarlos a su sistema, una vez superadas las diferentes etapas
del proyecto vial. Asimismo, ayuda a los actores a descubrir las potencialidades crea-
doras de la obra vial, como dinamizadora del desarrollo socioeconmico del espacio
o de los espacios de intervencin.
Las tres funciones descritas no lograrn sus objetivos sin un espacio de comuni-
cacin que facilite la socializacin del Manual. Cada una de estas funciones no
opera independientemente, se encuentran interconectadas a travs del conjunto de
relaciones formales e informales que se generen como resultado del desarrollo del
proyecto vial.
13
Funciones Sociales de la Prevencin
PREVIENE CONFLICTOS
o Adecuado cumplimiento de
objetivos tcnicos
o Adecuado cumplimiento de
objetivos sociales
m m
e Funcin educativa: Funcin axiolgica: Funcin cultural:
e
d Provee una perspectiva Genera valores que Propone nuevos d
i crtica que permite sirven de base para una patrones de valoracin i
d evaluar conductas adecuada relacin social que pueden ser d
a positivas y negativas entre actores libremente a
s incorporados s
p p
r r
e e
v v
e e
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t funciones sociales t
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PROCESO DE IMPLEMENTACIN DEL PROYECTO VIAL
14
1.8. Acerca de la Responsabilidad Social
Empresarial (RSE)
La Responsabilidad Social Empresarial (RSE) es un concepto nuevo en el Per, pero

en otros lugares se viene trabajando desde hace algn tiempo. Es una visin sobre la
empresa que concibe el respeto a los valores ticos, a las personas, a las comunidades
y al medio ambiente. Se trata de un conjunto comprensivo de polticas, prcticas y
programas que se incorporan a todas las operaciones y procesos de toma de decisiones
empresariales.
Podra pensarse que la responsabilidad social de las empresas constructoras est

limitada por su actuacin fugaz en el escenario, que dura lo que demanda la conclusin
de cada tramo vial. Sin embargo, esta caracterstica es relativa: por un lado, la empresa
debe cumplir minuciosamente con todas y cada una de las indicaciones legales,
contractuales y de conducta a las que est obligada, y por otro, independientemente
de la temporalidad de su actuacin, los vnculos sociales que se establezcan, dada
la importancia y la dimensin de los impactos positivos que genera la va, sern la
medida de su RSE.
La RSE conlleva comportamientos empresariales basados en valores ticos y principios

de transparencia, que incluyen estrategias de mejoramiento continuo entre la empresa
y sus clientes, proveedores, socios, consumidores, comunidades, el gobierno y
la sociedad en general. La RSE incrementa la rentabilidad, la competitividad y la
sostenibilidad y hace suyos los conceptos del desarrollo sustentable, incorporando

el cumplimiento de los derechos. La RSE es igualmente un mecanismo contra la
corrupcin, y en definitiva, se halla en correspondencia con las nuevas condiciones
tecnolgicas y laborales exigidas por el mundo actual.
15
2. Objetivos y
Aplicacin del Manual
2.1. Objetivo central
El objetivo central del Manual es brindar los elementos sociales de juicio basados
en la legislacin vigente y en los documentos de gestin del Subsector Transportes
para que el Estado, las empresas y la poblacin afectada, establezcan relaciones
armoniosas. Dichas relaciones debern estar sustentadas en los principios de respeto
a las normas que regulan el desempeo de las acciones sociales y ambientales en los
procesos de implementacin de los proyectos de infraestructura vial del pas, as como
en las consideraciones y respeto mutuo entre los actores sociales involucrados en los
diferentes escenarios en los que tales proyectos se desarrollan.
2.2. Objetivos especficos

Favorecer la prevencin de posibles conflictos de orden social, proponiendo a
la autoridad competente y a las empresas un conjunto de prcticas adecuadas,
responsables y respetuosas de comportamiento social durante el desarrollo de los
proyectos de infraestructura vial.
Contribuir a la profundizacin de los procesos de informacin, consulta y

participacin ciudadana en el desarrollo de los proyectos viales, como un
mecanismo de prevencin social de posibles conflictos.
Apoyar la definicin de roles adecuados para los actores sociales involucrados en

los procesos de implementacin de los proyectos viales. El rol regulador, normativo,
fiscalizador y supervisor del Estado durante el proceso; el rol de desarrollo con
responsabilidad social de las empresas, y el rol de vigilancia que deber asumir la
poblacin, aunado al de corresponsabilidad en las acciones de desarrollo que se
emprendan en los mbitos en los que habitan.
Ayudar a legitimar socialmente las acciones de implementacin de los proyectos

de infraestructura vial, garantizando que el Estado y las empresas cumplan con sus
roles de acuerdo a la normatividad vigente.
Promover los procesos de participacin ciudadana en la implementacin de los

proyectos de infraestructura vial, como un elemento generador de espacios para 17
la adopcin de acuerdos, toma de decisiones, aceptacin de responsabilidades
compartidas y fortalecimiento de capacidades locales para la gestin del
desarrollo.
Garantizar que los proyectos de infraestructura vial se ejecuten eficaz y

eficientemente en funcin del respeto a la normatividad y reglamentacin vigente
en el pas en materia ambiental y social.
2.3. Sobre la aplicacin del Manual
La aplicacin del Manual le corresponde, en primer lugar, a la DGASA y a sus rganos

de Lnea, la Direccin de Gestin Ambiental y la Direccin de Gestin Social, as
como a las instancias competentes de los Gobiernos Regionales y Locales del pas.
Asimismo, es de aplicacin obligatoria por las empresas consultoras y constructoras de

proyectos de infraestructura vial, en lo concerniente a sus roles y responsabilidades.
Por ltimo, el Manual tambin debe ser aplicado por las poblaciones de los mbitos
donde se desarrollen los proyectos de infraestructura vial, por ser este un instrumento
de gestin del desarrollo en materia ambiental y social.
A la DGASA le compete difundir y capacitar a las empresas y a la poblacin acerca de

los alcances de este instrumento de gestin del Subsector Transportes.
18
3. Consideraciones Generales
de Conducta
Para efectos de la aplicacin del presente Manual, se ha optado por reconocer a tres
principales actores sociales, a los que se les puede extender un conjunto de principios
o consideraciones generales de conducta.
Se establecen principios de naturaleza amplia que forman parte del proceso de relacin
social que necesariamente deben llevar adelante los actores sociales identificados: el
Estado, a travs de sus organismos pblicos competentes; las empresas, en sus diversas
modalidades de organizacin empresarial (consultoras, constructoras, prestadoras de
servicios, etc.), y la poblacin organizada, mediante sistemas y mecanismos propios
en funcin de la naturaleza de su especificidad cultural y social y de los niveles de
articulacin econmica, social y poltica que establezcan con los espacios regionales
y nacionales.
Las consideraciones generales de conducta que se presentan a continuacin tienen el

propsito de servir de gua o eje rector en las relaciones Estado/empresa/comunidad, a

fin de facilitar los procesos de informacin y consulta, participacin ciudadana, adop-
cin de acuerdos, vigilancia social, y prevencin y manejo de conflictos. El propsito
es lograr el mantenimiento de una relacin armoniosa basada en las normas estable-
cidas que regulan el desarrollo de los aspectos sociales y ambientales de los procesos
de construccin de vas, as como en el respeto mutuo que deben observar los actores
sociales que intervienen en los complejos escenarios vinculados al desarrollo de los
proyectos viales.
A continuacin se identifican las consideraciones generales de conducta que deben

constituirse en la base para el desarrollo de una relacin responsable, adecuada y res-
petuosa entre los actores sociales.
3.1. Conocimiento de la realidad local en la

que se va a intervenir
El conocimiento adecuado de los espacios socioculturales en los que el proyecto vial

va a desarrollarse es clave para planificar el tipo de intervencin, as como para definir
las caractersticas del proceso de relacin social que ser necesario implementar con
la poblacin afectada. Para ello, los agentes externos que actuarn en la planificacin, 19
ejecucin y supervisin de la obra vial deben realizar, en forma anticipada, a partir
de un diagnstico adecuado, una aproximacin a las caractersticas fundamentales
que rigen las relaciones sociales, econmicas y culturales de las poblaciones del
rea de influencia directa e indirecta del proyecto. Tambin deben considerarse
aquellos aspectos que puedan significar un riesgo en potencia para la poblacin y
su entorno. Esto puede implicar la organizacin de talleres de capacitacin dirigidos
especficamente a los actores externos.
Aproximarse a un espacio social determinado contando con informacin de base

relevante, contribuir en gran medida a crear condiciones favorables para establecer el
dilogo y la comunicacin entre las partes. Asimismo, dar oportunidad a la poblacin
local para expresar sus puntos de vista y percepciones iniciales acerca del proyecto y
sus posibles implicancias.
La aplicacin de este principio es ms importante aun cuando los espacios a

intervenir son hbitat de pueblos o comunidades indgenas o de comunidades rurales
tradicionales, donde los patrones de relacin con los agentes externos se rigen sobre
la base de sistemas o cdigos propios de conducta que no son necesariamente los que
guan las relaciones en los espacios formales en los que se mueven las empresas y las
agencias o instituciones pblicas.
3.2. Informacin previa a la poblacin

La informacin previa a la poblacin susceptible de verse afectada por la ejecucin de un

proyecto de desarrollo, es un principio bsico en el proceso de construccin de relaciones
sociales en el complejo marco que caracteriza la ejecucin de un proyecto vial.
Ello hace necesario implementar un sistema de informacin que explique claramente

a la poblacin los roles y funciones que cumplirn los actores en el proceso general de
implementacin de la obra vial. La poblacin debe estar enterada, en forma anticipada
y a cabalidad, de la existencia de reglas de comportamiento normadas que debern
ser cumplidas, tanto por el Estado como por las empresas, y que dichos patrones de
conducta responden a polticas razonadas. La desconfianza de la poblacin local
frente al desarrollo del proyecto tiene muchas veces su origen en experiencias previas
negativas y en la falta de informacin y comunicacin oportuna y adecuada.
Asimismo, se debe proporcionar informacin transparente y apropiada acerca de

las caractersticas y dimensiones del proyecto, el perodo de duracin del mismo,
sus efectos positivos y negativos, los niveles de responsabilidad social de los actores
empresariales, el rol fiscalizador y normativo de las entidades pblicas, las caractersticas
de la participacin ciudadana y los espacios de intervencin de la poblacin local,
entre otros aspectos.
Para todos los espacios, actores y etapas, la informacin permanente y adecuada es

vlida como mecanismo central para lograr consensos, establecer relaciones y evitar
20
conflictos. Las percepciones subjetivas negativas suelen producirse en la poblacin
cuando los procesos de informacin son deficientes y cuando la participacin es
limitada.
Se utilizarn los medios de comunicacin ms efectivos de acuerdo al espacio en

el que se quiera brindar informacin. El uso de idiomas locales para reas donde el
espaol no es la lengua materna debe ser considerado como un instrumento eficiente
de comunicacin e informacin, debiendo al mismo tiempo tenerse en cuenta la
oportunidad en la que se deba generar la informacin y los mecanismos apropiados
para hacerlo.
3.3. Capacidad social de los interlocutores
Para que un proceso de relacin entre actores sociales diversos, con intereses no
necesariamente coincidentes, pueda ser constructivo y til a los fines del proyecto,
se requiere definir y verificar las capacidades sociales de los interlocutores. Debe
establecerse, de manera clara e inequvoca, cules son los grados de autoridad y de
interlocucin de los actores externos, de modo que la poblacin conozca con quines
relacionarse debidamente respetando las jerarquas y evitando gestiones inadecuadas
u otras acciones similares.
Para que la empresa y la poblacin puedan ubicar el papel propio de la autoridad

competente, se deber saber qu rol le corresponde jugar a los organismos pblicos
responsables de la aprobacin, supervisin y fiscalizacin de los proyectos viales,

cules son sus mandatos y atribuciones, quin o quines los representan localmente y
qu nivel de responsabilidad y de decisin poseen.
De igual forma, tanto los organismos pblicos del sector como las autoridades locales y
la propia poblacin deben conocer la forma cmo han sido asignadas, al interior de los
sistemas organizativos propios del sector empresarial, las atribuciones y responsabilidades
sobre el desarrollo de la obra y la relacin con la poblacin del entorno.
La poblacin, en particular, deber conocer cul es el nivel de responsabilidad

y decisin que ha sido conferida al o a los representantes locales de las empresas
consultoras, constructoras o de servicios, sobre todo para aquellos aspectos relativos
a la generacin de informacin, procesamiento de quejas, y manejo y resolucin de
conflictos.
Los responsables locales de las obras deben contar con un nivel de legitimidad y
autoridad suficiente, que genere confianza en la poblacin local y que puedan ser
identificados como personas solventes y capaces de establecer una relacin armoniosa
y respetuosa.
Por otro lado, desde la propia poblacin es imprescindible que se armonicen los
criterios de delegacin de responsabilidades y que se identifiquen a los interlocutores
que deben asumir los niveles de representacin ante el Estado y las empresas. 21
Los interlocutores en cada espacio social deben estar claramente identificados, de
manera que las empresas puedan estar al tanto de a quienes recurrir para solicitar
permisos, licencias u otras gestiones que debern realizar al interior del espacio
correspondiente.
Dada la diversidad social existente en el pas, es muy probable que los actores sociales
locales sean tambin mltiples y diversos, con sistemas de toma de decisiones, de
delegacin de responsabilidades y de mecanismos de representacin bastante
dismiles. Debe recordarse que para el caso concreto de las comunidades campesinas
y nativas, la legislacin les otorga niveles de autonoma en lo organizativo, as como
en lo referido a la disposicin de sus tierras. Adems, existen mecanismos propios de
ejercicio de liderazgo y de autoridad que deben ser conocidos por las empresas y las
autoridades respectivas del sector.
3.4. Participacin local como garanta de una

relacin social sostenible
La participacin ciudadana se convierte en la caracterstica que vincula al conjunto de

principios que deben orientar y sostener los lazos de relacin entre los diferentes ac-
tores sociales. Es a travs de ella que pueden materializarse espacios para la adopcin
de acuerdos, toma de decisiones y aceptacin de responsabilidades compartidas entre
el Estado, las empresas y la poblacin local.
De igual forma, en la medida que la participacin local sea efectiva y reconocida por
el conjunto de actores como un mecanismo idneo para construir la relacin entre las
partes, contribuir a desarrollar confianza, respeto mutuo y ser considerada como un
elemento clave en la planificacin del proyecto vial y en el proceso de toma de deci-
siones relativas a la marcha del mismo.
El propio Subsector Transportes ha considerado conveniente reglamentar los meca-

nismos de participacin ciudadana en el desarrollo de los proyectos viales, particu-
larmente en los procesos de evaluacin ambiental y social (Resolucin Directoral N
006-2004-MTC-16). La mencionada norma considera que debe incluirse en el proceso
de consulta y participacin ciudadana a las personas naturales, a las organizaciones
sociales, a los titulares de los proyectos de infraestructura de transportes, as como a
las propias autoridades, siendo competencia de la DGASA implementar los procedi-
mientos para la consulta y participacin en la evaluacin de los estudios ambientales
(artculos 1 y 2 de la RD. 006-2004-MTC/16).
Al igual que esta norma, existen otras disposiciones que regulan los procesos de partici-
pacin ciudadana como espacio esencial en el desarrollo de las actividades de informa-
cin, dilogo y consulta con la poblacin involucrada en la ejecucin de proyectos.
En esta direccin, el propio sector empresarial para el desarrollo de actividades ex-

22 tractivas en los campos mineros y de hidrocarburos ha desarrollado estrategias pro-
pias para promover la participacin ciudadana, como espacio de dilogo, concilia-
cin de conflictos y planificacin de propuestas de desarrollo. Ello debe convertirse
en una referencia de primer orden para las empresas vinculadas al Subsector Trans-
portes, as como el recientemente publicado Decreto Supremo sobre Transparencia,
Acceso a la Informacin Pblica Ambiental y Participacin y Consulta Ciudadana en
Asuntos Ambientales del Ministerio del Ambiente (D.S. N 002-2009-MINAM).
En el caso de pueblos y comunidades indgenas, existen a su vez regulaciones espe-

cficas relativas a la necesidad de establecer mecanismos idneos y culturalmente
adecuados de participacin local, cuando las polticas de los Estados o proyectos
especficos de desarrollo puedan de alguna manera afectarles. El Convenio N 169
de la Organizacin Internacional del Trabajo constituye el instrumento normativo
ms importante en este campo. Lo propio puede decirse de las polticas operativas
del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo en lo que se refiere a
pueblos indgenas, donde la participacin libre e informada constituye el ncleo de
las mismas.
3.5. Coordinacin eficiente entre los actores
Los espacios de promocin de la participacin ciudadana se convierten en oportunida-

des privilegiadas para construir y fortalecer la coordinacin de los diferentes actores so-
ciales que intervienen en el desarrollo de los proyectos viales. Sin embargo, corresponde
al Subsector Transportes, y en particular a la DGASA, disear las estrategias que hagan
factibles las coordinaciones entre los actores y liderar los espacios donde se fortalezcan

los vnculos institucionales entre los mismos, como por ejemplo, las mesas de concerta-
cin, tanto en el mbito local como regional, en torno a un proyecto vial determinado.
Los gobiernos regionales y locales, en el marco del proceso de descentralizacin del

pas y de las atribuciones que le han sido conferidas para la gestin de los proyectos
viales en sus respectivos mbitos territoriales, deben asimismo convertirse en activos
gestores de las coordinaciones con las empresas y la poblacin local. Corresponde a
ellos dinamizar los mecanismos de dilogo, crear espacios de concertacin y, con-
juntamente con la entidad responsable del Subsector, contribuir a construir relaciones
eficientes y sostenibles en la relacin Estado/empresa/poblacin.
La DGASA, haciendo uso de la atribucin que le confiere la norma, convocar oportu-

namente a los representantes de las empresas y de la poblacin para darles a conocer
oficialmente las caractersticas del proyecto en su conjunto, las etapas de su desarrollo
y los tiempos estimados de duracin de las actividades. Esta accin previa facilitar en
gran medida los procesos de participacin y consulta, porque incide directamente en
aspectos sociales y ambientales y facilita los niveles de conocimiento mutuo, creacin
de confianza y toma de acuerdos concertados.
De igual forma, la DGASA, como rgano estatal competente, debe estar presente en to-
das y cada una de las etapas de desarrollo del proyecto vial, con la finalidad de darles le-
gitimidad y fortalecer los niveles de coordinacin entre todos los actores intervinientes. 23
3.6. Responsabilidad social como base del
accionar empresarial
El concepto de responsabilidad social, tal como ha sido descrito en el acpite 1.8, no

est an internalizado en las empresas vinculadas a la construccin de caminos, y
comnmente no lo consideran como un aspecto primordial en su accionar, probable-
mente debido a lo transitorio de su presencia en las zonas de intervencin o a la par-
ticipacin empresarial circunscrita al desarrollo de tramos especficos de un proyecto
vial determinado.
Las exigencias relativas a la apertura del dilogo y la concertacin, como norma de

relacin con el Estado y con las poblaciones locales, as como los requerimientos para
la generacin de procesos de consulta y participacin, pueden ir constituyndose en
elementos sustanciales para el establecimiento de patrones de conducta de naturaleza
ms proactiva por parte del sector empresarial, en su relacin con las organizaciones
de base y los sectores sociales representativos de las comunidades y poblaciones lo-
cales.
Cada vez es mayor la exigencia de que las empresas tengan el principio de responsa-
bilidad social, como una norma de conducta para la construccin de relaciones social
y ambientalmente aceptables con el entorno y con las poblaciones locales en cuyo
mbito se desarrollarn las actividades. El concepto de responsabilidad social tambin
implica incorporar medidas de proteccin de los derechos de las poblaciones a un
ambiente equilibrado y de respeto a sus prcticas y valores culturales.
Si se llega a centrar el accionar de las empresas en principios corporativos que se sus-

tenten en una visin de responsabilidad social, los procesos de informacin, dilogo,
adopcin de acuerdos y participacin ciudadana sern incorporados y contribuirn de
manera eficiente a mejorar la relacin con los dems actores sociales, en particular
con las organizaciones de pobladores, comunidades, asociaciones u otras formas de
representacin que puedan adoptar las poblaciones locales.
24
4. Consideraciones de Conducta
para los Actores Estatales
La complejidad de la implementacin de los proyectos viales en el pas supone un

proceso permanente de interrelaciones sociales entre los actores involucrados. Para
los propsitos del presente Manual, se han considerado a tres actores fundamentales:
el Estado, las empresas y los actores locales.
En esta seccin del Manual, se desarrollar un conjunto de consideraciones de conducta

para los actores de las institucionales estatales involucradas en la implementacin
de los proyectos de infraestructura vial. Para ello, se han identificado tres momentos
crticos en los que las interrelaciones sociales se hacen ms recurrentes: en la etapa
de planificacin y diseo, en la etapa de inicio y ejecucin de obras y en la etapa de
abandono de obras.
4.1. Consideraciones normativas sobre las

instituciones estatales involucradas
En trminos generales, el Estado tiene un rol normativo, supervisor, fiscalizador y de

monitoreo durante el proceso de ejecucin de los proyectos viales. Asimismo, es el
ente encargado de otorgar la autorizacin para que el proceso se inicie. En ese sentido,
mediante leyes, resoluciones, directivas y otros instrumentos, est facultado a regular
el proceso de ejecucin de los proyectos viales a nivel nacional, regional y local, y a
velar por el estricto cumplimiento de lo estipulado.
Dentro de las instituciones estatales involucradas en el proceso de implementacin

de los proyectos viales, se pueden distinguir aquellas que cumplen un rol principal
de otras que asumen roles complementarios pero no por ello menos importantes. El
rol central le compete al Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), como
entidad responsable de establecer las polticas nacionales y sectoriales, as como
la regulacin y gestin de la infraestructura de carcter y alcance nacional. Estas
funciones y atribuciones no son objeto de transferencia ni delegacin (Art. 26.1 de la
LeyN27783, Ley de Bases de la Descentralizacin).
En el marco del proceso de descentralizacin y dentro de las competencias que la Ley

le confiere, el MTC ha optado por asignar la gestin vial de la siguiente manera: la
red vial nacional o primaria le corresponde al gobierno nacional, la red secundaria o 25
departamental a los gobiernos regionales y la red terciaria o de caminos rurales a los
gobiernos locales.
En resumen, la institucin que cumple el rol principal en la ejecucin de los proyectos

viales es el MTC, en la medida que establece las polticas sectoriales de las vas de
transporte para todos los niveles jerrquicos y es el responsable de la ejecucin de las
mismas.
En el marco del proceso de descentralizacin, los gobiernos regionales y municipales

estn obligados a adecuarse a las polticas del sector. Eso significa que tanto los gobier-
nos regionales como los gobiernos locales cumplen tambin un rol central dentro de
sus jurisdicciones. Sin embargo, la normatividad que se aplica en estos espacios debe
adecuarse a las polticas del sector dictaminadas por el gobierno central a travs del
MTC y sus instancias respectivas.
Dentro del MTC, la instancia que vela por el cumplimiento adecuado de los asuntos
socio-ambientales es la Direccin General de Asuntos Socio- Ambientales (DGASA) y
sus rganos de Lnea, la Direccin de Gestin Ambiental y la Direccin de Gestin
Social, lo cual queda claramente estipulado en el Decreto Supremo N 021-2007-
MTC, Reglamento de Organizacin y Funciones del MTC.
Los proyectos viales, cualesquiera que fuere su naturaleza, implican modificaciones

en el medio ambiente e interrelaciones sociales entre los actores involucrados en los
espacios en los que se ejecutan. En ese sentido, la formulacin, diseo y ejecucin de
los proyectos viales debe hacerse tomando en cuenta lo normado en materia ambien-
tal y en coordinacin con la autoridad ambiental nacional existente en el pas; en este
caso, el Ministerio del Ambiente creado por Decreto Legislativo N 1013.
En el Art. 3 de la Ley N 28611, Ley General del Ambiente, concerniente al rol del
Estado en materia ambiental, se estipula que el Estado, a travs de sus entidades y r-
ganos correspondientes, disea y aplica las polticas, normas, instrumentos, incentivos
y sanciones que sean necesarios para garantizar el efectivo ejercicio de los derechos
y el cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades contenidos en la presente
Ley. Asimismo, en el Art. 24 de la mencionada Ley, se establece que toda actividad
que implica impactos ambientales significativos est sujeta, de acuerdo a Ley, al Sis-
tema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental, el cual es administrado por la
Autoridad Ambiental Nacional.
El Art. 58, referido al ejercicio sectorial de las funciones ambientales, seala que los
ministerios y sus respectivos organismos pblicos descentralizados, as como los orga-
nismos regulatorios o de fiscalizacin, ejercen funciones y atribuciones ambientales
sobre las actividades y materias sealadas en la Ley.
Complementariamente en el Art. 59, relacionado al ejercicio descentralizado de las

funciones ambientales, se establecen funciones y atribuciones a los gobiernos regiona-
les y locales en materia de gestin ambiental.
En caso de que se tenga prevista la ejecucin de los proyectos viales en reas Natu-
26 rales Protegidas, la Ley N 26834, Ley de reas Naturales Protegidas, establece los
aspectos relacionados a la gestin de dichas reas y su conservacin de conformidad
con el artculo 68 de la Constitucin Poltica del Per. En ese sentido, en el Art. 174
del Reglamento de la Ley de reas Naturales Protegidas se establecen las condiciones
para la construccin y habilitacin de infraestructura al interior de dichas reas y se
estipula que el otorgamiento y autorizacin, para tales efectos, debe hacerse tomando
en cuenta la opinin favorable del MINAM, de acuerdo a lo sostenido en el Art. 93
de dicho Reglamento.
Si el proceso de implementacin de los proyectos viales afecta zonas en las que

exista patrimonio arqueolgico, histrico, arquitectnico y monumentos nacionales,
la autoridad principal en materia de implementacin de infraestructura vial (MTC),
requiere interactuar y coordinar con el Instituto Nacional de Cultura (INC) lo nece-
sario para que se garantice la proteccin adecuada de dichas zonas. En ese sentido,
ser importante tomar como referencia la Ley N 28296, Ley General de Amparo al
Patrimonio Cultural de la Nacin y sus modificatorias. En estos instrumentos legales,
se atribuye al INC, la funcin de autorizar y otorgar el Certificado de Inexistencia de
Restos Arqueolgicos (CIRA).
Asimismo, en el caso de que los proyectos viales afecten pueblos indgenas ser necesa-
rio coordinar acciones con el INDEPA, en la medida que esta institucin tiene por com-
petencia y funciones la obligacin de velar por el cumplimiento de la legislacin rela-
cionada a las poblaciones andinas, amaznicas y afroperuanas y asumir la coordinacin
a nivel nacional y regional de aquellos proyectos que se implementen en el mbito de
influencia de dichos pueblos (Ley N 28495 y su Reglamento D.S. N 065-2005-PCM).
El sealamiento de este conjunto de dispositivos legales es sumamente importante,

pues en ellos se hallan implcitamente manifiestas las consideraciones de conducta
que las instituciones estatales deben adoptar para que exista una adecuada relacin
entre los actores involucrados. Velar por el cumplimiento de la normatividad vigente
en materia de infraestructura vial por parte del Estado, refuerza el cumplimiento de su
rol mediador entre empresa y poblacin afectada. Asimismo, el cumplimiento a caba-
lidad de lo establecido en la Ley, supone la eficacia y eficiencia del Estado para asumir
el rol normativo, fiscalizador y supervisor, garantizando, de ese modo, la legitimidad
de su papel de arbitraje entre las empresas y los actores locales.
4.2. Consideraciones de conducta durante la

etapa de planificacin y diseo de obras
Durante la etapa de planificacin y diseo de obras de infraestructura vial, las consi-

deraciones de conducta adecuadas por parte del Estado estn relacionadas a la interre-
lacin con la empresa consultora, con los pobladores afectados y con las autoridades
que los representan.
Un elemento central antes del inicio de los estudios es la obligacin, de parte de la au-
toridad competente, de asegurarse que la implementacin del proyecto vial se derive 27
de los planes de desarrollo estratgico de la regin y de las localidades involucradas y
que responda a planes de ordenamiento territorial y/o a estudios de Zonificacin Eco-
nmica y Ecolgica. Este hecho permitir generar compromisos polticos importantes
y alianzas estratgicas en torno al proyecto vial, dndole legitimidad al proceso como
una opcin de desarrollo con visin compartida. Este elemento no solo previene el
surgimiento de conflictos, sino que genera corresponsabilidad en las acciones, pues la
obra vial se convierte en una necesidad de desarrollo estratgico para la regin y para
las localidades en donde se ejecute.
Con relacin a las empresas consultoras, el rol de la autoridad competente del Es-
tado es regular, supervisar, fiscalizar, monitorear, autorizar y dar el visto bueno a las
acciones de diseo y planificacin de obras. Asimismo, debe exigrsele a la empresa
que identifique de manera adecuada a los actores regionales y locales, as como los
espacios sociales donde va a intervenir.
La DGASA, en atribucin a sus funciones de supervisin, deber exigir a las empresas

consultoras que los estudios se ejecuten de acuerdo a lo establecido en la Ley del Sis-
tema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental (LeyN27446); modificada por
Decreto Legislativo 1078, y en los instrumentos normativos y de gestin del Subsector.
La mencionada Ley seala en el Art. 10, el contenido obligatorio de los Estudios de
Impacto Ambiental y en los artculos 11 y 12 establece los procedimientos para su
revisin y aprobacin.
Estos aspectos son claves en la etapa de estudios definitivos y deben ser monitoreados per-
manentemente, con la finalidad de que en la formulacin de los mismos, se garantice la
incorporacin de los elementos sociales relevantes. Especial cuidado requiere la revisin
y aprobacin de los siguientes instrumentos de gestin: Plan de Manejo Socio-Ambiental,

Plan de Compensacin y Reasentamiento Involuntario y Plan de Abandono de Obra.
En cuanto a la poblacin, es responsabilidad de la DGASA efectuar las consultas relati-

vas al desarrollo del proyecto vial e informar acerca de los posibles impactos positivos
y negativos, adems de garantizar que los estudios se realicen de manera adecuada
conforme a lo dispuesto en la Resolucin Directoral 006-2004-MTC/16 (Reglamento
de Consulta y Participacin Ciudadana en el Proceso de Evaluacin Ambiental y So-
cial en el Subsector Transportes).
El MTC est obligado a otorgar los elementos necesarios para la realizacin de un

proceso informado y culturalmente adecuado de toma de decisiones con relacin a la
ejecucin de los estudios. Asimismo, deber exigir a las empresas que desarrollen un
proceso de relacin social con la poblacin que se traduzca en espacios de consulta,
participacin e informacin que permitan socializar las acciones que van a llevarse a
cabo y gestionar ante la poblacin y sus autoridades u organizaciones representativas,
las autorizaciones sociales respectivas para la ejecucin de los estudios y posterior-
mente para el desarrollo de las obras de infraestructura vial.
Si la autoridad estatal competente garantiza todos estos elementos, entonces se puede

afirmar que se est actuando dentro de las consideraciones de conducta adecuadas.
28
La consulta y la participacin enfocadas de este modo, actan como herramientas
preventivas de conflictos ambientales y sociales, y sobre todo otorgan legitimidad al
proceso de implementacin de la infraestructura vial.
A continuacin, se presentan un conjunto de consideraciones de conducta que pue-

den determinar un accionar adecuado de parte del Estado en la etapa de planificacin
y diseo de obras:
Sostener reuniones de consulta e informacin sobre los alcances del proyecto vial
y la necesidad de realizar los estudios correspondientes. En las reuniones deben
participar los actores sociales involucrados: la DGASA, la empresa consultora y los
pobladores de la zona donde se desarrollar el proyecto.
Definir cul ser el rol que desempear cada uno de los actores involucrados,
incluido el rol de vigilancia y colaboracin que debe cumplir la poblacin y sus
organizaciones representativas en esta etapa, ya que el proyecto vial puede generar
beneficios, oportunidades de desarrollo y no slo impactos negativos sobre el medio
ambiente y la poblacin en las reas de influencia directa e indirecta del proyecto.
Supervisar y monitorear permanentemente a las empresas para que cumplan con

los aspectos exigibles en los trminos de referencia de los estudios definitivos, as
como con lo establecido en la normatividad y en los instrumentos de gestin del
Subsector.
Obtener la opinin favorable del MINAM, en caso de que el proyecto vial se eje-
cute en reas Naturales Protegidas, as como el otorgamiento del Certificado de

Inexistencia de Restos Arqueolgicos de parte del INC.
Definir los mecanismos apropiados para canalizar los reclamos que puedan surgir
por parte de la poblacin sobre el accionar de las empresas consultoras, ejercien-
do, a su vez, un rol mediador entre la poblacin y la empresa.
Sensibilizar a la poblacin acerca de la importancia de participar en el proceso de

ejecucin de los estudios, asegurando su participacin en el proceso de consulta
pblica.
4.3. Consideraciones de conducta durante

la etapa de inicio y ejecucin de obras
No ser posible iniciar las obras si el proyecto vial no cuenta previamente con la
autorizacin respectiva. En el Art. 3 de la Ley N 27446 modificado por el Decreto
Legislativo N 1078, relacionado a la obligatoriedad de la certificacin ambiental,
se sostiene que No podr iniciarse la ejecucin de proyectos ni actividades de ser-
vicios y comercio referidos en el artculo 2 y ninguna autoridad nacional, sectorial,
regional o local podr aprobarlas, autorizarlas, permitirlas, concederlas o habilitarlas 29
si no cuentan previamente con la certificacin ambiental contenida en la Resolucin
expedida por la respectiva autoridad competetente. En el caso de los proyectos via-
les, esta competencia le corresponde al MTC, a travs de la DGASA. Slo ser posible
obtener la certificacin ambiental, si se han ejecutado los estudios definitivos con las
consideraciones que la Ley exige.
En el inicio de obras es el momento en el que se produce un mayor nivel de relacio-

nes entre la empresa constructora y la poblacin de la zona donde se ejecutar el
proyecto vial. La instalacin de campamentos, de plantas procesadoras de material,
de almacenes, del patio de mquinas, la movilizacin de maquinaria, etc. suponen la
interaccin de los trabajadores de la empresa con la poblacin de la zona. En la ma-
yora de los casos, el personal de la empresa est conformado por personas forneas
y por ello es indispensable que la empresa establezca un conjunto de normas que
rijan las relaciones sociales de su personal con relacin a la poblacin de las zonas
de influencia del proyecto.
El Estado, a travs de la DGASA, vigilar que el inicio de obras se realice de acuerdo

a lo establecido en el Plan de Manejo Socio-Ambiental y deber acompaar a la em-
presa en el momento en que sta informe a la poblacin, debiendo asegurarse de que
se redefinan los roles que cada uno de los actores va a asumir durante el proceso de
desarrollo del proyecto.
A continuacin se presentan un conjunto de consideraciones de conducta que el Esta-

do debe cumplir con la finalidad de prevenir posibles conflictos de orden social:
La DGASA debe supervisar y exigir a la empresa la aplicacin de mecanismos

que regulen la conducta de su personal respecto a la poblacin de las localidades

donde se implementar el proyecto vial.
La DGASA debe supervisar y exigir a las empresas la aplicacin del programa de

consulta y participacin ciudadana de acuerdo a ley, con la finalidad de que la
poblacin se mantenga permanentemente informada sobre las acciones de imple-
mentacin del proyecto vial.
La DGASA debe exigir a la empresa que cumpla con la aplicacin del programa
de monitoreo socio-ambiental durante todo el proceso de desarrollo de las obras.
La empresa debe informar sobre su desempeo en materia social y ambiental, con
la periodicidad establecida en el programa de monitoreo.
La DGASA debe verificar in situ, en el momento que considere oportuno, la apli-

cacin del Plan de Manejo Socio-Ambiental y comprobar sus avances con la infor-
macin producida por las acciones de monitoreo de la empresa, con la finalidad
de garantizar que las obras se estn desarrollando tal como fueron programadas y
con los menores impactos sociales y ambientales posibles.
La DGASA debe asegurar el debido cumplimiento del Programa de Compensacin

y Reasentamiento Involuntario (PACRI), en aquellas obras que requieran poner en
30 marcha un proceso de traslado o reubicacin de poblacin.
El MINAM, en estrecha coordinacin con la autoridad competente (DGASA), de-
ber controlar y supervisar la instalacin de infraestructura vial al interior de las
reas Naturales Protegidas, con la finalidad de verificar el estricto cumplimiento
de las condiciones establecidas en el EIA: el ingreso de personal, el traslado de
materiales, la instalacin de campamentos y otros deben ser regulados mediante
la autorizacin correspondiente a fin de salvaguardar los valores naturales y cul-
turales de dichas reas (Art. 175 del Reglamento de la Ley de reas Naturales
Protegidas).
El INC, en estrecha coordinacin con la autoridad competente, tiene la funcin de

velar para que el patrimonio arqueolgico e histrico existente en las reas de im-
plementacin del proyecto vial no sea deteriorado ni destruido. En ese sentido, el
INC emitir, a la autoridad competente, informes sobre el estado de dichos bienes,
con la finalidad de que esta exija a la empresa la adopcin de medidas correctivas
en caso de que estos bienes se vean afectados.
La DGASA, a travs de sus instancias respectivas, tiene la obligacin de cumplir un

rol mediador y facilitador entre la empresa y los actores locales. Asimismo, debe
brindar a la poblacin informacin y capacitacin en temas que permitan mejorar
las relaciones comunitarias, adems de garantizar que la ejecucin del proyecto
vial no les afecte y si as fuera que los impactos negativos estn siendo corregidos
y mitigados.
La DGASA, en el caso de que la poblacin y sus lderes no cumplan con los com-
promisos y acuerdos adoptados, est en la obligacin de convocar a un proceso de
consulta y pedir las explicaciones correspondientes, con la finalidad de resolver el

problema y tomar nuevos acuerdos que supongan afinar la gestin del proyecto vial.
La DGASA, con la finalidad de generar beneficios a la poblacin local, debe re-

comendar a la empresa la contratacin de mano de obra no especializada. Este
proceso debe ser ordenado, concertado y coordinado con los representantes de
las comunidades locales con la finalidad de que los beneficios se extiendan a la
mayor parte de la poblacin.
En el caso de carreteras departamentales y vecinales, la DGASA debe garantizar

que los Gobiernos Regionales y Locales cumplan con su papel supervisor, facilita-
dor y mediador en sus respectivas jurisdicciones.

la etapa de abandono de obras
El Estado, a travs del MTC y sus instancias pertinentes, debe exigir a la empresa que
cumpla con lo establecido en el Programa de Abandono de Obra, de modo tal que no
se dejen pasivos sociales y ambientales que puedan resultar perjudiciales a la pobla-
cin (ver consideraciones de conducta para las empresas). 31
En esta etapa, las acciones de monitoreo y supervisin por parte de la DGASA son de
gran importancia y deben prestar especial atencin sobre el estado en el que se estn
dejando los componentes ambientales. Ser necesario, verificar los indicadores socio-
ambientales sealados en la lnea de base socio- ambiental, con los indicadores de la
lnea de salida o culminacin y/o de abandono de obras. El objetivo de estas consi-
deraciones es garantizar que no se dejen pasivos sociales y ambientales. Es ms, esta
verificacin de abandono de obras debe hacerse con el conocimiento de la empresa y
los representantes de las organizaciones de los pobladores, con la finalidad de evitar
conflictos sociales posteriores.
32
para las Empresas
Las empresas son uno de los actores clave en el desarrollo de los proyectos viales y
les corresponde la ejecucin de un conjunto de actividades que generan impactos
de diversa ndole sobre la poblacin y su entorno. Su desempeo ambiental y so-
cial, por lo tanto, debe regirse en funcin a las normas y disposiciones legales que
regulan las actividades en el sector y que son de cumplimiento obligatorio. Tambin
debern observarse las disposiciones de carcter general, basadas principalmente
en la responsabilidad social empresarial, lo que implica el desarrollo de polticas y
prcticas voluntarias para favorecer la relacin armoniosa con la poblacin local y
su medio.
Desde la perspectiva formal, las empresas vinculadas al sector deben asumir el com-
promiso contractual de cumplir con la normatividad vigente en materia ambiental
y social. Se debern obtener las autorizaciones y certificaciones pertinentes de los
organismos pblicos competentes en materia de estudios de factibilidad y de impacto
ambiental, adems de las licencias para el desarrollo de las obras de parte de los mu-

nicipios, el INRENA, el INC e incluso de los propietarios individuales y de las comu-
nidades campesinas o nativas por la utilizacin de sus tierras.
Sin estas autorizaciones, que suponen de algn modo una licencia ambiental y social,
el inicio y posterior desarrollo de las obras resultara simplemente inviable y la em-
presa no estara facultada para ejecutar el proyecto vial. Sin embargo, ms all de las
exigencias de ley, las empresas, a fin de desarrollar proyectos con mrgenes menores
de impacto socio-ambiental, deben generar mecanismos internos de prevencin, ma-
nejo y supervisin de conflictos sociales, implementando polticas sociales que deben
hacerse extensivas a sus subcontratistas, subsidiarias, a las proveedoras de servicios y a
todas aquellas empresas o personas que se involucren por su intermedio en el proceso
de desarrollo vial, as como a todo el personal en sus diferentes estamentos.
Para facilitar la identificacin de los procedimientos de conducta que deben regir el

accionar de las empresas en el marco del desarrollo de proyectos viales, sean estos de
construccin, rehabilitacin, mejoramiento y/o mantenimiento de caminos, se proce-
der a organizarlos en funcin a las tres etapas ms importantes de la ejecucin del
proyecto vial: la etapa de planificacin y diseo de obras, la etapa de inicio y ejecu-
cin de obras, y la etapa de abandono de obras.
33
5.1. Consideraciones de conducta durante la
etapa de planificacin y diseo de obras
En concordancia con los principios generales ya establecidos, un primer elemento que

debe regir la lnea de conducta empresarial est vinculado a la adecuada identifica-
cin de los actores y de los espacios sociales donde se va a intervenir.
5.1.1. Conocimiento de la realidad local
Dado lo complejo que supone el desarrollo de tramos viales, sobre todo cuando se trata
de carreteras de primer orden o de caminos departamentales que atraviesan espacios
geogrficos y culturales altamente heterogneos, se hace imprescindible que, como
punto de partida, se posea una lectura precisa, completa y coherente de los aspectos
culturales, econmicos, sociales y ambientales que definen a dichas reas.
Particularmente, es necesaria una caracterizacin de las poblaciones locales, sus

normas de conducta, sus sistemas de organizacin social, sus niveles de desarrollo
humano y econmico, sus condiciones de pobreza, sus prcticas econmicas, las
expectativas que les genera el desarrollo vial, las propuestas de gestin local, los
niveles de cohesin o de conflictos internos, el manejo y compresin del espaol como
lengua oficial, adems de todos aquellos otros aspectos que permitan profundizar en el
conocimiento de la realidad local.
Ello posibilitar disear estrategias de informacin, consulta, participacin ciudadana

y manejo de conflictos que estn de acuerdo con la naturaleza y caracterizacin social

de las reas materia de intervencin del proyecto.
5.1.2. Constitucin de un equipo idneo de especialistas sociales
Se deber constituir un equipo tcnico de especialistas sociales con conocimiento de

la zona y con capacidad para disear y planificar los aspectos de comunicacin y de
relacin con las poblaciones locales, particularmente si se trata de sectores indgenas
o campesinos, que poseen especificidades culturales propias.
El equipo social debe tener una activa participacin en las visitas de campo preliminares,
en la identificacin de las poblaciones y autoridades locales, en el levantamiento de
la informacin social, cultural y econmica exigida para la formulacin de los EIA y
de los Estudios de Ingeniera definitivos. Asimismo, corresponder a dicho equipo
disear, tanto los instrumentos adecuados para la caracterizacin de los actores y los
espacios sociales de intervencin (entrevistas, encuestas, fichas diversas, etc.) como
los instrumentos para el manejo y resolucin de conflictos y las estrategias para una
relacin armoniosa con la poblacin local. Las recomendaciones del equipo social
debern traducirse no slo en la elaboracin de los aspectos sociales de los estudios
mencionados, sino tambin en el diseo del Plan de Manejo Socio-Ambiental y sus
respectivos programas.
34
En caso de que las empresas no tengan la posibilidad de constituir estos equipos como
personal permanente de su planta profesional, la opcin de tercerizar estos servicios
debe llevar a un proceso de seleccin riguroso del personal a ser contratado, con la
finalidad de conformar cuadros profesionales calificados para el desarrollo de esta
delicada tarea, de la que puede depender en gran parte el desarrollo de las relaciones
sociales con la poblacin y las comunidades locales durante la ejecucin de las
obras.
5.1.3. Elaboracin del Plan de Manejo Socio-Ambiental
El diseo del Plan de Manejo Socio-Ambiental y de sus respectivos programas, se

convierte en un paso clave para la constitucin de las relaciones empresa/comunidad.
De la concepcin que se les imprima a dichos programas, depender el garantizar
un nivel de relacin social armnico y respetuoso de los derechos de las poblaciones
locales y de las normas que regulan el accionar socio-ambiental de las empresas.
Del conjunto de programas que suelen integrar los Planes de Manejo Socio-
Ambiental, resultan especialmente prioritarios para la relacin de las empresas con
las comunidades afectadas directa o indirectamente por el desarrollo de las obras, el
Programa de Informacin, el Programa de Comunicacin y Participacin Ciudadana
y el de Monitoreo y Seguimiento Ambiental. De igual forma, la planificacin de los
procesos de consulta y su adecuacin al pblico objetivo constituyen aspectos claves
para la definicin de las estrategias que vinculen el accionar de las empresas con las
poblaciones locales.
Un elemento central en el diseo y formulacin de estos programas es, sin lugar a

dudas, la orientacin participativa que deben tener los mismos. Cuanto mayor sea
el nivel de involucramiento de la poblacin afectada en la planificacin de estos
instrumentos y en el proceso de ejecucin de los mismos, las garantas de un impacto
social favorable sern ms notorias y se contar con un mayor nivel de compromiso
local. La labor del equipo tcnico social en la construccin participativa de estos
instrumentos resultar de gran utilidad para un enfoque adecuado de los mismos.
5.1.4. Diseo del Programa de Consulta y Participacin Ciudadana
Las consideraciones generales para el accionar del sector empresarial resaltan la

importancia de la participacin local como una garanta de relaciones sociales
sostenibles con la poblacin del entorno donde se desarrollan los proyectos viales.
En esta perspectiva, el diseo del Programa de Consulta y Participacin Ciudadana
constituye un factor decisivo para construir una relacin social eficiente entre las
empresas y la poblacin.
El programa mencionado debe ser aplicable a todas las etapas del proyecto vial. Adems
se deben identificar los puntos crticos de la relacin; seleccionar en forma debida a
los posibles interlocutores y adecuar los mensajes y contenidos a las especificidades
culturales y lingsticas del pblico objetivo. Este programa va a marcar las pautas de
la relacin entre las empresas, el Estado y las poblaciones locales.
35
La capacidad empresarial de disear y generar un programa de consulta inclusivo,
innovador y creativo puede significar contar con un instrumento de gestin que no solo
facilite las relaciones locales, sino que contribuya a prevenir y manejar los conflictos
y que sirva, al mismo tiempo, para ayudar a la poblacin en los procesos internos de
planificacin, buscando armonizar las perspectivas locales de desarrollo con las que
se puedan generar como resultado de la implementacin del proyecto vial.
Sin embargo, ello supone un activo proceso de capacitacin que se extienda al

personal responsable de estas tareas, como parte de un compromiso empresarial, as
como a los actores comunitarios, promoviendo su participacin en el proceso a fin
de que se conviertan en sujetos activos y no simplemente en receptores pasivos de
los mensajes que las empresas puedan difundir con relacin al proyecto vial y a sus
impactos sociales y ambientales.
El diseo del programa en mencin debe contemplar una ptica de participacin de la

poblacin, as como la provisin de los instrumentos ms adecuados para el proceso
de consulta, en funcin a la etapa de desarrollo del proyecto y a la naturaleza de la
poblacin a quien se dirigen los mensajes. La realizacin de talleres y de grupos focales
para sectores especficos de la poblacin, en los que se identifiquen los mayores riesgos
por los impactos posibles esperados, pueden ser modalidades a ser consideradas. De
igual forma, se deben evaluar los medios de comunicacin que puedan resultar ms
eficientes en la transmisin de los mensajes, contemplndose la utilizacin de radios
locales, folletos, volantes y paneles, as como el uso de lenguas locales en aquellas
reas donde el nivel de bilingismo sea alto.
Estas consideraciones ayudarn significativamente a edificar un tipo de relacin

constructiva con las poblaciones locales, asegurando, al mismo tiempo, niveles

idneos de participacin de las mismas en aquellos aspectos relevantes al desarrollo
del proyecto vial y su impacto social.
El cumplimiento de los aspectos relativos a la participacin local debe recoger los

lineamientos sectoriales establecidos en el Reglamento de Consulta y Participacin
Ciudadana en el Proceso de Evaluacin Ambiental y Social del Subsector Transportes,
contenidos en la R.D. 006-2004-MTC-16.
5.1.5. Elaboracin e implementacin adecuada del Programa de Compensacin y

Reasentamiento Involuntario (PACRI)
Sin lugar a dudas, uno de los momentos ms crticos desde el punto de vista de la
relacin de las empresas responsables de los programas viales con las poblaciones
locales, lo constituye la liberacin del derecho de va por la alta probabilidad de
que se generen conflictos sociales derivados del reasentamiento poblacional, de
las valorizaciones por el pago de las compensaciones y de los efectos econmicos,
culturales y sociales que ello trae consigo.
Esto exige que se trabaje en la elaboracin y ejecucin del PACRI con un alto nivel
de compromiso y responsabilidad social, siguiendo las exigencias legales establecidas
36 para tal efecto en la Resolucin Directoral N 007-2004-MTC/16 y dems normas
complementarias y aplicando los principios rectores que deben guiar el proceso y que
estn contenidos en la resolucin mencionada.
Los aspectos centrales que garantizarn la ejecucin del PACRI de acuerdo con la
normatividad vigente y las exigencias sociales y que contribuirn a prevenir la
generacin de conflictos sociales son los siguientes:
Puesta en prctica de las alternativas tendientes a evitar o minimizar los

desplazamientos.
Desarrollo de un activo proceso de consulta y participacin ciudadana durante

todo el tiempo que implique la ejecucin del PACRI.
Realizacin de estudios sociales rigurosos que permitan una identificacin

oportuna y adecuada de la poblacin y de los tipos de propiedad afectada.
Cabal cumplimiento del marco legal aplicable a la implementacin del PACRI, en

particular en los aspectos referidos a la incorporacin de los principios rectores
que deben guiar el proceso.
Formulacin debidamente sustentada y financiada de las acciones de compensacin

social y asistencia tcnica a la poblacin afectada.
Desde esta perspectiva, los esfuerzos empresariales por gestar y desarrollar un Plan
de Compensacin y Reasentamiento Involuntario, con un verdadero sentido de
responsabilidad social, debera ir acompaado de una labor cercana y eficiente de
los organismos pblicos responsables de la fiscalizacin y adecuado cumplimiento

del mismo. Ambas acciones estableceran las garantas necesarias para una relacin
armnica y sostenible con la poblacin local.
5.1.6. Cumplimiento cabal de las exigencias ambientales y sociales previas al desa-

rrollo de las obras
Para minimizar los posibles conflictos sociales y ambientales que puedan producirse
como efecto de la construccin, mejoramiento, rehabilitacin y/o mantenimiento de
las vas, es imprescindible que las empresas cumplan a cabalidad con las exigencias
legales establecidas, respecto a los mecanismos formales de evaluacin de impacto
ambiental, desarrollo del proceso de consulta y participacin ciudadana, obtencin de
las autorizaciones respectivas para la intervencin en reas sensibles de valor cultural,
tierras comunales o reas Naturales Protegidas.
No slo se deben considerar las exigencias legales establecidas a nivel de las autoridades
centrales de los sectores respectivos, sino tambin aquellas de cumplimiento
obligatorio dispuestas por los gobiernos regionales y locales, que en virtud del proceso
de descentralizacin del pas tienen competencias especficas en el desarrollo de los
proyectos viales. Debe ponerse especial nfasis en lo establecido en la Ley de Bases
de la Descentralizacin (LeyN27783), respecto a la caracterizacin de los impactos,
la estrategia de manejo ambiental y el plan de participacin ciudadana, as como los
planes de seguimiento, vigilancia y control. 37
Desde esta perspectiva el nivel de compromiso de las empresas en los procesos
de coordinacin con las entidades pblicas que norman y fiscalizan su accionar,
resulta de importancia, como una forma de cautelar el debido cumplimiento de
las responsabilidades legales, asegurando igualmente la transparencia del accionar
empresarial en el desarrollo de sus obligaciones contractuales.

Durante esta etapa es que se producen las mayores y constantes interacciones entre el
personal de las empresas y los pobladores de las localidades afectadas por los proyec-
tos de desarrollo vial. Como resultado de ello, las probabilidades de que se generen
conflictos sociales son muy altas, sobre todo si no se ha desarrollado previamente un
proceso adecuado de informacin y comunicacin que est de acuerdo con la magni-
tud y la naturaleza del proyecto.
La construccin, rehabilitacin, mejoramiento y/o mantenimiento de caminos presen-

tan, en la etapa de desarrollo de obras, los mayores riesgos de generacin de impactos,
debido a la naturaleza de las actividades tendientes a la transformacin del entorno
para hacer posible el proyecto vial. Por lo tanto, es necesario enfatizar, en esta parte
del proceso, las medidas de prevencin de impactos ambientales. Es fundamental con-
tar con herramientas idneas que regulen a todo nivel la relacin del personal de las
empresas con la poblacin de las circunscripciones, caseros, comunidades, centros
poblados, etc. que se encuentren establecidos en las reas de impacto directo e indi-
recto del proyecto.
5.2.1. Importancia de normar la conducta del personal de las empresas en su

relacin con la poblacin local
Los proyectos viales, a pesar de ser procesos transitorios en mbitos territoriales de-
terminados, son capaces de generar importantes impactos sociales y ambientales, por
la presencia significativa de personal forneo que interactuar con la poblacin de
dichos mbitos. En consecuencia se hace necesario establecer mecanismos que regu-
len esta relacin con el propsito de evitar tensiones y desajustes sociales o prevenir
y mitigar los mismos.
De acuerdo a las regulaciones sociales existentes y a las buenas prcticas empre-

sariales, es imprescindible que se ponga especial nfasis en regular y supervisar los
aspectos relativos a la conducta del personal en su relacin con la poblacin local, as
como aquellos concernientes al desarrollo de mecanismos de prevencin de riesgos
y accidentes y prcticas de control sanitario, todos ellos instrumentos bsicos que ga-
rantizarn la seguridad y la salud de las poblaciones del entorno en el que se ejecutan
los proyectos viales.
38
La presencia de personal de las empresas en espacios territoriales que no le son pro-
pios y que por lo general poseen caractersticas sociales y culturales diferentes a las
que los tcnicos y trabajadores externos estn habituados, obliga a tomar las medidas
necesarias para que las relaciones sociales procuren desenvolverse dentro de un mar-
co de respeto a las tradiciones, prcticas culturales y estilos de vida propios de las
zonas donde se interviene. Se deber garantizar que estas relaciones estn basadas
en el pleno cumplimiento de los derechos fundamentales de estas poblaciones y del
respeto a sus sistemas de organizacin social, al aprovechamiento y utilizacin del
espacio y a sus recursos naturales. Esto es particularmente necesario si el proyecto vial
interviene en zonas de mayor riesgo social, debido a la existencia de culturas locales
tradicionales, que no poseen un nivel activo de articulacin con la sociedad regional
o nacional en su conjunto.
Establecer pautas de comportamiento para el personal de las empresas en su vincula-

cin con la poblacin local, supone brindarles la informacin necesaria acerca de la
naturaleza y condiciones de vida de la poblacin de las reas donde se va a intervenir,
al mismo tiempo que poner lmites y restricciones a su accionar, con la finalidad de no
entorpecer las relaciones sociales y no generar conflictos que produzcan alteraciones
en la vida de las familias locales ni obstculos al desarrollo de las obras programadas
para la implementacin del proyecto.
Como parte del proceso de manejo social del accionar de las empresas, estas deben
desarrollar mecanismos de comportamiento obligatorio para su personal en los temas
referidos a los vnculos con las poblaciones locales, indicando adems procedimientos
de control y supervisin e incluyendo sanciones de carcter administrativo, en caso
de incumplimiento. Se recomienda incluso que estas normas formen parte del Plan de

Manejo Socio-Ambiental, en los aspectos referidos a la relacin con la poblacin local
y su entorno. Asimismo, deben formar parte de una seccin especfica de los contratos
laborales, a fin de asegurar su cumplimiento y darle un peso propio en las relaciones
de las empresas con sus trabajadores.
5.2.2. Aspectos bsicos que deben incluir las normas de conducta para el personal
de las empresas
Ante la multiplicidad de escenarios sociales que pueden presentarse en el accionar de

las empresas cuando desarrollan proyectos viales, es importante contar con normas
bsicas de comportamiento que regulen las relaciones de los trabajadores de las em-
presas con la poblacin local. Dichas normas debern adecuarse al contexto social
de la operacin e instrumentalizarse a travs de Guas de Conducta, que tendran que
elaborarse para cada situacin especfica, pero manteniendo una estructura de princi-
pios bsicos comunes.
La elaboracin de las mencionadas Guas se hace imprescindible cuando el desarrollo

de un proyecto vial incluya la intervencin en reas de comunidades campesinas y/o
indgenas, que por su naturaleza y especificidades culturales y sociales requieren de
una aproximacin y un trato especializado.
39
Las normas deben ser de naturaleza obligatoria y de cumplimiento general a todos
los niveles o estamentos empresariales, extendidas a las empresas subcontratistas y al
personal que mantenga un vnculo de relacin comercial, profesional o de cualquier
otra ndole con la empresa titular del proyecto.
Estas disposiciones deben ser de conocimiento amplio de todo el personal y de las em-
presas subcontratistas, pero igualmente deben ser conocidas por las poblaciones, auto-
ridades y comunidades locales, como una forma de que puedan ejercer su derecho de
vigilancia ciudadana y saber cules son las regulaciones que establecen las empresas en
los aspectos relativos a la conducta de su personal con las comunidades del entorno.
Tanto las empresas como las comunidades deben tener claramente definido quines,
de parte de la empresa, asumen el rol de supervisores para el cumplimiento de las
normas de conducta del personal y quines tienen la responsabilidad de atender los
reclamos, demandas y quejas ante el incumplimiento de las normas o la violacin de
los derechos de las poblaciones locales. Es importante que dichas personas, que ejer-
cen un rol especficamente asignado por la empresa, tengan la suficiente capacidad
de decisin y la formacin necesaria para convertirse en interlocutores confiables y
legtimos ante las autoridades y poblaciones de las reas de influencia del proyecto.
Durante la etapa de ejecucin de obras del proyecto vial ser obligatorio tener como
normas de conducta del personal las siguientes:
Instruir al personal de la empresa acerca de las prcticas sociales y culturales

bsicas de las poblaciones del entorno al desarrollo del proyecto. Dar a conocer
sus mecanismos de toma de decisiones, sus sistemas de autoridad y la legislacin
relativa a la proteccin de sus derechos.
Exigir que los vnculos y relaciones de carcter laboral, social y comercial que se
generen con las poblaciones del entorno, como resultado de la presencia de las
empresas, se desarrollen sobre la base del respeto mutuo, procurando no generar
conflictos que deterioren la relacin de la empresa con las comunidades o asenta-
mientos locales.
Restringir el acceso de personal ajeno a la obra, a los campamentos, instalaciones

y otras reas de servicios, como una forma de evitar accidentes, situaciones de
riesgo y oportunidades de conflictos.
Limitar el ingreso de personal a tierras de propiedad privada o comunal salvo au-

torizacin expresa de la autoridad local y del supervisor de las obras.
Establecer regulaciones especficas para evitar el uso o consumo de alcohol, dro-

gas o estupefacientes por parte del personal de las empresas, particularmente en
los campamentos u otras instalaciones.
Incluir prohibiciones expresas acerca del uso no autorizado de recursos de propie-

dad local, privada o comunal, en particular recursos naturales y de vida silvestre,
40 restos arqueolgicos o cualquier otro bien de uso y valor local.
Introducir regulaciones de carcter especfico respecto a la importancia del trato
respetuoso con las mujeres y los nios de las localidades del rea de intervencin
del proyecto vial. En muchos casos, las causas ms frecuentes de problemas de
conducta del personal de las obras estn referidas a comportamientos inadecuados
con las mujeres locales.
Disponer la puesta en marcha de programas preventivos de salud, para evitar que
el personal de las empresas se convierta en un foco de riesgo para la poblacin
local en materia de salud pblica.
Establecer que las regulaciones sobre prevencin de riesgos por accidentes labora-
les sean parte de la normatividad, como una forma de asegurar la proteccin de la
poblacin local, sobre todo en el desarrollo de aquellas actividades que impliquen
un riesgo alto de daos a la poblacin y a su entorno.
Hacer extensivas las normas de conducta al cumplimiento de las disposiciones
relativas a los cuidados ambientales, con la finalidad de no afectar el entorno del
rea de intervencin del proyecto y no generar la posibilidad de que se produzcan
conflictos sociales como resultado de prcticas ambientales inadecuadas.
Introducir referencias especficas al trato que se debe dispensar al personal local
contratado para labores diversas, incluyendo las relaciones de los supervisores y
tcnicos con dicho personal, as como las que se establezcan entre los trabajado-
res forneos y los trabajadores locales.
Disponer que las normas de contratacin de personal local no sean discriminato-
rias en trminos de salarios, condiciones de trabajo u otro tipo de exigencias en la
prestacin de sus servicios.

Las normas de conducta, arriba sealadas u otras que puedan incorporarse, deben ha-
cerse extensivas a todo el personal, previo proceso de capacitacin e induccin sobre
patrones de comportamiento y de relacin con el personal local.
De igual forma, es imprescindible que se establezcan mecanismos de supervisin cla-

ros para garantizar el cumplimiento de las exigencias laborales en materia de relacio-
nes sociales, especificndose incluso la existencia de sanciones en caso de incumpli-
miento de las mismas. Ello asegurar un mayor respeto de los compromisos adoptados
y servir incluso como una garanta de una prctica ms responsable en el campo de
las relaciones humanas.

Las empresas tienen la responsabilidad y la obligacin de presentar un Plan de

Abandono de Obra, el que debe formar parte del EIA y ser aprobado por la autoridad
competente. Dicho Plan deber contener aspectos relativos a las responsabilidades de
los trabajadores de las empresas y de los contratistas, en lo que podra denominarse el
saneamiento social de la obra. 41
Ello significa en la prctica, que el retiro del personal no deje atrs pasivos sociales y
ambientales que pueden representar un severo perjuicio a los pobladores locales; que
no se dejen conflictos latentes; asuntos de denuncias por resolver relativas a conductas
inadecuadas del personal de la obra; deudas pendientes por provisin de servicios a
contratistas o proveedores locales de bienes, o cualquier otro asunto de naturaleza
civil o penal.
Esta certificacin social, que podra ser extendida por las autoridades locales de los
tramos que conforman el desarrollo del eje vial, deber incluir una evaluacin del
comportamiento social de la empresa, de su grado de responsabilidad social, de su
capacidad de interlocucin con las poblaciones del entorno y de su habilidad para
comunicarse, prevenir y manejar conflictos.
Esta podra ser una prctica que las empresas podran asumir, como una forma de
ratificar su nivel de compromiso y de responsabilidad social. Ello debera tambin ser
exigido por las empresas titulares a sus contratistas y prestadoras de servicios, para
asegurarse el cumplimiento de las prcticas sociales de respeto a las poblaciones
locales y a sus costumbres, derechos y prcticas culturales.
Las labores de supervisin del cierre de las operaciones debern incluir en la lista de
verificacin aspectos relativos a los compromisos sociales asumidos por la empresa y
al desempeo y comportamiento de su personal en sus relaciones sociales y laborales
con la poblacin del entorno.
42
para los Actores Locales
Las consideraciones de conducta que propone el Manual se sustentan en lineamientos

vlidos para todas las etapas y actores involucrados y se sintetizan en seis nociones
bsicas: conocimiento, informacin, legitimidad, participacin, coordinacin y res-
ponsabilidad.
Dichas nociones configuran a su vez derechos y deberes en la dinmica de las relacio-

nes formales e informales que se establecen entre los tres actores principales, adems
de una serie de lineamientos que el Estado y las empresas deben cumplir para trabajar
con calidad en los diferentes actos civiles y sociales de las etapas constitutivas del
proyecto vial.

la etapa de planificacin y diseo de obras

Los espacios sociales pueden verse afectados por los cambios que se produzcan como
resultado del desarrollo de un proyecto de infraestructura vial.
Desde la perspectiva local, un derecho fundamental es el acceso de la poblacin a

fuentes de informacin confiable y transparente que les permita conocer y entender
los procedimientos de planificacin y diseo de obras y los impactos potenciales de
las mismas.
La difusin de informacin es bsica no solo para promover la toma de decisiones,

sino para generar confianza, posiciones flexibles y adhesiones en esta etapa clave en
la que se construyen y configuran todos los componentes del proyecto. Los actores
locales debidamente informados estarn capacitados para:
Solicitar a los actores estatales y empresariales informacin detallada, amplia y

transparente acerca de todo lo que concierna al proyecto, as como sobre la nor-
matividad aplicable.
Exigir el cumplimiento de sus derechos en lo que respecta a procesos de consulta

previa y participacin ciudadana desde el inicio del diseo del proyecto.
43
Brindar la autorizacin necesaria para el desarrollo de los estudios definitivos,
cuando estos deban realizarse en reas de propiedad privada o en tierras
comunales.
Colaborar en el desarrollo de los Estudios de Impacto Ambiental, as como en las

etapas de los estudios de ingeniera que requieran de consulta y participacin
local.
Tomar conocimiento de las normas de conducta, prcticas y modalidades de

intervencin adoptadas por la empresa a cargo de la ejecucin del proyecto vial.
Las organizaciones locales debern manejar adecuadamente las expectativas de la

poblacin acerca del proyecto, a fin de evitar el surgimiento de conflictos.
Los actores estatales y empresariales establecern comportamientos especiales cuando

el proyecto vial se desarrolle en zonas donde habitan pueblos indgenas:
Los pueblos indgenas, amparados por el Convenio N 169, tienen derecho

a solicitar mecanismos adecuados de consulta previa y a recibir informacin
oportuna sobre el desarrollo del proyecto vial, incluyendo los posibles riesgos y
beneficios que puedan derivarse de la implementacin del mismo.
La informacin sobre la naturaleza y alcances del proyecto deber ser

proporcionada en su propio idioma, mediante mecanismos apropiados y a travs
de sus instituciones representativas.
El proceso de consulta previsto durante esta etapa debe articularse a un plan de talleres
participativos cuyos objetivos sean la informacin, la capacitacin y la retroalimen-
tacin con fines de validacin, sustentacin, anlisis y transmisin de experiencias,
cumplindose con las formalidades bsicas para registrar los acuerdos adoptados me-
diante la suscripcin de actas.
Es recomendable que las organizaciones locales se encuentren legalizadas y formali-

zadas, con inscripcin vigente en los Registros Pblicos, y que cuenten con estatutos,
reglamentos internos y libro de actas.

Esta segunda etapa implica haber saneado con antelacin una serie de aspectos tc-
nicos y sociales, incluyendo la aprobacin de los EIA y de los planes y programas
relativos al manejo social y ambiental de la obra. Las interrelaciones sociales de los
actores locales se incrementan y a los actores estatales y empresariales se suman aque-
llas personas de procedencia externa que no estuvieron presentes con anterioridad al
44 desarrollo de las obras.
Es tambin la etapa donde se establecen relaciones informales entre los actores ex-
ternos e internos y es necesaria la implementacin de reglamentos de conducta. Se
generan una serie de situaciones que tienen que ver con cambios en el entorno y con
interacciones sociales complejas que pueden alterar las formas de vida local.
Las consideraciones de conducta que los actores locales deben desarrollar durante
esta etapa estn vinculadas a:
Tener acceso a informacin oportuna durante el desarrollo del proyecto y capaci-

dad para socializar, a travs de sus organizaciones y redes internas, los acuerdos,
coordinaciones u otros actos similares que se adopten con las empresas u organis-
mos pblicos competentes.
Exigir la conformacin de espacios permanentes de informacin y consulta para

las labores de coordinacin, toma de acuerdos, as como para la resolucin de
conflictos si estos llegaran a presentarse.
Garantizar que la democracia interna de las organizaciones sociales est lo sufi-

cientemente desarrollada, a fin de que estas puedan ejercer una labor de coordi-
nacin eficiente con los actores estatales y privados.
Mostrar capacidad de la poblacin local y de sus autoridades y organizaciones de

ejercer un rol de supervisin y monitoreo del desarrollo de la obra, particularmen-
te del comportamiento del personal de la empresa y de sus contratistas.
Promover la toma de acuerdos relativos al uso y disposicin de las tierras y exigir

que los planes y programas, en el caso de pueblos y comunidades indgenas, se

realicen a travs de mecanismos legalmente aceptados y con participacin de las
instancias apropiadas de nivel comunal.
Demostrar que los dirigentes de las organizaciones locales son representativos y

admitidos por todos los sectores. Si las organizaciones locales estn consolidadas
y no excluyen a ningn segmento social, se facilita el dilogo, la negociacin y la
resolucin de conflictos.
Generar liderazgos nuevos, debidamente capacitados para desenvolverse en pro-

cesos de negociacin mltiple con los actores externos.
Solicitar la firma de convenios para la contratacin de mano de obra local no

calificada, cuya capacitacin ser una muestra de la responsabilidad social de la
empresa.
En esta etapa, se produce el mayor volumen de contratacin de mano de obra local

y se espera que todo el personal cumpla con las consideraciones de conducta que se
establezcan bajo responsabilidad contractual.
La contratacin de mano de obra local promueve la responsabilidad de los contratados

y los equipara a los otros trabajadores de la empresa, independientemente de la
calificacin tcnica y de las tareas que se les asigne. 45
El abandono de obras requiere de una certificacin social y de la comprobacin de

la inexistencia de pasivos ambientales y sociales, conforme a lo recomendado en los
acpites 7 y 8 del Manual de Supervisin de Aspectos Sociales para la Ejecucin de
Obras de Infraestructura Vial. Se deber confirmar que todos los momentos del proceso
de construccin fueron desarrollados de acuerdo a los EIA y a sus respectivos planes
y programas.
Se produce el acto administrativo de cierre de las obras y la entrega formal de las mis-
mas. Es el momento de verificar en qu medida se insert la poblacin en el monitoreo
participativo y si se form personal de base con liderazgo comprobado para desempe-
ar las tareas de vigilancia social.
En esta etapa, es donde el proceso de informacin y capacitacin rinde sus frutos en

la organizacin de la poblacin si se incorporaron debidamente capacidades para las
tareas de supervisin y planificacin de oportunidades de desarrollo vinculadas al
funcionamiento de la obra vial.
Todas las etapas anteriores correctamente implementadas pueden contribuir a:
Garantizar la participacin local en el proceso de evaluacin y certificacin de la

no existencia de pasivos ambientales y sociales, dando conformidad acerca del
desempeo social de la empresa a cargo del proyecto.
Asegurar que se procedi correctamente en el desarrollo de las tareas de capaci-

tacin vial dirigidas a la poblacin local, certificando que esta se haya realizado a
travs del uso de enfoques culturalmente apropiados.
Efectuar una labor de seguimiento de aspectos no resueltos vinculados a compen-

saciones y ejecucin de programas de asistencia tcnica como parte de los planes
de compensacin y de reasentamiento involuntario y cualquier otra situacin pen-
diente derivada del desempeo ambiental y social de la empresa.
Instalar un espacio institucionalizado de trabajo para el desarrollo local donde

tengan representacin todos los actores principales involucrados y otras instancias
de la sociedad civil.
Los mecanismos de supervisin para asegurar el cumplimiento de estas acciones

deben de partir de la formalizacin de la mesa de trabajo para el desarrollo y de los
mecanismos de resolucin de los conflictos pendientes.
La revisin participativa de la documentacin producida durante el desarrollo de la

obra que registra las relaciones entre los actores contribuir a la toma de acuerdos y a
la adopcin de propuestas especficas para el desarrollo local a partir del proceso final
46 de entrega de la obra.
NDICE DE SIGLAS
ANP reas Naturales Protegidas
CIRA Certificado de Inexistencia de Restos Arqueolgicos
MINAM Ministerio del Ambiente
DGASA Direccin General de Asuntos Socio-Ambientales
DS Decreto Supremo
EIA Estudio de Impacto Ambiental
INC Instituto Nacional de Cultura
INDEPA Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos,

Amaznicos y Afroperuanos
INRENA Instituto Nacional de Recursos Naturales
MINAG Ministerio de Agricultura
MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones
ONG Organizacin No Gubernamental
PACRI Programa de Compensacin y Reasentamiento

Involuntario
RD Resolucin Directoral
RSE Responsabilidad Social Empresarial
SUNARP Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos
47
Foto: Luis Barrios
III
ASPECTOS SOCIALES PARA LA

EJECUCIN DE OBRAS DE
INFRAESTRUCTURA VIAL
MANUAL DE SUPERVISIN
Manual de Supervisin Social para la ejecucin de Obras de Infraestructura Vial
Este Manual fue elaborado, en enero de 2006, por el consultor Carlos Mora Bernasconi, con la
impulsada por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, y desarrollada bajo el Prstamo
1150-BIC Elaboracin de Instrumentos para la Gestin Social de Proyectos Viales.
Contenido
Pgina
Introduccin ................................................................................................. 5
1. Aspectos Metodolgicos .......................................................................... 7

1.1. Componentes del anlisis metodolgico .......................................... 7
1.1.1. Consideraciones generales ..................................................... 7
1.1.2. Indicaciones de procedimientos . ........................................... 7
1.1.3. Criterios sociales de supervisin ............................................ 8
1.2. El enfoque de derechos .................................................................... 8
MANUAL DE SUPERVISIN / Aspectos Sociales para la Ejecucin de Obras de Infraestructura Vial

1.2.1. Derechos territoriales y de tierras ........................................... 8
1.2.2. Derecho al medio ambiente y los recursos naturales . ............ 8
1.2.3. Derechos econmicos, sociales y culturales .......................... 8
1.2.4. Derecho a la consulta y participacin ciudadana . ................. 9
1.3. Espacios sociales de actuacin ......................................................... 9
1.3.1. Espacio urbano ...................................................................... 9
1.3.2. Espacio rural .......................................................................... 9
1.4. Instrumentos ................................................................................. 10
1.4.1. Instrumentos legales . ............................................................. 10
1.4.2. Instrumentos de gestin ......................................................... 10
1.4.3. Instrumentos de supervisin de aspectos sociales . ................. 10
1.5. El concepto de la supervisin ........................................................... 11
1.6. La conformacin de equipos para la supervisin de aspectos sociales 12
2. Objetivos del Manual . ............................................................................. 13

2.1. A quin va dirigido el Manual? ....................................................... 13
3. Marco Legal e Institucional . .................................................................... 15
4. Consulta y Participacin Ciudadana ........................................................ 17

4.1. Procedimientos aplicables a las distintas etapas del proyecto ........... 18
4.1.1. Etapa de diseo y planificacin . ............................................ 18
4.1.2. Etapa de obras ....................................................................... 19
3
4.1.3. Etapa de abandono ................................................................ 19
4.1.4. Etapa de operacin ................................................................ 19
4.2. Criterios sociales de supervisin ....................................................... 19
5. Aplicacin del Manual en las Etapas Previas al Desarrollo de Obras........ 21

5.1. Identificacin del espacio . ............................................................... 21
5.2. Estudios Definitivos .......................................................................... 22
5.2.1. Estudios Definitivos de Ingeniera .......................................... 22
5.2.2. Estudios Definitivos del EIA . .................................................. 25
5.2.2.1. Descripcin del rea de influencia del estudio ......... 26
5.2.2.2. Identificacin y evaluacin de los impactos
socio-ambientales .................................................... 29
5.2.2.3. El Plan de Manejo Socio-Ambiental ......................... 30
5.2.2.4. El Plan de Compensacin y Reasentamiento
Involuntario (PACRI) . ............................................... 35
6. Aplicacin del Manual en la Etapa de Desarrollo de Obras ..................... 43

6.1. Especificaciones durante el proceso de construccin ....................... 43
6.1.1. Especificaciones para la supervisin durante la fase de inicio

de obras . ............................................................................... 43
6.1.2. Supervisin de aspectos sociales para el desarrollo de obras
diversas ................................................................................. 48
6.1.3 Consideraciones sociales para la supervisin de proyectos
viales en zonas vulnerables . .................................................. 51
6.2. Etapas de rehabilitacin y mejoramiento de vas .............................. 56
6.3. Etapa de mantenimiento de obras . ................................................... 56
7. Etapa de Abandono de Obras .................................................................. 59
8. Etapa de Operacin de la Va .................................................................. 61
ANEXOS ....................................................................................................... 63
Anexo 1 Lista de Verificacin Social . ......................................................... 65
Anexo 2 Marco Legal e Institucional............................................................ 79
NDICE DE SIGLAS ....................................................................................... 87
4
Introduccin
El desarrollo de proyectos viales tiene un impacto significativo en los ecosistemas

y en las sociedades donde estos se llevan a cabo. De all la importancia otorgada
por el Subsector Transportes para regular de manera apropiada las etapas de eje-
cucin de los proyectos desde el punto de vista ambiental y social. Las exigencias
establecidas en los trminos de referencia de los Estudios de Impacto Ambiental
(EIA), cualesquiera que sean sus niveles de desarrollo, as como la certificacin
de las empresas consultoras van unidas al fortalecimiento institucional del propio
sector para hacer viables las tareas de diseo, planificacin, ejecucin y supervi-
sin de los proyectos viales.

La complejidad de estos proyectos y la gran cantidad de aspectos que encierra su
desarrollo, y que tienen que ver con asuntos tan complejos como: ordenamiento
territorial, desarrollo social y econmico, integracin regional, impactos ambien-
tales y socioculturales, etc., hacen necesario que se cuente con instrumentos id-
neos. Con ello se garantizar la potenciacin de los beneficios y la prevencin y
mitigacin de los impactos que puedan generarse.
Adicionalmente, debe considerarse la importancia de las tareas de supervisin

y gestin socio-ambiental de los proyectos viales, sin importar cual sea su natu-
raleza o envergadura, como una forma de asegurar la puesta en marcha de las
regulaciones sobre la materia y la aplicacin de las recomendaciones y medidas
de consulta y participacin ciudadana; de prevencin y manejo de conflictos
sociales, y de mitigacin de daos ambientales previstos en el EIA.
La supervisin de los aspectos sociales, como una herramienta de gestin pbli-

ca, es indispensable en la ejecucin de los proyectos de infraestructura vial, en
la medida que estos generan impactos diversos en los espacios donde se desarro-
llan, espacios que no son exclusivamente de naturaleza y carcter fsico, sino que
tienen asimismo una connotacin social y cultural que define las estrategias de
intervencin y que requiere de una planificacin que vaya ms all de la simple
configuracin de las obras fsicas de ingeniera.
Es en esta perspectiva que se ubica la elaboracin del presente Manual, como una
herramienta de gestin para la supervisin de los aspectos sociales de las obras
de infraestructura vial. El referido instrumento ser de utilidad para las instancias
administrativas del sector, las empresas consultoras, los Gobiernos Regionales y
Municipales y la propia poblacin involucrada. En dicho Manual se encuentran
los elementos necesarios para orientar las acciones de supervisin y para perfec- 5
cionar las tareas de monitoreo socio-ambiental que deban llevarse a cabo; al mis-
mo tiempo, servir de complemento para el conjunto de instrumentos generados
por la Direccin General de Asuntos Socio-Ambientales y que apuntan a mejorar
el desempeo de las instituciones pblicas y privadas vinculadas al desarrollo de
los proyectos viales.
6
1. Aspectos Metodolgicos
El Manual de Supervisin de Aspectos Sociales para la Ejecucin de Obras de Infraes-

tructura Vial contiene un conjunto de pautas y recomendaciones que deben ser consi-
deradas en el diseo y planificacin de los estudios definitivos, as como en las etapas
de ejecucin de obras, de abandono y de operacin. Estas consideraciones facilitarn
las tareas de concebir y aplicar las acciones de prevencin, mitigacin y manejo de
los impactos sociales que puedan presentarse como resultado de la implementacin
de proyectos viales (ver grfico 1).
1.1. Componentes del anlisis metodolgico

Para la construccin del presente Manual, se ha desarrollado desde el punto de vista
metodolgico el planteamiento de los aspectos sociales que debern ser supervisados
en cada etapa de implementacin de los proyectos viales, tomando en consideracin
un anlisis que debe incorporar los siguientes elementos:
1.1.1. Consideraciones generales
Constituyen un conjunto de observaciones de orden conceptual que sustentan la im-

portancia de tomar en cuenta los impactos sociales derivados de una accin u activi-
dad determinada, establecindose los principios rectores de cmo realizar la accin.
Por ejemplo, se hace necesario considerar la diferenciacin de espacios heterogneos
que puede comprometer el proyecto vial a lo largo de su recorrido, as como la identi-
ficacin de las especificidades en el caso de la existencia de comunidades campesinas
o nativas, reas Naturales Protegidas y zonas arqueolgicas, utilizando para ello un
enfoque de derechos, adems de los instrumentos pertinentes.
1.1.2. Indicaciones de procedimientos
Se exploran las pautas y recomendaciones de naturaleza social, tcnica y legal

que debern incluirse en la supervisin de aspectos sociales de los proyectos de
infraestructura vial. En otras palabras, se determina cmo proceder con la finalidad
de que el desarrollo de las actividades de diseo/planificacin, construccin, aban-
dono y operacin se realicen de manera adecuada y con el menor perjuicio social
posible.
7
1.1.3. Criterios sociales de supervisin
Estos criterios contribuyen a verificar si la actividad de supervisin se ha efectuado

de acuerdo a los aspectos sociales establecidos apriorsticamente. Igualmente puede
hacerse efectivo su control a travs de la Lista de Verificacin Social establecida para
cada etapa de implementacin de los proyectos viales (ver anexo1).
1.2 El enfoque de derechos
La incorporacin de los derechos ciudadanos individuales y colectivos en la supervi-

sin de los aspectos sociales de los proyectos de infraestructura vial se constituye en
un elemento imprescindible para examinar los efectos de dichos proyectos sobre las
personas y las sociedades afectadas. En particular, se deben considerar los siguientes
derechos:
1.2.1. Derechos territoriales y de tierras

El proyecto vial a lo largo de su recorrido puede afectar, en los espacios rurales, te-
rritorios de comunidades indgenas y/o campesinas, adems de tierras de propiedad
pblica o privada. En los espacios urbanos puede, asimismo, comprometer tierras de
propiedad pblica o privada.
1.2.2. Derecho al medio ambiente y los recursos naturales
Cualquier proyecto de desarrollo que suponga procesos de construccin traer como

resultado una modificacin del medio ambiente, as como de los recursos naturales
que estn presentes en el rea de influencia directa o indirecta del proyecto. Estas
afectaciones tendrn, sin lugar a dudas, repercusiones en la poblacin que hace uso
de estos recursos o que depende de ellos para su reproduccin social, econmica y
cultural.
1.2.3. Derechos econmicos, sociales y culturales
No existe impacto ambiental sin repercusin social. De all la necesidad de conside-

rar los derechos econmicos, sociales y culturales de las poblaciones afectadas en
el diseo y ejecucin de los proyectos viales. Slo as, se garantizar que estos sean
socialmente adecuados.
Los derechos econmicos, sociales y culturales abarcan diversos derechos humanos,

desde el derecho a la educacin, a una vivienda adecuada, a la salud, a la alimenta-
cin y al agua, hasta el derecho al trabajo y los derechos en el trabajo, as como los
derechos culturales de las minoras y de los pueblos indgenas (Derechos Humanos
para la Dignidad Humana, EDAI 2005).
8
1.2.4. Derecho a la consulta y participacin ciudadana
Un elemento esencial que debe estar presente en cada una de las etapas de im-
plementacin de los proyectos viales, es el derecho a la consulta y participacin
ciudadana, que actuar de manera transversal a lo largo del desarrollo del pro-
yecto.
A travs de la consulta y participacin ciudadana, como una accin prctica de incor-

poracin de derechos de la poblacin afectada, as como de generacin de procesos
sociales inclusivos en torno a los beneficios y/o impactos negativos susceptibles de
producirse como resultado de la implementacin de los proyectos viales, se tomarn
en cuenta percepciones, intereses, opiniones y visiones que deben formar parte de la
concepcin y ejecucin del proyecto vial.
1.3. Espacios sociales de actuacin
Dependiendo de su magnitud, un proyecto de infraestructura vial, desarrollado en el

pas, involucra a lo largo de su recorrido espacios de composicin heterognea desde
el punto de vista espacial y social. Por consiguiente, se considera imprescindible partir
de una mirada diferenciada de los espacios fsicos y sociales de actuacin:
1.3.1. Espacio urbano
Se refiere a aquellos espacios fsicos y demogrficos en el que existen como mnimo

100 viviendas contiguas. En el Per, todas las capitales de distrito son consideradas
como espacios urbanos. Tambin ser importante reconocer, dentro de este espacio, a
algunas de las zonas arqueolgicas.
1.3.2. Espacio rural
Es la parte del territorio del distrito que se extiende desde los linderos de los centros
poblados en reas urbanas hasta los lmites del mismo distrito. Por su complejidad,
se debern considerar de manera especial aquellas reas donde habitan comunida-
des indgenas andinas y amaznicas, as como las reas Naturales Protegidas (ANP)
y las zonas arqueolgicas que puedan existir en las reas de Influencia Directa Am-
biental (AIDA) y en las reas de Influencia Indirecta Ambiental (AIIA) de los proyec-
tos viales.
La separacin del espacio en urbano y rural, para propsitos del presente Manual,
es ms de orden metodolgico, ya que en la realidad se pueden encontrar espacios
rurales en proceso de transicin hacia su constitucin como espacios urbanos y/o una
combinacin de ambos.
9
1.4. Instrumentos
Llevar adelante la tarea de supervisin de aspectos sociales requiere de la utilizacin

de instrumentos idneos que permitan efectuar una aproximacin eficiente a las diver-
sas etapas que comprometen el desarrollo de un proyecto vial, otorgando legitimidad
y confiabilidad a esta herramienta de anlisis.
Entre los instrumentos que se recomienda utilizar pueden sealarse los siguientes:
1.4.1. Instrumentos legales
Se refiere a la normatividad existente en el pas en materia de implementacin de

proyectos viales: reglamentacin ambiental a nivel nacional, sectorial y regional, re-
glamentos de infraestructura vial del MTC, legislacin en materia de reas Naturales
Protegidas, monumentos arqueolgicos, expropiaciones y reasentamientos.
1.4.2. Instrumentos de gestin
Son documentos como los EIA y aquellos que se derivan de estos; los expedientes tc-
nicos de diseo y construccin de obras de infraestructura, as como los documentos

de gestin ambiental elaborados por la DGASA. La formulacin de los trminos de
referencia de los EIA debe ser objeto de supervisin, sobre todo en aquellos aspectos
referidos a la identificacin y evaluacin de impactos socio-culturales y ambientales,
as como los relativos a los Planes de Manejo Socio-Ambiental y sus programas com-
plementarios y a los Planes de Compensacin y Reasentamiento Involuntario.
Igualmente, una tarea de supervisin de aspectos sociales deber ser la evaluacin de los
diagnsticos sociales y la caracterizacin social de los mbitos de intervencin del proyec-
to, a fin de determinar si son pertinentes y si tienen consistencia desde el punto de vista de
la profundidad del anlisis y de las caractersticas sociales de los espacios estudiados.
El proceso de supervisin de aspectos sociales en el campo debe desarrollarse utilizan-

do el Programa de Monitoreo del EIA. En este instrumento estn contenidas de modo
sistemtico las medidas y actividades socio-ambientales que se desarrollarn a lo largo
de la implementacin del proyecto vial, adems de los plazos para su ejecucin.
En ese sentido, en el componente Frecuencia del citado Programa se deben estable-

cer con claridad los momentos en que se desarrollarn los procesos de supervisin de
los aspectos sociales. Estas actividades deben ser de fcil utilizacin, pudiendo em-
plearse la Lista de Verificacin Social y los instrumentos que seale el Plan de Manejo
Socio-Ambiental.
1.4.3. Instrumentos de supervisin de aspectos sociales
Para garantizar una supervisin adecuada de los aspectos sociales se requiere de la

10 utilizacin de instrumentos que permitan comprobar la pertinencia del desarrollo de
las actividades de planificacin y diseo, as como las de la implementacin de las
obras de los proyectos viales. En ese sentido, ser necesario emplear los siguientes
mecanismos:
Promover reuniones de trabajo con los Comits de Gestin Local del proyecto
vial, para el desarrollo de procesos de consulta y discusin de cmo se estn lle-
vando a cabo las acciones.
Desarrollar grupos focales con autoridades y pobladores representativos para con-

tribuir a la accin de verificacin social del desarrollo del proyecto vial.
Realizar entrevistas con personal clave de la empresa consultora o constructora

para constatar el cumplimiento de los procedimientos referidos a la adopcin de
acuerdos, suscripcin de actas, pago de compensaciones, y obtencin de certifi-
cados y autorizaciones para el desarrollo de obras en reas arqueolgicas y reas
Naturales Protegidas.
Convocar a asambleas comunales para recoger la opinin local, a fin de verificar

la existencia o no de conflictos sociales, el comportamiento del personal de la
obra y el respeto por la cultura y las personas de la comunidad.

1.5 El concepto de la supervisin
La supervisin, como proceso esencialmente tcnico, no acta como factor permanen-

te a diferencia del monitoreo que es de naturaleza constante durante todo el proceso
de ejecucin del proyecto vial. El objeto de la supervisin es observar de manera cr-
tica el desempeo del proyecto.
La supervisin viene a ser un proceso de constatacin y verificacin, al contrastar

con la realidad de los hechos, lo sostenido en el expediente tcnico y en los estudios
definitivos.
La evaluacin, que puede ser confundida con la supervisin, es en realidad un proceso

que se orienta a determinar de modo sistemtico y objetivo, la pertinencia, eficacia,
eficiencia e impacto de las actividades a la luz de los objetivos trazados y est concep-
tualmente articulada a la planificacin, programacin y toma de decisiones futuras.
Es importante precisar que la supervisin, como concepto y accin esencialmente

tcnica, deber ser ejercida por los rganos competentes del MTC y de los gobiernos
regionales y locales. Durante el proceso de construccin, la supervisin sigue siendo
responsabilidad de estos mismos actores, pero tambin del equipo tcnico que la em-
presa constructora designe.
Sin embargo, para el alcance del Manual, la supervisin tiene una connotacin espe-
cial, puesto que se trata de incorporar a la misma, consideraciones de orden social. 11
En ese sentido, la supervisin de aspectos sociales debe explorar la posibilidad de
incluir en este proceso a representantes de la sociedad civil afectada por la implemen-
tacin del proyecto vial.
El ejercicio del derecho de consulta y participacin ciudadana se constituye, desde

esta ptica, en un proceso permanente, as como en el eje central que permite garan-
tizar que la consideracin de los aspectos sociales se cumpla.
1.6. La conformacin de equipos para la supervisin

de aspectos sociales
Por la complejidad que supone el trabajo de supervisin de los aspectos sociales de

los proyectos de infraestructura vial, el equipo de supervisores deber estar confor-
mado por un equipo multidisciplinario en el que se incorporen a cientficos sociales
(antroplogos, socilogos, arquelogos, economistas, etc.), con experiencia de campo
y conocimientos y habilidades para interactuar en contextos culturales diferenciados.
Asimismo, con el objeto de garantizar la participacin de la poblacin afectada ser
necesario incluir dentro de los equipos a los representantes que las organizaciones de
los pobladores elijan. Esta estrategia permitir involucrar a la poblacin en los proce-
sos de desarrollo, haciendo efectivo el ejercicio de sus derechos.
12
2. Objetivo del Manual
El objetivo central del Manual es brindar elementos de prevencin y manejo de im-

pactos sociales en cada etapa de desarrollo de los proyectos viales, sean estos de
construccin, rehabilitacin, mejoramiento y/o mantenimiento.
La prevencin y manejo de impactos en las obras de infraestructura vial podrn ser

supervisados a travs de la utilizacin de este instrumento. Como ayuda adicional
se incluye una Lista de Verificacin Social, que servir para identificar las medidas
adecuadas en cada una de las etapas de la obra, a fin de que se puedan controlar
los riesgos, impactos y niveles de cumplimiento de las regulaciones, entre otros as-
pectos.
El instrumento ha sido diseado de modo que su aplicacin sea sencilla, gil y diversa

en funcin a los distintos contextos sociales y espaciales en los que se decida imple-
mentar los proyectos viales.
2.1. A quin va dirigido el Manual?
El Manual est dirigido a la Direccin General de Asuntos Socio-Ambientales (DGA-

SA) del Ministerio de Transportes y Comunicaciones y a sus direcciones de lnea; as
como a PROVIAS Rural y PROVIAS Departamental quienes tendrn la tarea directa de
supervisar el desarrollo de las obras.
De igual forma, est dirigido a los gobiernos regionales y locales que, en el contexto
de la regionalizacin del pas, son instancias sujetas de transferencia de responsabi-
lidades y funciones, en virtud de lo establecido en la Ley de Bases de la Descentra-
lizacin.
La aplicacin del Manual se traducir en una transferencia de competencias y capa-

cidades tcnicas a quienes tengan la responsabilidad de la toma de decisiones rela-
tivas a la implementacin de proyectos viales en los gobiernos regionales y locales.
Asimismo, su utilizacin implica brindarle elementos metodolgicos a los rganos de
gestin, para el desarrollo eficiente de la tarea de prevencin y manejo de impactos
desde el punto de vista social.
El Manual tambin va orientado a las empresas consultoras y constructoras de obras

de infraestructura vial, tanto en la etapa de planificacin y diseo como en la etapa de 13
ejecucin de obras y abandono, en la medida que estas tendrn la responsabilidad de
aplicar las acciones correctivas relacionadas a la generacin de impactos sociales y las
pautas e instrucciones que se vierten en el presente documento.
Por ltimo, el Manual tambin va dirigido a la poblacin y a sus organizaciones re-

presentativas. La poblacin, como receptora de impactos y beneficios, requiere hacer
uso del ejercicio de sus derechos ciudadanos. De all que el eje central del anlisis del
documento resida en el enfoque de derechos y plantee la concrecin de los mismos a
travs del derecho a la consulta y participacin ciudadana, que es el mecanismo que
debe exigir la poblacin cada vez que sus vidas y sus intereses puedan verse afectados
durante el desarrollo de un proyecto vial.
14
3. Marco Legal e Institucional
El marco legal es el conjunto orgnico de leyes, decretos, reglamentos, convenios y

otros instrumentos de gestin, concordados entre s, que sustentan legalmente los pro-
yectos viales en sus distintas etapas y para los diferentes espacios sociales.
El marco institucional se refiere a las normas de las instituciones encargadas de im-

plementar los proyectos de infraestructura vial en concordancia con el marco legal
vigente. En el presente Manual se han priorizado los instrumentos que contienen pau-
tas para la participacin ciudadana y aquellos que permiten disear mecanismos de
supervisin con nfasis en aspectos sociales. Asimismo, se toman en cuenta documen-
tos de gestin sectoriales y los emitidos por el Banco Interamericano de Desarrollo y
el Banco Mundial.

El marco legal orienta a los responsables de desarrollar las tareas de supervisin social
a constatar si la ejecucin de las obras viales se lleva a cabo dentro de los principios
legales establecidos, ya sea para la elaboracin de estudios, ejecucin de obras, as
como para la evaluacin de proyectos viales. Asimismo, gua el desarrollo de los pro-
cesos de consulta pblica y la aplicacin de planes de manejo socio-ambiental, entre
otros aspectos. De igual forma, servir de soporte y sustento para la aplicacin y veri-
ficacin de los enfoques rectores relativos a la proteccin de los derechos individuales
y colectivos en los proyectos de infraestructura vial.
En el anexo 2 del presente Manual, se ha incluido una relacin pormenorizada de la

normatividad vinculada al desarrollo de estudios y proyectos viales, proteccin am-
biental, derechos de las personas y mecanismos de consulta y participacin ciuda-
dana. En referencia a estos dos ltimos puntos, se hace mencin expresa a pueblos y
comunidades indgenas por su relevancia en el espacio rural andino y amaznico, que
es escenario importante del desarrollo de proyectos viales, as como por la necesidad
de orientar las polticas pblicas a efectos de no hacer ms vulnerables sus condicio-
nes de vida.
Igualmente, se incluyen las normas legales referentes al desarrollo de la institucionali-

dad del sector pblico, vinculadas directamente al Subsector Transportes, as como a
aquellos otros organismos pblicos que tienen responsabilidades sectoriales en temas
de evaluacin, coordinacin y autorizacin de estudios y proyectos viales cuando
afectan reas de su competencia, como es el caso del MINAM para las reas Natu-
rales Protegidas y del INC cuando se trata de lugares histricos o con valor arqueo-
lgico.
15
4. Consulta y Participacin
Ciudadana
La participacin ciudadana es un derecho que sirve para alimentar de opiniones y

decisiones a los proyectos viales que se desarrollan en los distintos espacios sociales.
Es un instrumento de cultura democrtica que permite expresarse directamente a los
actores sociales involucrados en las etapas de implementacin del proyecto. Su xi-
to depender de la calidad del proceso participativo y de la acumulacin sostenida
de informacin, conocimientos, educacin, organizacin y decisin, adecuadamente
concebida y realizada en los siguientes ejes de actuacin:
Tipo de proyecto:

construccin, rehabilitacin, mejoramiento y/o mantenimiento.
Espacios sociales:
urbanos, rurales, comunidades indgenas, reas Naturales Protegidas y zonas ar-

queolgicas, segn sea el caso.
Etapas del proyecto:
planificacin y diseo, obras, abandono y operacin.
Actores:
Se debern tener en cuenta los siguientes aspectos: filiacin cultural predominan-

te, grado de exclusin social y niveles de conocimiento socio-ambiental.
En los artculos 47 a 51 de la Ley General del Ambiente se especifica el sentido y

prctica de los procesos participativos. La Ley admite el grado de complejidad y diver-
sidad que es importante satisfacer en todas sus dimensiones a travs de procesos cuyo
carcter ser integral.
El proceso de consulta y participacin ciudadana deber integrarse a los planes de

desarrollo local o regional, de modo que la obra vial adquiera consistencia estratgica
y funcional. Es importante utilizar la institucionalidad organizada de cada espacio,
como base social para realizar el proceso de consulta y participacin.
Un aspecto bsico a considerar es el referido a la conformacin o existencia de Comits

de Gestin de Obras en los diferentes tramos de ejecucin del proyecto. Dichos Comi- 17
ts, constituidos sobre la base de una representatividad y legitimidad local y con presen-
cia de autoridades distritales, comunales y de otras instancias de sectores socialmente
relevantes, contribuirn a facilitar los mecanismos de consulta, dilogo y participacin,
pudiendo igualmente representar una instancia para el procesamiento y manejo de con-
flictos durante el desarrollo de las etapas del proyecto de infraestructura vial.
El proceso de participacin ciudadana debe poseer algunos criterios bsicos, los mis-
mos que se sealan a continuacin:
1. Integralidad: La consulta y participacin ciudadana debe estar presente en todas

las etapas de desarrollo del proyecto vial. Los espacios sociales y las etapas del
proyecto se desempean en escenarios diversos y requieren de una visin de con-
junto, al mismo tiempo que de las partes.
2. Interdisciplinariedad: El proceso de consulta y participacin es un trabajo de equi-
po a cargo de especialistas que ofrecen insumos desde sus distintas disciplinas
para cada espacio y etapa del proyecto.
3. Interrelacin: La obra vial debe ser percibida como un instrumento de desarrollo
que unifica e incluye. Cada etapa es una causa que produce efectos. Una adecua-
da concatenacin del proceso generar soluciones que a su vez crearn condicio-
nes adecuadas para la siguiente etapa del proyecto.

4. Indicadores por espacios o tramos: Los indicadores de impacto socio-ambiental,
generales y particulares, positivos y negativos, deben tener una medicin desde el
escenario, as como desde la percepcin del actor.
4.1. Procedimientos aplicables a las distintas

etapas del proyecto
En esta seccin, se detallan los aspectos relativos al desarrollo de las tareas de consul-
ta y participacin ciudadana y la forma cmo deben llevarse a cabo a lo largo de las
diferentes etapas de ejecucin del proyecto vial.
4.1.1. Etapa de diseo y planificacin
En esta etapa, deben atenderse prioritariamente los temas relacionados a las percep-
ciones de los actores. Si la informacin, educacin y organizacin fueron exitosas no
habr cabida para interpretaciones equivocadas susceptibles de generar conflictos o
controversias. Es la etapa en que se forman las opiniones y es posible que se obtengan
respuestas negativas. Los puntos crticos, en esta etapa, son el destino de las propieda-
des, para el caso de los afectados directos, y los beneficios positivos que el proyecto
generar en la economa global del espacio de intervencin. Para esta etapa, debern
estar previamente resueltos una serie de requisitos sociales, ambientales y culturales.
Si se trata de un espacio ocupado por poblacin indgena, sus creencias y valores de-
18 bern ser ptimamente conocidos y sistematizados.
4.1.2. Etapa de obras
Los temas centrales que se manifiestan en esta etapa son la presencia de personas
forneas al espacio y de maquinarias con sus subsecuentes efectos de ruido y con-
taminacin. Igualmente, se establecen relaciones entre la poblacin local y los fo-
rneos, que pueden alterar el trato personal y acentuar las diferencias culturales. La
probabilidad de que se produzcan impactos a la salud personal y comunitaria es alta.
En esta etapa, es especialmente necesario establecer normas de conducta que regu-
len las nuevas relaciones sociales. Es el momento donde los impactos ambientales
cobran relevancia decisiva y se hacen visibles socialmente. Deber incrementarse la
seguridad en todos los aspectos, porque es posible que se modifiquen los indicadores
socio-ambientales.
4.1.3. Etapa de abandono
En esta etapa, es necesario obtener una certificacin social del abandono de obra de
parte de la poblacin afectada. Se establece la necesidad de sanear los pasivos am-
bientales y sociales que se puedan haber generado como resultado del desarrollo del
proyecto.

4.1.4. Etapa de operacin
La etapa de operacin del proyecto vial requiere de compromisos y obligaciones de

parte de la poblacin y de la autoridad competente a fin de garantizar los beneficios de
los impactos positivos de la obra. Asimismo, debern establecerse garantas sociales
e institucionales para que en caso de deterioro de la va y/o de impactos negativos en
los componentes ambientales se implementen las acciones correctivas necesarias, as
como los trabajos de rehabilitacin y mantenimiento.
4.2. Criterios sociales de supervisin
Los procesos de participacin ciudadana deben estar sustentados en principios

consensuados que todos los actores puedan aceptar.
Los procesos participativos deben contar con indicadores prcticos y sencillos

para verificar si fueron aplicados de modo apropiado.
La capacitacin, comunicacin, educacin e informacin debe ser adecuadamen-

te impartida segn las particularidades y exigencias de cada espacio y etapa de
desarrollo del proyecto.
La formulacin y direccin del proceso participativo debe estar a cargo de

la autoridad competente, el proponente y un representante de la poblacin
afectada.
19
El proceso participativo debe haber informado adecuadamente a los actores sobre
todos los aspectos relevantes del proyecto y sus implicancias legales, tcnicas y
socio-ambientales.
Los procesos participativos con pueblos indgenas deben partir de los puntos de
vista y concepciones culturales de estas poblaciones en atencin a lo estipulado
en el Convenio N 169.
20
5. Aplicacin del Manual en las
Etapas Previas al Desarrollo
de Obras
El presente Manual se debe aplicar durante la etapa de planificacin y diseo del

proyecto.
En esta seccin, se abordar un conjunto de consideraciones que ser necesario tomar

en cuenta cuando se identifique el espacio donde se implementar la alternativa se-
leccionada. Asimismo, estas consideraciones deben servir para verificar si en la etapa
de planificacin y diseo, el tema social se encuentra presente.

5.1. Identificacin del espacio
La identificacin del espacio, si bien no constituye propiamente una etapa, sirve para
priorizar la alternativa ptima del proyecto vial. En realidad, todo proyecto vial se
inicia con este acto, cuyos componentes preliminares de naturaleza tcnica y social,
influyen en la determinacin del futuro proyecto. La eleccin del espacio implica
participacin y desarrollo de habilidades tcnicas y debe guardar coherencia con las
necesidades de desarrollo local, regional y nacional, as como con las polticas de
ordenamiento territorial establecidas a nivel nacional. En ese sentido, los proyectos
viales se convierten en vehculos de integracin, inclusin, comunicacin espacial,
aproximacin a mercados y posibilidad de mejorar el acceso a servicios de educacin
y salud.
A continuacin, se sealan un conjunto de pautas a tomarse en cuenta:
La identificacin del espacio debe integrarse a las polticas pblicas presentes en

el escenario social, dentro de una visin general de ordenamiento territorial, li-
gada a planes de desarrollo, que incluyan criterios y aspectos de ordenamiento
ambiental (Ley General del Ambiente. Artculo 19).
La identificacin del espacio debe partir de la planificacin econmica, social y

cultural, racionalizando las intervenciones y posicionndose adecuadamente en
los diferentes espacios geogrficos y socioculturales.
21
El proponente debe fortalecer las capacidades de la poblacin, capacitndola en
temas de participacin y gestin local de proyectos viales.
La autoridad competente deber informar a la poblacin acerca de los be-

neficios e importancia del proyecto para el desarrollo de la economa local,
regional y nacional, as como acerca de los impactos socio-ambientales que se
producirn como resultado de la implementacin del proyecto de infraestruc-
tura vial.
5.2. Estudios Definitivos
Es importante plantear la aplicabilidad del Manual en los estudios definitivos, ya que

en ellos se define a detalle la alternativa seleccionada como viable en el nivel de
preinversin.
Con relacin a los estudios definitivos, el D.S. 157-2002-EF - Reglamento de la Ley

del Sistema Nacional de Inversin Pblica establece: Para su elaboracin se deben
realizar estudios especializados que permitan definir: el dimensionamiento a detalle
del proyecto, los costos unitarios por componentes, las especificaciones tcnicas para
la ejecucin de obras o equipamiento, las medidas de mitigacin de impactos am-
bientales negativos, las necesidades de operacin y mantenimiento, y el plan de im-
plementacin, entre otros requerimientos considerados como necesarios de acuerdo a
la tipologa del proyecto.
Los estudios definitivos, tanto los de ingeniera como los de impacto socio- ambiental,
por su grado de profundidad deben ser documentos culminantes, en los que se com-
plementen los aspectos que en las anteriores fases de estudio no pudieron resolverse.
Por su particularidad concluyente no debe dejar irresuelto ningn elemento, incluidos
los aspectos sociales. De all que en el presente Manual se le otorgue nfasis a esta
etapa de la implementacin de proyectos de infraestructura vial.
5.2.1. Estudios Definitivos de Ingeniera
En su conjunto, el desarrollo de los estudios de ingeniera sirve para determinar las

particularidades fsicas del rea donde se tiene previsto intervenir y para planificar el
diseo y las caractersticas de las vas a partir de un reconocimiento de campo y de la
ejecucin de estudios especializados. Por su naturaleza, y en la medida que implican
interaccin con la poblacin local, estos estudios requieren ser supervisados desde el
punto de vista social.
Por su especial repercusin social, se har referencia a aquellos estudios que puedan
exigir con mayor intensidad mecanismos de informacin, dilogo y consulta con la
poblacin del rea de intervencin del proyecto, particularmente de la establecida en
la zona de impacto directo del mismo.
22
a. Reconocimiento de campo
Esta actividad resulta importante para entablar las relaciones con la poblacin local,
generar lazos de confianza, abrir espacios para el dilogo y conocer los mecanismos
propios de la toma de decisiones. Tambin ser de gran ayuda para la identificacin
de personas e instituciones claves para el proceso de consulta.
En funcin a la naturaleza del proyecto y a los espacios fsicos y sociales en los que le
corresponda intervenir, se deber supervisar en esta fase lo siguiente:
Existencia de un equipo tcnico adecuado, que incluya entre sus componentes a

cientficos sociales con conocimiento del rea de ejecucin del proyecto.
Capacidad probada del equipo tcnico para generar relaciones armoniosas con la
poblacin local y para identificar a las autoridades e instancias adecuadas para el
desarrollo de los procesos de informacin y consulta pblica.
Identificacin exhaustiva de las reas de impacto directo e indirecto sobre las que
intervendr el proyecto. Definicin cabal y precisa de los trminos de referen-
cia para la elaboracin de los diagnsticos socioculturales, incluyendo criterios
especficos para la identificacin y mitigacin de impactos de naturaleza social,

cultural y econmica.
Existencia de un plan idneo de informacin y comunicacin, culturalmente ade-

cuado, en caso de que se deban efectuar acciones en reas tradicionales de pobla-
cin indgena o de comunidades campesinas.
Identificacin de zonas cultural y ambientalmente sensibles o de mayor vulnerabi-

lidad, as como de reas arqueolgicas. Determinacin de los tipos de propiedad
existente y de los terrenos o bienes que podran verse eventualmente afectados.
b. Estudios de topografa, geolgicos y de suelos
Por la naturaleza de estos estudios, podra pensarse que no precisan de una aproxima-
cin social, ya que se estima que no causarn impactos en la vida y actividades de la
poblacin. Sin embargo, al tener que movilizar personal profesional, tcnico y obrero
para las labores propias de estos estudios e incursionar en reas pobladas, en terrenos
de propiedad privada o de propiedad comunal, se hace necesaria la evaluacin del
desarrollo de las tareas de informacin y consulta local a fin de garantizar que no se
produzcan tensiones o conflictos sociales.
Durante esta fase se debern supervisar los siguientes aspectos:
Desarrollo de una labor detallada de informacin y comunicacin para trabajar en

forma participativa con la poblacin en la ubicacin de canteras y fuentes de agua.
Obtencin del consentimiento y aprobacin de las autoridades locales y comuna-

les o de personas particulares, para el levantamiento de la informacin e ingreso a
los predios privados y/o pblicos. 23
Cumplimiento apropiado del registro de propiedades dentro del derecho de va,
considerando la diversa naturaleza de los predios y bienes a ser afectados.
Elaboracin cabal del registro de propietarios y/o posesionarios, identificando si se

trata de personas naturales o jurdicas y determinando el tipo de derechos que les
asiste sobre las tierras.
Elaboracin de los expedientes tcnicos de identificacin de predios afectados

sometidos a una evaluacin rigurosa por especialistas sociales, que debern dar la
conformidad a los mismos.
Establecimiento de criterios de seguridad para la proteccin de la poblacin y de

los propios trabajadores del proyecto en los aspectos relativos al uso de explosi-
vos.
c. Estudios de hidrologa, localizacin de canteras y fuentes de agua
Los trabajos de identificacin de canteras y fuentes de agua para el desarrollo de un

proyecto vial requieren de una aproximacin social muy cuidadosa. La poblacin per-
cibe estos bienes, sobre todo el agua, como un recurso imprescindible para su calidad
de vida, salud y para el desarrollo de sus actividades productivas, particularmente si se
trata de poblaciones rurales, que dependen de dicho recurso para satisfacer diversas
necesidades de carcter social, productivo y cultural.
Levantamiento de informacin relativa a los derechos vigentes sobre explotacin

de canteras y utilizacin de fuentes de agua, cuidando que estos derechos se re-
conozcan cuando se trate de reas de propiedad comunal o municipal y que se
incorporen las consideraciones legales necesarias para tal efecto.
Siendo el agua un bien comn, deber certificarse que los acuerdos que se adop-
ten sobre su utilizacin, en el caso de las comunidades indgenas o campesinas,
sigan mecanismos apropiados para asegurar los usos productivos, domsticos y
ceremoniales.
Particulares consideraciones deben tomarse en cuenta para no afectar los cuer-

pos de agua en comunidades campesinas de costa y sierra, donde su utilizacin
es fundamental para las actividades de produccin agrcola. Deber tomarse en
consideracin la opinin de la junta de regantes o de las autoridades comunales
vinculadas a los sistemas sociales de uso y distribucin del agua.
Deber verificarse que el diseo y la propuesta de las obras de arte vinculadas a

los sistemas de agua, se planifiquen y construyan teniendo en cuenta las necesi-
dades locales, sin afectar las actividades productivas y limitar el acceso a las reas
agrcolas y de uso social.
24
d. Diseo de sealizacin y seguridad vial
Las labores de sealizacin y seguridad vial tienen un objetivo eminentemente social,

por lo que resulta imprescindible adecuarlas a las caractersticas ambientales, sociales
y productivas de los tramos por los que se tiene previsto disear las vas.
Los aspectos que se debern supervisar en esta fase son los siguientes:
Evaluar los riesgos de seguridad vial en funcin a las caractersticas ambientales,

sociales y productivas, con la finalidad de reducirlos y brindar un mayor nivel de
proteccin a la poblacin.
Verificar el desarrollo de un programa de comunicacin adecuado, sobre todo

para poblacin que en su contexto cultural no tiene incorporados los cdigos de
sealizacin vial.
Asegurar que se diseen dispositivos de seguridad vial para el cuidado de la flora y

fauna local en zonas rurales donde la crianza de ganado es una actividad producti-
va central para las familias campesinas, o en zonas cercanas a reas de proteccin
ecolgica.

5.2.2. Estudios Definitivos del EIA
El Estudio de Impacto Ambiental (EIA) es un instrumento de gran utilidad para la con-

cepcin, diseo y puesta en marcha de proyectos sustentables, no se trata tan slo de
uno de los tantos requisitos legales necesarios para obtener la aprobacin del proyecto
vial. El EIA es un documento que examina y evala sistemticamente las consecuen-
cias ambientales derivadas de la implementacin de los proyectos de infraestructura
vial.
El objetivo central del EIA es brindar informacin precisa y detallada acerca de las im-
plicancias socioambientales que supone implementar tales proyectos, recomendando
las medidas necesarias para la prevencin y mitigacin de impactos.
Los proyectos viales, por su naturaleza, pueden alterar el medio ambiente, los recursos
naturales, los espacios territoriales, las propiedades pblicas y privadas y modificar el
entorno social y econmico de una regin. Por lo tanto, no es factible su formulacin
sin el concurso de la poblacin afectada. El mecanismo adecuado para mantener a la
poblacin debidamente informada y consciente de las implicancias socioambientales
derivadas de la ejecucin de proyectos viales, es el de consulta y participacin ciu-
dadana.
Segn la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental - Ley N27446,
los proyectos de inversin pblica o privada que impliquen actividades, construccio-
nes u obras que puedan causar impactos ambientales negativos, requieren de una cer-
tificacin ambiental, que supone a su vez una clasificacin por categoras: Categora
I Declaracin de Impacto Ambiental; Categora II Estudio de Impacto Ambiental
Semidetallado y Categora III Estudio de Impacto Ambiental Detallado. 25
Segn el Artculo 10 de la referida Ley, los EIA deben considerar los siguientes
aspectos:
Una descripcin de la accin propuesta y los antecedentes del rea de influencia.

La identificacin y caracterizacin de los impactos ambientales durante todo el
ciclo de duracin del proyecto.
La estrategia de manejo ambiental o la definicin de metas ambientales inclu-
yendo, segn sea el caso, el plan de manejo, el plan de contingencias, el plan de
compensacin y el plan de abandono.
El plan de participacin ciudadana de parte del mismo proponente.
Los planes de seguimiento, vigilancia y control.
Un resumen ejecutivo de fcil comprensin.
El desarrollo de estos contenidos, para que sean concebidos como socialmente ade-
cuados, deben tomar en cuenta lo establecido en los instrumentos legales, en los ins-
trumentos de gestin pertinentes y en los instrumentos de supervisin de aspectos
sociales descritos en la parte metodolgica del presente Manual.
A continuacin presentamos un conjunto de consideraciones sociales que deben estar

presentes al momento de desarrollar la estructura del EIA (Categora III Estudio de
Impacto Ambiental Detallado), y que sern objeto de supervisin en esta fase de estu-
dios definitivos.
5.2.2.1. Descripcin del rea de influencia del estudio
La descripcin del rea de influencia del estudio debe incluir las actividades genera-
doras de impactos potenciales. En esta parte, se debe construir la Lnea Base Socio-
Ambiental para los diferentes componentes ambientales y se debe analizar la dinmica
socioeconmica y cultural del tipo o tipos de espacios sociales de actuacin que pue-
dan comprometer la va de acuerdo a los tramos licitados (caracterizacin del espacio
fsico-social).
Con relacin al rea de Influencia Directa Ambiental (AIDA) y al rea de Influencia

Indirecta Ambiental (AIIA), se deben tomar en cuenta los siguientes aspectos:
Determinar, en la descripcin del AIDA, los espacios sociales de actuacin, as

como la dinmica de las relaciones socioeconmicas y culturales existentes. No
deber olvidarse que estos espacios pueden ser diversos y por lo tanto las estrate-
gias de prevencin, mitigacin y compensacin deben guardar pertinencia con los
mismos.
Poner nfasis en los aspectos socioeconmicos y culturales particulares, sobre

todo en el caso de comunidades andinas y amaznicas, ya que estas requieren de
un anlisis y una consideracin especial en lo que respecta a sus condiciones de
26 vida, prcticas culturales, idioma, organizacin social, etc.
Identificar las zonas con ecosistemas frgiles y de alta vulnerabilidad social, zonas
arqueolgicas y reas Naturales Protegidas ya que requieren de un tratamiento
especial para que no se vean afectadas.
Determinar si el desarrollo del proyecto vial requiere de acciones de reasenta-

miento poblacional involuntario, y si este fuera el caso, garantizar que se efecte
de manera adecuada y de acuerdo a la normatividad vigente (ver acpite 6.2.2.4.
El Plan de Compensacin y Reasentamiento Involuntario).
Considerar reas propicias para la ubicacin de campamentos, canteras, lugares

de depsito de material excedente, plantas de materiales y uso de cuerpos de
agua, de modo que el procedimiento para su utilizacin se realice respetando lo
establecido en la normatividad vigente.
a. Descripcin del medio ambiente
La descripcin del medio ambiente se sustenta en el levantamiento de la Lnea Base

Socio-Ambiental. Este instrumento permite determinar el diagnstico de la situacin
socio-ambiental del AIDA y del AIIA, proporcionando el estado de los recursos fsicos,
biticos, socioeconmicos y culturales antes de la implementacin del proyecto vial.

La Lnea Base Socio-Ambiental deber incluir, entre otros aspectos, la descripcin y
anlisis de los siguientes componentes, incidiendo en los aspectos sociales vinculados
a los mismos:
Medio Fsico
En el anlisis geolgico y geomorfolgico es imprescindible determinar si las reas

de erosin y drenaje, deslizamientos e inestabilidad de taludes afectan directa-
mente a los pobladores, con la finalidad de tomar las medidas socio-ambientales
pertinentes de prevencin, compensacin y mitigacin.
Determinar los usos sociales, productivos y culturales del agua antes del inicio de
la etapa de obras, de modo que su utilizacin por el proyecto se realice de manera
adecuada y sin perjudicar los usos actuales y su calidad. En caso de alteraciones,
las medidas para su control y reestablecimiento debern ser informadas a la pobla-
cin a travs de mecanismos adecuados.
Registrar la superficie de suelos susceptibles de verse afectados por la implemen-

tacin del proyecto, e identificar su capacidad de uso mayor y uso actual de los
mismos, con la finalidad de prevenir los posibles impactos y determinar las medi-
das pertinentes de prevencin, compensacin y control.
Medio Biolgico
Identificar las reas que se vern afectadas directamente por las actividades pro-
pias de la obra, y evaluar el tipo de vegetacin y fauna existente y los usos actuales
que se realizan. 27
Disear estrategias de manejo y control que contribuyan a reducir los procesos de
deforestacin y los peligros de extincin de la flora y fauna presente en el rea.
Medio Socioeconmico y Cultural
Desarrollar un diagnstico que contemple el anlisis de los aspectos econmicos

y socioculturales de los espacios sociales de actuacin involucrados en el proceso
de construccin de las obras, con nfasis particular en caso de que existan comu-
nidades indgenas.
Determinar actividades productivas, economas de subsistencia, articulacin pro-

ductiva con los mercados locales y regionales, productividad y niveles tecnol-
gicos, con el objeto de identificar el nivel de desarrollo econmico de las reas
involucradas.
Analizar la poblacin por sexo y grupos de edad, idioma materno, grupo tnico,
analfabetismo, mortalidad infantil y de la mujer, niveles de ingreso y existencia de
servicios bsicos.
Establecer de manera precisa y definitiva, en la Lnea de Base Social, los indicadores

que sern materia de evaluacin de los impactos econmicos, culturales y sociales
que se produzcan como resultado del desarrollo del proyecto de infraestructura vial.
Identificar el grado de articulacin de los espacios sociales de actuacin con la

institucionalidad local, regional y nacional.
Elaborar un mapa de organizaciones sociales representativas que actuarn como

interlocutores vlidos durante el diseo, planificacin e implementacin de los
procesos de construccin de las obras.
Determinar los beneficios econmicos derivados de la implementacin del pro-

yecto vial, tales como: el incremento de la generacin de empleo e ingresos; el
suministro de servicios de salud y educacin, y la reduccin de tarifas y fletes de
transporte.
Evaluar la calidad de la salud humana existente, expresada en indicadores, con la

finalidad de aplicar las medidas preventivas y de mitigacin de las posibles impli-
cancias negativas que se podran derivar de los proyectos de infraestructura vial.
Identificar las fuentes de agua susceptibles de verse afectadas por la implementa-

cin del proyecto, que pueden perjudicar el abastecimiento de productos ictiol-
gicos a las poblaciones involucradas o afectar la salud de la poblacin.
Determinar la existencia de zonas arqueolgicas, reas Naturales Protegidas y

pueblos indgenas con el objeto de establecer las acciones estratgicas de manejo
socio-ambiental, tomando en cuenta los instrumentos legales pertinentes.
Establecer si existe la necesidad de aplicar medidas de reasentamiento involunta-

rio con la finalidad de implementar acciones de compensacin fundamentadas en
28 los instrumentos legales sobre la materia.
5.2.2.2. Identificacin y evaluacin de los impactos socio-ambientales
En este punto, se deben identificar los potenciales impactos ambientales directos e

indirectos para los diferentes componentes (fsicos, biolgicos, socioeconmicos y
culturales), y evaluarlos y clasificarlos mediante una escala valorativa que determine
la dimensin del impacto, tomando como referencia el tipo de espacio social de ac-
tuacin en el que se presenten.
Los impactos por su valor pueden ser positivos o negativos y, por su jerarqua, directos
e indirectos.
Los impactos ambientales negativos devienen en consecuencias sociales que pueden

afectar el hbitat natural de las poblaciones (en particular de las poblaciones indge-
nas), la produccin de alimentos, la disponibilidad del agua para el consumo humano
y animal, y la salud humana.
a. Componentes ambientales
Para cada componente ambiental es esencial la identificacin y evaluacin de los im-

pactos directos e indirectos producidos por el desarrollo del proyecto. A continuacin,
se identifican las principales actividades generadoras de impactos sociales en los di-

versos componentes ambientales, las mismas que debern ser objeto de supervisin:
Aire
Las actividades de movimientos de tierras, excavaciones, uso de maquinarias y

vehculos, y operacin de plantas de materiales generan un conjunto de impac-
tos directos e indirectos de naturaleza socio-ambiental que producen alteraciones
temporales en la calidad del aire, lo que a su vez puede traducirse en la afectacin
de la salud de la poblacin y en prdidas econmicas.
Suelos
Las actividades de construccin de la va, movimiento de tierras, excavaciones

y voladuras y depsitos de material excedente producen impactos negativos en
reas de produccin agropecuaria y de bosques y, si no son tratados adecuada-
mente, pueden derivar en conflictos sociales.
Agua
Las actividades de construccin de la va (construccin de drenajes, alcantarillas,

pontones, badenes, depsitos de materiales excedentes, etc.) son generadoras de
impactos negativos, tales como cambios en la calidad del agua, que a su vez pro-
ducen efectos adversos en la poblacin.
Social
Las actividades de construccin, rehabilitacin o mejoramiento de vas crean im-

pactos sociales, tales como: desplazamientos y reasentamientos involuntarios, y 29
como consecuencia de ello se producen cambios en el estilo de vida, prdida de la
identidad y costumbres, y privacin del acceso a recursos naturales y econmicos,
entre otros aspectos.
Un instrumento que puede facilitar esta tarea es el Manual de Gestin Socio-Ambiental

para Proyectos Viales Departamentales del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
b. Evaluacin del pasivo ambiental
El pasivo ambiental es el conjunto de daos ambientales producidos al agua, suelo,

aire, recursos naturales y ecosistemas existentes en el AIDA y AIIA, como resultado de
la implementacin de un proyecto vial, ya sea durante su desarrollo ordinario o por
accidentes imprevistos que pueden tener repercusiones en la vida de los pobladores
de las zonas donde se ha focalizado la intervencin del proyecto.
Las consideraciones sociales que deben tomarse en cuenta para la implementacin de

las estrategias de manejo del pasivo ambiental, forman parte de la Etapa de Abandono
de Obras.
5.2.2.3. El Plan de Manejo Socio-Ambiental

El Plan de Manejo Socio-Ambiental incluye diversas acciones que responden a me-

didas mitigadoras, correctivas y compensatorias en reas que van desde lo social y
cultural, en su ms amplio sentido, hasta aquellas que abarcan lo ambiental y el de-
sarrollo cientfico, dndole al Proyecto un valor agregado con relacin al desarrollo
nacional.
El Plan de Manejo Socio-Ambiental est compuesto por un conjunto de programas.

Para los propsitos del presente Manual, se consideran pautas y recomendaciones
para: el Programa Correctivo/Preventivo, el Programa de Consulta y Participacin Ciu-
dadana y el Programa de Monitoreo Socio-Ambiental.
a. Programa Correctivo/Preventivo
La supervisin de los aspectos sociales en la etapa de formulacin y diseo de este

instrumento debe exigir de los planificadores, las medidas de prevencin, mitigacin
y control socio-ambiental que se deriven del desarrollo de las principales actividades
del proyecto de infraestructura vial.
Los movimientos de tierras, excavaciones y voladuras deben realizarse de mane-

ra adecuada, de modo que la erosin de suelos y la inestabilidad de taludes no
comprometan a poblaciones del AIDA y del AIIA, establecindose las medidas
correctivas en caso de que se les afecte.
La ubicacin de las plantas de asfalto, chancado y concreto y el uso de canteras y

fuentes de agua debe efectuarse respetando lo establecido en la normatividad, de
modo que el procedimiento no muestre signos de irregularidad antes del inicio de
30 las obras y luego de concluidas las mismas.
Las medidas para la restauracin de zonas afectadas por la operacin de las plan-
tas de chancado, asfalto y concreto deben figurar en el Programa Correctivo/Pre-
ventivo.
Las medidas de control de emisiones atmosfricas y ruidos, que afectan a los tra-
bajadores, poblaciones vecinas, fauna, cultivos o al medio ambiente en general
deben estar presentes en el diseo del proyecto.
Las medidas de manejo de desechos slidos, domsticos e industriales y de control
del vertimiento de aguas residuales deben formar parte del Programa Correctivo
Preventivo.
La existencia de procedimientos adecuados para el uso de reas de depsito de
materiales excedentes debe ser verificada.
Las medidas de compensacin a propietarios de tierras afectados por la implemen-
tacin del proyecto deben encontrarse explcitamente contenidos en el Plan de
Compensacin y Reasentamiento Involuntario (PACRI).
Las medidas adecuadas para el cumplimiento de las normas de conducta de los
trabajadores respecto a los cuidados ambientales y a las relaciones con las po-
blaciones vecinas a los campamentos deben figurar en el Programa Correctivo/
Preventivo.

b. Programa de Consulta y Participacin Ciudadana
Un programa de consulta y participacin ciudadana no debe construirse en abstrac-

to, debera partir de la institucionalidad existente en cada espacio social, guardando
coherencia con la Ley General del Ambiente, en sus artculos correspondientes, y con
la R.D. N 006-2004-MTC-16. El Programa deber integrar orgnicamente una serie
de componentes, donde destacan, la informacin, educacin y capacitacin. Adems
deber adquirir capacidad de adaptacin y flexibilidad para responder a los requeri-
mientos de los espacios y de los actores.
El actor proponente est obligado a ejercer responsabilidad social, dando cabida a los
derechos ciudadanos. Por otro lado, la autoridad competente har cumplir la normati-
vidad vigente, y la relacin que se establezca entre ambos permitir concertar el logro
simultneo de metas sociales, objetivos tcnicos e inversin privada.
Todo programa participativo se moviliza principalmente en torno a los Estudios de Im-

pacto Ambiental y al conocimiento que de ellos internaliza la poblacin involucrada
de las zonas de influencia directa e indirecta del proyecto. El programa ser coherente
y lgico en la medida que traslade efectivamente capacidades, herramientas y habili-
dades para entender los procesos tcnicos y ofrecer opinin social sobre las diferentes
etapas y sus impactos.
El programa necesitar de una concepcin metodolgica singular que unifique los

principales segmentos de su desarrollo: investigacin y sistematizacin participativa de
las problemticas locales; informacin y comunicacin del conocimiento generado; di-
logo de las soluciones identificadas; realizacin adecuada de las consultas y sus moda- 31
lidades, para concluir con la adopcin de los mecanismos de organizacin que la po-
blacin decida para la supervisin del proyecto y los impactos que puedan generarse.
La participacin est normada legalmente y como derecho articula todas las etapas del
proyecto. En ese sentido, deber adaptarse a cada espacio, de acuerdo a las especifici-
dades geogrficas, culturales, demogrficas y lingsticas. El proponente del proyecto
desarrolla los procedimientos de consulta y participacin, pero su actuacin deber
ser aprobada por la autoridad competente, que evaluar permanentemente el progra-
ma, haciendo los cambios y reformulaciones pertinentes.
El proceso participativo ser resultado de las interacciones entre los actores sociales y
sus condiciones concretas. La interaccin incluye a todos los actores claves involucra-
dos: poblacin afectada, autoridad responsable y proponente.
La realizacin de Consultas Previas, Consultas Pblicas Generales y Consultas Espe-
cficas, de acuerdo a lo establecido en la R.D. N 006, debe enfatizar los siguientes
procedimientos: eficacia comunicativa; pertinencia del mensaje; oportunidad de la
convocatoria; correlato con los niveles de representatividad y legitimidad de los acto-
res; lenguaje culturalmente apropiado; ubicacin lgica en el tiempo de los diversos
actos previos a la consulta y posteriores a la misma; y transformacin del espacio so-
cial en escenario de dilogo permanente y horizontal.
El programa debe recoger informacin validada de campo y otra que podra contri-
buir a brindar calidad al mismo. Estas situaciones permitirn la optimizacin tcnica

y social del proyecto. De igual manera, facilitar su instalacin en la conciencia de
la poblacin, capitalizando transparencia, legitimidad, retroalimentacin y ejercicio
amplio de los derechos.
Los temas centrales que el programa de consulta y participacin ciudadana no deben
desestimar son: las leyes que norman los proyectos y que protegen al ambiente y a las
personas; la salud de las madres y los nios; las caractersticas especficas de los impactos
y las formas de su manejo; los beneficios del proyecto en trminos de empleo y mercados
locales; los proyectos sectoriales de desarrollo que pueden gestarse a partir del funciona-
miento de la obra vial; los mecanismos que puede elegir la poblacin para organizarse
en funcin del proyecto vial o adecuar la organizacin existente, y los conocimientos
particulares sobre aspectos puntuales del proyecto desde una perspectiva tcnica.
Los criterios de supervisin que deber contemplar el Programa son los siguientes:
La seleccin de las tcnicas de trabajo para la investigacin, comunicacin y par-
ticipacin deben concebirse segn las particularidades de los espacios y de los
actores. Aquellas vlidas en un espacio no necesariamente lo son en otro.
La participacin de mujeres y jvenes debe tomarse en cuenta, y en la consulta
con pueblos indgenas debe asumirse una serie de consideraciones culturalmente
apropiadas.
La agenda de la convocatoria no debe ser impuesta, sino que deber construirse
participativamente con los enfoques de gnero, inclusin y diferencias culturales.
La comunicacin e informacin deber estar de acuerdo a los medios de comuni-

32 cacin que cada espacio privilegie y utilice con mayor frecuencia.
La organizacin de la poblacin para su participacin en el proceso de consulta
debe realizarse por espacios o tramos, con comprobada representatividad y legiti-
midad.
El diseo del programa tomar en cuenta la diversidad de impactos sociales, de

acuerdo a las zonas de influencia del proyecto de infraestructura vial.
El dilogo participativo debe contemplar la multiculturalidad para asegurar las

opiniones y percepciones de todos los participantes.
La realizacin de consultas pblicas en las modalidades establecidas y otras que

puedan crearse debe ser flexible. Su organizacin, duracin, ubicacin y periodici-
dad estar de acuerdo al proyecto, a las caractersticas de la poblacin involucrada,
y en funcin de los hallazgos presentados por los estudios ambientales y sociales.
El programa debe asegurar las ocasiones ms propicias para el dilogo y concor-

darlas con las costumbres y calendarios locales.
c. El Programa de Monitoreo Socio-Ambiental
El Programa de Monitoreo es un instrumento de gestin para el seguimiento y eva-

luacin del Plan de Manejo Socio-Ambiental, que contiene un conjunto de acciones
organizadas en el tiempo, que se manifiestan a travs de magnitudes cuantificables
que se denominan metas. Las metas, que se pueden establecer en un programa de mo-
nitoreo de esta naturaleza, son de dos tipos: metas de indicadores de impacto y metas
de actividades y ambas deben ser expresadas a travs de unidades de medida. Este
instrumento incluye tambin las acciones de seguimiento del Plan de Compensacin
y Reasentamiento Involuntario (PACRI).
Principales Objetivos del Programa de Monitoreo
Garantizar que se cumpla la implementacin de las medidas y acciones sociales

y ambientales establecidas en el Plan de Manejo Socio-Ambiental y en el Plan de
Compensacin y Reasentamiento Involuntario de los EIA.
Verificar que las metas de los indicadores de los componentes ambientales se

cumplan y se encuentren dentro de los lmites permisibles durante las etapas de
construccin de obras, abandono y operacin del proyecto vial y que las metas de
actividades se ejecuten tal como fueron diseadas.
Corroborar que las consideraciones sociales, incluidas en la etapa de formulacin

y diseo de los proyectos viales, se cumplan durante las etapas de obras, abando-
no y operacin.
Comprobar las buenas prcticas ambientales y sociales del personal que ejecuta el
proyecto.
Velar por el cumplimiento del Programa de Consulta y Participacin Ciudadana. 33

Importancia del Programa de Monitoreo
Determina cuantitativa y cualitativamente las obligaciones de los ejecutores del

proyecto vial y facilita la verificacin de las metas.
Brinda informacin relevante del desempeo del Plan de Manejo Socio- Ambien-
tal, proporcionando a los evaluadores elementos de juicio de la marcha del mis-
mo, con la finalidad de validar su ejecucin o proponer ajustes a nivel de medidas
correctivas y/o preventivas que no se tomaron en cuenta en la etapa de diseo y
planificacin
Permite realizar una evaluacin adecuada de impactos ambientales y sociales,
valindose de la Lnea de Base para la determinacin de metas de indicadores y de
actividades y de la Lnea de Cierre para verificar el logro de los mismos al concluir
el proyecto.
Establece, en trminos ambientales, los lmites de tolerancia y las tendencias futu-
ras del rea donde se implement el proyecto vial.
Componentes del Programa de Monitoreo
1. Los Parmetros: Son expresiones cuantitativas o cualitativas de los elementos que

se quieren medir. Estos indicadores deben ser diseados para cada componente
ambiental: fsico, biolgico, socioeconmico y cultural.
Los parmetros deben ser fciles de identificar y comparar con estndares o lmites
establecidos en las normas. Por ejemplo: la prdida de flora y fauna, la calidad de
agua, la calidad de los suelos, etc.
Algunos ejemplos de parmetros de monitoreo se muestran en el siguiente
cuadro:
Poblacin
Parmetros Aire Agua Suelos Flora/Fauna
Humana
Fsicos Dixido Acidez Pesticidas,
y Fsico- de Azufre, Total, Salinidad
Qumicos Monxido Cloruros,
de Carbono Sulfatos
Biolgicos Coliformes % materia N de especies N de especies

Fecales, orgnica, por ha animales
Coliformes bacterias N de especies utilizadas en
Totales patolgicas arbreas por alimentacin
ha
Socio- Cauces ha de suelo N de ha de Incidencia de

econmicos naturales agrcola reas naturales enfermedades,
desviados, afectadas, afectadas Ingresos
Manantiales ha familiares,
desecados deforestadas Niveles de
34 desnutricin
2. Lugares estratgicos para el monitoreo: Es importante establecer lugares, puntos,
tramos en los que se llevar a cabo el monitoreo, tomando en cuenta para ello, la
accesibilidad y el tiempo de desplazamiento. Las zonas seleccionadas deben ser
aquellas donde los impactos son mayores, donde exista presencia de poblacin
afectada, hbitats sensibles, ecosistemas frgiles, reas Naturales Protegidas y zo-
nas arqueolgicas.
3. La frecuencia de las acciones de monitoreo: La frecuencia del monitoreo depen-

der del horizonte programtico del proyecto vial y del cronograma establecido
para las etapas de construccin, abandono y operacin. Es importante determinar
la frecuencia para cada etapa, tomando en cuenta los momentos de mayor inci-
dencia de impactos. Por ejemplo, en la etapa de movimiento de tierras, al inicio y
al final, se deben determinar los impactos con relacin al componente fsico: agua
y suelos. Asimismo, se deber determinar si se aplicaron las medidas recomenda-
das en el Plan de Manejo Socio-Ambiental. En ese sentido, en este componente
se deben sealar los momentos claves en los que se desarrollarn los procesos de
supervisin de aspectos sociales de las obras viales.
4. Las entidades responsables del monitoreo: En el Programa de Monitoreo se es-

pecificarn las instancias responsables del monitoreo socio-ambiental. Las em-
presas operadoras del proyecto vial deben designar al equipo o persona res-

ponsable. Del mismo modo, el gobierno regional, los gobiernos locales y las
autoridades del Subsector Transportes designarn a sus representantes. Tambin
se incluir a representantes de la poblacin afectada, de modo que ejerzan el
derecho de vigilancia con relacin a los impactos socio-ambientales que puedan
generarse.
5.2.2.4. El Plan de Compensacin y Reasentamiento Involuntario (PACRI)
El PACRI forma parte de los Estudios Definitivos de Impacto Ambiental, por lo que su
formulacin debe ser tambin definitiva y considerar a profundidad los elementos que
conforman su estructura antes del inicio de obras del proyecto vial.
Desde el punto de vista social, una de las etapas cruciales de los proyectos de mejora-
miento, rehabilitacin y en particular, de construccin de caminos, es el referido a la
liberacin del derecho de va. Ello implica la probabilidad de desplazamiento fsico de
la poblacin o su reasentamiento involuntario para facilitar el desarrollo del proyecto
vial.
La importancia y significacin social de este hecho ha llevado a la necesidad de esta-

blecer polticas y normas de salvaguarda que, como principio general, procuren evitar
o minimizar el reasentamiento involuntario de la poblacin, por las consecuencias
sociales, culturales y econmicas que ello pueda suponer.
De acuerdo con la Resolucin Directoral N 007-2004-MTC/16, el principio central

que debe regir la elaboracin y aplicacin del PACRI para proyectos de infraestructura
de transporte es el de evitar o minimizar los desplazamientos de poblacin por los 35
efectos que produce esto en la forma de vida de la poblacin. Dicho principio es
acorde con las polticas de reasentamiento involuntario aprobadas y exigidas por el
BID y el Banco Mundial
El esfuerzo por evitar el desplazamiento y/o reasentamiento de poblacin se hace im-

perativo para el caso de los pueblos indgenas, conforme lo establece el artculo 16
del Convenio N 169 de la OIT.
Si como resultado de los estudios de factibilidad y de los estudios definitivos se deter-

mina la necesidad de desarrollar un Plan de Compensacin y Reasentamiento Involun-
tario (PACRI), se hace imprescindible que se prepare en forma participativa, aseguran-
do que la poblacin afectada reciba una compensacin justa y soluciones adecuadas
a la situacin generada por el proyecto.
Para supervisar la planificacin e implementacin de los PACRI se deben seguir una

serie de pautas y consideraciones de naturaleza legal y de carcter sociocultural, a fin
de garantizar la idoneidad de dicho proceso y respetar y asegurar los derechos bsicos
de la poblacin afectada por el desarrollo de un proyecto vial determinado.
De all la importancia de aproximarse de manera adecuada a la realidad sociocultural

donde se tiene previsto intervenir, desarrollando un proceso de consulta y participa-
cin local culturalmente apropiado.
Corresponde a la Direccin de Gestin Social, como rgano de Lnea de la Direccin

General de Asuntos Socio-Ambientales, conducir los procesos de expropiacin de pre-
dios y los reasentamientos que fueran necesarios para el desarrollo de las obras del
subsector. Particularmente deben contemplarse los siguientes aspectos:
Programar las expropiaciones y reasentamientos de acuerdo a los compromisos

adquiridos con las unidades ejecutoras y a los establecidos en los estudios socio-
ambientales.
Supervisar en todas sus etapas, los procesos de expropiacin y de reasentamiento

realizados para el subsector.
Atender, orientar y dar respuesta a las consultas y/o reclamos de los afectados en
los procesos de expropiacin y de reasentamiento de los proyectos del subsector.
(D.S. 041-2002-MTC. Art. 76)
Siguiendo lo establecido en la R.D. N 007-2004-MTC/16, es fundamental contar con

un equipo tcnico multidisciplinario y solvente con experiencia en el desarrollo de
planes de compensacin y reasentamiento involuntario para que conduzca la elabo-
racin y aplicacin del PACRI (Art. 1 II, inciso g). Deber verificarse si dicho equipo
realiz las siguientes tareas:
36
a. Estudios a profundidad de las alternativas tendientes a evitar o minimizar los
desplazamientos
Partiendo de los objetivos y principios de la R.D. 007-2004-MTC/16, y de las Polticas

Operativas del BID y del Banco Mundial sobre reasentamiento involuntario, debe cer-
tificarse si se desarrollaron los estudios necesarios para explorar las alternativas exis-
tentes, con la finalidad de evitar o reducir al mnimo la posibilidad de llevar adelante
procesos de reasentamiento involuntario.
A este nivel debern contemplarse los siguientes aspectos:
Incluir metodologas participativas para la identificacin de la poblacin afectada

y determinar sus condiciones socioculturales y econmicas, adems de los ries-
gos e impactos a la pueda estar sujeta como resultado del proceso de reasenta-
miento.
Incorporar en el anlisis, tanto la situacin de la poblacin afectada como la de la

poblacin de acogida, evaluando la naturaleza de las relaciones futuras e identi-
ficando los posibles conflictos sociales a generarse y los mecanismos apropiados
para su resolucin y/o mitigacin.

Realizar los estudios a profundidad en forma participativa, particularmente
cuando se evidencia la posibilidad de afectar tierras comunales o de pueblos
indgenas.
Explorar alternativas diferentes al reasentamiento cuando como resultado de un

proyecto de desarrollo vial se pueda afectar a familias o pueblos indgenas.
Obtener el consentimiento libre e informado de la poblacin afectada en caso de

un posible reasentamiento.
b. Desarrollo del proceso de consulta y participacin ciudadana
Si bien el proceso de consulta y participacin ciudadana debe desarrollarse a lo largo

de todo proyecto vial, tiene una significacin particular en el caso de la formulacin
y aplicacin del PACRI, por los efectos del mismo sobre la vida de la poblacin y por
las posibilidades de generacin de conflictos sociales. La consulta especfica a los pro-
pietarios afectados por el proyecto est indicada en la R.D. 007-2004-MTC/16, como
una forma de conocer la condicin de la propiedad afectada; el perfil socioeconmico
de los propietarios; la problemtica de la afectacin, y finalmente el plan de compen-
sacin, reubicacin temporal o reasentamiento.
Verificar que el proceso de consulta para la formulacin y aplicacin del PACRI se

lleve a cabo siguiendo las especificaciones formuladas en el Plan de Consultas y
cuente con la activa participacin de mujeres y de los sectores sociales ms vulne-
rables al desarrollo del proyecto. 37
Constatar que el proceso de consulta se desarrolle con la debida antelacin,
permitiendo recoger informacin relevante relativa a las personas o entidades
susceptibles de verse afectadas y sobre sus caractersticas econmicas y socio-
culturales.
Confirmar que el proceso de consulta con poblacin indgena tome en cuenta sus
caractersticas particulares, su especificidad lingstica y las nociones de derecho
y propiedad territorial que rigen sus formas tradicionales de vida.
Comprobar que la adopcin de acuerdos se realice siguiendo adecuadamente los

procedimientos legales establecidos cuando se afecten tierras de comunidades,
debiendo contarse con el consentimiento libre e informado de la poblacin res-
pecto al proceso de reasentamiento y a los programas de compensacin, indemni-
zacin y asistencia tcnica que deben formar parte del PACRI.
En caso de que se presenten conflictos sociales derivados de las propuestas de rea-

sentamiento y afectacin, verificar que estos se resuelvan de manera adecuada.
Constatar que las tareas de comunicacin y divulgacin sobre la planificacin

e implementacin del PACRI formen parte sustancial del proceso de consulta y
participacin ciudadana, conforme a lo estipulado en la normatividad vigente del
propio sector y en las polticas especficas del BID en materia de reasentamiento

involuntario.
c. Identificacin de la poblacin afectada y los tipos de propiedad involucrada
En virtud a lo dispuesto en la Poltica Operativa OP-710 del Banco Interamericano de

Desarrollo (BID), sobre Reasentamiento Involuntario, que forma parte de la base legal
de la R.D. 007-2004-MTC/16, la identificacin de la poblacin afectada tiene como
objetivo minimizar las alteraciones perjudiciales al modo de vida de las personas que
viven en la zona de influencia del proyecto, evitando o disminuyendo la necesidad de
desplazamientos fsicos.
Dicha identificacin deber hacerse en funcin de los espacios sociales de actuacin,

priorizando la poblacin vulnerable y aquella que mayores riesgos o impactos pueda
sufrir como consecuencia de la ejecucin del proyecto. Se deber poner especial n-
fasis cuando los sectores afectados sean comunidades o pueblos indgenas.
Los aspectos que se debern supervisar en esta fase son los siguientes:
Verificar que, como parte del proceso de elaboracin del PACRI, se determine el
tipo de poblacin susceptible de verse afectada, su magnitud, sus condiciones so-
ciales y econmicas, la prdida de bienes y fuentes de ingreso, y la alteracin de
su calidad de vida y de sus redes sociales y familiares.
Constatar que se realice una clasificacin idnea de la naturaleza de los predios y

del tipo de propiedad afectada: estatal, municipal, de particulares, de comunida-
38 des indgenas y/o campesinas. Asimismo, comprobar que se establezcan adecua-
damente los programas para la regularizacin de la tenencia, adquisicin de reas,
compensaciones y asistencia tcnica.
En caso de que se trate de propiedad comunal, confirmar que se sigan los proce-
dimientos adecuados para identificar la situacin legal de las tierras y los sistemas
tradicionales de uso y derecho sobre las mismas.
Evaluar el hecho de que la identificacin de la poblacin afectada incluya consi-

deraciones especficas en funcin de gnero y grupos vulnerables de alto riesgo,
incorporando el anlisis de los efectos adversos sobre la situacin de las mujeres y
de la poblacin por debajo de la lnea de pobreza.
Corroborar la identificacin de reas arqueolgicas pasibles de verse afectadas, as

como las de importante valor cultural o religioso. Confirmar que fueron debida-
mente registradas y que se incluyeron los planes de contingencia para evitar que
sean afectadas
d. Cumplimiento del marco legal aplicable
Un elemento fundamental en el proceso de supervisin social de la planificacin e im-

plementacin del PACRI est referido a evaluar la consistencia y pertinencia del marco

legal para poner en prctica el mencionado Plan de Compensacin y Reasentamiento
Involuntario. Desde esta perspectiva debe constatarse que se cumpla con considerar
la base legal aplicable para la elaboracin y ejecucin del PACRI, establecida en la
R.D.007-2004-MTC/16.
Para supervisar el cumplimiento del marco legal se debern contemplar los siguientes
aspectos:
Establecer que se sigan los procedimientos legales pertinentes para la adquisicin

de predios, previo anlisis tcnico legal de cada uno de los casos involucrados y
que se respeten las etapas para desarrollar los procesos de regularizacin de la
tenencia, adquisicin de tierras, inscripcin y registro de predios.
Verificar que las acciones relativas a la toma de acuerdos con los propietarios, para
la valorizacin e indemnizacin de sus predios, se sujeten a los procedimientos
establecidos por ley y se adopten en base a un justiprecio.
Determinar que se acte de acuerdo a ley en el proceso de liberacin de reas en

zonas intangibles y que se manejen adecuadamente las contingencias y conflictos
legales que se presenten en el proceso.
En caso de afectacin de tierras comunales, campesinas o nativas, verificar que se

tome en cuenta la normatividad especfica relativa a los derechos de propiedad
territorial de los pueblos indgenas (ver anexo 2 Marco Legal e Institucional).
Si se trata de derechos relativos a la propiedad comunal, constatar que se respeten los

procedimientos establecidos por ley para la disposicin de las tierras comunales. 39
e. Incorporacin de los principios rectores del PACRI
La Resolucin Directoral 007-2004-MTC/16 establece una serie de principios rectores

para la elaboracin de Planes de Compensacin y Reasentamiento Involuntario. En
caso de que no sea posible evitar los desplazamientos de poblacin, establece la ne-
cesidad de considerarlos como una oportunidad de desarrollo, debiendo actuarse con
criterios de equidad y participacin, buscando establecer soluciones diferenciadas, en
funcin a los niveles de afectacin de la poblacin. Asimismo seala que se deber
tener en cuenta, tanto a la poblacin afectada como a la poblacin de acogida.
Los aspectos que se debern contemplar en esta fase son los siguientes:
El equipo tcnico responsable del diseo y aplicacin del PACRI deber garantizar
la incorporacin de los principios rectores del mencionado Programa, utilizando
formas y mecanismos adecuados para incorporar los temas de equidad social y de
soluciones diferenciadas.
Se debern garantizar los derechos de la poblacin afectada, especficamente en

lo relativo a: 1) conocer su situacin de afectado y los detalles relativos a la mag-
nitud de la afectacin, 2) tener saneado su derecho de propiedad para intervenir
en el proceso de venta por trato directo y conocer los procedimientos relativos a la
compensacin por prdidas y a la reubicacin y rehabilitacin social; 3) diferir los

avalos y tasaciones de sus bienes, y 4) recibir el pago por su inmueble y haberse
reubicado antes del inicio de las obras.
f. Acciones del Plan de Compensacin y Reasentamiento Involuntario (PACRI)
El equipo responsable de la ejecucin del Plan de Compensacin y Reasentamiento

Involuntario, deber poner nfasis particular en tres aspectos centrales del proceso:
la identificacin de la poblacin afectada, la definicin de mecanismos idneos de
compensacin y la asistencia tcnica a la poblacin afectada.
Estas tareas implican: conocimiento de la realidad local; disposicin de recursos fi-

nancieros; desarrollo de planes tcnico-productivos y organizativos para revertir la
situacin de afectacin, y un activo sistema de monitoreo y evaluacin diseado ex-
presamente para verificar el cumplimiento de los compromisos y el nivel de impacto
alcanzado en el logro del objetivo central del PACRI, que es compensar los impactos
socioeconmicos de la poblacin afectada y mejorar su calidad de vida.
Los aspectos que se debern supervisar en este proceso son los siguientes:
Certificar que las acciones del PACRI se desarrollen bajo un activo esquema par-
ticipativo y con el apoyo del Comit de Gestin, con la finalidad de garantizar la
presencia de las instancias locales apropiadas para la planificacin e implementa-
cin del proceso.
Constatar que se empleen instrumentos cualitativos y cuantitativos consistentes para

40 identificar a la poblacin afectada, lo que permitir dimensionar la magnitud de la
poblacin, determinar sus caractersticas socioeconmicas bsicas, estimar el nivel
de impacto esperado sobre su calidad de vida y no excluir a sectores afectados.
En el caso de poblacin indgena o perteneciente a una comunidad, los meca-

nismos para la identificacin de los beneficiarios y para la compensacin de la
poblacin afectada, requieren de procesos ms complejos, sujetos a las prcticas
culturales y a la normatividad aplicable. La revisin del padrn comunal es un
mecanismo apropiado para verificar la condicin de quienes podran verse even-
tualmente afectados si la va se desarrolla en algn tramo al interior del territorio
de una comunidad.
Verificar que el Plan de Compensacin y Reasentamiento Involuntario incorpore

actividades consistentes para el desarrollo de la asistencia tcnica que debera
brindarse a la poblacin afectada para mejorar la capacidad de generar ingresos,
los niveles de produccin o por lo menos para reestablecer y mejorar su calidad
de vida.
Evaluar que el equipo tcnico conductor del PACRI desarrolle esfuerzos consisten-
tes en los aspectos de coordinacin institucional con la finalidad de asegurar la
idoneidad de la asistencia y asesora tcnica.

g. Respecto al marco operativo del PACRI
Corresponde a la Direccin General de Asuntos Socio Ambientales (DGASA), como

ente responsable del Sector, revisar y aprobar los PACRI, asegurando que se den los
dos elementos centrales para la implementacin de los mecanismos de compensacin
y reasentamiento: las coordinaciones interinstitucionales y la provisin de recursos fi-
nancieros, aspectos que forman parte de la planificacin de las obras y del presupuesto
de ejecucin de las mismas.
Con relacin al marco operativo se debern supervisar los siguientes aspectos:
En la medida que el proceso de elaboracin del PACRI va a requerir de la partici-

pacin activa de una serie de instituciones pblicas y privadas, se precisa verificar
el adecuado desarrollo de una estrategia que determine el momento de esa parti-
cipacin y el nivel de responsabilidad de las instituciones involucradas.
Comprobar que est asegurada la coordinacin para desarrollar en forma adecua-

da los diferentes Programas del PACRI, que implicarn asesora y apoyo tcnico
especializado en temas vinculados a regularizacin de la tenencia, adquisicin de
reas o programas de indemnizacin, garantizndose que este proceso de coordi-
nacin interinstitucional se desarrolle con la activa participacin de la poblacin
afectada.
Supervisar el cumplimiento de los compromisos de financiamiento, que no deben

limitarse al pago de las compensaciones, sino que deben tambin incluir los re-
cursos necesarios para la implementacin de los programas de compensacin, que
tienen como objetivo central mejorar la calidad de vida de la poblacin afectada. 41
Durante la etapa de ejecucin de obras (construccin, rehabilitacin y/o mejoramien-
to de la va) se producen los mayores riesgos de generacin de impactos debido a
la naturaleza de las actividades tendientes a la transformacin del entorno para la
materializacin del proyecto vial. La identificacin de tales impactos, y de los riesgos
asociados a los mismos, deben formar parte de los estudios de impacto ambiental,
que como instrumento de gestin, permiten planificar los mecanismos de evaluacin,
definir los criterios de mitigacin y proponer alternativas de manejo socio-ambiental,
en funcin a las caractersticas del espacio de intervencin y de la naturaleza de los
grupos sociales afectados.
Debe enfatizarse que las tareas de supervisin de aspectos sociales se harn extensivas
a aquellas actividades que podran generar riesgos e impactos significativos en la po-
blacin, en sus sistemas de organizacin social y econmica y en sus propias prcticas
culturales y de manejo de sus recursos naturales.
42
6. Aplicacin del Manual en la Etapa
de Desarrollo de Obras
6.1. Especificaciones durante el proceso

de construccin
La Direccin de Gestin Ambiental, como rgano de Lnea de la DGASA, se encarga

de velar para que los Estudios de Impacto Social y Ambiental que se realicen sean los
que se requieren para garantizar el adecuado manejo de los recursos naturales y el m-
nimo impacto social durante el desarrollo de las obras de infraestructura de transporte.
(D.S. 041-2002-MTC Art. 75).

Sin embargo, las tareas fiscalizadoras y de supervisin, de responsabilidad propia
de la Direccin de Gestin Ambiental, deben ir acompaadas de las acciones que
en el mismo campo deba ejecutar la firma consultora y la propia poblacin organiza-
da. En este ltimo caso, bajo el principio de participacin ciudadana consagrado en la
legislacin del propio Sector Transportes (RD.N006-2004-MTC/16), as como en la
Gua de Participacin Ciudadana del MTC y, ms recientemente, en el Reglamento sobre
Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica Ambiental y Participacin Ciudadana
en Asuntos Ambientales (D.S. N 002-2009-MINAM).
Dado lo complejo del proceso de ejecucin de obras, particularmente en la etapa de

construccin de caminos, se ha considerado la necesidad de diferenciar con fines de
supervisin las siguientes fases: a) inicio de obras, que incluye, entre otras las siguien-
tes actividades, establecimiento de campamentos e instalaciones, establecimiento de
caminos de acceso y contratacin de mano de obra local; b) desarrollo de obras diver-
sas, tales como: uso y explotacin de canteras, instalacin de plantas de procesamien-
to de materiales y disposicin de material excedente.
A continuacin se incluyen una serie de elementos que deben servir de base para
efectuar la supervisin de aspectos sociales relativos al desarrollo del proceso de cons-
truccin de obras viales.
6.1.1. Especificaciones para la supervisin durante la fase de inicio de obras
El inicio de las actividades de construccin de obras viales requiere previamente de la cer-

tificacin ambiental exigida por la autoridad competente, as como del desarrollo de una
serie de tareas vinculadas a las actividades de coordinacin institucional, de informacin
a la poblacin y de aplicacin del Programa de Consulta y Participacin Ciudadana. 43
Deber tenerse en cuenta la naturaleza del espacio social donde se est interviniendo,
sus particularidades, los sistemas y formas de disponer del uso de la tierra que adoptan
las poblaciones y comunidades, as como las normas de convivencia y de relacin
social que establecen con personas forneas a sus culturas y a su entorno.
a. Establecimiento de campamentos y otras instalaciones
Por su naturaleza, la construccin de vas requiere de la habilitacin de campamen-

tos para albergar al personal a cargo del desarrollo del proyecto. Estos campamentos
establecidos de manera provisional incluyen, entre otras instalaciones: viviendas, co-
medores, oficinas administrativas, servicios diversos, talleres, almacenes y depsitos.
Dependiendo de la magnitud del proyecto vial podr instalarse ms de un campamen-
to como una forma prctica de hacer que el rea de trabajo resulte ms accesible al
personal.
Complementariamente a la instalacin de campamentos, se requiere disponer de espa-

cios apropiados para ubicar las mquinas y talleres (patio de mquinas). Estos espa-
cios, al igual que los campamentos y las instalaciones conexas, no slo generan alte-
raciones al medio fsico y al paisaje, sino que pueden disturbar reas de propiedad de
terceros, tierras comunales, etc. y crear conflictos de relacin con la poblacin local.
Adems de los riesgos asociados a los impactos sobre el entorno, en esta fase del
desarrollo de las obras, la posibilidad de generacin de conflictos sociales puede ser
muy alta si no se toman en cuenta, en forma puntual y escrupulosa, las consideracio-
nes sociales relativas a la informacin y consulta con las comunidades locales, para
determinar tanto la ubicacin de los campamentos y dems instalaciones, como el
establecimiento del cdigo de conducta y de relacin con la poblacin que debera
seguir el personal de la obra.
El control y la supervisin debern extenderse a evaluar la aplicacin del Programa

de Consulta y Participacin Ciudadana y los sistemas desarrollados para obtener las
autorizaciones locales para la puesta en funcionamiento de las instalaciones mencio-
nadas.
Constatar si la empresa contratista cuenta con la aprobacin correspondiente de la

empresa supervisora al momento de proceder a la instalacin de los campamen-
tos, patios de mquinas o reas de talleres.
Verificar si la eleccin del lugar corresponde a tierras de propiedad privada y/o

comunal o si son de propiedad del Estado. En caso de que se trate de tierras de
propiedad privada, cerciorarse de que se obtenga la autorizacin de uso respectiva
y que se sigan los procedimientos adecuados para tal efecto.
Si se trata de usufructuar tierras comunales, certificar que se obtenga la autoriza-

cin expresa de la asamblea comunal y de las autoridades respectivas, y que se
44 suscriba el acuerdo por el uso temporal de las tierras, incluyndose las especifica-
ciones ambientales y sociales que debe cumplir la empresa contratista, as como
los trminos de la compensacin por el uso de las mismas.
Confirmar que los campamentos y otras instalaciones no se instalen en reas am-

bientalmente sensibles, de proteccin ecolgica o de importante valor paisajstico,
o en las inmediaciones de los cursos de agua que sirven como fuente de aprovisio-
namiento a poblaciones locales. Al mismo tiempo, asegurar que se respete el uso
local de las fuentes de agua, sin afectar el acceso, la calidad y la disponibilidad de
la misma para la poblacin local.
En el caso de que se efecten las instalaciones en zonas boscosas, verificar que se

utilicen las reas estrictamente necesarias, a fin de evitar la deforestacin de reas
mayores.
Una vez instalados los campamentos, constatar que se cumpla con los estnda-
res y exigencias ambientales relativos a la disposicin de residuos slidos, aguas
servidas, etc. con la finalidad de no afectar, en el lugar asignado, el entorno ni la
calidad de los recursos, particularmente el agua y los suelos.
Verificar que el desarrollo de los vnculos y relaciones de carcter laboral, social

y comercial que se generen como resultado del establecimiento temporal de los

campamentos en tierras comunales estn debidamente regulados para evitar con-
flictos o dificultades en la relacin entre la empresa y la comunidad.
Confirmar que el emplazamiento no afecte reas de valor religioso, arqueolgico,

ritual o de importante significacin social para los miembros de los centros pobla-
dos o comunidades.
Constatar que la ubicacin de los campamentos, instalaciones, patio de mquinas,

etc. no afecte tierras productivas, de vocacin agropecuaria o reas sensibles de
uso de las comunidades, particularmente zonas de pesca y de recoleccin. Ase-
gurar que se d cumplimiento a las normas de conducta relativas a la prohibicin,
para los trabajadores del proyecto, de cazar animales silvestres o traficar con los
mismos o con especies vegetales, en especial si estn consideradas como especies
protegidas o en peligro de extincin. Ello es an ms importante en reas amaz-
nicas y de alta diversidad biolgica.
Verificar que se cumpla con compensar adecuadamente a los propietarios de los

predios y comunidades por el uso temporal de sus tierras. En el caso de comuni-
dades indgenas, confirmar que los sistemas de compensacin sean culturalmente
apropiados y que respondan a las prioridades reales de estas poblaciones.
Asegurar que se cuente con un cdigo de convivencia y conducta para los traba-
jadores de la empresa constructora, as como con normas especficas de trato con
la poblacin local, particularmente con las mujeres.
Verificar que el personal de las empresas haya sido capacitado en el uso y prc-
ticas del manual de conducta y del cdigo de comportamiento con la poblacin 45
local. Igualmente, deber constatarse que la poblacin y las autoridades locales
y comunales sean informadas acerca del cdigo de conducta y las prcticas de
convivencia social exigibles a los trabajadores de las obras.
Confirmar que se desarrollen en forma participativa mecanismos para la prevencin,

manejo y resolucin de conflictos sociales susceptibles de generarse entre las fami-
lias, autoridades o poblacin local y el personal instalado en los campamentos.
Asegurar la existencia y puesta en marcha de programas preventivos de salud para

los trabajadores de las empresas constructoras, con la finalidad de evitar que se
conviertan los campamentos en un foco de riesgo para la poblacin local en ma-
teria de salud pblica.
Supervisar que los campamentos cuenten con las medidas de salubridad necesarias,
instalaciones sanitarias, disposiciones de residuos y de aguas servidas, etc. para no
afectar ni los recursos naturales ni la calidad de vida de las poblaciones vecinas.
Garantizar que los campamentos renan las condiciones necesarias para la per-
manencia de los trabajadores, no afectando su calidad de vida y sus derechos a
condiciones dignas de vivienda y de provisin de servicios bsicos.
b. Supervisin relativa al establecimiento de caminos de acceso
La apertura de caminos de acceso sirve como punto de apoyo para el desarrollo de las
diversas obras de construccin y rehabilitacin de caminos. Por su carcter temporal,
en muchas oportunidades se acondicionan sin un diseo previo y con la inversin ms
econmica posible. Estos caminos pueden ocasionar molestias a la poblacin local si no
estn debidamente ubicados, y si no se ha consultado acerca de su instalacin y estable-
cimiento. Por sus caractersticas pueden originar alteraciones a los ecosistemas y gene-
rar niveles de contaminacin con impactos diversos a la salud y al medio ambiente.
Las acciones de supervisin deben poner nfasis en los aspectos del proceso de con-
sulta y participacin ciudadana para el establecimiento de estos caminos auxiliares a
la ejecucin de las obras y determinar, asimismo, la pertinencia social y ambiental de
su ubicacin.
La supervisin vinculada a la apertura de caminos de acceso deber:
Determinar que se soliciten los permisos respectivos para el uso de propiedades

privadas o de carcter comunal, en especial si son reas de comunidades indge-
nas. Asimismo, verificar si para su afectacin se siguen los procedimientos ade-
cuados para la toma de acuerdos y para la determinacin de compensaciones por
posibles daos a la propiedad.
Confirmar que la apertura de caminos de acceso no alteren la vida comunal ni in-

terfieran en espacios de uso pblico o en reas productivas, afectando cultivos, se-
milleros, plantaciones forestales, o impidiendo el acceso a fuentes de agua, reas
46 de pastoreo o crianza de ganado, etc.
Certificar que los caminos de acceso renan condiciones adecuadas de transita-
bilidad y seguridad y que su instalacin no produzca conflictos sociales ni per-
turbaciones ambientales que impacten en la salud y en la forma de vida de la
poblacin.
Constatar que se cuente con el debido Plan de Manejo Socio-Ambiental para

el mantenimiento y abandono de los caminos de acceso una vez finalizada la
obra.
c. Mecanismos de supervisin relativos a la contratacin de mano de obra local
La contratacin de mano de obra local vinculada al desarrollo de proyectos viales, en

sus modalidades de construccin, rehabilitacin, mejoramiento y/o mantenimiento,
genera oportunidades importantes para las poblaciones locales, particularmente tra-
tndose de reas urbanas o de centros poblados rurales con cierto nivel de articulacin
econmica y social a los espacios regionales. Tambin lo podr ser para pequeas
comunidades rurales, indgenas o campesinas, ya que puede contribuir a dinamizar
los niveles de ingreso familiar y a constituirse en una fuente de ingreso temporal para
un importante nmero de familias.
Sin embargo, ello presenta tambin algunos riesgos asociados, que deben ser contem-

plados en los EIA, sobre todo cuando se trata de poblaciones indgenas, las que podran
verse afectadas con una poltica de empleo local que no sea culturalmente adecuada y
que genere, por ejemplo, un desplazamiento significativo de la mano de obra local de
sus actividades productivas tradicionales necesarias para la propia subsistencia fami-
liar, o que produzca una sobrecarga de trabajo adicional para las mujeres.
De all que sea necesario establecer mecanismos de consulta para el diseo de polti-
cas y prcticas adecuadas de empleo de la mano de obra local, que privilegie las capa-
cidades y habilidades locales y que genere oportunidades para el empleo de personal
calificado o semicalificado.
La supervisin de los planes de contratacin de mano de obra local debe contemplar

los siguientes aspectos:
Verificar que estos planes se desarrollen de manera participativa y con activa pre-
sencia de la poblacin beneficiaria, autoridades y lderes de opinin locales, bajo
un sistema de concertacin y acuerdos previos. Ello con la finalidad de que no
se afecten los sistemas productivos propios de las comunidades. Ser importante
verificar el desarrollo de los sistemas productivos, el calendario agrcola, y el uso
y la disponibilidad de la mano de obra para actividades complementarias.
Constatar que los mecanismos de consulta para el diseo de polticas y prcticas

adecuadas de empleo de mano de obra local privilegien las capacidades y ha-
bilidades locales; generen oportunidades para el empleo de personal calificado
o semicalificado; consideren los sistemas propios de redistribucin de bienes, y
que no beneficien en forma exclusiva o prioritaria a un sector o grupo familiar al
interior de una comunidad determinada. 47
Comprobar que el sistema de empleo local garantice que se cumplan las exigen-
cias establecidas por ley referentes a las condiciones de trabajo, la jornada laboral,
los niveles de ingresos, las medidas de seguridad y los beneficios sociales.
Confirmar que las relaciones laborales se den en trminos de brindar un trato justo
y equitativo al personal local. Asimismo, debe registrarse la existencia de polticas
no discriminatorias en el campo laboral y social, garantizando que las condiciones
de trabajo sean similares a las exigibles para el personal forneo.
6.1.2. Supervisin de aspectos sociales para el desarrollo de obras diversas
Luego de culminadas las etapas de diseo y de estudios definitivos y efectuados los

trabajos preliminares como la movilizacin de maquinarias y equipos, instalacin de
campamentos, patios de mquinas, caminos de acceso, etc., se proceder a la eje-
cucin de una serie de obras que forman parte de la dinmica central del proceso
de construccin y que estn vinculadas directamente al desarrollo de explanaciones,
movimientos de tierras, prstamos de canteras, instalacin de plantas procesadoras de
materiales, disposicin de material excedente, etc., obras sobre las cuales es necesario
definir tambin los criterios y modalidades de supervisin.
En la prctica, los elementos que deben formar la parte medular de dicha supervisin
tienen vinculacin directa con los siguientes aspectos:
Proceso de consulta local para la seleccin y ubicacin de canteras, plantas pro-

cesadoras y disposicin de material excedente.
Obtencin de los permisos y autorizaciones respectivas para su ubicacin y uso,

definiendo la competencia de la autoridad competente en cada caso, desde la
empresa supervisora, la municipalidad, las autoridades locales y las asambleas
comunales o los dueos de propiedades privadas.
Determinacin de los impactos previsibles a la propiedad, al medio ambiente y a

todo lo concerniente con los aspectos socio-culturales.
Identificacin de las medidas de mitigacin y compensacin de daos y restaura-

cin de reas, y aplicacin de las medidas contenidas en los diferentes planes y
programas que forman parte del EIA.
Estas acciones de supervisin deben ser adecuadas a los espacios donde se ejecuta
la obra y culturalmente apropiadas a las caractersticas sociales de la poblacin
afectada.
a. Indicaciones de procedimientos para el uso de canteras
La identificacin y explotacin de canteras es una tarea clave para el desarrollo de

las actividades vinculadas a la construccin de caminos, ya que proveen del material
necesario para la construccin de la plataforma de rodamiento y otras obras comple-
48 mentarias. Sin embargo, su explotacin puede generar severos impactos ambientales y
sociales, vinculados principalmente a la afectacin de suelos, cuerpos de agua, reas
de bosques, zonas arqueolgicas, etc., adems de causar altos niveles de contamina-
cin acstica y del aire.
Complementariamente, su explotacin podra dar lugar a conflictos sociales si los pro-

cesos de obtencin de permisos y licencias para su uso no se desarrollan de la forma
adecuada, de acuerdo a los procedimientos legales y bajo apropiados mecanismos de
informacin y consulta.
Aspectos vinculados a la seguridad de la poblacin y del personal de la obra, estn

tambin asociados a la explotacin y uso de canteras, particularmente por la necesi-
dad de emplear explosivos y maquinaria pesada para la extraccin de agregados.
Verificar que antes del inicio de la explotacin de canteras se obtengan los per-
misos correspondientes de los propietarios del terreno, ya sean estos de pro-
piedad privada o comunal. Asimismo, constatar que se realicen los trmites de
expropiacin, en caso de ser necesario, obtenindose las autorizaciones respec-
tivas de los municipios correspondientes cuando se trate de tierras de propiedad
del Estado.

Examinar la eleccin de reas adecuadas para la explotacin de canteras, verifi-
cando que se cumplan las especificaciones tcnicas exigibles para el desarrollo de
estas actividades.
Si se afectan cuerpos de agua, lechos de ros, quebradas o lagunas que son de uso
local, verificar que como resultado de la explotacin no se modifique la calidad y
composicin de las aguas, no se altere el uso local de las mismas ni se afecte los
ecosistemas acuticos.
Constatar que la explotacin de canteras no cause contaminacin acstica y/o

ambiental que perjudique la salud y la tranquilidad de la poblacin.
Prevenir el excesivo desbroce en zonas tropicales o boscosas con la finalidad de

afectar lo menos posible la cobertura vegetal de la tierra.
Confirmar que se realicen las comunicaciones y coordinaciones con los propieta-

rios de las tierras afectadas para acordar las condiciones en las que estas deban ser
rehabilitadas. En lo posible deber procurarse que las reas explotadas vuelvan a
ser utilizadas en funcin a los usos compatibles del terreno.
Certificar que se cumpla con la preparacin, aprobacin e implementacin del

plan de uso de explosivos, en particular en lo que atae a la seguridad de las po-
blaciones y a garantizar la supervisin de dichas acciones por los responsables del
plan de seguridad de la obra.
49
b. Indicaciones de procedimientos para el uso de plantas de procesamiento de
materiales
Las plantas de procesamiento de materiales (plantas de asfalto, plantas de trituracin

o chancadoras y dosificadoras de concreto) son instalaciones de carcter temporal
que sirven para la construccin de caminos, obras de arte, asfaltado de carreteras,
mantenimiento del pavimento, etc., las mismas que por sus caractersticas generan
alteraciones al medio ambiente y pueden impactar en la salud de los trabajadores y
de la poblacin, en caso de no estar adecuadamente ubicadas y de no contar con los
mecanismos de seguridad ambiental y de proteccin requeridos.
El proceso de supervisin debe incluir aspectos tales como:
Verificar que se obtengan los permisos y autorizaciones respectivas de los propie-

tarios y autoridades competentes, para la instalacin de las plantas y su posterior
funcionamiento, particularmente en lo referente a concesiones para el uso del
agua, disposicin de slidos y vertimiento de aguas.
Certificar que las plantas de procesamiento de materiales estn ubicadas lejos

de los centros poblados, a no menos de dos kilmetros de los mismos y alejadas
de los cuerpos de agua, sobre todo si estos son de uso cotidiano de las pobla-
ciones locales. Preferentemente se espera que las plantas sean instaladas en un

mismo espacio como una forma de reducir el impacto sobre la poblacin y el
entorno.
Constatar que se apliquen las medidas exigibles en el Plan de Manejo Ambien-

tal para el uso de las plantas de procesamiento de materiales y verificar que se
cumplan las medidas de proteccin y seguridad para el personal que labora en
las mismas, as como las referentes al cuidado de la salud de la poblacin del
entorno.
Confirmar el horario de funcionamiento de las plantas, asegurndose de que exis-

tan procedimientos en curso para limitar el funcionamiento nocturno de las mis-
mas, con la finalidad de no generar disturbios a la poblacin local.
Verificar que se realicen las tareas de capacitacin e induccin a los trabajadores

en aspectos relativos a medidas de seguridad y proteccin ambiental.
Observar que se cumplan las exigencias y procedimientos de cuidado ambiental

para evitar la contaminacin de aguas, suelos y aire, como una forma de garanti-
zar la calidad de estos recursos y su adecuada disponibilidad para las poblaciones
vecinas.
Ratificar que el plan de abandono cumpla con los requisitos desde el punto de
vista ambiental y de los derechos de los propietarios de las tierras, asegurando la
restitucin ms adecuada de la vegetacin, paisaje, suelos y otros elementos del
entorno.
50
c. Indicaciones de procedimientos para la disposicin de material excedente
El desarrollo de las obras viales genera un importante volumen de material excedente,

proveniente de los cortes efectuados en las laderas, las excavaciones para construir
desvos, plataformas, alcantarillas, etc. y los derrumbes de material como resultado de
las diversas obras mencionadas.
Es responsabilidad de la empresa consultora establecer los lugares apropiados para la

ubicacin de los depsitos de material excedente, garantizando no afectar la propie-
dad privada o comunal; no generar impactos ambientales significativos, y no poner en
riesgo la salud y seguridad de la poblacin local.
Verificar la ubicacin de los lugares seleccionados como posibles reas de depsito

de material excedente, certificando que su diseo se ajuste a las exigencias ambien-
tales y que su instalacin no afecte los derechos de propiedad de terceros. En caso
de que esto ltimo suceda, habr que supervisar si se cuenta con las autorizaciones
respectivas para el uso del terreno, ya sea este de propiedad privada o comunal.
Certificar que los depsitos no sean ubicados en las cercanas de locales pblicos

o viviendas particulares ni en reas donde se afecten cuerpos de agua, en especial
los de uso cotidiano por la poblacin.
Constatar que los depsitos no afecten reas de uso o valor productivo, particu-
larmente agropecuario o forestal, y que no constituyan un riesgo potencial para la
seguridad de las viviendas, centros poblados o reas de uso pblico.
6.1.3. Consideraciones sociales para la supervisin de proyectos viales en zonas

vulnerables
La complejidad del territorio nacional en trminos de la gran diversidad de ecosiste-

mas, reas culturales y sitios histricos y arqueolgicos es reflejo de un pas donde se
conjuga la diversidad de pueblos y culturas, con la riqueza de su biodiversidad, mos-
trando una alta heterogeneidad que requiere de un tratamiento especfico y adecuado
a la naturaleza del rea donde se tiene proyectado intervenir. Ello es particularmente
necesario cuando se trata del desarrollo de proyectos viales, sobre todo durante la
etapa de construccin.
En este espacio nacional, cultural y ambientalmente diverso, confluyen reas de asen-

tamiento tradicional de comunidades y pueblos indgenas, de comunidades campesi-
nas, pero tambin zonas arqueolgicas con un significativo valor histrico y cultural,
as como zonas de proteccin ecolgica.
En este escenario, la planificacin y posterior ejecucin de proyectos viales puede, sin

lugar a dudas, afectar las reas sensibles desde el punto de vista socio-ambiental, as
como servir a su desarrollo, dependiendo del nivel de los estudios de impacto ambien-
tal, de las medidas de prevencin de impactos y de mitigacin de los mismos, pero 51
tambin del tipo de planificacin socioeconmica que se lleve a cabo para articular
las vas sobre la base de un adecuado sistema de ordenamiento territorial.
Las regulaciones nacionales e internacionales son cada vez ms exigentes en trminos

de la necesidad de disminuir los impactos sobre estas reas cultural y ambientalmente
sensibles, que constituyen un valioso legado para el pas y la humanidad. Estas consi-
deraciones de control de riesgos, si bien deben estar incorporadas en forma explcita
en los EIA, requieren adicionalmente de mecanismos sociales de supervisin, que con-
tribuyan a mejorar el desempeo social de los proyectos viales.
a. Supervisin de proyectos viales en reas Naturales Protegidas
La Ley N 26834, Ley de reas Naturales Protegidas (ANP), define a estas como los
espacios continentales y/o marinos del territorio nacional expresamente reconocidos y
declarados como tales, incluyendo sus categoras y zonificaciones, para conservar la
diversidad biolgica y dems valores asociados de inters cultural, paisajstico y cien-
tfico, as como por su contribucin al desarrollo sostenible del pas. () (Art. 1).
De acuerdo a la naturaleza y objetivo de cada ANP se determina su condicin legal

y se contemplan las categoras de uso a las que pueden estar sujetas. En las reas de
uso indirecto no se permite la extraccin de recursos naturales ni modificaciones y
transformaciones del ambiente natural, considerndose dentro de esta categora a los

Parques Nacionales, los Santuarios Nacionales y los Santuarios Histricos.
En las reas de uso directo, como las Reservas Nacionales, las Reservas Paisajsticas,
los Refugios de Vida Silvestre, las Reservas Comunales, los Bosques de Proteccin, los
Cotos de Caza y las reas de Conservacin Regional est permitido el aprovechamien-
to o extraccin de recursos en las zonas definidas por el plan de manejo, as como
otros usos y actividades que sean compatibles con los objetivos del rea.
En su artculo 23, la ley seala que independientemente de la categora asignada,

cada rea deber ser zonificada de acuerdo a sus requerimientos y objetivos, pudiendo
tener zonas de proteccin estricta y acceso limitado, cuando as se requiera.
Sin embargo, la ley tambin es clara en precisar que la infraestructura y facilidades

necesarias para la administracin del ANP podrn ubicarse en cualesquiera de las
reas zonificadas, con excepcin de las Zonas de Proteccin Estricta y de las Zonas
Silvestres. As por ejemplo, en las Zonas de Uso Turstico y Recreativo est permitido
el desarrollo de infraestructura de servicios, incluyendo rutas de acceso carrozables,
albergues y el uso de vehculos motorizados.
Por otro lado, el Decreto Supremo N 038-2001-AG, que aprueba el Reglamento de

la Ley de reas Naturales Protegidas, en su artculo 93 establece que Todas las so-
licitudes para la realizacin de alguna actividad, proyecto u obra al interior de un
rea Natural Protegida o en su Zona de Amortiguamiento, requieren de la evaluacin
de su impacto ambiental. (93.1) Y que en caso de obras de gran envergadura o de
evidente impacto significativo, se requiere de la presentacin del Estudio de Impacto
52 Ambiental-EIA (93.2).
Complementariamente establece que los EIA y las DIA de actividades a desarrollarse
en reas Naturales Protegidas o en su Zona de Amortiguamiento, deben contar con la
opinin previa favorable del INRENA*, como condicin indispensable para su aproba-
cin por la autoridad sectorial competente (93.4).
De modo particular, el Reglamento en el Captulo V se refiere a las obras de infra-

estructura y vas de comunicacin al interior de las ANP, conforme se aprecia en el
recuadro siguiente.
Artculo 174.- Construccin y habilitacin de infraestructura al

interior de un rea Natural Protegida
La construccin, habilitacin y uso de infraestructura con cualquier

tipo de material dentro de un rea Natural Protegida de Administracin
Nacional, sea en predios de propiedad pblica o privada, slo se autoriza
por la autoridad competente si resulta compatible con la categora, el
Plan Maestro, la zonificacin asignada, debindose cuidar sobre todo
los valores paisajsticos, naturales y culturales de dichas reas. Para
el otorgamiento de la autorizacin respectiva se debe cumplir con lo
establecido por el Artculo 93 del Reglamento, en cuanto sea aplicable.

En todo caso se requiere la opinin previa favorable del INRENA.
En cuanto a los procesos de supervisin social referidos a los procedimientos para el

desarrollo de proyectos viales en reas Naturales Protegidas, se recomienda seguir lo
establecido en el artculo 175 del Reglamento de la Ley de reas Naturales Protegi-
das, particularmente en lo concerniente a:
Certificar que el INRENA controle y supervise la instalacin de infraestructura al

interior de las ANP, para asegurar que se cumplan las exigencias y condiciones
establecidas en el EIA.
Verificar que las entidades sectoriales competentes realicen las coordinaciones

necesarias con el INRENA para definir la compatibilidad del proyecto vial con la
naturaleza jurdica y las condiciones naturales del rea.
Supervisar que la autoridad sectorial responsable solicite al INRENA sus aportes

para incorporarlos en los trminos de referencia del EIA.
Constatar que el EIA incluya procedimientos de consulta pblica que involucren a

la poblacin interesada y en particular a las comunidades campesinas o nativas.
Verificar que la autoridad sectorial competente coordine con el INRENA el desa-

rrollo de sus actividades al interior del ANP, en especial las relativas a: ingreso de
personal, traslado de materiales, instalacin de campamentos y otras facilidades
logsticas y constatar que se cuente con la autorizacin respectiva para ello.
* Tomar nota que las funciones del INRENA son ahora asumidas por el Ministerio del Ambiente. 53
b. Supervisin de proyectos viales en reas arqueolgicas
El desarrollo de proyectos viales puede tener impactos significativos en zonas arqueol-

gicas, si previamente no se realiza el levantamiento e inventario apropiado de las mis-
mas, teniendo en consideracin el trazo que adoptar la va. Los trminos de referencia
de los EIA para construccin, rehabilitacin y mejoramiento de carreteras, incluyen en
la parte correspondiente a la identificacin y evaluacin de impactos socio-ambienta-
les, referencias especficas a la identificacin de sitios arqueolgicos e histricos, los
que debern ser evaluados en funcin a los posibles impactos a generarse.
La obligacin de coordinar con el Instituto Nacional de Cultura (INC), a fin de levantar

la informacin necesaria para la identificacin de sitios de valor arqueolgico, debe
ir acompaada de un proceso de consulta a la poblacin y autoridades locales. Son
ellas las que poseen un conocimiento cabal de sus propios espacios y, en muchas
ocasiones, los registros de lugares con valor arqueolgico e histrico no se encuentran
actualizados.
Una accin de naturaleza participativa con presencia de la poblacin local puede

contribuir no slo a identificar dichas zonas, sino a establecer en forma conjunta con
los responsables del proyecto vial, mecanismos de proteccin de las mismas e incluso
permitir identificar opciones alternativas, si fuera el caso, para modificar el trazo vial
con la finalidad de que no se vea afectado el valor patrimonial de dichas reas.
Antes del inicio de las obras es necesario que se obtenga de la oficina respectiva del
INC, el Certificado de Inexistencia de Restos Arqueolgicos (CIRA), como una exi-
gencia obligatoria que deber incluir el anlisis arqueolgico de los diferentes tramos
viales de las reas destinadas a la extraccin de materiales y de depsito del material
excedente.
Las tareas sociales de supervisin relativas al desarrollo de proyectos viales en reas

arqueolgicas fundamentalmente debern orientarse a:
Determinar si se siguieron, en coordinacin con el INC, las autoridades y la pobla-

cin local, los procedimientos apropiados para la identificacin de sitios arqueo-
lgicos e histricos.
Verificar la obtencin del Certificado de Inexistencia de Restos Arqueolgicos para

los tramos viales que forman parte del desarrollo del proyecto.
En caso de que se compruebe la existencia de lugares o restos arqueolgicos en

algn tramo de la va, certificar que se tomen las providencias necesarias para su
adecuado registro y proteccin, y que se cuente con personal calificado para que
en coordinacin con tcnicos del INC determinen los procedimientos ms apro-
piados para el manejo del rea arqueolgica respectiva.
Constatar la participacin local en la proteccin y puesta en valor del rea arqueo-

lgica, y determinar que se efecten tareas de sensibilizacin y capacitacin a la
54 poblacin con relacin a dichos aspectos.
Comprobar que se informe a la poblacin y a las autoridades locales respecto a la
capacidad de supervisin que pueden ejercer sobre el desarrollo de las obras via-
les y su impacto sobre sitios arqueolgicos e histricos. Constatar que se generen
mecanismos de informacin de daos, saqueos de piezas arqueolgicas, etc.
Certificar que como parte del proceso de informacin, la empresa concesionaria

desarrolle charlas educativas al personal de la obra y efecte tareas de capacitacin
sobre las regulaciones existentes para la proteccin y preservacin del patrimonio
arqueolgico, incluyendo la prohibicin de apropiacin de bienes (huaqueo).
c. Supervisin de proyectos viales en tierras comunales
Las comunidades campesinas y nativas conforman un importante sector social del pas
y tienen reconocidos sus derechos de autonoma administrativa y territorial, a travs
de la Constitucin Poltica del Per y de un conjunto de leyes y normas que regulan
el desarrollo de las polticas estatales aplicables a las mismas, teniendo en cuenta su
especificidad cultural, sus particularidades lingsticas y sus niveles de organizacin
social.
La existencia de estas comunidades hace del Per un pas pluricultural y multilinge,

constituyendo las mismas un elemento histrico y sociocultural primordial en la con-

formacin de la nacin peruana.
Entre las caractersticas fundamentales de estas sociedades se encuentran su estrecha

vinculacin con la tierra y los recursos naturales, sus sistemas internos de organizacin
social y poltica y los bajos indicadores sociales que poseen, conformando uno de los
sectores ms pobres, excluidos y marginados del pas.
En virtud de estas caractersticas es que las propuestas de desarrollo que de alguna

forma les afecten, deben tener consideraciones particulares para no vulnerar sus de-
rechos bsicos, en particular a la tierra y a sus sistemas de vida. Por el contrario, de-
ben buscarse mecanismos apropiados para garantizar su integridad territorial, mejorar
sus niveles de vida y fortalecer sus propios sistemas de organizacin social, teniendo
como base los procesos de consulta y participacin ciudadana.
Bajo estas perspectivas, los proyectos viales, que se ejecuten en reas de comunida-
des, deben buscar limitar sus efectos adversos sobre las mismas y generar para ellas
oportunidades de desarrollo y una mejora sustantiva en sus niveles de vida. La parti-
cipacin local en el diseo de los mecanismos sociales de supervisin, y de medidas
de prevencin y mitigacin de impactos ambientales y sociales, deben ser adecuada-
mente implementados, como una garanta para asegurar una eficiente gestin social
de dichos proyectos.
Durante la fase de supervisin de proyectos viales en tierras comunales se debern

contemplar los siguientes aspectos:
Verificar la pertinencia y calidad de los diagnsticos en cuanto a la identificacin

y caracterizacin sociocultural de las comunidades. 55
Asegurar el adecuado desarrollo de los procesos de consulta y participacin local
en el diseo, planificacin y ejecucin del programa vial, incluyendo mecanismos
de adecuacin cultural y lingstica.
Comprobar que la intervencin en tierras comunales cuente con las autorizacio-

nes de las instancias apropiadas y que se sigan los procedimientos legalmente es-
tablecidos para la adopcin de acuerdos con las comunidades para la disposicin
de las tierras.
Demostrar que se respeten los derechos territoriales y que se garantice la aplica-

cin de criterios sociales y culturales para las acciones de prevencin y mitigacin
de impactos ambientales y sociales.
Verificar que se definan criterios sociales y econmicos adecuados para las accio-
nes de compensacin e indemnizacin por daos a los bienes y a la propiedad
territorial de las comunidades.
Corroborar el cumplimiento de la normatividad existente sobre proteccin de los

derechos comunales, durante la ejecucin de proyectos en reas de comunidades.
6.2. Etapas de rehabilitacin y mejoramiento

de vas
Durante el proceso de rehabilitacin y mejoramiento de vas se deben desarrollar acti-

vidades similares a las previstas para la etapa de construccin, aunque con una intensi-
dad e impacto menor. Por lo tanto, se sugiere que se adecuen las tareas de supervisin
social diseadas para dicha etapa, con la finalidad de que sean aplicadas durante los
trabajos de rehabilitacin y mejoramiento.
Con particular inters deber procederse a garantizar los mecanismos de consulta

y participacin ciudadana, y el respeto por las normas ambientales y los derechos
bsicos de la poblacin a estar debidamente informada acerca del desarrollo de los
trabajos de rehabilitacin y mejoramiento, as como los relativos a la proteccin de
los derechos de propiedad, particularmente tratndose de poblacin de comunidades
campesinas o nativas.
6.3. Etapa de mantenimiento de obras
Las labores de mantenimiento de caminos necesarias para la conservacin de las vas

en buen estado, posibilitan una oportunidad muy valiosa para el desarrollo de sistemas
sociales de contratacin de mano de obra local. El propio Subsector Transportes ha
diseado un sistema tercerizado para dinamizar la participacin del sector privado,
incorporando dentro de esta modalidad la contratacin de microempresas rurales y la
participacin comunitaria, particularmente para el desarrollo de las tareas de mante-
nimiento rutinario.
56
Desde esta perspectiva, las tareas sociales de supervisin en el proceso de man-
tenimiento de caminos podrn centrarse en evaluar el nivel de eficiencia de las
microempresas o empresas comunales de mantenimiento de caminos, tanto en los
aspectos propiamente tcnicos de las labores asignadas (limpieza del derecho de
va, bermas y calzada; bacheo en carreteras; limpieza de obras de drenaje; limpieza
de cursos de agua; conservacin rutinaria de puentes; despeje de vegetacin, etc.)
como en los procesos de gestin social y de cumplimiento de los enfoques centrales
desarrollados por PROVIAS RURAL para las microempresas de mantenimiento vial
rutinario (control social, participacin social, oportunidad de trabajo y enfoque de
gnero).
En cuanto al control social, la supervisin deber centrarse en identificar si las co-

munidades intervienen en las diferentes fases de formacin de las microempresas;
si existe un adecuado proceso de comunicacin y de seleccin de socios, y si la
comunidad participa de alguna forma en los mecanismos para evaluar el desem-
peo tcnico de las microempresas.
Respecto a la participacin social, se deber certificar si se cumple con atender

las diferentes opciones de trabajo de los diversos grupos de familias que forman
parte de la estructura de la comunidad, evaluando si los principios de equidad y
participacin plena estn en la base de la gestin de las microempresas.

Sobre las oportunidades de trabajo, la supervisin permitir evaluar si se estable-
cen sistemas de rotacin de los grupos de trabajo y si se abren las opciones de ge-
neracin de empleo al mayor nmero posible de miembros de las comunidades.
En relacin al enfoque de gnero, deber certificarse si los mecanismos de par-

ticipacin local permiten la activa presencia de las mujeres, garantizando a las
mismas, oportunidades de acceder a puestos de trabajo.
57
7. Etapa de Abandono de Obras
La etapa de abandono de obras est claramente normada en el desarrollo de los

Estudios de Impacto Ambiental y constituye un momento crtico en lo que se refiere
a la restauracin de las reas afectadas por el proceso de desarrollo de la infraes-
tructura vial y en lo relativo a la aplicacin de las medidas de acondicionamiento
necesarias.
Por lo general, tales medidas estn orientadas hacia la restauracin fsica de las reas
utilizadas para el establecimiento de campamentos, patios de mquinas, plantas de
procesamiento de materiales y para el cierre adecuado y definitivo de canteras, de-
psitos de material excedente, etc., de acuerdo a las disposiciones establecidas como
parte de esta etapa en los EIA y en particular en el diseo e implementacin del Plan
de Evaluacin de Pasivos Ambientales.

Si bien muchas de las medidas a adoptarse durante el proceso de abandono de obras y
de restauracin de reas tienen un claro impacto social, por lo general no se incorpo-
ran, en la aplicacin de las mismas, criterios de restauracin social. En ese sentido,
debern supervisarse los siguientes aspectos:
Verificar que no queden sin resolver las quejas o reclamos de la poblacin res-
pecto a daos ambientales generados durante el desarrollo de las obras y que no
hayan sido mitigados o reparados de manera adecuada.
Asegurar que se proceda a desarrollar de manera apropiada las labores de com-

pensacin y resarcimiento por daos a la propiedad o bienes de naturaleza privada
o comunal, verificando que se cancelen debidamente y que no existan reclamos
pendientes.
Cerciorarse de que el personal de las empresas contratistas no dejen obligaciones

o deudas pendientes de cancelacin con la poblacin local por diversos servicios
prestados.
Verificar que se adopten mecanismos adecuados de informacin y comunicacin

con la poblacin local, a fin de que esta pueda participar, en forma organizada y
a travs de sus propias autoridades, en las tareas de supervisin y vigilancia del
cumplimiento del plan de abandono de obras, sobre todo en aquellas reas que
involucren espacios de valor o significacin local.
Constatar que el plan de abandono cumpla con los requisitos desde el punto de
vista ambiental y de los derechos de los propietarios de las tierras, asegurando 59
la restitucin apropiada de la vegetacin, paisaje, suelo y otros elementos del
entorno.
Confirmar que se cumpla adecuadamente con la implementacin del Plan de Eva-

luacin de Pasivos Ambientales, particularmente de los pasivos ubicados en el
derecho de va, tierras comunales o de propiedad privada o zonas de ecosistemas
sensibles, fuentes de agua, caminos vecinales, vas de acceso de uso local, entre
otros.
60
8. Etapa de Operacin de la Va
Culminada la etapa de cierre de operaciones y de abandono del rea, y habindose

cumplido con las exigencias planteadas para tal efecto en el EIA, se procede a la pues-
ta en operacin de la va. En particular, deber seguirse de manera rigurosa lo que
podra denominarse monitoreo postcierre de la obra, en el que no deben estar ausentes
criterios e indicadores sociales relativos a la calidad de la obra, al cumplimiento de los
planes socio-ambientales y a la certificacin social de la misma.
Desde esta perspectiva es importante:
Verificar la conformidad de la obra por parte de la poblacin, midiendo de ser

posible su nivel de satisfaccin y las expectativas futuras vinculadas a la calidad
de vida y a los beneficios econmicos o sociales esperados de la construccin de

la va.
Certificar que la conformidad de la obra se extienda a la inexistencia de pasivos

socio-ambientales que comprometan la tranquilidad y seguridad de la poblacin.
Supervisar que los sistemas de sealizacin sirvan a efectos de brindar elementos

de prevencin a la poblacin para evitar accidentes.
Evaluar si los planes de informacin y comunicacin local fueron eficientes, a

efectos de lograr la incorporacin de las preocupaciones de la poblacin en el di-
seo y desarrollo de la va y si el nivel de participacin local fue adecuado y sirvi
para prevenir y/o manejar conflictos de naturaleza social.
Identificar los elementos positivos y negativos del desempeo de la empresa con-

cesionaria y del personal a cargo de la obra, en materia de relacin y vinculacin
con la poblacin de las comunidades y centros poblados afectados por el desarro-
llo del proyecto.
Verificar si los sistemas de capacitacin y educacin a la poblacin en temas am-

bientales y de vialidad fueron eficientes y adecuados a las caractersticas sociales
y culturales de los grupos humanos involucrados en el desarrollo del proyecto.
Constatar si los mecanismos de control diseados para la proteccin del derecho

de va han sido respetados, particularmente en lo relativo a la no existencia
de nuevos asentamientos en dicha rea, sobre todo cuando esta se encuentra
en tierras de propiedad comunal, zonas arqueolgicas y reas Naturales
Protegidas. 61
Certificar si los compromisos adoptados para el desarrollo de los programas del
Plan de Compensacin y Reasentamiento Involuntario han funcionado adecuada-
mente, en particular los relativos al Programa de Asistencia Tcnica y al Programa
de Apoyo para la Generacin de Ingresos, los cuales con seguridad van a requerir
de un plazo de maduracin ms largo que el proyectado para el desarrollo de la
va.
62
Anexos
63
ANEXO 1
LISTA DE VERIFICACIN SOCIAL

Pgina 1 de 11
Fecha: _______________________________ Poblacin:

_______________________________
Realizado por: ________________________
Accin
N Pregunta S NO Correctiva
Requerida
I. MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL
1.1. Estn los derechos sociales, econmicos y
culturales de la poblacin considerados en las
diferentes etapas de ejecucin de las obras?
1.2. En caso de que el proyecto vial incluya en

su desarrollo reas de ocupacin tradicional
de pueblos o comunidades indgenas, se ha
asegurado que las disposiciones del Convenio
N 169 sean tomadas en cuenta?
1.3. Estn las normas que protegen la salud de las

personas priorizadas en los espacios y etapas del
proyecto vial?
1.4. Es conocido el marco legal e institucional por los

actores de cada espacio social?
II. CONSULTA Y PARTICIPACIN CIUDADANA

2.1. Son las condiciones para el ejercicio de la
participacin ciudadana debidamente respetadas
por los responsables del proyecto?
2.2. Se da el proceso participativo de modo integral
e incluye los componentes de informacin,
educacin y organizacin?
2.3. Se cumplen los procedimientos para la consulta

teniendo en cuenta el tipo de proyecto, las
caractersticas especficas de los espacios sociales,
las etapas tcnicas y los perfiles de los actores?
65
Accin
Requerida
2.4. Son los impactos a generarse en cada etapa del
proyecto presentados a la poblacin con la debida
anticipacin y en forma didctica y culturalmente
apropiada?
2.5. Estn los actores debidamente informados y

capacitados para extraer beneficios sociales y
econmicos del funcionamiento de la obra vial?
2.6. Consideran los mecanismos de consulta el

conocimiento previo de los cdigos culturales de
los pueblos indgenas?
III. ETAPA PREVIA AL DESARROLLO DE LAS OBRAS

Identificacin del espacio:
3.1. Supuso la eleccin del espacio el manejo de las
diferencias y particularidades de los diferentes

actores sociales?
3.2. Tuvo la poblacin algn nivel de participacin

en el proceso de eleccin del espacio para el
desarrollo vial?
3.3. Se integr la identificacin del espacio a las

polticas pblicas, dentro de una visin general
de ordenamiento territorial, ligada a los planes de
desarrollo?
3.4. Consider la eleccin del espacio los beneficios

y la importancia del proyecto para la economa
local, distrital, o regional y su articulacin a
corredores econmicos de desarrollo?
Estudios definitivos de ingeniera
3.5 Se dise y desarroll un plan idneo de
informacin y comunicacin para la poblacin,
antes del inicio de los estudios?
3.6 Se obtuvo el consentimiento y aprobacin local

para el desarrollo de los estudios?
3.7 Se procedi a identificar apropiadamente las

zonas cultural y ambientalmente sensibles?
66
Accin
Requerida
3.8. Se efectu un registro adecuado de propiedades
y se elaboraron debidamente los expedientes
tcnicos de los predios a ser afectados?
3.9. Se lograron acuerdos previos con la poblacin

sobre la base de mecanismos idneos para
asegurar el respeto a sus derechos y propiedades
durante el desarrollo de los estudios?
3.10. En caso de comunidades campesinas y nativas,

se adoptaron los acuerdos para la realizacin
de los estudios sobre la base de la normatividad
vigente referida a dichas entidades?
Estudios Definitivos del EIA
3.11. Se elabor el Estudio de Impacto Ambiental
de manera participativa y a travs de consultas

pblicas culturalmente adecuadas, incluyendo
su difusin a la poblacin antes del inicio de las
obras?
3.12. Se brind a la poblacin, informacin precisa

y oportuna de las implicancias ambientales y
sociales negativas, as como de los beneficios
derivados del proyecto?
Sobre el rea de Influencia del Proyecto
3.13. Se elabor el diagnstico socioeconmico
y cultural caracterizando adecuadamente los
espacios sociales de actuacin y analizando la
dinmica de las relaciones sociales y econmicas
que se dan en su interior?
3.14. Se diferenciaron los impactos ambientales y

sociales de acuerdo a la heterogeneidad de los
espacios sociales de actuacin involucrados?
3.15. Se realiz una caracterizacin especial de las

condiciones socioeconmicas y culturales de las
comunidades andinas y amaznicas, en aquellos
espacios donde estn presentes?
3.16. Se identificaron reas Naturales Protegidas,

zonas arqueolgicas y espacios vulnerables desde
el punto de vista ambiental y cultural?
67
Accin
Requerida
3.17. Se determin si las reas comprometidas para el
desarrollo del proyecto requieren de procesos de
reasentamiento poblacional?
3.18. Se consideraron, de acuerdo a los procedimientos

legales vigentes, reas propicias para la ubicacin
de campamentos, canteras, lugares de depsito
de material excedente y utilizacin de cuerpos de
agua?
IV. DESCRIPCIN DEL MEDIO AMBIENTE

Medio Fsico
4.1. Se determin si las reas de erosin, drenaje e
inestabilidad de suelos afectan directamente a las
poblaciones involucradas?
4.2. Se registraron los usos productivos, sociales

y culturales del agua para tratar de evitar en lo
posible el deterioro de los usos actuales?
4.3. Se cuantificaron las reas de suelos productivos

afectados, para compensar a los perjudicados?
Medio Biolgico
4.4. Se registr el tipo de vegetacin y de fauna, y los
usos actuales en las reas afectadas?
Medio Cultural
4.5. Se desarrollaron en el anlisis del diagnstico,
ejes claves de caracterizacin econmica, tales
como: actividades productivas, economas de
subsistencia, articulacin con el mercado, niveles
tecnolgicos, etc.?
4.6. Se desarrollaron en el anlisis del diagnstico,
ejes claves de caracterizacin sociocultural, tales
como: poblacin por sexo, necesidades bsicas,
idioma materno, grupo tnico, analfabetismo,
niveles de ingreso, etc.?
4.7. Contiene la Lnea de Base Social, indicadores de
evaluacin de impactos econmicos, sociales y
culturales?
68
Accin
Requerida
4.8. Se determin el grado de exclusin institucional
de la zona de influencia del proyecto?
4.9. Se cuenta con un mapeo de organizaciones
sociales?
4.10. Se identificaron los beneficios econmicos y
sociales derivados de la implementacin del
proyecto vial?
4.11. Se consider en la Lnea de Base Social, la

calidad actual de la salud humana y la calidad de
agua en el rea de influencia del proyecto?
4.12. Se determinaron las fuentes de agua que

proveen productos ictiolgicos y otros
beneficios susceptibles de verse afectados por la
implementacin del proyecto?

V. PLAN DE MANEJO SOCIO-AMBIENTAL
Programa Correctivo/Preventivo
5.1. Se consideran adecuadas socialmente las medidas
para atenuar los impactos del movimiento de
tierras, excavaciones y voladuras?
5.2. Cuenta la ubicacin de plantas de materiales, uso

de canteras, depsitos de materiales excedentes
y utilizacin de cuerpos de agua con medidas
que consideren una afectacin mnima a la
poblacin?
5.3. Se cuenta con medidas para la restauracin

de zonas afectadas por la implementacin del
proyecto vial?
5.4. Se tienen programadas medidas de control de

emisiones atmosfricas?
5.5. Se han establecido acciones de manejo de

desechos slidos, domsticos e industriales?
5.6. Se cuenta con estrategias adecuadas de

compensacin social para la poblacin afectada?
69
Accin
Requerida
5.7. Se han establecido medidas para garantizar
el comportamiento adecuado del personal del
proyecto con relacin a la poblacin local?
Programa de Consulta y Participacin Ciudadana

5.8. Se ha establecido el Programa integrando las
exigencias particulares de los espacios y los
requerimientos normativos de la Ley General del
Ambiente y de la R.D. N 006-2004-MTC-16?
5.9. Muestra el Programa capacidad de adaptacin y

flexibilidad para recoger y admitir en su diseo las
expectativas especficas de los actores y espacios
sociales de actuacin?
5.10. Integra el Programa intereses empresariales,

responsabilidad social, cumplimiento de normas
y necesidades de desarrollo humano?
5.11. Gira el Programa en torno a los EIA y su oportuna

socializacin de los actores trasladando a los
mismos, capacidades, herramientas y habilidades
para entender los procesos tcnicos y generar
opinin?
5.12. Utiliza el Programa una metodologa que integra

investigacin, anlisis participativo de problemas
e identificacin conjunta de soluciones?
5.13. Privilegia el Programa el dilogo como principal

instrumento participativo de consulta?
5.14. Incluye el Programa como sus interlocutores
a las diversas organizaciones que elige la
poblacin, tales como: comits de gestin de
obras, asambleas comunales, juntas de vecinos,
mesas de concertacin, etc.?
5.15. Se han seleccionado las tcnicas de trabajo para

la comunicacin y participacin en funcin de los
espacios y los actores, asegurando la participacin
de grupos especiales, como mujeres y jvenes?
70
Accin
Requerida
5.16. Se asume en la consulta con comunidades
campesinas y nativas consideraciones especiales,
incluyendo el uso de idiomas locales e integrando
sus percepciones y valores sobre el desarrollo del
proyecto?
5.17. Se construye la agenda de los programas de

consulta y participacin con el aporte de las
instituciones y organizaciones locales, desde los
espacios sociales respectivos?
5.18. Se asume un tono eminentemente pedaggico

en el manejo de impactos y se presta especial
atencin a los impactos subjetivos importantes
en poblaciones indgenas cuyas mentalidades
se ubican en la disyuntiva entre la tradicin y la
modernidad?

5.19 Se utilizan facilitadores hbiles para crear
atmsferas de confianza que aseguren la expresin
de todos los actores, en particular en contextos
multiculturales?
5.20. Se garantizan las oportunidades ms propicias

para el dilogo y se adecan las acciones del
Programa a las costumbres y calendarios locales?
Programa de Monitoreo
5.21. Garantiza el Programa de Monitoreo en las
etapas de obras, abandono y operacin, el
seguimiento de las medidas y acciones sociales
y ambientales establecidas en el Plan de Manejo
Socio-Ambiental?
5.22. Establece el Programa de Monitoreo de modo

adecuado las metas de indicadores y actividades
del Plan de Manejo Socio- Ambiental y del
PACRI?
5.23. Contiene el Programa de Monitoreo en su diseo

el seguimiento de las acciones del PACRI?
71
Accin
Requerida
VI. PLAN DE COMPENSACIN Y REASENTAMIENTO
INVOLUNTARIO (PACRI)
6.1. Se constituy un equipo tcnico multidisciplinario

responsable del diseo y aplicacin del PACRI?
6.2. Se desarrollaron estudios a profundidad para

evaluar alternativas con el objetivo de evitar o
mitigar los desplazamientos de poblacin?
6.3. Se procedi a efectuar una Identificacin

participativa de personas, comunidades y predios
susceptibles de verse afectados?
6.4. Existen registros del desarrollo de un proceso de

consulta amplio, participativo y culturalmente
apropiado para la formulacin y aplicacin del
PACRI?
6.5. Fueron adoptados procedimientos legales

adecuados para la toma de acuerdos en lo relativo
a la reubicacin de la poblacin afectada?
6.6. En el caso de comunidades campesinas o nativas,

fueron adoptados acuerdos en armona con las
exigencias legales relativas a la disposicin de
tierras comunales?
6.7. Fue establecido el proceso de valorizacin

de predios conforme a ley, de acuerdo a un
justiprecio y con participacin local?
6.8. En caso de expropiacin y afectacin de tierras

comunales, se definieron los mecanismos de
compensacin va procesos participativos y sobre
una base de adecuacin cultural?
6.9. Se incorporaron en el proceso de reasentamiento,

los principios rectores del PACRI, en particular el
de equidad y el de compensacin diferenciada?
6.10. Se desarrollaron mecanismos de coordinacin

institucional para asegurar una aplicacin
eficiente del PACRI?
72
Accin
Requerida
6.11. Se aplicaron mecanismos idneos de asistencia
tcnica como parte del proceso de compensacin
social?
6.12. Se garantiz la existencia de recursos financieros

para el desarrollo de los programas de asistencia
del PACRI?
VII. ETAPA DE DESARROLLO DE OBRAS

Proceso de construccin: fase de inicio de obras
7.1. Se obtuvo la certificacin ambiental exigida para
el inicio de obras?
7.2. Se realizaron tareas de coordinacin institucional
e informacin ciudadana, en funcin a los
espacios sociales en donde se va a intervenir?

7.3. Se obtuvieron las autorizaciones y permisos
respectivos para la disposicin de las tierras
de terceros, instalacin de campamentos,
construccin de caminos de acceso, etc.?

se obtuvo la autorizacin expresa en asamblea
comunal y se suscribi el acuerdo conforme a ley
para la disposicin de las tierras comunales?
7.5. Se efectu el establecimiento de campamentos

y otras instalaciones sin que se vean afectadas
reas vulnerables y zonas arqueolgicas o
de importancia cultural y econmica para la
poblacin?
7.6. Se procedi a realizar la compensacin adecuada

a los propietarios de las tierras afectadas por el
uso temporal de las mismas?
7.7. Se elabor un cdigo de conducta y de

comportamiento para los trabajadores de las
empresas, en su relacin con la poblacin local?
7.8. Se desarrollaron procesos participativos para la

prevencin, manejo y resolucin de conflictos
sociales?
73
Accin
Requerida
7.9. Se efectuaron los mecanismos de empleo y
contratacin de mano de obra local sobre la base
de la participacin y consulta, y conforme a lo
establecido en la ley?
7.10. Se verific la existencia de un sistema de

informacin y capacitacin a la poblacin,
particularmente de comunidades, acerca de los
cdigos de sealizacin vial?
Proceso de construccin: fase de desarrollo de obras diversas
7.11. Se procedi a implementar un proceso de
consulta local para la seleccin de canteras,
ubicacin de plantas procesadoras y lugares para
disposicin de material excedente?
7.12. Fueron obtenidos los permisos y autorizaciones

para la ubicacin y uso de canteras?

7.13. Se determinaron debidamente los impactos
previsibles a la propiedad y al medio ambiente
y se identificaron las medidas de mitigacin y
compensacin de daos?

se obtuvieron los permisos y autorizaciones con
el respaldo activo de la asamblea comunal y el
registro en los libros de actas?
7.15. Se aplicaron medidas de informacin y

comunicacin con la poblacin local para la
adopcin de acuerdos sobre el establecimiento
de medidas de seguridad para el desarrollo de las
obras?
7.16. Se identificaron las canteras y se ubicaron las

plantas de procesamiento y reas de disposicin
de material excedente lejos de los centros
poblados, sin afectar cuerpos de agua o reas de
uso productivo?
7.17. Cumple el Plan de Abandono de Obras con

los requisitos exigibles desde el punto de vista
ambiental y social para garantizar los derechos
de los propietarios de las tierras a la restauracin
de las reas afectadas?
74
Accin
Requerida
7.18. Existen mecanismos y procedimientos para la
solucin de quejas locales y procesamiento de
conflictos?
Proceso de construccin en reas Naturales Protegidas,

reas arqueolgicas y tierras comunales
7.19. Se procedi a identificar debidamente la
existencia de reas Naturales Protegidas en el
rea seleccionada para el desarrollo de los tramos
viales?
7.20. Se realizaron las coordinaciones necesarias

con el INRENA, para definir la compatibilidad
del proyecto vial con la Ley de reas Naturales
Protegidas?
7.21. Existe la autorizacin del INRENA para el

desarrollo del proyecto vial y fueron incluidas sus
observaciones en los trminos de referencia del
EIA?
7.22. Fueron puestos en marcha procedimientos de

consulta pblica involucrando a la poblacin
afectada al interior del ANP o en su entorno, en
relacin al desarrollo del proyecto?
7.23. Se procedi a una identificacin adecuada

de sitios arqueolgicos con participacin de la
poblacin local?
7.24. Se obtuvo el Certificado de Inexistencia de Restos

Arqueolgicos expedido por el Instituto Nacional
de Cultura?
7.25. Se incorpor a personal especializado, como parte

del equipo tcnico, para evaluar, en coordinacin
con los profesionales del INC, la ejecucin de los
trabajos en las reas arqueolgicas?
7.26. Existen mecanismos de participacin local en

aspectos relativos a la recepcin de informacin
y al desarrollo de acciones de capacitacin para
la proteccin de las reas arqueolgicas?
75
Accin
Requerida
7.27. Fueron realizados diagnsticos socio-
culturales satisfactorios sobre la identificacin y
caracterizacin de las comunidades campesinas
o nativas, pasibles de verse afectadas por el
desarrollo del proyecto?
7.28. Se incluyeron mecanismos adecuados a las

caractersticas culturales y lingsticas de la
poblacin, en el desarrollo del proceso de consulta
con comunidades campesinas o nativas?
7.29. Se obtuvieron las autorizaciones respectivas de las
instancias apropiadas de los rganos de gobierno
comunal, para la ejecucin de actividades en sus
territorios?
7.30. Se cumpli la normatividad existente de
proteccin de los derechos culturales y territoriales
de las comunidades, durante el proceso de

desarrollo del proyecto vial?
VIII. ETAPAS DE REHABILITACIN Y MEJORAMIENTO DE VAS

8.1. Durante estas etapas se proceder, en lo que sea
pertinente, conforme a los criterios definidos para
la fase de desarrollo de obras diversas.
IX. ETAPA DE MANTENIMIENTO DE OBRAS

9.1. Se promovi la participacin local en el proceso
de formacin de las microempresas, para los
trabajos de mantenimiento rutinario de las vas?
9.2. Se aplicaron criterios de equidad y participacin
en la conformacin de las microempresas y en la
gestin de las mismas?
9.3. Se observaron los principios del enfoque de gnero
y de oportunidad de trabajo en la constitucin
y funcionamiento de las microempresas de
mantenimiento vial?
9.4. Se procedi a verificar el nivel de cumplimiento
de las metas de las microempresas en el proceso
de mantenimiento vial?
76
Accin
Requerida
X. ETAPA DE ABANDONO DE OBRAS
10.1. Se aplic debidamente el Plan de Evaluacin
de Pasivos Ambientales, en coordinacin con
los responsables de los aspectos ambientales del
proyecto?
10.2. Se verific la inexistencia de pasivos sociales

al momento de la culminacin de las obras,
particularmente de compromisos pendientes de
las empresas o de su personal con la poblacin
local?
10.3. Se establecieron procedimientos adecuados de

compensacin social y de cancelacin de los
pagos pendientes por indemnizaciones?
10.4. Tuvo el Programa de Consulta y Participacin

Ciudadana un proceso de adecuacin cultural
cuando se desarroll en comunidades campesinas
y nativas?
10.5. Se realiz el Plan de Abandono en estricto

cumplimiento con los requisitos ambientales y
sociales, particularmente los relativos al respeto
de los derechos de propiedad territorial de
comunidades y personas?
XI. ETAPA DE OPERACIN DE LA VA

11.1. Se logr obtener la certificacin social de la
obra, en relacin al desempeo de las empresas
consultoras y constructoras?
11.2. Se considera adecuado el sistema de sealizacin

vial a efectos de brindar a la poblacin elementos
de prevencin de accidentes?
11.3. Fueron establecidos planes de informacin

y comunicacin, eficientes y adecuados a la
realidad sociocultural de la poblacin?
11.4. Se observa un buen nivel de satisfaccin y

conformidad local con el desarrollo de la va,
particularmente en lo relativo a los beneficios
sociales y econmicos de la misma?
77
Accin
Requerida
11.5. Se dio cumplimiento cabal a los compromisos
de compensacin derivados del PACRI sin que
quedaran pendientes de solucin demandas o
reclamos efectuados por la poblacin local?
11.6. Fue cumplida la prestacin de asesora tcnica

a las personas y/o comunidades afectadas por
el reasentamiento involuntario, de acuerdo a lo
programado y a satisfaccin de los usuarios?
11.7. Fueron desarrollados de forma eficiente los

sistemas de educacin y capacitacin a la
poblacin, en temas de proteccin ambiental
y vialidad y establecidos de acuerdo a las
caractersticas sociales y culturales existentes en
los mbitos de intervencin del proyecto?
COMENTARIOS/PREOCUPACIONES ADICIONALES
78
ANEXO 2
marco legal e institucional
Marco Legal
a. Normatividad general
Constitucin Poltica del Per: En diferentes artculos de este instrumento se
reconoce a la poblacin el derecho a participar en la vida econmica, poltica
y social del pas, al mismo tiempo que se exige el respecto a la diversidad y
diferencias culturales existentes. En el Artculo 2, inciso 22 de la Constitucin,
se establece que toda persona tiene derecho a la paz, la tranquilidad, al dis-
frute del tiempo libre y al descanso, as como gozar de un ambiente equilibra-
do y adecuado de desarrollo de su vida. Este concepto genera una serie de
principios y derechos que tienen como fin supremo la dignidad de la persona

humana y el respeto de todos sus mbitos subjetivos y objetivos.
En los Artculos 66 a 69 se establece que los recursos naturales renovables
y no renovables son patrimonio de la Nacin, promoviendo el Estado el uso
sostenible de los mismos. Asimismo, se preserva la diversidad biolgica y las
reas Naturales Protegidas. En el artculo 70 se establece que el derecho de
propiedad es inviolable, se ejerce en armona con el bien comn y dentro de
los lmites de la ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusiva-
mente, por causa de seguridad nacional o necesidad pblica, declarada por
ley, y previo pago en efectivo de indemnizacin justipreciada que incluya
compensacin por el eventual perjuicio.
Ley General del Ambiente (Ley N 28611): Es el marco rector que contiene
principios y derechos que garantizan la conservacin de la diversidad biol-
gica y su utilizacin adecuada para un desarrollo sostenible del pas. En su
articulado se estructuran lineamientos para todos y cada uno de los aspectos
claves de los procesos involucrados en la gestacin, diseo, obra, abandono y
operacin de los proyectos viales, vinculando orgnicamente la participacin
ciudadana y los aspectos socioculturales a los procesos mencionados.
Norma los derechos de acceso a la informacin y la vinculacin de las obras
viales a una visin de desarrollo del pas y a otras polticas pblicas. Asimismo,
formula los lineamientos para planificar y ordenar el territorio nacional en el
marco del proceso de descentralizacin.
Ley Orgnica de Aprovechamiento de los Recursos Naturales (Ley N 26821):
Promueve y regula el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
renovables y no renovables y establece que los ciudadanos tienen el derecho
a participar en la definicin de polticas vinculadas a la conservacin y uso 79
sostenible de los recursos naturales, reconocindosele tambin el derecho de
promover iniciativas de naturaleza individual o colectiva, ante las autoridades
respectivas.
Decreto Legislativo N 1013: Ley de creacin, organizacin y funciones del
Ministerio del Ambiente.
Cdigo Penal (Decreto Legislativo N 635): Considera al ambiente como un
bien jurdico de carcter socioeconmico necesario para el desarrollo de la
persona. En su Ttulo XIII Delitos contra la Ecologa, norma la necesidad de
proteccin del ambiente, estableciendo sanciones para quien contamina por
encima de los lmites permisibles, causando dao a las personas y al ambiente.
Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada (Decreto Legislativo
N 757): Armoniza las inversiones privadas, el desarrollo socioeconmico, la
conservacin del medio ambiente y el uso sostenible de los recursos naturales.
Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental para Obras y Actividades (Ley
N 26786): El Ministerio del Ambiente tomar conocimiento y ejercer coordi-
nacin sobre las actividades ambientales afectadas por obras viales o de otra
naturaleza.
Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental (Ley N27446):
Establece un sistema nico y coordinado para identificar, prevenir, supervisar,

controlar y corregir de manera anticipada los impactos ambientales negativos
derivados de los proyectos de inversin.
Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley N 27783): En relacin con el conte-
nido del EIA, la ley establece que dicho instrumento deber contener, adems
de la caracterizacin de los impactos, la estrategia de manejo ambiental, el plan
de participacin ciudadana y los planes de seguimiento, vigilancia y control.
Ley Orgnica de Municipalidades (Ley N 27972): Los gobiernos locales son
entidades bsicas de la organizacin del Estado y canales inmediatos de parti-
cipacin vecinal. Son elementos esenciales del gobierno local: el territorio, la
poblacin y la organizacin.
Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos (Ley N 26300):
Entre otros derechos consagra la iniciativa en la formulacin de leyes y dispo-
sitivos municipales y regionales. La revocatoria de autoridades y la demanda
de rendicin de cuentas estn entre sus principales atribuciones.
Ley General de Expropiacin (Ley N 27117): Describe la expropiacin como
la transferencia forzosa del derecho de propiedad privada a favor del Estado,
pudiendo efectuarse nicamente por ley expresa del Congreso a iniciativa del
Poder Ejecutivo, Gobiernos Regionales o Locales, previo pago en efectivo de
la indemnizacin justipreciada, incluyendo la debida compensacin. En el
artculo 9 se establece la posibilidad del trato directo y los mecanismos para
tomar los acuerdos conforme a ley.
Ley General de Residuos Slidos (Ley N 27314, modificada por el Decreto
Legislativo N 1065): Establece derechos, obligaciones, atribuciones y respon-
80
sabilidades de la sociedad para garantizar una gestin sanitaria y ambiental-
mente adecuada del manejo de residuos slidos a fin de prevenir riesgos am-
bientales y proteger la salud de la poblacin.
Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N 27308, derogada por Decreto Legis-
lativo N 1090): Norma y promueve el uso sostenible y la conservacin de los
recursos forestales y de fauna silvestre, estableciendo rgimen de uso, transfor-
macin y comercializacin de los productos derivados de estos.
Establece normas sobre ordenamiento territorial, manejo, aprovechamiento y
proteccin de los recursos forestales y de fauna silvestre, e incorpora la parti-
cipacin del sector privado y de las comunidades locales en la proteccin y
aprovechamiento de los recursos materia de la Ley.
Ley de reas Naturales Protegidas (Ley N 26834): Norma los aspectos relacio-
nados con la gestin de las reas Naturales Protegidas y su conservacin de
conformidad con el artculo 68 de la Constitucin Poltica del Per.
Las reas Naturales Protegidas tienen entre sus objetivos, conservar la diversi-
dad biolgica y valores asociados de inters cultural.
Reglamento de la Ley de reas Naturales Protegidas (D.S. N 038-2001-AG):
Los artculos 15 al 22 legislan acerca de los Comits de Gestin de las ANP,

entre cuyos miembros deben encontrarse de manera especial representantes
de comunidades campesinas o nativas que desarrollan sus actividades en el
mbito de dichas reas. El Artculo 174 establece las condiciones para la cons-
truccin y habilitacin de infraestructura al interior de un rea Natural Prote-
gida. Para el otorgamiento de la autorizacin respectiva se debe cumplir con
lo establecido por el Artculo 93 del Reglamento, en cuanto sea aplicable. En
todo caso se requiere previamente la opinin favorable del MINAM.
Ley General de Amparo al Patrimonio Cultural de la Nacin (Ley N 28296) y
sus modificatorias (Ley N 24193, Ley N 25644 y D.S. N 050-94-ED): Reco-
noce como bien cultural los Sitios Arqueolgicos, estableciendo la obligacin
de su conservacin en tanto patrimonio cultural de la Nacin, y autoriza al
Instituto Nacional de Cultura a otorgar el Certificado de Inexistencia de Restos
Arqueolgicos.
b. Normatividad sobre Pueblos Indgenas, Comunidades Campesinas y Nativas
Convenio N 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes: A

travs de este Convenio se insta a los gobiernos a asumir, con la participacin de
los pueblos interesados, la responsabilidad de realizar acciones para proteger sus
derechos, y establece el derecho de dichos pueblos a participar en la formulacin
y ejecucin de programas de desarrollo susceptibles de afectarles directamente.
Asimismo, obliga a los gobiernos a respetar la particular relacin que para la cul-
tura y valores de dichos pueblos reviste su relacin con la tierra, incluyndose la
recomendacin de no propiciar su traslado de las tierras que ocupan.
Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Sel-
va y Ceja de Selva (D.L. N 22175): Reconoce la existencia legal de las co- 81
munidades nativas y la autonoma administrativa y territorial de las mismas,
estableciendo los mecanismos pertinentes para otorgarles sus ttulos de pro-
piedad.
Ley de Comunidades Campesinas (Ley N 24656): Define el concepto y al-
cances de la propiedad comunal y las formas de organizacin interna. En el
Ttulo V, artculos 7 al 10 se refiere expresamente a la definicin de la tierra
comunal, a los procedimientos de cesin de dichas tierras y a la adjudicacin
de tierras colindantes a sus territorios.
Ley de Deslinde y Titulacin del Territorio de las Comunidades Campesinas (Ley
N 24657): En su artculo 2 describe en extenso las tierras que forman parte
del territorio comunal y en los siguientes artculos se legisla sobre los procedi-
mientos para la resolucin de conflictos de linderos y otros.
Ley de Inversin Privada en el Desarrollo de las Actividades Econmicas en
las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas
(Ley N 26505): En el artculo 11 se explicitan, en particular, los requisitos
para realizar actos de disposicin de tierras comunales de sierra y selva.
Ley de Titulacin de las Tierras de las Comunidades Campesinas de la Costa (Ley
N 26845): En su artculo 1 y siguientes garantiza los derechos territoriales de
las comunidades campesinas de la costa y establece su derecho a determinar

el rgimen de propiedad de las tierras que ocupan, estableciendo igualmente
los procedimientos para la adjudicacin de las mismas.
c. Normatividad especfica para la proteccin de las personas
Reglamento de los Estndares Nacionales de Calidad Ambiental del Aire

(D.S. N 74-2001-PCM): Norma los estndares nacionales permisibles de la
calidad del aire compatible con la salud humana.
Reglamento de Estndares Nacionales de Calidad Ambiental para Ruido (D.S.
N 085-2003-PCM): Norma los rangos de decibeles permitidos y admitidos
por el odo humano sin afectar su salud mental y fsica.
Ley General de Salud (Ley N 26842): Seala que toda persona natural o ju-
rdica est impedida de efectuar descargas de desechos o sustancias conta-
minantes en el agua, el aire o el suelo, sin haber adoptado precauciones de
depuracin en la forma que sealan las normas sanitarias y de proteccin del
ambiente.
d. Instrumentos de gestin
Gua Metodolgica de los Procesos de Consulta y Participacin Ciudadana

en la Evaluacin Ambiental y Social en el Subsector Transportes MTC (Di-
ciembre, 2004): Es un documento terico y conceptual que explica la parti-
cipacin ciudadana y la evaluacin de impacto ambiental. Tambin explicita
las instancias de la participacin y la realizacin del proceso de consulta y
sugiere una amplia propuesta metodolgica.
82
Gua de Supervisin Ambiental de Carreteras MTC: Tiene como objetivo
incluir la dimensin ambiental en las actividades de supervisin de obras de
e. Polticas Operativas del BID:
Poltica Operativa del BID OP-710. Polticas sobre Reasentamientos Involun-

tarios: Su objetivo es evitar o minimizar los desplazamientos de poblacin
y establecer la necesidad de preparar un plan de reasentamiento cuando el
desplazamiento sea inevitable, a fin de indemnizar y rehabilitar a las personas
de manera equitativa y adecuada.
Poltica de Desarrollo de Pueblos Indgenas: El objetivo es potenciar la contri-
bucin del Banco al desarrollo de los pueblos indgenas mediante el apoyo a
los gobiernos de la regin y a los pueblos indgenas en el logro de los siguien-
tes objetivos: (a) Apoyar el desarrollo con identidad de los pueblos indgenas,
incluyendo su capacidad de autogestin; (b) salvaguardar a los pueblos indge-
nas y sus derechos de impactos adversos potenciales y de la exclusin en los
proyectos de desarrollo financiados por el Banco.
f. Polticas Operativas del Banco Mundial:

Poltica Operacional OP 4.12 del Banco Mundial. Reasentamiento Involunta-
rio. Entre sus objetivos se encuentran: el evaluar la naturaleza y magnitud del
probable desplazamiento de poblacin; estudiar todas las opciones viables de
diseo del proyecto a fin de evitar en lo posible o reducir al mnimo el despla-
zamiento; evaluar el marco jurdico referente al reasentamiento y las polticas
del gobierno y de los organismos de ejecucin para ese efecto.
Poltica Operacional OP 4.10 del Banco Mundial. Pueblos Indgenas. Contri-
buye al cumplimiento de la misin del Banco de reducir la pobreza y lograr
un desarrollo sostenible, asegurando que este se lleve a cabo con absoluto
respeto de la dignidad, derechos humanos, economas y culturas de los Pue-
blos Indgenas. En todos los proyectos propuestos para financiamiento que
afectan a pueblos indgenas, el Banco exige que el prestatario lleve a cabo un
proceso de consulta previa, libre e informada y solo otorga el financiamiento
cuando esta da lugar a un amplio apoyo por parte de la comunidad indgena
afectada.
83
Marco Institucional
Decreto Legislativo (D.L. N 1013, del 14 de mayo de 2008): Que aprueba la Ley
de Creacin, Organizacin y Funciones del Ministerio del Ambiente, cuyas com-
petencias estn relacionadas a la conservacin del ambiente.
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (Ley N 27791): El MTC forma parte

del Estado Peruano y est encargado de las competencias relacionadas con las
comunicaciones y el transporte.
Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones

(Ley N 27791) y su Reglamento (D.S. N 021-2007-MTC): Regulan el mbito,
estructura orgnica bsica, competencia y funciones del MTC, como organismo
rector del transporte y las comunicaciones.
Direccin General de Asuntos Socio-Ambientales (D.S. N 021-2007-MTC): Otor-

ga facultades especficas a la DGASA para velar por el cumplimiento de las normas
socioambientales, con el fin de asegurar la viabilidad socioambiental de los pro-
yectos de infraestructura y servicios de transporte.
PROVIAS DEPARTAMENTAL (R.M. N 527-2002-MTC/15.02): El Proyecto Espe-

cial de Infraestructura de Transporte Departamental asume las actividades de man-
tenimiento peridico y rutinario de las carreteras que se encuentran a cargo de la
Direccin General de Caminos.
Reglamento de Consulta y Participacin Ciudadana en el Proceso de Evaluacin

Ambiental y Social en el Subsector Transportes del MTC (R.D. MTC-006-2004-
MTC-16: Su objeto es normar la participacin de personas naturales, organizacio-
nes sociales, titulares de proyectos de infraestructura de transportes y autoridades
en el procedimiento por el cual el MTC, Subsector Transportes, desarrolla acti-
vidades de informacin y dilogo con la poblacin involucrada en proyectos de
construccin, mantenimiento y rehabilitacin, as como en el procedimiento de
Declaracin de Impacto Ambiental, Estudios de Impacto Ambiental Semidetalla-
do (EIAsd) y detallado (EIAd), con la finalidad de mejorar el proceso de toma de
decisiones en relacin a los proyectos.
Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica Ambiental y

Participacin Ciudadana en Asuntos Ambientales D.S. N 002-2009-MINAM: El
presente Reglamento tiene como objetivo, por un lado, establecer las disposicio-
nes sobre acceso a la informacin pblica con contenido ambiental y, por otro,
regular los mecanismos y procesos de participacin ciudadana en los temas de
contenidos ambientales.
Es importante destacar, asimismo, que entre sus artculos se contemplan aspectos

como los Mecanismos de Consulta (Art. 29), los Lineamientos de las Consultas
(Art. 30), as como las Disposiciones para la elaboracin y aprobacin de los
84 Estudios de Impacto Ambiental; entre otros, los mismos que debern ser tambin
contemplados en conjunto con lo dispuesto en la norma precedente (Reglamento
de Consulta y Participacin Ciudadana de la DGASA).
Directrices para la Elaboracin y Aplicacin de Planes de Compensacin y Rea-

sentamiento Involuntario para Proyectos de Infraestructura de Transporte (R.D. N
007-2004-MTC/16): Contiene las directrices para la elaboracin y aplicacin de
los Planes de Compensacin y Reasentamiento Involuntario (PACRI).
Reglamento de Organizacin y Funciones del INRENA (D.S. N 066-2002-AG):

Entre las funciones del INRENA est la caracterizacin, evaluacin y vigilancia
permanente de los recursos naturales renovables para su aprovechamiento sos-
tenible o proteccin, as como coordinar con los sectores pblico y privado la
utilizacin, aprovechamiento sostenible y proteccin de los recursos naturales
renovables. Igualmente se establece la necesidad de que emita opinin tcnica
previa de aquellos proyectos de inversin que consideren actividades que modifi-
can el estado natural de los recursos naturales (agua, suelo, flora y fauna).
Ley del Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos

y Afroperuanos INDEPA (Ley N 28495) y su Reglamento (D.S. N 065-2005-
PCM): Tiene a su cargo velar por el cumplimiento de la legislacin referida a las
poblaciones andinas, amaznicas y afroperuanas y asumir la coordinacin a nivel

nacional y regional de aquellos proyectos que se implementen en el mbito de
influencia de dichos pueblos.
85
NDICE DE SIGLAS
AIDA rea de Influencia Directa Ambiental
AIIA rea de Influencia Indirecta Ambiental
ANP rea Natural Protegida
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CIRA Certificado de Inexistencia de Restos Arqueolgicos
DIA Declaracin de Impacto Ambiental
EDAI Editorial de Amnista Internacional
EIAd Estudio de Impacto Ambiental Detallado

EIAsd Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado
INDEPA Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos,

Amaznicos y Afroperuanos
PACRI Plan de Compensacin y Reasentamiento Involuntario
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PROVIAS Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional
OIT Organizacin Internacional del Trabajo
87
Foto: Luis Barrios
Direccin General de Asuntos Socio- Ambientales
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA VIAL

PLAN DE MANEJO SOCIAL
IV
Instrumentos Metodolgicos para el Desarrollo de Estudios
Definitivos y Procesos de Participacin Ciudadana
Plan de Manejo Social en Proyectos de Infraestructura Vial. Instrumentos
Metodolgicos para el Desarrollo de Estudios Definitivos y Procesos de Participacin
Ciudadana
Este Plan fue elaborado, en mayo de 2006, por el consultor Carlos Mora Bernasconi, con la asistencia de
Alberto Villavicencio Rivera, en el marco del fortalecimiento de la gestin socio ambiental impulsada por
el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, y desarrollada bajo el Prstamo 1150-BIC Elaboracin
de Instrumentos para la Gestin Social de Proyectos Viales.
Contenido
Pgina
Presentacin ................................................................................................. 5

1. Marco Conceptual .................................................................................. 7
1.1. Enfoques rectores............................................................................. 7
1.1.1. El enfoque de derechos........................................................ 8
1.1.2. El enfoque de la gestin social............................................. 9
1.1.3. El enfoque de la descentralizacin....................................... 10
1.1.4. El enfoque de la Responsabilidad Social Empresarial (RSE).. 11
1.2. Actores sociales y roles.................................................................... 11
1.3. Espacios sociales de actuacin . ...................................................... 12
2. Marco Legal Aplicable ............................................................................ 13
3. Objetivos y Componentes del Plan ......................................................... 19
4. Desarrollo del Plan de Manejo Social en Proyectos de

Infraestructura Vial ................................................................................. 21
PLAN DE MANEJO SOCIAL / Proyecos de Infraestructura Vial

4.1. Jerarqua de objetivos....................................................................... 21
4.2. Descripcin de actividades del Plan................................................. 25
4.3. Marco Lgico................................................................................... 34
4.4. Monitoreo y evaluacin del Plan . ................................................... 35
5. Aplicacin del Plan ................................................................................. 37
Anexos ....................................................................................................... 39
ANEXO 1 Instrumentos metodolgicos para la elaboracin del

Plan de Manejo Social en Proyectos de Infraestructura Vial......... 41
NDICE DE SIGLAS ....................................................................................... 51
3
Presentacin
El presente documento constituye una aproximacin orientada a brindar los instru-

mentos metodolgicos para la formulacin y elaboracin de los Planes de Manejo
Social exigidos como parte de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) para las
diferentes etapas de desarrollo de los proyectos viales.
En la medida de que no existe una normatividad especfica que regule la formula-

cin de los planes de manejo, y en particular los de naturaleza social, como ins-
trumentos constituyentes de los EIA, es necesario construir pautas y brindar orien-
taciones que coadyuven a su elaboracin sobre bases metodolgicas vinculadas a
las propuestas de planificacin participativa. Ello contribuir a proporcionar a los
planificadores y operadores de proyectos viales, as como a los entes supervisores y
de control e inclusive a la propia poblacin, instrumentos orientadores que posibi-
liten brindar herramientas para el diseo y la elaboracin de los Planes de Manejo
Social, as como mecanismos organizados para su supervisin.
Desde esta perspectiva, el presente documento se centrar en la formulacin de

una propuesta metodolgica para la elaboracin de un Plan de Manejo Social, con
nfasis en los siguientes puntos: 1) diseo, planificacin y aprobacin de Estudios
Definitivos; 2) diseo y aplicacin de procedimientos de participacin ciudadana
para la prevencin y resolucin de conflictos sociales, y 3) promocin de la partici-

pacin local en el proceso de monitoreo y evaluacin del proyecto vial, as como
en la formulacin de proyectos o programas sociales vinculados al desarrollo vial.
La virtud de este ejercicio es que establece lineamientos conceptuales y meto-

dolgicos para orientar a futuro la construccin de los Planes de Manejo Social,
que debern incorporar diferentes componentes o programas, sobre la base de la
estructura definida a lo largo de este documento y en particular en los esquemas
orientadores que se presentan en el Anexo N 1 del mismo.
Ello permitir contar con una propuesta de carcter general que sirva, a su vez,
como una estructura bsica para la formulacin de los Planes de Manejo Social
exigidos como parte de los EIA, as como un instrumento de gestin que contribuya
a orientar las acciones de carcter social en la implementacin de los proyectos
viales.
5
1. Marco Conceptual
Los proyectos viales se plasman en la realidad a travs de actos humanos que ocasio-
nan impactos sobre el medio ambiente y la poblacin que habita en un determinado
espacio geogrfico. Se requiere de instrumentos que permitan manejar dichos impac-
tos con la finalidad de prevenirlos, mitigarlos o evitarlos. De ese modo, el Plan de Ma-
nejo Social para Proyectos de Infraestructura Vial propone un conjunto de actividades
que deben realizarse para asegurar que en el diseo y planificacin, as como el pro-
ceso de ejecucin y abandono de obras viales, se establezcan y apliquen las medidas
necesarias para un adecuado manejo sociocultural de los proyectos viales.
La formulacin del presente documento se sustenta en los aspectos abordados en dos

instrumentos elaborados tambin por la DGASA: el Manual de Supervisin de Aspec-
tos Sociales y el Manual de Relaciones Comunitarias para la Ejecucin de Obras de
Infraestructura Vial. En ese sentido, el marco conceptual, las consideraciones meto-
dolgicas, el marco legal y los aspectos relevantes que se establecen en los citados
instrumentos son los referentes principales para la concepcin e instrumentacin de
los Planes de Manejo Social que se formulen como parte de los EIA, exigibles para las
diferentes etapas de los proyectos de infraestructura vial.
Desde el punto de vista sociocultural existen dos elementos centrales que atraviesan
todas las etapas de ejecucin de los proyectos viales: las relaciones sociales que se
establecen entre los actores a lo largo de todo el proceso, y la supervisin que realiza

el ente rector sobre los aspectos socioculturales que deben tomarse en cuenta en el de-
sarrollo de obras de esta naturaleza. En esa perspectiva, el Plan de Manejo Social est
orientado a plantear un conjunto de actividades primordiales que no pueden dejar de
llevarse a cabo para asegurar un proceso libre de conflictos sociales y/o encaminado
a evitarlos o mitigarlos en caso de que estos llegaran a presentarse. De ese modo, el
Plan acta no solo como instrumento ordenador del proceso, sino como herramienta
de prevencin y contingencia social.
A continuacin, se presentan los principales elementos conceptuales que han sido

considerados en la formulacin del presente documento.
1.1. Enfoques rectores
Los enfoques rectores en los que se sostiene la formulacin del Plan de Manejo Social
son los siguientes: el enfoque de derechos, el enfoque de la gestin social, el enfoque
de la descentralizacin y el enfoque de Responsabilidad Social Empresarial. 7
1.1.1. El enfoque de derechos
El ejercicio de los derechos ciudadanos individuales y colectivos en la implementa-

cin de proyectos de infraestructura vial se constituye en un elemento imprescindible
para evaluar los efectos de dichos proyectos sobre las personas y las sociedades afec-
tadas. Particularmente se consideran los siguientes:
Los derechos econmicos, sociales y culturales: Son importantes en la medida

que los impactos ambientales derivados de la implementacin de proyectos viales
repercuten socialmente en los espacios de actuacin. En las etapas de diseo, eje-
cucin y abandono de obras, se deben considerar ineludiblemente estos derechos
con la finalidad de garantizar de que no se vean afectados.
Los derechos econmicos, sociales y culturales constituyen un conjunto diverso

de derechos humanos, como el derecho a la educacin, a una vivienda adecuada,
a la salud, a la alimentacin y al agua segura, hasta el derecho al trabajo y los
derechos en el trabajo, as como los derechos culturales de las minoras y de los
pueblos indgenas, los mismos que no deben ser transgredidos cuando se ejecutan
proyectos viales.
Los derechos territoriales y de tierras: Los proyectos viales en sus reas de in-
fluencia directa e indirecta pueden afectar en los espacios rurales, territorios de
comunidades indgenas y/o campesinas, adems de tierras de propiedad pblica o
privada, y en los espacios urbanos tambin pueden comprometer tierras de propie-
dad pblica o privada. Por lo tanto, resulta imprescindible garantizar los derechos
a la propiedad y posesin de las tierras, estableciendo salvaguardas en los casos
en los que la poblacin deba ser desplazada de sus propiedades o cuando esta se
vea alterada por los efectos de la ejecucin de los proyectos viales.
El derecho a un ambiente saludable y al uso y usufructo de los recursos naturales:

La ejecucin de proyectos viales implica modificaciones en el medio ambiente,

as como en los recursos naturales que estn presentes en el rea de influencia
directa o indirecta del proyecto. Estas afectaciones repercuten sobre la poblacin
asentada en dichos espacios, ya que esta depende de tales recursos para su re-
produccin social, econmica y cultural. Como resultado de la implementacin
de proyectos viales pueden verse afectados recursos como el agua, el aire y los
bosques, generando una degradacin de la riqueza de los ecosistemas y de su
patrimonio gentico.
Adems del tema ambiental, las nuevas relaciones humanas y sociales que se pro-
ducen como resultado del desarrollo de un proyecto vial adquieren peso propio y
deben asumir un primer lugar en la agenda de trabajo social participativo de los
proyectos viales. Con mayor razn si se trata de promover el desarrollo sostenible,
que implica el aprovechamiento racional de los recursos. Para tal fin, debern
coincidir conceptualmente el Estado, las empresas y la poblacin, privilegiando
el futuro como territorio de alternativas, donde se espera que se resuelvan y unifi-
quen calidad de vida y ambiente saludable.
8
Derecho a la consulta y participacin ciudadana: Un elemento esencial que debe
estar presente en cada una de las etapas de implementacin de los proyectos via-
les es el derecho a la consulta y participacin ciudadana, que actuar de manera
transversal a lo largo del desarrollo del proyecto.
Se define la participacin ciudadana como la capacidad poltica y jurdica de la

ciudadana de intervenir individual o colectivamente, directamente o por medio
de sus representantes legtimos, y a travs de distintas modalidades, en los pro-
cesos de gestin del desarrollo local, especialmente en aquellos que afecten las
condiciones de vida de la poblacin, sean estas materiales, sociales, polticas,
econmicas o culturales.
El concepto de ciudadana incluye el rol de sta en la vida pblica con impli-

cancias en lo poltico y en lo social. La consulta y participacin ciudadana es
una accin prctica de incorporacin de derechos de la poblacin afectada, as
como de generacin de procesos sociales inclusivos en torno a los beneficios y/o
impactos negativos susceptibles de producirse como resultado de la implemen-
tacin de los proyectos viales. Se tomarn en cuenta percepciones, intereses,
opiniones y visiones que deben formar parte de la concepcin y ejecucin del
proyecto vial. La participacin ciudadana es un derecho que sirve para alimentar
de opiniones y decisiones a los proyectos viales que se desarrollan en los distintos
espacios sociales.
El proceso de consulta y participacin ciudadana deber integrarse a los planes de

desarrollo local o regional, de modo que la obra vial adquiera consistencia estra-
tgica y funcional. Es importante utilizar la institucionalidad organizada de cada
espacio, como base social para realizar el proceso de consulta y participacin.
Se considera que la participacin de la ciudadana en las instituciones locales es

el primer paso para fortalecer estas ltimas, as como para lograr procesos, progra-

mas y proyectos ms ticos y transparentes.
1.1.2. El enfoque de la gestin social
La gestin social es el proceso de planificacin, organizacin, ejecucin, seguimiento

y evaluacin de polticas, programas, proyectos y servicios sociales orientados al desa-
rrollo humano y de la ciudadana. La gestin social dirige y controla el empleo de los
recursos organizacionales (recursos humanos, materiales, financieros, informticos y
tecnolgicos) de la sociedad para alcanzar determinados objetivos. Se puede decir que
es la adopcin racional de la toma de decisiones que opera con la lgica del consenso
y la legitimidad social.
El Estado, a travs del MTC, promueve el desarrollo vial del pas mediante la plani-
ficacin espacial y estratgica y brinda espacios para la participacin organizada de
la poblacin en los que esta juega un rol de corresponsabilidad en la gestin social
vial. De acuerdo con el modelo actual, en la mayora de los casos, ambos actores se
relacionan con el sector empresarial para la ejecucin de los proyectos viales. Ese
9
proceso, para que sea adecuado, requiere que el actor empresarial respete la norma-
tividad vigente y aplique el principio de responsabilidad social en sus acciones. La
finalidad de la interaccin de los tres actores es generar oportunidades de desarrollo
econmico, social y humano a travs del manejo sostenible de los recursos y de las
oportunidades que brinda la provisin de infraestructura vial en el pas. Un proceso
con esas caractersticas puede considerarse apropiado para la concrecin de una ges-
tin social vial eficaz y eficiente.
La gestin social genera sinergias con la poltica social, la poltica econmica y la acu-
mulacin de capital social y capital humano en la poblacin. Los ciudadanos deben
asumir un rol activo en los espacios de participacin y concertacin existentes, sean
los Consejos de Coordinacin Local o Regional, los espacios de planificacin concer-
tada y aquellos de priorizacin y formulacin del presupuesto participativo, donde los
pobladores pueden presentar sus principales demandas y prioridades para su propio
desarrollo. La poblacin, las autoridades regionales y las empresas deben elaborar los
planes de negocio para las oportunidades econmicas que se deriven de los proyectos
viales, tales como el desarrollo de la produccin agropecuaria, el comercio, el acceso
a los mercados, el turismo, la artesana y la creacin de pequeas empresas.
La gestin social es eficaz cuando se logra que las actividades y proyectos resulten
pertinentes y coherentes con el desarrollo espacial nacional y regional. La gestin
social es eficiente cuando se alcanzan, con los menores costos, las metas tcnicas y
sociales programadas.
1.1.3. El enfoque de la descentralizacin
La descentralizacin es una reforma sustantiva del Estado que comprende el traslado

de atribuciones y responsabilidades del gobierno nacional a los gobiernos regionales y
locales, para favorecer el desarrollo territorial. La actual descentralizacin ha incorpo-
rado, de manera significativa, el componente de participacin ciudadana, generando
diversas instancias participativas de cogestin pblica y de control ciudadano entre

los que se encuentran los Consejos de Coordinacin Regional (CCR), los Consejos de
Coordinacin Local (CCL) provincial y distrital, y las audiencias pblicas.
La Ley de Bases de la Descentralizacin otorga apertura legal a la participacin ciuda-

dana, como actor activo en las decisiones y soluciones a los diversos problemas que
se dan al interior de su localidad, en los diferentes mbitos como salud, educacin,
infraestructura, obras viales, etc.
Dentro del proceso de descentralizacin, el gobierno central est transfiriendo de ma-

nera gradual competencias a los gobiernos regionales y locales. Una de estas es la
formulacin y gestin de planes de ordenamiento territorial que requieren del compro-
miso y la participacin de los actores regionales. El proceso de planificacin de corto,
mediano y largo plazo debe ser asumido por los gobiernos locales y regionales.
Como parte del proceso de transferencias, se ha instalado la Comisin Sectorial de

Transporte, que ha diseado un proceso gradual de transferencia de competencias y
10 recursos a los gobiernos regionales para la gestin vial de la red secundaria o depar-
tamental. Tambin la Comisin Sectorial ha diseado un proceso de transferencia de
la red terciaria o rural a los gobiernos locales. Las competencias correspondientes a la
gestin de la red primaria o nacional estn reservadas al gobierno central.
En el proceso de descentralizacin, los programas sociales hacen mejor uso de los

recursos, logran mejorar sus metas y crean autosostenibilidad, si las comunidades a
las que se desea favorecer participan desde el inicio y a lo largo de todo su desarrollo
y comparten la planificacin, gestin, control y evaluacin del uso de tales recursos.
El Ministerio de Transportes, a travs de sus instrumentos legales, entiende la partici-
pacin ciudadana y el desarrollo de las actividades de informacin y dilogo en los
proyectos de obras viales, como entes primordiales en la ejecucin de los mismos.
1.1.4. El enfoque de la Responsabilidad Social Empresarial (RSE)
La Responsabilidad Social Empresarial (RSE) concibe el respeto a los valores ticos, a

las personas, a las comunidades y al medio ambiente. Se trata de un conjunto com-
prensivo de polticas, prcticas y programas que se incorporan a todas las operaciones
y procesos de toma de decisiones empresariales.
Podra pensarse que la responsabilidad social de las empresas constructoras est limi-
tada por su actuacin temporal en el escenario de ejecucin de un proyecto vial de-
terminado, que dura lo que demanda la conclusin de cada tramo vial. Sin embargo,
la empresa debe cumplir minuciosamente con todas y cada una de las disposiciones
legales, contractuales y de conducta social a las que est obligada. Por otro lado, in-
dependientemente de la temporalidad de su actuacin, los vnculos sociales que se
deban establecer con las autoridades y poblaciones locales contribuirn, si son ade-
cuadamente concebidos, a generar impactos positivos que permitan evaluar el nivel
de la RSE.

1.2. Actores sociales y roles
De acuerdo a los roles centrales que desempean en la implementacin de los proyec-

tos viales, los principales actores sociales son: el Estado, las empresas y la poblacin.
El Estado, representado por el MTC, los gobiernos regionales, los gobiernos locales y
otras instancias gubernamentales, tiene un rol promotor, rector y fiscalizador del pro-
ceso. Su papel principal es establecer la normatividad necesaria para que el proceso
de implementacin de los proyectos viales se desarrolle con normalidad, adems de
velar por el cumplimiento de dicha normatividad, no solo en sus propias instancias
(gobiernos regionales, locales y otros sectores involucrados), sino tambin en las em-
presas consultoras y constructoras.
Dentro de los otros sectores involucrados se encuentran el MINAG, el INRENA, el

INC, el MINAM y la SUNARP, cuyos roles estn articulados bsicamente a aspectos
tcnicos e instrumentales de naturaleza socio-ambiental vinculados a sus competen-
cias respecto a las obras de infraestructura vial. 11
Los gobiernos regionales y locales tienen un rol determinante en el desarrollo de los
proyectos viales en sus respectivas circunscripciones.
Las empresas cumplen el rol de realizadores de estudios y de ejecutores de proyectos

viales, as como de prestadores de servicios adyacentes derivados de la construccin
o mantenimiento de los mismos. Tienen bajo su responsabilidad el desarrollo de los
estudios de impacto ambiental y social, de diseo de la construccin, de evaluacin
final, etc. y la construccin y mantenimiento de las vas pblicas en las diferentes
etapas de las obras. Sus acciones deben circunscribirse al cumplimiento estricto de la
normatividad vigente y a la observacin rigurosa de las exigencias establecidas con-
tractualmente. A estos elementos debe sumarse la poltica de responsabilidad social
en los espacios de actuacin donde deban desempearse.
La poblacin est compuesta por las personas y colectividades que viven en los es-
pacios de actuacin de los proyectos viales y que tienen sus organizaciones locales y
costumbres para expresarse y realizar los intercambios econmicos, sociales y polticos
segn su necesidad. El rol principal de la poblacin es ejercer sus derechos sociales,
econmicos y culturales, as como vigilar que los impactos negativos derivados de la
implementacin de los proyectos viales sean mitigados y/o corregidos adecuadamen-
te. La poblacin, como actor social importante, tambin tiene deberes y obligaciones
referidos, entre otros, a la capacidad de generar un nivel de organizacin interna y de
representacin debidamente legitimados, de participar y elaborar planes de desarrollo
local que les permita involucrarse en el proceso de desarrollo desde un enfoque de co-
rresponsabilidad en la gestin social de los proyectos viales. De all la importancia de
generar la capacidad para la obtencin de beneficios sociales y econmicos derivados
de la implementacin de los proyectos viales.
1.3. Espacios sociales de actuacin

Los proyectos de infraestructura vial, a lo largo de su recorrido, pueden involucrar

espacios geogrficos y sociales de naturaleza heterognea: espacios urbanos, rurales,
semiurbanos, reas arqueolgicas, espacios territoriales de comunidades indgenas,
zonas ecolgicamente vulnerables, como las reas Naturales Protegidas, los mismos
que es necesario considerar y caracterizar adecuadamente.
Se considera como espacio urbano, aquel que tiene como mnimo 100 viviendas
contiguas, as como todas las capitales de distrito, debiendo tomarse en cuenta que
tambin en zonas urbanas existen reas arqueolgicas importantes que es necesario
identificar. De otro lado, el espacio rural es la parte del territorio del distrito que se
extiende desde los linderos de los centros poblados en reas urbanas hasta los lmi-
tes del mismo distrito. Dentro de los espacios rurales se deben considerar de manera
especial aquellas reas donde habitan comunidades indgenas andinas y amazni-
cas, as como las reas Naturales Protegidas (ANP) y las zonas arqueolgicas que
puedan existir en dichos espacios. Es importante destacar que pueden darse espacios
rurales en transicin hacia la conformacin de espacios urbanos o una combinacin
12 de ambos.
2. Marco Legal Aplicable
El desarrollo y puesta en marcha del Plan de Manejo Social como un instrumento de

gestin social en la ejecucin de proyectos viales tiene un importante soporte legal,
tanto en las normas del subsector Transportes, como en la normatividad relativa a la
descentralizacin administrativa del pas, as como en la normatividad especfica del
Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental (SEIA).
A continuacin se presentar un resumen de las normas pertinentes, poniendo nfasis

en la inclusin y observacin de las normas como una base para el desarrollo y aplica-
cin del Plan de Manejo Social en los proyectos de infraestructura vial.
Ley de Bases de la Descentralizacin Ley N 27783
Esta ley es uno de los instrumentos centrales en el proceso de descentralizacin del

pas, ya que reconoce la importancia de las polticas sectoriales dictadas por el gobier-
no nacional y a las cuales deben adecuarse los gobiernos regionales y municipales. Es
en funcin a las competencias que la ley ha asignado, que el Ministerio de Transpor-
tes y Comunicaciones (MTC) decidi asignar las competencias de gestin vial entre
los niveles de gobierno segn redes; la Red Vial Nacional o Primaria corresponde al
Gobierno Nacional; la red secundaria o departamental a los gobiernos regionales; y
la red terciaria o caminos rurales a los gobiernos locales (Programa de Caminos De-

partamentales, 2004).
La puesta en marcha del proceso de descentralizacin se posibilita no slo con la de-

finicin de competencias de los gobiernos regionales y locales, sino con la creacin
de herramientas para la gestin, que dichos gobiernos deben necesariamente poner
en marcha, como por ejemplo, los Planes Concertados de Desarrollo, los Presupuestos
Participativos, los mecanismos de rendicin de cuentas y el ejercicio de la vigilancia
ciudadana.
Desde esta perspectiva, desde el ao 2004, el MTC ha previsto una progresiva trans-
ferencia de competencias a las Regiones, entre las que se encuentra la elaboracin de
los Planes Viales Departamentales, que deben ser realizados de manera participativa
y que estn llamados a convertirse en un importante instrumento de gestin para los
gobiernos regionales.
La participacin social, como mecanismo de transferencia de poder de decisin a

personas o instituciones para movilizar sus capacidades y convertirlos en actores re-
levantes, tiene entre sus fundamentos el ser un proceso incluyente, en el que los dife- 13
rentes grupos sociales que puedan verse afectados por la construccin de un proyecto
vial deben estar representados. Desde esta perspectiva, la participacin local, para la
construccin de las opciones de desarrollo, debe tomar en cuenta necesariamente la
diversidad de actores locales, con sus caractersticas sociales, econmicas, culturales
y poltico organizativas.
Ley del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental Ley N27446
El artculo 1 inciso a) de la mencionada ley precisa con claridad la finalidad de la

misma, sealando la creacin del SEIA como un sistema nico y coordinado de iden-
tificacin, prevencin, supervisin, control y correccin anticipada de los impactos
negativos derivados de las acciones humanas expresadas por medio del proyecto de
inversin. En el inciso c) del citado artculo enfatiza que la ley establece los mecanis-
mos que auguran la participacin ciudadana en el proceso de evaluacin de impacto
ambiental.
Dentro del alcance de la presente ley estn comprendidos los proyectos de inversin
pblica y privada que impliquen construcciones u obras que puedan causar impactos
negativos (Art. 2). Los proyectos del subsector Transportes estn afectos a la aplica-
cin de la mencionada disposicin.
Es importante resaltar que para efectos de la aplicacin de la presente ley, los criterios
de proteccin ambiental tienen un claro alcance y contenido sociocultural, expresa-
dos en aspectos como los que se sealan en los siguientes incisos del artculo 5: a)
La proteccin de la salud de las personas; f) La proteccin de los sistemas y estilos de
vida de las comunidades, y h) La proteccin del patrimonio arqueolgico, histrico,
arquitectnico y monumentos nacionales.
En el Artculo 10 referido al Contenido de los Estudios de Impacto Ambiental, consi-

dera en el inciso c) que la estrategia de manejo ambiental debe incluir, segn el caso,
el Plan de Manejo. Disposicin a partir de la cual se establece el requerimiento de
formulacin de los Planes de Manejo Social como integrantes de los EIA.
Adicionalmente, debe sealarse que corresponde a la autoridad competente, la DGA-

SA en el caso del subsector Transportes, otorgar la resolucin que aprueba o desaprue-
ba el EIA (Art. 12 inciso 1), constituyendo dicha resolucin, en caso afirmativo, la cer-
tificacin ambiental que autoriza la ejecucin de la obra (Art. 12, inciso 2). De igual
manera, se autoriza a la autoridad competente las tareas de seguimiento, supervisin
y control del impacto ambiental (Art. 15, inciso 1).
La Ley del SEIA otorga una importancia y peso significativo a la participacin de la

comunidad, exigiendo que el proponente y su equipo tcnico presenten un Plan de
Participacin Ciudadana y una propuesta de ejecucin del mismo, debiendo incor-
porarse en el EIA, la percepcin y opinin de la poblacin potencialmente afectada o
beneficiada por el proyecto propuesto (Arts. 13 y 14).
14
Reglamento de Organizacin y Funciones del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones D.S. N 021-2007-MTC
El mencionado Decreto Supremo establece en sus artculos 73 al 77, las competen-

cias de la Direccin General de Asuntos Socio-Ambientales (DGASA) y de sus respec-
tivos rganos de Lnea, la Direccin de Gestin Ambiental y la Direccin de Gestin
Social.
Respecto a la DGASA establece que se encargue de velar por el cumplimiento de las

normas socio-ambientales, con el fin de asegurar la viabilidad socio ambiental de los
proyectos de infraestructura y servicios de transporte (Art. 73). Entre las principales
funciones de la DGASA se sealan las siguientes:
a) Proponer las polticas del Subsector Transportes en materia socioambiental.
b) Proponer normas socioambientales para el Subsector.
c) Proponer programas y planes de manejo socioambientales para el Subsector.
d) Evaluar, aprobar y supervisar los componentes socioambiental para el Subsector.
h) Coordinar con los rganos del Ministerio, as como con otras entidades del Estado,
asuntos relacionados con la gestin socioambiental subsectorial.
Asimismo, el mencionado Decreto Supremo encarga a la Direccin de Gestin Am-

biental velar por adecuados instrumentos de gestin ambiental para el desarrollo de
las actividades del Subsector Transportes; efecta el seguimiento del componente am-
biental de proyectos en concesin.
Reglamento de Consulta y Participacin Ciudadana en el Proceso de Evaluacin

Ambiental y Social en el Subsector Transportes R.D. N 006-2004-MTC/16
El mencionado Reglamento norma la participacin de las personas naturales, orga-

nizaciones sociales, titulares de proyectos de infraestructura de transportes y auto-
ridades, en el procedimiento por el cual el MTC, subsector Transporte, desarrolla
actividades de informacin y dilogo con la poblacin involucrada en proyectos de
construccin, mantenimiento y rehabilitacin; as como el procedimiento de Decla-
racin de Impacto Ambiental, Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado y deta-
llado, con la finalidad de mejorar el proceso de toma de decisiones en relacin a los
proyectos. (Art. 1)
Es importante destacar la decisin del Sector de abrir los espacios de participacin

local a la ciudadana para una efectiva toma de decisiones vinculadas al desarrollo de
proyectos viales, estableciendo los procedimientos de consulta, mediante los cuales la
participacin ciudadana se podr hacer efectiva: la consulta previa, la consulta pbli-
ca general y las consultas especficas. En todos los casos, se considera como elemento
central del proceso de consulta la evaluacin de los posibles impactos sociales, cultu- 15
rales y ambientales, previndose en el caso de las consultas especficas el desarrollo
de planes de compensacin con la finalidad de mantener o mejorar las condiciones de
vida de la poblacin afectada por el proyecto.
En una perspectiva de tomar en consideracin la situacin especfica de la poblacin

indgena, como un aspecto de las diferencias socioculturales del pas, se consigna la
necesidad de efectuar previamente las respectivas coordinaciones con las autoridades
comunales o de las organizaciones que representen a dicha poblacin, hacer uso de
los idiomas locales y preparar medios de informacin adecuados a sus caractersticas
sociales y culturales.
Finalmente, es necesario mencionar que el financiamiento de los procedimientos de

participacin ciudadana deber estar asegurado en los presupuestos de los estudios
(Art. 7). Ello, sin lugar a dudas, establece un importante precedente para dar sosteni-
bilidad a dichos procesos y garantizar su desarrollo.
Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica Ambiental y

Participacin Ciudadana en Asuntos Ambientales D.S. N 002-2009-minam
El presente Reglamento tiene como objetivo, por un lado, establecer las disposiciones
sobre acceso a la informacin pblica con contenido ambiental y, por otro, regular
los mecanismos y procesos de participacin ciudadana en los temas de contenidos
ambientales.
En este ltimo objetivo, se entiende por Participacin ciudadana ambiental al pro-

ceso mediante el cual los ciudadanos participan responsablemente, de buena fe y con
transparencia y veracidad, en forma individual y colectiva, en la definicin y aplicacin
de las polticas relativas el ambiente y sus componentes, que se adopten en cada uno de
los niveles de gobierno, y en el proceso de toma de decisiones pblicas sobre materias
ambientales, as como en su ejecucin y fiscalizacin. Las decisiones y acciones de la

gestin ambiental buscan la concertacin con la sociedad civil. (Art. 21).
Es importante destacar, asimismo, que entre sus artculos se contemplan aspectos como
los Mecanismos de Consulta (Art. 29), los Lineamientos de las Consultas (Art. 30), as
como las Disposiciones para la elaboracin y aprobacin de los Estudios de Impacto
Ambiental; entre otros, los mimos que debern ser tambin contemplados en conjunto
con lo dispuesto en la norma precedente (Reglamento de Consulta y participacin
Ciudadana de la DGASA).
Directrices para la Elaboracin y Aplicacin de Planes de Compensacin y

Reasentamiento Involuntario (PACRI) para Proyectos de Infraestructura de Transporte
R.D. N 007-2004-MTC/16
De acuerdo a la citada Resolucin, el principio central que debe regir la elaboracin y

aplicacin de los PACRI es el de evitar o minimizar los desplazamientos de poblacin
16 por los efectos que ello produce en sus formas de vida. Para supervisar la planificacin
e implementacin de los PACRI se deben seguir una serie de consideraciones de na-
turaleza legal y de carcter sociocultural, a fin de garantizar la idoneidad del proceso
y respetar los derechos bsicos de la poblacin afectada, as como la justa compensa-
cin por los daos ocasionados.
Por ello, resulta imprescindible una aproximacin adecuada a la realidad sociocultural

donde un proyecto vial tiene previsto intervenir, desarrollando un proceso de consulta
y participacin ciudadana culturalmente adecuado.
Partiendo de los objetivos y principios de la presente Resolucin Directoral, debe

certificarse si se desarrollaron los estudios socioeconmicos y culturales necesarios
para explorar las alternativas existentes, con el propsito de evitar o reducir la posibi-
lidad de llevar adelante el programa de reasentamiento. La inclusin de metodologas
participativas es un aspecto clave, considerado por la norma, para reducir el nivel de
impactos socioculturales a los que pueda estar sujeta la poblacin como resultado de
dicho Programa. De igual forma, es altamente beneficioso para determinar el plan de
compensaciones o las acciones de reasentamiento.
La identificacin de la poblacin afectada tiene como objetivo central minimizar las

alteraciones a sus estilos de vida y priorizar la poblacin vulnerable o aquella que ma-
yores riesgos o impactos pueda tener como consecuencia de un programa de reasen-
tamiento. En caso de comunidades o pueblos indgenas, la importancia de considerar
normas complementarias para la atencin de su problemtica es imprescindible, en
particular lo dispuesto en el Convenio N 169 de la OIT.
Las consideraciones socioculturales en el proceso de aplicacin de los programas

de reasentamiento involuntario resultan imprescindibles, particularmente si se trata
de afectar derechos colectivos relativos a la propiedad comunal. Las opciones de
traslado de poblaciones son altamente riesgosas desde el punto de vista social, por
las implicancias que tiene para la poblacin la vinculacin con la tierra, sus recur-

sos y su entorno, as como con las tradiciones familiares y locales, en torno a estos
aspectos.
17
3. Objetivos y Componentes
del Plan
A continuacin se detallan el objetivo central, los objetivos especficos y los respecti-

vos resultados que debera contener un Plan de Manejo Social de Proyectos de Infraes-
tructura Vial, en aspectos relativos a: 1) diseo, planificacin y aprobacin de Estudios
Definitivos; 2) diseo y aplicacin de procedimientos de Participacin Ciudadana para
la prevencin y resolucin de conflictos sociales; y 3) la promocin de la participacin
local en el proceso de Monitoreo y Evaluacin del proyecto vial, as como en la formu-
lacin de proyectos o programas sociales vinculados al desarrollo vial.
Objetivo Central: Orientar desde los aspectos socioculturales la ejecucin de proyec-

tos viales en sus diversas etapas de desarrollo.
Objetivo Especfico 1
Garantizar que en las etapas de diseo, planificacin y aprobacin de estudios
definitivos para la implementacin de proyectos viales, se incluyan procesos de
consulta para la incorporacin de aspectos socioculturales relevantes.
Resultado 1.1
Se han diseado y elaborado estudios utilizando herramientas participativas que
incorporan una caracterizacin sociocultural adecuada para la formulacin de los
EIA.

Resultado 1.2
Se han implementado procesos de consulta para la validacin social de los estu-
dios, as como para la aprobacin legal de los mismos.
Asegurar el diseo y la aplicacin de procedimientos de participacin ciudadana para
la prevencin y resolucin de conflictos sociales en las etapas de estudios definitivos,
construccin y abandono de obras de infraestructura vial.
Resultado 2.1
Se ha incorporado en el diseo de los estudios, mecanismos de participacin ciu-
dadana para la prevencin y resolucin de conflictos sociales en el proceso de
implementacin de proyectos viales.
Resultado 2.2
Se estn aplicando mecanismos de participacin ciudadana para la prevencin y
resolucin de conflictos sociales en el proceso de implementacin de proyectos
viales. 19
Promover la participacin local durante la implementacin de proyectos viales, es-
pecialmente en las etapas de monitoreo y evaluacin, as como en la formulacin de
proyectos y/o programas sociales, articulados al desarrollo vial.
Resultado 3.1
Se ha promovido la participacin de la poblacin local en las tareas de monitoreo
y evaluacin en las diferentes etapas de los proyectos viales.
Resultado 3.2
Se han fortalecido las capacidades locales para la formulacin de proyectos y/o
programas sociales articulados al desarrollo vial.
20
4. Desarrollo del Plan de Manejo
Social en Proyectos de
Infraetructura Vial
4.1. Jerarqua de Objetivos
Objetivo Central
Orientar desde los aspectos socioculturales
la ejecucin de proyectos viales en sus
diversas etapas de desarrollo
Objetivo Especfico 1 Objetivo Especfico 2 Objetivo Especfico 3

Garantizar que en las etapas Asegurar el diseo y la aplicacin Promover la participacin local
de diseo, planificacin de procedimientos de participacin durante la implementacin de
y aprobacin de estudios ciudadana para la prevencin y proyectos viales, especialmente
definitivos para la resolucin de conflictos sociales en en las etapas de monitoreo y
implementacin de proyectos las etapas de estudios definitivos, evaluacin, as como en la
viales, se incluyan procesos de construccin y abandono de obras formulacin de proyectos y/o
consulta para la incorporacin de infraestructura vial. programas sociales, articulados al
de aspectos socioculturales desarrollo vial.

relevantes.
Resultado 2.1 Resultado 3.1

Resultado 1.1 Se ha incorporado Se ha promovido la
Se han diseado y elaborado en el diseo de los participacin de la
estudios utilizando estudios, mecanismos de poblacin local en las
herramientas participativas participacin ciudadana tareas de monitoreo y
que incorporan una para la prevencin y evaluacin en las diferentes
caracterizacin sociocultural resolucin de conflictos etapas de los proyectos
adecuada para la formulacin sociales en el proceso viales.
de los EIA. de implementacin de
proyectos viales.
Resultado 1.2 Resultado 2.2 Resultado 3.2

Se han implementado Se estn aplicando Se han fortalecido las
procesos de consulta para mecanismos de participacin capacidades locales
la validacin social de los ciudadana para la para la formulacin de
estudios, as como para prevencin y resolucin proyectos y/o programas
la aprobacin legal de los de conflictos sociales en el sociales articulados al
mismos. proceso de implementacin desarrollo vial.
de proyectos viales.
21
Garantizar que en las etapas de diseo,
planificacin y aprobacin de estudios
definitivos para la implementacin de proyectos
viales, se incluyan procesos de consulta para
la incorporacin de aspectos socioculturales
relevantes.

Se han diseado y elaborado estudios Se han implementado procesos de
utilizando herramientas participativas consulta para la validacin social
que incorporan una caracterizacin de los estudios, as como para la
sociocultural adecuada para la aprobacin legal de los mismos.
formulacin de los EIA.
Actividad 1.2.1
Aplicar los mecanismos de
carcter legal vigentes en el
Actividad 1.1.1 desarrollo del proceso de
Adecuada identificacin y consulta para la aprobacin de
caracterizacin de los espacios de los EIA.
actuacin de los actores locales y
de la dinmica sociocultural del
rea de influencia del proyecto.
Actividad 1.1.2
Disear y elaborar herramientas
participativas para la
recopilacin de informacin
sociocultural y la elaboracin de
la Lnea de Base Social.
Actividad 1.1.3
Aplicacin de metodologas y
herramientas participativas de
recojo de informacin.
Actividad 1.1.4
Elaboracin y sistematizacin de
la informacin sociocultural de los
EIA (Lnea de Base Social, PACRI,
Plan de Manejo Social).
22
Asegurar el diseo y la aplicacin de
procedimientos de participacin ciudadana
para la prevencin y resolucin de conflictos
sociales en las etapas de estudios definitivos,
construccin y abandono de obras de

Se ha incorporado en el diseo Se estn aplicando mecanismos
de los estudios, mecanismos de de participacin ciudadana para
participacin ciudadana para la prevencin y resolucin de
la prevencin y resolucin de conflictos sociales en el proceso
conflictos sociales en el proceso de implementacin de proyectos
de implementacin de proyectos viales.
viales
Actividad 2.1.1
Garantizar que el diseo
del Plan de Participacin
Ciudadana incorpore
elementos culturalmente Actividad 2.2.1
adecuados para la Aplicacin del Plan de
prevencin y manejo de Participacin Ciudadana

conflictos en las diferentes con nfasis en los aspectos
etapas de implementacin de relativos a la prevencin y
los proyectos viales. resolucin de conflictos.
23
Promover la participacin local durante
la implementacin de proyectos viales,
especialmente en las etapas de monitoreo y
evaluacin, as como en la formulacin de
proyectos y/o programas sociales, articulados al
desarrollo vial.

Se ha promovido la participacin Se han fortalecido las capacidades
de la poblacin local en las tareas locales para la formulacin de
de monitoreo y evaluacin en las proyectos y/o programas sociales
diferentes etapas de los proyectos articulados al desarrollo vial
viales.
Actividad 3.1.1 Actividad 3.2.1

Disear metodologas e Capacitacin a actores
instrumentos participativos de sociales en metodologas y
monitoreo y evaluacin de herramientas de formulacin
impactos socioculturales de participativa de proyectos de
proyectos viales. desarrollo local.
Actividad 3.1.2
Actividad 3.2.2
Desarrollar acciones de Asesoramiento a los
capacitacin a la poblacin actores sociales para
local (Comits de Gestin la implementacin de
de Obras u otras instancias) iniciativas de desarrollo
en tcnicas participativas de articuladas a los planes
monitoreo y evaluacin de estratgicos de desarrollo
impactos socioculturales de regional y/o local
proyectos de infraestructura
vial.
24
4.2. Descripcin de actividades del Plan
Garantizar que en las etapas de diseo, planificacin y aprobacin de estudios defi-
nitivos para la implementacin de proyectos viales, se incluyan procesos de consulta
para la incorporacin de aspectos socioculturales relevantes.
Resultado 1.1
Se han diseado y elaborado estudios utilizando herramientas participativas que incor-
poran una caracterizacin sociocultural adecuada para la formulacin de los EIA.
Actividad 1.1.1: Adecuada identificacin y caracterizacin de los espacios de actua-

cin de los actores locales y de la dinmica sociocultural del rea de influencia del
proyecto.
La identificacin del espacio sirve para priorizar la alternativa ptima del proyecto
vial y debe guardar coherencia con las necesidades de desarrollo local, regional y
nacional, as como con las polticas de ordenamiento territorial establecidas. Asi-
mismo, dicha identificacin debe integrarse a las polticas pblicas, articuladas a
planes de desarrollo que incluyan criterios y aspectos de ordenamiento ambiental
y de planificacin econmica y sociocultural (Para mayor informacin, ver punto
6.1., del Manual de Supervisin de Aspectos Sociales para la Ejecucin de Obras de
Infraestructura Vial).
Efectuada la identificacin de los espacios, es importante realizar un mapeo de los ac-

tores sociales existentes en el rea de influencia del proyecto. Debe tenerse en cuenta
que dichos actores tienen orgenes histricos, sociales y culturales diversos por lo que
resulta importante caracterizarlos debidamente para establecer puntos de coinciden-
cia con relacin a su rol en el desarrollo de las obras viales (Ver punto 1.3., del Manual

de Relaciones Comunitarias para Proyectos de Infraestructura Vial).
Con relacin a la dinmica sociocultural, es necesario establecer criterios que permi-

tan formular estrategias conceptuales y operativas que contribuyan a caracterizar las
actitudes, conductas y actuaciones de los principales actores sociales en relacin al
desarrollo de los proyectos viales
Actividad 1.1.2: Disear y elaborar herramientas participativas para la recopilacin de

informacin sociocultural y la elaboracin de la Lnea de Base Social.
El diseo y la elaboracin de herramientas participativas para el recojo de informa-

cin sociocultural, debe responder a los propsitos de identificacin de la naturaleza,
nivel de organizacin, vulnerabilidad social, especificidad lingstica y cultural de los
actores sociales susceptibles de verse afectados por la ejecucin de un proyecto vial
determinado.
La propuesta de ejecucin de esta actividad, debe ser de naturaleza inclusiva es

decir que recoja la opinin de los diferentes grupos organizados existentes en la zona 25
de influencia del proyecto y que contribuya a incorporar los enfoques rectores del
presente Plan. Entre los instrumentos sugeridos para dicho efecto, pueden conside-
rarse la elaboracin de fichas de recojo de informacin; el diseo y la aplicacin de
encuestas; las entrevistas, y el desarrollo de grupos focales y/o talleres. Complemen-
tariamente, debe tomarse en cuenta el levantamiento de la informacin secundaria
existente.
Para el caso especfico de pueblos indgenas que puedan verse afectados por el
desarrollo de los proyectos viales, se recomienda la utilizacin de la Ficha de Iden-
tificacin de Pueblos Indgenas de la Gua para la Gestin de Proyectos Viales De-
partamentales en el Marco de las Propuestas de Desarrollo de Pueblos Indgenas.
Con relacin a la Lnea de Base Social se deben tomar en cuenta los elementos des-
critos en el punto 5.2.2.1. del Manual de Supervisin de Aspectos Sociales para la
Ejecucin de Obras de Infraestructura Vial.
Actividad 1.1.3: Aplicacin de metodologas y herramientas participativas de recojo

de informacin.
Para la ejecucin de esta actividad, es necesario el desarrollo previo de tareas de in-

formacin y consulta local con la finalidad de garantizar la aceptacin y participacin
de la poblacin en el proceso de levantamiento de informacin.
Asimismo, ser preciso garantizar que las herramientas diseadas estn sujetas a un
control de calidad desde el punto de vista de la metodologa social para el desarrollo
de estudios, es decir que incluyan criterios de confiabilidad y representatividad.
Desde el punto de vista metodolgico, ser necesario seleccionar y capacitar a perso-

nal local para la aplicacin de los instrumentos de levantamiento de informacin. En
contextos socioculturales y lingsticos diversos, se hace necesario incluir como parte
de los equipos multidisciplinarios al mencionado personal.
Actividad 1.1.4: Elaboracin y sistematizacin de la informacin sociocultural de los

EIA (Lnea de Base Social, PACRI, Plan de Manejo Social).
La implementacin de esta actividad debe iniciarse considerando que toda la infor-

macin concerniente a los aspectos sociales y culturales que se recoja a lo largo de
las etapas pertinentes de desarrollo de los estudios, debe integrarse de manera organi-
zada y sistematizada en los estudios definitivos. En ese sentido, ser necesario desa-
rrollar diagnsticos de los espacios sociales de actuacin involucrados en el proceso
de construccin de las obras, poniendo nfasis particular en aquellos casos en los que
los proyectos intervengan en reas de comunidades indgenas u otros grupos sociales
culturalmente diferenciados.
Es importante establecer de manera precisa y definitiva en la Lnea de Base So-

cial, los indicadores que sean materia de evaluacin de los impactos culturales y
sociales que se produzcan como resultado del desarrollo del proyecto de infraes-
26 tructura vial.
Igualmente deber determinarse los posibles beneficios que podran derivarse de la
implementacin de los proyectos viales, particularmente en lo concerniente a salud,
educacin y provisin de servicios bsicos.
Finalmente, ser importante determinar la aplicacin de medidas de reasentamiento

involuntario con la finalidad de implementar mecanismos de mitigacin y remedia-
cin sociocultural para aquellas poblaciones afectadas.
Resultado 1.2
Se han implementado procesos de consulta para la validacin social de los estudios,
as como para la aprobacin legal de los mismos.
Actividad 1.2.1: Aplicar los mecanismos de carcter legal vigentes en el desarrollo del
proceso de consulta para la aprobacin de los EIA.
De acuerdo a lo establecido en la Resolucin Directoral N 006-2004-MTC/16, Regla-

mento de Consulta y Participacin Ciudadana en el Proceso de Evaluacin Ambiental
y Social en el Subsector Transportes-MTC, para todo tipo de proyecto (declaracin
de impacto ambiental, estudios de impacto ambiental semidetallados y estudios de
impacto ambiental detallados) se requerir el desarrollo de una consulta pblica gene-
ral, la que estar a cargo de la DGASA, en coordinacin con la unidad ejecutora del
proyecto y la entidad que elabora el estudio.
La norma exige que se presente a la ciudadana el Proyecto y el Estudio de Impacto

Ambiental (EIA) en sus diferentes etapas y modalidades, los mismos que debern in-
cluir los aspectos relevantes de naturaleza sociocultural para la ejecucin de proyectos
viales. Particularmente se debern cumplir las siguientes exigencias:
Durante la elaboracin de EIAsd y EIAd, el ejecutor del proyecto difundir con la

presencia de la DGASA-MTC, la informacin sobre el proyecto y los avances en
su elaboracin recogiendo los aportes e interrogantes de la ciudadana.
Presentados los resultados del, EIAsd y EIAd al Ministerio de Transportes y Co- PLAN DE MANEJO SOCIAL / Proyecos de Infraestructura Vial
municaciones, el ejecutor del EIA explicar a las autoridades regionales y a la
ciudadana en general, los componentes del Estudio, especialmente los posibles
impactos sociales, culturales y ambientales, as como, los planes de manejo am-
biental y social para el control de tales impactos, recogiendo los aportes e interro-
gantes de los mismos (Resolucin Directoral N 006-2004-MTC/16, inciso 3.2).
Asegurar el diseo y la aplicacin de procedimientos de participacin ciudadana para
la prevencin y resolucin de conflictos sociales en las etapas de estudios definitivos,
construccin y abandono de obras de infraestructura vial.
Resultado 2.1
Se ha incorporado en el diseo de los estudios, mecanismos de participacin ciudada-
na para la prevencin y resolucin de conflictos sociales en el proceso de implemen-
tacin de proyectos viales. 27
Actividad 2.1.1: Garantizar que el diseo del Plan de Participacin Ciudadana incor-
pore elementos culturalmente adecuados para la prevencin y manejo de conflictos en
las diferentes etapas de implementacin de los proyectos viales.
La participacin ciudadana en el subsector Transportes es un derecho que ejerce

la poblacin para incorporar opiniones y decisiones en los proyectos viales. Es un
instrumento que permite expresarse directamente a los actores sociales involucrados
en las etapas de implementacin del proyecto (Ver punto 6 del Manual de Supervi-
sin de Aspectos Sociales para la Ejecucin de Obras de Infraestructura Vial de la
DGASA).
Para el cumplimiento de esta actividad, la elaboracin del Plan de Participacin Ciuda-

dana deber realizarse de acuerdo a lo establecido en la R.D. N 006-2004-MTC/16.
Dada la complejidad de la implementacin de proyectos viales, sobre todo cuando

se trata de carreteras de primer orden o de caminos departamentales que atraviesan
espacios geogrficos y culturales diversos, se deber partir de una lectura precisa,
completa y coherente de los aspectos culturales, econmicos, sociales y ambientales
que definen a dichas reas.
Particularmente, ser necesario realizar una caracterizacin de las poblaciones loca-

les, sus normas de conducta, sus sistemas de organizacin social, sus niveles de desa-
rrollo humano y econmico, sus condiciones de pobreza, sus prcticas econmicas,
las expectativas que les genera el desarrollo vial, las propuestas de gestin local, los
niveles de cohesin o de conflictos internos y otros aspectos que permitan profundizar
en el conocimiento de la realidad local.
Estas consideraciones posibilitarn disear estrategias de informacin, consulta, par-

ticipacin ciudadana, prevencin y manejo de conflictos acordes con la naturaleza y
caracterizacin social de las reas materia de intervencin del proyecto.
Se deber constituir equipos tcnicos de especialistas sociales para una adecuada ca-
racterizacin de los actores locales y de los espacios sociales de intervencin, as
como para la construccin de instrumentos para el manejo y resolucin de conflictos
y las estrategias para una relacin armoniosa con la poblacin local.
La realizacin de talleres y de grupos focales para sectores especficos de la poblacin,

en los que se identifiquen los mayores riesgos por los impactos posibles esperados,
pueden ser modalidades a ser consideradas para la prevencin y resolucin de con-
flictos. Asimismo, se deben evaluar los medios de comunicacin que puedan resultar
ms eficientes en la transmisin de mensajes o de informacin sobre el desarrollo
de la obra y los posibles riesgos asociados a la misma como una forma de prevenir
conflictos, debindose contemplar para ello, la utilizacin de radios locales, folletos,
volantes y paneles, as como el uso de lenguas locales en aquellas reas donde el nivel
de bilingismo sea alto.
Estas consideraciones ayudarn significativamente a edificar un tipo de relacin cons-

28 tructiva con las poblaciones locales.
Resultado 2.2
Se estn aplicando mecanismos de participacin ciudadana para la prevencin y reso-
lucin de conflictos sociales en el proceso de implementacin de proyectos viales.
Actividad 2.2.1. Aplicacin del Plan de Participacin Ciudadana con nfasis en los
aspectos relativos a la prevencin y resolucin de conflictos.
La aplicacin del Plan de Participacin Ciudadana debe desarrollarse sobre la base

de un sistema previo de construccin de alianzas y en coordinacin estrecha con au-
toridades locales y comunales y representantes de la sociedad civil y de la poblacin
organizada.
La aplicacin del Plan supone complementariamente la identificacin y construccin

de espacios sociales idneos para el procesamiento y manejo de los conflictos sociales
que puedan derivarse de la ejecucin de los proyectos viales. Es recomendable, que la
identificacin de estos espacios se haga de manera participativa y responda a las ca-
ractersticas culturales de las reas donde se estima pertinente establecerlos, pudiendo
aprovecharse la existencia de instancias locales propias, como mesas de concertacin,
consejos de coordinacin local y regional, comit de gestin de obra y otras modali-
dades existentes que pueden servir para tales propsitos.
Promover la participacin local durante la implementacin de proyectos viales, es-
pecialmente en las etapas de monitoreo y evaluacin, as como en la formulacin de
proyectos y/o programas sociales, articulados al desarrollo vial.
Resultado 3.1
Se ha promovido la participacin de la poblacin local en las tareas de monitoreo y
evaluacin en las diferentes etapas de los proyectos viales.

Actividad 3.1.1: Disear metodologas e instrumentos participativos de monitoreo y
evaluacin de impactos socioculturales de proyectos viales.
El Estudio de Impacto Ambiental considera como elemento importante, constitutivo

del mismo, la Lnea de Base Social. En dicho instrumento, adems de los indicadores
ambientales fsicos, se deben precisar indicadores sociales y culturales que midan el
impacto generado por la implementacin de los proyectos viales.
Sobre la base de esos indicadores, se deben implementar acciones de monitoreo y

evaluacin de los impactos producidos por la intervencin del proyecto en un deter-
minado espacio de actuacin. Con relacin a este tema, el Plan de Manejo Social de
Proyectos Viales tiene la virtud de establecer metodologas e instrumentos que per-
mitan que la accin de monitoreo y evaluacin ya contemplada en los EIA tenga un
elemento adicional desde el punto de vista social: la participacin de la poblacin.
Ello en la prctica significa incorporar en los equipos de monitoreo y evaluacin a los
pobladores afectados a travs de sus representantes, as como disear metodologas e
instrumentos fciles y sencillos de aplicarse. 29
Si el proceso de diseo y planificacin de los proyectos viales ha significado una ac-
cin en la que ha participado la poblacin, entonces como consecuencia, las tareas
de monitoreo y evaluacin tienen que ser concebidas desde ese enfoque. El objetivo
esencial que caracteriza al monitoreo es la verificacin de que lo establecido hipot-
ticamente y a nivel de supuestos en el Plan de Manejo Social de los EIA, se cumpla
durante el desempeo del proyecto vial.
En este caso, ser de vital importancia hacer el seguimiento a las actividades e indi-
cadores del Plan de Manejo Social relacionados con los aspectos socioculturales de
la poblacin involucrada. Esta informacin recogida como producto del proceso de
verificacin del desempeo del proyecto vial, deber ser analizada en espacios de
reflexin y decisin en los que la poblacin participe activamente. Solo as se garanti-
zar que las decisiones que se tomen como consecuencia del monitoreo sean tambin
resultado de la accin directa de ellos y no solo de los evaluadores institucionales
(MTC, Gobiernos Regionales y Locales) y/o empresariales. De ese modo, se garantiza
que el proceso de planificacin, ejecucin/monitoreo y evaluacin lleve a una mejora
progresiva del desempeo y del impacto del proyecto vial.
Monitorear significa mantener un estrecho contacto con la realidad y con las estrate-
gias y acciones diseadas para intervenir sobre ella en un contexto determinado. Por
lo tanto, tiene que ser un proceso organizado de verificacin de que una determinada
situacin transcurre tal como se haba previsto. Si es un proceso organizado, entonces
supone una secuencia planificada, instrumentalizada y permanente. En ese sentido,
requiere de un diseo previo de metodologas y herramientas que debern resaltar la
participacin social.
A continuacin se presenta la matriz de monitoreo y evaluacin (Cuadro N 1) que

puede ser utilizada para el monitoreo participativo del Plan de Manejo Social y que se
deriva del Marco Lgico del Plan:
En la primera columna, debe detallarse el objetivo central, los objetivos especficos,

los resultados de los objetivos especficos y las actividades que se tendrn que imple-
mentar para el logro de los resultados propuestos.
En la segunda columna, se debern describir los indicadores y las metas que se quieren
alcanzar en cada uno de ellos. Estos indicadores deben corresponder a cada nivel
jerrquico de la lgica causal diseada, hasta el nivel de actividades. Es importante
recordar que el avance de las actividades no se mide a nivel de indicadores, sino a
nivel de metas de actividades. En ese sentido, en esta columna debern consignarse las
metas fsicas a las que se arribarn al trmino del proyecto vial.
La tercera columna sirve para describir cules han sido las fuentes de verificacin de
los indicadores que se han utilizado para determinar el nivel de avance alcanzado al
momento de realizar el monitoreo o la evaluacin.
En la cuarta columna, se anotar el nivel de avance de los indicadores y metas de ac-

tividades al momento de haber realizado el monitoreo y/o la evaluacin.
30
En la quinta columna, se verificar si la actividad ha sido realizada de acuerdo al cro-
nograma planificado.
Por ltimo, en la columna final se debern anotar las observaciones del equipo que
realiza el monitoreo y/o la evaluacin y las observaciones de la poblacin o de sus
representantes con relacin al desempeo del Plan de Manejo Social.
Como no slo se trata de acciones de monitoreo, sino de evaluacin, es necesario

describir qu significa la evaluacin como proceso. La evaluacin se sustenta en
la informacin que le provee el monitoreo, partiendo del anlisis de la misma para
emitir juicios sobre la marcha del proyecto. La evaluacin se concentra en la deter-
minacin de los impactos generados por la implementacin del proyecto vial. Los
impactos son los resultados obtenidos por la intervencin del proyecto y se encuen-
tran plasmados en un beneficio cuantificable y/o cualitativo logrado en la poblacin
objetivo del Proyecto.
En la matriz se puede observar en el extremo izquierdo las palabras evaluacin y mo-

nitoreo. Ello significa que para el ejercicio de la evaluacin se analizarn los indicado-
res del objetivo central, objetivos especficos y resultados de objetivos especficos. El
monitoreo se efecta sobre las metas de las actividades. Dependiendo del horizonte
programtico, tambin es posible monitorear el avance de los resultados intermedios.
A mayor horizonte programtico mayor ser la mirada y seguimiento a la evolucin de
los resultados intermedios como accin del monitoreo.
Cuadro N 1: MATRIZ DE MONITOREO Y EVALUACIN PARTICIPATIVA
Objetivos/Resulta- Indicadores Medios de Nivel de

Cronograma Observaciones
dos/Actividades y Metas Verificacin Avance
Objetivo Central Equipo tcnico:

Poblacin:

E Objetivo Equipo tcnico:
Especfico 1 Poblacin:
V
Objetivo Equipo tcnico:
A Especfico 2 Poblacin:
L Objetivo Equipo tcnico:
U Especfico 3 Poblacin:
A Resultados Equipo tcnico:
C del Objetivo Poblacin:
Especfico 1
I
Resultados Equipo tcnico:
O del Objetivo Poblacin:
N Especfico 2
Resultados Equipo tcnico:
del Objetivo Poblacin:
Especfico 3
31
Objetivos/Resulta- Indicadores Medios de Nivel de
Cronograma Observaciones
dos/Actividades y Metas Verificacin Avance
Actividades Equipo tcnico:

m de Resultados Poblacin:
o del Objetivo
Especfico 1
n
i Actividades Equipo tcnico:
de Resultados Poblacin:
t del Objetivo
o Especfico 2
r
Actividades Equipo tcnico:
e de Resultados Poblacin:
del Objetivo
o Especfico 3
El desarrollo de las acciones de monitoreo puede hacerse de manera participativa,

utilizando la matriz diseada, a travs de las siguientes herramientas: desarrollo
de reuniones de trabajo, grupos focales, visitas de campo, etc, contando con la
participacin del equipo tcnico y de los representantes de la poblacin involu-
crada, as como de los miembros del Comit de Gestin de Obra para verificar el
avance del proyecto. Este proceso deber ser interactivo y repetido a intervalos
determinados.
Luego de determinado el avance del proyecto vial, el paso siguiente ser desarrollar
un espacio reflexivo que permita hacer un anlisis de los resultados de la accin de
monitoreo. A la luz de ellos, se pueden establecer ajustes y o correcciones al proyecto
vial.
Actividad 3.1.2: Desarrollar acciones de capacitacin a la poblacin local (Comits de

Gestin de Obras u otras instancias) en tcnicas participativas de monitoreo y evalua-
cin de impactos socioculturales de proyectos de infraestructura vial.
Esta actividad se concretar bsicamente en la ejecucin de talleres de capacitacin

para la utilizacin de la matriz de monitoreo y evaluacin participativa. Estos talleres
deben utilizar tcnicas sencillas de educacin para adultos y deben ser culturalmente
apropiados. En estas acciones, ser importante la participacin del equipo de monito-
reo de la institucin estatal, de las empresas, del Comit de Gestin de Obras y de los
representantes que la poblacin designe para estas actividades. El financiamiento para
el desarrollo de esta actividad debe formar parte del presupuesto del Plan de Manejo
Social del Proyecto Vial.
Resultado 3.2
Se han fortalecido las capacidades locales para la formulacin de proyectos y/o pro-
gramas sociales articulados al desarrollo vial.
32
Actividad 3.2.1: Capacitacin a actores sociales en metodologas y herramientas de
formulacin participativa de proyectos de desarrollo local.
El fortalecimiento de las capacidades locales en general sirve para mejorar el posicio-

namiento del movimiento social en la esfera del quehacer pblico y en los diversos
espacios de concertacin y construccin de una ciudadana inclusiva que incorpore a
los diversos actores sociales como protagonistas de su propio desarrollo. La descentra-
lizacin y la democracia posibilitan oportunidades para la participacin de la pobla-
cin en la bsqueda del desarrollo local. Para que la poblacin y sus lderes puedan
contribuir de manera sistemtica y organizada en la gestin del desarrollo local, se
requiere de un proceso que se oriente a fortalecer las capacidades locales, las aptitu-
des y los conocimientos de los individuos e instituciones sociales que conforman una
colectividad. De esta manera, ellos podrn decidir y ejecutar sus propias opciones de
desarrollo, pero articuladas a dinmicas sociales ms amplias de carcter regional y
nacional, como el desarrollo de los proyectos viales.
La planificacin vial destaca el papel estratgico de la red vial en el desarrollo territo-

rial. Los territorios son vistos como conjuntos organizados de los recursos humanos,
naturales, fsicos e institucionales de que dispone una comunidad (Marco Terico y
Manual de Procedimientos para la formulacin de Planes Viales Departamentales Par-
ticipativos PVDP- MTC, 2004).
En ese sentido, a partir de la implementacin de los proyectos viales, se requiere mejo-

rar la calidad de los recursos humanos de los espacios de actuacin social donde estos
se implementen. La actividad para su implementacin se concentrara en la capacita-
cin de la poblacin involucrada, a travs de los lderes de las organizaciones sociales
locales, y del personal tcnico de los gobiernos locales y regionales involucrados,
en metodologas y herramientas participativas para la formulacin de proyectos de
desarrollo local a partir de la gran gama de oportunidades de desarrollo econmico,
social y cultural que se establece con la implementacin de los proyectos viales. Esto

permitira potenciar los impactos positivos de las obras de infraestructura vial dentro
de una gestin de desarrollo ms integral y articulada al mejoramiento de la red vial
nacional, departamental y local.
La sostenibilidad financiera de esta actividad deber ser programada como parte del
presupuesto del Plan de Manejo Social del Proyecto Vial.
Actividad 3.2.2: Asesoramiento a los actores sociales para la implementacin de ini-

ciativas de desarrollo articuladas a los planes estratgicos de desarrollo regional y/o
local.
El desarrollo de la actividad anterior se complementara con acciones de asesoramien-

to a los actores sociales capacitados para la implementacin prctica de iniciativas de
desarrollo local derivadas de los planes estratgicos de desarrollo regional y local. En
ese sentido, ser de vital importancia desde esta actividad fortalecer la participacin
de la poblacin en la formulacin de los presupuestos participativos. Ello implica un
asesoramiento permanente a las organizaciones de base para que, a travs de sus re-
presentantes, puedan tener la capacidad de incorporar proyectos de desarrollo local a 33
los presupuestos participativos y debatir en los espacios de negociacin y definicin
de acuerdos y compromisos que se presenten en las zonas donde se implementen los
proyectos viales. Esta actividad, de igual modo que la anterior, deber presupuestarse
como parte de las actividades a implementarse por el Plan de Manejo Social del Pro-
yecto Vial.
En funcin a la naturaleza y envergadura del proyecto vial y al tipo de poblacin afec-

tada por el mismo, se deber proceder a identificar y priorizar ejes de desarrollo local
que sern afectados o potenciados por la ejecucin del proyecto. Debe pensarse en el
desarrollo vial como una oportunidad de generar opciones que posibiliten a las comu-
nidades o poblaciones locales mejores condiciones para su articulacin al mercado,
provisin de servicios bsicos, oportunidades de negocios, incorporacin a circuitos
sociales y culturales de carcter regional, etc.
Para ello es indispensable que la planificacin del proyecto vial incorpore las ex-
pectativas y preocupaciones locales, sus intereses y su visin de desarrollo. Articu-
lar la ejecucin del proyecto vial a iniciativas locales y regionales de desarrollo, a
travs de los espacios de concertacin y participacin sealados, es fundamental.
De all que la naturaleza de esta accin deba poner nfasis en la capacitacin y el
asesoramiento dirigido a las instancias locales y lderes sociales para que estn en
capacidad de responder a los nuevos retos que supone la implementacin de pro-
yectos viales.
En esta perspectiva es importante identificar iniciativas productivas vinculadas a las

condiciones econmicas y capacidades locales y a las ventajas comparativas que pre-
senta una localidad o regin para potenciar sus opciones productivas en el marco
global del proyecto vial. Los esfuerzos concertados entre las empresas y los gobiernos
regionales y locales son de gran importancia para sentar las bases que permitan mejo-
rar las condiciones de competitividad que puedan desarrollarse.
Estas opciones tambin deben tomar en cuenta las capacidades de las poblaciones lo-
cales con caractersticas socioculturales y econmicas diferenciadas, para hacer frente
a los cambios que en el plano econmico, productivo y sociocultural que pueda gene-
ral el proyecto vial, con la finalidad de orientar adecuadamente a las mismas.
4.3. Marco Lgico
La elaboracin del Marco Lgico guarda estrecha relacin con la jerarqua de obje-
tivos que en este documento se propone. En el Anexo 1, se puede apreciar el esque-
ma de la matriz del marco lgico, que puede servir no slo para elaborar la lgica
causal de los aspectos ac considerados y sus respectivos indicadores jerrquicos:
1) diseo, planificacin y aprobacin de Estudios Definitivos; 2) diseo y aplicacin
de procedimientos de participacin ciudadana para la prevencin y resolucin de
conflictos sociales, y 3) promocin de la participacin local en el proceso de mo-
34 nitoreo y evaluacin del proyecto vial, as como en la formulacin de proyectos o
programas sociales vinculados al desarrollo vial, sino tambin para la elaboracin
del marco lgico del Plan de Manejo Social. Este ltimo se diferenciara del primero
en la medida que se tornar ms complejo, con relacin al nmero de componentes
que lo conforman.
4.4. Monitoreo y evaluacin del Plan
El monitoreo y evaluacin de los aspectos considerados en este documento, se po-

dr realizar bajo las consideraciones y conceptos desarrollados en la Actividad 3.1.1:
Disear metodologas e instrumentos participativos de monitoreo y evaluacin de im-
pactos socioculturales de proyectos viales del presente documento (vase pg. 29).
La responsabilidad de llevar adelante este proceso le corresponde a las instituciones
estatales involucradas (MTC, Gobierno Regional y Gobiernos Locales), as como a la
poblacin organizada.
Las empresas que formulan estudios y ejecutan obras tambin pueden valerse de estos
instrumentos de manera interna con la finalidad de hacer el seguimiento de sus acti-
vidades de formulacin de estudios, as como de construccin de obras viales. En ese
sentido, estn obligadas a informar a la autoridad competente sobre el desempeo de
sus labores, a travs de la utilizacin de estas herramientas.
35
5. Aplicacin del Plan
Es responsabilidad de la autoridad sectorial competente, en este caso de la DGASA,

revisar y emitir la certificacin de aprobacin o desaprobacin del EIA, el mismo que
debe contener el Plan de Manejo Social.
Aprobado el EIA y consecuentemente el Plan de Manejo Social, en funcin a lo dis-

puesto por la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental. En su
artculo 15, dicha ley establece que es la autoridad competente la responsable de
efectuar la funcin de seguimiento, supervisin y control de la evaluacin de impacto
ambiental, lo que supondr necesariamente el debido seguimiento a la cabal aplica-
cin de los Planes de Manejo Social como parte constitutiva de los EIA.
La misma ley seala en el artculo mencionado que el seguimiento, supervisin y

control se podr ejecutar a travs de empresas o instituciones que se encuentren de-
bidamente calificadas e inscritas en el registro que para tal efecto abrir la autoridad
competente (Art. 15 inc. 15.2), en este caso la DGASA.
Corresponde a las empresas responsables del desarrollo de los proyectos viales, asumir
la aplicacin del Plan de Manejo Social, en funcin a las responsabilidades inherentes
derivadas de sus compromisos contractuales. Dichas empresas asumirn, como parte
de los costos del proyecto, la inversin necesaria para la aplicacin del mencionado
Plan, debiendo desarrollar un proceso participativo con presencia de las instituciones

regionales y/o locales, as como con representantes de las organizaciones sociales
presentes en las reas de desarrollo del proyecto vial.
37
Anexos
39
ANEXO 1
Instrumentos metodolgicos para la elaboracin del

Plan de Manejo Social en Proyectos de Infraestructura Vial
Para garantizar un nivel de uniformidad en el diseo de los Planes de Manejo Social

derivados de los EIA de proyectos de infraestructura vial, se recomienda utilizar un
conjunto de instrumentos de diseo y formulacin que son fciles de construir y que al
mismo tiempo incorporan la lgica causal de la planificacin estratgica. Es importan-
te destacar que la complejidad de la formulacin y diseo es directamente funcional a
la envergadura del proyecto de infraestructura vial.
Marco Lgico: Representa la descripcin sistematizada y ordenada del Plan. Tiene una
doble lgica: la lgica horizontal que considera los objetivos, indicadores, medios de
verificacin y supuestos, y la lgica vertical, que toma en cuenta el objetivo central
del Plan, los objetivos especficos o propsitos, los resultados o productos y por ltimo
las actividades.
Jerarqua de Objetivos: Es el instrumento que articula el Plan mediante su ordena-

miento en componentes que se orientan hacia un objetivo final.
Matriz de indicadores: Es el ncleo del sistema de monitoreo y evaluacin. Detalla la

definicin de cada indicador, la unidad de medida, la fuente de la cual se recoge la in-
formacin y el medio de recoleccin y procesamiento, as como el anlisis y reporte.
Fichas de Reporte: Vienen a ser los formatos de recoleccin y reporte de datos de cada
una de las actividades realizadas. Dichos formatos estn en estrecha correspondencia

con la matriz de indicadores. Esta ficha debe ser construida por el proponente de
acuerdo a la particularidad de cada actividad propuesta en el Plan de Manejo Social y
a las caractersticas del proyecto vial.
Reportes trimestrales o semestrales: Es un documento con informacin cuantitativa y

cualitativa del avance trimestral o semestral de las actividades programadas en el Plan.
Este instrumento tiene un doble propsito: por un lado, sistematiza la periodicidad
trimestral o semestral del avance del Plan, que es de utilidad interna para el reajuste o
la validacin de la propuesta y, por otro lado, sirve como herramienta de informacin
de la marcha del Plan para las instituciones estatales (DGASA, Gobiernos Regionales,
Gobiernos Locales) y para la poblacin involucrada.
41
42
Matriz del Marco Lgico
Indicadores verificables
Objetivos Medios de verificacin Supuestos
objetivamente
Objetivo Central: Miden el impacto general que ten- Son las fuentes de informacin que se Indican los acontecimientos, condiciones o deci-
dr el proyecto o plan. pueden utilizar para verificar que los siones importantes y necesarias para la continui-
objetivos se lograron. dad en el tiempo de los beneficios generados por
el proyecto.
Objetivo Especfico 1: Incluye indicadores con metas Son las fuentes que el ejecutor y el eva- Indican los acontecimientos, condiciones o deci-
que reflejan la situacin al finali- luador pueden consultar para ver si los siones que se tienen que tomar para que el pro-
zar el proyecto. Describen a nivel objetivos se estn logrando. yecto contribuya significativamente al logro del
de indicadores el impacto logrado objetivo central del Plan de Manejo Social.
al final de proyecto.
Resultado 1.1: Incluye indicadores con metas Son las fuentes que el ejecutor y el eva- Indican los acontecimientos, condiciones o deci-
que reflejan la situacin de avan- luador pueden consultar para ver si las siones que se tienen que tomar para que el pro-
ce del proyecto. Mejor dicho son metas de los indicadores de resultado se yecto contribuya significativamente al logro de
indicadores de proceso ya que estn logrando. los propsitos u objetivos especficos del Plan de
deben lograrse previamente a los Manejo Social.
indicadores de impacto.
Actividad 1.1.1: Incluye las metas cuantitativas que Este casillero indica donde se puede en- Indican los acontecimientos o condiciones que
las actividades se han propuesto contrar informacin para verificar si el tienen que ocurrir para el cumplimiento de los
alcanzar para el logro de los indi- presupuesto se gast como estaba pla- objetivos planteados a nivel de resultados.
cadores de proceso (indicadores neado y si se cumpli con la meta de la
de producto). Asimismo, indica el actividad programada.
presupuesto para el logro de las
metas de actividades.
Actividad 1.1.2:
Actividad 1.1.3:
Resultado 1.2:
Actividad 1.2.1:
Actividad 1.2.2:
Jerarqua de Objetivos
Objetivo Central
Objetivo Especfico 1 Objetivo Especfico 2 Objetivo Especfico 3 Objetivo Especfico 4 Objetivo Especfico 5
Resultado 1.1. Resultado 2.1. Resultado 3.1. Resultado 4.1. Resultado 5.1.
Resultado 1.2. Resultado 2.2. Resultado 3.2. Resultado 4.2. Resultado 5.2.
Resultado 2.3. Resultado 3.3. Resultado 5.3.
43
44
Resultado 1.1. Resultado 1.2
Actividad 1.1.3
Actividad 2.1.1 Actividad 2.2.1 Actividad 2.3.1
45
46

Actividad 4.1.3
47
48

Matriz de Indicadores y Metas para el Plan de Manejo Social de Proyectos Viales
Definicin/Unidad Lnea de Base y

Indicador Responsables Semestre 1 Semestre 2 Semestre 3
de medida metas a lograr
Objetivo Central: Describir el contenido del Objetivo Central
Primer indicador de Definicin: Lnea de Base: Nombre del Meta a Meta a Meta a
Objetivo Central responsable o de los alcanzar en el alcanzar en el alcanzar en el
Unidad de medida: Meta final: integrantes del equipo semestre 1 semestre 2 semestre 3
responsable
Segundo indicador de
Objetivo Central
Tercer indicador de
Objetivo Central
Objetivo Especfico 1: Describir el contenido del Objetivo Especfico 1
Primer indicador de
Tercer indicador de
Resultado 1.1: Describir el contenido del Resultado 1.1
Primer indicador de
Resultado 1
Resultado 1
Tercer indicador de
Resultado 1
Actividad 1.1.1: Describir la actividad 1.1.1
Metas de la actividad y/o
de sub-actividades en el
caso de que se programen
49
NDICE DE SIGLAS
ANP rea Natural Protegida
CCL Consejo de Coordinacin Local
CCR Consejo de Coordinacin Regional
EIAd Estudio de Impacto Ambiental Detallado
EIAsd Estudio de Impacto Ambiental Semi-Detallado
MINAG Ministerio de Agricultura
MINAM Ministerio del Ambiente
PACRI Plan de Compensacin y Reasentamiento

Involuntario
PVDP Planes Viales Departamentales Participativos

RSE Responsabilidad Social Empresarial
SEIA Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto

Ambiental
SUNARP Superintendencia Nacional de los Registros

Pblicos
51
Foto: Luis Barrios
Direccin General de Asuntos Socio- Ambientales
MARCO DE LAS PROPUESTAS

DE DESARROLLO
DE PUEBLOS INDGENAS
GUA PARA LA GESTIN DE PROYECTOS
VIALES DEPARTAMENTALES
V
Gua para la Gestin de Proyectos Viales Departamentales en el Marco de las
Propuestas de Desarrollo de Pueblos Indgenas
Esta Gua fue elaborada, en mayo de 2005, por el consultor Carlos Mora Bernasconi, con la asistencia de
Alberto Villavicencio Rivera, en el marco del fortalecimiento de la gestin socio ambiental impulsada por
el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, y desarrollada bajo el Prstamo 1150-BIC Elaboracin
de Instrumentos para la Gestin Social de Proyectos Viales.
Contenido
Pgina
gua para la gestin de proyectos viales departamentales / Marco de las Propuestas de Desarrollo de Pueblos Indgenas
Presentacin ................................................................................................. 5
Introduccin ................................................................................................. 7
1. Objetivos de la Gua ............................................................................... 9

1.1. Objetivo General............................................................................. 9
1.2. Objetivos Especficos....................................................................... 9
2. Por qu una Gua para pueblos indgenas . ............................................. 11

2.1. Porque el Per es un pas pluritnico y multicultural........................ 11
2.2. Porque los pueblos indgenas son los ms pobres y excluidos
del pas ........................................................................................... 13
2.3. Por sus particularidades socioculturales........................................... 14
2.4. Por las caractersticas de los ecosistemas en los que habitan............ 15
3. Marco Legal aplicable . ........................................................................... 17

3.1. De las competencias y funciones de DGASA................................... 17
3.2. Del marco legal sobre pueblos indgenas......................................... 18
4. Enfoques rectores de la aplicacin de la gua ......................................... 21

4.1. Enfoque descentralista...................................................................... 21
4.2. Enfoque de fortalecimiento de la gestin pblica............................. 22
4.3. Enfoque de derechos........................................................................ 22
5. Cundo se debe aplicar esta gua . .......................................................... 25

5.1. La Gua se aplica en proyectos viales con presencia de pueblos
indgenas......................................................................................... 25
5.2. La Gua se aplica en las diferentes fases de los proyectos viales....... 26
5.2.1 Primera Fase: Preinversin.................................................... 26
5.2.2. Segunda Fase: Inversin........................................................ 42
5.2.3. Tercera Fase: Operacin....................................................... 43
3
6. Implementacin de la gua ..................................................................... 45
6.1. A quin le corresponde la implementacin de la Gua dentro
del MTC?......................................................................................... 45
6.2. Cmo la DGASA implementa la Gua?........................................... 45
6.3. Cmo la DGASA promueve la difusin de la Gua?........................ 46
6.4. Cmo y sobre qu temas la DGASA capacita al personal clave de
los organismos regionales y locales involucrados directamente
en los proyectos viales?.................................................................... 47
7. Plan de desarrollo de pueblo indgenas .................................................. 49

7.1. Formulacin del Plan de Desarrollo de Pueblos Indgenas............... 49
7.2. Qu elementos debe incluir el Plan de Desarrollo de Pueblos
Indgenas......................................................................................... 50
8. Mecanismos participativos de monitoreo y evaluacin de

proyectos viales ...................................................................................... 67
8.1. Por qu la propuesta de monitoreo y evaluacin de la Gua es
participativa?.................................................................................... 68
8.2. Cul es el punto de partida de la propuesta de monitoreo?............. 68
8.3. El Marco Lgico .............................................................................. 71
8.4. La Matriz de Indicadores y Metas para el Plan de M&E del PDPI .... 73
BIBLIOGRAFA ............................................................................................. 79
ANEXOS ....................................................................................................... 81
ANEXO 1. Conceptos clave que se deben manejar para llevar adelante los
talleres participativos de formulacin del Plan de Desarrollo de
Pueblos Indgenas........................................................................ 83
ANEXO 2. Esquema para la formulacin del Plan de Desarrollo de Pueblos
Indgenas en los Talleres de Planificacin Participativa................ 84
ANEXO 3. Matriz de Planificacin del Plan de Desarrollo de Pueblos
Indgenas..................................................................................... 86
ndicE DE SIGLAS........................................................................................ 87
4
Presentacin
La presente Gua se constituye en una herramienta de gestin para el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones, en especial para la Direccin General de Asuntos
Socio-Ambientales y para el Programa de Caminos Departamentales de PROVIAS
Departamental. (*) Igualmente, ser de gran ayuda para los gobiernos regionales
y municipales que emprendan programas de mejoramiento y rehabilitacin de
caminos y para las propias organizaciones de los pueblos indgenas. La elaboracin
de este documento ha sido el resultado de un interesante y complejo proceso
participativo, en el que han intervenido los sectores sociales que sern en el futuro
copartcipes de su aplicacin y desarrollo.
El proceso de construccin de la presente Gua ha comprendido diversas etapas que

se iniciaron con la elaboracin de dos diagnsticos socioculturales en tramos pre-
elegibles del Programa de Caminos Departamentales, uno para la regin amaznica
y otro para la regin andina. Su objetivo fue levantar informacin actualizada sobre
la realidad y problemtica de los pueblos y comunidades indgenas ubicados en
dichas reas. Si bien estos diagnsticos tuvieron a los pueblos indgenas como
actores principales, no se descuid el anlisis de su vinculacin con otros sectores
con los cuales interactan, por lo que se pudo integrar en forma dinmica la compleja
realidad de la cual forman parte. El desarrollo de los diagnsticos supuso efectuar
visitas de campo y desarrollar, al mismo tiempo, instrumentos metodolgicos para la
recoleccin de informacin, as como para su posterior anlisis y sistematizacin.
Paralelamente a la construccin de los diagnsticos se trabaj en el desarrollo de un

marco conceptual que le d a la presente Gua el soporte de naturaleza institucional
y legal, y la consistencia terica necesaria en el marco de las exigencias propias
de las polticas del Sector y de los organismos multilaterales que brindarn la
asistencia financiera para el desarrollo del Programa de Caminos Departamentales,
en el marco de la descentralizacin del pas.
Complementariamente y como parte del proceso participativo de construccin de

la Gua, se desarrollaron seis talleres con representantes de pueblos y comunidades
indgenas, con la finalidad de recoger las ideas, opiniones y puntos de vista de
(*) Con Decreto Supremo N029-2006-MTC del 12 de agosto de 2006, fusionan a PROVAS
DEPARTAMENTAL y a PROVAS RURAL bajo la modalidad de fusin por absorcin; resultado de
dicha fusin es el Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Descentralizado - PROVAS
DESCENTRALIZADO, adscrito al Viceministrio de Transportes del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones. 5
la poblacin local sobre el contenido y estructura de la Gua y, posteriormente,
para la validacin del instrumento construido con el aporte de las comunidades y
autoridades locales.
Durante los meses de marzo y mayo se desarrollaron talleres de trabajo en las
localidades de Pangoa y San Jos de Sisa en la regin amaznica, los que contaron
con la presencia activa de delegados indgenas de comunidades ashaninka,
nomatsiguenga y kechwa lamista. En la regin andina, los talleres se llevaron a
cabo en las localidades de Vilcashuamn, Huancan y Moho, contando con la
participacin de delegados quechuas y aymaras de los respectivos distritos y de las
localidades vecinas.
Los aportes brindados por estos delegados indgenas, hombres y mujeres, sirvieron
para incorporar a la presente Gua aspectos claves referidos a procesos participativos,
as como a los mecanismos necesarios para su implementacin. Ms importante
aun, han permitido asimismo incluir las estrategias requeridas para la elaboracin
del Plan de Desarrollo de Pueblos Indgenas (PDPI) como valioso instrumento de
gestin y de participacin de estos pueblos en el desarrollo de los proyectos viales.
En tal sentido se presenta como una interesante opcin para cimentar nuevas bases
para la construccin de propuestas de desarrollo en forma amplia y concertada, las
mismas que apoyndose en el mejoramiento de la infraestructura vial, puedan crear
nuevas oportunidades de articulacin productiva y social a pueblos y comunidades
indgenas.
La estructura de la presente Gua comprende varios captulos en los que adems
de identificar los objetivos generales y especficos de la misma, se fundamenta
la importancia de esta herramienta en el contexto pluritnico y multicultural del
pas. El marco legal que da sustento a su construccin y aplicacin, as como los
enfoques rectores que orientan su desarrollo, constituyen elementos centrales de
su configuracin.
Los aspectos metodolgicos que orientan la aplicacin e implementacin de la
presente Gua han surgido, en gran medida, del proceso de interaccin con las
autoridades y representantes de las comunidades locales, as como de los valiosos
y significativos aportes de funcionarios de la Direccin General de Asuntos Socio
Ambientales (DGASA) y del Programa de Caminos Departamentales de PROVIAS
Departamental.
Adicionalmente, se han considerado los temas relevantes a los procesos participativos
de monitoreo y evaluacin de los proyectos viales, incorporando las diferentes
dimensiones del control social (nivel comunal, local y regional), cuyo propsito
es orientar las tareas que permitan garantizar el cumplimiento de los compromisos
asumidos por las diferentes instancias pblicas en el proceso de rehabilitacin y
mantenimiento de los caminos, departamentales.
La visin general que acompaa esta Gua est enmarcada en el proceso de
descentralizacin del pas y, particularmente en los esfuerzos desplegados por el
Sector Transporte para adecuar sus polticas, desde una perspectiva participativa,
a fin de contribuir a una gestin eficiente y concertada de los caminos
departamentales.
6
Introduccin
El Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) y principalmente la Direccin
General de Asuntos Socio-Ambientales (DGASA), como organismo encargado de
velar por el cumplimiento de las normas de conservacin del medio ambiente del
Subsector Transportes, requieren de un instrumento que oriente la implementacin
de los proyectos viales, en sus diferentes etapas, cuando estos se desarrollen en
espacios con presencia de pueblos indgenas.
El MTC se ha propuesto implementar el Programa de Caminos Departamentales

(PCD) con la intencin de mejorar la transitabilidad de la red vial departamental en
el contexto del fortalecimiento de la gestin pblica de los Gobiernos Regionales en
materia vial, contribuyendo de ese modo, no slo al proceso de descentralizacin,
sino a la mejora de la integracin regional, de la competitividad y de las condiciones
de vida en el territorio de las diversas regiones del Per. En ese sentido, el MTC
requiere de un instrumento particular que fije las pautas de descentralizacin en
materia de gestin de proyectos viales con inclusin de la problemtica de los
pueblos indgenas.
El MTC, a travs de PROVIAS Departamental y dentro del contexto de la

descentralizacin del pas, ha desarrollado una consultora para la Elaboracin de la
Conceptualizacin, Alcances, Metodologa y Procedimientos para la Formulacin,
Evaluacin y Seguimiento de Planes Viales Departamentales Participativos, con
el propsito de ordenar la transferencia de las competencias en planificacin y
gestin vial de la red departamental de caminos a los Gobiernos Regionales. Para
complementar este proceso e integrar la complejidad social en lo que respecta a
pueblos indgenas, as como para reforzar el enfoque participativo latente en este
instrumento, se requiere de una Gua que enfatice y d pautas de lo que debe ser la
gestin de proyectos viales cuando se involucra a pueblos indgenas.
En tanto que en varios de los tramos viales de la red departamental, que ser transferida
a las regiones por el MTC a travs de PROVIAS Departamental, se encuentran
ubicados pueblos indgenas, se hace necesario incorporar un instrumento de
gestin que considere inicialmente y consolide posteriormente dentro del sector,
un modo de reconocimiento y una accin concreta respecto al tratamiento socio-
ambiental de proyectos viales cuando estos afecten a pueblos indgenas.
7
1. Objetivos de la gua
1.1. Objetivo General
Brindar al MTC y a la DGASA, un instrumento de gestin que oriente el desarrollo

de sus actividades en la ejecucin de proyectos viales, en reas donde habitan
tradicionalmente pueblos indgenas, proponiendo su participacin en la gestin de
desarrollo de los mismos.
1.2. Objetivos Especficos
Incorporar en la gestin de proyectos viales una visin de desarrollo que parta del
reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas y permita ejecutar, bajo
los principios de desarrollo social y sostenibilidad ambiental, la implementacin
de dichos proyectos.
Garantizar a travs de la aplicacin de la Gua un proceso de participacin que,

promoviendo la consulta previa, libre e informada, facilite la gestin de los pueblos
indgenas en el desarrollo de los proyectos viales.
Contribuir al fortalecimiento de las capacidades de gestin de los Gobiernos

Regionales y Locales, en el contexto de la descentralizacin y la transferencia de
funciones y competencias de los proyectos viales, en el marco de las propuestas
de desarrollo de los pueblos indgenas.
Complementar, desde un enfoque de inclusin social y de derechos de los

pueblos indgenas, las acciones iniciadas por PROVIAS Departamental respecto
a la generacin de los instrumentos necesarios para el proceso de transferencia
de capacidades tcnicas y competencias a los Gobiernos Regionales, en
materia de planificacin y gestin vial participativa de la red departamental de
caminos.
Dar a conocer a los pueblos indgenas y sus organizaciones los derechos que les
corresponde ejercer con relacin a la gestin de proyectos viales ejecutados en los
espacios geogrficos en los que habitan.
9
2. Por qu una gua para pueblos
indgenas
2.1. Porque el Per es un pas pluritnico y
multicultural
El Per presenta una realidad cultural y lingstica heterognea que se manifiesta en la

coexistencia de al menos setenta y dos etnias, siete de las cuales habitan en los Andes
y las sesenta y cinco restantes en la Amazona. Estas etnias estn agrupadas en catorce
familias lingsticas distintas, tal como se aprecia en el cuadro siguiente.
Familias Lingsticas y Grupos tnicos en el Per

FAMILIA LINGSTICA ETNIA
1. Ayacucho-Cusco
2. Ancash-Yaru
3. Chachapoyas-Lamas
4. Jauja-Huanca
I. Quechua
5. Napo-Pastaza-Tigre
6. Caaris-Cajamarca
7. Santarrosino
8. Supralecto-Yauyos
9. Aymar
II. Aru
10. Jacar
11. Amuesha
12. Campa Ashaninca
13. Campa Caquinte
14. Campa Nomatsiguenga
15. Campa del Gran Pajonal
16. Campa del Alto
III. Arahuaca 17. Campa del Pichis
18. Campa del Ucayali
19. Culina
20. Chamicuro
21. Machiguenga
22. Piro
23. Resigaro
24. Achual
25. Aguaruna
IV. Jbaro 26. Huambisa
27. Candoshi-Murato
28. Jbaro 11
FAMILIA LINGSTICA ETNIA
29. Arahuaca
30. Capanahua
31. Cashibo Cacataibo
32. Cashinahua
33. Cujareo
34. Isconahua
35. Mayoruna
V. Pano
36. Morunahua
37. Parquenahua
38. Pisabo
39. Sharanahua-Mastanahua
40. Shetebo
41. Shipibo-Conibo
42. Yaminahua
43. Cocama Cocamilla
VI. Tupi Guaran
44. Omagua
45. Chayahuita
VII. Cahuapana
46. Jebero
47. Aguano
48. Ticuna
VIII. Sin clasificacin
49. Urarina
50. Choln
IX. Peba Yagua 51. Yagua
52. Andoque
53. Bora
54. Huitoto
X. Huitoto
55. Huitoto Muiname
56. Huitoto Muruy
57. Ocaina
58. Amaiweri-Kisambaeri
59. Amarakaeri
60. Arasairi
XI. Harakmbet 61. Huachipaeri
62. Sapiteri
63. Toyoeri
64. Pukirieri
XII. Tacana 65. Eseejja
66 Muniche
XIII. Tucano 67. Orejn
68. Secoya
69. Andoa
70. Arabela
XIV. Zparo
71. Iquito
72. Taushiro
Fuente: Mapa Etnolingstico Oficial del Per. Ministerio de Agricultura / Instituto Indigenista Peruano,
1994.
Entre los pueblos andinos destacan el quechua, en sus diferentes conformaciones, y

el aimara. Los pueblos indgenas amaznicos con mayor presencia demogrfica son:
el aguaruna, el ashninka, el shipibo, el chayahuita, el machiguenga y los kichwa
amaznicos. Segn el Censo de Poblacin y Vivienda del ao 1993, 3750,492 habitantes
12 entre cinco aos y ms tenan como lengua materna idiomas indgenas. Entre estos
3199,474 (85.31%) hablaban quechua, 420,215 (11.20 %) aimara y 130,803 (3.49%)
otra lengua nativa.
Debe sealarse que adems de la larga enumeracin de pueblos y familias indgenas

a nivel nacional, se tiene en el caso amaznico, referencia de la existencia de pueblos
indgenas en situacin de aislamiento o contacto inicial con sectores de la sociedad
nacional u otros pueblos indgenas, siendo sus condiciones culturales, demogrficas
y socio-sanitarias muy vulnerables a las presiones externas. Por su ubicacin, dichos
pueblos (alrededor de diez) pertenecen mayoritariamente a las familias arahuac y
pano, encontrndose diseminados en reas territoriales de las regiones de Cusco,
Madre de Dios y Ucayali.
Dado que constituyen pueblos con una alta vulnerabilidad, sobre todo desde el punto
de vista socio-demogrfico, se recomienda no disear ni ejecutar programas viales
en reas en las que se tenga conocimiento de su existencia, ya que de otra forma se
pondra en grave riesgo su continuidad biolgica y cultural.
2.2 Porque los pueblos indgenas son los ms

pobres y excluidos del pas
Una de las caractersticas ms saltantes de las condiciones socioeconmicas de las

comunidades indgenas, tanto de la selva como de la sierra, es el nivel de pobreza
y exclusin social en el que se encuentran. Un tercio de la poblacin total del pas
que vive en el rea rural mantiene un alto nivel de vulnerabilidad que se expresa en
indicadores sociales como la pobreza, que afecta al 65% de su poblacin. El 49% del
total de pobres extremos en 1997 se encontraba en la sierra rural. Por otro lado, los
departamentos donde ms del 50% de la poblacin posee una lengua indgena como
lengua materna son los ms pobres del pas (UNICEF 2001).
Los indicadores sociales ms deprimidos se presentan en reas con significativa

presencia de poblacin indgena, cuya lengua materna es diferente al castellano,
siendo probablemente la causa ms importante de esta situacin los prolongados
procesos de discriminacin tnica y cultural de los que han sido objeto estos
pueblos. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por ejemplo, reconoce
explcitamente la correlacin entre pertinencia tnica y pobreza, sealando que
los pueblos indgenas continan experimentando niveles elevados de pobreza
material, exclusin y discriminacin en el acceso a los mercados laborales y a
los servicios sociales (BID, Poltica Operativa sobre Pueblos Indgenas 2004).
Debe resaltarse sin embargo, que esta situacin es ms marcada en el caso de la
mujer indgena, relegadas a condiciones an ms desfavorables.As por ejemplo,
las mujeres indgenas que habitan en contextos rurales presentan los ms agudos
dficit de acceso a los servicios de salud y educacin.
Est demostrado que en las comunidades nativas de la selva el analfabetismo afecta

aproximadamente a un tercio de la poblacin, con mayor nfasis en las mujeres, las
cuales en un 49% apenas han llegado a efectuar sus estudios primarios y en forma
incompleta (UNICEF, 2001). Igualmente, la misma fuente indica que una de las 13
caractersticas ms saltantes de dicha poblacin est dada por los elevados niveles
de mortalidad infantil, que fluctan entre 99 y 153 por cada mil nios nacidos vivos,
dependiendo de las condiciones de cada una de las diversas comunidades. Asimismo,
los niveles de fecundidad se ubican entre los ms altos del pas, variando entre 7.4 y
11.2 hijos por mujer, marcando una diferencia significativa con el promedio nacional
que es de 3.4 hijos por mujer.
Para el caso de la Sierra se determin que en su rea rural se presenta el mayor ndice
de hogares sin servicios bsicos, con un alto promedio de hijos por mujer y con alta
mortalidad infantil y materna (UNICEF 2001), situacin que no es muy diferente para
las zonas rurales de la regin amaznica y en particular de las habitadas por pueblos
indgenas.
Andrs Chirinos (2001) seala la enorme coincidencia entre el mapa de analfabetismo

y el de lenguas indgenas, reflejando lo que se considera la poblacin ms marginada y
aferrada a costumbres tradicionales y ajena al mundo occidental. As, el analfabetismo
que afecta al 8,9% de la poblacin total del pas, concentra en la sierra rural al 40%,
del cual el 77% est conformado por mujeres.
El gasto social ha aumentado de manera importante en los ltimos aos en el pas,

sin embargo, no llega a los segmentos de poblacin ms pobre; slo el 17% del gasto
social se dirigi al 20% de la poblacin con menores ingresos.
El acceso a los servicios bsicos es realmente deprimente, ya que dos tercios de los
pobres extremos no tienen acceso a energa elctrica, agua potable y alcantarillado.
En la Sierra rural, solamente una de cuatro familias accede a servicios de agua potable
en sus hogares y las familias que no cuentan con desage son prcticamente el 100%,
lo que impacta directamente sobre los niveles de salud, desnutricin y mortalidad
infantil.
2.3. Por sus particularidades socioculturales
Los pueblos indgenas poseen particularidades socioculturales inseparablemente unidas

a sus sistemas identitarios y profundamente ligadas a sus tierras y recursos naturales,
constituyendo en s mismas una base importante para su propio desarrollo.
Cada vez es ms reconocido, a nivel nacional e internacional, el valor de las

propias identidades culturales y lo adecuado que resulta tenerlas en cuenta en el
diseo y ejecucin de los proyectos de desarrollo con pueblos indgenas, como
una forma de garantizar la sostenibilidad y xito de los mismos. El concepto de
Desarrollo con Identidad es un reto posible de alcanzar sobre la base de un
activo proceso de participacin de los pueblos indgenas en la gestin de su propio
desarrollo.
14
2.4. Por las caractersticas de los ecosistemas
en los que habitan
La relacin territorio y cultura es esencial en los sistemas de reproduccin social,

econmica y cultural de los pueblos indgenas. Sin embargo, una gran proporcin de
sus territorios estn sujetos a presiones externas, como parte de intereses econmicos
mayores de los Estados nacionales o de sectores privados, para la explotacin de los
recursos naturales que estos encierran, o sometidos al desarrollo de sistemas viales
para acceder a dichos recursos o para interconectar esas reas marginales al resto del
pas.
Muchas veces dichos territorios se encuentran en reas ecolgicamente frgiles o
altamente diversas en trminos biolgicos, pudiendo verse severamente afectados sus
ecosistemas y empobrecidos sus entornos naturales.
Tanto en la regin andina como en la regin amaznica se cuenta con un importante

nmero de reas Naturales Protegidas (ANP) que pertenecen al Sistema Nacional
de reas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE) y que constituyen un valioso
patrimonio de la Nacin que es necesario conservar y cautelar. Por su propia
especificidad, dichas reas, sobre todo las de naturaleza intangible (Parques y
Santuarios Nacionales), son altamente vulnerables a presiones externas, y en particular
al desarrollo de proyectos viales, que conllevaran a una significativa alteracin del
entorno natural y de los recursos paisajsticos, naturales y cuturales de las mismas.
En muchos casos, el ANP se encuentra colindante a territorios de comunidades, que

algunas veces son comprendidas en su zona de amortiguamiento. En razn a estas
consideraciones, debe evaluarse el desarrollo de los proyectos viales y prevenir su
ejecucin en zonas ecolgicamente sensibles, en funcin a las restricciones legales
establecidas por la normatividad sobre ANP.
15
3. Marco legal aplicable
3.1. De las competencias y funciones de DGASA
El Decreto Supremo N 021-2007-MTC, Reglamento de Organizacin y Funciones

del MTC, en sus artculos del 73o al 77o establece las competencias de la DGASA
y de sus respectivos rganos de Lnea, La Direccin de Gestin Ambiental y la
Direccin de Gestin Social.
En cuanto a la DGASA se establece que se encarga de: velar por el cumplimiento de

las normas Socio-Ambientales, con el finde segurar la viabilidad socio ambiental de
los proyectos de infraestrcutura y servicios de transporte (art 73)
Dentro de sus principales funciones se consideran las siguientes:
a. Formular y proponer polticas, estrategias y proyectos de normas socio-ambientales

para el subsector.
b. Proponer programas y planes de manejo socio-ambiental para el subsector.
c. Evaluar, aprobar y supervisar socio-ambientalmente los proyectos de infraestructura

de transporte en todas sus etapas.
f. Coordinar con los rganos pertenecientes al Subsector Transportes, as como con

otras entidades del Estado, asuntos relacionados con la gestin socio-ambiental
del subsector (art. 73).
Asimismo, el mencionado Decreto Supremo encarga a la Direccin de Gestin

Ambiental, velar por adecuados instrumentos de gestin ambiental para el desarrollo
de las actividades del Subsector Transportes; efecta el seguimiento del componente
ambiental de proyectos en concesin. Al mismo tiempo, le asigna como una de sus
principales funciones la de Formula trminos de referencia para la elaboracin de
estudios de impacto ambiental, guas tcnicas y otros documentos tcnico normativos
relacionados con aspectos socio-ambientales para la ejecucin de estudios y obras en
proyectos de Subsector Transportes.
17
3.2. Del marco legal de pueblos indgenas
Complementariamente a las disposiciones legales que establecen las competencias y

funciones de la DGASA y sus unidades orgnicas, que sustentan su potestad de crear
instrumentos de gestin socio-ambientales que refuercen y faciliten su labor, existe un
importante marco legal que protege y promueve los derechos culturales, polticos y
sociales de los pueblos indgenas, que sirve igualmente de sustento a la formulacin
de la presente Gua.
Un elemento central en el desarrollo del ordenamiento jurdico del pas, relativo a la

cuestin indgena, es el reconocimiento expreso en la Constitucin Poltica actual,

del carcter pluritnico y cultural de la Nacin. As, el art. 2, numeral 19 establece
que toda persona tiene derecho a su identidad tnica y cultural. El Estado reconoce y
protege la pluralidad tnica y cultural de la Nacin. Todo peruano tiene derecho a usar
su propio idioma ante cualquier autoridad mediante un intrprete.
Por otro lado, en los artculos 17, 48, 89 y 149 de la Constitucin se fomenta la
educacin bilinge intercultural, segn las caractersticas de cada zona; se aceptan
como idiomas oficiales, adems del castellano, el quechua, el aimara y las dems
lenguas aborgenes en las zonas donde predominen, y se otorga a las autoridades de las
Comunidades Campesinas y Nativas la potestad de ejercer funciones jurisdiccionales
dentro de su mbito territorial, de conformidad con el derecho consuetudinario.
De esta forma, se reconoce la existencia de pueblos indgenas como sujetos de derecho

que, por sus especificidades culturales e histricas, deben ser beneficiados con un
tratamiento especial que preserve su integridad e identidad cultural. Cabe resaltar que
los pueblos indgenas estn constituidos en un sujeto colectivo, no siendo una simple
sumatoria de individuos que comparten los mismos derechos o intereses difusos o
colectivos.
Mediante la Ley N 27680, ley que aprueba la reforma constitucional del captulo
XIV del ttulo IV, sobre descentralizacin, modifica la Constitucin Poltica del Per,
incorporndose el contenido sobre descentralizacin, regiones y municipalidades,
quedando estipulado en el art. 191 lo siguiente: La Ley establece porcentajes mnimos
para hacer accesible la representacin de gnero, comunidades nativas y pueblos
originarios en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para los Concejos
Municipales. Sin embargo, en la norma no se hace mencin a las comunidades
campesinas y se introduce una nueva categora jurdica de pueblos originarios sin
definir con precisin a quienes alcanza dicha referencia.
Adems de la Constitucin, hay otras normas vigentes relacionadas a los pueblos

indgenas, entre las que cabe destacar la Resolucin Legislativa N 26253 del ao
1993, mediante la cual se ratifica el Convenio N 169 de la Organizacin Internacional
del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes.
Al incorporarse este Convenio al ordenamiento jurdico del pas se fortalece el
reconocimiento constitucional del Per como un pas tnico y culturalmente
18 diverso.
El referido Convenio es claro en establecer el derecho de los pueblos indgenas a
preservar su identidad cultural y su derecho a un territorio. La territorialidad, la cultura
y la autonoma son el fundamento de la integridad tnica, lo que les garantiza a
los pueblos indgenas pervivir como pueblos diferenciados. Este reconocimiento al
territorio est expresamente sealado en el art. 13 numeral 1 del Convenio N 169,
que seala que los gobiernos debern respetar la importancia especial que para las
culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relacin con las
tierras o territorios, o con ambos, segn los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra
manera, y en particular los aspectos colectivos de esta relacin.
Es importante resaltar que este Convenio seala de forma explcita que los pueblos
indgenas debern participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes
y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente
(art. 7, numeral 1).
Igualmente, existen normas vigentes en materia de agricultura, educacin, propiedad

territorial, uso y acceso a los recursos naturales, reas naturales protegidas, que de
forma especfica o en parte de su texto se refieren a los pueblos indgenas. As pueden
mencionarse las siguientes:
Decreto Ley N 22175, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las

Regiones de Selva y Ceja de Selva (mayo 1978), que reconoce el derecho colectivo de
propiedad territorial, as como la autonoma comunal en aspectos administrativos para
resolver conflictos y controversias de naturaleza civil.
Ley N 24656, Ley General de Comunidades Campesinas (marzo 1987), que es la

ley marco que regula la diversidad de comunidades campesinas, se ocupa de definir
los derechos y deberes de los comuneros, de su organizacin interna, del territorio
y patrimonio comunal y de la actividad empresarial de las comunidades. Tambin
establece un rgimen promocional y crea entidades oficiales para promover su
desarrollo. Esta Ley ha sido modificada en forma significativa por la Constitucin
de 1993 en lo relativo al tratamiento de sus tierras y tambin por la Ley N 26505,
ms conocida como Ley de Tierras.
Decreto Legislativo N 1090, que respeta los derechos de las comunidades a la

utilizacin de sus bosques previa presentacin de planes de manejo forestal. Esta
Ley norma, regula y supervisa el uso sostenible y la conservacin de los recursos
forestales y de fauna silvestre del pas, compatibilizando su aprovechamiento con
la valorizacin progresiva de los servicios ambientales del bosque, en armona con
el inters social, econmico y ambiental de la Nacin.
Ley N 24657, Ley de Deslinde y Titulacin del Territorio de las Comunidades

Campesinas (abril 1987), que establece un breve trmite administrativo para
solucionar la falta de titulacin de tierras de las comunidades campesinas, el que
solo en caso de controversia deriva en los tribunales.
Esta proliferacin de normas sin embargo, puede generar confusin en lo relativo a los
derechos indgenas, tanto en su interpretacin como en su aplicacin. Por ello, se est 19
discutiendo y evaluando la necesidad de que se expida una Ley Marco sobre Pueblos
Indgenas, que integre las normas sectoriales sobre salud, educacin, derechos de
participacin, explotacin de recursos naturales y derechos territoriales, entre otras.
Un aspecto de importancia para el pas ha sido la promulgacin de la Ley N27783,

Ley de Bases de la Descentralizacin, promulgada en julio del 2002. Dicha ley
promueve la participacin y fiscalizacin de los ciudadanos en la gestin de los
asuntos pblicos de cada regin y localidad, buscando afianzar en las poblaciones e
instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de
sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la Nacin.
Desafortunadamente, esta ley no contempla medidas expresas para la participacin

de los pueblos indgenas (pueblos originarios en el texto constitucional) con su propio
perfil dentro del sistema poltico. Hay que tener en consideracin que los derechos de
los pueblos indgenas se sustentan en el reconocimiento de su carcter especial y en la
adopcin de normas que, reconociendo dicha diferencia, establezcan parmetros para
incentivar su interaccin con el resto de la sociedad.
20
4. Enfoques rectores de la
aplicacin de la gua
La aplicacin de la presente Gua se sustenta en tres enfoques rectores que orientan
su puesta en prctica como un instrumento de gestin para los organismos pblicos
competentes, tanto a nivel central como regional. Estos enfoques definen de alguna
forma el espritu que orienta la aplicacin de la Gua, buscando fundamentalmente
reforzar el proceso de descentralizacin del pas, fortalecer la gestin pblica, y
brindar un slido soporte a la proteccin de los derechos de los pueblos indgenas
como sujetos activos en el desarrollo de los programas viales.
4.1. Enfoque descentralista
La Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N27783, estipula y promueve afianzar en

las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar
el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la Nacin. En la
medida que la aplicacin de la presente Gua debe responder a una accin concertada
de los organismos competentes del MTC con los Gobiernos Regionales en cuyos mbitos
se desarrollen proyectos viales, se estan apoyando los esfuerzos de estos gobiernos para
actuar de forma eficiente y responsable en reas de trabajo especfico con pueblos
indgenas.
De igual forma se est favoreciendo un espacio que aspira a transferir responsabilidades

y funciones a los Gobiernos Regionales para el ejercicio legtimo de su accionar, en
virtud de lo que la misma Ley de Bases de la Descentralizacin seala.
La aplicacin de esta Gua va a significar transferir competencias y capacidades

tcnicas a quienes tengan la responsabilidad de la toma de decisiones en los Gobiernos
Regionales, al mismo tiempo que implica brindarle elementos metodolgicos a sus
rganos de gestin, para el desarrollo de una tarea eficiente de evaluacin y monitoreo
de la ejecucin de proyectos viales en reas particularmente sensibles desde el punto
de vista ambiental y social.
Los representantes de los pueblos indgenas en los Gobiernos Regionales podrn contar
con la Gua como una valiosa herramienta para la gestin de proyectos viales cuando
estos se desarrollen en reas con presencia de pueblos y/o comunidades indgenas.
Ello es importante, porque la inversin que pueda darse en una regin determinada
a travs de ejecucin de un proyecto vial, puede significar un valioso aporte para el
desarrollo regional. 21
4.2. Enfoque de fortalecimiento de la
gestin pblica
El propio proceso de descentralizacin implica el desarrollo de capacidades locales

para asumir las tareas inherentes al ejercicio de la gestin pblica. Contribuir a
dicho proceso, a travs de mecanismos de capacitacin de funcionarios locales
y de transferencia de responsabilidades, es una forma de ir sentando las bases
para un desarrollo autnomo de los organismos pblicos vinculados al Subsector
Transportes.
La Gua, en tanto propicia un proceso de responsabilidades compartidas con

los Gobiernos Regionales en lo que se refiere a la transferencia de funciones y de
capacitacin de sus cuadros tcnicos, apoya una visin de desarrollo que tiende, en el
mediano plazo, a sustentarse en las propias capacidades de las instituciones regionales
y locales responsables de implementar los procesos de supervisin, monitoreo y
evaluacin de proyectos de magnitud o de relevancia para el desarrollo de las propias
regiones, como pueden ser los programas viales.
En la medida que los instrumentos de gestin de los programas viales, como es el caso
de la presente Gua, estn bajo la conduccin de cuadros profesionales de las propias
regiones, permitir que se socialicen decisiones y se hagan explcitas las mismas como
formas de poltica de accin de los Gobiernos Regionales en defensa y proteccin de
los derechos indgenas. Ello servir tambin como un mecanismo de sensibilizacin
de las instancias regionales a cargo de la toma de decisiones, en los mbitos de
competencia del sector Transportes, en materias de polticas viales y de desarrollo de
pueblos indgenas.
4.3. Enfoque de derechos
La propia orientacin de la Gua conduce a la construccin de un esfuerzo significativo

por reafirmar los derechos, valores y tradiciones de los pueblos indgenas, pero, al
mismo tiempo, facilita a los pueblos indgenas herramientas para hacer frente a los
procesos de transformacin a los que se enfrentan como resultado del proceso de
modernizacin y globalizacin.
Los proyectos viales constituyen, sin lugar a dudas, una de las expresiones ms visibles
de los cambios que pueden sufrir las comunidades rurales y de las transformaciones
positivas y/o negativas que pueden darse en su entorno por el desarrollo de los
mismos. De all que atendiendo a los requerimientos de los organismos financieros
internacionales y de la propia legislacin nacional vigente, se estructure la presente
Gua como una salvaguarda al cumplimiento de requisitos fundamentales de proteccin
de los derechos de los pueblos indgenas, considerando si sus vidas, tierras y recursos
pueden verse de alguna forma afectados por el desarrollo de proyectos viales.
Es bastante claro que el marco legal que da sustento a la presente Gua tiene un enfoque
22 singular de reconocimiento y respeto de los derechos de los pueblos indgenas y de sus
capacidades de gestin, y al mismo tiempo de las profundas debilidades estructurales
por las que atraviesan producto de la pobreza, la exclusin y los muy bajos indicadores
sociales que poseen.
Un aspecto central de la Gua es la propuesta de formulacin y puesta en marcha de un

Plan de Desarrollo de Pueblos Indgenas (PDPI). En el Plan se establece con claridad la
necesidad de trabajar en la reduccin de los posibles efectos adversos que, sobre estos
pueblos puedan darse, como resultado de la implementacin de proyectos viales,
as como en la puesta en marcha de acciones y polticas de mitigacin e incluso de
generacin de posibles beneficios econmicos para los pueblos indgenas afectados.
Si bien la Gua no es en s misma un instrumento promotor de los derechos de los
pueblos indgenas, es un instrumento que los cautela y protege, al garantizar principios
bsicos de aplicabilidad y ejecucin de la misma, al definir como parte de su objetivo
central orientar las actividades del sector para la ejecucin de proyectos viales all
donde se identifique la presencia tradicional de pueblos indgenas.
Por otro lado, para los pueblos indgenas, la existencia de la Gua y la seguridad de
su aplicacin eficiente y profesional constituyen un elemento de soporte al respeto de
sus derechos culturales, territoriales y econmicos. Ellos pueden, por lo tanto, contar
con ella como un instrumento de monitoreo de la gestin pblica en el desarrollo de
importantes proyectos viales que pudieran afectarles de alguna manera.
23
5. Cundo se debe aplicar esta gua
Antes de describir la forma de utilizacin y aplicacin de esta herramienta, es importante
hacer un repaso de la normatividad institucional respecto a la jerarquizacin vial que se
emplea en el Subsector Transportes del MTC, con el propsito de que la explicacin de su
aplicabilidad en los diferentes niveles en los que se interviene sea clara para todos.
En el artculo 5 del Reglamento de Jerarquizacin Vial, aprobado mediante Decreto

Supremo N 017-2007-MTC, se define este concepto como el ordenamiento de las
carreteras que conforman el Sistema Nacional de Carreteras (SINAC), en niveles de
jerarqua, debidamente agrupadas en las tres redes sealadas en el artculo 4 del
presente Reglamento, sobre la base de su funcionalidad e importancia.
En el artculo 4 del referido Reglamento, se hace una jerarquizacin del Sistema

Nacional de Carreteras que es como se menciona a continuacin:
a. Red Vial Nacional.- Corresponde a las carreteras de inters nacional conformada

por los principales ejes longitudinales y transversales, que constituyen la base del
Sistema Nacional de Carreteras.
b. Red Vial Departamental o Regional.- Conformada por las carreteras que constituyen
la red vial circunscrita al mbito de un gobierno regional. Articula bsicamente a
la Red Vial Nacional con la Red Vial Vecinal o Rural.
c. Red Vial Vecinal o Rural.- Conformada por las carreteras que constituyen la red
vial circunscrita al mbito local, cuya funcin es la de articular las capitales de
provincias con capitales de distritos, estas entre s, con centros poblados o zonas
de influencia local y con las redes viales nacional y departamental o regional.
En el artculo 6 se atribuyen las competencias a las autoridades de transporte: la

Red Vial Nacional le compete al MTC, la Red Departamental o Regional est a cargo
de los Gobiernos Regionales y la Red Vial Vecinal o Rural es de competencia de los
Gobiernos Locales.
5.1 La Gua se aplica en proyectos viales con

presencia de pueblos indgenas
Tomando como referencia el Reglamento de Jerarquizacin Vial y las competencias

y funciones de la institucionalidad gubernamental, segn el Sistema Nacional de
Carreteras, la Gua es de obligatoria aplicacin en todas sus fases, por los rganos 25
competentes de los Gobiernos Regionales y de los Gobiernos Locales, siempre que los
proyectos viales a desarrollarse en los mbitos de sus competencias, afecten a pueblos
indgenas.
Es decir, la poblacin objetivo de la Gua son todos aquellos pueblos indgenas

alto andinos y amaznicos que resulten directamente afectados por la implemen-
tacin de proyectos viales departamentales (de construccin, rehabilitacin, me-
joramiento y mantenimiento), que el MTC a travs de los Gobiernos Regionales y
Gobiernos Locales tenga previsto realizar en territorios en los que habitan dichas
poblaciones.
Esta Gua puede tener alcance a nivel de la Red Vial Nacional, siempre y cuando en
las etapas de preinversin, inversin y operacin de estos proyectos -de naturaleza
nacional- se vean afectados pueblos indgenas. En este caso, el rgano competente de
su aplicacin adecuar el instrumento a la profundidad y exigencias que se deriven de
la envergadura de tales proyectos.
Desde el punto de vista de los espacios geogrficos, la presente Gua se aplica en

las regiones de sierra y selva donde habitan pueblos y comunidades indgenas.
Resulta importante aclarar que la poblacin alto andina (quechua y aimara) es parte
constitutiva de la poblacin objetivo de aplicacin de la Gua, lo mismo que las
etnias amaznicas que habitan en los espacios geogrficos de la selva alta y baja de
la Amazona peruana.
5.2 La Gua se aplica en las diferentes fases

de los proyectos viales
Todos los proyectos, desde los ms simples hasta los ms complejos, constan de tres
fases bien definidas durante su ciclo vital:
Fase de preinversin o preparacin (formulacin y evaluacin ex-ante del

proyecto).
Fase de inversin o ejecucin (implementacin del proyecto)

Fase de operacin o funcionamiento.
La Gua se aplica durante las tres fases del proyecto y recomienda una serie de
herramientas a ser utilizadas de acuerdo a la profundidad de cada una de las mismas.
5.2.1. Primera Fase: Preinversin
A. Nivel de perfil
Segn el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), el perfil es la primera etapa

de la fase de preinversin de un Proyecto de Inversin Pblica (PIP), y es de carcter
obligatorio.
26
Su elaboracin no debe demandar mucho tiempo y recursos ya que su finalidad es
determinar la posibilidad de llevar adelante la idea o concepcin del proyecto. La
elaboracin se realiza en base a fuentes secundarias y preliminares.
Debe tenerse en cuenta que si del anlisis efectuado durante la fase de preinversin o
de perfil se estableciera la necesidad de efectuar reasentamientos o desplazamientos
de poblacin indgena, ello constituira una variable determinante para la no
continuidad del proyecto. Al respecto, es necesario referirse al espritu y a la letra
del artculo 16 del Convenio 169 de la OIT, que en su inciso 1) establece: A reserva
de lo dispuesto en los prrafos siguientes de este artculo, los pueblos interesados no
debern ser trasladados de las tierras que ocupan.
Qu debe contener este perfil?
Todo el contenido mnimo sugerido para el perfil de un PIP puede verse en el recuadro
que se presenta a continuacin:
Contenido Mnimo del Perfil de un PIP
El Perfil se elabora principalmente con fuentes secundarias y preliminares y el

estudio debe contener lo siguiente:
I. RESUMEN EJECUTIVO
A. Nombre del Proyecto de Inversin Pblica (PIP)

B. Objetivo del Proyecto
C. Balance oferta y demanda de los bienes y servicios del PIP
D. Descripcin tcnica del PIP
E. Costo del PIP
F. Beneficios del PIP
G. Resultados de la evaluacin social
H. Sostenibilidad del PIP
I. Impacto ambiental
J. Organizacin y Gestin
K. Plan de Implementacin
L. Conclusiones y Recomendaciones
M. Marco Lgico
II. ASPECTOS GENERALES
2.1. Nombre del Proyecto

2.2. Unidad Formuladora y Ejecutora
2.3. Participacin de las entidades involucradas y de beneficiarios
2.4. Marco de referencia
27
III. IDENTIFICACIN
3.1. Diagnstico de la situacin actual

3.2. Definicin del problema y sus causas
3.3. Objetivo del Proyecto
3.4. Alternativas de solucin
IV. FORMULACIN Y EVACUACIN
4.1. Anlisis de la Demanda

4.2. Anlisis de la Oferta

4.3. Balance Oferta Demanda
4.4. Planteamiento tcnico de las alternativas
4.5. Costos
4.6. Beneficios
4.7. Evaluacin social
A. Metodologa costo/beneficio
B. Metodologa costo/efectividad
4.8. Anlisis de Sensibilidad
4.9. Anlisis de Sostenibilidad
4.10. Impacto ambiental
4.11. Seleccin de alternativas
4.12. Plan de Implementacin
4.13. Organizacin y Gestin
4.14. Matriz del marco lgico para la alternativa seleccionada
V. CONCLUSIN
VI. ANEXOS
Fuente: Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) del Ministerio de Economa y Finanzas 2009.
Para el propsito de aplicacin de la presente Gua, el perfil debe incluir como parte
del punto 2.1 Diagnstico de la situacin actual, la siguiente informacin:
Identificacin de Pueblos Indgenas en la zona del Proyecto Vial.- A travs de

una ficha de identificacin de pueblos indgenas, se determinar la existencia
o no de dichos pueblos en el rea de influencia del proyecto que se pretende
desarrollar. El contenido de esta ficha se puede ver en el recuadro siguiente:
28
Ficha de Identificacin de Pueblos Indgenas
1. Nombre del proyecto vial:

..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
2. Ubicacin
Regin/Departamento .......................................................................................
Provincia ..........................................................................................................
Distrito ..............................................................................................................
3. Identificacin tnica
Grupo tnico......................................................................................................
Relacin de comunidades del rea de Influencia del Proyecto Vial:
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
4. Caractersticas generales del grupo tnico identificado en el rea de

Influencia del Proyecto Vial
Idioma o idiomas que se hablan con mayor frecuencia en la zona
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
Poblacin total
Hombres .............................................. Mujeres ............................................
Organizacin interna de la comunidad (autoridades existentes)
...
..........................................................................................................................
...
..........................................................................................................................
Propiedad territorial
Ttulo de propiedad ...... S ....... NO
Extensin territorial..........
Distancia de la comunidad al eje carretero (incluir/croquis) ..............................
5. Caractersticas sociales del grupo tnico

Cuentan las comunidades de la zona con planes de desarrollo?
..........................................................................................................................
Organizacin u organizaciones a las que se encuentran afiliadas las comunidades
...........................................................................................................................
29
Qu instituciones trabajan con las comunidades de la zona?
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
Cmo participan en las decisiones de los gobiernos locales los grupos tnicos
identificados?
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
6. Caractersticas educativas (se puede utilizar informacin secundaria)

Centros educativos existentes en la zona
Centros Nmero N de Docentes N de Alumnos

educativos Nativos Mestizos H M Nativos Mestizos H M
Inicial
Primario
Secundario
Otros

7. Caractersticas de los servicios de salud de la zona (se puede utilizar
informacin secundaria)
Personal de salud
Establecimientos
Nmero Tcnicos
de salud Mdicos Enfermeros Promotores Parteras
sanitarios
Posta mdica
Posta sanitaria
Centro de Salud
Otros
8. Caractersticas econmicas de la zona

Principales actividades productivas
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
9. Caractersticas ecolgicas de la zona

Principales ecosistemas / zonas de vida
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
30
Existencia de reas Naturales Protegidas
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
10. Caractersticas de la vivienda

Material predominante en la construccin
Piso ............................................................
Techo ..........................................................
Paredes .......................................................
Servicios bsicos
Aprovisionamiento de agua
Red potable ..................
Ro ..................
Quebrada ..................
Sistema de agua .................. (sealar) .........................................................
Eliminacin de excretas
Red de desage .................
Letrina ........................
Otros ........................
Aprovisionamiento de luz
Red elctrica .........................
Grupo electrgeno .........................
Panel solar .........................
Otros .........................
11. Observaciones diversas y comentarios

..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
..........................................................................................................................
31
En el tercer captulo, en el punto 3.9 sobre Impacto Ambiental se deben incorporar
las siguientes consideraciones:
Identificacin de impactos negativos: Elaborar de manera rpida un listado de

impactos sociales, ambientales y culturales que pudieran afectar a los pueblos
indgenas como consecuencia de la implementacin y operacin del proyecto vial
que se pretende realizar. Para ello, se recomienda aplicar el diagrama de impacto
que a continuacin se presenta.
Anlisis de Impacto
Objetivo del Ejercicio: Analizar ex-ante, con los miembros de la

comunidad, las probables consecuencias de la implementacin del proyecto
vial o de una accin especfica. El instrumento es un flujograma similar a un
rbol de problemas, pero ms concreto y fcil de hacer. Puede servir de base
para decisiones importantes en cuanto a la implementacin.
Tiempo requerido: 2 Horas
Metodologa de aplicacin:
Paso 1: Explicar el ejercicio a los participantes
Paso 2: Escribir en medio de la pizarra o en una tarjeta, la accin/el proyecto

cuyo impacto se requiere evaluar.
Paso 3: Hacer una lluvia de ideas sobre los posibles impactos positivos
de la accin; colocar las ideas en la parte superior de la pizarra/
papelgrafo en forma de flujograma. Las consecuencias o impactos
positivos deben ordenarse en cadenas de causa-consecuencia.
Paso 4: Repetir el ejercicio con los posibles impactos negativos, colocndolos

en la mitad inferior de la pizarra/papelgrafo.
Paso 5: Discutir el flujograma final.
32
Diagrama de Impacto: Rehabilitacin de Caminos Departamentales
Empresa de
mantenimiento de
Mejora Precios
caminos
produccin y Valor competitivos
Baja flete
productividad agregado a
la produccin
Nuevas
Asistencia opciones: Baja
tcnica y turismo pasajes
extensin Reduce
costos de
Mejora Genera transporte
niveles de puestos de Nichos de
ingreso trabajo mercado
Dinamiza Organizacin
mercados empresarial
REHABILITACIN DE CAMINOS
DEPARTAMENTALES
Acelera migracin Genera problemas Problemas Prdida de valores

sociales ambientales culturales
Se olvida el Cambios en
Chacras Huaycos idioma la vestimenta
abandonadas
Prostitucin Delincuencia
Ms accidentes Contaminacin
33
Identificacin de acciones de mitigacin/compensacin de impactos ambientales:
Identificar un conjunto de acciones que vayan dirigidas a mitigar o reducir los
impactos negativos derivados de la implementacin de los proyectos viales, o a
compensarlos en caso de que no pudieran ser evitados.
Identificacin de Soluciones locales o introducidas
Objetivo del ejercicio: Que los participantes identifiquen, con el apoyo de los
facilitadores, cules son las soluciones que se han experimentado localmente para
cada uno de los problemas considerados, y si no existen, cules son las soluciones
que podran introducirse y validarse.
Tiempo requerido: 2 a 3 horas
Metodologa: El trabajo se lleva a cabo en asamblea (por ejemplo: con grupos

focalizados). Colocar cada uno de los problemas identificados en una pizarra o
papelgrafo. Se sigue el flujograma lgico siguiente:
Pregunta 1: Existen soluciones locales para tratar de resolver este problema)?

No: Se deber identificar soluciones potenciales que podran intro-
ducirse.
S: Pasar a la pregunta 2.
No sabemos: Realizar una investigacin de campo.
Pregunta 2: Dan las soluciones locales buenos resultados?

No: Pasar a la pregunta 3.
S: Las soluciones deben ser promovidas.
No sabemos: Realizar una investigacin de campo.
Pregunta 3: Pueden las soluciones locales ser mejoradas?

No: Pasar a la pregunta 4.
S: Debe enfocarse el mejoramiento de las soluciones locales y po-
siblemente su modificacin con elementos introducidos.
No sabemos: Realizar una investigacin de campo
Pregunta 4: Hemos visto soluciones en otros lugares que podran ser introdu-
cidas?
No: Debemos investigar con ayuda de los tcnicos
S: Enumeramos lo que hemos visto para analizarlo.
Una vez completado el flujograma se pueden ordenar las soluciones, de acuerdo

a los problemas analizados, en una matriz de resumen.
34
En conclusin, la determinacin de la existencia de pueblos indgenas en el rea de
influencia de los proyectos viales, la identificacin de impactos negativos y las acciones
de mitigacin de estos como consecuencia de la implementacin de dichos proyectos
se constituyen en un primer nivel de estudio preliminar. Si sobre la base de estos
hallazgos se concluye que existen pueblos indgenas en las zonas de implementacin
de los proyectos viales, se pasa a la siguiente etapa.
Identificacin de soluciones Locales
PROBLEMA:
Existen Identificar
soluciones soluciones potenciales
locales? NO que podran
introducirse
Se anotan soluciones
Da buenos
resultados?
NO ES SUFICIENTE
Hemos visto
otras
Podemos
soluciones?
mejorar?
NO
S S S
Plantear soluciones Plantear soluciones Plantear soluciones
35
B. Nivel de prefactibilidad
Segn el SNIP, el estudio de prefactibilidad es el segundo nivel de anlisis de la fase de

preinversin y tiene como objetivo acotar las alternativas identificadas en el nivel de
perfil, sobre la base de un mayor detalle de la informacin.
Su elaboracin demanda mayor tiempo y recursos, ya que se requerir mayor

anlisis e investigaciones, aunque puede todava basarse en informacin de fuentes
secundarias y presentar rangos de variacin amplios de costos y beneficios. En esta
etapa la mejor calidad de la informacin permitir descartar las alternativas menos
eficientes.
Qu debe contener el estudio de prefactibilidad?
Debe contener los aspectos mnimos sugeridos por el SNIP para un estudio de
prefactibilidad, tal como se muestra en el recuadro siguiente:
Contenido mnimo del estudio de prefactibilidad de un

proyecto de Inversin pblica
El contenido de los estudios se desarrollar de acuerdo al siguiente esquema:
A. Nombre del proyecto

B. Objetivo del proyecto
C. Balance oferta y demanda de los bienes o servicios del PIP
D. Descripcin de las alternativas propuestas
E. Costos segn alternativas
F. Beneficios segn alternativas
J. Seleccin de la alternativa

2.3. Participacin de las entidades involucradas y de los beneficiarios
2.6. Definicin del problema y sus causas
2.7. Objetivos del proyecto
36
III. FORMULACIN Y EVALUACIN
3.1. Anlisis de la demanda

3.2. Anlisis de la oferta
3.3. Balance Oferta Demanda
3.4. Planteamiento Tcnico de las Alternativas
3.5. Costos
3.6. Beneficios
3.7. Evaluacin social
3.8. Anlisis de Sensibilidad
3.9. Anlisis de Sostenibilidad
A. Los arreglos institucionales previstos para las fases de
preoperacin, operacin y mantenimiento;
B. Financiamiento de los costos de operacin y mantenimiento,
sealando cules seran los aportes de las partes involucradas
(Estado, beneficiarios, otros);
C. La participacin de los beneficiarios;
D. Las medidas adoptadas para reducir la vulnerabilidad del proyecto
ante peligros.
3.10. Impacto ambiental
3.11. Seleccin de alternativa
3.12. Matriz del marco lgico para la alternativa seleccionada
IV. CONCLUSIN
V. ANEXOS
Para el propsito de aplicacin de la presente Gua, al estudio de prefactibilidad

establecido segn el SNIP se le adicionar un informe de validacin que se trabajar
participativamente con el concurso de las instituciones representativas de los pueblos
indgenas. Este proceso de validacin se har utilizando mecanismos de consulta y
participacin adecuados a los valores sociales y culturales de las comunidades indgenas
afectadas, garantizando que dicho proceso favorezca la inclusin intergeneracional y
de gnero.
C. Nivel de factibilidad
Segn el SNIP, el estudio de factibilidad es el tercer nivel de anlisis de la fase de

preinversin e incluye bsicamente, los mismos rubros de contenido que el de
prefactibilidad pero con una mayor profundidad, y tiene como objetivo establecer
37
definitivamente los aspectos tcnicos fundamentales de la implementacin de un
proyecto.
La elaboracin de este estudio demandar de mayor tiempo y recursos que el de

prefactibilidad, ya que requiere de especialistas, de estudios de mayor profundidad
y de informacin primaria, con la finalidad de reducir los riesgos para la toma de
decisin de la inversin.
Qu debe contener el estudio de factibilidad?
Debe contener todos los aspectos mnimos sugeridos por el SNIP para un estudio de
factibilidad.
Contenido mnimo del estudio de Factibilidad de un

proyecto de inversin Pblica
El contenido de los estudios se desarrollar de acuerdo al siguiente esquema:
A. Nombre del proyecto

B. Objetivo del proyecto
C. Balance oferta y demanda de los bienes o servicios del PIP
D. Descripcin tcnica del proyecto
E. Costos del proyecto
F. Beneficios del proyecto
J. Organizacin y Gestin
K. Plan de Implementacin
L. Financiamiento
M. Conclusiones y Recomendaciones
N. Marco Lgico

2.3. Participacin de las entidades involucradas y de los beneficiarios
2.6. Objetivos del proyecto
38
III. FORMULACIN Y EVALUACIN
3.1. Anlisis de la demanda

3.2 Anlisis de la oferta
3.3 Balance Oferta Demanda
3.4 Planteamiento tcnico de la alternativa
3.5 Costos
3.6 Beneficios
3.7 Evaluacin social
3.8 Evaluacin Privada
3.9 Anlisis de Sensibilidad
3.10 Anlisis de Riesgo
3.11 Anlisis de Sostenibilidad
A. Los arreglos institucionales previstos para las fases de pre-
operacin, operacin y mantenimiento;
B. El marco normativo necesario que permita llevar a cabo la
ejecucin y operacin del proyecto;
C. La capacidad de gestin de la organizacin encargada del proyecto
en su etapa de inversin y operacin;
D. Financiamiento de los costos de operacin y mantenimiento,
sealando cuales sern los aportes de las partes involucradas
(Estado, beneficiarios, otros);
E. La participacin de los beneficiarios;
F. Las medidas adoptadas para reducir la vulnerabilidad del proyecto
ante peligros naturales o socio-naturales o conflictos sociales con
potenciales afectados por el proyecto.
3.12 Impacto ambiental
3.13 Organizacin y Gestin
3.14 Plan de Implementacin
3.15 Financiamiento
3.16 Matriz del marco lgico del proyecto
3.17 Lnea de Base para evaluacin de impacto
IV. ANEXOS
Para el propsito de aplicacin de la presente Gua, al estudio de factibilidad establecido

segn el SNIP se adicionar un Diagnstico Socioeconmico y Ambiental a modo de
evaluacin social, cuyo objetivo principal ser la determinacin de los posibles efectos
positivos o negativos del proyecto vial sobre los pueblos indgenas. No debe olvidarse
que el alcance, la profundidad y el tipo de anlisis practicado en esta evaluacin
deben ser proporcionales a la naturaleza y dimensin de los potenciales efectos del
proyecto sobre los pueblos indgenas. 39
Este diagnstico se formular sobre la base de los hallazgos iniciales de la ficha tcnica
de identificacin de pueblos indgenas, de la informacin preliminar de impactos
negativos sobre pueblos indgenas, de la informacin sobre la determinacin de las
acciones de mitigacin/compensacin de impactos ambientales planteadas como parte
del perfil del proyecto vial y de la validacin participativa de los resultados obtenidos
en la etapa de prefactibilidad.
El objetivo del diagnstico socioeconmico y ambiental es profundizar, con mayor

informacin y detalle, los elementos cuantitativos y cualitativos de los hallazgos
registrados en la etapa del perfil del proyecto. A continuacin presentamos un esquema
referencial para el diagnstico socioeconmico y ambiental de pueblos indgenas:
Qu debe contener el Diagnstico Socioeconmico y Ambiental de Pueblos

Indgenas?
Contenido del diagnstico socioeconmico y ambiental

de Pueblos Indgenas
I. ASPECTOS GENERALES
1.1. Ubicacin
1.2. Extensin territorial
1.3. reas de influencia
1.4. Caractersticas del medio fsico
A. Clasificacin de suelos por uso mayor
B. Principales tipos de suelo
C. Caractersticas topogrficas o de relieve
D. Zonas de vida
E. Flora y fauna
F. Potencialidades y limitaciones
II. SITUACIN DE LOS RECURSOS NATURALES
2.1. Uso y aprovechamiento de recursos (lo pblico y lo privado)

2.2. Posesin y propiedad de la tierra
A. Presiones externas sobre los recursos comunales
B. Seguridad Jurdica de las tierras comunales
C. Prcticas de conservacin de origen cultural
III. DINMICA DEMOGRFICA Y ACCESO A SERVICIOS BSICOS
3.1. Poblacin: distribucin por edad y sexo; ndice de crecimiento

3.2. Tasa de ruralidad
3.3. Tasa de fecundidad
3.4. Tasa de masculinidad
3.5. Patrn de asentamiento y procesos migratorios
40
3.6. Vivienda y servicios bsicos (agua, saneamiento, electricidad)
3.7. Salubridad
3.8. Educacin
3.9. Niveles de pobreza
IV. EVALUACIN PRODUCTIVA Y ECONMICA
4.1. Poblacin Econmicamente Activa

4.2. Produccin agrcola
4.3. Produccin pecuaria
4.4. Produccin forestal
4.5. Extraccin de recursos naturales
4.6. Otras actividades econmicas
4.7. Infraestructura productiva
V. EVALUACIN SOCIOCULTURAL
5.1. Organizaciones sociales y polticas

5.2. Formas de representacin y participacin
5.3. Capacidades sociales para la gestin comunal y local
5.4. Capacidades de gestin institucional para el desarrollo
5.5. Gobiernos regionales
5.6. Gobiernos locales
5.7. Espacios de concertacin
5.8. Aspectos culturales
5.9. Aspectos histricos
5.10. Aspectos lingsticos
5.11. Niveles educativos
5.12. Analfabetismo
VI. EVALUACIN SOCIO-AMBIENTAL
6.1. Determinacin de impactos socio-ambientales negativos

6.2. Propuestas de mitigacin/compensacin
6.3. Determinacin de beneficios sociales y econmicos
VII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Es importante tomar en cuenta que la metodologa para el desarrollo del Diagnstico

Socioeconmico y Ambiental debe combinar la utilizacin de informacin de fuentes
secundarias y fuentes primarias. Los aspectos cuantitativos se basan principalmente en
fuentes secundarias como estadsticas nacionales, estudios especializados, diversos
informes, etc.; los aspectos cualitativos relacionados principalmente a la evaluacin
socio-ambiental y sociocultural, se deben generar de manera participativa a travs de
talleres en los que participen los pueblos indgenas afectados (talleres de consulta y
participacin social). 41
Una vez concluido el referido diagnstico se realizar un examen (por parte del rgano
competente) del proceso de formulacin del mismo, que incluye una evaluacin de
los procesos participativos llevados a cabo para el desarrollo del diagnstico y que la
presente Gua recomienda de manera enftica.
En la etapa de factibilidad, adems del Diagnstico Socioeconmico y Ambiental se

llevar a cabo la formulacin del Plan de Desarrollo de Pueblos Indgenas (PDPI).
Sobre la base de la evaluacin social ejecutada a travs del Diagnstico Socioeconmico

y Ambiental de Pueblos Indgenas, y con la participacin directa de los pueblos
afectados, se proceder a la formulacin del PDPI que debe contener principalmente
un conjunto de medidas que aseguren, de un lado, que los pueblos afectados por
el desarrollo de este tipo de proyectos reciban beneficios sociales y econmicos
apropiados desde el punto de vista cultural y, de otro, identificar y plantear soluciones
que reduzcan o mitiguen los impactos negativos derivados de la ejecucin de los
proyectos viales.
Deber considerarse que el PDPI forma parte constitutiva de los EIA exigibles para
cada etapa del proyecto. Ello posibilitar fortalecer los aspectos sociales, econmicos
y culturales de dichos EIA.
No debe olvidarse que la profundidad del PDPI debe ser planteada de manera
proporcional a la magnitud del proyecto vial y debe estar ntimamente relacionada a
este, puesto que su ejecucin se implementar como parte del desarrollo del proyecto
vial.
Si en alguna de las etapas de aplicacin de la Gua para la primera fase de desarrollo

de los proyectos viales se determinase la no conveniencia de continuar con el mismo,
como resultado de las evaluaciones previas, se debe explicar en detalle (a travs de un
informe) cules fueron aquellas causas que determinaron tal decisin y si las mismas
estn relacionadas al tema del desarrollo de los pueblos indgenas.
5.2.2. Segunda Fase: Inversin
La fase de inversin o ejecucin se inicia con los estudios definitivos y termina con la
puesta en marcha del proyecto vial en s.
Durante la etapa de estudios definitivos, siempre que se haya determinado la

existencia de pueblos indgenas a travs de los estudios exigibles en las etapas de
prefactibilidad y factibilidad y se haya diseado y elaborado de manera participativa
el PDPI en el mbito de influencia de los proyectos viales, se pasar a formular un
Plan de Monitoreo y Evaluacin que permita darle seguimiento al desempeo de las
actividades previamente formuladas en el PDPI y evaluarlas a la luz de su ejecucin.
Este instrumento debe contener una jerarqua de objetivos basado en la lgica vertical,
un marco lgico y una matriz de planificacin de indicadores y metas a ser cumplidos
durante el horizonte programtico del proyecto vial (ver captulo 8).
El PDPI dada su lgica causal, debe formularse utilizando la metodologa del

42 planeamiento estratgico por ser de fcil manejo y aplicacin. Estas consideraciones
son importantes a tenerse en cuenta puesto que del marco lgico del PDPI se deriva el
Plan de Monitoreo y Evaluacin.
La puesta en prctica de las actividades de monitoreo comienza en la etapa de

ejecucin propiamente dicha.
El objetivo del monitoreo es analizar, determinar y observar la trayectoria del proyecto,

es decir, su desempeo. La observacin de este desempeo brinda elementos de anlisis
que permiten determinar si la marcha del proyecto o programa es la deseada; ello a
su vez contribuye a validar o reorientar la implementacin del mismo, realizando
correcciones en el caso fueran necesarias.
Es importante recordar que la informacin relevante al proyecto que por razones
de tiempo u otras no haya sido recogida durante la etapa de factibilidad, deber
concretizarse en la etapa de estudios definitivos.
5.2.3. Tercera Fase: Operacin
Siempre y cuando el horizonte programtico de la implementacin del PDPI llegue

hasta la fase de operacin, se seguir aplicando el Plan de Monitoreo y Evaluacin
diseado.
Se debe tomar en cuenta:
Que la mencin a la Gua tambin es de obligatoria aplicabilidad en las bases de

licitacin que tanto el MTC, como los Gobiernos Regionales y Locales formulen
respecto a estudios y ejecucin de proyectos viales, siempre y cuando involucren a
pueblos indgenas.
No olvidar que la Gua se convierte en un instrumento de gestin

obligatorio para el MTC, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos
Locales, los contratistas, y los pueblos indgenas y sus organizaciones,
todos ellos involucrados en el desarrollo de proyectos de provisin,
rehabilitacin y mantenimiento de la infraestructura vial de la red
departamental y vecinal de caminos.
43
6. Implementacin de la gua
La Direccin General de Asuntos Socio-Ambientales (DGASA) es el organismo
competente de la formulacin y presentacin de este instrumento.
En la medida que la implementacin del proyecto vial suponga desarrollar actividades

de reasentamiento de pueblos indgenas se recomienda que la Direccin responsable
de la materia sustente sus acciones tomando como referencia el artculo 16 del
Convenio N 169 de la OIT.
6.1. A quin le corresponde la implementacin

de la Gua dentro del MTC?
El rgano competente para la implementacin de la Gua en el marco de los Estudios de

Impacto Ambiental y de las otras herramientas de gestin-socio ambiental desarrolladas
con los proyectos viales, es la DGASA, y le compete a ella implementarla durante todo
el proceso de gestin de dichos proyectos; es decir, en las tres fases de desarrollo de
los mismos (ver captulo 5).
6.2. Cmo la DGASA implementa la Gua?
Luego de aprobada la Gua por la DGASA, esta coordina a nivel del MTC con PROVIAS
Descentralizado. Asimismo, comunica a la Comisin Sectorial de Transferencia del
MTC sobre el carcter obligatorio de su aplicacin en la gestin de proyectos viales
de la red departamental de caminos, que por norma le compete a los Gobiernos
Regionales. Igualmente, coordina con PROVIAS Descentralizado y los Gobiernos
Locales para la implementacin de la Gua en la gestin de proyectos viales de la red
vecinal de caminos (ver grfico 1).
45
GRFICO 1
Ruta Crtica de implementacin de la Gua
Supervisa su Supervisa su
Aplicacin Aplicacin
DGASA
Coordina e
Implementa
Coordina e
Implementa
PROVIAS Coordina Comisin Central

Descentralizado de Transferencia
Supervisa Coordina e
Implementa
Proyectos Implementa y Gobierno

Viales Supervisa Regional
Departamental
Coordina e
Implementa
Gobierno Implementa
Proyectos
Local Supervisa Viales
Vecinales
6.3. Cmo la DGASA promueve la difusin

de la Gua?
La DGASA organiza dos niveles de talleres informativos de difusin:
En el primer nivel se llevan a cabo talleres con personal clave del Instituto Nacional
de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos [(INDEPA)], de los
Gobiernos Regionales y de PROVIAS Descentralizado, adems de representantes
de organizaciones indgenas nacionales. En dichos talleres se explican las partes
constitutivas de la Gua y la importancia de su aplicacin en el marco de las
46 propuestas de desarrollo de pueblos indgenas.
En el segundo nivel se realizan talleres con la participacin de personal clave de los
Gobiernos Locales, PROVIAS Descentralizado, representantes de organizaciones
indgenas locales y representantes de comunidades indgenas de las respectivas
localidades en las que se determine llevar adelante estos talleres de informacin y
difusin de la Gua.
Asimismo, la difusin de la Gua tambin se puede realizar utilizando otras

modalidades de comunicacin e informacin como la elaboracin de folletos, de
material audiovisual, de material fonogrfico, rotafolios, etc.
6.4. Cmo y sobre qu temas la DGASA capacita
al personal clave de los organismos regionales
y locales involucrados directamente en los
proyectos viales?
Durante las tres fases de desarrollo de los proyectos viales la DGASA capacita al
personal clave de los organismos regionales y locales para la utilizacin adecuada
de la Gua y la aplicacin de los diversos instrumentos a los que hace referencia la
misma.
Dadas estas tres fases de aplicabilidad de los instrumentos sugeridos por la Gua,
la DGASA debe organizar los talleres de capacitacin en tres bloques o mdulos,
de modo tal que cada bloque o mdulo corresponda, de manera correlativa, a los
instrumentos de las tres fases indicadas.
La capacitacin supone el entrenamiento del personal clave de los Gobiernos

Regionales y Locales en las tcnicas y metodologas para la utilizacin adecuada
de estas herramientas y garantiza, por lo mismo, que la informacin que se obtenga
del resultado de su aplicacin cumpla con los fines establecidos en la presente
Gua.
No olvidar que los talleres de capacitacin deben contemplar estas tres

fases y sus respectivos instrumentos (a modo de mdulos) a desarrollar
en dichos eventos.
Por ltimo, puesto que la DGASA es el organismo competente que

supervisa la aplicabilidad de la Gua en las tres fases de desarrollo de
los proyectos viales, y dado que el Plan de Monitoreo y Evaluacin
se aplica en la segunda y tercera fase de desarrollo de los referidos
proyectos viales, se recomienda que las acciones de supervisin que
realice este organismo para el cumplimiento de lo establecido en la
Gua en las fases de preinversin e inversin se traduzcan en acciones
de acompaamiento.
47
En el grfico 2 se pueden apreciar las fases y etapas en las que se aplicarn los diferentes
instrumentos que desarrolla la presente Gua.
GRFICO 2
Etapas de Aplicacin de la Gua
ETAPA DE PERFIL
Identificacin de Identificacin de
Identificacin de impactos actividades de
PPII negativos mitigacin
ETAPA DE PREFACTIBILIDAD
FASE I
Informe de validacin de impactos y

acciones de mitigacin
ETAPA DE FACTIBILIDAD
Diagnstico Socioeconmico y Ambiental de

Pueblos Indgenas
Plan de Desarrollo de Pueblos Indgenas
ETAPA DE ESTUDIOS DEFINITIVOS

FASE II
Plan de Monitoreo y Evaluacin

FASE III
Aplicabilidad del Plan de Monitoreo y

Evaluacin
48
7. Plan de desarrollo de pueblos
indgenas
El PDPI se deriva del enfoque de derechos cada vez ms presente en las polticas de
desarrollo de la comunidad internacional, as como de las exigencias de las entidades
financieras internacionales [Banco Mundial (BM) y Banco Interamericano de Desarrollo
(BID)] y de las recomendaciones de polticas de proteccin de los derechos de pueblos
indgenas establecidas en el Convenio N 169.
Se debe tomar en cuenta que los organismos internacionales de

financiamiento, como el BM y el BID, exigen a los prestatarios de
acuerdo a sus polticas operacionales un conjunto de requisitos que
deben cumplir en el caso de que los proyectos financiados por estas
instituciones afecten a pueblos indgenas.
Se requerir: un estudio preliminar cuyo objetivo sea determinar la

presencia de pueblos indgenas; una evaluacin social que determine
posibles impactos negativos derivados de la ejecucin del proyecto,
sus alternativas de mitigacin y un conjunto de beneficios sociales
y econmicos culturalmente apropiados; un proceso de consultas
previas con las comunidades afectadas para conocer sus opiniones
y determinar si existe amplio apoyo al proyecto a ejecutarse, y, por
ltimo, la elaboracin de un PDPI.
7.1. Formulacin del Plan de Desarrollo de

Pueblos Indgenas
A la DGASA le compete formular un PDPI sobre la base de la evaluacin social realizada

en la etapa de factibilidad de la fase I del proyecto vial, de acuerdo a lo establecido en
la presente Gua. Este Plan debe contener bsicamente dos ejes centrales:
Identificar impactos negativos y proponer como resultado de esa identificacin un

plan de accin concreto que contemple un conjunto de actividades a implementarse
con la finalidad de reducirlos, mitigarlos y/o compensarlos.
Identificar un conjunto de beneficios sociales y econmicos culturalmente

apropiados, con la finalidad de ejecutarlos a travs de un plan de accin. Estas 49
acciones deben ser conmensurables al tamao y naturaleza del proyecto y
sern planteadas dentro del mismo horizonte programtico del proyecto vial a
implementarse.
El PDPI se debe elaborar de manera flexible y pragmtica, su nivel de detalle depende

de cada proyecto vial en particular y de la naturaleza de los efectos que se deben
reducir o mitigar. Que este tipo de Plan se articule y coordine de manera armnica
con una propuesta de ms largo aliento, depende del esfuerzo institucional del Estado
y de los actores del desarrollo, que debern trabajar de manera concertada para la
elaboracin de la misma. La DGASA podra contribuir a la facilitacin de este proceso
en una perspectiva holstica de mayor proyeccin, siempre y cuando el tiempo de su
formulacin no vaya ms all de los plazos propios que en particular se asignen al

proyecto vial.
7.2. Qu elementos debe incluir el Plan de

Desarrollo de Pueblos Indgenas?
1. Resumen de la etapa de perfil
2. Resumen de procesos participativos en las etapas de perfil, prefactibilidad y

factibilidad
3. Plan de accin de reduccin, mitigacin o remediacin de impactos

ambientales
4. Plan de accin de beneficios econmicos y sociales culturalmente

adecuados
5. Estimacin presupuestal
6. Mecanismos de comunicacin y resolucin de quejas
7. Plan de Monitoreo y Evaluacin (M&E)
A continuacin se describen en detalle cada uno de los elementos constitutivos del

PDPI.
1. Resumen de la etapa de perfil
La Gua determina para la etapa de perfil el desarrollo de tres puntos concretos:

la identificacin de pueblos indgenas en las zonas de influencia del proyecto
vial; la identificacin de posibles impactos negativos como consecuencia de
la implementacin del mismo, y la identificacin de posibles acciones de
mitigacin y compensacin de impactos ambientales. El resumen exigible en
este punto del PDPI, se refiere por un lado, al proceso metodolgico empleado
en la recoleccin de informacin y, por otro, a una presentacin sistemtica
y de rpida lectura de los principales hallazgos identificados en esta etapa de
50
aplicabilidad de la Gua.
2. Resumen de procesos participativos en las etapas de perfil, prefactibilidad y
factibilidad
La Gua determina durante las etapas de perfil, prefactibilidad y factibilidad

un conjunto de instrumentos a aplicarse con la finalidad de que se recojan las
propuestas de los mismos pueblos indgenas en torno a la implementacin del
proyecto en cuestin. Para la aplicacin de estos instrumentos la Gua sugiere
recolectar informacin de fuentes secundarias y de fuentes primarias. La recoleccin
de informacin de fuentes primarias no implica simplemente un proceso de
aplicacin de encuestas y de mtodos cientficos de campo, supone adems un
proceso en el que los mismos pueblos indgenas participen directamente desde la
formulacin hasta la ejecucin y operacin del proyecto.
Durante el proceso, se deben utilizar mecanismos apropiados de participacin y

consulta para que la poblacin afectada se mantenga permanentemente informada
e involucrada en la marcha del proyecto. En ese sentido, el resumen que se debe
efectuar en este punto del PDPI se refiere sustancialmente al modo como se ha
llevado a cabo el proceso participativo con los pueblos indgenas en las etapas de
perfil, prefactibilidad y factibilidad.
En el desarrollo del proceso de consulta tomarn en cuenta los principios bsicos

exigibles para su ejecucin con pueblos indgenas. La actual Constitucin Poltica
del pas reconoce como parte de los derechos fundamentales de la persona el
de la participacin ciudadana, otorgndole el derecho a participar en la vida
poltica, econmica, social y cultural de la Nacin. De esta forma, el derecho
de participacin ciudadana es una condicin necesaria para el ejercicio de otros
derechos esenciales que garanticen la vida ciudadana y la democracia.
En el caso de los pueblos indgenas, los derechos de participacin ciudadana tienen

una connotacin especial, al no estar circunscritos exclusivamente al derecho de
participacin individual de sus miembros, si no que se expresan tambin como un
derecho colectivo que involucra al conjunto de la sociedad.
Desde dicha perspectiva, el Convenio N 169 establece que la consulta es un

mecanismo apropiado e idneo para garantizar el derecho departicipacin de
los pueblos indgenas, particularmente cuando se trate del diseo de legislacin
susceptible de afectarlos y cuando se pretenda utilizar tierras de propiedad
o posesin de dichos pueblos. El mismo convenio es preciso al establecer
que la consulta a los pueblos indgenas no puede ser interpretada como una
simple obligacin de informar por parte de los gobiernos, sino que esta debe
ser efectuada de buena fe y de manera apropiada a las circunstancias (art. 6,
numeral 2).
51
Convenio N 169 de la OIT Artculo 6
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos

debern:
i. Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos

apropiados y en particular a travs de sus instituciones
representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas
o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
ii. establecer los medios a travs de los cuales los pueblos

interesados puedan participar libremente, por lo menos en la

misma medida que otros sectores de la poblacin, y a todos los
niveles en la adopcin de decisiones en instituciones electivas
y organismos administrativos y de otra ndole responsables de
polticas y programas que les conciernan;
iii. establecer los medios para el pleno desarrollo de las

instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos
apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este Convenio

debern efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las
circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el
consentimiento acerca de las medidas propuestas.
De igual manera, en el art. 7 del mencionado convenio se establece que los

pueblos indgenas debern participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin
de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de
afectarles directamente.
Por otro lado, el BM y el BID consideran la necesidad de desarrollar consultas

previas, libres e informadas con los pueblos indgenas en los programas y proyectos
de desarrollo que afecten sus vidas, instituciones y tierras. El BID reconoce como
una salvaguardia especfica para la proteccin de los derechos de los pueblos
indgenas la realizacin de consultas y la participacin efectiva de los actores
indgenas directamente involucrados en los proyectos que les afecten.
Desde esta perspectiva y en consideracin a la importanciade la participacin

local, el MTC y en particular la DGASA priorizan la necesaria ejecucin de un
proceso de consulta a los pueblos indgenas que puedan verse involucrados en el
desarrollo de programas viales.
Requisitos para la consulta a los pueblos indgenas
El desarrollo del proceso de consulta a los pueblos indgenas debe incluir entre
52 otros aspectos los siguientes:
Identificacin del ente institucional encargado de la consulta, que asumir
por s o por encargo a terceros, la formulacin y ejecucin del plan de consulta
con las instituciones representativas de los pueblos indgenas afectados por el
desarrollo de programas viales.
Corresponde en este caso a la DGASA asumir un rol central paraasegurar

que se cumplan las exigencias bsicas de una consulta previa, libre e
informada y para garantizar que esta se lleve a cabo en los plazos y trminos
adecuados.
Identificacin de las comunidades y organizaciones representativas de los
pueblos indgenas con quienes se desarrollar el proceso de consulta. El Convenio
N 169 reconoce la importancia de las organizaciones representativas de los
pueblos indgenas en la ejecucin del proceso de consulta y les asigna un rol
especial en el mismo, el de facilitadores, constituyndose en interlocutores
vlidos que pueden recoger el sentir de las comunidades y poblaciones
locales.
Sin embargo, su presencia debe darse conjuntamente con la de los representantes

de las comunidades directamente afectadas por los programas o proyectos de
desarrollo, como una forma de asegurar mayores canales de participacin local.
La instancia responsable de organizar y ejecutar la consulta debe asegurar que
los representantes comunales, as como los de las organizaciones, cuenten con
informacin oportuna sobre el motivo de la misma.
La consulta debe ser concebida como un proceso, por lo que se debe planificar
su desarrollo en las distintas etapas de ejecucin del PDPI, identificandolos
momentos clave de su implementacin.
La consulta debe ser realizada bajo procedimientos culturalmente apropiados

all donde el proceso y las prcticas culturales lo evidencien como
pertinente, lo que supone que se genere informacin previa y adecuada para
su desarrollo. El uso de idiomas locales es imprescindible, as como asegurar
la participacin de jvenes y adultos, varones y mujeres de las comunidades
afectadas. Bajo estos conceptos, es importante adecuar los tiempos y
plazos para el desarrollo de la consulta, debido a que en muchos casos las
comunidades y sus organizaciones requieren socializar la informacin recibida
y buscar consensos internos para llegar a tomar acuerdos que reflejen el sentir
mayoritario de la poblacin.
El proceso de consulta supone desarrollar mecanismos para identificar las

demandas, opiniones y propuestas de las comunidades locales, para ello
deben implementarse tcnicas de evaluacin e identificacin apropiadas a la
naturaleza del proyecto y a las caractersticas culturales de la poblacin. Se
podrn emplear diagnsticos participativos, entrevistas, trabajos con grupos
focales y reuniones con dirigentes comunales y federativos.
Complementariamente, se podrn desarrollar acciones de capacitacin a las

partes involucradas para acercar los niveles de comprensin de las demandas 53
y facilitar el proceso de dilogo intercultural, ya que el objetivo central debera
ser la resolucin conjunta de los problemas identificados.
La toma de acuerdos forma parte importante del proceso de consulta y es

de alguna forma, el resultado final del mismo, ello supone haber sentado
las bases para un consenso que satisfaga las exigencias de las partes. La
toma de acuerdos debe seguir procedimientos de carcter legal que les den
validez y reflejen los puntos de vista de las partes. Es necesario asegurar,
por ejemplo, que tanto las comunidades como sus autoridades cuenten con
la adecuada representacin legal para dar validez formal a los acuerdos
adoptados.
Debe evaluarse la posibilidad de brindar a las comunidades, oportunidades

para contar con una orientacin tcnica en aspectos ambientales y sociales,
al mismo tiempo, es necesario que las instancias oficiales que conducen el
proceso acten con transparencia en el manejo de la informacin relativa al
nivel de impactos previstos en el desarrollo del proyecto.
Se deber construir y desarrollar mecanismos de seguimiento y monitoreo

participativo con el fin de verificar el adecuado cumplimiento de los acuerdos
adoptados.
Resulta indispensable garantizar y proveer los recursos necesarios para

financiar el desarrollo del proceso de consulta. Sin un soporte financiero
y presupuestal no ser factible poner en marcha y darle continuidad a este
proceso, que constituye un factor central para la ejecucin de los PDPI.
3. Plan de accin de reduccin, mitigacin o remediacin de impactos ambientales

(eje ambiental)
Uno de los factores clave para la determinacin de impactos ambientales y los

subsecuentes daos generados es, sin lugar a dudas, el desarrollo de metodologas
para medir la severidad, magnitud y extensin de los procesos de deterioro de los
recursos como consecuencia de las actividades de rehabilitacin y mantenimiento
de caminos, as como las implicancias socioeconmicas y culturales de tales
impactos.
Ello es fundamental tambin para determinar las acciones y medidas correctivas

o de remediacin y restauracin de reas y eventualmente para fijar los lmites de
las compensaciones e indemnizaciones que pudieran ser objeto las poblaciones
afectadas.
Para los casos de posible remediacin de impactos es necesario tomar en cuenta

la normatividad nacional relativa a los estndares de calidad permisibles para los
diferentes componentes ambientales (tal como se muestra en el recuadro siguiente),
y en caso de no existir estndares propios se recomienda que se adopten los
estndares internacionales.
54
Componentes Ambientales
Los impactos ambientales estn clasificados por componentes, que a

continuacin se describen:
Componente Aire.- Comprende las emisiones de polvo, humo, gases,

olores y ruidos nocivos al medio ambiente o a la salud de la poblacin.
Por ejemplo, una letrina mal construida y mal usada puede convertirse
en un foco infeccioso.
Componente Agua.- Se refiere a la alteracin fsica o contaminacin
directa o indirecta de las fuentes de agua superficial y/o subterrnea, u
otros cuerpos de agua como lagos, cochas, etc. Por ejemplo, una obra
de alcantarillado que vierta sus aguas servidas a una quebrada o ro.
Componente Suelo.- Incluye la contaminacin, erosin y/o degradacin

del suelo. Por ejemplo, los deslizamientos y derrumbes de las faldas de
los cerros provocados por la construccin de carreteras.
Componente Flora.- Comprende los daos causados a la vegetacin

en el rea de influencia del proyecto. Por ejemplo, el trazo de una
carretera que compromete pastizales.
Componente Fauna.- Se refiere a la alteracin del hbitat natural

donde viven y se reproducen los organismos vivos de origen animal
en el rea de influencia del proyecto. Por ejemplo, durante los trabajos
de rehabilitacin de caminos, se puede alterar el hbitat de la fauna
silvestre.
Componente Poblacin.- Comprende los impactos sociales y

econmicos, tanto negativos como positivos causados como
consecuencia de la implementacin del proyecto. Por ejemplo,
el desage de una alcantarilla que provoca erosiones en terrenos
comunales de cultivos.
55
A modo de ilustracin se incluye un cuadro que permitir organizar la informacin
del tipo de impacto ambiental en funcin a diversas categoras de riesgo.
CUADRO 2
Tipos de Impacto por Categora de Riesgo
Categora 1:
Categora 2: Categora 3:
Riesgo a la salud
Tipo de Impacto Riesgo al ambiente Riesgo reducido
humana
Afectacin de
tierras comunales
como producto del
trazo vial
Erosin por cortes

de camino y
movimiento de
tierras
Erosin por uso de
canteras
Colmatacin de
cauces de ros o
quebradas por
materiales de
desecho
Tala de bosques por

construccin de
caminos
Existe una estrecha relacin entre los pueblos indgenas y su territorio. El

territorio, en tanto expresin fsica de recursos naturales y elemento constitutivo
de la espiritualidad indgena, sustenta la reproduccin social y cultural de estos
pueblos. Este reconocimiento al territorio est expresamente sealado en el art.
13 numeral 1 del Convenio N 169 que seala que los gobiernos debern
respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de
los pueblos interesados reviste su relacin con las tierras o territorios o con
ambos, segn los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en
particular los aspectos colectivos en esta relacin. De all la necesidad de
proteger los recursos naturales, pero al mismo tiempo la importancia de ponerlos
en valor con un enfoque de sostenibilidad y bajo sistemas de uso racionales y
apropiados.
Por otra parte, los pueblos indgenas amaznicos en particular, tienen la percepcin
56 de que los proyectos viales suponen una prdida y deterioro de sus recursos y un
riesgo para su integridad territorial y social; de all la importancia de extremar
medidas de prevencin para evitar ocupaciones ilegales de tierras comunales,
prdida de bosques, pastos, contaminacin de fuentes de agua, etc.
Todo proyecto de desarrollo tiene consecuencias positivas y negativas sobre el

ambiente. La calidad del ambiente influye directa o indirectamente sobre los
procesos productivos, sobre el desarrollo econmico, la salud y finalmente,
sobre la calidad de vida; de all la necesidad de tomar en cuenta los impactos
ambientales y adoptar las medidas necesarias para evitar o minimizar los impactos
negativos. Si bien es cierto que los proyectos viales de rehabilitacin de caminos
generan impactos menores que los proyectos viales de construccin, ser necesario
identificar esos impactos y desarrollar un plan de accin que contenga las medidas
respectivas de mitigacin o remediacin.
A continuacin se presentan algunas sugerencias que se pueden tomar en cuenta

para la implementacin del eje ambiental en los PDPI.
Por un lado, se propone que como parte de los Estudios de Impacto Ambiental
(EIA) se formule una lnea de base que identifique los aspectos crticos por
nivel de riesgo para las comunidades o pueblos indgenas, as como la magnitud
de los impactos y alteraciones socioculturales posibles de presentarse como
resultado del desarrollo del proyecto vial. Resulta imprescindible que dicha lnea
de base incluya al menos, los siguientes datos: tipo de actividad a desarrollarse
en tierras comunales o zonas aledaas que se presuma puedan generar impactos
adversos; naturaleza del impacto ambiental que puede presentarse sobre los
suelos, recursos acuticos, flora, fauna, as como tambin los impactos sociales
previsibles.
Por otro lado, deben contemplarse las medidas de mitigacin y compensacin,

y plantearse acciones comunales que contribuyan a impedir daos o deterioros
ambientales y a mejorar significativamente la transitabilidad de las vas.
Para ello ser necesario generar un proceso de activa participacin de las
comunidades locales en el levantamiento de informacin socio-ambiental
relevante, empleando tcnicas de facilitacin y dilogo que incluyan, entre
otros, los siguientes aspectos: entrevistas, observacin participante, testimonios,
asambleas locales, etc.
Sobre la base de los componentes ambientales crticos se debe establecer una

lista de control ambiental mnimo indispensable, con aspectos claves a tomar
en cuenta en un proceso de evaluacin permanente de la implementacin del
proyecto por las firmas constructoras y/o de rehabilitacin de caminos. En este
proceso, con las medidas ambientales que forman parte del PDPI y con el Plan
de Monitoreo y Evaluacin del mismo, las comunidades y los responsables de la
ejecucin del proyecto a nivel estatal debern desarrollar acciones de seguimiento
participativo con la finalidad de asegurar el cumplimiento de dichas medidas en
el proceso constructivo o de rehabilitacin. Cuando el proyecto vial entre a la
etapa de operacin, se adecuar la lista de control ambiental a las actividades
de mantenimiento de caminos que desarrollen las empresas encargadas del
mismo. 57
Qu cuidados ambientales deben implementar las comunidades?
Desde una ptica participativa y de involucramiento de la poblacin local en

mantener el buen estado de los caminos, se sugiere explorar con las comunidades
y las organizaciones representativas de los pueblos indgenas afectados por
los proyectos viales algunas acciones que permitan a las mismas asegurar su
contribucin para el desarrollo de una gestin eficiente:
Las comunidades afectadas pueden desarrollar estrategias para no talar en

laderas colindantes con los caminos rehabilitados y en reas aledaas a fuentes
de agua; de ese modo, se pueden evitar deslizamientos de laderas y prdidas
de calidad y volumen de agua de las quebradas y/o ros.

Las comunidades afectadas pueden desarrollar acciones de limpieza de cunetas
y alcantarillas; instalacin de cobertura vegetal a travs de plantaciones
forestales y arbustivas; traslado de material de la zona y construccin de pircas,
andenera y barreras de proteccin en zonas crticas identificadas por las
mismas comunidades y tcnicos del proyecto.
Las comunidades asumiran el compromiso de utilizar tcnicas no erosivas de
manejo de suelos de cultivo, sobre todo en reas colindantes con los caminos
departamentales y vecinales.
En el diseo del proyecto vial (por ejemplo: alcantarillas, badenes y cunetas) se
debe tomar en cuenta la opinin de las comunidades afectadas para no generar
problemas en el aprovisionamiento de agua, erosin de terrenos colindantes a
las vas por efectos de drenaje.
Es importante tambin identificar criterios de valorizacin de impactos socio-

ambientales negativos teniendo en cuenta las demandas locales, los diagnsticos
socio-ambientales y los mecanismos de resarcimiento, as como las tareas de
prevencin y mitigacin efectuadas, si estas se han llegado a realizar. Debe tenerse
en cuenta que dichos criterios se definen en funcin de la naturaleza y magnitud
del impacto generado.
Finalmente, es importante incluir en las consideraciones de la valorizacin,

criterios culturales, econmicos y sociales dejando oportunidad para que los
grupos afectados expongan sus propios planteamientos, con la finalidad de que
luego de un proceso de dilogo se pueda construir una alternativa de consenso
para la valorizacin final del costo de remediacin.
4. Plan de accin de beneficios econmicos y sociales culturalmente adecuados
Conjuntamente con el eje ambiental, los aspectos sociales y econmicos (entre

los que se incluyen la generacin de beneficios) constituyen de alguna forma los
ejes centrales del PDPI, en la medida que buscan que de forma participativa se
determinen los potenciales impactos adversos que los proyectos pueden generar
sobre los pueblos indgenas y se identifiquen los posibles campos de beneficio
econmico y de desarrollo social que contribuyan a mejorar su gestin social y su
58 calidad de vida.
La generacin de beneficios econmicos a los pueblos indgenas acta como
mecanismo de compensacin por los impactos negativos, pero tambin como
iniciativa del MTC para el mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades
involucradas en los proyectos viales, en el marco de la propuesta de desarrollo de
los pueblos indgenas.
En ese sentido, un aspecto central a desarrollar dentro de las opciones de beneficios

econmicos para las comunidades afectadas por los proyectos viales sera la
generacin de oportunidades para que se beneficien como entidades responsables
de las tareas de mantenimiento de caminos departamentales y rurales.
Es importante considerar que en el caso de que los tramos viales atraviesen
mbitos de pueblos indgenas, y ms concretamente tierras de propiedad o
posesin comunal, la opcin preferencial para la asignacin de un contrato para
el mantenimiento vial rutinario deber otorgarse a grupos constituidos por las
comunidades afectadas. Esto garantizara no slo la generacin de beneficios,
sino tambin una posibilidad de ejercer tareas de monitoreo y control del buen
estado de las vas, e ira relacionado directamente a los compromisos comunales
sugeridos en el eje ambiental.
Muchas veces, en la posibilidad de generar un contrato para el mantenimiento vial

rutinario se toman en cuenta criterios como el de eficiencia econmica (relacin
beneficio/costo) y el que hace referencia a que el mercado es vital en la asignacin
de recursos (oferta y demanda). Bajo estos criterios, las empresas comunales a
conformarse para el mantenimiento de caminos, por su mnima experiencia y
su reducida utilizacin de capital constante, tendran menos posibilidades de
ganar una buena pro. Frente a esta situacin se debe actuar dentro del espritu de
compensacin de impactos y generacin de beneficios que la Gua plantea y pensar
en procesos de asignacin directa, previa calificacin, a empresas conformadas
por las propias comunidades.
Dada la importante experiencia generada por PROVIAS Descentralizado en la

formacin de microempresas para los trabajos de mantenimiento vial rutinario,
las opciones que se ofrezcan a las comunidades indgenas para la ejecucin de
dichos trabajos deberan necesariamente adecuarse a los enfoques primordiales
desarrollados por dicha institucin (Gua de Procedimientos para la Formacin
de Microempresas de Mantenimiento Vial Rutinario. PROVIAS RURAL 2004), a
saber:
Control Social: Es decir, las comunidades beneficiarias intervendrn en las

diferentes fases de la formacin de las microempresas, debiendo estar plenamente
informadas del proceso de formacin, la seleccin de socios y la modalidad
empresarial adoptada.
Participacin Social: Se vigilar el riesgo de elitizacin de los asociados frente a su

comunidad, evitando erosionar los principios de equidad y participacin amplia
en las esferas comunales. Se cuidar de abrir las opciones laborales a los diferentes
grupos familiares que conforman la estructura comunal.
59
Oportunidad de Trabajo: Previo diagnstico de la dinmica social de las posibles
comunidades beneficiarias, se establecern sistemas de rotacin de los grupos de
trabajo, con la finalidad de abrir la posibilidad de generacin de empleo e ingresos
temporales al mayor nmero posible de comuneros, sin perjuicio de que los socios
mantengan su condicin de tales. Sin embargo, deber evaluarse la eficiencia del
sistema de forma tal que no afecte el desempeo de las labores de responsabilidad
de los grupos en cuestin.
Enfoque de Gnero: En las etapas del proceso de formacin de las micro-empresas,

tanto en la convocatoria y promocin como en la seleccin de asociados/as y
trabajadores/as, se promover la participacin de las mujeres, a fin de garantizar
que por lo menos un 10% de los socios sean mujeres, con nfasis en jefes de
familia o mujeres con carga familiar.
De igual forma y en base a los principios definidos por la Gua de Procedimientos de

PROVIAS RURAL, se debern tener en cuenta las diferentes fases diseadas para la
promocin y constitucin de las micro-empresas, contando para ello con el apoyo
de la Gerencia de Promocin y Transferencia. De acuerdo a las recomendaciones de
la mencionada Gua, la labor de formacin de las microempresas de mantenimiento
vial rutinario estar a cargo de un promotor externo y la gestin del contrato de
servicios a cargo de la Gerencia de Mantenimiento y la Gerencia de Administracin.
Sin embargo, estas instancias podrn irse adecuando al proceso de transferencia
de las responsabilidades de la gestin vial a manos de los Gobiernos Regionales,
quienes debern constituir una institucionalidad ad-hoc para la administracin y
control de dichas micro-empresas comunales.
La experiencia de PROVIAS Rural
La intervencin de PROVIAS RURAL en la rehabilitacin y

mantenimiento de caminos vecinales ha tenido impactos socio-
econmicos favorables, contribuyendo al alivio de la pobreza extrema
a travs del mejoramiento de las condiciones de transitabilidad y
accesibilidad de la poblacin ms alejada.
Se constituyeron 416 Microempresas de Mantenimiento Vial Rutinario,

generando aproximadamente 4 800 puestos de trabajo permanente
(socios de microempresas) y 32 233 puestos de trabajo eventual para
atender 8 882 kilmetros de caminos vecinales; 2 106 kilmetros
de caminos secundarios y 263 kilmetros pertenecientes a la red
nacional.
Otras opciones de generacin de beneficios econmicos surgen de la mejora en la

articulacin de las zonas de produccin agropecuarias con los mercados locales y
regionales, como consecuencia de la ejecucin de proyectos viales, sobre todo, en las
zonas andinas donde la dinmica de los mercados determina cada vez ms la lgica
de la produccin. Este no es el caso de las zonas de selva, con presencia de pueblos
60 indgenas que se encuentran ms desarticulados de los mercados regionales.
En ese sentido, se pueden considerar las siguientes opciones:
Desarrollo productivo agropecuario y forestal con enfoque de mercado, que

supone potenciar las fortalezas existentes en las reas de influencia de los
proyectos viales a travs de un trabajo permanente de desarrollo de asistencia
tcnica y extensin rural en aspectos productivos y de comercializacin
de productos, con posibilidades de generar nichos de mercado ventajosos
(produccin ecolgica, por ejemplo).
Desarrollo de nuevas actividades productivas no industriales de generacin de

valor agregado, con la finalidad de orientar los stocks productivos de cultivos
tradicionales indgenas (tales como: la papa, habas, pltanos, etc.) hacia otras
posibilidades de generacin de ingresos familiares provenientes de productos
con valor agregado y que a su vez contribuyan a evitar la sobreoferta que
acta de manera desfavorable sobre los precios relativos de los productos
provenientes de las economas indgenas.
Estos nuevos roles econmicos suponen un nivel de organizacin social

para la produccin y comercializacin que puede configurarse a travs de
formas asociativas comunales. Para ello ser necesario impulsar actividades
de desarrollo sustentadas en alianzas estratgicas con municipios, Gobiernos
Regionales, fuentes de cooperacin privada, las ONG, fundaciones y con
el propio INDEPA, con la finalidad de posibilitar opciones ms slidas de
generacin de beneficios econmicos que vayan ms all del horizonte
programtico de los proyectos viales.
Otro rubro posible a ser tomado en cuenta como oportunidad de generacin de

beneficios econmicos a las comunidades provendra de los recursos que pudieran
generarse como resultado de modalidades o mecanismos de resarcimiento
por los daos o impactos ambientales ocasionados como consecuencia de la
implementacin de los proyectos viales.
Sin embargo, es necesario definir previamente formas y procedimientos idneos

en el marco de lo establecido por la legislacin, con el propsito de no generar
falsas expectativas o inusitadas demandas de parte de las comunidades o
poblaciones afectadas. La participacin local es clave en el proceso de definicin
de modalidades de compensacin, y ello est plenamente acorde con el espritu
de lo estipulado en el Convenio N 169.
Los mecanismos de compensacin debe aplicarse de acuerdo a ley, ser equitativos

al dao producido y ser socialmente adecuados para evitar producir nuevos
impactos y generar mayores tensiones sociales. Una muy importante posibilidad
de compensacin se ubica en la incorporacin de acciones de desarrollo comunal
participativo a los PDPI, que representaran una modalidad de resarcimiento social
por la afectacin de bienes y derechos colectivos que en muchos casos no pueden
ser cuantificados, convirtindose en una forma de restitucin social colectiva.
Se recomienda que mediante formas participativas se defina la naturaleza, el

alcance y la duracin de dichas acciones. En lo posible es importante que no 61
respondan nicamente a las necesidades locales, sino que puedan articularse a
propuestas ms amplias de desarrollo local y/o regional.
La creciente articulacin de las comunidades indgenas a las esferas de planificacin

y decisin econmica y poltica de las regiones hace que resulte pertinente
aprovechar esta posibilidad para favorecer espacios de articulacin regional y
distrital de las comunidades locales.
Entre las posibles lneas de accin que podran ser incorporadas pueden explorarse
los temas de salud, educacin, provisin de servicios bsicos, proyectos productivos
locales, fortalecimiento de organizaciones comunales y federativas, y programas
de asistencia a mujeres indgenas.
Adicionalmente, asuntos como la sostenibilidad de las acciones a definir y de las

posibles alianzas o sinergias con inversin sectorial del gobierno regional o de los
municipios, son oportunidades a explorar en la discusin y planificacin de estos
aspectos.
En lo que respecta a la generacin de beneficios sociales, en la formulacin

del PDPI deben tomarse en consideracin las recomendaciones planteadas en
la propuesta para el mejoramiento de capacidades de gestin de los pueblos
indgenas (trabajada como parte constitutiva de esta consultora).
Debe entenderse que el desarrollo del eje social est intrnsecamente vinculado
al tema de las capacidades locales y al fortalecimiento institucional de las
organizaciones representativas de los pueblos y comunidades indgenas. Est
claramente definido en los objetivos de la presente Gua que se busca no slo
fortalecer procesos participativos de los pueblos indgenas, sino tambin facilitar
la gestin de los mismos en el desarrollo de los proyectos viales, ello supone
fundamentalmente el fortalecimiento de sus propias capacidades.
5. Estimacin presupuestal del PDPI
Con la finalidad de conocer la magnitud de la inversin del PDPI se formular un

presupuesto que refleje el costo de las actividades de los ejes ambiental, econmico
y social a ejecutarse. El presupuesto que se determine para este efecto, ser un
componente del presupuesto total del proyecto vial. En la pgina 64 presentamos
la matriz que puede ser utilizada para la determinacin presupuestal de los ejes
propuestos.
6. Mecanismos de comunicacin y resolucin de quejas
Dado que la construccin del PDPI incluye mecanismos activos de participacin

local, las acciones de comunicacin con la poblacin constituyen un elemento
central que facilitar los procesos de consulta, procesamiento de conflictos y la
adopcin de acuerdos, posibilitando el mejor desarrollo de los proyectos viales,
as como la implementacin de polticas de respeto a los derechos de los pueblos
y comunidades afectados por los mismos.
62
Las acciones de comunicacin deben ser parte de un proceso continuo a lo largo
del proyecto y deben estar estructuradas de forma culturalmente adecuada, a fin
de responder a las caractersticas propias de la poblacin a quien van dirigidos
los mensajes. Es importante que se exploren formas diversas en el proceso de
comunicacin, de manera que los contenidos y mensajes puedan llegar en forma
eficiente a los diversos sectores sociales a quienes deban ir dirigidos. Entre los
medios de comunicacin pueden explorarse el uso de cartillas, folletos, afiches,
mensajes radiales, etc., as como otros que supongan un proceso ms activo
y directo de contacto con la poblacin (grupos de trabajo, mesas de dilogo,
etc.).
Un aspecto fundamental en el proceso de comunicacin debe estar directamente
vinculado al desarrollo de mecanismos de resolucin de quejas que las comunidades
locales puedan presentar durante la vida til del proyecto.
Estos mecanismos deben tomar como referencia las instancias judiciales existentes
para la resolucin de conflictos, as como el derecho consuetudinario practicado
por las comunidades indgenas involucradas.
Adicionalmente, deben explorarse mecanismos adecuados para el manejo de

conflictos que puedan generarse por las diferentes percepciones en relacin al
tipo de impacto ambiental o social y a la modalidad de remediacin o mitigacin
que pretenda efectuarse.
Es importante generar espacios para desarrollar formas consensuadas de

negociacin donde se procesen las quejas y las demandas locales, por ejemplo la
conformacin de mesas de dilogo, rondas de negociaciones u otras que cuenten
con la representacin autorizada de los organismos competentes del Estado y de
las propias comunidades locales.
En la medida que probablemente una buena parte de las quejas de las comunidades
locales tengan relacin directa al desempeo de los trabajadores de las empresas
contratistas responsables de desarrollar las tareas de rehabilitacin y mantenimiento
de caminos, es recomendable se exija la constitucin de un cdigo de conducta a
las empresas, a ser aplicado cuando se opere en territorios comunales o en reas
ocupadas tradicionalmente por pueblos indgenas.
Este cdigo de conducta debe ser de naturaleza obligatoria y exigible a las empresas
contratistas como parte de los acuerdos formales para el otorgamiento de las
concesiones para el desarrollo de las labores de rehabilitacin y mantenimiento
de los tramos carreteros. Debe contener procedimientos claros y adecuados para
acoger y procesar las quejas y las demandas locales, estableciendo incluso plazos
para evaluarlas y darles resolucin, de forma tal que no lesionan la confianza
local.
Establecer una ruta crtica para la resolucin de las quejas locales, indicando las
personas responsables de atender, tramitar y darles solucin; es una forma prctica
y transparente de asegurar el respeto por las inquietudes, preocupaciones y valores
de las sociedades con las que se vaya a interactuar. 63
64
CUADRO 3
Matriz Presupuestal de Planificacin del PDPI
EJE AMBIENTAL
Objetivo estratgico: Las comunidades indgenas afectadas por los impactos negativos del proyecto participan activamente en su
prevencin/mitigacin.
ACTIVIDADES / PROYECTOS ACCIONES PRESUPUESTO ACTORES RESPONSABLE
EJE ECONMICO
Objetivo estratgico: Aumentan las capacidades de las comunidades indgenas para generar ingresos econmicos familiares.
EJE SOCIAL
Objetivo estratgico: Aumentan las capacidades de las comunidades indgenas para participar y contribuir activamente en el desarrollo
local.

7. Plan de Monitoreo y Evaluacin (M&E)
Este instrumento establece las acciones a implementarse durante el horizonte

programtico del PDPI y determina la periodicidad para la presentacin de los
reportes en los que se evala cuantitativa y cualitativamente el cumplimiento de
las actividades programadas. En el siguiente captulo se desarrollarn los pasos a
seguir para la formulacin de este instrumento.
65
8. Mecanismos participativos
de monitoreo y evaluacin de
proyectos viales
La propuesta de monitoreo que plantea la Gua se sustenta en la concepcin de
que el monitoreo y la evaluacin son un todo, una unidad que se corresponde
permanentemente, ya que mientras el monitoreo se centra en verificar la manera
cmo avanza el proyecto vial y junto a l la ejecucin del PDPI, la evaluacin va
recogiendo la informacin generada por el monitoreo para ir emitiendo juicios sobre
el mismo.
La sucesin cclica de las acciones de planificacin (P), ejecucin/monitoreo (M) y

evaluacin (E) conduce a una mejora progresiva en el desempeo y en el impacto de
la propuesta estratgica.
GRFICO 3
Sucesin cclica de las acciones de planificacin,
monitoreo y evaluacin
67
8.1. Por qu la propuesta de monitoreo y
evaluacin de la Gua es participativa?
Es participativa en tanto que en la sucesin cclica de las acciones de planificacin,
ejecucin/monitoreo y evaluacin participan de manera directa las comunidades
indgenas involucradas o afectadas.
De acuerdo a lo descrito: qu se entiende por monitoreo?

El monitoreo es un proceso permanente de balance de la situacin;

es la observacin constante del rumbo o desarrollo del programa
o proyecto. Como resultado de esta herramienta se procede a las
eventuales correcciones que sean requeridas. Monitorear significa
mantener un estrecho contacto con la realidad, haciendo uso de
estrategias y acciones previamente diseadas.
El monitoreo es un proceso organizado de verificacin de que una
determinada situacin transcurre como se haba previsto. Cabe
destacar que se hace referencia a un proceso organizado, lo que
supone una secuencia planificada, instrumentalizada y permanente.
Si as se entiende, se debe descartar la idea acerca del monitoreo como
un evento puntual o que se realiza ad-hoc slo cuando se necesita.
Es importante recordar que el monitoreo toma en cuenta situaciones
previstas apriorsticamente, lo cual implica que existe una idea o una
hiptesis acerca de cmo se espera que se desenvuelva el proceso.
8.2. Cul es el punto de partida de la

propuesta de monitoreo?
El Plan de Monitoreo y Evaluacin tiene como punto de partida el marco lgico

del PDPI, vale decir que el primer paso para formular la propuesta de Monitoreo y
Evaluacin ser la determinacin del marco lgico. Para ello ser necesario tener
definida claramente la jerarqua de objetivos, que contiene los 4 elementos causales
que a continuacin se describen:
1. El Fin: Detalla cmo el proyecto, plan o programa contribuir a solucionar el

problema que se ha encontrado; describe el impacto general y los beneficios
derivados del mismo.
Ejemplo: El PDPI tiene como objetivo central mitigar los impactos negativos y generar
beneficios sociales y econmicos culturalmente apropiados en los pueblos indgenas
afectados por la implementacin del proyecto vial.
2. El Propsito: Indica el impacto directo o el resultado directo que se obtendr a

68 travs de la implementacin de los componentes; en otras palabras, es una hiptesis
sobre el impacto o beneficio que se desea alcanzar. Ahora bien, dependiendo de
la envergadura del proyecto, plan o programa pueden haber dos o ms propsitos
o resultados intermedios.
Ejemplo: Para el caso del PDPI se pueden dar los siguientes resultados intermedios o
propsitos:
Resultado Intermedio 1: Las comunidades indgenas afectadas por los impactos
negativos del proyecto vial participan de manera activa en su mitigacin.
Resultado Intermedio 2: Aumentan las capacidades de las comunidades indgenas para
participar y contribuir activamente en el desarrollo local.
Resultado Intermedio 3: Aumentan las capacidades de las comunidades indgenas para
generar ingresos econmicos familiares.
3. Los Componentes: Son los bienes, servicios, conocimientos e informacin

generados como resultado de la ejecucin del proyecto vial o del PDPI. Para cada
resultado intermedio puede darse el caso de uno o ms componentes.
Ejemplo: El Resultado Intermedio 1 puede generar beneficios a travs del componente
de Desarrollo Socio-Ambiental; el Resultado Intermedio 2, a travs del componente de
Mejoramiento de Capacidades, y el Resultado Intermedio 3, a travs de los componentes
de Desarrollo Productivo y Comercializacin y de Promocin de Microempresas de
Mantenimiento. Para los propsitos explicativos de la Gua, desarrollaremos como
ejemplo el Resultado Intermedio 1, el mismo que generara a travs del componente de
Desarrollo Socio-Ambiental los siguientes productos:
Producto 1.1. Las comunidades indgenas afectadas implementan un plan de accin
de mitigacin de impactos ambientales negativos en coordinacin con los ejecutores
del proyecto vial.
Producto 1.2. Las comunidades indgenas afectadas implementan un plan de accin
de mitigacin de impactos sociales negativos en coordinacin con los ejecutores del
proyecto vial.
4. Las actividades: Son las tareas principales que se llevan a cabo con la finalidad de
lograr cada producto. Es decir, cada producto tendr sus actividades definidas.
Ejemplo: Para el producto 1.1., las actividades pueden ser las siguientes:
Actividad 1.1.1. Capacitacin a comuneros en prcticas de manejo de laderas y lugares
crticos colindantes con los caminos departamentales.
Actividad 1.1.2. Implementacin de prcticas de manejo de alcantarillas (agua),
limpieza de cunetas, cobertura vegetal y barreras de proteccin.
Actividad 1.1.3. Organizacin de cuadrillas comunales para trabajos colectivos de
manejo de impactos negativos.
Estos cuatro elementos son indispensables para desarrollar la lgica vertical contenida
en la jerarqua de objetivos. A su vez esta jerarqua de objetivos ser el punto de
partida para la formulacin del marco lgico del proyecto o plan (ver grficos 4 y 5).
Tomado como referencia la lgica vertical descrita a manera de ejemplo presentamos

los siguientes grficos con la finalidad de sintetizar esta parte del proceso constructivo
del Plan de Monitoreo y Evaluacin. 69
GRFICO 4
Objetivo Especial
Mitigar impactos negativos y generar beneficios
sociales y econmicos culturalmente apropiados
en los pueblos indgenas afectados
Resultado Intermedio 1 Resultado Intermedio 2

Las comunidades indigenas Aumentan las capacidades de Resultado Intermedio 3
Aumentan las capacidades de
afectadas por los impactos las comunidades indgenas para

negativos del proyecto participar y contribuir las comunidades indgenas para
participan activamente en la activamente en el desarrollo generar ingresos econmicos
mitigacin local familiares
Producto 1.1.
Las comunidades afectadas Producto 2.1. Producto 3.1.
implementan un plan de mitigacin
de impactos ambientales en
coordinacin con los ejecutores del
proyecto vial
Producto 2.2. Producto 3.2.
Producto 1.2.
Las comunidades afectadas
implementan un plan de Producto 2.3. Producto 3.3.
mitigacin de impactos sociales
en coordinacin con los
ejecutores del proyecto vial
Producto 3.4.
Grafico 5
Resultado Intermedio 1
Las comunidades indgenas afectadas por los
impactos negativos del proyecto participan
activamente en la mitigacin
Producto 1.1. Producto 1.2.

Las comunidades afectadas Las comunidades afectadas
implementan un plan de mitigacin de implementan un plan de mitigacin de
impactos ambientales en coordinacin impactos sociales en coordinacin con
con los ejecutores del proyecto vial los ejecutores del proyecto vial
Actividad 1.1.1.
Capacitacin a comuneros en Actividad 1.2.1.
prcticas de manejo de laderas y
lugares crticos colindantes con los
caminos departamentales
Actividad 1.2.2.
Actividad 1.1.2.
Implementacin de prcticas de
manejo de alcantarilla s (agua),
limpieza de cunetas, cobertura
vegetal y barreras de proteccin Actividad 1.2.3.
Actividad 1.1.3.
Organizacin de cuadrillas
comunales para trabajos colectivos Actividad 1.2.4.
de manejo de impactos negativos
70
8.3. El Marco Lgico
Una vez desarrollada la jerarqua de objetivos se inicia la formulacin del marco

lgico de PDPI, que viene a ser en realidad una manera sintetizada y sistematizada
de presentar el proyecto, plan o programa. Contiene las estrategias descritas en forma
integral y, de acuerdo a la lgica horizontal del proyecto o plan, los indicadores
verificables objetivamente, los medios de verificacin y los supuestos.
Qu viene a ser la lgica horizontal?
La lgica horizontal en trminos prcticos es la descripcin del modo cmo se
pueden lograr los resultados esperados a travs de una matriz que considera niveles
de objetivos, que van desde los resultados esperados para el objetivo central hasta
los resultados esperados de la implementacin de cada actividad programada. A esta
matriz se le conoce como marco lgico, como se puede apreciar en el cuadro que se
presenta lneas abajo.
La primera columna de la matriz del marco lgico describe los objetivos del proyecto
o plan, que son los que se obtienen de manera directa de la jerarqua de objetivos.
La segunda columna describe los indicadores, que representan las medidas cuantitativas
del estado de ejecucin de los diferentes niveles de la matriz del marco lgico:
actividades, productos, resultados intermedios y objetivo central. El logro cuantitativo
de los indicadores, en cada uno de estos niveles, dar cuenta del efecto directo del
proyecto y del impacto logrado por la implementacin de la estrategia de desarrollo.
La tercera columna indica a travs de qu medios se verificar la evolucin de los

indicadores propuestos para cada nivel del marco lgico.
La cuarta columna se utiliza para describir los supuestos que deben materializarse
para asegurar el logro de las actividades, productos, resultados intermedios y objetivo
central.
CUADRO 4
Matriz de Marco Lgico
Indicadores
Medios de
Objetivos verificables Supuestos
verificacin
objetivamente
Objetivo Especial: Miden el Son las fuentes de Indican los
Mitigar impactos impacto general informacin que acontecimientos,
negativos y generar que tendr el se pueden utilizar las condiciones o
beneficios sociales proyecto o plan. para verificar que decisiones importantes
y econmicos los objetivos se y necesarias para
culturalmente lograron. la continuidad en
apropiados en los el tiempo de los
pueblos indgenas beneficios generados
afectados. por el proyecto.
71
Indicadores
Medios de
verificacin
objetivamente
Resultado Intermedio 1: Incluye Son las fuentes Indican los
Las comunidades indicadores con que el ejecutor y el acontecimientos,
indgenas afectadas por metas que reflejan evaluador pueden las condiciones
los impactos negativos la situacin consultar para ver o las decisiones
del proyecto participan al finalizar si los objetivos se que se tienen que
activamente en su el proyecto. estn logrando. tomar para que el
mitigacin. Describen a nivel proyecto contribuya
de indicadores significativamente
el impacto al logro del objetivo

logrado al final de general.
proyecto.
Producto 1.1.: Incluye Son las fuentes Indican los

Las comunidades indicadores con que el ejecutor y el acontecimientos,
afectadas implementan metas que reflejan evaluador pueden las condiciones
un plan de mitigacin la situacin consultar para ver o las decisiones
de impactos ambientales de avance del si las metas de los que se tienen que
en coordinacin con los proyecto. Mejor indicadores de tomar para que el
ejecutores del proyecto dicho, son producto se estn proyecto contribuya
vial indicadores de logrando. significativamente
proceso ya que al logro de los
deben lograrse propsitos o resultados
previamente a los intermedios.
indicadores de
impacto.
Actividad 1.1.1.: Incluye las metas Este casillero Indican los

Capacitacin a cuantitativas que indica donde se acontecimientos, las
comuneros en las actividades puede encontrar condiciones que tienen
prcticas de manejo se han propuesto informacin para que ocurrir para el
de laderas y lugares alcanzar para verificar si el cumplimiento de los
crticos colindantes el logro de los presupuesto se objetivos planteados a
con los caminos indicadores gast como estaba nivel de producto.
departamentales de proceso planeado y si se
(indicadores cumpli con la
de producto). meta programada.
Asimismo, indica
el presupuesto
para el logro
de las metas de
actividades.
Actividad 1.1.2.:
Implementacin de
prcticas de manejo
de alcantarillas (agua),
limpieza de cunetas,
cobertura vegetal y
barreras de proteccin
72
Indicadores
Medios de
verificacin
objetivamente
Actividad 1.1.3.:
Organizacin de
cuadrillas comunales
para trabajos colectivos
de manejo de impactos
negativos
Producto 1.2.:
Las comunidades
afectadas implementan
un plan de mitigacin
de impactos sociales en
coordinacin con los
ejecutores del proyecto
vial
Actividad 1.2.1.
Actividad 1.2.2.
Actividad 1.2.3.
Actividad 1.2.4.
8.4. La Matriz de Indicadores y Metas para el

Plan de M&E del PDPI
Luego de concluida la matriz del marco lgico, y tomando como referencia la misma,
se formular la matriz de indicadores y metas para el Plan de M&E del PDPI, que
expresa apriorsticamente la evolucin en el tiempo del cumplimiento de las metas
de indicadores de resultados intermedios y productos, as como las metas de las
actividades, tal como se muestra en el cuadro que se presenta en la pg 75.
En la primera columna de la matriz se describen los indicadores de acuerdo a la

secuencia establecida en el marco lgico: primero irn los indicadores del objetivo
central, seguidos de los indicadores de resultado intermedio, luego los de productos y
finalmente los de las metas de actividades.
En la segunda columna se describen los indicadores en la parte superior y en la parte

inferior la unidad de medida de los mismos.
La tercera columna contiene la lnea de base de los indicadores, siempre que se haya
levantado la misma, y las metas de los indicadores que se esperan alcanzar al final del
proyecto vial o de la aplicacin del PDPI.
La cuarta columna contiene el nombre del responsable o del equipo a cargo de la

implementacin de las acciones de campo.
73
Las siguientes columnas de la matriz contienen las metas de indicadores y actividades
que se deben lograr durante el horizonte programtico de la propuesta estratgica.
El nmero de columnas depende del horizonte programtico definido para la
implementacin del proyecto o plan: una columna para cada ao de ejecucuin.
Tener en cuenta que para cada ao de ejecucin del proyecto deber formularse un
Plan Operativo Anual (POA).
El Plan Operativo Anual (POA): Es un instrumento de gestin del proyecto, plan

o programa, en el que se establecen metas programticas anuales, presupuestos y
cronogramas de ejecucin. El POA toma como punto de referencia de formulacin
el Plan de Monitoreo y Evaluacin, especficamente la matriz de indicadores y
metas; vale decir, que lo que se describe en la columna correspondiente al ao 1

de la matriz de indicadores y metas corresponde al Plan Operativo del ao 1 y as
sucesivamente.
La organizacin de la informacin del monitoreo y su periodicidad: Toda propuesta

de monitoreo requiere de una estructura formal para poder concretarse en
acciones y resultados. Siendo esta una propuesta participativa, se requerir incluir
a los beneficiarios del proyecto dentro de un sistema que considere los diferentes
niveles de responsabilidad en la ejecucin de las acciones del proyecto.
Se propone que el desarrollo de las acciones propuestas en el PDPI se lleve a

cabo por los ejecutores del proyecto vial, a travs de una unidad de gestin socio-
ambiental que tendr a su cargo la implementacin de tales acciones en estrecha
coordinacin con las comunidades indgenas afectadas. En la medida que las
acciones de mitigacin de impactos, as como las de generacin de beneficios
sociales y econmicos estn dirigidas a dichas comunidades, debe crearse
entre ellas un comit intercomunal de gestin que oriente el desarrollo de las
actividades generadas por el proyecto. Creada esta estructura orgnica operativa
de corresponsabilidad en la ejecucin del proyecto, se pueden establecer los
niveles de agregacin de la informacin generada por el proceso de monitoreo.
Primer Nivel Orgnico.- El MTC, a travs de la DGASA y PROVIAS Descentralizado,

coordina y genera lineamientos de operatividad, tomando en cuenta la sucesin
cclica: planificacin/ ejecucin/monitoreo/evaluacin del proyecto vial con
los Gobiernos Regionales y Locales. Asimismo, estos, a travs de sus instancias
competentes, informan el desempeo de las actividades implementadas por el
proyecto con una periodicidad trimestral.
74
CUADRO 5
Matriz de Indicadores y Metas para el Plan de M&E del PDPI
Definicin / Unidad Lnea de base y
Indicador Responsables Ao 1 Ao 2 Ao 3
de medida metas a lograr
Objetivo Especial: Mitigar impactos negativos y generar beneficios sociales y econmicos culturalmente apropiados en los pueblos indgenas
afectados
Primer indicador de objetivo Definicin: Lnea de Base: Nombre del responsable o Meta a Meta a Meta a
especial de los integrantes del equipo alcanzar en alcanzar en alcanzar en
Unidad de medida: Meta final: responsable el Ao 1 el Ao 2 el Ao 3
Segundo indicador de objetivo
especial
Tercer indicador de objetivo especial
Resultado Intermedio 1: Las comunidades indgenas afectadas por los impactos negativos del proyecto participan activamente en su mitigacin
Primer indicador de Resultado
Intermedio 1
Segundo indicador de Resultado
Intermedio 1
Tercer indicador de Resultado
Intermedio 1
Producto 1.1: Las comunidades afectadas implementan un plan de mitigacin de impactos ambientales en coordinacin con los ejecutores del
proyecto vial
Primer indicador de Producto 1.1.
Segundo indicador de Producto 1.1.
Tercer indicador de Producto 1.1.

Actividad 1.1.1. Capacitacin a comuneros en prcticas de manejo de laderas y lugares crticos colindantes con los caminos departamentales
Metas de la actividad y/o
subactividades en el caso de que se
programen
75
Segundo Nivel Orgnico.- Los Gobiernos Regionales y Locales, a travs de sus
instancias competentes, coordinan y socializan los lineamientos de operatividad
generados por el MTC con los ejecutores directos del proyecto vial. Asimismo, los
ejecutores informan el desempeo de las actividades de campo implementadas
por el proyecto con una periodicidad trimestral.
Tercer Nivel Orgnico.- Los ejecutores directos del proyecto vial (PVD, PVR,
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales) a travs de sus instancias competentes,
coordinan y socializan los lineamientos de operatividad generados por el MTC con
el comit intercomunal de gestin del PDPI. Asimismo, el comit informa sobre el
desempeo de las actividades de campo ejecutadas en las diferentes comunidades
indgenas involucradas, con una periodicidad mensual, tal como se muestra en el

grfico 6.
76
CUADRO 6
Ruta Crtica de las Acciones de M&E
PERIODICIDAD: MENSUAL TRIMESTRAL
Informa / Ejecucin Gobiernos Informa / Ejecucin

Regionales
MTC
COMUNIDADES
EJECUTORES DGASA
Informa / Ejecucin
Unidad
Comit de de Responsable
Gestin Gestin de
del PDPI del Proyecto Coordina
Acciones de PDPI Coordina Ejecucin Coordina PROVIAS
Ejecucin Ejecucin Ejecucin Departamental
Responsable de
M&E PROVIAS Rural
Gobiernos
Informa / Ejecucin Locales Informa / Ejecucin
77
BIBLIOGRAFA
Banco Interamericano de Desarrollo (2004). Perfil: Poltica Operativa So-

bre Pueblos Indgenas (GN-2296).
(2004) Perfil: Marco Estratgico para el Desarrollo Indgena (GN-2295).
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Operacionales, Pueblos Indgenas.
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Geilfus, Frans (1997). Diagnstico, Planificacin, Monitoreo y Evaluacin

IICA Holanda / Laderas C.A. / Proyecto PROCHALATE (El Salvador).
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quizacin Vial.
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2007). Reglamento de Or-

ganizacin y Funciones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones
(Decreto Supremo N 021-2007-MTC).
Ministerio de Transportes y Comunicaciones / Proyecto Especial de In-

fraestructura de Transporte Rural / Provias Rural (2004). Gua de Proce-
dimientos para la Formacin de Microempresas de Mantenimiento Vial
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Organizacin y Procedimientos de Estudio de Impacto Ambiental.
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79
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Vasquez, Enrique; Carlos E. Arambur; Carlos Figueroa y Carlos Parodi

(2000). Gerencia Social: Diseo, Monitoreo y Evaluacin de Proyectos So-
ciales Universidad del Pacfico, Centro Internacional de Investigacin
para el Desarrollo.
80
Anexos
81
Anexo 1
Conceptos clave que se deben manejar para llevar adelante los
talleres participativos de formulacin del PDPI
Planeamiento Estratgico.- Es una reinterpretacin de la realidad externa e interna cuyo

objetivo se centra en la bsqueda de elementos con los cuales se puedan generar y
realizar nuevas posibilidades de cambio hacia propuestas ms concordantes con las
aspiraciones del grupo social al que va dirigido.
Plan Estratgico de Desarrollo.- Es una visin de futuro generadora de criterios que

orientan las iniciativas e inversiones de los diversos actores econmicos, sociales e
institucionales de un mbito determinado, y dan seales para que quienes elaboran las
polticas macro, prioricen las inversiones de un pas, de una regin o de una localidad.
De esa visin compartida se desprenden un grupo de ejes y objetivos de mediano
plazo, las estrategias, las polticas y las acciones inmediatas que los actores deben
iniciar para que se logren los objetivos planteados.
La Visin de Desarrollo.- Es la imagen proyectada a futuro de una localidad, cuando se

estn cumpliendo exitosamente los nuevos roles econmicos.
Roles Econmicos.- Son las principales actividades econmicas de una localidad por
medio de las cuales esta se relaciona permanentemente con su entorno regional y/o
nacional, generando una red de flujos econmicos complementarios entre los diversos
mercados y creando condiciones favorables para la realizacin de las actividades
econmicas de otros mbitos geogrficos mayores, iguales o menores a su entorno
(ciudades y pueblos).
Las Estrategias.- Son los procesos bsicos; el camino que se tiene que seguir para el
logro de los objetivos estratgicos.
Ejes de Desarrollo.- Son aquellas reas en las que se debe trabajar sistemticamente en
los prximos aos y deben reflejar los nuevos roles econmicos y sociales propuestos
para alcanzar la visin de desarrollo.
Los Objetivos.- Son aquellas situaciones que se deben alcanzar en el tiempo para
contribuir al logro de la visin del desarrollo.
83
Anexo 2
Esquema para la formulacin del PDPI en los Talleres de
Planificacin Participativa
A. Roles Econmicos
Identificar los roles econmicos antiguos, los roles econmicos actuales, las
tendencias del entorno, y los nuevos roles.
B. La Visin de Futuro
Conociendo los nuevos roles econmicos que se debern generar es posible

proyectar una visin de largo plazo de la localidad, de su economa, de sus
empresas, de sus lderes e instituciones y de su desarrollo cultural, ambiental y
humano.
C. Los Ejes de Desarrollo
Para cada uno de los roles econmicos principales, y otros componentes de la

visin que tengan especial importancia, se establecen ejes de desarrollo; es decir,
campos en los cuales se deber trabajar sistemticamente en los prximos aos.
En ese sentido, sugerimos trabajar tres ejes fundamentales para los propsitos del
plan: el eje ambiental, el eje econmico y el eje social.
D. Diagnstico Estratgico
Para cada uno de los ejes de desarrollo identificados se hace un anlisis de factores
externos (oportunidades y amenazas) y un anlisis de factores internos (fortalezas
y debilidades).
E. Identificacin de Estrategias
Tomando como punto de referencia el diagnstico estratgico se desarrollan las

estrategias para las oportunidades, las amenazas, las fortalezas y las debilidades,
respondiendo a las siguientes preguntas para cada componente del FODA
(Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, Amenazas).
E.1. Respecto a las oportunidades:
Cmo desarrollar las fortalezas actuales para aprovechar mejor las

oportunidades?
Cmo aprovechar mejor las fortalezas actualmente disponibles? Qu tipo de

manejo de las oportunidades lo posibilitan?
84
Cmo ampliar el nivel de provecho obtenido de las oportunidades?
E.2. Respecto a las amenazas:
Cmo neutralizar las amenazas y evitar que acten contra los objetivos
planteados?
Cmo manejar los problemas que pueden ser generados por las amenazas?
E.3. Respecto a las fortalezas:
Cmo mejorar el desempeo de las fortalezas en direccin al aprovechamiento
de oportunidades?
Qu alianzas estratgicas o tcticas son necesarias realizar para alcanzar los

niveles de capacidad exigidos por las oportunidades?
E.4. Respecto a las debilidades:
Cmo superar las debilidades crticas? cmo mejorar el desempeo respecto a

las amenazas y a las oportunidades?
F. El Proceso Estratgico
Una vez definido el conjunto de estrategias necesarias para el avance de cada uno
de los ejes de desarrollo, es posible proyectar cmo estas estrategias se organizan.
Para ello, se debe utilizar la matriz de planificacin del PDPI.
85
86
ANEXO 3
Matriz de Planificaciones del PDPI
EJE AMBIENTAL
Objetivo estratgico: Las comunidades indgenas afectadas por los impactos negativos del proyecto participan activamente en su
prevencin/mitigacin.
ACTIVIDADES/PROYECTOS ACCIONES ACTORES RESPONSABLE
EJE ECONMICO
Objetivo estratgico: Aumentan las capacidades de las comunidades indgenas para generar ingresos econmicos familiares.
EJE SOCIAL
Objetivo estratgico: Aumentan las capacidades de las comunidades indgenas para participar y contribuir activamente en el desarrollo
local.

NDICE DE SIGLAS
ANP reas Naturales Protegidas
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
OIT Organizacin Internacional del Trabajo
PCD Programa de Caminos Departamentales
PDPI Plan de Desarrollo de Pueblos Indgenas
PIP Proyecto de Inversin Pblica
SINANPE Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas

por el Estado
SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica
87

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Derechos Reservados 2009 MTC

Lima, abril de 2009

Ministerio de Transportes y Comunicaciones

Tiraje: 1000 ejemplares

Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per

I. Consulta y participacin ciudadana en la evaluacin

II. Proyectos de infraestructura vial. Manual de Relaciones

III. Aspectos sociales para la ejecucin de obras de

IV. Proyectos de infraestructura vial. Plan de Manejo Social.

V. Marco de las propuestas de desarrollo de los pueblos

La voluntad de ir generando estos documentos nos ha guiado estos aos y nos

Es as que presentamos los siguientes documentos de gestin:

I. Consulta y participacin ciudadana en la evaluacin ambiental y social en

II. Proyectos de infraestructura vial. Manual de Relaciones Comunitarias.

III. Aspectos sociales para la ejecucin de obras de infraestructura vial. Manual

IV. Proyectos de infraestructura vial. Plan de Manejo Social.

V. Marco de las propuestas de desarrollo de los pueblos indgenas. Gua para

Evidentemente, expresamos el mismo anhelo para con las instancias de gobierno

Direccin General de Asuntos Socio Ambientales - DGASA

CONSULTA Y PARTICIPACIN CIUDADANA

1. Participacin ciudadana y evaluacin de impacto ambiental................. 7

3. Realizacin del proceso de consulta....................................................... 37

El objetivo de la presente gua es proporcionar a los responsables y especialistas

La Gua tiene tres captulos.

En el primero se ubican, en una visin de conjunto, los procesos participativos en

El segundo plantea la problemtica que debe enfrentar una metodologa de diseo

El tercero y ltimo explica cmo se aplica la metodologa propuesta en los contex-

La Gua incluye tanto contenidos tericos como orientaciones prcticas, buscando

Finalmente, la bibliografa que aqu presentamos no solo da cuenta de las fuentes

1.1. El proceso de evaluacin de impacto ambiental

La evaluacin de impacto ambiental realiza un anlisis que, de modo anticipado, iden-

Las etapas del proceso marcan claramente el desarrollo de los procedimientos y el

La primera etapa consiste en la presentacin de la solicitud de certificacin ambiental

Categora I Declaracin de Impacto Ambiental (DIA)

De ser favorable, la resolucin (etapa 2) comprende la expedicin del certificado am-

Realizado el EIA, este pasa a un procedimiento de revisin por la autoridad competen-

cual constituye la certificacin ambiental (etapa 4).

La etapa 5, de seguimiento y control, corresponde al proceso de ejecucin del pro-

Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental

(...) sistema nico y coordinado de identificacin, prevencin,

Implica el establecimiento de () un proceso uniforme que comprenda

En este proceso uniforme se incluyen los mecanismos que aseguren

(Parfrasis y textos del artculo 1, captulo 1 de la Ley del SEIA).

La evaluacin de impacto ambiental est normada por la Ley del

Est en proceso de definicin el Reglamento de la Ley del Sistema

En particular, los procedimientos de participacin ciudadana estn

Diversas normas sobre asuntos indgenas forman parte asimismo de

En trminos inmediatos, el contenido de esta Gua se ha desarrollado

Para la lectura y uso de esta Gua Metodolgica, contamos con el

La participacin ciudadana en el proceso de evaluacin de impacto ambiental forma

Es la intervencin activa de la ciudadana, especialmente de las personas que po-

En conjunto, las normas jurdicas se refieren a actividades de difusin e informacin,

Se consideran dos tipos de instancias de participacin ciudadana en el proceso:

El proceso de consulta formal, que es impulsado y conducido por la autoridad

Ambos tipos de instancias de participacin, como veremos a continuacin, tienen lu-

La autoridad competente tiene la facultad de solicitar a la comunidad o repre-

El Reglamento seala que este proceso solo se realizar en caso de a) proyectos de

Aunque las normas no lo especifican, las entidades proponentes podran requerir

La Resolucin determina los mecanismos no formales que deben ser desarrollados

Etapas 3 y 4: Revisin del EIA y Resolucin

Durante la elaboracin del EIA, con el fin de incorporar la percepcin y opinin

El Reglamento define la realizacin de Consulta Pblica General (una o varias)

El Reglamento define tambin la realizacin de otras consultas de informacin,

Segn el caso, el titular o proponente desarrollar consultas adicionales para res-