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os bens de baixo valor agregado. H perda O leitor tem em mos um livro demolidor.

A ECONOMIA POLTICA DO GOVERNO LULA


de ecincia sistmica. Nossas taxas As polticas econmica e social do governo
de crescimento so inferiores mdia Lula so analisadas luz de inovaes
internacional. Estamos cando para trs. Rigor cientco e honestidade intelectual exigem, antes de tudo, metodolgicas e conceituais concebidas
o compromisso com uma anlise crtica desprovida de interesses. com grande rigor, sem exageros, sem
Quando se consideram, em conjunto,
O objetivo compreender a realidade da melhor maneira possvel chaves e sem adjetivao. Surge uma
as seis variveis macroeconmicas mais
imagem desoladora.
importantes, Lula obtm o quarto pior condio necessria para transform-la. O debate sobre
ndice de desempenho presidencial da a realidade nacional est empobrecido. Os intelectuais orgnicos A eleio de Lula Presidncia da Repblica
nossa histria republicana. E sua poltica do bloco dominante esto constrangidos, pois o governo Lula foi a operao poltica conservadora mais
social, centrada no Programa Bolsa Famlia, bem-sucedida da nossa histria, pois
est implementando as estratgias e as polticas desse bloco.
uma grosseira misticao. Ao contrrio deu novo flego a um modelo que estava
Os intelectuais de esquerda, na maioria, esto tmidos. (...)
do que se diz, no est em curso um esgotado. Seus resultados comprometem o
Nosso esforo de inovao analtica est associado introduo
processo de distribuio de renda, pois os futuro do Brasil. Isso tem sido parcialmente
rendimentos do trabalho, vistos como um de novos conceitos (como vulnerabilidade externa estrutural mascarado pelos efeitos de uma conjuntura
todo, continuam a cair sistematicamente, e modelo liberal perifrico), ao aperfeioamento de indicadores internacional excepcionalmente favorvel,
como proporo da renda nacional. (ndice de vulnerabilidade externa comparada, ndice de desempenho que no persistir para sempre. Quando
presidencial) e aplicao, ao Brasil, de conceitos j existentes essa conjuntura mudar, todos os nossos
Com a adeso do Partido dos Trabalhadores
problemas estruturais estaro agigantados.
ao sistema tradicional de poder, chegou (transformismo, bloco dominante).
ao m o impulso transformador que surgiu Nunca antes neste pas houve tanta
LUIZ F ILG U E IR A S E R E IN A L D O GON A LV E S
nas lutas pela redemocratizao do pas. A misticao. No verdade que a
poltica brasileira apequenou-se ainda mais. vulnerabilidade externa tenha diminudo,
Sem disputa de projetos, o sistema poltico quando comparada com o resto do mundo;
faliu. Foi despolitizado, reduzido a doses na verdade, aumentou. No verdade que
cavalares de marketing e a um conjunto o crescimento das exportaes sinalize
de pequenos acordos, tudo a servio da uma insero internacional mais virtuosa,
conquista e da preservao de posies de pois estamos vivendo mais um episdio de
poder. Nunca foi to grande, na sociedade, adaptao passiva e regressiva ao sistema
o sentimento difuso de desimportncia em econmico internacional. A indstria
relao poltica institucional. de transformao perde dinamismo,
com fortalecimento dos setores intensivos
O governo que, na origem, prometia
em recursos naturais e desarticulao
mudanas tornou-se o governo do cinismo
de cadeias produtivas. Na pauta de
e da passividade.
exportaes, tm peso crescente
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A ECONOMIA
POLTICA DO
GOVERNO
Lula
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Luiz Filgueiras e Reinaldo Gonalves


Direitos adquiridos pela Contraponto Editora Ltda. para esta edio.
Vedada, nos termos da lei, a reproduo total ou parcial deste livro sem autorizao da editora.

CONTRAPONTO EDITORA LTDA.


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Rio de Janeiro, RJ Brasil
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Tiragem: 2000 exemplares

Edio e reviso: Csar Benjamin


Projeto grfico: Trao Design
Impresso: Prol Grfica

CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ.

F512e
Filgueiras, Luiz Antonio Mattos
A economia poltica do governo Lula / Luiz Filgueiras, Reinaldo
Gonalves. - Rio de Janeiro : Contraponto, 2007.

Anexos
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-85910-91-4

1. Brasil - Poltica econmica. 2. Brasil - Poltica e governo - 2003-. I. Gon-


alves, Reinaldo, 1951-. II.Ttulo.

07-3849. CDD 338.0981


CDU 338.1(81)

09.10.07 10.10.07 003861


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LUIZ FILGUEIRAS I REINALDO GONALVES

A ECONOMIA
POLTICA DO
GOVERNO
Lula
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Para Graa e Vitor

Para Mariangela e Marcelo


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Sumrio

Sobre os autores 11
Lista de grficos, quadros e tabelas 13
Introduo 17

C APTULO 1
Contexto internacional 33
1. Ciclo internacional favorvel 35
1.1 Esfera produtivo-real 36
1.2 Esfera comercial 41
1.3 Esfera monetrio-financeira 43
1.4 Esfera tecnolgica 46
2. Vulnerabilidade externa 47
2.1 Vulnerabilidade externa comparada 48
2.2 Governo Lula versus Governo Cardoso 54
3. Oportunidade perdida 57

C APTULO 2
Insero internacional e vulnerabilidade externa 61
1. Vulnerabilidade externa conjuntural e anomalias 64
2. Exportaes e dependncia externa 73
3. Especializao retrgrada 78
4. Retrocesso industrial 83
5. Vulnerabilidade externa estrutural 88
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3. Poltica e dinmica macroeconmica 95


1. Continuidade do modelo 97
2. Desempenho macroeconmico 101
2.1 Contas externas e inflao 101
2.2 Finanas pblicas 105
2.3 Renda, investimento e emprego 108
3. Modelo e ajuste macroeconmico 110
4. Liberalizao e retrocesso 113

4. Desempenho em perspectiva histrica 117


1. Crescimento da renda 119
2. Hiato de crescimento 121
3. Acumulao de capital 125
4. Inflao 127
5. Fragilidade financeira 130
6. Vulnerabilidade externa 132
7. Desempenho geral 134

5. Pobreza e poltica social 141


1. Concepo hegemnica 143
2. Contra-reforma liberal 149
3. Universalizao versus focalizao 153
4. Ajuste fiscal e poltica social 157
5. Bolsa Famlia 162
6. Flexibilizao e precarizao do trabalho 170
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6. Classes sociais, Estado e bloco de poder 175


1. Bloco de poder dominante 177
2. Transformismo e cooptao 182
3. Patrimonialismo e balcanizao 188

7. Crescimento, acumulao e perspectivas 197


1. Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) 198
2. Distribuio de riqueza e renda 2077
3. Perspectivas para os jovens 215
4. Cenrios macroeconmicos 220
5. Perspectivas 223

Anexos
I. ndice de Vulnerabilidade Externa Comparada 233
II. ndice de Desempenho Presidencial 235
III. Anlise de Componentes Principais 243
IV. Conceitos e definies 249

Bibliografia 253
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Sobre os autores

Luiz Filgueiras
Professor associado da Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade Fe-
deral da Bahia (UFBA) desde 1980, ministrando as disciplinas de Economia Bra-
sileira, Economia do Trabalho e Histria do Pensamento Econmico, entre ou-
tras. Foi diretor dessa Faculdade no perodo 2000-2004.
Doutor em Economia pelo Instituto de Economia da Unicamp (1994); mes-
tre em Economia pela UFBA (1983) e bacharel em Economia por essa mesma
instituio (1978). Em 2006, realizou ps-doutorado no Centro de Economia da
Universidade Paris XIII sob a direo do professor Pierre Salama.
Autor do livro Histria do Plano Real (Boitempo, 2000, 2003 e 2006) e de di-
versos captulos de livros, dezenas de artigos publicados em revistas especializa-
das e jornais nas reas de Economia Brasileira, Poltica Econmica e Economia
do Trabalho.
Membro do grupo de trabalho sobre Setores Dominantes na Amrica Latina
do Conselho Latino-Americano de Cincias Sociais (Clacso). Recebeu o Pri-
meiro Prmio Baiano de Economia Rmulo de Almeida Conselho Regional
de Economia, 5 Regio (1986) e o Prmio Banco do Estado da Bahia (Baneb)
de Apoio a Teses, na categoria de professor pesquisador (1998).

Reinaldo Gonalves
Professor titular de Economia Internacional do Instituto de Economia da Uni-
versidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) desde 1993; diretor da Sociedade
Brasileira de Economia Poltica (1998-2002); diretor da Associao Nacional dos
Cursos de Graduao em Economia (2000-2002); conselheiro titular, Conselho
Federal de Economia (2001-2003); vice-presidente do Conselho Regional de
Economia, RJ (1997-1999); e presidente do Instituto de Economistas do Rio de
Janeiro (1995-1996).

A economia poltica do governo Lula 11


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Livre-docente em Economia Internacional (UFRJ, 1991); Ph. D. em Econo-


mia pela University of Reading (Inglaterra, 1986); mestre em Economia pela
EPGE-FGV (1976); mestre em Engenharia da Produo pela Coppe-UFRJ
(1974); e bacharel em Economia (UFRJ, 1973).
Foi professor visitante (Directeur d'Etudes), da cole des Hautes tudes en
Sciences Sociales, Maison des Sciences de lHomme, Paris, 1996; professor visi-
tante da Universidade de Paris XIII, 1990; economista das Naes Unidas (Unc-
tad, Genebra, 1983-1987).
Autor de mais de trs centenas de trabalhos publicados em 21 pases: Europa
(Alemanha, Espanha, Frana, Inglaterra, Itlia, Sucia, Sua, Portugal e Iugosl-
via); sia (Japo, Coria do Sul e ndia); frica (CaboVerde);Amrica do Nor-
te (Estados Unidos e Mxico); Caribe (Cuba); e Amrica do Sul (Argentina, Bra-
sil, Chile, Uruguai e Venezuela).
Entre os seus principais trabalhos no Brasil destacam-se os livros Empresas
transnacionais e internacionalizao da produo (Vozes, 1992); abre-alas: a nova in-
sero do Brasil na economia mundial (Relume-Dumar, 1994); Globalizao e des-
nacionalizao (Paz e Terra, 1999); O Brasil e o comrcio internacional (Contexto,
2000), Vago descarrilhado (Record, 2002); O n econmico (Record, 2003); A he-
rana e a ruptura (Garamond, 2003); Comrcio e investimento externo (Fase, 2004); e
Economia poltica internacional (Elsevier, 2005).
co-autor de outros livros, como: A nova economia internacional. Uma perspec-
tiva brasileira (Campus, 1998); O Brasil endividado (Perseu Abramo, 2000); A ar-
madilha da dvida (Perseu Abramo, 2002); e Economia internacional.Teoria e expe-
rincia brasileira (Elsevier, 2004).
Seus trabalhos receberam os seguintes prmios: Prmio Fundao Universi-
tria Jos Bonifcio em 1991; Prmio Jabuti 2001 (Cmara Brasileira do Livro);
Trofu Cultura Econmica em 2004 (Caixa Econmica-Jornal do Comrcio
RS);Trofu Cultura Econmica em 2005; e Personalidade Econmica do Ano
(Conselho Federal de Economia) em 2004.

12 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Tabelas, quadros e grficos

Tabelas
Tabela 1.1 Indicadores de vulnerabilidade externa, Brasil e mundo: 1995-2006.
Tabela 1.2 ndices de vulnerabilidade externa comparada, Brasil: 1995-2006.
Tabela 1.3 Vulnerabilidade externa do Brasil, Indicadores: governo Lula versus
governo Cardoso.
Tabela 1.4 Os pases com os maiores spreads nos ttulos no mercado internacional:
2002-2007.

Tabela 2.1 Indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural: 1994-2006.


Tabela 2.2 Transaes correntes: 1995-2006.
Tabela 2.3 Servios e rendas, valores acumulados: 1995/2006.
Tabela 2.4 Ingresso de Investimento Externo Direto (IED): 1990-2006.
Tabela 2.5 Fluxos lquidos de capitais: 1995-2006.
Tabela 2.6 Balana comercial: 1995-2006.
Tabela 2.7 Contribuio ao crescimento do PIB (%).
Tabela 2.8 Evoluo das exportaes por fator agregado: 1999-2006.
Tabela 2.9 Padro das exportaes por fator agregado: 1995-2006 (%).
Tabela 2.10 Padro das exportaes por tipo de produto: 1995-2006 (%).
Tabela 2.11 Padro das exportaes segundo grupos de produtos: 1999-2006.
Tabela 2.12 Padro das exportaes segundo intensidade tecnolgica dos produtos:
1999-2006.
Tabela 2.13 Participao dos vinte principais produtos de exportao (%).

Tabela 3.1 Transaes correntes do balano de pagamentos: 2003-2006.


Tabela 3.2 Transaes correntes do balano de pagamentos, valores acumulados:
1995-2006.
Tabela 3.3 Metas e taxas de inflao: 2003-2006.
Tabela 3.4 Dvida lquida do setor pblico, anos selecionados: 1994-2006.
Tabela 3.5 Finanas pblicas, valores acumulados: 1995-2006.
Tabela 3.6 Renda, investimento e emprego: 2003-2006.
Tabela 3.7 Renda, investimento e emprego: governo Lula versus governo Cardoso.
Tabela 3.8 Perda de eficncia sistmica do Brasil: 2003-2007.

A economia poltica do governo Lula 13


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Tabela 4.1 Variveis macroeconmicas segundo o mandato presidencial: 1890-2006.


Tabela 4.2 ndice de desempenho presidencial.
Tabela 4.3 ndice de desempenho presidencial segundo a ordem de classificao.
Tabela 4.4 Desempenho do governo Lula: sntese das variveis e dos ndices.
Tabela 4.5 Desempenho do governo Lula: sntese das posies segundo
o ndice de desempenho presidencial e a anlise de componentes principais.

Tabela 5.1 Execuo do Oramento da Unio, 2000-2006.


Tabela 5.2 Execuo do Oramento (social) da Unio, 2000-2006.

Tabela 6.1 Financiamento das campanhas eleitorais para a Presidncia da Repblica,


segundo o setor econmico: 2002 e 2006.

Tabela 7.1 Investimentos em infra-estrutura no PAC, acumulado: 2007-2010


Tabela 7.2 Indicadores macroeconmicos previstos no PAC: 2007-2010
Tabela 7.3 Subestimativa de investimentos em logstica e transportes no PAC.
Tabela 7.4 Massa salarial, regies metropolitanas, 2003-2006.
Tabela 7.5 Mais jovens fora da escola.
Tabela 7.6 Mortes e homicdios de jovens: recordes mundiais.
Tabela 7.7 Maior desemprego dos jovens.
Tabela 7.8 Maior consumo de drogas e lcool pelos jovens.
Tabela 7.9 Jovens brasileiros emigram cada vez mais.
Tabela 7.10 Jovens pessimistas com o futuro.
Tabela 7.11 Cenrios macroeconmicos: 2007-2010.

Quadros
Quadro 1.1 Vulnerabilidade externa: conceitos.
Quadro 1.2 Principais concluses: captulo 1.

Quadro 2.1 Doena holandesa.


Quadro 2.2 Principais concluses: captulo 2.

Quadro 3.1 Modelo liberal perifrico.


Quadro 3.2 Principais concluses: captulo 3.

Quadro 4.1 Lula: melhor do que JK ou quase to ruim quanto Collor?


Quadro 4.2 Principais concluses: captulo 4.

14 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Quadro 5.1 Polticas sociais de Estado.


Quadro 5.2 Importncia da aposentadoria rural.
Quadro 5.3 Universalizao versus focalizao.
Quadro 5.4 Prouni.
Quadro 5.5 Conceitos inapropriados de ricos.
Quadro 5.6 Polticas focalizadas: lgica perversa.
Quadro 5.7 CPMF: desvios da sade para o pagamento de juros.
Quadro 5.8 Importncia do Bolsa Famlia.
Quadro 5.9 Hegemonia s avessas.
Quadro 5.10 No existe reforma agrria no governo Lula.
Quadro 5.11 Principais concluses: captulo 5.

Quadro 6.1 O transformismo segundo Olavo Setbal.


Quadro 6.2 O transformismo segundo Csar Benjamin.
Quadro 6.3 Etanol e seus efeitos.
Quadro 6.4 Lula e o lulismo.
Quadro 6.5 Principais concluses: captulo 6.

Quadro 7.1 Risco de apago de energia continua.


Quadro 7.2 Crescente custo ambiental.
Quadro 7.3 Principais concluses: captulo 7.

Grficos
Grfico 1.1 PIB mundial, var. %, mdia mvel quatro anos: 1890-2006.
Grfico 1.2 PIB e investimento na economia mundial: 1999-2006.
Grfico 1.3 Taxa de investimento e investimento externo direto: 1999-2006.
Grfico 1.4 Inflao mdia mundial, IPC (%): 1999-2006.
Grfico 1.5 Comrcio mundial de bens, var. %: 1999-2006.
Grfico 1.6 Preos internacionais, var. %: 1999-2006.
Grfico 1.7 Dficit na conta corrente do balano de pagamentos, % do PIB: 1997-2006.
Grfico 1.8 Reservas internacionais: 1999-2006.
Grfico 1.9 Pases em desenvolvimento, contas externas (US$ bilhes): 1999-2006.
Grfico 1.10 Pases em desenvolvimento, indicadores das contas externas (%): 1999-2006.
Grfico 1.11 Spreads dos ttulos dos mercados emergentes: 1998-2006.
Grfico 1.12 Indicadores de progresso tcnico: 1999-2005.
Grfico 1.13 PIB mundial, var. % segundo o mandato presidencial: 1890-2006.
Grfico 1.14 ndices de vulnerabilidade externa, Brasil: 1995-2006.

A economia poltica do governo Lula 15


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Grfico 2.1 Taxa de cmbio efetiva real, mdia mvel 12 meses: 1995-2006.
Grfico 2.2 Pagamentos de juros e taxas pelo Brasil ao FMI: 1984-2006.
Grfico 2.3 Termos de troca e rentabilidade das exportaes.
Grfico 2.4 Exportaes e PIB: 1995-2006.
Grfico 2.5 Exportaes de bens e servios, contribuio % no crescimento do PIB: 1995-2006.

Grfico 3.1 Dvida lquida do setor pblico (% do PIB): 2003-2006.


Grfico 3.2 ndice de Liberalizao Econmica: 1995-2007.
Grfico 3.3 Eficcia do governo e qualidade do aparato regulatrio: 1996-2006.
Grfico 3.4 Respeito lei e controle da corrupo: 1996-2006.

Grfico 4.1 PIB Brasil, var. %, mdia mvel quatro anos: 1890-2006.
Grfico 4.2 PIB Brasil, ndice de desempenho presidencial.
Grfico 4.3 Hiato de crescimento, mdia mvel quatro anos.
Grfico 4.4 Hiato de crescimento, ndice de desempenho presidencial.
Grfico 4.5 Renda per capita do Brasil como percentual da renda per capita mundial:
1890-2006.
Grfico 4.6 Renda per capita do Brasil como percentual da renda per capita mundial:
1990-2006.
Grfico 4.7 Formao bruta de capital fixo, var. %, mdia mvel quatro anos.
Grfico 4.8 FBCF, ndice de desempenho presidencial.
Grfico 4.9 Inflao %, mdia mvel quatro anos.
Grfico 4.10 Inflao, ndice de desempenho presidencial.
Grfico 4.11 Fragilidade financeira %, mdia mvel quatro anos.
Grfico 4.12 Fragilidade financeira, ndice de desempenho presidencial.
Grfico 4.13 Vulnerabilidade externa %, mdia mvel quatro anos.
Grfico 4.14 Vulnerabilidade externa, ndice de desempenho presidencial.
Grfico 4.15 ndice de desempenho presidencial, mdia.

Grfico 7.1 Salrio mnimo real, var. % anual em subperodos: 1995-2011.


Grfico 7.2 Coeficiente de Gini: 1995-2005.
Grfico 7.3 Distribuio primria da renda (%): 2000-2005.
Grfico 7.4 Diferencial entre a variao do salrio mdio e a variao do PIB per capita:
1996-2006.
Grfico 7.5 Diferencial entre a variao do salrio mdio e a variao do PIB per capita
por subperodos: 1995-2006.
Grfico 7.6 Relao juro / salrio: 1995-2006.
Grfico 7.7 Participao dos grandes bancos no PIB (%), por subperodos: 1995-2006.

16 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Introduo

Este livro analisa as polticas econmicas e sociais do governo Lula e o desem-


penho da economia brasileira a partir de 2003. As principais caractersticas do
texto so as seguintes: (i) orientao didtica; (ii) perspectiva histrica; (iii) ava-
liao crtica; (iv) esforo de inovao analtica; (v) enfoque abrangente; (vi) abor-
dagem da Economia Poltica; (vii) carter prospectivo. Naturalmente, estes so os
propsitos dos autores. Cabe ao leitor julgar at que ponto o livro atinge seus ob-
jetivos.
A orientao didtica necessria, visto que o livro no se destina apenas a
economistas ou especialistas. Foi escrito para um pblico mais amplo: estudan-
tes, profissionais de reas diversas e todos os interessados em entender melhor a
atual situao do pas e suas perspectivas. Para reforar o carter didtico, no fi-
nal de cada captulo h um quadro com a sntese das principais concluses. As
questes ou os conceitos so definidos da forma mais precisa e concisa possvel.
Os conceitos tcnicos so tratados nos anexos e em quadros especficos. No
Anexo IV apresentam-se os principais conceitos usados no livro.
A perspectiva histrica fornece o referencial adequado para a anlise da din-
mica e do desempenho da economia brasileira. Essa perspectiva exige que a ava-
liao da poltica econmica do governo Lula e seus resultados leve em conta o
contexto internacional. No h como fazer uma anlise robusta sem que se con-
sidere o que est acontecendo no resto mundo, j que o grau de insero do
pas no sistema econmico internacional atingiu nveis elevados. A anlise do
desempenho da economia brasileira tambm deve considerar o seu padro his-
trico de desenvolvimento. Ou seja, trata-se de comparar o seu atual desem-
penho com o das economias do resto do mundo e com o seu prprio desem-
penho ao longo da histria. Neste ltimo caso, a referncia todo o perodo
republicano.
A avaliao crtica das estratgias e polticas do governo Lula uma exign-
cia do mtodo cientfico. Rigor cientfico e honestidade intelectual exigem, an-

A economia poltica do governo Lula 17


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tes de tudo, o compromisso com uma anlise crtica desprovida de interesses. O


objetivo compreender a realidade da melhor maneira possvel condio ne-
cessria para transform-la. Essa questo particularmente relevante no Brasil no
momento atual, pois o debate sobre a realidade nacional est empobrecido.Tra-
ta-se, de fato, de uma situao peculiar porque os intelectuais orgnicos do blo-
co dominante esto constrangidos. O governo Lula est implementando as es-
tratgias e polticas desse bloco, at mesmo com resultados superiores, obser-
vando-se os interesses de suas fraes hegemnicas. Por outro lado, os intelectuais
de esquerda, em sua maioria, esto tmidos, visto que o governo Lula tem como
principal base poltica no Congresso o Partido dos Trabalhadores e conta com
o apoio de organizaes da sociedade civil (por exemplo, centrais sindicais). En-
tretanto, esse governo aprofunda um modelo de economia, sociedade e poltica
(modelo liberal perifrico) que consolida e aprofunda os atuais padres de do-
minao no pas. Naturalmente, na literatura atual sobre o desempenho do go-
verno Lula h alguns trabalhos crticos, que esto referidos no texto, e outros
que esto listados na bibliografia.
O esforo de inovao analtica est associado introduo de novos concei-
tos (como vulnerabilidade externa estrutural e modelo liberal perifrico), ao
aperfeioamento de indicadores (ndice de Vulnerabilidade Externa Compara-
da, ndice de Desempenho Presidencial) e aplicao, ao Brasil, de conceitos j
existentes (transformismo, bloco dominante). Esse esforo busca uma com-
preenso mais precisa da realidade brasileira contempornea.
O enfoque abrangente decorre da preocupao de entender o governo Lula
nas suas dimenses econmica, social e poltica. Freqentemente, anlises parciais,
centradas em uma dessas dimenses, deixam de lado fatores relevantes e tendem
a se concentrar em movimentos mais conjunturais. Esses fatores, principalmen-
te os de natureza estrutural, permitem uma viso mais geral e, portanto, mais di-
nmica e orgnica da trajetria recente do Brasil e de suas perspectivas. Para ilus-
trar, a maior parte dos observadores tem concentrado suas anlises na evoluo
de indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural. Por isso, h uma tendn-
cia a se negligenciar a crescente vulnerabilidade externa estrutural, decorrente do
avano do processo de liberalizao nas esferas produtivo-real, comercial e mo-
netrio-financeira das relaes econmicas internacionais do pas. Outro exem-
plo de parcialidade e fragilidade cientfica a anlise econmica que despreza a
influncia dos interesses do bloco dominante na formulao e execuo das es-

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tratgias de governo.Adicionalmente, o fenmeno do transformismo poltico


promovido por Lula e pelo PT, de forma rpida e ampla, pegou de surpresa mui-
tos companheiros de viagem e, inclusive, representantes do bloco dominante.
A abordagem da Economia Poltica reside no uso de um mtodo de anlise
em que os fenmenos econmicos esto vinculados diretamente dinmica dos
interesses de grupos e classes sociais. Nesse mtodo, a acumulao de riqueza
depende das estratgias e polticas de Estado. E o Estado o espao privilegia-
do da disputa entre grupos e classes sociais. Portanto, a acumulao de riqueza
est associada ao exerccio do poder ideolgico, poltico e econmico.
O carter prospectivo do livro est presente em todos os captulos, especial-
mente no ltimo. A anlise das questes econmicas, sociais e polticas durante
o governo Lula tem como referncia os elementos de conjuntura e, principal-
mente, os eixos estruturantes das estratgias e polticas governamentais. O ob-
jetivo distinguir o que estrutural e o que conjuntural, o que primrio e
o que secundrio. Esse procedimento permite uma viso mais clara das incer-
tezas crticas existentes quanto trajetria futura do pas.A anlise das perspec-
tivas apresentada de forma mais direta no ltimo captulo, que avalia o Pro-
grama de Acelerao do Crescimento (PAC) lanado por Lula no incio do seu
segundo mandato em 2007, a questo estrutural da distribuio da riqueza e as
perspectivas em geral.
O livro est dividido em sete captulos. Os quatro primeiros concentram-se
em temas econmicos: contexto internacional, insero externa, poltica e mo-
delo econmico, alm de desempenho em perspectiva histrica. O quinto cap-
tulo trata da poltica social, enquanto o sexto analisa o governo Lula levando em
considerao a dinmica das classes sociais, o papel do Estado e a atuao dos gru-
pos dominantes. O stimo captulo discute as perspectivas.
Os principais argumentos e as principais concluses do livro so apresentados
a seguir.
No captulo 1 examinam-se a evoluo da economia mundial e a questo da
vulnerabilidade externa.A anlise da situao internacional abarca as quatro es-
feras relevantes: produtivo-real, comercial, tecnolgica e monetrio-financeira.A
evidncia apresentada conclusiva: a conjuntura internacional tem sido ex-
traordinariamente favorvel desde 2003. Em poucos momentos da histrica eco-
nmica mundial podem ser encontrados indicadores to evidentes de uma fase
ascendente de um ciclo econmico.

A economia poltica do governo Lula 19


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O contexto internacional favorvel determinante para a evoluo da vul-


nerabilidade externa, principalmente, dos pases em desenvolvimento. A vulne-
rabilidade externa entendida como a capacidade de determinado pas resistir
a presses, fatores desestabilizadores e choques externos.
A acelerao da economia mundial, a partir de 2003, teve como uma das suas
conseqncias mais evidentes a melhora generalizada dos indicadores de vulne-
rabilidade externa conjuntural do conjunto dos pases em desenvolvimento. O
Brasil no fugiu a essa regra. A evidncia emprica conclusiva: os indicadores
de vulnerabilidade externa conjuntural, que tendiam a melhorar desde a crise
cambial de 1999, continuam progredindo durante o governo Lula.
No houve melhora na vulnerabilidade externa da economia brasileira, compa-
rativamente ao resto do mundo, durante o governo Lula.Trata-se, aqui, da vulne-
rabilidade externa comparada, ou seja, de se analisar a evoluo dos indicadores
brasileiros em relao aos indicadores do resto do mundo. A metodologia de cl-
culo do ndice deVulnerabilidade Externa Comparada apresentada no Anexo I.
Os indicadores de vulnerabilidade externa comparada do Brasil no apresentam
avanos significativos quando se confronta o perodo 2003-2006 com o perodo
1995-2002. No contexto de queda generalizada dos indicadores de vulnerabilida-
de externa no conjunto da economia mundial, o governo Lula no mostra de-
sempenho superior ao do governo Cardoso. Na realidade, o ndice de vulnerabili-
dade externa comparada do Brasil durante o governo Lula menor do que este
mesmo ndice no segundo mandato de Cardoso e maior do que o ndice mdio
no primeiro mandato. Considerando a mdia dos dois mandatos de Cardoso, o n-
dice mdio de vulnerabilidade externa comparada do governo Lula maior.
O corolrio dos argumentos e da evidncia emprica que a melhora dos in-
dicadores de vulnerabilidade externa conjuntural da economia brasileira, a par-
tir de 2003, decorre de um contexto internacional extraordinariamente favor-
vel. No que diz respeito ao ajuste externo, no h motivos para se atribuir
mritos especficos conduo da poltica econmica do governo Lula.Ao con-
trrio. Esse governo manteve a mesma poltica econmica do governo anterior,
sendo responsvel pela perda da extraordinria oportunidade criada pelo con-
texto internacional ps-2003, que permitiria colocar o pas em uma trajetria
de desenvolvimento econmico estvel e dinmico.
No captulo 2 analisam-se em maiores detalhes a insero do Brasil na econo-
mia internacional e seu padro de vulnerabilidade externa a partir de 2003. Nesse

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captulo distingue-se a vulnerabilidade externa conjuntural e a vulnerabilidade ex-


terna estrutural. O argumento geral que as polticas do governo Lula reforam o
avano de estruturas de produo e padres de insero internacional retrgrados,
que tendem a aumentar a vulnerabilidade externa estrutural do pas. No h d-
vida de que a reduo dos indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural de-
corre fundamentalmente do desempenho favorvel das exportaes. O crescimen-
to das exportaes de bens primrios a varivel fundamental que diferencia o de-
sempenho da economia antes e depois de 1999 e, particularmente, a partir de 2003.
No governo Lula configura-se um processo de adaptao passiva e regressiva
do pas ao sistema econmico internacional, em geral, e ao sistema mundial de
comrcio, em particular. A maior competitividade internacional est centrada
nos produtos intensivos em recursos naturais e se d, no essencial, mantendo o
mesmo padro de especializao j existente.
Ademais, o governo Lula responsvel por anomalias como a forte aprecia-
o cambial e a exportao de capital produtivo, bem como o pagamento de va-
lores extraordinariamente elevados ao FMI em um contexto de melhora evi-
dente das contas externas do pas.Vale destacar que a manuteno das linhas de
crdito junto ao FMI custou ao pas US$ 3,65 bilhes na forma de pagamento
de juros e taxas de administrao no perodo 2003-2006. Isto representou um
enorme desperdcio de recursos.
A insero passiva do pas no sistema econmico internacional tem como re-
sultado o aumento da dependncia do crescimento do PIB em relao de-
manda externa. Isto se deve, principalmente, ao crescimento da participao das
exportaes no PIB. O pas tornou-se estruturalmente mais vulnervel frente s
oscilaes da conjuntura internacional.
O aumento da vulnerabilidade externa estrutural da economia brasileira de-
corre tambm do aprofundamento do padro de especializao retrgrada que
envolve a reprimarizao das exportaes, com a crescente participao de pro-
dutos primrios no valor das exportaes. O pas tem sido incapaz de promover
o upgrade do seu padro de comrcio exterior. H perda de posio relativa de
produtos de exportao com maior intensidade tecnolgica. Os ganhos relati-
vos tm ocorrido nos produtos de baixo contedo tecnolgico e nos produtos
intensivos em recursos naturais.
Como determinante da insero passiva no sistema econmico internacional,
cabe destacar a perda de dinamismo da indstria de transformao, com a espe-

A economia poltica do governo Lula 21


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cializao em setores intensivos em recursos naturais e a desarticulao de cadeias


produtivas. A ausncia de progresso na estrutura produtiva implica consolidar
um padro de insero retrgrada no sistema mundial de comrcio, com cres-
cente dependncia em relao exportao de commodities.
O desempenho recente do comrcio exterior do Brasil no resulta de trans-
formaes estruturais, mas de circunstncias conjunturais associadas s elevadas
taxas de crescimento do comrcio mundial e melhora nos termos de troca. A
melhora dos indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural, decorrente do
crescimento das exportaes de commodities, no tem impedido o aumento da
vulnerabilidade externa estrutural da economia brasileira.
No captulo 3 avaliam-se a poltica e a dinmica macroeconmica do pas
durante o governo Lula, bem como os seus determinantes estruturais.A anlise
da dinmica macroeconmica refere-se, em grande medida, ao desempenho da
economia brasileira em questes especficas, a saber, contas externas, inflao, fi-
nanas pblicas, renda, investimento e emprego. A discusso dos determinantes
estruturais est vinculada s caractersticas do modelo liberal perifrico que so
aprofundadas e consolidadas a partir de 2003.
Considerando que o conceito de modelo liberal perifrico central para a
anlise desenvolvida no livro, cabe explicit-lo desde o incio. Esse modelo
tem trs conjuntos de caractersticas marcantes: liberalizao, privatizao e
desregulao; subordinao e vulnerabilidade externa estrutural; e dominn-
cia do capital financeiro. O modelo liberal porque estruturado a partir da
liberalizao das relaes econmicas internacionais nas esferas comercial, pro-
dutiva, tecnolgica e monetrio-financeira; da implementao de reformas
no mbito do Estado (em especial na rea da Previdncia Social) e da priva-
tizao de empresas estatais, que implica reconfigurar a interveno estatal na
economia e na sociedade; e de um processo de desregulao do mercado de
trabalho, que refora a explorao da fora de trabalho. O modelo perifri-
co porque uma forma especfica de realizao da doutrina neoliberal e da
sua poltica econmica em um pas que ocupa posio subalterna no sistema
econmico internacional, ou seja, um pas que no tem influncia na arena in-
ternacional e se caracteriza por significativa vulnerabilidade externa estrutu-
ral nas suas relaes econmicas internacionais. Por fim, a dinmica macroe-
conmica do modelo subordina-se predominncia do capital financeiro e da
lgica financeira.

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O governo Lula manteve a mesma poltica econmica do segundo governo


Cardoso: metas de inflao, ajuste fiscal permanente e cmbio flutuante. Entre-
tanto, a reduo das restries externas tem possibilitado menor instabilidade
macroeconmica. Essa oportunidade tem sido usada pelo governo Lula para re-
forar o modelo liberal perifrico e suas polticas econmicas.Trata-se, pois, da
continuidade e do aprofundamento do modelo.
A melhora da situao das contas externas causada pelos crescentes super-
vits comerciais que ultrapassam, a partir de 2003, os dficits estruturais da balana
de servios e rendas. Entre os principais determinantes do desempenho da ba-
lana comercial, podem-se mencionar: a desvalorizao cambial de 2002, o cres-
cimento das economias americana e chinesa, que puxaram o comrcio mundial,
a recuperao da Argentina e a disparada nos preos das commodities.
As taxas de inflao caram sistematicamente a partir de 2003. Os principais
fatores determinantes so: a apreciao cambial, decorrente dos elevados saldos
na balana comercial e da manuteno de grande diferencial entre as taxas de ju-
ros interna e externa; a fraca presso da demanda interna causada pelas polticas
fiscais (mega-supervit primrio) e monetria (juros elevados); e a queda dos sa-
lrios reais durante a maior parte do perodo.
A mudana do cenrio internacional e a acentuada melhora das contas ex-
ternas do pas tambm implicam resultados mais favorveis para a trajetria da
dvida pblica a partir de 2003. A reduo relativa da dvida total se deve di-
minuio sistemtica da dvida externa em todos os anos, tanto em valores ab-
solutos quanto como proporo do PIB. Por outro lado, a relao dvida inter-
na/PIB crescente, pois tem havido a troca de dvida externa, de maior prazo e
menor juro, por dvida interna, de prazo menor e taxas de juros mais elevadas.
Os governos Cardoso e Lula propiciaram ao capital financeiro mais de R$ 1
trilho em juros da dvida pblica, o que correspondeu, em mdia, a 8% do PIB
no segundo governo Cardoso e a 8,2% no governo Lula. Neste, as elevadas ta-
xas de juros praticadas acarretaram pagamentos de R$ 590 bilhes em juros,
montante 61% maior do que o acumulado entre 1999 e 2002.
No governo Lula, a trajetria instvel e as baixas taxas de crescimento do PIB
esto associadas a taxas de investimento baixas e de desemprego altas. A evolu-
o medocre do nvel do produto, do investimento e do emprego particular-
mente impressionante porque ocorreu em uma conjuntura internacional bas-
tante favorvel a partir de 2003.

A economia poltica do governo Lula 23


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No governo Lula, a taxa mdia de crescimento do PIB (3,3%) foi maior do


que as taxas crescimento dos dois governos Cardoso, que foram de 2,4% e 2,1%,
respectivamente. Por outro lado, a taxa mdia de investimento do governo Lula
(16,1%) menor que as taxas dos governos Cardoso. No que se refere taxa de
desemprego, apesar da tendncia de queda durante o governo Lula, ela tem se
mantido em nveis elevados, chegando a ser superior aos nveis observados du-
rante o primeiro mandato de Cardoso.
De um ponto de vista estrutural, o governo Lula recolocou na ordem do dia
a continuao do modelo liberal ao implementar a reforma da Previdncia dos
servidores pblicos, iniciar o processo de reforma sindical e sinalizar a reforma
das leis trabalhistas.
O governo Lula tem implementado uma srie de medidas para consolidar o
modelo liberal perifrico. Elas aumentam a volatilidade da conta de capital e fi-
nanceira do balano de pagamentos. Portanto, consolida-se o modelo marcado
pela enorme concentrao de riqueza e de renda, as reduzidas taxas de cresci-
mento e investimento, a insero internacional passiva e a grande vulnerabilida-
de externa estrutural.
Os efeitos do avano do processo de liberalizao e desregulamentao eco-
nmica no se restringem s contas externas e esfera da distribuio. A evi-
dncia emprica disponvel aponta para uma perda de eficincia sistmica da
economia brasileira e um retrocesso institucional durante o governo Lula.
O fato relevante que o governo Lula reafirmou a poltica econmica her-
dada do governo anterior e, apoiado no melhor desempenho conjuntural do se-
tor externo, deu novo flego ao modelo, legitimando-o politicamente e soldan-
do mais fortemente os interesses das diversas fraes de classes participantes do
bloco de poder dominante.
No captulo 4 discute-se o desempenho da economia brasileira durante o go-
verno Lula em perspectiva histrica. As variveis macroeconmicas analisadas
so: variao da renda real; hiato de crescimento (diferencial entre a variao da
renda no Brasil e no mundo); acumulao de capital (variao da formao bru-
ta de capital fixo); inflao (deflator implcito do PIB); fragilidade financeira do
Estado (relao dvida interna/PIB); e vulnerabilidade externa (relao dvida
externa/exportao). O procedimento metodolgico bsico consiste em anali-
sar a evoluo temporal de cada uma dessas variveis ao longo da histria da
Repblica (1890-2006) e avaliar o desempenho econmico segundo os man-

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datos presidenciais. Desde o incio da Repblica, o pas teve 28 presidentes, com


trinta mandatos, visto que at 2006 somente dois (Getlio Vargas e Fernando
Henrique Cardoso) tiveram mais de um mandato. O segundo mandato de Lu-
la inicia-se em 2007 e no est contemplado na anlise.
No perodo 1890-2006, a renda real do Brasil cresce taxa mdia anual de
4,5%. Durante o governo Lula (2003-2006) a taxa mdia anual de crescimento
real do PIB de 3,3%, ou seja, inferior a 3/4 da taxa de crescimento de lon-
go prazo. No conjunto de trinta mandatos na histria da Repblica, o governo
Lula est na nona pior posio.Assim, pelos padres histricos brasileiros, o pe-
rodo do primeiro mandato de Lula caracteriza-se pelo pfio desempenho do
crescimento da renda.
O hiato de crescimento expressa a diferena entre a taxa de crescimento do
PIB brasileiro e a taxa de crescimento do PIB mundial. Ele indica a velocidade
com que o pas est encurtando a diferena entre seu nvel de renda e o nvel
mdio da renda mundial. O hiato secular de crescimento da economia brasilei-
ra (mdia do perodo 1890-2006) de 1,2%, que o diferencial entre a taxa
mdia anual de crescimento econmico de longo prazo do Brasil (4,5%) e a ta-
xa mdia anual de crescimento de longo prazo da economia mundial (3,2%).
No perodo do governo Lula, o hiato mdio anual negativo (-1,5%), pois a eco-
nomia brasileira cresce taxa mdia anual de 3,3%, que menor do que a taxa
de crescimento da economia mundial (4,9%). Levando em conta os mandatos
presidenciais, constata-se que o governo Lula ocupa a 27 pior posio. Somen-
te outros trs presidentes (Floriano, Collor e Castelo Branco) tiveram desempe-
nhos inferiores.A evidncia conclusiva: o Brasil anda para trs durante o go-
verno Lula, pois h hiato de crescimento negativo, ou seja, a economia brasilei-
ra cresce a taxas significativamente menores do que a economia mundial. O
desempenho de Lula consegue ser pior do que o desempenho dos dois manda-
tos de Fernando Henrique Cardoso.
No que se refere acumulao de capital, a taxa mdia de crescimento real
da formao bruta de capital fixo (FBCF) no Brasil de 4,2% no perodo 1890-
2006. Durante o governo Lula, a taxa mdia anual de variao da FBCF 3,5%,
abaixo da taxa mdia histrica. Comparativamente aos outros presidentes, Lula
mostra desempenho insatisfatrio: est na dcima primeira pior posio.
A taxa mdia de inflao de 15,7% no perodo republicano, se for excludo
o perodo de alta inflao (1984-1994), e de 138,4% se esse perodo for consi-

A economia poltica do governo Lula 25


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derado. Durante o governo Lula, a taxa mdia de inflao (8,7%) muito infe-
rior taxa mdia da histria da Repblica. No resta dvida de que esse gover-
no tem sido bem-sucedido no combate inflao. Somente outros onze presi-
dentes lograram manter a inflao em nveis inferiores ao da taxa observada em
2003-2006.
Na histria da Repblica, a relao mdia dvida pblica interna/PIB de
7,5%. No perodo 2003-2006 a relao dvida interna/PIB mostra tendncia
crescente e atinge o mais alto nvel de endividamento pblico da histria do
Brasil (Imprio e Repblica). A relao chega a 45% em 2006. Pelos padres
histricos brasileiros, o governo Lula responsvel pela mais alta relao dvida
interna/PIB da histria do pas.
A anlise da vulnerabilidade externa concentrou-se na relao dvida exter-
na/exportao de bens, tendo em vista as limitaes de dados para um pero-
do histrico to longo. A mdia dessa relao de 203% no perodo 1890-
2006. Durante o governo Lula essa relao se reduz metade entre 2002
(365%) e 2006 (181%). So nmeros bastante significativos e mostram um de-
sempenho muito favorvel, permitindo que Lula ocupe a nona melhor posi-
o no conjunto dos presidentes. Como discutido no captulo 2, o governo
Lula tem se beneficiado de uma conjuntura internacional extraordinariamen-
te favorvel.
Os indicadores macroeconmicos mostram que, pelos padres histricos
brasileiros, o governo Lula tem desempenho medocre ou desfavorvel quan-
to ao crescimento econmico, ao hiato de crescimento, acumulao de capi-
tal e s finanas pblicas. Por outro lado, tem desempenho favorvel no con-
trole da inflao e na reduo do nvel de endividamento externo. A aprecia-
o geral do desempenho do governo Lula feita com base no ndice de
Desempenho Presidencial (IDP).A metodologia de clculo desse ndice apre-
sentada no Anexo II.
O IDP mdio de Lula (43,8) o quarto mais baixo, sendo inferior mdia
(57,5) e mediana (58,7) do conjunto de presidentes brasileiros. Ou seja, no que
se refere ao desempenho da economia brasileira, Lula o quarto pior presiden-
te da histria da Repblica. Somente os governos Sarney, Cardoso (segundo
mandato) e Collor tm desempenho pior.
No Anexo III h o clculo dos ndices de desempenho dos governos no pe-
rodo republicano com base na tcnica de Anlise de Componentes Principais

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(ACP). Os resultados obtidos com a ACP confirmam os resultados do IDP. Ade-


mais, quando se desconta o efeito da conjuntura econmica internacional a
ACP mostra que os dois piores desempenhos da histria republicana so o go-
verno Cardoso (segundo mandato) e o governo Lula. Ou seja, mesmo modelo,
polticas similares, resultados igualmente medocres.
No captulo 5 investigam-se a natureza e as principais caractersticas da polti-
ca social do governo Lula. O principal argumento que essa poltica tem estrei-
ta relao com a poltica econmica liberal-ortodoxa, legada pelo governo anterior
como uma herana maldita, mas mantida e aprofundada pelo novo governo.
A viso dominante sobre polticas sociais restringe o tratamento e a anlise das
desigualdades de riqueza e renda e da pobreza, assim como limita as polticas
pblicas ao mbito apenas das classes trabalhadoras e de seus rendimentos. Essa
viso, adotada pelo governo Lula, deixa de fora as causas estruturais desses fen-
menos, bem como desconsidera os rendimentos do capital, ambos localizados no
mago das relaes entre as classes sociais.
O Banco Mundial a organizao que formulou o conceito restrito de po-
breza que passou a ser adotado internacionalmente, bem como props a adoo
de polticas sociais focalizadas.A sntese do debate sobre polticas sociais univer-
sais e polticas sociais focalizadas evidencia a lgica perversa destas ltimas.Tais
polticas tm natureza mercantil: concebem a reduo da pobreza como um
bom negcio e transformam o cidado portador de direitos e deveres sociais
em consumidor tutelado, por meio da transferncia direta de renda. E a seleo,
para que os indivduos e famlias participem desses programas, subordina-se a
critrios tcnicos definidos ad hoc, a depender do governo de planto e do ta-
manho do ajuste fiscal uma operao ideolgica que despolitiza o conflito dis-
tributivo.
A crtica da poltica social do governo Lula destaca sua estreita relao e com-
patibilidade com a poltica econmica praticada.A poltica social a contraface
do ajuste fiscal, isto , dos elevados supervits primrios definidos desde o se-
gundo governo Cardoso e que o governo Lula manteve, estabelecendo metas
ainda mais elevadas. Na realidade, o contedo da poltica social do governo Lu-
la, no essencial, o mesmo da poltica social do governo anterior, apesar dos
discursos em contrrio, que tentam diferenci-la apresentando-a como uma
poltica (supostamente) articulada a medidas de natureza estrutural de combate
pobreza.

A economia poltica do governo Lula 27


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A poltica social do governo Lula, tal como a sua poltica econmica, tambm
de natureza liberal, coerente com o modelo econmico vigente. Serve como po-
deroso instrumento de manipulao poltica de uma parcela significativa da so-
ciedade brasileira, ao mesmo tempo em que permite um discurso politicamente
correto. O principal eixo da atual poltica social o Bolsa Famlia, programa que
resulta em uma poltica assistencialista, com grande potencial clientelista.
Essa poltica social combina perfeitamente a flexibilizao e precarizao do
trabalho com programas focalizados e flexveis de combate pobreza. Ambos
regidos pela mesma lgica: o curto prazo, o imediatismo inconseqente, inter-
venes pontuais e precrias, que, para no se contrapor ordem econmica
neoliberal, subordinam-se ao reino da convenincia, sem mudar e sem intervir
nas causas estruturais dos problemas da sociedade brasileira.
No captulo 6 evidenciam-se a natureza e a composio do atual bloco de po-
der dominante, bem como a sua relao orgnica com o modelo liberal perif-
rico e com a poltica macroeconmica implementados pelo governo Lula. Este,
no fundamental, tem trilhado o mesmo caminho daquele que o precedeu, dan-
do nova legitimidade a um modelo econmico e sua poltica macroecon-
mica que, do ponto de vista poltico, parecia estar em estado terminal no final
do segundo governo Cardoso.
A disputa travada atualmente no Brasil, sobre o nvel da taxa de juro e o ta-
manho do supervit fiscal primrio, no se resume apenas melhor forma de ma-
nipular, conjunturalmente, o instrumento usual da poltica monetria, ou mes-
mo pertinncia ou no de se redefinir o conjunto da poltica macroeconmi-
ca. Alm disso, e mais importante, o que est em jogo a mudana ou
manuteno do modelo econmico atual, com as suas correspondentes polti-
cas macroeconmicas e sociais.A mudana tem como condio prvia, indubi-
tavelmente, a derrota poltica do atual bloco de poder dominante.
O transformismo do governo Lula se expressa no prosseguimento da polti-
ca econmica implementada no segundo governo Cardoso, desde a crise cam-
bial de janeiro de 1999, e no reforo do modelo dominante. Lula e a aliana po-
ltica que o elegeu adaptaram as suas aes, o seu programa e a sua poltica aos
limites da disputa das diversas fraes do capital. Eles mantm em primeiro pla-
no os interesses e a poltica econmica do capital financeiro. Na mesma linha do
segundo governo Cardoso, o governo Lula tambm destaca a importncia das ex-
portaes para a reduo da vulnerabilidade externa.

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Durante o governo Lula assiste-se crise das instituies polticas e de repre-


sentao poltica (dos sindicatos e partidos). Essa crise decorre tanto do proces-
so objetivo de redefinio da composio da classe trabalhadora como da coop-
tao poltico-institucional de parcela importante das direes sindicais e parti-
drias.
A crise de representao fortemente alimentada pelo governo Lula, ao rea-
lizar o amlgama entre governo, partido e sindicato, na mais pura tradio stali-
nista (fora de lugar) de aparelhamento do Estado e transformao das organi-
zaes de massa em correias de transmisso do governo. O comportamento
subserviente da CUT ao governo Lula e a indicao do presidente da entidade
para ocupar o cargo de ministro do Trabalho so exemplos paradigmticos des-
se fenmeno.
No contexto da dominao financeira, o modelo liberal incapaz de incor-
porar, mesmo parcialmente, as demandas mais significativas das classes trabalha-
doras, especialmente dos seus segmentos organizados. Portanto, resta ao mode-
lo articular de forma precria e marginal a massa pauperizada e desorganizada,
por meio de polticas sociais focalizadas de carter assistencialista.
Da a necessidade do governo Lula controlar politicamente os movimentos so-
ciais e sindical por meio da cooptao material e ideolgica das suas dire-
es. O objetivo reduzir as tenses e impedir a sua autonomia, dificultando, as-
sim, as aes de mobilizao e construo de um projeto democrtico-popular
alternativo ao do bloco dominante.
Acentua-se a balcanizao do Estado brasileiro, que expressa a reduo da au-
tonomia relativa do Estado frente aos interesses imediatos dos setores dominan-
tes. Mais especificamente, as distintas fraes do capital se apoderam abertamente
de segmentos do aparelho estatal.
Com o governo Lula, o capital financeiro mantm o controle sobre o mi-
nistrio da Fazenda e o Banco Central, e, entre outros aspectos, exige a inde-
pendncia legal deste ltimo pois j a conquistou na prtica.A partir dessas
duas instituies, o capital financeiro determina a poltica econmica e con-
trola a execuo do Oramento federal, subordinando as aes do Estado nas
demais reas. No limite, se necessrio, ameaa desestabilizar econmica e po-
liticamente o pas.
O agronegcio e os interesses exportadores, por sua vez, apoderam-se do Mi-
nistrio da Agricultura e do Ministrio do Desenvolvimento, da Indstria e do

A economia poltica do governo Lula 29


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Comrcio Exterior.A partir desses rgos, defendem seus interesses (por exem-
plo, conseguiram aprovar a liberao dos transgnicos na agricultura e obtiveram
medidas compensatrias para o cmbio valorizado).
O governo Lula renovou o patrimonialismo e o empreguismo na relao do
governo com as direes dos partidos que compem a sua base de apoio e com
os dirigentes sindicais. Os instrumentos so, principalmente, as diretorias dos
fundos de penso das empresas estatais (Previ, Petrus e Funcef) e os conselhos dos
bancos oficiais. Cargos pblicos so ocupados por sindicalistas e funcionrios do
Partido dos Trabalhadores, com poder de deciso sobre o direcionamento de
vultosos recursos financeiros.
No obstante as diferenas, o modus operandi do governo Lula e do PT no
significativamente distinto daquele do PSDB. No fundamental, a equao
composta pelas mesmas variveis: financiamento das campanhas pelo bloco do-
minante, nepotismo e ocupao patrimonialista do Estado, relaes fisiolgi-
cas como balizador dos acordos e relaes utilitaristas com os grandes grupos
econmicos. O diferencial o uso funcional das polticas assistencialistas.Ao se
agregar o assistencialismo na equao acima, compreende-se o fenmeno do
lulismo.
O captulo 7 destaca as perspectivas para o segundo mandato do governo Lu-
la. Est dividido em quatro sees. A primeira aborda o Programa de Acelera-
o do Crescimento (PAC) que foi lanado em janeiro de 2007 e inclui diretri-
zes gerais para o futuro. O PAC um documento hbrido e, definitivamente,
no um plano de desenvolvimento.A seo chama ateno para a ausncia de
mudanas significativas nas diretrizes estruturais do processo de acumulao de
capital fixo e o reforo da dinmica do modelo liberal perifrico. O PAC reve-
la, tambm, a ausncia de mudanas significativas no padro de gesto macroe-
conmica. No h razes para perspectivas otimistas.
Na segunda seo discute-se o tema fundamental da distribuio de riqueza
e renda. O argumento central que a tendncia observada a partir de 1998, de
melhora na distribuio pessoal da renda, no reflete mudanas estruturais. Ou
seja, a distribuio funcional da renda, que contrape trabalhadores e capitalis-
tas, no se altera. O argumento verdadeiro tanto para o governo Cardoso quan-
to para o governo Lula. Nessa questo tambm no h perspectivas otimistas.
O Brasil parece experimentar um processo peculiar em que a melhora da dis-
tribuio pessoal da renda (que exclui, em grande medida, juros e lucros), vem

30 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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acompanhada de uma piora na distribuio funcional da renda (de um lado, sa-


lrios; de outro, juros e lucros). Na ausncia de sinais evidentes de mudanas no
padro de acumulao de capital e na gesto macroeconmica, muito prov-
vel que esse processo peculiar continue avanando no futuro prximo.
A terceira seo trata das perspectivas futuras do Brasil a partir da ptica dos
jovens. Para os autores do livro, uma ptica fundamental, visto que tambm so-
mos educadores preocupados com o futuro das novas geraes.A evidncia mos-
tra que o Brasil tem ndices de violncia muito elevados, e a violncia atinge,
principalmente, a populao mais jovem. Houve aumento do consumo de taba-
co, bebidas alcolicas, maconha, solventes e cocana no pas no perodo 2001-
2005, afetando principalmente os jovens. Nos ltimos anos, tem crescido signi-
ficativamente a taxa de desemprego entre eles. H tambm ntida tendncia de
aumento do nmero de brasileiros que emigram. Durante o governo Lula atin-
ge-se o nvel recorde de emigrantes brasileiros para os Estados Unidos, princi-
palmente jovens. No surpreende a evidncia de que os jovens brasileiros este-
jam pessimistas em relao ao futuro.
Na quarta seo chama-se ateno para o fato de que os cenrios otimistas pa-
ra o segundo governo Lula (2007-2010) tm em comum a manuteno do con-
texto internacional favorvel e das diretrizes da atual poltica macroeconmica:
metas de inflao; supervit fiscal primrio; cmbio flutuante; e liberalizao ex-
terna. Esses cenrios implicam: taxa de inflao constante; reduo gradual da ta-
xa de juro real; manuteno do nvel e do processo de apreciao real do cm-
bio; menor grau de restrio dos gastos pblicos de investimento; dficits fiscais
decrescentes; reduo gradual do supervit das contas de transaes correntes do
balano de pagamentos; reduo dos gargalos setoriais na infra-estrutura fsica;
melhoras marginais na situao social; manuteno da governana e da gover-
nabilidade; continuidade e consolidao do bloco dominante; e estabilidade do
modelo liberal perifrico.
A distino fundamental entre os cenrios econmicos otimistas reflete, fun-
damentalmente, diferenas quanto evoluo da economia mundial, da taxa de
investimento da economia brasileira e das restries na infra-estrutura. Estas so
incertezas crticas, cujo comportamento futuro pode no corresponder s hip-
teses dos cenrios otimistas. Ademais, h outras incertezas crticas que so des-
prezadas pelos otimistas como, por exemplo, governana, governabilidade, ro-
bustez institucional e coeso do bloco dominante.

A economia poltica do governo Lula 31


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 32

O captulo termina mostrando que, no incio do segundo governo Lula, pros-


segue o processo de desarticulao dos campos poltico-ideolgicos, com a ocor-
rncia de mais uma srie de escndalos envolvendo a base de sustentao do go-
verno e o Congresso Nacional.A pequena poltica predomina cada vez mais.
Do ponto de vista econmico, o pas parece viver mais um miniciclo de oti-
mismo. Mesmo no interior das correntes crticas, o debate e a ao poltica ten-
dem a se restringir fiscalizao da implementao do PAC, possibilidade se
obter maiores taxas de crescimento e dinmica da relao entre a taxa de juro
e o cmbio. Portanto, o questionamento do modelo liberal perifrico e, conse-
qentemente, do bloco de poder dominante continua, no essencial, ausente do
processo poltico em curso. Em que pese os sinais de descontentamento e mo-
bilizao de alguns segmentos do movimento social, estes esto circunscritos, es-
sencialmente, ao plano econmico-corporativo.
A eventual reverso da atual conjuntura internacional ter impactos decisivos
sobre a dinmica da economia brasileira. Essa mudana ter um efeito desesta-
bilizador tanto maior quanto mais frgil for a insero internacional de cada pas.
Se e quando isso ocorrer, qualquer que venha a ser o futuro governante do Bra-
sil, as fragilidades do pas reaparecero com toda a fora, evidenciando mais uma
vez os limites estruturais do modelo liberal perifrico e da sua poltica macroe-
conmica.

32 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 33

Contexto internacional

A economia brasileira marcada por forte vulnerabilidade externa nas esferas


monetrio-financeira, produtivo-real, tecnolgica e comercial. Esta tem sido, his-
toricamente, a principal restrio estrutural ao nosso processo de desenvolvi-
mento econmico. O pas tem baixa capacidade de resistncia a presses, fato-
res desestabilizadores e choques externos; ademais, os processos de ajuste a esses
fenmenos implicam alto custo para a sociedade.A conseqncia imediata que
as estratgias e polticas econmicas, bem como o desempenho da economia,
so determinados, em grande medida, pelo contexto internacional.
Se, por um lado, verdade que o Brasil tem elevada vulnerabilidade externa
estrutural, por outro, tambm verdade que h algum grau de liberdade nas es-
tratgias e polticas de ajuste. Portanto, conjunturas externas desfavorveis no
significam, necessariamente, um fraco desempenho da economia brasileira. Nes-
se caso funciona o mecanismo desafio-resposta: frente a incertezas, riscos e cus-
tos impostos pela situao internacional, os grupos dirigentes, por razes diver-
sas (inclusive a prpria sobrevivncia poltica), adotam polticas de ajuste pr-ati-
vas e eficazes.
H exemplos histricos relevantes. No primeiro governoVargas, para se pro-
teger dos efeitos causados pela Grande Depresso de 1929 e que se estenderam
pela dcada de 1930, os grupos dirigentes implementaram estratgias e polticas
que representaram uma ruptura com o modelo herdado da Primeira Repbli-
ca. No conjunto das medidas mais importantes, vale destacar a renegociao da
dvida externa e o impulso industrializao. Exemplo mais recente o do go-
verno Geisel, que por meio do II Plano Nacional de Desenvolvimento, em 1974,
tambm permitiu melhorar qualitativamente a economia brasileira, a fim de re-
duzir sua vulnerabilidade externa, principalmente, nas esferas comercial, produ-
tivo-real e tecnolgica. No entanto, no caso do governo Geisel houve srio er-
ro estratgico: parte do financiamento da acumulao de capital foi baseada no
endividamento externo. Isso implicou o aumento da vulnerabilidade externa fi-

A economia poltica do governo Lula 33


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 34

nanceira do pas, que ficou evidente quando a crise da dvida externa eclodiu em
1982.
O principal objetivo deste captulo analisar o contexto internacional no pe-
rodo ps-2002.Trata-se de examinar a situao econmica internacional que,
em suas diferentes esferas, define as condies externas que afetam a dinmica da
economia brasileira. Esta dinmica abrange as estratgias, as polticas e o prprio
desempenho da economia nacional.
O ponto de partida da anlise que a conjuntura internacional tem sido par-
ticularmente favorvel desde 2003. Muitos especialistas identificam esse fen-
meno como um choque externo positivo. Mas, independentemente das qua-
lificaes, o fato que a situao econmica internacional tem sido muito fa-
vorvel em todas as esferas das relaes econmicas internacionais, ou seja, nas
esferas comercial, produtivo-real, tecnolgica e monetrio-financeira.
O captulo est dividido em trs sees. Na primeira apresenta-se evidncia
emprica conclusiva a respeito da expanso da economia mundial desde 2003.A
evidncia abarca as esferas mencionadas acima, com o exame de indicadores es-
pecficos para cada uma delas.
Na segunda seo analisa-se a vulnerabilidade externa da economia brasilei-
ra no perodo 2003-2006, considerando as condies internacionais. O contex-
to internacional favorvel tem permitido um progresso generalizado nos indi-
cadores de vulnerabilidade externa conjuntural dos pases, inclusive aqueles com
elevada vulnerabilidade externa estrutural da frica e da Amrica Latina. O Bra-
sil no exceo. Portanto, cabe analisar em que medida os indicadores de vul-
nerabilidade externa conjuntural do Brasil melhoram vis--vis os indicadores do
resto do mundo. Como houve progresso generalizado, a discusso relevante
saber se o Brasil tem avano relativo. O argumento central desta seo que,
durante o governo Lula a melhora foi determinada exogenamente; em termos
comparativos, no se alterou a vulnerabilidade externa do pas.
Considerando que o atual processo de expanso da economia mundial deve-
r sofrer reverso em algum momento no futuro, fundamental identificar os
avanos relativos. estreito e tecnicamente frgil focar a anlise exclusivamente
na evoluo de indicadores brasileiros sem considerar o contexto internacional.
Subjacente ao enfoque proposto neste captulo est a seguinte percepo lgi-
ca: os pases que no obtm melhoras relativas na fase ascendente do ciclo in-
ternacional so aqueles que, ceteris paribus, tm mais chances de ser afetados por

34 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 35

fatores desestabilizadores externos na fase descendente do ciclo. Este parece ser


o caso do Brasil, pois os indicadores de vulnerabilidade externa comparada no
mostram tendncia de evoluo favorvel durante o governo Lula.
A ltima seo apresenta a sntese da evidncia emprica e das principais con-
cluses do captulo.
O Quadro 1.1 resume os distintos conceitos de vulnerabilidade externa usa-
dos neste captulo e nos seguintes.

Quadro 1.1
Vulnerabilidade externa: Conceitos

Vulnerabilidade externa a capacidade de resistncia a presses, fatores desestabili-


zadores e choques externos.

Vulnerabilidade externa conjuntural determinada pelas opes e custos do processo


de ajuste externo. A vulnerabilidade externa conjuntural depende positivamente das op-
es disponveis e negativamente dos custos do ajuste externo. Ela , essencialmente,
um fenmeno de curto prazo.

Vulnerabilidade externa estrutural decorre das mudanas relativas ao padro de co-


mrcio, da eficincia do aparelho produtivo, do dinamismo tecnolgico e da robustez
do sistema financeiro nacional. A vulnerabilidade externa estrutural determinada, prin-
cipalmente, pelos processos de desregulamentao e liberalizao nas esferas comer-
cial, produtivo-real, tecnolgica e monetrio-financeira das relaes econmicas inter-
nacionais do pas. Ela , fundamentalmente, um fenmeno de longo prazo.

Vulnerabilidade externa comparada dada pelo desempenho externo relativo de deter-


minado pas comparativamente ao desempenho externo relativo de outros pases. Ela
expressa a comparao entre pases do diferencial relativo de indicadores de insero
econmica internacional.
Fonte: Elaborao prpria.

1. Ciclo internacional favorvel


Nesta seo apresenta-se evidncia emprica a respeito da evoluo da eco-
nomia mundial nas esferas produtivo-real, comercial, monetrio-financeira e
tecnolgica.

A economia poltica do governo Lula 35


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 36

1.1 Esfera produtivo-real


A taxa secular de crescimento real da renda mundial taxa mdia no perodo
1890-2006 3,2%, e no mesmo perodo a mediana das taxas de crescimento
anual 3,8%. Durante o governo Lula (2003-2006) a taxa mdia de crescimen-
to real da renda mundial foi de 4,9%. Portanto, na esfera produtivo-real, a eco-
nomia mundial tem tido, no perodo 2003-2006, um desempenho muito supe-
rior sua mdia e mediana desde 1890. Ou seja, o contexto internacional tem
sido muito favorvel: no perodo 2003-2006, a taxa de crescimento econmico
real foi 50% maior do que a mdia histrica. Com a taxa secular, a economia
mundial duplicava a renda mundial em 22 anos, enquanto com a taxa mdia do
perodo 2003-2006 a duplicao ocorre em 14 anos.
Conjuntura econmica to favorvel j ocorreu em outros momentos hist-
ricos: segunda metade da dcada de 1920; segunda metade da dcada de 1930;
Segunda Guerra Mundial; incio da dcada de 1950 at o final da de 1970; e de
meados da dcada de 1990 at o momento atual. O comportamento cclico da
economia mundial mostrado no Grfico 1.1.

Grfico 1.1
PIB mundial, var. %, mdia mvel quadrienal: 1890-2006

10

-2

-4

-6
2006
2002
1998
1986
1898

1966
1942
1946

1994
1906

1990
1922
1894

1930
1890

1950

1982
1958
1962
1938
1902

1926

1934

1954

1970
1918

1978
1910

1974
1914

Fonte: Maddison (1991, Tabela 4.7) e FMI, World Economic Outlook, Database.

36 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Quando se considera a ampliao da capacidade produtiva, tambm fica evi-


dente o dinamismo da esfera produtivo-real. O crescimento robusto na medi-
da em que a taxa de investimento na economia mundial cresceu continuamen-
te a partir de 2003, como mostra o Grfico 1.2. Esta taxa aumenta de 20,8% em
2002 para 22,8% em 2006. O grfico mostra, ainda, a forte correlao entre a ta-
xa de crescimento do PIB e a taxa de investimento na economia mundial, bem
como a tendncia de elevao dessas taxas a partir, principalmente, de 2003.

Grfico 1.2
PIB e investimento na economia mundial: 1999-2006

6,0 23,0

5,0 22,5

22,0
4,0
21,5
3,0
21,0
2,0
20,5

1,0 20,0

0,0 19,5
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
PIB, var. % Investimento (% do PIB)

Fonte: FMI, World Economic Outlook, Database.

A expanso da produo e da renda gera volumes crescentes de excedente


econmico que so usados para expandir a capacidade global de produo.Tra-
ta-se, de fato, do avano do processo de globalizao produtivo-real. Portanto, a
elevao do volume de investimentos no expressa somente o dinamismo das
economias domsticas. A evidncia apresentada no Grfico 1.3 aponta para o
crescimento do investimento externo direto a partir de 2003 e sua forte relao
com a taxa mdia de investimento da economia mundial. Portanto, o processo
de acumulao de capital tambm ocorre em escala global por meio do avano
do processo de internacionalizao da produo via compra de ativos produti-
vos no exterior, principalmente, por parte das grandes empresas internacionais
(empresas transnacionais).

A economia poltica do governo Lula 37


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Grfico 1.3
Taxa de investimento e investimento externo direto: 1999-2006

23,0 1600

22,5 1400

1200
22,0
1000
21,5
800
21,0
600
20,5
400

20,0 200

19,5 0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Investimento (% do PIB) Investimento externo direto, entradas US$ bilhes

Fonte: UNCTAD-WIR (2006).

H inmeras causas do atual ciclo de expanso da economia mundial.A mais


importante refere-se ao dinamismo das locomotivas do sistema econmico in-
ternacional, a saber, Estados Unidos e China.
Os Estados Unidos tm tido crescimento mdio real do PIB de 3,2% no pe-
rodo 2003-2006, prximo da sua taxa mdia secular (3,3%). No entanto, o efei-
to locomotiva dos Estados Unidos, que responde por 20% do PIB mundial
(conceito paridade do poder de compra, PPP), decorre da natureza das suas po-
lticas macroeconmicas e do seu impacto sobre o restante da economia mun-
dial. No perodo em questo, as polticas monetria e fiscal tm sido expansio-
nistas, embora a tendncia tenha sido reduzir o grau de expansionismo dessas po-
lticas. Em 2001-2002, a economia dos Estados Unidos teve fraco desempenho.
Havia riscos de profundo ciclo recessivo. O governo, ento, por meio de polti-
cas expansionistas, decidiu retirar a economia dessa trajetria. Isto significou, na
prtica, a reduo da taxa de juro e o aumento dos gastos pblicos.
A taxa de juro bsica nos Estados Unidos foi reduzida do nvel mdio de 6,4%
em 2000 e chegou a 1% em 2003. Os gastos pblicos cresceram: o saldo fiscal
do governo central (como proporo do PIB) saiu do supervit de 2,0% em
2000 para o dficit de 4,8% em 2003. Revertido o ciclo recessivo de 2001-2002,
a taxa de juro aumentou continuamente a partir de 2003 at chegar a 5% em

38 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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2006. O dficit fiscal do governo central reduziu-se para 2,6% em 2006. Por ou-
tro lado, a relao entre a dvida pblica lquida (governo central) e o PIB au-
mentou de 41,1% em 2003 para 43,4% em 2006.
O efeito locomotiva dos Estados Unidos se transmite internacionalmente
por meio do dficit das contas de transaes correntes do balano de pagamen-
tos do pas. Esse dficit aumentou continuamente, de US$ 472 bilhes em 2002
para US$ 857 bilhes em 2006. Como proporo do PIB, o dficit passou de
4,5% em 2002 para 6,5% em 2006. Ele tem um efeito multiplicador no des-
prezvel sobre o conjunto da economia mundial.
Alm das polticas macroeconmicas expansionistas, a dinmica da economia
estadunidense tambm tem sido determinada, na esfera financeira, pelo efeito
riqueza. Esse efeito provocado pela elevao dos preos das aes e dos ati-
vos reais (imveis). O aumento desse tipo de riqueza induz maiores gastos de
consumo e investimentos na economia estadunidense.
A taxa de investimento nos Estados Unidos mostra ntida tendncia de alta no
perodo 2003-2006. Essa taxa aumenta continuamente de 18,4% em 2003 para
20,0% em 2006. O aumento do investimento, por seu turno, expressa o dinamis-
mo tecnolgico estadunidense, principalmente na indstria de computadores. Os
avanos nessa indstria tm se disseminado pelo conjunto da economia, e uma das
conseqncias o aumento de produtividade, que permite o aumento da produo
com menor intensidade no uso de fatores de produo, especialmente o trabalho.
O efeito locomotiva da China decorre, fundamentalmente, da sua veloci-
dade e do seu crescente peso relativo na economia mundial.Atualmente, a eco-
nomia chinesa responde por 15% do PIB (PPP) mundial. No perodo 2003-
2006, a economia chinesa cresceu taxa mdia anual de 10,3%.Vale destacar
que as taxas anuais so continuamente crescentes no perodo. Em 2003, a taxa
foi de 10,0%; em 2006, chegou a 10,7%.
O principal fator determinante da expanso chinesa a elevada taxa de in-
vestimento, que tem crescido continuamente nos ltimos anos.A relao mdia
entre a formao bruta de capital fixo e o PIB de 40%. O dinamismo da eco-
nomia chinesa decorre, ainda, da sua enorme competitividade internacional.
No que se refere aos pases desenvolvidos da Europa e ao Japo, as polticas fis-
cais e monetrias expansionistas tambm tm provocado melhora no desempe-
nho econmico em 2003-2006 comparativamente ao desempenho observado na
dcada de 1990.

A economia poltica do governo Lula 39


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 40

A expanso das locomotivas tambm tem se transmitido internacionalmente


por meio do comrcio.A exportao tem sido importante fonte de expanso da
renda, principalmente, em pases da sia. Um dos destaques a ndia, que tem
tido elevadas taxas de crescimento econmico nos ltimos anos.
Na realidade, a expanso do comrcio mundial , ao mesmo tempo, causa e
conseqncia da expanso da produo. O crescimento da demanda por im-
portaes, principalmente, dos Estados Unidos e da China, tem sido importan-
te fonte de expanso das exportaes e, portanto, da renda em escala global.
A economia mundial tem tido elevadas taxas de crescimento com taxas rela-
tivamente baixas de inflao, como mostra o Grfico 1.4. De fato, h importan-
tes transformaes estruturais que tm tido impacto global (Filgueiras, 2003, cap.
1). O aumento da produtividade, o acirramento da concorrncia internacional,
a liberalizao comercial e financeira, a desregulamentao do mercado de tra-
balho e os fluxos migratrios tm sido os fatores determinantes da reduzida pres-
so inflacionria nos ltimos anos.

Grfico 1.4
Inflao mdia mundial, IPC (%): 1999-2006

12,0 2,0
1,8
10,0
1,6
1,4
8,0
1,2
6,0 1,0
0,8
4,0
0,6
0,4
2,0
0,2
0,0 0,0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Pases em desenvolvimento, mdia
Pases em desenvolvimento, mediana
Pases desenvolvidos, mdia (eixo da direita)

Fonte: FMI, World Economic Outlook, Database.

A taxa mdia de inflao mundial (preos ao consumidor) se estabilizou em


torno da mdia de 3,7% no perodo 2003-2006. No caso dos pases desenvolvi-
dos, a taxa mdia de inflao tem sido da ordem de 1,9%, enquanto para os pa-

40 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 41

ses em desenvolvimento as mdias e as medianas das taxas de inflao tm osci-


lado em torno de 5,5%. Essa estabilidade ocorre apesar da significativa elevao
dos preos das commodities internacionais a partir de 2003.

1.2 Esfera comercial


A atual fase ascendente do ciclo da economia mundial caracteriza-se pelo cres-
cimento do volume de comrcio exterior e pela elevao dos preos interna-
cionais, como mostra o Grfico 1.5. De fato, acelerou-se o processo de interna-
cionalizao da produo via comrcio mundial, pois o crescimento real das ex-
portaes superior ao crescimento real do PIB mundial em todos os anos do
perodo em questo.

Grfico 1.5
Comrcio mundial de bens, var. %: 1999-2006
14

12

10

-2

-4

-6
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Volume Preos US$ PIB, var. %

Fonte: FMI, World Economic Outlook, Database.

A presso dos preos internacionais no desprezvel, especialmente no caso


do petrleo e de outras commodities, como mostra o Grfico 1.6. No perodo
2003-2006 o petrleo acumula elevao de preos superior a 150%, enquanto
as outras commodities acumulam aumentos de preos de 80%. A acelerao dos
preos internacionais abrange tambm os manufaturados, que acumularam au-
mentos de preos de 35% no perodo em questo.

A economia poltica do governo Lula 41


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Grfico 1.6
Preos internacionais, var. %: 1999-2006
70

60

50

40

30

20

10

-10

-20
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Manufaturados Petrleo Commodities, excl. petrleo

Fonte: FMI, World Economic Outlook, Database.

O determinante mais importante da elevao dos preos internacionais tem


sido a presso de demanda decorrente das elevadas taxas de crescimento da ren-
da. Ademais, cabe destacar a crescente importncia da China na economia mun-
dial e sua demanda por matrias-primas e produtos agrcolas. Em 2005, a Chi-
na foi responsvel por 7,3% do valor das exportaes mundiais de bens (tercei-
ro lugar, depois da Alemanha e dos Estados Unidos) e 6,1% do valor das
importaes mundiais de bens. Ou seja, ao se tornar um pas grande, as taxas
extraordinariamente elevadas de investimento e crescimento econmico chine-
sas exigem volumes crescentes de insumos principalmente, produtos primrios
que so comprados no mercado internacional.
Naturalmente, h fatores especficos que explicam o comportamento dos pre-
os internacionais de cada uma das commodities. Por exemplo, no caso do petrleo
h inmeras incertezas crticas que, de uma forma ou de outra, afetaram ou conti-
nuam a influenciar a formao de preos desta commodity. Entre estes fatores podem
ser destacados: presso de demanda (Estados Unidos e China); conflito na Rssia;
guerra no Iraque; sabotagem naVenezuela e na Nigria; risco de sabotagem na Ar-
bia Saudita; apreciao do dlar; especulao; estoques baixos nos pases consumi-
dores; baixa capacidade ociosa; atuao da OPEP; e catstrofes naturais.

42 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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1.3 Esfera monetrio-financeira


O dinamismo da economia mundial gerou aumento do excedente econmico,
que se materializou na expanso dos investimentos em escala global. No entan-
to, esse excedente tambm se orienta para aplicaes financeiras internacionais.
Tm crescido o nvel de liquidez internacional (quantidade de ativos monet-
rios) e a quantidade de ativos financeiros negociados internacionalmente.
O fator determinante do aumento da liquidez internacional , sem dvida, o
chamado dficit gmeo dos Estados Unidos, ou seja, o dficit das contas ex-
ternas e o dficit das contas pblicas. O resultado que o restante da economia
mundial encontra-se frente a uma situao de excesso de dlares. No por
outra razo que, por exemplo, o dlar se desvalorizou 30% em relao ao euro
entre 2002 e 2006. De fato, a contrapartida do aumento do dficit de transaes
correntes dos Estados Unidos a diminuio deste mesmo dficit no resto do
mundo, como mostra o Grfico 1.7.

Grfico 1.7
Dficit na conta corrente do balano de pagamentos, % do PIB: 1997-2006
7

0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Mdia mundial Estados Unidos

Fonte: FMI, World Economic Outlook, Database.

A evidncia da expanso da liquidez internacional dada pelo volume de re-


servas internacionais mundiais. Essas reservas mais do que duplicam entre 2002
e 2006: passam de US$ 2,4 trilhes no final de 2002 para US$ 4,9 trilhes em
2006, como mostra o Grfico 1.8.A relao entre as reservas internacionais e o
PIB mundial aumentou continuamente, de 10,9% em 2002 para 14,1% em 2006.

A economia poltica do governo Lula 43


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 44

Grfico 1.8
Reservas internacionais: 1999-2006
16 6000

14
5000
12
4000
10
8 3000

6
2000
4
1000
2

0 0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Reservas internacionais mundiais / PIB mundial (%), excl. EUA
Reservas internacionais mundiais, Total, US$ bilhes (excl. EUA)

Fonte: FMI, World Economic Outlook, Database.

A conjuntura financeira internacional especialmente favorvel para os pases em


desenvolvimento que tm problemas estruturais de vulnerabilidade externa.A me-
lhora dos indicadores de vulnerabilidade financeira externa generalizada e con-
tnua ao longo do perodo 2003-2006. O saldo da conta corrente do balano de
pagamentos desses pases aumenta de US$ 77 bilhes em 2002 para US$ 544 bi-
lhes em 2006, como mostra o Grfico 1.9.A melhora do saldo global das contas
externas permitiu que as reservas internacionais desses pases praticamente tripli-
cassem, passando de US$ 1.075 bilhes em 2002 para US$ 3.019 bilhes em 2006.

Grfico 1.9
Pases em desenvolvimento, contas externas (US$ bilhes): 1999-2006
600 3500
500 3000
400 2500
300 2000
200 1500
100 1000
0 500
-100 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 0
Saldo em conta corrente do balano de pagamentos
Reservas internacionais

Fonte: FMI, World Economic Outlook, Database.

44 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 45

Indicadores relativos tambm apontam para a reduo da vulnerabilidade fi-


nanceira conjuntural dos pases em desenvolvimento, como mostra o Grfico
1.10.A relao entre as reservas internacionais e as importaes de bens e servi-
os aumenta de 55,3% em 2002 para 71,4% em 2006. Ademais, verifica-se sig-
nificativo processo de desendividamento externo ao longo do perodo. A rela-
o entre a dvida externa e a exportao de bens e servios reduziu-se de 119%
em 2002 para 67% em 2006.Vale destacar que essas tendncias abarcam movi-
mentos contnuos dos indicadores ao longo do perodo em questo.

Grfico 1.10
Pases em desenvolvimento, indicadores das contas externas (%): 1999-2006

80 180

70 160

60 140
120
50
100
40
80
30
60
20 40
10 20
0 0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Reservas internacionais / Importaes de bens e servios (%)
Dvida externa / Exportaes de bens e servios (%)

Fonte: FMI, World Economic Outlook, Database.

A melhora dos indicadores tem como conseqncia a reduo da percepo


de risco a respeito dos pases em desenvolvimento. A queda do risco-pas ge-
neralizada. O indicador mais evidente desse processo o spread dos ttulos dos
pases em desenvolvimento negociados no mercado financeiro internacional. O
spread o diferencial entre a taxas de juros efetivas dos ttulos desses pases e as
taxas dos ttulos correspondentes emitidos pelo governo dos Estados Unidos.A
partir de 2003 h queda praticamente contnua dos spreads do conjunto dos cha-
mados mercados emergentes, como mostra o Grfico 1.11. Essa queda tambm
ocorre nos pases da Amrica Latina que, de modo geral, so considerados de al-
to risco, inclusive o Brasil.

A economia poltica do governo Lula 45


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 46

Grfico 1.11
Spreads dos ttulos dos mercados emergentes: 1998-2006

1800

1600

1400

1200

1000

800

600

400

200

08/31/2006
08/22/2001
09/25/2000

11/04/2004
06/25/2003

05/24/2004
04/12/2000

07/26/2002

10/03/2005
10/28/1999
01/02/1998

04/21/2005
06/17/1998

12/09/2003

03/21/2006
05/17/1999

02/12/2002

01/10/2003
03/12/2001
12/01/1998

Spread - EMBI Spread - EMBI Amrica Latina

Fonte: JP Morgan.

Os indicadores acima mostram, de forma conclusiva, que a situao econmica


internacional na esfera monetrio-financeira tambm tem sido muito favorvel,
principalmente, para os pases em desenvolvimento.

1.4 Esfera tecnolgica


O progresso tcnico, ancorado nas indstrias de informtica e telecomunicaes,
continua a ser fator determinante na trajetria de crescimento de longo prazo da
economia mundial. Os indicadores mostrados no Grfico 1.12 envolvem aplicaes
de patentes, pagamentos de royalties e licenas, e gastos com pesquisa e desenvolvi-
mento tecnolgico.Ainda que tais indicadores no sejam to robustos, a evidncia
disponvel aponta para a continuao do dinamismo tecnolgico.

46 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 47

Grfico 1.12
Indicadores de progresso tcnico: 1999-2005

1400 2,30
2,25
1200
2,20
1000 2,15
2,10
800
2,05
600 2,00
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Patentes aplicaes, residentes
Royalties e licenas, pagamentos(US$ milhes)
Pesquisa e desenvolvimento, gastos (% PIB)

Fonte: Banco Mundial. World Development Indicators Online.

2. Vulnerabilidade externa
A anlise da seo anterior apresenta evidncia conclusiva acerca da conjuntura
econmica internacional extraordinariamente favorvel a partir de 2003. Essa
situao abarca todas as esferas das relaes econmicas internacionais. A evi-
dncia tambm assinala a melhora generalizada da situao econmica dos pa-
ses em desenvolvimento, especialmente no que diz respeito aos indicadores de
insero no sistema econmico internacional. Mais especificamente, a atual fa-
se ascendente do ciclo da economia internacional tem causado a melhora dos in-
dicadores conjunturais de vulnerabilidade externa dos pases em desenvolvi-
mento.
A questo da vulnerabilidade externa fundamental para se entender a evo-
luo da economia brasileira (Carcanholo, 2005). Os temas do padro de inser-
o internacional e da vulnerabilidade externa estrutural do Brasil so analisa-
dos em maiores detalhes no captulo 2. Nesta seo, avalia-se a vulnerabilidade
externa do Brasil comparativamente do resto do mundo. O perodo de anli-
se 1995-2006, pois se pretende, tambm, fazer a anlise comparativa entre o go-
verno Lula e o governo Cardoso. Durante o governo Lula h progresso nos in-
dicadores de vulnerabilidade externa conjuntural da economia brasileira. Na rea-
lidade, vale ressaltar, esse progresso tambm acontece no conjunto da economia
mundial. O argumento central desta seo que, quando se descontam os efei-
tos da conjuntura internacional extraordinariamente favorvel, chega-se con-

A economia poltica do governo Lula 47


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 48

cluso que a vulnerabilidade externa da economia brasileira no perodo 2003-


2006 no menor do que no perodo 1995-2002.

2.1 Vulnerabilidade externa comparada


A vulnerabilidade externa a capacidade de resistncia a presses, fatores desesta-
bilizadores e choques externos.A vulnerabilidade externa conjuntural determina-
da pelas opes e custos do processo de ajuste externo. A vulnerabilidade externa
conjuntural depende positivamente das opes disponveis e negativamente dos
custos do ajuste externo. Ela , essencialmente, um fenmeno de curto prazo.A
vulnerabilidade externa comparada dada pelo desempenho externo relativo de de-
terminado pas, comparativamente ao desempenho externo relativo de outros
pases. Ela expressa a comparao entre pases do diferencial relativo de indica-
dores de insero econmica internacional.
Em raros momentos da histria republicana a economia brasileira defrontou-
se com uma conjuntura internacional to favorvel quanto aquela que se iniciou
em 2003. Somente nos mandatos de Caf Filho (1955), Castelo Branco (1964-
66) e Garrastazu Mdici (1970-73) a conjuntura internacional foi mais favor-
vel do que no governo Lula, como mostra o Grfico 1.13. Nesse grfico, a taxa
mdia de crescimento do PIB mundial nos perodos de mandato presidencial
usada como referncia para o dinamismo da economia internacional.

Grfico 1.13
PIB mundial, var. % segundo o mandato presidencial: 1890-2006
7
6
Lula
5
4
3
2
1
0
FHC I

Goulart
FHC II

Mdici
Jnio

Lula
Collor

Costa e Silva
Dutra

Sarney
Deodoro

Caf Filho
Itamar

Rodrigues Alves
Floriano

Juscelino
Campos Sales

Geisel
Nilo Peanha
Figueiredo

Castelo Branco
Venceslau Brs

Artur Bernardes
Washington Lus

Vargas I
Afonso Pena

Epitcio Pessoa

Vargas II
Prudente de Morais
Hermes da Fonseca

Fonte: Elaborao prpria. Ver Anexo II.

48 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 49

A conjuntura econmica internacional foi menos favorvel durante o gover-


no Cardoso do que durante o governo Lula. A taxa mdia anual de crescimen-
to do PIB mundial foi de 3,7% em 1995-98, 3,5% em 1999-2002 e 4,9% em
2003-2006. Nesses trs momentos, as taxas foram superiores taxa secular (1890-
2006) de crescimento da economia mundial (3,2%). No que se refere ao pero-
do 1995-2002, houve fatores desestabilizadores externos que afetaram negativa-
mente o Brasil. No entanto, pases em desenvolvimento, que sofreram os efeitos
desses mesmos fatores, apresentaram resultados bem superiores aos do Brasil. A
diferena fundamental que esses pases escolheram e foram capazes de imple-
mentar polticas de ajuste distintas das que so recomendadas pelo FMI e pela
ortodoxia.
No perodo 2003-2006 houve dois fatos relevantes: (i) diminuio dos indi-
cadores conjunturais de vulnerabilidade externa do Brasil; e (ii) este fenmeno
generalizado para o conjunto da economia mundial. Ou seja, a reduo da vul-
nerabilidade externa conjuntural determinada, principalmente, por variveis
exgenas.
A anlise comparativa da vulnerabilidade externa da economia brasileira, rea-
lizada nesta seo, utiliza trs indicadores convencionais. O primeiro a relao
entre o saldo da conta corrente do balano de pagamentos e o PIB. Este indica-
dor o mais freqentemente usado para se avaliar as condies das contas ex-
ternas de cada pas. Alguns analistas apontam limites crticos para esse coefi-
ciente, que no devem ser ultrapassados (por exemplo, dficit mximo de 3%).
Porm, no h qualquer fundamentao cientfica para tal procedimento.
O segundo a relao entre as reservas internacionais brutas e o valor m-
dio mensal das importaes CIF de bens. Este indicador informa quantos me-
ses de importao so garantidos, ceteris paribus, pelas reservas internacionais.
Segundo relatrio do FMI (2000, p. 6) este indicador til para se medir vul-
nerabilidade externa, principalmente, no caso de pases com acesso limitado
ao financiamento internacional. Da mesma forma que no indicador mencio-
nado acima, aqui tambm no h qualquer nvel crtico que seja cientifica-
mente recomendado.
O terceiro indicador o grau de abertura comercial, ou seja, a relao entre
as exportaes de bens FOB e o PIB. Estudo recente do staff do Banco Mun-
dial (Loayza e Raddatz, 2006) conclui que o grau de abertura determinante es-
trutural da vulnerabilidade externa na medida em que este grau est significati-

A economia poltica do governo Lula 49


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 50

vamente relacionado com o impacto da deteriorao dos termos de troca sobre


a renda. Generalizaes a respeito de alto ou baixo grau de abertura tambm
tm pouca fundamentao cientfica quando se desconsideram variveis estru-
turais relevantes, como o tamanho do pas, a disponibilidade de recursos natu-
rais e o dinamismo do mercado interno.
Neste captulo no se usa um dos indicadores mais relevantes de vulnerabili-
dade externa (dvida externa/exportao), embora ele seja usado no captulo 4
para se analisar a evoluo da vulnerabilidade externa do Brasil ao longo do tem-
po. A razo a falta de dados internacionais para um conjunto representativo de
pases.Assim, a disponibilidade de uma srie histrica para o Brasil (1890-2006)
permite que esse indicador seja utilizado para analisar a evoluo da vulnerabi-
lidade externa do pas ao longo da sua histria. Porm, a falta de dados interna-
cionais impede que esse indicador seja usado na anlise da vulnerabilidade ex-
terna do Brasil comparativamente a outros pases.
O procedimento metodolgico desta seo consiste na anlise da evoluo
dos indicadores mencionados, bem como no clculo de ndices de vulnerabili-
dade externa comparada (IVEC) para cada um desses indicadores. Em seguida,
calcula-se o IVEC geral, que a mdia simples dos ndices de vulnerabilidade
para cada uma das variveis.
O IVEC uma varivel reduzida com intervalo de zero (vulnerabilidade nu-
la) a 100 (vulnerabilidade mxima) (Gonalves, 2005, captulo 4). Em cada ano
o IVEC do Brasil para cada indicador calculado como a diferena entre o va-
lor deste indicador para o Brasil e o valor mnimo do indicador para todos os pa-
ses do mundo como proporo da diferena entre o valor mximo e o valor m-
nimo do indicador para todos os pases do mundo. No Anexo I encontra-se a
descrio do clculo dessa varivel reduzida.
A Tabela 1.1 apresenta as mdias das variveis macroeconmicas para o Bra-
sil e o conjunto da economia mundial no perodo 1995-2006.

50 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 51

Tabela 1.1
Indicadores de vulnerabilidade externa, Brasil e mundo: 1995-2006
Saldo de transaes Reservas internacionais /
correntes do balano Importaes de bens Exportaes de bens
de pagamentos (% PIB) CIF, mensal (%) FOB / PIB (%)
Brasil Mundo Brasil Mundo Brasil Mundo
1995 -2,4 -4,2 11,1 4,3 6,0 27,1
1996 -2,8 -4,7 12,4 4,6 5,7 27,2
1997 -3,5 -4,3 9,7 4,7 6,1 27,5
1998 -4,0 -5,7 8,4 4,8 6,1 27,4
1999 -4,3 -3,7 8,1 5,0 8,2 27,9
2000 -3,8 -2,0 6,6 4,9 8,5 31,2
2001 -4,2 -3,1 7,3 5,1 10,5 30,8
2002 -1,5 -2,9 9,1 5,9 11,9 30,9
2003 0,8 -2,2 11,6 6,0 13,2 31,6
2004 1,8 -2,1 9,5 5,8 14,5 33,6
2005 1,6 -2,5 8,3 5,8 13,4 34,3
2006 1,3 -2,1 10,7 5,7 12,9 36,4
Fontes: Banco Mundial. World Development Indicators Online. FMI, World Economic Outlook Database, abril 2007.

O primeiro indicador a relao entre o saldo da conta corrente do balano


de pagamentos e o PIB (doravante chamado de indicador BOP). Para o conjunto
da economia mundial, o BOP mostra tendncia de elevao do dficit at 1999
e de reduo do dficit a partir desse ano. No caso da economia brasileira, o
BOP mostra ntida tendncia de aumento do dficit ao longo do perodo 1995-
99, que se estabilizou nos trs anos seguintes. A partir de 2003 surge uma ten-
dncia de melhora desse indicador, que passou de dficit (-1,5%) em 2002 para
supervit (1,3%) em 2006. Portanto, no h dvida de que no perodo 2003-
2006 houve progresso do BOP tanto para o Brasil como para o conjunto da
economia mundial. Ou seja, o Brasil acompanha a tendncia internacional de re-
duo da vulnerabilidade externa informada por esse indicador.
O segundo indicador a relao entre as reservas internacionais brutas e o va-
lor mdio mensal das importaes CIF de bens (RIM). Para o conjunto da eco-
nomia mundial observa-se pequena tendncia de aumento do RIM at 2003 e
certa estabilidade a partir de ento. No caso do Brasil, h tendncia de queda do

A economia poltica do governo Lula 51


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 52

RIM at 2000, inverso dessa tendncia em 2001-2003, novo movimento de


queda em 2004-2005 e elevao em 2006.Assim, para o conjunto da economia
mundial, h tendncia de aumento do nvel relativo de reservas internacionais ao
longo do tempo (reduo da vulnerabilidade externa), enquanto no caso da eco-
nomia brasileira o comportamento do RIM irregular.
O terceiro indicador o grau de abertura, dado pela relao entre as expor-
taes de bens FOB e o PIB (XPI). Para a economia mundial, esse indicador
apresenta tendncia de crescimento ao longo de todo o perodo 1995-2006. No
caso do Brasil tambm h tendncia de elevao at, pelo menos, 2004. Ento,
em ambos os casos a tendncia de aumento da vulnerabilidade externa via
maior abertura comercial, ou seja, maior dependncia da dinmica econmica
em relao evoluo do sistema mundial de comrcio.

Tabela 1.2
ndices de vulnerabilidade externa comparada, Brasil: 1995-2006
IVE-BOP IVE-RIM IVE-XPI IVEC
1995 34,8 0,0 0,0 11,6
1996 39,8 18,7 0,0 19,5
1997 38,7 27,1 0,0 21,9
1998 37,8 32,9 0,0 23,6
1999 50,3 37,4 2,5 30,1
2000 57,8 54,8 1,8 38,1
2001 48,7 49,5 4,6 34,2
2002 40,7 47,0 7,7 31,8
2003 36,1 42,0 9,5 29,2
2004 42,0 39,3 10,4 30,5
2005 44,3 49,0 7,5 33,6
2006 48,6 21,4 6,8 25,6
Fontes: Elaborao prpria. Ver Anexo I. Banco Mundial, World Development Indicators Online. FMI, World Economic Outlook Database,
Abril 2007.

Notas: IVE-BOP: ndice correspondente ao indicador saldo de transaes correntes do balano de pagamentos (% PIB). IVE-RIM: ndice
correspondente ao indicador reservas internacionais / Importaes de bens CIF, mensal (%). IVE-XPI: ndice correspondente ao indica-
dor exportaes de bens FOB / PIB (%). IVEC: mdia simples dos outros ndices.

52 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 53

A Tabela 1.2, na pgina anterior, mostra os ndices de vulnerabilidade externa


comparada do Brasil para os trs indicadores no perodo 1995-2006. A mdia
simples dos ndices o ndice deVulnerabilidade Externa Comparada (IVEC).
O ndice de vulnerabilidade externa correspondente relao entre o saldo
da conta corrente do balano de pagamentos e o PIB o IVE-BOP. Esse ndi-
ce apresenta tendncia de elevao at 2000, reverso dessa tendncia at 2003
e volta da tendncia de elevao em 2004-2006, como mostra o Grfico 1.14.
Nesse perodo, a relao entre o supervit da conta corrente do balano de pa-
gamentos e o PIB do Brasil tende a se reduzir, enquanto a situao geral de d-
ficit no conjunto da economia mundial praticamente no se altera. Portanto, o
IVE-BOP do Brasil durante o governo Lula tende a aumentar, ou seja, piora a
vulnerabilidade externa comparada do Brasil.

Grfico 1.14
ndices de vulnerabilidade externa, Brasil: 1995-2006
Fontes: Elaborao prpria. Banco Mundial, World Development Indicators Online. FMI, World Economic Outlook Database, abril 2007.

60

50

40

30

20

10

0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

IVE-BOP IVE-RIM IVE-XPI IVEC

O ndice de vulnerabilidade externa referente relao entre as reservas in-


ternacionais brutas e o valor mdio mensal das importaes CIF de (IVE-RIM)
cresceu muito at 2000 e apresenta tendncia de queda desde ento. Portanto,
durante o governo Lula o IVE-RIM tende a se reduzir.

A economia poltica do governo Lula 53


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 54

O ndice de vulnerabilidade externa, informado pela relao entre as expor-


taes de bens FOB e o PIB (IVE-XPI), aumenta de forma praticamente con-
tnua e depois se reduz em 2005-2006. O resultado que, no governo Lula, no
h tendncia ntida de evoluo da vulnerabilidade externa do pas, quando in-
formada pelo IVE-XPI.
Assim, os trs ndices de vulnerabilidade externa comparada durante o go-
verno Lula mostram situaes distintas: melhora do IVE-RIM, piora do IVE-
BOP e ausncia de tendncia do IVE-XPI.
O indicador-sntese a mdia simples do IVE-BOP, do IVE-RIM e do IVE-
XPI, que aqui denominado ndice de Vulnerabilidade Externa Comparada
(IVEC). O IVEC eleva-se significativamente de 1995 a 2000, ou seja, durante to-
do o primeiro mandato Cardoso e at a primeira metade do seu segundo man-
dato. O ndice diminuiu at 2003, aumentou em 2004-2005 e se reduziu em
2006. Ou seja, durante o governo Lula, o IVEC no mostra qualquer tendncia
ntida de evoluo. Assim, no se pode concluir que houve melhora (ou piora)
na vulnerabilidade externa da economia brasileira comparativamente ao resto
do mundo durante o governo Lula.

2.2 Governo Lula versus governo Cardoso


Resta, ento, comparar a vulnerabilidade externa do pas no governo Lula com
a do governo Cardoso, nos seus dois mandatos.
A Tabela 1.3 mostra que, no caso de dois indicadores conjunturais (BOP e
RIM), a situao do governo Lula melhor do que no governo Cardoso. Con-
siderando os dois mandatos de Cardoso, o saldo da conta corrente do balano de
pagamentos e o PIB (BOP) foi negativo (-3,3%), enquanto no governo Lula foi
positivo (1,4%). A relao entre as reservas internacionais brutas e o valor m-
dio mensal das importaes (RIM) foi de 9,1 no governo Cardoso e 10,0 no go-
verno Lula. Este ltimo tem, ento, desempenho superior ao do governo Car-
doso quando se consideram esses indicadores de vulnerabilidade externa con-
juntural. Entretanto, quando se considera a relao entre as exportaes de bens
FOB e o PIB (XPI) a situao se inverte. No governo Cardoso essa relao foi
de 7,9 e no governo Lula foi de 13,5. Lula tem, ento, desempenho inferior ao
de Cardoso.

54 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 55

Tabela 1.3
Vulnerabilidade externa do Brasil, Indicadores: governo Lula versus governo FHC
FHC I FHC II FHC I+II Lula
BOP, Brasil -3,2 -3,5 -3,3 1,4
BOP, Mdia mundial -4,7 -2,9 -3,8 -2,2
IVE-BOP 37,8 49,4 43,6 42,8
Reservas/Imp. Brasil 10,4 7,8 9,1 10,0
Reservas/Imp. Mdia mundial 4,8 5,6 5,2 6,4
IVE-RIM 19,7 47,2 33,4 37,9
Exp/PIB, Brasil 6,0 9,8 7,9 13,5
Exp/PIB, Mdia mundial 27,3 30,2 28,7 34,0
IVE-XPI 0,0 4,2 2,1 8,6
IVEC 19,2 33,6 26,4 29,8
Fonte: Elaborao prpria.

Agora, cabe considerar os ndices de vulnerabilidade externa comparada.


Os indicadores conjunturais mencionados acima convergem para os ndices de
vulnerabilidade externa comparada nos casos do BOP e do XPI. Ou seja, o
IVE-BOP de Lula menor do que o de Cardoso, enquanto o IVE-XPI do
governo Lula maior do que o do governo Cardoso.Vale destacar que, no
caso do IVE-BOP, a diferena dos ndices de Cardoso e de Lula parece pou-
co significativa.
No obstante, h distino relevante no caso da relao entre as reservas in-
ternacionais brutas e o valor mdio mensal das importaes CIF de bens. O in-
dicador RIM do governo Cardoso menor do que o do governo Lula, ou se-
ja, como visto acima, no primeiro as reservas garantiam 9,1 meses de importa-
o e no segundo as reservas garantiam 10 meses de importao. Entretanto, o
ndice de vulnerabilidade externa comparada, relativo a esse indicador (IVE-
RIM), maior no caso de Lula do que no de Cardoso.A explicao que tam-
bm houve melhora desse indicador para o conjunto da economia mundial em
decorrncia do contexto internacional favorvel.A melhora comparativa do go-
verno Lula s mais evidente em 2006. O resultado que, considerando o que
aconteceu nos outros pases do mundo, o IVE-RIM do governo Lula maior
do que o do governo Cardoso nos dois mandados. Portanto, apesar de haver ele-

A economia poltica do governo Lula 55


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vao do nvel das reservas internacionais, o ndice de vulnerabilidade externa


comparada de Lula mais elevado.
O indicador-sntese o IVEC. O IVEC no primeiro e segundo mandatos de
Cardoso 19,2 e 33,6 respectivamente. No governo Lula, o IVEC mdio de
29,8.Assim, a vulnerabilidade externa no governo Lula menor do que no pri-
meiro governo Cardoso e maior do que no segundo governo Cardoso. Consi-
derando os dois mandatos de Cardoso, o IVEC mdio (26,4) inferior ao do go-
verno Lula. Portanto, considerando o contexto internacional (isto , quando se
leva em conta a situao internacional) no h evidncia de melhora da situa-
o de vulnerabilidade externa do pas no governo Lula, comparativamente ao
governo FHC. Os dados mostram que a evidncia no sentido oposto.
Para ilustrar o argumento, vale destacar a evoluo de importante indicador
da vulnerabilidade externa o spread mdio dos ttulos emitidos pelo pas e ne-
gociados internacionalmente. O spread o diferencial entre a taxa efetiva de ju-
ro dos ttulos emitidos pelos governos de cada pas e a taxa efetiva de juro de t-
tulos correspondentes do governo dos Estados Unidos. um indicador da per-
cepo do risco-pas. Este indicador foi examinado acima, na seo 1.3, onde se
evidenciou que a tendncia de queda dos spreads um fenmeno generalizado,
que se aplica ao conjunto dos mercados emergentes. O principal determinante
dessa tendncia o excesso de liquidez internacional, ou seja, ela determina-
da exogenamente.
O spread mdio dos ttulos brasileiros tambm tem ntida tendncia de que-
da a partir de 2003. Em 2002 o spread mdio do pas era 1372 e se reduziu con-
tinuamente at atingir a mdia de 235 em 2006. Essa tendncia tem sido usada
como indicador da queda vulnerabilidade externa da economia brasileira durante
o governo Lula. Entretanto, como destacado acima, a varivel-chave o contexto
internacional favorvel. No por outra razo que, quando se examina a posi-
o relativa do Brasil, verifica-se que o pas continua no grupo de mais alto ris-
co no conjunto dos mercados emergentes. Em 2002 o Brasil ocupava a posio
de quarto pas de mais alto risco, a mesma posio de 2006, como mostra a Ta-
bela 1.4.

56 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Tabela 1.4
Os pases com os maiores spreads dos ttulos no mercado internacional: 2002-2006
2002 2003 2004 2005 2006
1 Argentina = 5742 Argentina = 5568 Argentina = 5220 Argentina = 2709 Equador = 553
2 Nigria = 1972 Equador = 1189 Equador = 791 Equador = 708 Nigria = 387
3 Equador = 1443 Nigria = 1131 Nigria = 680 Nigria = 622 Argentina = 342
4 Brasil = 1372 Venezuela = 1006 Venezuela = 579 Venezuela = 416 Brasil = 235
5 Venezuela = 1045 Brasil = 838 Brasil = 542 Filipinas = 403 Filipinas = 232
6 Turquia = 763 Turquia = 629 Filipinas = 454 Brasil = 399 Turquia = 222
Fonte: JPMorgan.
Notas: Ordem decrescente de spread. Spreads = pontos-base, ou seja, 1000 pontos = 1%.

Mais um indicador aponta, ento, para a concluso central deste captulo: a re-
duo dos indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural do pas ao longo do
governo Lula no implica a diminuio da vulnerabilidade externa comparada do
pas, pois, quando se leva em conta o resto do mundo, a posio relativa do pas
no se altera. Ou seja, a melhora conjuntural decorre do contexto internacional
favorvel. Isto ainda mais verdadeiro, considerando-se que a atual conjuntura in-
ternacional no tem sido aproveitada para iniciar um processo de insero exter-
na ativa nas esferas comercial e financeira, como discutido no captulo 2.
Desse modo, muito provvel que, na reverso do atual ciclo econmico in-
ternacional, a percepo de risco a respeito do Brasil continue entre as mais ele-
vadas do mundo, o que reflete a vulnerabilidade externa estrutural do pas. Por-
tanto, os indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural tendero a se de-
teriorar na fase descendente do ciclo internacional.

3. Oportunidade perdida
Desde 2003 a economia mundial tem experimentado dinamismo extraordinrio,
que se reflete nas esferas comercial, produtivo-real, tecnolgica e monetrio-fi-
nanceira das relaes internacionais. Este ciclo tem permitido o afrouxamento da
restrio de balano de pagamentos, que tem sido um importante fator determi-
nante da evoluo da economia brasileira ao longo da sua histria (Medeiros e
Serrano, 2001).

A economia poltica do governo Lula 57


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 58

Nesse contexto internacional extraordinariamente favorvel, no h dvida de


que os indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural do pas, na sua maior
parte, mostram tendncias de evoluo favorvel durante o governo Lula. Esse
fenmeno ocorre em praticamente todos os pases do mundo, com a exceo re-
levante dos Estados Unidos.
Entretanto, no h evidncia de que durante o governo Lula tenha havido
progresso, comparativamente ao resto do mundo. Os ndices de vulnerabilidade
externa comparada para distintos indicadores mostram diferentes padres de
comportamento. E o indicador-sntese de vulnerabilidade externa (IVEC) no
mostra qualquer tendncia ntida de evoluo. Portanto, no houve melhora (ou
piora) na vulnerabilidade externa da economia brasileira, comparativamente ao
resto do mundo, durante o governo Lula.
Contrapondo o desempenho do governo Lula ao do governo Cardoso (m-
dia dos dois mandatos), a evidncia tambm mostra que no houve progresso em
relao situao de vulnerabilidade externa do pas. Na realidade, o ndice m-
dio de vulnerabilidade externa do governo Lula maior que o ndice mdio do
governo Cardoso. Portanto, na mdia, a situao de vulnerabilidade externa
maior no governo Lula do que no governo Cardoso, quando se levam em con-
ta os indicadores convencionais de vulnerabilidade externa usados neste captu-
lo e o contexto internacional.
Os governos Cardoso e Lula tm em comum a responsabilidade pelo desem-
penho medocre da economia brasileira. O governo Cardoso fracassou, na me-
dida em que as polticas de ajuste macroeconmico, frente s turbulncias in-
ternacionais, restringiram a dinmica de desenvolvimento do pas. O governo
Lula tambm fracassou, visto que suas polticas macroeconmicas, frente ao con-
texto internacional extraordinariamente favorvel, limitaram a dinmica de de-
senvolvimento do pas. Ou seja, o governo Lula deve ser responsabilizado pela
perda da extraordinria oportunidade criada pelo contexto internacional ps-
2002.Trata-se de rara oportunidade, que permitiria retirar o pas da trajetria
de instabilidade e crise que comeou em 1980 e coloc-lo em outra trajetria de
desenvolvimento econmico estvel e dinmico.
Como discutido nos captulos 3 e 6, a principal causa desse fracasso a con-
tinuidade de um modelo econmico (modelo liberal perifrico) que envolve
estratgias e polticas econmicas especficas que atendem aos interesses dos gru-
pos dominantes.Antes, porm, cabe analisar em maiores detalhes a evoluo das

58 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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contas externas e o padro de insero internacional da economia brasileira no


governo Lula. Este o tema do prximo captulo.

O Quadro 1.2 apresenta a sntese das principais concluses deste captulo.

Quadro 1.2
Principais concluses: Captulo 1

Seo Captulo 1

1 A conjuntura internacional tem sido extraordinariamente favorvel desde 2003.

1 H melhora generalizada dos indicadores de vulnerabilidade externa conjuntu-


ral dos pases em desenvolvimento.

2.1 Os indicadores de vulnerabilidade externa da economia brasileira, que estavam


com tendncia de melhora desde a crise cambial de 1999, continuam progre-
dindo no governo Lula.

2.1 Os indicadores de vulnerabilidade externa comparada do Brasil no apresen-


tam tendncias firmes de avanos significativos quando se confronta o pero-
do 2003-2006 com o perodo 1995-2002.

2.2 A vulnerabilidade externa comparada do governo Lula maior do que a mdia


dos dois mandatos de Cardoso.

3 O governo Lula responsvel pela perda da extraordinria oportunidade criada


pelo contexto internacional ps-2002, que permitiria colocar o pas em trajet-
ria de desenvolvimento econmico estvel e dinmico.

A economia poltica do governo Lula 59


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Insero internacional
e vulnerabilidade externa

A fase ascendente do ciclo da economia mundial se expressa pela expanso da


produo, da liquidez e do comrcio internacional a partir de 2003. Esta con-
juntura internacional favorvel tem permitido a reduo de indicadores de vul-
nerabilidade externa conjuntural do conjunto dos pases em desenvolvimento.
Vale relembrar que a vulnerabilidade externa conjuntural determinada pelas
opes e custos do processo de ajuste externo. A vulnerabilidade externa con-
juntural depende positivamente das opes disponveis e negativamente dos cus-
tos do ajuste externo. Ela , essencialmente, um fenmeno de curto prazo.
No caso do Brasil, alguns indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural
tm se reduzido desde a mudana do regime cambial e a desvalorizao do real
que ocorreram no incio de 1999 invertendo-se a tendncia prevalecente no
perodo imediatamente anterior. Por outro lado, como mostrado no captulo 1,
a evidncia aponta para a ausncia de melhora dos indicadores de vulnerabili-
dade externa comparada do Brasil durante o governo Lula. A vulnerabilidade
externa comparada dada pelo desempenho externo relativo de determinado
pas, comparativamente ao desempenho externo relativo de outros pases. Ela
expressa a comparao entre pases do diferencial relativo de indicadores de in-
sero econmica internacional.
Este captulo trata da relao entre a insero internacional do pas e o seu pro-
cesso de desenvolvimento econmico. Durante o governo Lula, o Brasil passou
a apresentar uma nova dinmica no seu comrcio exterior, evidenciada em rei-
terados e crescentes supervits na balana comercial. No h dvida de que a
conjuntura internacional o principal determinante da tendncia de crescentes
supervits comerciais e de melhora dos indicadores de vulnerabilidade externa
conjuntural da economia brasileira. A conjuntura internacional tem provocado
o crescimento da demanda de matrias-primas e produtos agrcolas (commodities)
e o aumento de suas cotaes internacionais, com melhora nos termos de troca
do Brasil.

A economia poltica do governo Lula 61


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 62

Aps quatro anos sucessivos de dficits elevados na balana comercial (1995-


1998), estes se reduziram abruptamente e se transformaram em supervits, que
cresceram no perodo 2003-2006. Alm da mudana ocorrida no regime cam-
bial e da depreciao cambial, outras determinaes endgenas explicam as ten-
dncias recentes do comrcio exterior brasileiro. A primeira o aumento da
produtividade e da competitividade da economia brasileira e, em particular, do
setor agroindustrial. Este fenmeno decorre do processo de reestruturao pro-
dutiva ocorrido, principalmente, ao longo da dcada de 1990 e que foi impul-
sionado pela abertura comercial. O principal resultado que os produtos inten-
sivos no uso de recursos naturais tornaram-se mais competitivos internacional-
mente. A segunda explicao refere-se ao baixo crescimento econmico do
Brasil, que estimula o setor produtivo a buscar a sada exportadora como alter-
nativa ao baixo dinamismo do mercado interno.
O principal objetivo deste captulo analisar a natureza da insero interna-
cional do pas no perodo 2003-2006. Mais especificamente, argumenta-se que,
nesse perodo, nem se enfrentam nem se superam as formas histricas de inser-
o passiva. Na realidade, essas formas se atualizam, em sintonia com a nova fa-
se do desenvolvimento do capitalismo em escala mundial. Durante o governo
Lula configura-se um processo de adaptao passiva e regressiva do pas ao sis-
tema econmico internacional, em geral, e ao sistema mundial de comrcio, em
particular. Ou seja, o atual padro de insero internacional do Brasil no se di-
ferencia em relao sua forma de insero pretrita.
Portanto, no h motivos para se esperar mudanas na vulnerabilidade externa
estrutural da economia brasileira. Como destacado no captulo anterior, a vul-
nerabilidade externa estrutural decorre de mudanas no padro de comrcio, na
eficincia no aparelho produtivo, no dinamismo tecnolgico e na robustez do
sistema financeiro nacional. A vulnerabilidade externa estrutural determina-
da, principalmente, pelos processos de desregulao e liberalizao nas esferas
comercial, produtivo-real, tecnolgica e monetrio-financeira das relaes eco-
nmicas internacionais do pas. Ela , fundamentalmente, um fenmeno de lon-
go prazo.
Neste captulo destaca-se o fato de que a maior competitividade internacio-
nal do Brasil est centrada nos produtos intensivos em recursos naturais e se deu,
no essencial, mantendo o mesmo padro de especializao j existente antes, is-
to , sem alteraes significativas da densidade tecnolgica da pauta de exporta-

62 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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o. No houve mudanas importantes no padro de comrcio exterior por


meio da maior diversificao e densidade tecnolgica das exportaes.
Este captulo contm cinco partes. Na primeira discute-se a importncia
dos supervits comerciais para a dinmica macroeconmica menos instvel
observada no perodo 2003-2006. Nessa parte, o comrcio exterior e, mais
especificamente, a exportao de bens primrios so vistos como as variveis
fundamentais que diferenciam o desempenho da economia antes e depois de
1999 e, particularmente, a partir de 2003. Nessa seo evidencia-se a reduo
dos indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural do pas. A anlise in-
dica que foram mantidos e reforados alguns dos problemas mais srios nas re-
laes econmicas internacionais do pas, como o dficit elevado na conta de
renda de fatores. Surgem, ainda, anomalias como a forte apreciao cambial e
a exportao de capital produtivo, bem como o pagamento de valores ex-
traordinariamente elevados ao FMI em um contexto de melhora evidente das
contas externas do pas.
Na segunda parte analisa-se o desempenho das exportaes.A principal con-
cluso que aumenta a dependncia do crescimento do PIB em relao de-
manda externa. Nesse sentido, o pas torna-se estruturalmente mais vulnervel
s oscilaes da conjuntura internacional.
Na seo 3 discute-se o padro de especializao do comrcio exterior bra-
sileiro, com foco nas exportaes de bens. No contexto da fase ascendente do
ciclo da economia mundial, o Brasil est aprofundando o padro de especializa-
o retrgrada. Esse padro envolve a reprimarizao relativa das exportaes
por meio da crescente participao de produtos primrios no valor das expor-
taes. No contexto do baixo dinamismo da economia domstica, o pas tem si-
do incapaz de promover o upgrade do seu padro de comrcio exterior. Na rea-
lidade, h evidncia de que fenmeno oposto ocorre durante o governo Lula,
com a perda de posio relativa de produtos de exportao com maior intensi-
dade no uso de tecnologia. Os ganhos relativos tm ocorrido nos produtos de
baixo contedo tecnolgico e nos produtos intensivos em recursos naturais.
Na quarta seo discute-se a questo do retrocesso do setor industrial ou da
desindustrializao relativa da economia brasileira, que tem implicaes rele-
vantes para a insero do pas no sistema mundial de comrcio. Esse retrocesso
manifesta-se por meio, principalmente, da perda de dinamismo da indstria de
transformao, com a especializao em setores intensivos em recursos naturais

A economia poltica do governo Lula 63


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e a desarticulao de cadeias produtivas. A ausncia de progresso na estrutura


produtiva implica a consolidao de um padro de insero retrgrada no siste-
ma mundial de comrcio, com crescente dependncia em relao s exporta-
es de commodities.
Na quinta e ltima seo, h a sntese das principais concluses, evidencian-
do-se que o desempenho recente do comrcio exterior do Brasil no resulta de
transformaes estruturais (melhora da estrutura de produo e de padro de
comrcio) e, sim, de circunstncias conjunturais associadas s elevadas taxas de
crescimento do comrcio mundial e melhora nos termos de troca. Portanto, a
inflexo da atual fase ascendente do ciclo de comrcio internacional implicar
a reverso do processo de gerao de elevados saldos comerciais. Alm disso, as
polticas do governo Lula reforam o avano de estruturas de produo e padres
de insero internacional retrgrados que tendem a aumentar a vulnerabilidade
externa estrutural do pas.

1. Vulnerabilidade externa conjuntural e anomalias


A anlise da evoluo dos indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural
da economia brasileira mostra, claramente, que o ano de 1999 constitui a linha
divisria que marca a inverso da tendncia prevalecente desde a introduo da
nova moeda (o real) em 1994. Essa situao particularmente evidente no caso
dos indicadores diretamente associados ao desempenho das exportaes. Dentre
esses indicadores podem ser mencionados: servio da dvida/exportaes, dvi-
da total/exportaes e dvida lquida total/exportaes. Os trs indicadores apre-
sentam trajetria de deteriorao sistemtica entre 1994 e 1999, mas a partir de
2000 e, principalmente, de 2003 h inverso da tendncia, como mostra a Tabe-
la 2.1.

64 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Tabela 2.1
Indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural, 1994-2006
Perodo Servio da Dvida externa Dvida externa Reservas Dvida externa Dvida externa
dvida externa/ total / PIB (%) total lquida / internacionais total / total lquida /
exportao (%) PIB (%) (liquidez) / exportao exportao
dvida total (%)

1994 38,2 26,3 15,3 27,1 3,3 1,9


1995 44,5 21,7 12,2 33,9 3,3 1,9
1996 54,7 22,3 12,1 34,7 3,6 2,0
1997 72,6 23,7 15,2 27,2 3,6 2,3
1998 87,4 28,4 20,9 19,9 4,4 3,2
1999 126,5 42,0 32,5 16,1 4,7 3,6
2000 88,6 36,0 28,4 15,2 3,9 3,1
2001 84,9 37,9 29,4 17,1 3,6 2,8
2002 82,7 41,8 32,7 18,0 3,5 2,7
2003 72,5 38,8 27,3 22,9 2,9 2,1
2004 53,7 30,3 20,4 26,3 2,1 1,4
2005 55,8 19,2 11,5 31,7 1,4 0,9
2006 41,4 16,2 7,0 49,8 1,3 0,5
Fonte: Banco Central do Brasil.

Os outros trs indicadores (dvida total/PIB, dvida total lquida/PIB e reser-


vas/dvida total), nos quais o desempenho das exportaes se expressa, indireta-
mente, pela dvida e as reservas, tm trajetrias um pouco diferentes em relao
aos indicadores mencionados antes. A reverso da tendncia anterior s se evi-
dencia, cabalmente, a partir de 2003, em virtude das seguintes circunstncias:
acelerao do crescimento das exportaes e surgimento de saldos positivos na
conta de transaes correntes; compra de dlares para amenizar a valorizao do
real, que resulta na elevao das reservas internacionais; e o pagamento de parte
da dvida externa pblica, com a adoo de uma poltica de troca de dvida ex-
terna por dvida interna. Por sua vez, o desempenho do PIB, que influencia dois
desses indicadores, s teve impacto importante nos anos 2004 e 2000, quando
suas taxas de crescimento foram um pouco maiores do que aquelas verificadas
nos ltimos doze anos.
Conforme discutido mais detalhadamente no captulo 3, aps a crise cambial
de 1999, os mecanismos de funcionamento do modelo e as polticas econmi-

A economia poltica do governo Lula 65


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cas, a ele associadas, sofreram um ajuste. Com o fim da ncora cambial e a des-
valorizao do real, a poltica econmica incorporou trs novos elementos: re-
gime de cmbio flutuante, sistema de metas de inflao e poltica de supervits
fiscais primrios elevados. O primeiro particularmente relevante para o ajuste
externo. Em 1999, a mudana do regime cambial constituiu elemento funda-
mental para a reverso dos saldos negativos da balana comercial. O cmbio des-
valorizado se manteve at meados de 2004, como mostra o Grfico 2.1. Nesse
ano comeou um novo perodo de apreciao do real, mas ento a conjuntura
internacional j era extremamente favorvel s exportaes.

Grfico 2.1
Taxa de cmbio efetiva real - mdia mvel 12 meses: 1995-2006
130
120 dez 02 = 112
110
100
90
80 dez 98 = 89
70 dez 06 = 81
60

2005 06
2000 02

2003 06

2006 02
2004 02
1999 06
1995 06

1996 02

2000 10

2001 06

2002 02

2006 10
2004 10
1998 02
1997 06
1996 10

2002 10
1998 10

Fonte: Ipeadata.

A inflexo ocorrida nas contas externas do pas, a partir de 1999, pode ser
observada, e mais bem compreendida, comparando-se trs perodos distintos:
1995-1998 (primeiro governo Cardoso), 1999-2002 (segundo governo Cardo-
so) e 2003-2006 (governo Lula).A evoluo e os saldos acumulados das trs con-
tas que compem as transaes correntes so apresentados na Tabela 2.2.
A causa fundamental da transformao dos dficits da conta de transaes cor-
rentes em supervits a inverso dos saldos da balana comercial, que se tornam
superavitrios a partir de 2001. Depois da pequena queda no perodo imediato
que se seguiu mudana do regime cambial (1999-2002), os dficits da balan-
a de servios e rendas s aumentaram, principalmente nos dois ltimos anos da
srie. As transferncias unilaterais, por sua vez, embora sempre superavitrias,
contribuem relativamente pouco, tendo em vista a sua reduzida participao no
total das transaes correntes.

66 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Embora o processo que levou inverso dos saldos das contas externas do
pas tenha se iniciado em 1999, a partir da mudana do regime cambial, os su-
pervits da balana comercial s se tornaram mais expressivos a partir de 2002-
2003, quando a conjuntura econmica internacional ficou mais favorvel. Em
conseqncia, os valores da balana comercial no governo Lula so bem supe-
riores aos do segundo governo Cardoso. E, como o crescimento dos supervits
na balana comercial foi bem maior, e mais rpido, do que o aumento dos dfi-
cits na conta de servios e rendas, a conta de transaes correntes passou a ob-
ter saldos positivos a partir de 2003.

Tabela 2.2
Transaes correntes: 1995-200 (US$ bilhes; valor acumulado para os perodos)
Balana comercial Servios e rendas Transferncias Saldo % do PIB
1995 -3,5 -18,5 3,6 -18,4 nd
1996 -5,6 -20,3 2,4 -23,5 -3,0
1997 -6,7 -25,5 1,8 -30,4 -3,8
1998 -6,6 -28,3 1,5 -33,4 -4,3
1995-1998 -22,4 -92,6 9,3 -105,7
1999 -1,2 -25,8 1,7 -25,3 -4,8
2000 -0,7 -25,0 1,5 -24,2 -4,0
2001 2,7 -27,5 1,6 -23,2 -4,6
2002 13,1 -23,1 2,4 -7,6 -1,7
1999-2002 13,9 -101,4 7,2 -80,3
2003 24,8 -23,5 2,9 4,2 0,8
2004 33,6 -25,2 3,3 11,7 1,9
2005 44,7 -34,1 3,6 14,2 1,8
2006 46,2 -36,8 4,3 13,7 1,4
2003-2006 149,3 -119,6 14,1 43,8
Fonte: Banco Central.

A continuao do crescimento dos dficits da balana de servio e rendas, no


governo Lula, com saldo negativo acumulado maior do que nos perodos ante-
riores, decorreu, essencialmente, do crescimento do montante total das rendas,
como mostra a Tabela 2.3. O valor total acumulado dos servios, depois de cair

A economia poltica do governo Lula 67


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mais de 25% no perodo 1999-2002 em relao a 1995-1998, praticamente per-


maneceu constante no governo Lula, embora se deva destacar que os seus dfi-
cits, nos dois ltimos anos, voltaram a dar um salto importante.
Na conta de rendas, o elemento definidor do crescimento foram as remessas
lquidas de lucros e dividendos, cujo valor acumulado aumentou 139% no go-
verno Lula comparativamente ao segundo governo Cardoso, como mostra a Ta-
bela 2.3. Como o diferencial de crescimento do produto e da renda nos dois
governos no muito significativo, o crescimento das remessas de lucros e divi-
dendos decorre do processo de privatizao e desnacionalizao da dcada de
1990 e da sobrevalorizao do real, mais recentemente. Por outro lado, o paga-
mento dos juros lquidos acumulados diminuiu no governo Lula, apesar de ter
se mantido ainda em nvel bastante elevado, pois foi 20% maior do que o mon-
tante total de lucros e dividendos. A reduo do estoque da dvida externa o
principal determinante desse fenmeno.

Tabela 2.3
Servios e rendas, valores acumulados: 1995-2006 (US$ bilhes)
Perodo Lucros e Dividendos Juros Salrios e Ordenados Total das Total dos
Rendas Servios
1995-1998 -18,1 -37,6 -0,1 -55,8 -36,9
1999-2002 -17,6 -57,5 0,4 -74,7 -26,9
2002-2006 -42,0 -51,2 0,7 -92,5 -27,1
Fonte: Banco Central.

Durante a dcada de 1990, o fluxo mundial de investimento externo direto


(IED) cresceu sistematicamente, saindo de US$ 159 bilhes em 1991 para US$
1.410 bilhes em 2000. Seguindo a tendncia, o Brasil tambm experimentou
crescimento reiterado desses investimentos ao longo de quase toda a dcada: de
US$ 1,1 bilho em 1991 para o recorde de US$ 32,8 bilhes em 2000. Entre
1995 e 1998, especificamente, o pas aumentou a sua participao no fluxo mun-
dial, chegando a atingir 4,18%. Entre 1996 e 2000, as privatizaes tiveram um
peso importante na atrao desses investimentos, como mostra a Tabela 2.4.
Entretanto, a partir de 2001 os fluxos mundiais se reduziram drasticamente,
atingindo US$ 557,9 bilhes em 2003, portanto, menos de 40% do montante
mximo de 1998. O mesmo ocorreu com os fluxos dirigidos ao Brasil, que de-
sabaram, no mesmo perodo, de US$ 29 bilhes em 1998 para US$ 10 bilhes

68 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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em 2003. A participao do pas no fluxo mundial de IED tambm cai ao lon-


go do perodo. No governo Lula o IED tem comportamento irregular, que se-
gue a trajetria de instabilidade (stop and go) da economia brasileira. Ademais,
durante o governo Lula parece haver tendncia de queda da participao brasi-
leira nos fluxos totais de IED. Com exceo de 2004, os outros anos apontam pa-
ra essa tendncia.

Tabela 2.4
Ingresso de Investimento Externo Direto (IED): 1990-2006 (US$ bilhes e %)
Brasil Brasil, Fluxo mundial Participao
Total Privatizaes do Brasil (%)
1990 1,0 - 208,6 0,47
1991 1,1 - 158,7 0,69
1992 2,1 - 166,4 1,24
1993 1,3 - 225,5 0,57
1994 2,1 - 260,8 0,82
1995 3,4 0,0 335,7 1,31
1996 10,8 2,3 388,5 2,78
1997 19,0 5,2 488,3 3,89
1998 28,9 6,1 690,9 4,18
1999 28,6 8,8 1.086,7 2,63
2000 32,8 7,0 1.409,6 2,33
2001 22,5 1,1 832,2 2,70
2002 16,6 0,3 617,7 2,69
2003 10,1 - 557,9 1,82
2004 18,2 - 710,8 2,56
2005 15,2 - 916,3 1,66
2006 18,8 - 1.230,4 1,48
Fonte: Banco Central do Brasil e Unctad.

Alm do incremento dos fluxos de ingresso de IED, na dcada de 1990 houve


aumento da liquidez internacional e a consolidao de mercados financeiros glo-
balizados, com impactos profundos na insero internacional e na dinmica ma-
croeconmica dos pases em desenvolvimento. As crises cambiais recorrentes do

A economia poltica do governo Lula 69


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 70

perodo decorrem diretamente da intensificao do movimento desses capitais.


Nesse cenrio, houve mudanas na conta de capital e financeira do balano de
pagamentos do pas. No primeiro governo Cardoso, os grandes montantes dos in-
vestimentos em carteira (aplicaes em ttulos da dvida pblica e bolsa de valo-
res) e do IED (com destaque para a aquisio de empresas nacionais e estatais) fo-
ram determinantes do equilbrio (instvel e precrio) do balano de pagamentos.
De fato, os elevados dficits das contas de transaes correntes, examinados acima,
foram compensados com ingressos lquidos de capitais, como mostra a Tabela 2.5.

Tabela 2.5
Fluxos lquidos de capitais: 1995-2006 (US$ bilhes)
Ano Investimento Investimento Derivativos Outros Saldo
direto em carteira investimentos
1995 3,3 9,2 0,0 16,2 28,7
1996 11,2 21,6 0,0 0,7 33,5
1997 17,9 12,6 -0,3 -4,8 25,4
1998 26,0 18,1 -0,5 -14,3 29,3
1999 26,9 3,8 -0,1 -13,6 17,0
2000 30,5 7,0 -0,2 -18,2 19,1
2001 24,7 0,1 -0,5 2,8 27,1
2002 14,1 -5,1 -0,4 -1,1 7,5
2003 9,9 5,3 -0,2 -10,4 4,6
2004 8,3 -4,7 -0,7 -10,8 -7,9
2005 12,6 4,9 0,0 -27,5 -10,0
2006 -8,5 8,6 0,4 15,9 16,4
Fonte: Banco Central do Brasil.

Posteriormente, no perodo 1999-2002, os montantes dos investimentos em car-


teira desabaram, com o refluxo momentneo da liquidez internacional depois de
sucessivas crises cambiais, inclusive as do Brasil de 1999 e 2002. Contudo, os flu-
xos de IED cresceram nos dois primeiros anos e se mantiveram elevados at o fi-
nal do perodo, o que contribuiu para financiar os dficits de transaes correntes.
No governo Lula, com o fim das privatizaes de empresas estatais, o ingres-
so lquido de IED se reduziu significativamente. Em 2006 o fluxo lquido de

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IED foi negativo em virtude do crescimento dos investimentos de empresas bra-


sileiras (transnacionalizadas) no exterior. Esses investimentos so impulsionados
pela forte apreciao cambial.
Por seu turno, o fluxo lquido de investimentos em carteira explicado pelas
taxas de juros elevadas no Brasil. Como conseqncia desses movimentos de ca-
pitais, o saldo da conta financeira do balano de pagamentos do pas tem sido
bastante voltil durante o governo Lula. Em 2004 e 2005 houve dficit, o que
transformou o Brasil, irnica e surpreendentemente, em exportador de capitais.
Em 2005 expirou o acordo com o FMI, o que implicou pagamento do princi-
pal. Por fim, vale destacar que, pela primeira vez na histria econmica do pas,
o fluxo lquido de IED foi negativo em 2006. Mais um fato inusitado que reve-
la anomalias da economia brasileira: o pas com a mais elevada taxa de juro do
mundo tornou-se exportador de capital produtivo.
Ainda como anomalia marcante durante o governo Lula h a relao entre o
Brasil e o Fundo Monetrio Internacional. Em setembro de 2002, Lula, ento
candidato presidncia, apoiou explicitamente o acordo do Brasil, acertado en-
tre o governo Cardoso e o FMI em 6 de setembro de 2002 com validade at 31
de maro de 2005. Lula manteve esse acordo at a sua data de expirao.
A anomalia do acordo do Brasil com o FMI durante o governo Lula decorre do
seguinte conjunto de fatores. O primeiro que o incio da fase ascendente do ci-
clo da economia mundial em 2003 e a melhora das contas externas do pas cria-
ram condies suficientes para o rompimento do acordo j em 2003. No lugar
desse procedimento, Lula decidiu pela elevao unilateral da meta de supervit fis-
cal primrio definida na Carta de Inteno que acompanhava o acordo. A meta ori-
ginalmente acertada no governo Cardoso foi de 3,75% do PIB. Lula props 4,25%
na nova carta de intenes de fevereiro de 2003 (FMI, 2003). um fato inusitado
na histria de seis dcadas das relaes entre o FMI e os seus 185 pases-membros.
O aumento da meta implicou arrocho fiscal adicional, que resultou no desempe-
nho medocre da economia nos anos seguintes.
A segunda anomalia associada ao acordo com o FMI que, no contexto de me-
lhora da conjuntura internacional e das contas externas do pas, o governo Lula abriu
uma linha de crdito junto ao FMI no valor de US$ 19,2 bilhes em 2003. Isto fez
com que a dvida junto ao FMI chegasse a mais de US$ 29 bilhes naquele ano.
A terceira anomalia que essa dvida, de recursos no usados, custou ao pas
US$ 3,65 bilhes na forma de pagamento de juros e taxas de administrao. Ou

A economia poltica do governo Lula 71


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 72

seja, a simples manuteno de uma linha de crdito junto ao FMI custou mais
de R$ 7 bilhes taxa de cmbio de R$ 2,00/US$. Este recurso representou
desperdcio medida que, j em 2003, a balana comercial apresentou supervit
de US$ 25 bilhes e as transaes correntes tambm tiveram supervit equiva-
lente a 0,8% do PIB.
Vale destacar que essas despesas corresponderam a 45,5% dos pagamentos do
Brasil ao FMI no perodo 1984-2006. De fato, em nenhum momento da atri-
bulada histria das relaes entre o Brasil e o FMI o pas teve despesas to ele-
vadas quanto aquelas observadas durante o governo Lula, como mostra o Gr-
fico 2.2. Durante todos os anos, desde o incio da dcada de 1980, o Brasil fez
pagamentos ao FMI na forma de juros e taxas. No perodo 1984-2002 o paga-
mento mdio anual do Brasil ao FMI foi de US$ 230 milhes, enquanto du-
rante o governo Lula a despesa mdia anual foi de US$ 913 milhes. Ou seja,
quase quatro vezes a mdia anual do perodo anterior, que inclui o da ecloso
da crise da dvida externa nos anos 1980, o da moratria da segunda metade dos
anos 1980 e o da primeira metade dos anos 1990. Na realidade, nunca na his-
tria do sistema monetrio internacional um governo pagou tanto ao FMI
quanto o de Lula.

Grfico 2.2
Pagamentos de juros e taxas pelo Brasil ao FMI: 1984-2006 (US$ milhes)
1400

1200

1000

800

600

400

200

-200
2000

2006
2004
2005
1996

2002
2003
1998
1999
1986

1994
1995
1990

2001
1988
1989

1992
1984

1993
1985

1987

1997
1991

Juros e taxas, despesas Mdia mvel 4 anos

Fonte: FMI

72 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 73

2. Exportaes e dependncia externa


O elevado crescimento das exportaes , sem dvida, uma das caractersticas
marcantes da economia brasileira no perodo 2003-2006. Conforme visto no
captulo 1, isso ocorre no contexto extraordinariamente favorvel da economia
mundial. A taxa mdia de crescimento do valor das exportaes de 4,3% em
1995-1998, 4,5% em 1999-2002 e 23% ao ano no perodo 2003-2006, como
mostra a Tabela 2.6.

Tabela 2.6
Balana comercial: 1995-2006 (variao anual em %, valor em US$ bilhes)
Exportao Importao Saldo
valor variao % valor variao % valor
1995 46,5 6,8 50,0 50,5 -3,5
1996 47,7 2,7 53,3 7,1 -5,6
1997 53,0 11,0 59,5 12,0 -6,8
1998 51,1 -3,5 57,7 -3,4 -6,6
Mdia 49,6 4,3 55,1 16,6 -5,6
1999 48,0 -6,1 49,2 -14,7 -1,2
2000 55,1 14,7 55,8 13,3 -0,7
2001 58,2 5,7 55,6 -0,4 2,7
2002 60,4 3,7 47,2 -15,0 13,1
Mdia 55,4 4,5 52,0 -4,2 3,5
2003 73,1 21,1 48,3 2,2 24,8
2004 96,5 32,0 62,8 30,0 33,6
2005 118,3 22,6 73,6 17,2 44,8
2006 137,5 16,2 91,3 24,2 46,2
Mdia 106,4 23,0 69,0 18,4 37,4
Fonte: Banco Central.

No entanto, o mpeto exportador brasileiro comea a dar sinais de arrefeci-


mento em 2005-2006. Em 2006, alm de sofrer uma queda importante (a se-
gunda consecutiva), a taxa de crescimento do valor das exportaes (16,2%) foi,
pela primeira vez desde 1999, menor que a do valor das importaes (24,2%).
Com o agravante de que o quantum das exportaes cresceu apenas 3,3% (2,1%

A economia poltica do governo Lula 73


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 74

no caso dos manufaturados), enquanto o das importaes aumentou 16,2%. Es-


timativas da OMC e do FMI apontam para um crescimento real das exportaes
mundiais totais e de manufaturados da ordem de 8% em 2006 (OMC, 2007).
Portanto, a forte demanda internacional por commodities, a partir de 2003, pas-
sou a ser determinante no aumento das exportaes brasileiras. Em razo dessa
demanda, os termos de troca (preos das exportaes/preos das importaes) do
Brasil cresceram, o que favorece a balana comercial do pas, como mostra o
Grfico 2.3. Isto significa dizer que a reverso da atual conjuntura do comrcio
internacional dever ter forte impacto nas contas externas do pas.

Grfico 2.3
Termos de troca e rentabilidade das exportaes: (1994 = 100)

120
115
110
105
100
95
90
85
80
75
70
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Indice de Rentabilidade das Exportaes Termos de troca

Fonte: Funcex.

A rentabilidade das exportaes depende dos preos internacionais dos pro-


dutos exportados e da evoluo da taxa de cmbio real.A influncia do cmbio
decisiva para o desempenho das exportaes, em particular para os produtos
industriais com maior contedo tecnolgico. No perodo 1995-1998 caiu a ren-
tabilidade das exportaes, em decorrncia da valorizao do real. Aps a des-
valorizao de 1999, a rentabilidade cresceu, mas tornou a cair a partir de 2003
e, principalmente, de 2004 em razo de forte valorizao do real, como mostra
o Grfico 2.3. Essas variaes so mais acentuadas quando se observam os ndi-
ces por setor de atividade: aqueles de maior intensidade tecnolgica so os mais
sensveis em relao ao cmbio, evidenciando forte queda de rentabilidade nos
perodos de valorizao cambial.

74 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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A exportao um dos determinantes do crescimento da renda, juntamente


com o consumo, o investimento e o gasto pblico. A importao um vaza-
mento de renda para o exterior. Ou seja, a exportao uma das fontes de ex-
panso da demanda agregada. O grande crescimento das exportaes, associado
ao baixo dinamismo do mercado interno, principalmente do investimento, im-
plicou maior participao dos seus valores no PIB (grau de abertura externa).
Quando se consideram as exportaes de bens e servios, o grau de abertura
atingiu 16% em 2006.
Todavia, conforme pode ser constatado no Grfico 2.4, h um descolamento
entre o crescimento das exportaes e o do PIB, especialmente nos anos mais re-
centes, quando ocorreu um grande salto nas exportaes e uma inverso nos
saldos da balana comercial. Essa limitao associa-se tambm de acordo com
as evidncias apresentadas na prxima seo qualidade da pauta de exporta-
o, que possui, relativamente, baixa capacidade de articulao produtiva com
outras atividades internas.

Grfico 2.4
Exportaes e PIB: 1995-2006

20

15

10

-5
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
PIB - var. real anual
Exportaes - bens e servios - var. real anual
Exportaes - bens e servios % do PIB

Fonte: IPEAdata.

A economia poltica do governo Lula 75


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 76

Mas, apesar dessa limitao, a partir de 1999 e, principalmente 2003, as ex-


portaes passaram a contribuir de forma crescente para o desempenho do PIB.
Este fato decorre, tambm, do baixo dinamismo do mercado interno (consumo
e formao bruta de capital), como mostra a Tabela 2.7. No perodo 1999-2006,
em quase todos os anos as exportaes contriburam de forma determinante pa-
ra o crescimento do PIB, sendo que em 2003 elas foram decisivas para anular a
queda do consumo final e da formao bruta de capital, o que impediu que o
PIB diminusse.

Tabela 2.7
Contribuio no crescimento do PIB (%)
Perodo Consumo final Formao bruta Importaes de Exportaes de PIB variao
de capital bens e servios bens e servios
1995 5,44 1,79 -2,81 -0,19 4,42
1996 1,64 1,04 -0,49 -0,03 2,15
1997 2,21 1,66 -1,22 0,72 3,38
1998 0,17 -0,48 0,01 0,34 0,04
1999 0,59 -2,08 1,35 0,40 0,25
2000 2,58 1,68 -1,17 1,21 4,31
2001 0,97 -0,48 -0,18 1,00 1,31
2002 2,16 -2,01 1,60 0,90 2,66
2003 -0,24 -0,27 0,20 1,47 1,15
2004 3,16 2,00 -1,74 2,29 5,71
2005 3,20 -0,75 -1,17 1,66 2,94
2006 3,35 1,74 -2,09 0,70 3,70
Fonte: Ipeadata.

Comparando a contribuio das exportaes no crescimento do PIB nos sub-


perodos 1995-98, 1999-2002 e 2003-2006, verifica-se tendncia crescente, co-
mo mostra o Grfico 2.5. Em 2003-2006, a contribuio das exportaes no cres-
cimento do PIB foi de 1,5%. Ou seja, o crescimento das exportaes foi respon-
svel por 45,3% do crescimento do PIB, que cresceu taxa mdia anual de 3,3%.

76 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 77

Grfico 2.5
Exportaes de bens e servios - contribuio % no crescimento do PIB: 1995-2006

1,8 50
45,3
1,6 45
1,53
1,4 40
41,1 35
1,2
30
1,0
25
0,8
0,88 20
0,6
8,3 15
0,4 10
0,2 0,21 5
0,0 0
1995-98 1999-2002 2003-06
Exportaes - bens e servios - contribuio no crescimento do PIB - var.
Contribuio relativa (mdia anual simples)

Fonte: IPEAdata.

Fica patente o crescimento, nos ltimos anos, da dependncia da dinmica


macroeconmica em relao s exportaes. Elas foram, em alguns anos, a maior
fonte de expanso da economia. Entretanto, as exportaes so insuficientes pa-
ra possibilitar taxas expressivas de crescimento do PIB.
O ritmo diferenciado do crescimento das exportaes e importaes impli-
cou reduo do supervit na conta de transaes correntes em 2006. Houve
tambm o crescimento do dficit na conta de servios e rendas, especialmente
o grande aumento das remessas de lucros e dividendos.A queda do supervit da
conta de transaes correntes tender a continuar no futuro, tendo em vista o ce-
nrio de queda do saldo comercial, decorrente da tendncia de crescimento do
valor das importaes.A confirmao dessa previso implicar, pela primeira vez
desde 2001, reduo do supervit da balana comercial.
Levando em conta esses movimentos da balana comercial, bem como o fa-
to de que os dficits na balana de servios e rendas tendem a aumentar, o cres-
cimento das exportaes de crucial importncia no longo prazo. Por um lado,
h crescente presso para se aumentar as taxas de crescimento do PIB o lana-
mento do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) no incio de 2007 apon-
ta neste sentido. Por outro, h incerteza sobre a durao da atual fase ascendente
do ciclo do comrcio mundial.

A economia poltica do governo Lula 77


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 78

A capacidade de manter o modelo liberal perifrico e a poltica econmica


ortodoxa depende, em grande medida, da evoluo das exportaes. O desem-
penho futuro das exportaes brasileiras determinado tanto pela conjuntura in-
ternacional como pela estrutura das exportaes do pas, ou seja, pelo padro de
especializao do pas. Este o tema da prxima seo.

3. Especializao retrgrada
As exportaes brasileiras tm refletido as tendncias de aumentos de preos e
de quantidades a partir de 2003, como mostra a Tabela 2.8. Mais especificamen-
te, os preos favoreceram, principalmente, os produtos semimanufaturados e b-
sicos, enquanto o quantum foi decisivo para os produtos manufaturados e, prin-
cipalmente, os bsicos. Nos dois ltimos anos do perodo (2005-2006) identifi-
ca-se a maior influncia dos preos internacionais do que das quantidades, o que
vem compensando (parcialmente) o novo processo de valorizao do cmbio
iniciado em 2004.

Tabela 2.8
Evoluo das exportaes por fator agregado: 1999-2006 (ndice 1996 =100)
Perodo Exportaes Produtos Produtos Produtos
bsicos semimanufaturados manufaturados
Preos Quantum Preos Quantum Preos Quantum Preos Quantum
1999 81,9 122,8 76,1 130,7 76,6 121,0 86,2 120,1
2000 84,6 136,4 74,5 141,6 87,7 112,6 87,0 141,5
2001 81,6 149,4 68,3 188,9 78,5 122,0 86,9 143,4
2002 77,9 162,3 65,5 217,6 74,9 139,0 82,9 150,8
2003 81,5 187,8 72,3 246,2 83,4 152,5 82,4 182,3
2004 90,3 223,8 85,6 280,1 95,5 163,4 87,2 229,8
2005 101,3 244,7 97,8 298,5 106,8 173,6 96,7 255,1
2006 113,9 252,8 106,9 316,5 126,1 179,7 108,6 260,5
Fonte: IPEAdata.

Como conseqncia dessa evoluo de preos e quantidades, o padro das


exportaes brasileiras aponta no sentido da reprimarizao, ou seja, da crescen-
te participao relativa de produtos primrios nas exportaes brasileiras. De fa-

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to, a participao dos produtos bsicos no valor total exportado aumenta de pou-
co mais de 25,3% nos dois governos Cardoso para 29,30% no governo Lula, co-
mo mostra a Tabela 2.9.As participaes relativas dos produtos manufaturados e
dos semimanufaturados caram no governo Lula.

Tabela 2.9
Padro das exportaes por fator agregado: 1995-2006 (%)
Perodo Bsicos Semimanufaturados Manufaturados No classificados Total
1995-1999 25,30 17,40 55,71 1,59 100
1999-2002 25,47 15,27 56,79 2,48 100
1995-2002 25,38 16,33 56,25 2,04 100
2003-2006 29,30 14,15 54,64 1,92 100
Fonte: Funcex.

A reprimarizao das exportaes brasileiras tambm evidenciada pelos da-


dos da Organizao Mundial de Comrcio, como mostra a Tabela 2.10. A par-
ticipao dos manufaturados caiu de 53,6% em 1995-2002 para 51,8% em 2003-
2006. Esses dados apontam que a reprimarizao, com a crescente importncia
relativa dos produtos primrios, decorre principalmente da expanso das expor-
taes de combustveis e produtos minerais.

Tabela 2.10
Padro das Exportaes por tipo de produto: 1995-2006 (%)
Produtos Combustveis Manufaturados No classificados Total
Agrcolas e minerao
1995-98 33,81 10,72 53,05 2,43 100
1999-2002 31,20 12,16 54,06 2,58 100
1995-2002 32,50 11,44 53,55 2,51 100
2003-05 31,57 14,43 51,78 2,21 100
Fonte: OMC.

A classificao das exportaes segundo o grupo de produtos tambm permite


a caracterizao do processo de reprimarizao das exportaes. Como se pode
observar na Tabela 2.11, a participao dos produtos primrios aumentou de
18,7% em 1999-2002 para 21,6% em 2003-2006. Este incremento decorre da

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expanso das exportaes de minrios e produtos energticos. No caso dos ma-


nufaturados houve queda da participao de 48,1% em 1999-2002 para 45,5%
em 2003-06. Este movimento resulta das redues das participaes relativas das
indstrias intensivas em mo-de-obra e das indstrias intensivas em tecnologia.

Tabela 2.11
Padro das exportaes segundo grupos de produtos: 1999-2006
Grupos de Produtos 1999-2002 2003-06
Primrios 18,68 21,63
Agrcolas 11,00 10,53
Minrios 6,52 7,38
Energticos 1,17 3,72
Semimanufaturados 31,33 31,08
Agrcolas intensivas em mo-de-obra 16,12 15,80
Agrcolas intensivas em capital 6,92 6,51
Minrios 6,59 6,40
Energticos 1,70 2,37
Manufaturados 48,12 45,52
Indstrias intensivas em trabalho 8,64 6,75
Indstrias intensivas em economia de escala 18,74 20,77
Fornecedores especializados 9,25 10,44
Indstrias intensivas em P&D 11,49 7,56
No Classificados 1,87 1,77
Total 100,00 100,00
Fonte: Elaborado pela Funcex a partir de dados da SECEX/MDIC e OECD.

O exame dos dados de exportao segundo a intensidade tecnolgica dos pro-


dutos traz evidncia complementar, que caracteriza no somente o processo de re-
primarizao como tambm a ausncia de upgrade das exportaes de produtos in-
dustriais. Como mostra a Tabela 2.12, a participao relativa dos produtos indus-
triais (manufaturados e semimanufaturados) no valor total das exportaes
experimentou queda de 79,3% em 1999-2002 para 76,5% em 2003-2006. Nesse
conjunto, os produtos de maior intensidade tecnolgica (alta e mdia-alta) foram
os que mais perderam em termos relativos. A participao desses produtos redu-

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ziu-se de 28,8% em 1999-2002 para 26,2% em 2003-06. O peso dos produtos in-
dustrializados com baixa intensidade tecnolgica teve pequena reduo, mas ainda
continua elevado (mais de 1/3 do valor total das exportaes).

Tabela 2.12
Padro das exportaes segundo intensidade tecnolgica dos produtos: 1999-2006
Intensidade 1999-2002 (mdia %) 2003-06 (mdia %)
Produtos industriais 79,28 76,47
Alta 9,85 6,50
Mdia-alta 18,95 19,65
Alta e Mdia-Alta 28,80 26,15
Mdia-baixa 12,84 14,12
Baixa 37,64 36,20
Baixa e Mdia-Baixa 50,48 50,32
Produtos no industriais 18,86 21,76
No classificada 1,86 1,76
Total 100,00 100,00
Fonte: Funcex.

No h dvida de que o padro dominante das exportaes brasileiras mar-


cado pelo baixo contedo tecnolgico. Os produtos no industrializados e os
produtos industrializados de baixa e mdia-baixa intensidade tecnolgica repre-
sentaram 72,1% do valor total das exportaes em 2003-2006, enquanto em
1999-2002 a participao correspondente foi de 69,3%.Ademais, comparando-
se os dois subperodos (1999-2002 e 2003-2006), observa-se que houve piora re-
lativa da pauta exportadora (downgrade), tendo em vista a reduo de mais de trs
pontos percentuais da participao do valor dos produtos industrializados de al-
ta tecnologia.
No conjunto, evidencia-se que o padro das exportaes brasileiras carac-
teriza-se pela presena dominante de produtos intensivos em recursos natu-
rais e pelo baixo contedo tecnolgico dos produtos industrializados. Esse
padro no sofreu alteraes significativas no governo Lula. Na realidade, a
evidncia aponta para o avano da reprimarizao das exportaes, com pe-
so crescente das commodities na evoluo das receitas de exportao. No go-

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verno Lula verifica-se, ainda, um processo de menor dinamismo tecnolgico


das exportaes, tendo em vista a elevao da participao dos produtos no
industrializados e a reduo da participao dos produtos de alta intensidade
tecnolgica.Trata-se, de fato, do processo de downgrade ou especializao re-
gressiva das exportaes.
A identificao dos 20 principais produtos exportados pelo Brasil (que re-
presentaram entre 45% a 50% do total das exportaes no perodo 1999-2005)
confirma, mais uma vez, a insuficincia da pauta no que concerne ao contedo
tecnolgico incorporado, como mostra a Tabela 2.13.

Tabela 2.13
Participao dos 20 principais produtos de exportao (%)
Produtos 2005
Minrios de ferro e seus concentrados (b) 6,2
Soja mesmo triturada (b) 4,5
Automveis de passageiros (m) 3,7
leos brutos de petrleo (b) 3,5
Carne de frango congelada,fresca ou refrig.incl.midos (b) 2,8
Avies (a) 2,7
Farelo e resduos da extrao de leo de soja (b) 2,4
Aparelhos transmissores ou receptores e componentes (a) 2,3
Caf cru em gro (b) 2,1
Partes e peas para veculos automveis e tratores (m) 2,1
Carne de bovino congelada,fresca ou refrigerada (b) 2,0
Produtos laminados planos de ferro ou aos (m) 2,0
Acar de cana,em bruto (b) 2,0
Motores para veculos automveis e suas partes (m) 2,0
Produtos semimanufaturados,de ferro ou aos (s) 1,9
Pastas qumicas de madeira 1,7
Calados,suas partes e componentes (m) 1,7
Ferro fundido bruto e ferro "spiegel" (ex ferro gusa) 1,5
Veculos de carga (m) 1,4
Fumo em folhas e desperdcios (b) 1,4
Total dos produtos 50,0
Fonte : Ministrio do Desenvolvimento Industrial e Comrcio Exterior.

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No conjunto desses produtos, para o ano de 2005, nove so classificados co-


mo bsicos (com, aproximadamente, 1/3 do valor acumulado desses principais
produtos), trs como semimanufaturados e oito como manufaturados. Entre es-
tes ltimos, apenas dois so considerados de alta intensidade tecnolgica (avies
e aparelhos transmissores ou receptores e componentes).
Essa lista de 20 produtos , basicamente, a mesma de 1999: passaram a fazer
parte dela, em 2005, dois novos produtos bsicos (leos brutos de petrleo, car-
ne de bovino congelada, fresca ou refrigerada), um semimanufaturado (ferro fun-
dido bruto) e um manufaturado (veculos de carga) em substituio a dois ou-
tros produtos manufaturados (acar refinado e bombas, compressores, ventila-
dores etc. e suas partes) e dois semimanufaturados (suco de laranja congelado e
alumnio em bruto). Portanto, a maior diversificao da pauta de exportao, ve-
rificada por Ribeiro e Markwald (2002) para o perodo 1997-2001, no alterou,
posteriormente, a lista dos principais produtos, a sua composio segundo a den-
sidade tecnolgica dos produtos ou o seu grau de concentrao.

4. Retrocesso industrial
No houve transformao qualitativa do padro de insero da economia brasi-
leira no sistema mundial de comrcio.As exportaes continuam centradas, es-
sencialmente, em produtos de intensidade tecnolgica baixa e mdia-baixa e
produtos no industriais. Nos produtos de alta intensidade tecnolgica a diver-
sidade muito pequena, houve perda de participao relativa no perodo mais
recente e o crescimento do valor de suas exportaes se deve, fundamentalmente,
a um produto apenas: o conhecido caso dos avies que assume grande desta-
que exatamente porque exceo.
O processo de especializao retrgrada das exportaes brasileiras decorre,
em grande medida, do retrocesso do setor industrial do pas. Esse retrocesso, de-
nominado por muitos como desindustrializao, no ocorre somente durante o
governo Lula.
O retrocesso industrial no significou, em geral, destruio da indstria, mas
sim a perda relativa da importncia do setor industrial no produto: reduo da
participao no PIB, de 32,1% em 1986 para 19,7% em 1998, uma queda de
doze pontos percentuais. Houve, ainda, perda de participao relativa do em-
prego industrial. O elemento determinante deste retrocesso foram as polticas

A economia poltica do governo Lula 83


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econmicas adotadas a partir da abertura comercial da dcada de 1990. Duran-


te o governo Lula, alm da abertura comercial, vale destacar o efeito do cmbio
sobrevalorizado em perodo de fraco crescimento econmico (Feij e Almeida,
2005).
O retrocesso industrial ocorrido no Brasil pode ser observado a partir de trs
aspectos: (i) o pas est se atrasando em relao aos paises emergentes de maior
dinamismo, pois no est conseguindo acompanhar a evoluo da indstria e
dos servios industriais modernos, que vm ocorrendo nesses pases; (ii) a in-
dstria de transformao deixou de puxar a economia e no foi substituda
por nenhum outro setor com o mesmo dinamismo e a mesma capacidade, o que
vem acarretando taxas pfias de crescimento do PIB; (iii) ocorreram mudanas
na estrutura industrial que evidenciam perda de segmentos industriais impor-
tantes (por exemplo, material eltrico e eletrnico), desarticulao de cadeias
produtivas e especializao mais forte em setores intensivos em recursos naturais.
Por causa dessa especializao industrial, o dinamismo do setor depende, nos l-
timos anos, de menor nmero de atividades industriais (ibid.).
O exame das cadeias produtivas tambm fornece alguma evidncia conver-
gente com o diagnstico acima. Estudo do Ministrio do Desenvolvimento In-
dustrial e Comrcio Exterior (MDIC, 2004) avalia a situao competitiva de 20
cadeias industriais, que respondem por 53% do faturamento da indstria brasi-
leira, 63% das exportaes e 67% das importaes do pas. O estudo identifica
quatro tipos de grupos de indstrias, com situaes distintas, tendo em vista a
possibilidade de uma maior liberalizao do comrcio exterior: (i) cadeias com
menos ameaas ou mais competitivas (em geral, superavitrias) como caf, papel
e celulose, ctricos, couro e calados, siderurgia e txtil e confeces; (ii) cadeias
com srias deficincias competitivas (cronicamente deficitrias) como bens de ca-
pital, qumica e petroqumica, transformados plsticos, naval e informtica; (iii)
cadeias com oportunidades e ameaas localizadas e/ou que se anulam (tm pro-
dutos pouco transacionveis no mercado externo, como cosmticos, madeiras e
mveis e cermica); e (iv) cadeias nas quais predomina o comrcio intrafirma
(participam intensamente do comrcio mundial e so, em geral, deficitrias) co-
mo automotiva, farmacutica, eletrnica de consumo e tele-equipamentos.
Ainda segundo esse estudo, as cadeias superavitrias j eram competitivas des-
de a dcada de 1980, pelas seguintes razes: vantagens naturais de clima, oferta
de matrias-primas e custo de energia e mo-de-obra; vantagens construdas de

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escala (siderurgia) e comrcio intrafirma. Este ltimo depende das estratgias das
multinacionais que operam no pas.
Essa caracterizao da estrutura industrial do pas converge com a anlise da
seo anterior sobre a especializao retrgrada das exportaes brasileiras. As
mudanas ocorridas aps a liberalizao foram marginais, quando se trata da na-
tureza do padro de especializao e da insero comercial do pas.
A ausncia de mudanas estruturais no padro de comrcio exterior tambm
apontada em trabalhos que analisam os impactos da liberalizao brasileira.
Apesar da melhora na eficincia tcnica da indstria, com o aumento da produ-
tividade do trabalho em todos os setores e reduo dos custos unitrios, no
houve, necessariamente, ganhos estruturais de competitividade internacional
(Nassif, 2005). Os produtos em que o Brasil possui vantagens comparativas per-
tencem, em grande medida, a setores tradicionais da indstria de transformao,
que utilizam intensivamente recursos naturais com grande disponibilidade no
pas. Nos setores mais intensivos em tecnologia, o nico destaque so as inds-
trias de outros veculos incluindo peas e acessrios (aeronaves de mdio
porte, automveis, caminhes e nibus).
Anlises mais recentes das exportaes brasileiras, que consideram o conte-
do tecnolgico dos produtos, levantam preocupaes semelhantes em relao
estrutura de comrcio exterior (IEDI, 2006; IEDI, 2007). Durante o governo
Lula, parte do debate tem se concentrado na questo da forte apreciao cam-
bial e na chamada doena holandesa (ver Quadro 2.1). Nesse debate, chama-
se ateno para o papel fundamental do desenvolvimento dos segmentos indus-
triais de alta e mdia-alta tecnologia, que se caracterizam mundialmente por for-
te comrcio intra-indstria, sendo vrios deles sensveis escala de produo e
s estratgias de diferenciao de produto. Se a taxa de cmbio for competitiva,
ela permite a entrada em novos mercados, mesmo naqueles que j tm a presena
de unidades produtivas. Na vigncia de taxa de cmbio desfavorvel, esses seg-
mentos enfrentam grandes dificuldades para preservar sua demanda externa e
tendem a perder espao no mbito interno para os importadores o que d aos
concorrentes estrangeiros a possibilidade de se beneficiarem de economias de
escala maiores.

A economia poltica do governo Lula 85


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 86

Quadro 2.1
Doena holandesa

Doena holandesa o termo geral que se aplica s situaes de forte apreciao cam-
bial decorrentes de grandes saldos na balana comercial, que so causados, principal-
mente, pelo crescimento extraordinrio da quantidade exportada ou do preo de com-
modities de exportao.

A origem do termo deve-se a um fenmeno ocorrido na Holanda na dcada de 1970,


quando foram descobertas grandes reservas de gs natural no Mar do Norte. O aumento
das exportaes desse produto causou forte apreciao da moeda holandesa, o que re-
tirou a competitividade da indstria, provocando um processo precoce de desindus-
trializao relativa, distinto do que ocorre normalmente ao longo do desenvolvimento
econmico, com a tendncia de crescimento do setor de servios. A doena holandesa
implica taxa de cmbio apreciada, que limita o avano dos setores com maior intensi-
dade tecnolgica e valor agregado.

O tratamento para a doena holandesa, em especial nos pases em desenvolvimento,


exige interveno do Estado. Isso significa a adoo de polticas industriais e tecnol-
gicas ativas e a interveno no mercado cambial (cmbio desvalorizado e estvel), que
favorea a produo e exportao de produtos com maior contedo tecnolgico e valor
agregado. Ademais, o governo pode taxar as exportaes de commodities e usar esses
recursos para comprar divisas estrangeiras. Essas divisas podem ser usadas para re-
duzir o nvel de endividamento externo e acumular reservas, sem que haja presso so-
bre as finanas pblicas. O controle de capitais tambm permite o ajuste da conta de ca-
pital e financeira do balano de pagamentos. Assim, via regulao dos fluxos de entra-
da e sada de divisas estrangeiras possvel ter uma administrao mais eficaz da taxa
de cmbio e do passivo externo.

As exportaes dos produtos industriais de alta intensidade tecnolgica cres-


ceram, pelo menos, at 2005. Entretanto, o saldo comercial desse tipo de pro-
dutos tem se deteriorado desde 2002. Para ilustrar, o dficit desses produtos foi
de US$ 8,4 bilhes em 2005 e aumentou para quase US$ 12 bilhes em 2006.
Os produtos de mdia-alta intensidade tecnolgica (indstria automobilstica,
material ferrovirio e equipamentos de transporte no especificados anterior-
mente, maquinaria mecnica, maquinaria eltrica e produtos qumicos, inclusi-

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ve farmacuticos) tm apresentado dficits cada vez menores desde 2001, at


obterem um pequeno supervit em 2005 (US$ 365 milhes). No entanto, vol-
taram a ter um dficit de US$ 1 bilho em 2006.
Em sentido contrrio, os bens industriais de baixa intensidade tecnolgica
(madeira, papel e celulose, produtos no-especificados e reciclados, txtil, ves-
turio, couro e calados, alimentos, bebidas e tabaco) tm obtido supervits su-
cessivos desde 1999. Os bens de mdia-baixa intensidade tecnolgica (indstria
naval, borracha e plsticos, produtos metlicos inclusive siderurgia , outros
produtos minerais no-metlicos, carvo e refino de petrleo) tambm apresen-
taram supervit nos ltimos anos.
Observa-se, assim, mais uma vez, a importncia relativa dos bens de baixa e
mdia-baixa tecnologia para a obteno dos atuais supervits comerciais, tanto
para o conjunto das exportaes quanto no que se refere balana comercial da
indstria de transformao. Para ilustrar, esses produtos foram responsveis pela
quase-totalidade do saldo positivo do comrcio exterior brasileiro de produtos
manufaturados em 2005.
A questo da sobrevalorizao da taxa de cmbio , de fato, uma armadilha que
pode dificultar ou impedir o avano das exportaes brasileiras. Os elevados sal-
dos na balana comercial atual, com a taxa de cmbio existente, no provam que
ela esteja adequada. Na verdade, a questo fundamental, para o crescimento das
exportaes no longo prazo e, principalmente, para seus impactos sobre o cres-
cimento econmico sustentado, a de saber para qual padro de comrcio ela
est sendo adequada.
Os resultados positivos da balana comercial, que tm sido decisivos na redu-
o conjuntural da vulnerabilidade externa em perodo de grande crescimen-
to do comrcio internacional , encobrem, momentaneamente, a fragilidade es-
trutural da pauta das exportaes brasileiras. Assim, nveis de taxas de cmbio
real que permitem esses supervits esto aqum daqueles que permitiriam a pro-
duo e exportao de produtos com maior densidade tecnolgica.
A apreciao cambial inviabiliza o avano dos setores com maior intensidade
tecnolgica, mas no impede a obteno de grandes saldos na balana comer-
cial em razo da vantagem comparativa e da competitividade alcanada pelos
setores tradicionais, alm da conjuntura internacional favorvel. Portanto, a me-
lhora da qualidade da estrutura produtiva e comercial do pas exige a interven-
o do Estado. Isso significa a adoo de polticas industriais e tecnolgicas ati-

A economia poltica do governo Lula 87


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vas, bem como uma poltica cambial que favorea a produo e exportao de
produtos com maior contedo tecnolgico. Mas, para isso, deve-se superar uma
viso esttica e de curto prazo do comrcio exterior que, preocupada com a di-
nmica macroeconmica imediata, s consegue enxergar a reduo conjuntural
da vulnerabilidade externa do pas por meio ampliao do saldo da balana co-
mercial. Esta viso estreita implica retrocesso da estrutura produtiva e agrava-
mento da vulnerabilidade externa estrutural do pas. No longo prazo, o impac-
to negativo se far sentir, principalmente, em uma conjuntura internacional me-
nos favorvel.

5. Vulnerabilidade externa estrutural


Importantes segmentos industriais foram afetados com vendas e fuses de em-
presas nacionais (privadas e pblicas) para o capital estrangeiro (desnacionaliza-
o) ou com a reconverso de suas atividades para montagem de componentes
importados. O retrocesso industrial evidente, tendo em vista a reduo da par-
ticipao da indstria na economia nacional e o movimento de especializao re-
gressiva com menor diversidade e desarticulao de cadeias produtivas nos seg-
mentos industriais mais dinmicos, intensivos em capital e em tecnologia, e am-
pliao do peso relativo de ramos industriais de pouco dinamismo, intensivos no
uso de recursos naturais e mo-de-obra (Carneiro, 2002; Gonalves, 2000). Os
setores mais afetados pelas importaes e a valorizao cambial (Plano Real) fo-
ram os mais intensivos em tecnologia e capital, e os menos afetados foram os in-
tensivos em mo-de-obra e, principalmente, recursos naturais. Mais recente-
mente, com a nova valorizao cambial iniciada em 2004 e a agressiva partici-
pao da China no comrcio mundial, setores com uso intensivo de
mo-de-obra tambm tm sido afetados de forma mais intensa.
O capital internacional e os grandes grupos econmico-financeiros nacio-
nais, que conseguiram se transnacionalizar, aumentaram sua participao na eco-
nomia e seu poder poltico. O mesmo se pode dizer das fraes de capital com
fortes vnculos com o comrcio exterior, especialmente o chamado agroneg-
cio, que passou a se fortalecer politicamente desde 1999, a partir da importn-
cia estratgica que as exportaes passaram a ter para a dinmica do modelo li-
beral perifrico, ao possibilitar-lhe uma menor instabilidade, como discutido nos
captulos 3 e 6.

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A partir da dcada de 1990, com a constituio e consolidao do modelo li-


beral perifrico, a estrutura industrial do Brasil sofreu um retrocesso impulsio-
nado pela abertura comercial, as privatizaes e o processo de desnacionalizao
da economia. Diminuiu o dinamismo do setor industrial, e isso afetou, como
no poderia deixar de acontecer, o desempenho do conjunto da economia e do
comrcio exterior do pas.
De um lado, o processo de desindustrializao relativa (e parcial) ocorrido at
1998 reduo da participao da indstria no PIB e no emprego total levou
maior concentrao do valor da produo industrial em menor nmero de
atividades e ramos e perda de participao, no valor da transformao indus-
trial, dos segmentos de maior intensidade tecnolgica, com exceo dos avies
(considerando-se o refino de petrleo, conforme a metodologia da OCDE, na
categoria de mdia-baixa intensidade tecnolgica). De outro, o acirramento da
concorrncia provocou o aumento da produtividade em quase todos os setores
industriais e agroindustriais. Nos ltimos anos constata-se a manuteno, no es-
sencial, da mesma estrutura produtiva na indstria de transformao, com algu-
mas alteraes dos seus pesos relativos e maior eficincia produtiva e, em alguns
casos, maior competitividade internacional.
Do ponto de vista do crescimento econmico, a indstria acompanhou o de-
sempenho do PIB, registrando taxas reduzidas e volteis. Quanto s exportaes,
reduziu-se a participao dos produtos manufaturados e aumentou a dos pro-
dutos bsicos e no industriais e, no interior da indstria, reduziu-se a partici-
pao dos segmentos de baixa e alta intensidade tecnolgica. No fundamental,
o padro de insero comercial continuou o mesmo do final do perodo de subs-
tituio de importaes, com alteraes pontuais que indicam um processo de
reprimarizao da estrutura das exportaes. Esse processo tambm foi estimu-
lado, mais recentemente, pelo novo ciclo do comrcio mundial de commodities.
Desse modo, pode-se constatar que o Brasil, dada a complexidade da sua es-
trutura produtiva, caminha em diversas direes. O movimento atual da estru-
tura produtiva no se resume exclusivamente especializao em produtos cen-
trados no baixo custo da mo-de-obra e em recursos naturais. Mas, ela tampou-
co caminha para exportar, com destaque, produtos de alta tecnologia.Alm disso,
tambm no plataforma de exportao, pois as exportaes e o supervit co-
mercial representam propores relativamente pequenas do PIB, (embora as ati-
vidades de comrcio exterior tenham encadeamentos em um mercado interno

A economia poltica do governo Lula 89


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de concentrado, mas de grandes propores). O mercado interno continua a ser


mais relevante que o externo, embora tenha reduzido o seu dinamismo, perdi-
do importncia relativa na formao do PIB e esteja deixando, gradativamente,
de ser relevante para fraes significativas do capital, em particular algumas da-
quelas voltadas, principalmente ou exclusivamente, para o mercado externo.
A insero do pas na nova diviso internacional do trabalho combina pro-
cessos complexos. De um lado, h a reprimarizao relativa das exportaes pa-
pel protagnico do agronegcio e das indstrias de baixo valor agregado , mas
em novas bases tecnolgicas. De outro, h o fortalecimento de alguns segmen-
tos industriais tpicos da Segunda Revoluo Industrial, modernizados pelas tec-
nologias difundidas pela Terceira Revoluo (automveis e avies). Muitos des-
ses ltimos segmentos esto integrados em redes transnacionais.
Aps sucessivas crises cambiais, o processo de ajuste externo se redefiniu, de
forma compulsria, a partir da crise cambial ocorrida no incio do segundo go-
verno Cardoso. Essa redefinio tem como foco a obteno de elevados super-
vits na balana comercial, condio essencial para o pagamento da dvida exter-
na e a remunerao do capital financeiro nacional e internacional. Esta remu-
nerao, tendo em vista a inconversibilidade da moeda brasileira, no pode ser
garantida apenas pela realizao, por parte do setor pblico, de elevados super-
vits fiscais primrios; necessrio que esses recursos, denominados em moeda na-
cional (real), possam ser trocados por dlares, para que sejam remetidos circu-
lao internacional de capital.
A retomada das exportaes o elemento central da dinmica macroecon-
mica do modelo liberal perifrico, pois, no curto prazo, ela reduz a vulnerabili-
dade externa por meio da diminuio, ou mesmo eliminao, do dficit da con-
ta de transaes correntes do balano de pagamentos.Ademais, o supervit da ba-
lana comercial e a conseqente apreciao cambial abrem espao para o
controle mais eficaz da inflao e a obteno de taxas de crescimento um pou-
co mais elevadas. Entretanto, a gerao de supervits comerciais no elimina a
possibilidade de novo estrangulamento externo no longo prazo. A vulnerabili-
dade estrutural externa do pas no se altera, na medida em que no h avanos
da estrutura produtiva e o desempenho da economia brasileira permanece es-
treitamente atrelado aos ciclos do comrcio internacional. Portanto, permanece
pendente a questo da viabilidade de um novo ciclo de crescimento econmi-
co sustentado.

90 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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O agravamento ou, na melhor das hipteses, a manuteno do grau de


vulnerabilidade estrutural no longo prazo se associa diretamente fragilidade da
estrutura das exportaes brasileiras. Esta estrutura marcada pelo reduzido pe-
so dos produtos de maior densidade tecnolgica e, principalmente, pela predo-
minncia dos produtos de baixo contedo tecnolgico, alm de produtos in-
tensivos em trabalho e recursos naturais, em especial commodities. Estes ltimos so
mais sensveis s flutuaes do comrcio internacional.
No h dvida de que as exportaes produzem efeitos multiplicadores para
dentro e estimulam o crescimento da produo, da renda e do emprego e, por-
tanto, renovam a importncia do mercado interno no processo de acumulao.
Entretanto, o impulso primrio da acumulao e a dinmica de crescimento pas-
sam a ser dados, principalmente, pelo comportamento da demanda internacio-
nal. Isso recoloca em novas bases um tipo de dependncia que era prprio da fa-
se primrio-exportadora e que o modelo de substituio de importaes havia
superado. Desse modo, a dinmica do mercado interno fica condicionada ca-
pacidade de a economia exportar e obter supervits comerciais, de modo a re-
duzir a vulnerabilidade externa conjuntural e, assim, abrir espao para o cresci-
mento sem enfrentar uma ameaa imediata de nova crise cambial. Esse proces-
so resulta no aumento da prpria vulnerabilidade externa estrutural da economia
brasileira.
A atual insero comercial brasileira, decorrente de mudanas provocadas pe-
la constituio do modelo liberal perifrico, no se configurou a partir de pol-
ticas industriais, tecnolgicas e comerciais ativas, que possibilitassem uma mu-
dana no padro de especializao. O aumento da produtividade, impulsionado
pela abertura comercial, aumentou a competitividade das exportaes, funda-
mentalmente, em produtos em que o pas j tinha vantagem comparativa. No
atual ciclo internacional, os preos dos produtos bsicos (matrias-primas agr-
colas e minerais) cresceram acima dos preos dos produtos manufaturados, em
virtude do expressivo aumento da demanda internacional impulsionada, princi-
palmente, pela China e a ndia. Em conseqncia, os termos de troca do co-
mrcio internacional passaram a favorecer os pases em desenvolvimento, em ge-
ral, e o Brasil, em particular.Assim, esse movimento mais recente tem reforado
o tradicional padro de especializao do Brasil no comrcio internacional. Por-
tanto, o desempenho recente do comrcio exterior brasileiro decorre, essen-
cialmente, de circunstncias conjunturais e no de alteraes estruturais mais

A economia poltica do governo Lula 91


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 92

profundas estas, quando ocorreram, se restringiram ao aumento da produtivi-


dade em setores nos quais o pas j era tradicionalmente competitivo.
A partir de 1999 e, principalmente, de 2003, a participao das exportaes
no PIB cresceu. Elas tm contribudo diretamente, e de forma importante, para
o crescimento do PIB, alm de reduzir a vulnerabilidade externa conjuntural e
abrir espao para o crescimento do mercado interno. Isso significa dizer que a
dinmica macroeconmica passou a ter maior dependncia em relao aos ci-
clos do comrcio internacional. Portanto, a reverso do atual momento favor-
vel implicar, mais uma vez, o crescimento da vulnerabilidade externa conjun-
tural.
No governo Lula, essa dependncia em relao exportao, principalmen-
te, de commodities, deu origem a uma poltica industrial e de comrcio exterior
contraditria, que expressa interesses opostos, no que concerne forma de in-
sero comercial do pas.
Por um lado, o governo Lula parece aceitar a atual diviso internacional do tra-
balho na qual o pas se integra, fundamentalmente, como exportador agrco-
la e de produtos industriais, em sua maioria, de baixo contedo tecnolgico.
Ademais, o governo Lula quer lev-la ao limite, com a crtica ao protecionismo
dos pases desenvolvidos e a implementao de aes para a eliminao dos sub-
sdios agrcolas. nessa perspectiva que se pode pensar o esforo do governo bra-
sileiro pela concluso da Rodada Doha da Organizao Mundial de Comrcio,
que trata da liberalizao do comrcio de produtos agrcolas e afetar direta-
mente os pases desenvolvidos, mas que s deslanchar se os pases em desen-
volvimento fizerem novas concesses para ampliarem a liberalizao no setor de
servios e no comrcio de produtos industriais. Da o apoio, e mesmo a presso,
dos segmentos ligados ao agronegcio e, em sentido contrrio, as restries, res-
salvas e preocupaes de segmentos industriais em particular tendo em vista a
poltica macroeconmica de juros altos e cmbio valorizado (Folha de S. Paulo,
22 de fevereiro de 2007).
Por outro lado, a formulao da nova Poltica Industrial,Tecnolgica e de Co-
mrcio Exterior (PITCE), em fins de 2003, parece querer redefinir o atual pa-
dro de especializao produtiva e insero internacional do pas, voltando-se a
reconhecer a importncia da poltica industrial para o desenvolvimento econ-
mico. Em particular, o foco nas inovaes e no desenvolvimento tecnolgico,
juntamente com os setores escolhidos como prioritrios para serem estimulados

92 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 93

bens de capital, software e semicondutores , est nas mudanas das estruturas


industrial e de exportao do pas. No entanto, a simples formulao, e mesmo
a implementao da PITCE, no garantem que os objetivos sejam atingidos e os
problemas sejam solucionados. Em particular, contra ela conspiram a lgica do
modelo liberal perifrico e a atual poltica macroeconmica (juros altos e cm-
bio valorizado e instvel), bem como a precariedade da infra-estrutura do pas e
da organizao institucional existente para implement-la (Suzigan e Furtado,
2006).
A melhora de algumas variveis macroeconmicas tem legitimado politica-
mente a manuteno do modelo liberal perifrico e dado novo flego polti-
ca econmica ortodoxa. Esse desempenho se assenta, direta ou indiretamente,
na melhora das contas externas do pas, em particular os grandes saldos positi-
vos na balana comercial, que se tornaram decisivos para a dinmica do mode-
lo, ao dar-lhe o mnimo de estabilidade. No entanto, a consolidao de estrutu-
ras de produo e especializao retrgradas, bem como as polticas contradit-
rias do governo Lula, apontam para o aprofundamento da vulnerabilidade
externa estrutural do pas.
O Quadro 2.2 apresenta a sntese das principais concluses deste captulo.

Quadro 2.2
Principais concluses do captulo 2

Seo Captulo 2

1 O crescimento da exportao de bens primrios a varivel fundamental que


diferencia o desempenho da economia antes e depois de 1999 e, particular-
mente, a partir de 2003.

1 A reduo dos indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural do pas de-


corre, fundamentalmente, do desempenho favorvel das exportaes.

1 O governo Lula responsvel por anomalias, como a forte apreciao cambial


e a exportao de capital produtivo, bem como o pagamento de valores ex-
traordinariamente elevados ao FMI em um contexto de melhora evidente das
contas externas do pas.
(continua)

A economia poltica do governo Lula 93


a_LULA_intr_cap1e2 rev:Layout 1 31/10/07 5:05 PM Page 94

2 No governo Lula configura-se a continuao do processo de adaptao passi-


va e regressiva do pas ao sistema econmico internacional, em geral, e ao sis-
tema mundial de comrcio, em particular.

3 A maior competitividade internacional est centrada em produtos intensivos


em recursos naturais e se d, no essencial, mantendo o mesmo padro de es-
pecializao existente antes.

3 O pas est aprofundando o padro de especializao retrgrada, que se ca-


racteriza pela reprimarizao das exportaes por meio da crescente partici-
pao de produtos primrios no valor das exportaes.

3 O pas tem sido incapaz de promover o upgrade do seu padro de comrcio ex-
terior, visto que h perda de posio relativa de produtos de exportao com
maior intensidade no uso de tecnologia e os ganhos relativos tm ocorrido nos
produtos de baixo contedo tecnolgico e nos produtos intensivos em recursos
naturais.

4 H perda de dinamismo da indstria de transformao, com a especializao


em setores intensivos em recursos naturais e a desarticulao de cadeias pro-
dutivas.

4 A ausncia de progresso na estrutura produtiva implica a consolidao de um


padro de insero retrgrada no sistema mundial de comrcio, com a cres-
cente dependncia em relao s exportaes de commodities.

5 Aumenta a dependncia do crescimento do PIB em relao demanda exter-


na; nesse sentido, o pas torna-se estruturalmente mais vulnervel frente s os-
cilaes da conjuntura internacional.

5 O desempenho recente do comrcio exterior do Brasil no resulta de transfor-


maes estruturais, e sim de circunstncias conjunturais associadas s ele-
vadas taxas de crescimento do comrcio mundial e melhora nos termos de
troca.

5 As polticas do governo Lula tendem a reforar estruturas de produo e pa-


dres de insero internacional retrgrados, que tendem a aumentar a vulne-
rabilidade externa estrutural do pas.

94 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


b_LULA_cap3 rev:Layout 1 29/10/07 11:48 AM Page 95

Poltica e dinmica macroeconmica

O presente captulo tem escopo mais limitado. Seu principal objetivo eviden-
ciar a linha de continuidade que vai do segundo governo Cardoso ao governo
Lula, com a manuteno do mesmo modelo econmico, da mesma poltica ma-
croeconmica e, no surpreendentemente, da mesma poltica social (que exa-
minada no captulo 5) em que pese algumas diferenas na poltica externa e a
explicitao de discursos polticos, em alguns momentos, distintos.
O captulo constitudo de quatro sees. Na primeira analisam-se as carac-
tersticas essenciais do modelo econmico e de sua poltica macroeconmica
que segue uma linha de continuidade entre o segundo governo Cardoso e o go-
verno Lula. Na segunda parte examina-se o desempenho da economia brasilei-
ra no governo Lula. Na terceira analisam-se a natureza do ajuste macroecon-
mico em curso e sua relao com o modelo liberal perifrico. Na ltima seo
apresentam-se evidncias empricas sobre o avano do processo de liberalizao
e desregulamentao econmica, a perda de eficincia sistmica da economia
brasileira e o retrocesso institucional durante o governo Lula.
Em resposta crise do modelo de substituio de importaes, a partir do
incio da dcada de 1990 a economia brasileira experimenta um processo de
profundas transformaes estruturais, que leva configurao de um novo mo-
delo econmico que pode ser chamado de modelo liberal perifrico. O mode-
lo liberal em virtude da natureza das reformas que o estruturaram e o consti-
turam: abertura e liberalizao da economia, privatizao de empresas estatais e
desregulao do mercado de trabalho. perifrico por ser uma forma especfi-
ca de realizao da doutrina neoliberal e da sua poltica econmica em um pas
dependente (Filgueiras, 2001; Filgueiras, 2006).
O modelo liberal perifrico resulta da redefinio das relaes capital-trabalho
e das relaes intercapitalistas. Ele se diferencia do modelo de substituio de im-
portaes, sobretudo, por um novo tipo de insero internacional (principalmen-
te, nas esferas comercial e financeira) do pas e pela reestruturao do Estado

A economia poltica do governo Lula 95


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que reorientou suas funes e a forma de sua interveno na esfera econmica.A


conceituao sinttica do modelo liberal perifrico apresentada no Quadro 3.1.

Quadro 3.1
Modelo liberal perifrico

O Modelo liberal perifrico tem trs conjuntos de caractersticas marcantes: liberaliza-


o, privatizao e desregulao; subordinao e vulnerabilidade externa estrutural; e
dominncia do capital financeiro.

O modelo liberal porque se estrutura a partir da liberalizao das relaes econmi-


cas internacionais nas esferas comercial, produtiva, tecnolgica e monetrio-financei-
ra; da implementao de reformas no mbito do Estado (em especial na rea da Previ-
dncia Social) e da privatizao de empresas estatais, que implicam a reconfigurao
da interveno estatal na economia e na sociedade; e de um processo de desregulao
do mercado de trabalho, que refora a explorao da fora de trabalho.

O modelo perifrico porque uma forma especfica de realizao da doutrina neoli-


beral e da sua poltica econmica em um pas que ocupa posio subalterna no siste-
ma econmico internacional, ou seja, um pas que no tem influncia na arena inter-
nacional, ao mesmo tempo em que se caracteriza por significativa vulnerabilidade ex-
terna estrutural nas suas relaes econmicas internacionais.

Por fim, o modelo tem o capital financeiro e a lgica financeira como dominantes em
sua dinmica macroeconmica.

A implementao do Plano Real, lanado em 1994, cumpriu papel decisivo


no processo de aprofundamento e consolidao do modelo liberal perifrico,
que veio a assumir sua forma mais acabada no governo Lula a partir de 2003. No
entanto, a poltica econmica e a dinmica macroeconmica expresses mais
aparentes e imediatas do modelo no se mantiveram exatamente as mesmas ao
longo de todo o perodo.
Mais especificamente, a partir do Plano Real, pode-se traar uma linha divi-
sria que distingue dois momentos na evoluo do modelo, tendo por refern-
cia um acontecimento bem preciso: a crise cambial deflagrada em janeiro de
1999, logo no incio do segundo governo Cardoso. Esse fato determinou a mu-

96 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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dana da poltica econmica e ajustes do modelo, com implicaes importantes


para a dinmica macroeconmica do pas.
Analisar a poltica econmica do governo Lula, a partir dessa percepo, sig-
nifica distinguir, de um lado, o primeiro governo Cardoso (1995-1998), que o
perodo mais duro de implantao e aprofundamento do novo modelo, no qual
a dominncia do capital financeiro, no interior do bloco de poder dominante,
pode ser qualificada como inconteste e estrita. E, de outro, o segundo governo
Cardoso (1999-2002) e o governo Lula (2003-2006), no qual a hegemonia do
capital financeiro persiste, mas com maior acomodao dos interesses de outras
fraes do capital participantes do bloco de poder, especialmente os segmentos
exportadores (Boito Jr., 2004).
Do ponto vista estrutural, o que assegura e explica essa continuidade a per-
manncia, ao longo de todo o perodo, do mesmo bloco de poder dominante,
construdo a partir do incio da dcada de 1990 sob os escombros do modelo de
substituio de importaes. No h dvida de que o bloco dominante sofreu
acomodaes no comeo do segundo governo Cardoso, mas o capital financei-
ro manteve a sua hegemonia e, portanto, continuou a dar a direo poltica mais
geral.A ausncia de mudanas significativas entre os dois governos (segundo go-
verno Cardoso e Lula) tambm determinada pelo processo de transformismo
poltico percorrido por Lula e pelas principais lideranas do Partido dos Traba-
lhadores. A natureza do bloco de poder dominante e o transformismo de Lula
e do PT so discutidos no captulo 6.

1. Continuidade do modelo
O Plano Real, assim como seu antecessor (Plano Collor), e diferentemente de
todos os outros planos econmicos (heterodoxos) implementados na segunda
metade da dcada de 1980 (planos Cruzado, Bresser e Vero), no foi simples-
mente um plano de estabilizao monetria (Filgueiras, 2000). Mais do que is-
so, ele representou uma estratgia de combate inflao cuja concepo e im-
plementao teve como componente fundamental as reformas estruturais de
carter liberal, alm da mudana do padro monetrio do pas e de uma polti-
ca macroeconmica de cmbio (quase) fixo.
O conjunto de reformas, iniciadas ainda no governo Collor e aprofundadas no
primeiro governo Cardoso, conformou um novo modelo econmico, a partir de

A economia poltica do governo Lula 97


b_LULA_cap3 rev:Layout 1 29/10/07 11:48 AM Page 98

profundas transformaes em pelo menos cinco dimenses inter-relacionadas


(Filgueiras, 2006):
(i) As relaes capital-trabalho sofreram uma inflexo radical que, ao mudar a
correlao de foras a favor do primeiro, implicou a desestruturao do mercado
de trabalho e o processo generalizado de precarizao do trabalho.A face mais vi-
svel dessa transformao o crescimento do desemprego aberto, de carter es-
trutural, o aumento da informalidade e o enfraquecimento dos sindicatos.
(ii) A relao entre as distintas fraes do capital foi reconfigurada, com o ca-
pital industrial stricto sensu perdendo a hegemonia poltica e a liderana do pro-
cesso de desenvolvimento e da dinmica macroeconmica. Em seu lugar assu-
miu o capital financeiro nacional e internacional e uma frao do capital in-
dustrial que se financeirizou organicamente.
(iii) A insero internacional, feita de forma passiva, a partir da abertura co-
mercial e financeira da economia e tendo por objetivo imediato o combate in-
flao, agravou a vulnerabilidade externa do pas, tornando a sua dinmica ma-
croeconmica mais dependente dos ciclos do comrcio internacional e dos mo-
vimentos de curto prazo do capital financeiro.
(iv) A estrutura e o funcionamento do Estado se redefiniram, por meio da
privatizao de suas empresas e de vrias reformas de carter liberal, como a da
Previdncia Social.Alm disso, em virtude da lgica macroeconmica intrnse-
ca ao Plano Real, o Estado foi fragilizado financeiramente, com a diminuio do
seu poder de fazer poltica econmica soberana e a reduo da sua capacidade
de investimento.
(v) O sistema financeiro passou por um processo de concentrao enorme e
acentuou a sua natureza parasitria, operando, essencialmente, no financiamen-
to da dvida pblica. O crdito de longo prazo ao setor produtivo continuou
sendo feito pelo prprio setor e por instituies financeiras estatais como
BNDES, Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal. Alm disso, o montante
total de crdito concedido por este sistema ainda representava, ao final de 2006,
apenas 34,3% do PIB (Bacen, Indicadores Econmicos Consolidados), em que pese
ter crescido durante o governo Lula, principalmente com o crdito consignado
em folha de pagamento, concedido s pessoas fsicas.
O resultado mais geral de todas essas mudanas foi o de atualizar, radicalizan-
do, a dependncia tecnolgica e financeira do pas, agravando a vulnerabilidade
externa da economia brasileira e a fragilidade financeira do Estado (Salama, 2006;

98 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Gonalves, 2006; Carneiro, 2002; Fiori, 1997; Batista, 1995).As evidncias indi-
cam que prpria da natureza do modelo liberal perifrico a reiterao dessa
vulnerabilidade e fragilidade, como condio de reproduo do capital finan-
ceiro e, portanto, de sua prpria reproduo.Assim, a dinmica macroeconmi-
ca do modelo intrinsecamente instvel; isso verdadeiro mesmo quando h su-
pervits comerciais no balano de pagamentos.
Essa instabilidade se apresentou de forma radical durante todo o primeiro go-
verno Cardoso (1994-1998), quando a vulnerabilidade externa crescente levou
crise cambial de 1999. A partir da (segundo governo Cardoso), apesar da re-
verso dos saldos negativos da balana comercial, com a conseqente reduo
conjuntural da vulnerabilidade externa, a instabilidade permaneceu, como ficou
evidenciado pelos efeitos provocados pela crise da Argentina em 2001 e pela
nova crise cambial brasileira de 2002.
Mais recentemente, durante o primeiro governo Lula (2003-2006), a vulne-
rabilidade externa conjuntural continuou se reduzindo, agora acompanhada por
uma menor instabilidade macroeconmica, em virtude de um conjunto de cir-
cunstncias no qual se destaca, sobretudo, um ambiente econmico internacio-
nal favorvel, como vimos no captulo 1. O crescimento dos fluxos comerciais
tem possibilitado, aos pases em desenvolvimento em geral, e ao Brasil em par-
ticular, expandir suas exportaes e obter elevados supervits nas suas respecti-
vas balanas comerciais. Ocorre um fenmeno generalizado de reduo dos d-
ficits ou mesmo obteno de supervits nas contas de transaes correntes.
Assim, a melhora na situao das contas externas permitiu que a mesma po-
ltica ortodoxa, que vinha sendo adotada desde 1999, tivesse resultados macroe-
conmicos melhores a partir de 2003, usando-se como referncia sua prpria l-
gica e seus objetivos anunciados e, de fato, perseguidos. Sem dvida, a evoluo
das contas externas do pas evidencia que o perodo mais recente (2003-2006)
tem se caracterizado por melhora dos indicadores de vulnerabilidade externa
conjuntural da economia brasileira e, por conseqncia, menor instabilidade ma-
croeconmica. A distino entre vulnerabilidade externa estrutural e vulnerabi-
lidade externa conjuntural tratada no captulo 2, que avalia a insero inter-
nacional do pas e seus impactos sobre o crescimento econmico.
A reduo da vulnerabilidade externa conjuntural tem sido atribuda (inde-
vidamente) pelo governo Lula e por economistas oficiais a uma diferena (su-
posta) de poltica econmica, tal como foi implementada a partir de 2003. No

A economia poltica do governo Lula 99


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entanto, como se ver a seguir, o processo de reverso dos resultados das contas
externas comeou em 1999 e, como notrio, as caractersticas bsicas da pol-
tica macroeconmica no se alteraram qualitativamente desde ento. Alm dis-
so, como tambm amplamente conhecido, a conjuntura econmica interna-
cional favorvel, a partir de 2003, tem tido impacto positivo no comrcio exte-
rior de todos os pases emergentes ou em desenvolvimento apesar de haver
polticas econmicas bastante diferentes entre eles.
Mas, independentemente dos discursos polticos feitos acerca desse processo,
o fato que a reduo das restries externas, numa conjuntura de crescimen-
to da economia mundial e ausncia de crises cambiais sistmicas, tem possibili-
tado menor instabilidade macroeconmica e, ainda dentro das premissas do mo-
delo em vigor, alargado o espao de manobra da poltica econmica. Entretan-
to, essa oportunidade s est sendo aproveitada pelas autoridades econmicas do
pas para reforar o modelo liberal perifrico e suas polticas econmicas.
Desde o Plano Real, a taxa de juros constitui uma espcie de varivel-snte-
se para compreenso do pas. Ela , ao mesmo tempo, a expresso mais aparen-
te a ponta do iceberg da natureza financista do atual bloco de poder domi-
nante e o elemento central mais imediato de explicao dos principais proble-
mas macroeconmicos. Dentre estes problemas, vale destacar: as baixas taxas de
crescimento do PIB e sua elevada volatilidade; a grande concentrao de rique-
za e renda; o elevado grau de pobreza da populao; a enorme dvida pblica (de
curto prazo) comparada ao PIB e a reduzidssima capacidade de investimento do
Estado; o tipo precrio de insero internacional do pas e, por decorrncia, a sua
grande vulnerabilidade externa estrutural.
Esses problemas, estreitamente relacionados entre si alimentando-se reci-
procamente , tm em suas respectivas origens, como uma espcie de denomi-
nador comum, o modelo econmico que vem sendo consolidado h doze anos
e, mais particularmente, a poltica macroeconmica adotada a partir de 1999.Tal
poltica envolve a combinao de trs elementos: metas de inflao como o ni-
co objetivo da poltica monetria; ajuste fiscal permanente como elemento cen-
tral da poltica fiscal; e regime de cmbio flutuante, definido essencialmente pe-
lo mercado, que tem resultado em forte apreciao cambial.
Nesse contexto, a alta taxa de juros constitui o principal instrumento da po-
ltica macroeconmica, condicionando decisivamente as polticas fiscal e cambial,
bem como os seus resultados. Expresso da abertura econmico-financeira pas-

100 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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siva e desregulada, a poltica monetria restritiva sobrecarrega a dvida pblica e


impe a necessidade de um ajuste fiscal permanente. Ademais, a restrio mo-
netria dificulta a insero comercial internacional mais ativa do pas, pois de-
sestimula o investimento e a inovao.

2. Desempenho macroeconmico
O governo Lula manteve a mesma poltica econmica do segundo governo Car-
doso metas de inflao, ajuste fiscal permanente e cmbio flutuante. Com o
agravante de que Lula aumentou os supervits fiscais primrios para mais de
4,25% do PIB (4,3% em 2003, 4,6% em 2004, 4,8% em 2005 e 4,3% em 2006)
tendo por referncia a srie do PIB anterior mudana recente de metodo-
logia do seu clculo.

2.1 Contas externas e inflao


No entanto, houve mudanas em termos de desempenho, com melhora da si-
tuao das contas externas, causada pelos crescentes supervits comerciais que ul-
trapassam, a partir de 2003, os dficits estruturais da balana de servios e ren-
das. Assim, a conta de transaes correntes tornou-se superavitria, o que redu-
ziu a vulnerabilidade externa conjuntural da economia brasileira.
Nos quatro anos do governo Lula os supervits da balana comercial cresce-
ram contnua e rapidamente, dando saltos impressionantes (US$ 24,8 bilhes em
2003, US$ 33,6 bilhes em 2004, US$ 44,8 bilhes em 2005 e US$ 46,2 em
2006), como mostra a Tabela 3.1.

Tabela 3.1
Transaes correntes do balano de pagamentos: 2003-2006 (US$ bilhes)
Perodo Balana comercial Servios e rendas Transferncias Saldo % do PIB
2003 24,8 -23,5 2,9 4,2 0,8
2004 33,6 -25,2 3,3 11,7 1,9
2005 44,7 -34,1 3,6 14,2 1,8
2006 46,2 -36,8 4,3 13,7 1,4
2003/2006 149,3 -119,6 14,1 43,8 1,5
Fonte: Banco Central.

A economia poltica do governo Lula 101


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Dentre os principais determinantes do desempenho da balana comercial po-


de-se mencionar: a desvalorizao cambial de 2002, o crescimento das econo-
mias americana e chinesa, que puxaram o comrcio mundial, a recuperao da
Argentina e a disparada dos preos das commodities. Com isso, o dficit em tran-
saes correntes, que chegou a atingir US$ 33,4 bilhes (4,3% do PIB) em 1998
e que j vinha se reduzindo durante o segundo governo Cardoso, transformou-
se em sucessivos supervits: US$ 4,2 bilhes em 2003, US$ 11,7 bilhes em
2004, US$ 14,2 bilhes em 2005 e US$ 13,7 em 2006. Esses supervits corres-
pondem a 0,8%, 1,9% , 1,8% e 1,4% do PIB, respectivamente.
No resta dvida que o desempenho do setor externo brasileiro durante o go-
verno Lula foi superior aos desempenhos observados nos dois governos Cardo-
so. No perodo 2003-2006 o supervit comercial acumulado foi de US$ 149,3
bilhes e o supervit acumulado na conta de transaes correntes foi de US$
41,8 bilhes, como mostra a Tabela 3.2. Os dficits acumulados de transaes
correntes nos dois governos Cardoso foram de US$ 105,7 bilhes e US$ 80,3
bilhes, respectivamente.

Tabela 3.2
Transaes correntes do balano de pagamentos,
valores acumulados: 1995-2006 (US$ bilhes)
Perodo Balana comercial Servios e rendas Transferncias Saldo
1995/1998 -22,4 -92,8 9,3 -105,7
1999/2002 13,9 -101,4 7,2 -80,3
2003/2006 149,3 -119,6 14,1 41,8
Fonte: Banco Central.

No entanto, a conta de servios e rendas estruturalmente deficitria , aps


ter tido uma diminuta reduo dos seus dficits no segundo governo Cardoso,
estabilizando-se em torno de US$ 25 bilhes ao ano, voltou a se deteriorar no
governo Lula, atingindo US$ 34,1 bilhes em 2005 e US$ 36,8 bilhes em 2006.
Essa evoluo implicou dficit acumulado de US$ 119,6 bilhes no perodo
2003-2006 e se deveu, fundamentalmente, ao crescimento da remessa de lucros
e dividendos. Isso significa que o equilbrio da conta de transaes correntes e,
por extenso, do balano de pagamentos depende, cada vez mais, de crescentes
supervits na balana comercial.

102 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Em contraste com a situao de crises cambiais recorrentes nos dois governos


Cardoso, o que se observa no governo Lula o processo de forte apreciao
cambial. Essa apreciao impulsionada pela taxa de juros bsica, que chegou a
ser de 26,5% ao ano no incio do governo e que, no final de 2006, ainda conti-
nuava muito elevada (13,25 % ao ano).Altas taxas de juros estimulam a especu-
lao financeira e atraem grande fluxo de capitais de curto prazo. Portanto, ao
estimular o ingresso de capitais, a taxa de juro refora o processo de apreciao
cambial causado pelo supervit comercial. O fato que taxa de juros elevada
tem sido o principal instrumento de combate inflao, por causa da contrao
dos gastos domsticos.
A partir de 2003, com a acelerao e consolidao de elevados saldos na ba-
lana comercial juntamente com a radicalizao da poltica econmica orto-
doxa, com novo perodo de taxas de juros mais elevadas e o aumento dos supe-
rvits fiscais primrios , as taxas de inflao caram sistematicamente, como mos-
tra a Tabela 3.3.

Tabela 3.3
Metas e taxas de inflao: 2003-20 06 (%)
Perodo Metas de Inflao (%) IPC A
2003 8,5 9,3
2004 5,5 7,6
2005 4,5 5,7
2006 4,5 3,1
Fonte: Banco Central e IBGE.

As taxas de inflao ficaram no interior dos intervalos estabelecidos para as


metas, ou ento muito prximas ao limite superior do intervalo. Em 2006, a in-
flao foi menor do que a meta. Essa trajetria de reduo das taxas de inflao,
de forma semelhante ao perodo inicial ps-Plano Real (1995-1998), foi forte-
mente influenciada por uma nova tendncia de apreciao do real com a taxa
de cmbio real efetiva, em 2006, fixando-se prxima aos seus nveis mais baixos
atingidos anteriormente, no final de 1994, no auge do uso da ncora cambial.
O governo Lula, com a mesma poltica econmica do governo anterior e sem
mudar a natureza passiva da insero internacional do pas, mas com uma con-

A economia poltica do governo Lula 103


b_LULA_cap3 rev:Layout 1 29/10/07 11:48 AM Page 104

juntura internacional muito favorvel, tem se beneficiado de resultados expres-


sivos na balana comercial apesar de haver forte apreciao cambial. Esta cir-
cunstncia, em que pese o desempenho interno medocre, tem lhe possibilita-
do manter intocvel o modelo econmico, nas suas caractersticas fundamentais.
Alm disso, lhe permite, tambm, administrar mais facilmente eventuais contra-
dies no interior do bloco de poder e defender, agora abertamente, a poltica
econmica que estava desacreditada no final do segundo governo Cardoso.
Essa poltica econmica determinada pela dominncia da lgica financeira
nos mbitos poltico, econmico e social. Ela implica a quase estagnao da ren-
da per capita e do mercado interno. Ademais, a poltica econmica de Lula mon-
ta a armadilha da vulnerabilidade externa estrutural e do atraso no mdio e lon-
go prazos: a perpetuao da insero internacional do pas, apoiada, essencial-
mente, em commodities e produtos industriais com baixo e mdio-baixo contedo
tecnolgico, intensivos em trabalho e recursos naturais. Esse processo mantm o
pas em situao de grande vulnerabilidade em relao aos ciclos do comrcio
internacional.
No curto prazo, a apreciao do real decorre da manuteno de grande dife-
rencial entre as taxas de juros interna e externa. No entanto, a apreciao cam-
bial tem servido como instrumento de combate inflao, ao mesmo tempo em
que tem como contrapartida a elevao das importaes e a reduo da com-
petitividade das exportaes. Essa perda de competitividade internacional ainda
no se explicitou claramente nas contas do balano de pagamentos por causa da
conjuntura favorvel do comrcio internacional.
A elevada taxa de juros, alm de impulsionar o crculo vicioso que justifica o
permanente ajuste fiscal e provocar a quase-estagnao do mercado interno, tor-
na extremamente difcil, seno impossvel, a transio para um outro tipo de in-
sero internacional apoiada em produtos de maior contedo tecnolgico e
com demanda em expanso no mercado mundial. Em sentido contrrio, a pau-
ta de importaes concentrada em produtos de mdia e alta tecnologia, alm da
ausncia de uma poltica industrial ativa, agrava ainda mais a situao.
Apesar de haver uma melhora conjuntural no balano de pagamentos e, con-
seqentemente, nos indicadores de vulnerabilidade financeira externa, a polti-
ca econmica, observada do ponto de vista estrutural, refora o padro de espe-
cializao produtiva que tende a distanciar o Brasil, ainda mais, dos pases de-
senvolvidos e mesmo de outros pases perifricos, como China, Coria do Sul e

104 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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ndia. Tambm significa que a vulnerabilidade externa, do ponto de vista estru-


tural, est se aprofundando. O fosso tecnolgico tende a se alargar cada vez mais.

2.2 Finanas pblicas


A mudana do cenrio internacional e a acentuada melhora das contas externas
do pas, a partir de 2003, tambm implicaram resultados mais favorveis para a
trajetria da dvida pblica. Isso decorre da manuteno e, mesmo, aprofunda-
mento da poltica econmica que vinha do perodo anterior. No perodo 2003-
2006, os supervits da balana comercial e a poltica de obteno de supervits
fiscais primrios, agora acima de 4,25% do PIB, reduziram em 5,6 pontos per-
centuais (de 50,5% para 44,9%) a dvida lquida total do setor pblico como
proporo do PIB, como mostra o Grfico 3.1 seguinte.

Grfico 3.1
Dvida lquida do setor pblico (% do PIB): 2003-06
60
52,4
50 47 46,9 47,6
44,1 44,9
41,7 40,2
40

30

20
10,7
10 6,8
2,3
-2,7
0

-10
2003 2004 2005 2006

Dvida interna Dvida externa Total

Fonte: Banco Central.

Entretanto, aqui preciso chamar ateno para trs aspectos importantes. Pri-
meiro, a reduo s comeou a ocorrer a partir de 2004, pois a manuteno das
taxas de juros em nveis elevados, juntamente com a estagnao do PIB, impli-
cou aumento da dvida em 2003 (52,4% do PIB). Entretanto, a partir de 2004,
a reduo da taxa de juros, o crescimento da economia e, principalmente, a con-
tinuao da apreciao cambial foram decisivos para a trajetria descendente.
O segundo aspecto relevante que, no perodo 2003-2006, a reduo relati-
va da dvida total se deve reduo sistemtica da dvida externa em todos os

A economia poltica do governo Lula 105


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anos, tanto em valores absolutos quanto como proporo do PIB, como mostra
a Tabela 3.4. Isto ocorre porque a dvida interna, depois de uma pequena redu-
o como proporo do PIB em 2004, continuou crescendo aceleradamente, no
seu montante absoluto (aumento de R$ 476,6 bilhes) e tambm como pro-
poro do PIB (aumento de mais de 10 pontos percentuais), alcanando ao fi-
nal do perodo 47,6% do PIB.

Tabela 3.4
Dvida lquida do setor pblico, anos selecionados: 1994-2006 (R$ bilhes e % do PIB)
Ano Dvida Total Dvida Interna Dvida Externa
R$ bilhes % do PIB R$ bilhes % do PIB R$ bilhes % do PIB
1994 153,2 30,0 108,8 21,3 44,4 8,7
1998 385,9 38,9 328,7 33,2 57,2 5,8
2002 881,1 50,5 654,3 37,5 226,8 13,0
2006 1.067,4 44,9 1.130,9 47,6 -63,5 -2,7
Fonte: Banco Central.

O terceiro aspecto que a trajetria descendente da dvida lquida externa se


deve diretamente aos grandes saldos da balana comercial. Estes saldos tm pos-
sibilitado ao governo aumentar suas reservas em dlares (US$ 85,8 bilhes no fi-
nal de 2006) e pagar parte do principal da dvida externa. Em ambos os casos, a
contrapartida o aumento da dvida interna. Portanto, h a troca de dvida ex-
terna, de prazo maior e juro menor, por dvida interna, de prazo menor e taxas
de juros mais elevadas. Adicionalmente, a apreciao do real, impulsionada pelos
saldos do comrcio exterior e pela entrada de capitais em busca de taxas juros mais
elevadas, tambm tem colaborado para a reduo da dvida pblica externa.
O quarto aspecto que, mesmo com a obteno de supervits primrios enor-
mes (R$ 330,9 bilhes acumulados entre 2003 e 2006, contra R$ 165,3 bilhes do
governo anterior), a dvida pblica cresceu de R$ 881,1 bilhes para mais de R$ 1
trilho embora tenha se reduzido, como proporo do PIB, de 50,5% para 44,9%.
Essa reduo relativa, de 5,6 pontos percentuais como proporo do PIB, co-
loca em questo, claramente, o benefcio dessa poltica fiscal. A questo central
que a reduo foi produto apenas da diminuio da dvida externa lquida do
setor pblico, propiciada por grandes supervits na balana comercial e pelo
crescimento das reservas cambiais (de US$ 37,8 bilhes ao final de 2002 para

106 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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US$ 84,6 bilhes em dezembro de 2006). Portanto, qualquer reverso na si-


tuao internacional, que piore o balano de pagamentos do pas, poder au-
mentar rapidamente o total da dvida pblica como proporo do PIB com
o seu montante absoluto dando um grande salto.
De qualquer forma, a melhora das contas externas a partir de 2003 afetou de
forma positiva, direta e indiretamente, a trajetria da dvida pblica total. Ao
propiciar oferta excedente de dlares, a apreciao cambial permitiu que o go-
verno aumentasse suas reservas de forma similar aos demais pases em desen-
volvimento e implementasse uma poltica de troca de dvida externa por d-
vida interna. Por ambos os caminhos, os supervits comerciais foram respons-
veis pela reduo da divida externa, tanto em termos absolutos quanto relativos
(como proporo do PIB). Assim, a relao dvida total/PIB se reduziu, apesar
de a relao dvida interna/PIB ter aumentado.
O governo Lula no moveu um milmetro para alterar a essncia do modelo de
desenvolvimento, caracterizado, sobretudo, pela dominao da lgica financeira e
pela vulnerabilidade externa estrutural. O custo da poltica econmica, condicio-
nada (e articulada) fortemente pela (e com a) abertura comercial-financeira, resulta
em um dos mais pfios desempenhos em termos de taxas de crescimento do PIB
entre os pases em desenvolvimento, alm da manuteno de taxas de desempre-
go ainda muito elevadas e do crescimento da dvida publica interna.
Os governos Cardoso e Lula propiciaram ao capital financeiro o montante
de mais de R$ 1 trilho em juros da dvida pblica, o que correspondeu, em m-
dia, a 8% e 8,2% do PIB no segundo governo Cardoso e no governo Lula, res-
pectivamente. No perodo 1995-2006, os supervits primrios acumulados fo-
ram de R$ 489,8 bilhes e a dvida pblica total aumentou em mais de R$ 900
bilhes, como mostra a Tabela 3.5.

Tabela 3.5
Finanas pblicas, valores acumulados: 1995-2006 (R$ bilhes)
Perodo Juros Supervit fiscal primrio Aumento da dvida pblica
1995-1998 211,4 -6,5 232,7
1999-2002 365,8 165,4 495,1
2003-2006 590,6 330,9 185,9
Total 1167,8 489,8 913,7
Fonte: Banco Central.

A economia poltica do governo Lula 107


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A partir de 1999, o enorme esforo fiscal (grandes supervits primrios), fei-


to para pagar os crescentes juros da dvida pblica, no impediu o crescimento
absoluto do total da dvida. Mais recentemente (2003-2006), a sua pequena re-
duo como proporo do PIB implicou aumento de mais de 100% no mon-
tante de renda transferido, com o uso de recursos fiscais, para o segmento ren-
tista da economia brasileira: R$ 330,9 bilhes acumulados, contra R$ 165,4 bi-
lhes do perodo anterior. Apesar de toda essa transferncia de recursos, a dvida
aumentou mais R$ 186 bilhes nesse ltimo perodo. As elevadas taxas de juros
praticadas, associadas ao estoque de dvida j bastante elevado herdado do pe-
rodo anterior , acarretaram montante acumulado de juros de mais de R$ 590
bilhes, aproximadamente 61% maior do que aquele acumulado entre 1999 e
2002. Considerando-se os valores acumulados ao longo do perodo 1995-2006,
a dvida pblica total cresceu R$ 913,7 bilhes, apesar de haver supervit fiscal
primrio acumulado, no mesmo perodo, de R$ 489,8, que serviu como parte
do pagamento de juros acumulados de R$ 1.167,8 bilhes.

2.3 Renda, investimento e emprego


Durante o governo Lula, a evoluo medocre do nvel do produto, do investi-
mento e do emprego particularmente impressionante porque ela ocorreu ape-
sar de uma conjuntura internacional bastante favorvel a partir de 2003. Isso sig-
nifica que o desempenho macroeconmico teria sido ainda pior caso no hou-
vesse o impulso proveniente do mercado externo. Esse fato no surpreendente,
tendo em vista os juros elevados e o arrocho fiscal (aumento de carga tributria
e mega-supervit primrio) que comprimem os gastos de consumo das famlias
e o investimento. De fato, a trajetria instvel e de baixas taxas de crescimento
do PIB est associada a taxas de investimento baixas e de desemprego altas, co-
mo mostra a Tabela 3.6.

108 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Tabela 3.6
Renda, investimento e emprego: 2003-06
2003 2004 2005 2006 Mdia
PIB, var. real % 1,1 5,7 2,9 3,7 3,3
PIB per capita, var. real % -0,3 4,2 1,6 2,3 1,9
Taxa de investimento % 15,3 16,1 16,3 16,8 16,1
Investimento, var. real % -4,6 0,1 3,6 6,3 3,5
Taxa de desemprego, RMSP % 19,9 18,8 17,0 15,9 17,8
Taxa de desemprego, RMs % 7,0 6,6 5,6 5,7 6,2
Fonte: IBGE e IPEAdata.

Ao relaxar a restrio externa, o excepcional desempenho das exportaes,


com seus efeitos multiplicadores para o mercado interno, permitiu taxas de cres-
cimento do PIB um pouco maiores que as do perodo anterior, mas ainda mui-
to reduzidas, como mostra a Tabela 3.7. No governo Lula, a taxa mdia de cres-
cimento do PIB (3,3%) maior do que as taxas crescimento dos dois governos
Cardoso, que foram de 2,4% e 2,1%, respectivamente. Por outro lado, a taxa m-
dia de investimento do governo Lula (16,1%) menor que as taxas dos gover-
nos Cardoso. No que se refere taxa de desemprego, apesar de haver tendncia
de queda durante o governo Lula, ela tem se mantido em nveis elevados, che-
gando a ser superiores aos nveis observados durante o primeiro mandato de
Cardoso.

Tabela 3.7
Renda, investimento e emprego: governo Lula versus governo Cardoso (%)
1995-98 1999-2002 2003-06
PIB, var. real 2,4 2,1 3,3
PIB per capita, var. real 1,0 1,7 2,9
Taxa de investimento 17,4 16,5 16,1
Investimento, var. real 4,3 -2,0 3,5
Taxa de desemprego, RMSP 15,5 18,4 17,8
Fonte: IBGE e IPEAdata.

Mais recentemente, o consumo foi impulsionado pelo crdito consignado


disponvel para as pessoas fsicas trabalhadores e, mais especificamente, funcio-

A economia poltica do governo Lula 109


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nrios pblicos, aposentados e pensionistas da Previdncia Social. Nessa moda-


lidade de crdito, o montante referente amortizao e ao pagamento dos juros
(com taxas de 40% ao ano, apesar de o risco ser praticamente nulo para os ban-
cos) retirado diretamente dos salrios dos trabalhadores, pelo dbito autom-
tico nas folhas de pagamento das empresas e do governo.
O crescimento medocre torna-se mais evidente quando se considera que, no
perodo 2003-2006, a taxa mdia de crescimento do PIB do Brasil foi significa-
tivamente menor do que as taxas de crescimento da renda no conjunto da eco-
nomia mundial, conforme a anlise do captulo 2.
Cabe aqui um paralelo do Brasil com os outros pases da Amrica Latina.
importante destacar o movimento de transformao de dficits em supervits
nas balanas comerciais dos pases latino-americanos e, mais recentemente, a ob-
teno de taxas de crescimento um pouco maiores. Na realidade, este um fe-
nmeno geral dos chamados pases emergentes que se beneficiam da fase
ascendente do ciclo do comrcio internacional. Entretanto, em todos os anos
do perodo 2003-2006, a taxa mdia anual de crescimento do PIB da Amrica
Latina superior taxa de crescimento do PIB do Brasil.
Finalmente, o crescimento um pouco mais elevado do PIB permitiu, a partir
de 2004, uma reduo na taxa de desemprego. Esta, depois de se elevar em 2003
(19,9%) na Regio Metropolitana de So Paulo, caiu nos anos seguintes, che-
gando a 15,9% da populao economicamente ativa em 2006. O crescimento das
exportaes e do saldo comercial influenciou essa queda de duas maneiras: di-
retamente, pelo crescimento do setor exportador e seus efeitos multiplicadores
internos, e, principalmente, de forma indireta, ao relaxar a restrio externa e,
desse modo, permitir um maior espao para a expanso do mercado interno.

3. Modelo e ajuste macroeconmico


O relaxamento das restries externas serve, fundamentalmente, para garantir os
objetivos essenciais da poltica econmica de Lula: reduo gradual da dvida l-
quida do setor pblico, como proporo do PIB, por meio da obteno de ele-
vados supervits primrios; e taxas de inflao cada vez menores, de acordo com
o regime de metas de inflao, por meio de taxas de juros elevadas. Esses resul-
tados, associados reduo da vulnerabilidade externa conjuntural, contriburam
para a reduo do risco-pas, tal como avaliado pelo mercado financeiro inter-

110 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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nacional, por motivos bvios: o pas se mostrou, potencialmente, mais capaz de


saldar suas obrigaes com os credores.
De um ponto de vista mais estrutural, o governo Lula recolocou na ordem do
dia a continuao do modelo liberal ao implementar a reforma da Previdncia
dos servidores pblicos (Filgueiras e Lobo, 2003), iniciar o processo de reforma
sindical e sinalizar em direo s reforma das leis trabalhistas. Alm disso, logo no
incio do governo, Lula alterou a Constituio, para facilitar, posteriormente, o
encaminhamento da proposta de independncia do Banco Central esse pon-
to foi retirado do artigo 192 da Constituio, que trata do conjunto do sistema
financeiro, podendo, portanto, ser regulamentado separadamente. Alm disso,
aprovou a lei de falncias e a lei das chamadas parcerias pblico-privado (PPP),
com o intuito de desencadear nova fase das privatizaes, agora abarcando a in-
fra-estrutura do pas uma vez que a poltica de supervits primrios reduz dras-
ticamente a capacidade de investimento do Estado.
Ainda na direo da consolidao do modelo liberal perifrico a partir de
2005, a abertura financeira foi aprofundada e ampliada, com a dilatao do pra-
zo para cobertura cambial nas exportaes. Essa medida foi adotada pelo gover-
no por presso do setor agroexportador. Ela aumenta a volatilidade da conta de
capital e financeira do balano de pagamentos medida que permite ao expor-
tador escolher o momento de internalizar suas receitas. Portanto, os fluxos de in-
gresso de divisas das exportaes passam a depender tambm do diferencial das
taxas de juros interna e externa e das expectativas cambiais de forma similar
aos fluxos financeiros internacionais (Sics, 2006).
Essa medida pretende frear a valorizao recente do real e reduzir os custos
de operaes cambiais das exportaes e das importaes. Ela aponta para o
aprofundamento do processo de financeirizao da economia (e da lgica de
atuao dos diversos agentes econmicos), ao mesmo tempo em que faz con-
vergir, e solda mais fortemente, os interesses dos setores financeiro e exportador.
O fato que o exportador agora tambm funciona como especulador financei-
ro, pois a livre oferta (pelos exportadores) e demanda (pelos agentes financeiros)
de dlares unifica os interesses do capital financeiro em geral.
Vale destacar, tambm, a liberalizao proporcionada pela unificao dos mer-
cados de cmbio em 2005. Essa medida permite operaes cambiais relativas
compra e venda de ativos no exterior sem limitao de valor e sem necessidade
de comprovao. Em 2005 tambm foi aprovada a iseno de imposto de renda

A economia poltica do governo Lula 111


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para investidores estrangeiros com aplicaes em ttulos pblicos e fundos de ca-


pital de risco (Prates, 2006, p. 138). Em abril de 2007 o governo autorizou os
fundos de investimento a aplicar parte dos seus recursos no sistema financeiro in-
ternacional. Por exemplo, os fundos multimercados podem agora aplicar 20% dos
seus recursos no exterior (O Globo, 27 de abril de 2007, p. 21).
Enfim, Lula consolida o modelo marcado pelo padro de distribuio de ren-
da de enorme desigualdade, reduzidas taxas de crescimento e investimento, in-
sero internacional passiva e grande vulnerabilidade externa estrutural. O go-
verno Lula reafirmou a poltica econmica herdada do governo anterior e, apoia-
do no melhor desempenho conjuntural do setor externo, deu novo flego ao
modelo, legitimando-o politicamente e soldando mais fortemente os interesses
das diversas fraes de classes participantes do bloco de poder dominante.
A linha de continuidade entre os governos Cardoso e Lula, como seria de se
esperar, tambm se expressou na rea social. Nos dois casos, a poltica social foi
estruturada a partir de programas focalizados de combate pobreza tal como
preconizados pelo Banco Mundial , tema tratado no captulo 5 deste livro.
No entanto, pode-se adiantar que esse tipo de poltica social tem limites da-
dos, necessariamente, pelo modelo de desenvolvimento vigente e se articula fun-
cionalmente a ele como uma espcie de contraface da poltica macroeconmi-
ca ortodoxa. Como visto, os pilares da poltica econmica so ajustes fiscais ba-
seados em enormes supervits primrios e o estabelecimento de metas de
inflao cada vez mais reduzidas. Da o carter seletivo e restrito da poltica so-
cial, expresso em programas focalizados de transferncia de renda, de carter as-
sistencialista, apesar dos discursos em contrrio, e tendo por objeto os segmen-
tos sociais mais miserveis entre os pobres.
Na verdade, as polticas sociais compensatrias, com a implementao de
programas assistencialistas de transferncia de renda cimento de um novo ti-
po de populismo, regressivo , esto possibilitando a construo de uma no-
va base social de apoio ao governo Lula. Isto ocorre paralelamente ao desco-
lamento desse governo em relao s suas bases sociais tradicionais (os seg-
mentos de trabalhadores mais organizados e politizados), bem como a
dificuldade em controlar politicamente esses trabalhadores (Marques e Men-
des, 2006). Essa nova base, conforme as evidncias apresentadas no captulo 5,
est assentada no segmento da populao de mais baixa renda do pas os
mais pobres entre os pobres.

112 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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4. Liberalizao e retrocesso
A evidncia emprica disponvel indica que o modelo liberal perifrico tem avan-
ado no Brasil durante o governo Lula. A Heritage Foundation calcula um ndi-
ce, chamado de ndice de Liberdade Econmica. Na realidade, o ndice expressa
o grau de liberalizao de cada uma das 164 economias que compem o painel.
O ndice de Liberdade Econmica da Heritage Foundation varia de zero a cem;
quanto mais elevado for este ndice maior o grau de liberalizao da economia.
As principais variveis analisadas so: o contexto macroeconmico nas suas di-
menses domstica e internacional; os marcos legal e regulatrio aplicveis ao ca-
pital nacional e, principalmente, o capital estrangeiro; a robustez institucional e,
mais especificamente, a segurana jurdica e os direitos de propriedade, que afe-
tam o quadro de incerteza e os graus de riscos e, portanto, custos de transao;
e o grau de regulao do mercado de trabalho e do mercado de capitais.
No caso do Brasil, a evidncia de que esse ndice apresenta ntida tendn-
cia de elevao a partir de 1996, como mostra o Grfico 3.2. Esta tendncia se
mantm no governo Lula.

Grfico 3.2
ndice de Liberalizao Econmica: 1995-2007

65

60

55

50

45
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

ILE Linear (ILE)

Fonte: Heritage Foundation. Index of Economic Freedom. Relatrio Anual. http://www.heritage.org. Os anos no grfico referem-se da-
ta de publicao do relatrio. Painel composto de 164 pases.

No governo Lula, o avano do processo de liberalizao tem tido efeitos ne-


gativos sobre a eficincia sistmica do pas. Segundo o relatrio do Instituto In-
ternacional para o Desenvolvimento Gerencial (IMD) localizado na Sua, o
Brasil tem perdido posies no ranking mundial, como mostra a Tabela 3.8. En-

A economia poltica do governo Lula 113


b_LULA_cap3 rev:Layout 1 29/10/07 11:48 AM Page 114

tre 2003 e 2007, o Brasil perdeu cinco posies no ranking mundial. Nesse pe-
rodo, o desempenho econmico e a eficncia do governo perdem oito posies.

Tabela 3.8
Brasil - Perda de eficincia sistmica: 2003-07 (posio no ranking mundial)
2003 2004 2005 2006 2007
Eficincia dos negcios 28 28 28 35 40
Desempenho econmico 39 44 31 38 47
Infra-estrutura 44 45 44 46 49
Eficincia do governo 46 48 48 51 54
Geral 44 44 42 44 49
Fonte: IMD (2007). Painel composto por 55 pases.

O avano do modelo liberal perifrico no Brasil tem tido conseqncias ne-


gativas que transcendem os limites dos indicadores econmicos. Para ilustrar esse
argumento pode-se utilizar os dados do trabalho do Banco Mundial sobre gover-
nana em 221 pases (The Worldwide Governance Indicators). Nesse trabalho, h qua-
tro indicadores que refletem diretamente a qualidade das instituies: eficcia do
governo, qualidade do aparato regulatrio, respeito lei e controle da corrupo.
No caso do Brasil, a evidncia disponvel aponta no sentido de deteriorao
no que se refere ao respeito lei e ao controle da corrupo j desde o segun-
do governo Cardoso, como mostra o Grfico 3.3.

Grfico 3.3
Respeito lei e controle da corrupo: 1996-2006
60

55

50

45

40
1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006

Respeito lei Controle da corrupo

Fonte: Banco Mundial (2007). http://info.worldbank.org/governance/wgi2007/

114 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


b_LULA_cap3 rev:Layout 1 29/10/07 11:48 AM Page 115

No que se refere eficcia do governo e qualidade do aparato regulatrio,


a tendncia de deteriorao s aparece no governo Lula, como apresentado no
Grfico 3.4. Portanto, para os quatro indicadores h ntidas tendncias de dete-
riorao institucional durante o governo Lula; inclusive, aumento de corrupo.

Grfico 3.4
Eficcia do governo e qualidade do aparato regulatrio: 1996-2006
65

60

55

50

45
1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006

Eficcia do governo Qualidade do aparato regulatrio

Fonte: Banco Mundial (2007). Ver http://info.worldbank.org/governance/wgi2007/

O Quadro 3.2 apresenta a sntese das principais concluses deste captulo.

Quadro 3.2
Principais concluses: captulo 3

Seo Captulo 3

1 O governo Lula manteve a mesma poltica econmica do segundo governo Car-


doso metas de inflao, ajuste fiscal permanente e cmbio flutuante.

2.1 A melhora das contas externas causada pelos crescentes supervits comerciais.

2.1 Os principais determinantes do desempenho da balana comercial so a des-


valorizao cambial de 2002, o crescimento das economias americana e chi-
nesa, a recuperao da Argentina e a elevao dos preos das commodities.

2.1 As taxas de inflao caram sistematicamente a partir de 2003.


(continua)

A economia poltica do governo Lula 115


b_LULA_cap3 rev:Layout 1 29/10/07 11:48 AM Page 116

2.1 As principais fatores determinantes do relativo controle da inflao so: a apre-


ciao cambial decorrente dos elevados saldos na balana comercial e da ma-
nuteno de grande diferencial entre as taxas de juros interna e externa; a fra-
ca presso da demanda interna causada pelas polticas fiscais (mega-super-
vit primrio) e monetria (juros elevados); e a queda dos salrios reais.

2.2 A trajetria descendente da dvida lquida externa se deve diretamente aos gran-
des saldos da balana comercial.

2.2 A relao dvida interna/PIB crescente em decorrncia da troca de dvida ex-


terna, de maior prazo e menor juro, por dvida interna, de prazo menor e taxas
de juros mais elevadas.

2.2 No governo Lula, as elevadas taxas de juros praticadas acarretaram pagamen-


tos de juros de R$ 590 bilhes, montante aproximadamente 61% maior do que
aquele acumulado entre 1999 e 2002.

2.3 No governo Lula, a trajetria instvel e de baixas taxas de crescimento do PIB


est associada a taxas de investimento baixas e de desemprego altas.

2.3 Apesar da tendncia de queda durante o governo Lula, a taxa de desemprego


tem se mantido em nveis elevados, inclusive superiores aos nveis observados
durante o primeiro mandato de Cardoso.

2.3 O governo Lula tem implementado uma srie de medidas para consolidar o mo-
delo liberal perifrico, caracterizado por enorme desigualdade, reduzidas taxas
de crescimento e investimento, insero internacional passiva e grande vul-
nerabilidade externa estrutural.

2.4 O avano do processo de liberalizao econmica est associado perda de


eficincia sistmica da economia brasileira.

2.4 No governo Lula verifica-se uma deteriorao institucional, decorrente de re-


trocessos na eficcia do governo, na qualidade do aparato regulatrio, no res-
peito lei e no controle da corrupo.

116 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 117

Desempenho em perspectiva histrica

O objetivo central deste captulo analisar, em perspectiva histrica, o desem-


penho da economia brasileira durante o governo Lula (2003-06). O foco um
conjunto de seis principais variveis macroeconmicas: variao da renda real;
hiato de crescimento (diferencial entre a variao da renda no Brasil e no mun-
do); acumulao de capital (variao da formao bruta de capital fixo); inflao
(deflator implcito do PIB); fragilidade financeira do Estado (relao dvida in-
terna / PIB); e vulnerabilidade externa (relao dvida externa / exportao).
O procedimento metodolgico bsico consiste em duas linhas complemen-
tares de anlise. A primeira trata da anlise da evoluo temporal de cada uma
dessas variveis ao longo da histria da Repblica (1890-2006). A segunda fo-
caliza a anlise no desempenho econmico conforme os mandatos presidenciais.
Desde o incio da Repblica, o pas teve 28 presidentes com 30 mandatos, vis-
to que at 2006 somente dois (Getlio Vargas e Fernando Henrique Cardoso)
tiveram mais de um mandato. O segundo mandato de Lula inicia-se em 2007 e
no est contemplado na anlise.
O estudo conclui com a avaliao do desempenho geral do governo Lula. Essa
avaliao toma como base o ndice de Desempenho Presidencial (IDP). O IDP o
indicador-sntese do desempenho macroeconmico do pas. Ele calculado como
a mdia aritmtica dos ndices para as seis variveis macroeconmicas mencionadas.
O IDP a varivel reduzida com intervalo de zero (pior desempenho) a cem
(melhor desempenho). O IDP foi usado, inicialmente, por Gonalves (2003a). O
IDP de cada varivel (por exemplo, variao do PIB) em determinado ano calcu-
lado como a diferena entre essa varivel nesse ano e o valor mnimo da varivel em
toda a srie como proporo da diferena entre o valor mximo e o valor mnimo
da varivel em toda a srie. No Anexo II encontram-se a descrio da metodologia
de clculo do IDP, as fontes de dados e os procedimentos usados nos clculos.
A Tabela 4.1 apresenta as mdias das variveis macroeconmicas segundo o
mandato presidencial.

A economia poltica do governo Lula 117


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 118

Tabela 4.1
Variveis macroeconmicas segundo o mandato presidencial: 1890-2006
(valores mdios, %)
PIB Brasil PIB mundial Hiato FBCF Inflao Fragilidade Vulnerabilidade
financeira externa
Afonso Pena -1,2 -0,3 -0,9 9,3 -1,5 11,2 194,3
Artur Bernardes 3,7 4,6 -0,9 8,3 8,8 10,9 203,2
Caf Filho 8,8 6,1 2,5 -3,0 11,5 1,3 90,8
Campos Sales 3,1 3,1 0,0 -3,3 -10,4 13,3 144,5
Castelo Branco 4,1 5,9 -1,8 8,4 60,6 0,8 215,8
Collor -1,4 2,3 -3,6 -7,5 1060,7 5,1 297,9
Costa e Silva 7,8 4,6 2,9 11,9 24,3 3,4 190,5
Deodoro 10,1 2,1 7,9 -20,2 17,4 21,6 115,0
Dutra 7,6 1,3 6,2 17,6 9,3 4,8 53,8
Epitcio Pessoa 7,4 1,0 6,4 46,0 4,6 11,8 186,3
Cardoso I 2,4 3,7 -1,2 4,3 24,0 18,8 303,1
Cardoso II 2,1 3,5 -1,3 -2,0 7,9 39,6 362,0
Figueiredo 2,2 2,6 -0,6 -3,7 108,6 6,0 297,0
Floriano -7,5 1,3 -8,7 9,3 14,0 14,7 102,2
Geisel 6,7 3,8 2,8 6,6 38,6 6,6 231,2
Goulart 3,6 4,8 -1,2 11,5 63,7 0,4 252,0
Hermes da Fonseca 3,5 1,3 2,3 -9,3 0,1 12,9 220,3
Itamar 5,4 3,1 2,2 10,2 2114,8 9,6 280,0
Jnio 8,6 4,4 4,0 -14,2 34,6 0,3 235,1
Juscelino 8,1 3,6 4,3 9,6 21,5 0,7 192,0
Lula 3,3 4,9 -1,5 3,5 8,6 41,3 170,2
Mdici 11,9 5,4 6,2 14,9 21,2 5,0 188,5
Nilo Peanha 6,4 3,9 2,4 11,9 1,2 11,7 183,9
Prudente de Morais 4,5 3,6 0,8 -9,4 11,0 13,1 140,8
Rodrigues Alves 4,7 3,9 0,8 26,5 4,2 13,6 167,4
Sarney 4,4 4,0 0,4 4,8 386,3 11,5 357,8
Vargas I 4,3 2,8 1,4 4,0 6,4 9,0 324,4
Vargas II 6,2 4,7 1,4 8,3 17,0 2,2 48,9
Venceslau Brs 2,1 2,7 -0,6 -24,3 12,7 12,7 268,6
Washington Lus 5,2 1,0 4,1 -1,2 -2,0 10,0 285,2
Mdia 4,5 3,2 1,2 4,2 15,7 7,5 203,2

118 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 119

Fontes e notas: Elaborao prpria. Ver Anexo II. Mdias geomtricas. A mdia da inflao exclui o perodo de hiperinflao (1984-1994).
Com esse perodo a inflao mdia anual de 138,4%. A fragilidade financeira refere-se relao divida interna/PIB e a vulnerabilidade
externa relao dvida externa/exportao.

1. Crescimento da renda
No perodo republicano (1890-2006), a renda real cresce taxa mdia anual de
4,5%. Entretanto, h duas distintas trajetrias de evoluo de longo prazo da eco-
nomia brasileira, conforme mostra o Grfico 4.1. Na primeira, aps o perodo
de instabilidade econmica na dcada que se seguiu Proclamao da Repblica,
verifica-se a tendncia de elevao da taxa de crescimento da renda real, que vai
do incio do sculo XX at 1980. No perodo 1890-1980, a taxa mdia anual de
crescimento real do PIB brasileiro de 5,1%, e no perodo 1900-1980 esta taxa
de 5,5%. O dinamismo econmico tambm foi marcado por instabilidade, ten-
do em vista os ciclos importantes de recesso ou de queda significativa da taxa
de crescimento. Isto ocorreu nos anos imediatamente posteriores Proclamao
da Repblica, no perodo da Primeira Guerra Mundial, no incio da dcada de
1930, marcado pelo Grande Recesso mundial, e durante a Segunda Guerra
Mundial.

Grfico 4.1
PIB Brasil, var. %, mdia mvel 4 anos: 1890-2006
14

12

10

-2

-4

-6
1895

1915

1930
1890

1905

1945
1950

1980
1925

1960

2005
1935

1985
1965
1910

1920

1970

1995
1900

1975

1990
1940

1955

2000

Fonte: Elaborao prpria.

A economia poltica do governo Lula 119


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 120

Como fator determinante do dinamismo econmico do pas no perodo


1890-1980 cabe destacar o processo de industrializao. Nesse perodo ocorre
uma grande transformao: da economia primrio-exportadora, baseada princi-
palmente na produo do caf, para a economia com base industrial relativa-
mente sofisticada.
A segunda tendncia de perda de dinamismo da economia a partir de 1980.
No perodo 1980-2006, a taxa mdia anual de crescimento real do PIB de
2,5%, ou seja, menos da metade da taxa verificada no perodo 1890-1980. No
perodo 1980-2006 tambm se verifica forte instabilidade, com ciclos recessivos
no incio das dcadas de 1980 e 1990, e crescimento praticamente nulo da ren-
da per capita na virada do sculo XX para o XXI. De modo geral, as taxas de va-
riao do PIB no aps-1980 encontram-se abaixo da taxa secular de crescimento
econmico do pas.
Inmeros fatores econmicos e polticos explicam o fraco desempenho da
economia brasileira desde 1980. O marco histrico definitivo desse processo ,
sem dvida, a crise da dvida externa do incio da dcada de 1980.Ao longo de
quase trs dcadas a economia brasileira tambm tem sofrido os efeitos de cho-
ques e fatores desestabilizadores externos. Ademais, no h como minimizar os
erros de estratgia e de poltica econmica cometidos pelos grupos dirigentes
brasileiros.
Se focalizarmos a anlise no perodo 2003-2006, a evidncia conclusiva: bai-
xo dinamismo econmico.A taxa mdia anual de crescimento real do PIB de
3,3% no perodo. Essa taxa inferior a 3/4 da taxa secular de crescimento eco-
nmico (4,5%) do pas, ou seja, da taxa mdia da histria da Repblica.
Os dados sobre o crescimento econmico segundo os mandatos presidenciais
mostram que os melhores desempenhos foram nos governos de Garrastazu M-
dici (1970-1973) e Deodoro da Fonseca (1890-1891). Comparativamente a ou-
tros mandatos presidenciais, o perodo do primeiro governo Lula (2003-2006)
se caracteriza por fraco desempenho. No conjunto de 30 mandatos na histria
da Repblica, o IDP de Lula est na nona pior posio, como mostra o Grfico
4.2. Ento, pelos padres histricos brasileiros, o perodo do primeiro mandato
de Lula caracteriza-se pelo pfio desempenho da economia brasileira.

120 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 121

Grfico 4.2
PIB Brasil - ndice de Desempenho Presidencial
100

80

60

Lula
40

20

0
Artur Bernardes
Venceslau Brs

Mdici
Washington Lus
FHC I

Rodrigues Alves
Goulart
Prudente de Morais

Geisel
Floriano

Castelo Branco

Deodoro
Afonso Pena

Campos Sales

Sarney
Hermes da Fonseca

Vargas I

Jnio
Caf Filho
Epitcio Pessoa

Juscelino
Collor
FHC II

Nilo Peanha

Costa e Silva
Figueiredo

Lula

Dutra
Itamar
Vargas II

Fonte: Elaborao prpria.

2. Hiato de crescimento
O hiato de crescimento expressa a diferena entre a taxa de crescimento do PIB
brasileiro e a taxa de crescimento do PIB mundial. Quanto maior essa diferen-
a, mais rapidamente o pas se desenvolve economicamente e se aproxima dos
pases de maior renda. O hiato indica a velocidade com que o pas est encur-
tando a diferena entre seu nvel de renda e o nvel mdio da renda mundial.
O hiato secular de crescimento da economia brasileira (mdia do perodo
1890-2006) de 1,2%, que o diferencial entre a taxa mdia de crescimento
econmico de longo prazo do Brasil (4,5%) e a taxa mdia anual de crescimen-
to da economia mundial (3,2%).
Entre o incio da Primeira Guerra Mundial e 1980, a economia brasileira ex-
perimentou, de modo geral, hiatos positivos de crescimento, como mostra o
Grfico 4.3. Portanto, o pas logrou melhorar seu nvel de desenvolvimento
econmico. Em alguns momentos esse processo no ocorreu: Primeira Guer-

A economia poltica do governo Lula 121


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 122

ra Mundial, segunda metade da dcada de 1920, perodo da Segunda Guerra


Mundial e meados da dcada de 1960. A partir de 1980 a situao se inverte
e verifica-se tendncia de queda no hiato de crescimento. De 1998 em diante
o hiato negativo. Ou seja, a partir desse ano o pas entra em trajetria de sub-
desenvolvimento.

Grfico 4.3
Hiato de crescimento, mdia mvel 4 anos
12

10

-2

-4

-6

-8
1930
1890

1950

1980
1960
1910

1920

1970
1900

1990
1940

2000
Fonte: Elaborao prpria.

Considerando os mandatos presidenciais, o melhor desempenho ocorre nos


governos de Deodoro da Fonseca (1890-1891) e de Epitcio Pessoa (1919-1922).
Em ambos os casos, de um lado, h um forte crescimento econmico brasileiro
e, de outro, um fraco desempenho da economia mundial.
No governo Lula, o hiato mdio anual de -1,5%, pois a economia brasilei-
ra cresce taxa mdia anual de 3,3% e a economia mundial taxa de 4,9%. So-
mente em alguns momentos especiais (como as guerras mundiais) o hiato foi to
elevado, negativamente, quanto o observado durante o governo Lula.
Levando em conta os mandatos presidenciais, constata-se que o IDP de Lula
ocupa a 27 pior posio, como mostra o Grfico 4.4. Somente outros trs pre-
sidentes (Floriano, Collor e Castelo Branco) tiveram desempenhos inferiores ao
de Lula.

122 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 123

Grfico 4.4
Hiato de crescimento - ndice de Desempenho Presidencial

100

80

60

40
Lula

20

0
FHC II

FHC I
Collor

Afonso Pena

Caf Filho
Castelo Branco

Itamar

Costa e Silva
Dutra
Vargas II
Vargas I

Hermes da Fonseca
Goulart

Deodoro
Artur Bernardes

Juscelino
Lula

Figueiredo

Epitcio Pessoa
Floriano

Nilo Peanha
Sarney

Rodrigues Alves

Geisel

Jnio

Mdici
Washington Lus
Campos Sales

Prudente de Morais
Venceslau Brs

Fonte: Elaborao prpria.

Cabe, ainda, a comparao entre a evoluo da renda per capita do Brasil e a


renda per capita mundial. Em 1890, as propores entre a renda per capita do Bra-
sil e as rendas per capita da Argentina, Estados Unidos e Reino Unido eram de
35,9%, 22,7% e 18,8%, respectivamente. Em 1980 essas propores eram de
63,6%, 28,7% e 41,1%, respectivamente (Maddison, 1995, p. 196 e p. 202). Co-
mo mostra o Grfico 4.5, a proporo entre a renda per capita do Brasil e a ren-
da per capita mundial eleva-se de aproximadamente 55% em 1900-1913 para
115% em 1980. Esses resultados indicam processo acelerado de crescimento eco-
nmico.

A economia poltica do governo Lula 123


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 124

Grfico 4.5
Renda per capita do Brasil como percentual da renda per capita mundial: 1890-2006
140

120
115,7

100
92,5
78,3 83,6
80 81,4 81,0

74,8
68,6
60 55,7 54,5 61,2

40

20

0
1890 1900 1913 1929 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2006

Fonte: Elaborao prpria. Nota: Srie no-contnua, dados somente para os anos de referncia.

O fraco desempenho da economia brasileira evidente quando se compara a


evoluo da renda per capita do pas com a renda per capita mundial a partir de
1980.A proporo entre a renda per capita do Brasil e a renda per capita mundial
reduz-se, de forma praticamente contnua, de 115,7% em 1980 para 81,0% em
2000 e 74,8% em 2006.
A proporo mdia entre a renda per capita do Brasil e a renda per capita mun-
dial de 77% no perodo 2003-2006, sendo idntica que se verifica em todo
o perodo 1890-2006. Como mostra o Grfico 4.6, h tendncia de queda des-
sa proporo durante o governo Lula, e que chega ao nvel de 74,8% em 2006.
Esse nvel idntico queles existentes na dcada de 1940.
Vale notar, ainda, a acelerao desse movimento de atraso relativo do Brasil no
perodo 2003-2006, comparativamente ao perodo 1995-2002.A renda per capi-
ta do Brasil como proporo da renda per capita mundial reduz-se de 88,3% em
1994 para 79,6% em 2002 e para 74,8% em 2006. H, ento, perda mdia anual
de 1,1% no perodo 1995-2002 e de 1,2% no perodo 2003-06.

124 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 125

Grfico 4.6
Renda per capita do Brasil como percentual da renda per capita mundial: 1990-2006
100
92,5
88,3
79,6
80 74,8

60

40

20

0
1993

2004
1998

1999

2005
1994

1995

1997
1990

1991

1996
1992

2001

2002

2003
2000

2006
Fonte: Elaborao prpria.

No perodo 2003-2006 a renda per capita mundial cresce taxa mdia real de
3,7%, enquanto a taxa correspondente do Brasil de 2,1%. Mantidas essas taxas,
a economia mundial duplica sua renda per capita em 19 anos enquanto o Brasil pre-
cisa de 34 anos.
Portanto, durante o governo Lula o Brasil anda para trs, pois h hiato de
crescimento negativo, ou seja, a economia brasileira cresce a taxas significativa-
mente menores do que a economia mundial. Esse fenmeno ocorreu em qua-
se todos os governos a partir 1980, com exceo dos perodos de Sarney e Ita-
mar. Neste perodo, o desempenho de Lula (-1,5%) s no pior do que o de
Collor (-3,6%), mas pior do que o desempenho de Fernando Henrique Car-
doso nos seus dois mandatos.

3. Acumulao de capital
A questo da formao bruta de capital fixo (FBCF) determinante no desem-
penho econmico. A taxa mdia de crescimento real da FBCF no Brasil de
4,2% no perodo 1890-2006. Essa taxa ligeiramente menor do que a taxa se-
cular de crescimento do PIB.

A economia poltica do governo Lula 125


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 126

A taxa de crescimento da FBCF apresenta significativa volatilidade, como


mostra o Grfico 4.7. No entanto, taxas negativas so observadas, principal-
mente, nos anos seguintes proclamao da Repblica, na Primeira Guerra
Mundial, no incio da dcada de 1930 (impacto da Grande Recesso), na Se-
gunda Guerra Mundial e no incio da dcada de 1980 (ecloso da crise da d-
vida externa).

Grfico 4.7
Formao bruta de capital fixo, var. %, mdia mvel 4 anos

60

50

40

30

20

10

-10

-20

-30

-40
1930
1890

1950

1980
1960
1910

1920

1970
1900

1990
1940

2000

Fonte: Elaborao prpria.

A partir de 1999 a taxa de variao da FBCF tem sido baixa ou negativa.


Durante o governo Lula, a taxa mdia anual de variao da FBCF de 3,5%,
abaixo da taxa mdia histrica (4,2%). O maior dinamismo do processo de
acumulao de capital ocorre nos governos de Rodrigues Alves (1903-1906)
e Epitcio Pessoa (1919-1922).
Comparativamente aos outros presidentes, Lula mostra desempenho insa-
tisfatrio. O IDP de Lula est na 11 pior posio, como mostra o Grfico
4.8.Assim, a taxa de acumulao de capital durante o governo Lula est abai-
xo da mdia e da mediana. Ou seja, pelos padres histricos do pas, a acu-
mulao de capital durante o governo Lula tem sido fraca.

126 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 127

Grfico 4.8
FBCF - ndice de Desempenho Presidencial

100

80

60 Lula

40

20

0 Afonso Pena
Collor

Mdici
Itamar
Lula
FHC I

Dutra
Sarney
Hermes da
Geisel

Vargas II
Artur

Costa e Silva

Epitcio Pessoa
Venceslau Brs

FHC II

Nilo Peanha
Jnio

Vargas I

Castelo Branco

Rodrigues
Washington
Prudente de

Floriano

Juscelino
Campos Sales
Figueiredo
Deodoro

Goulart
Caf Filho

Fonte: Elaborao prpria.

4. Inflao
No perodo republicano a taxa mdia de inflao de 15,7%, se for excludo
o perodo de alta inflao (1984-1994), e de 138,4%, se esse perodo for con-
siderado. A economia brasileira experimenta raros momentos de deflao, no
incio do sculo XX e no incio da dcada de 1930. No restante do perodo a
presso inflacionria tem comportamentos distintos. No perodo que vai do
incio do sculo at 1960 as taxas anuais de inflao raramente ultrapassam
20%. Na dcada de 1960 surgem fortes presses inflacionrias que so contro-
ladas por meio, principalmente, de medidas de contrao da demanda agrega-
da. Mas, o processo inflacionrio retorna na dcada de 1970 a partir do impacto
do primeiro choque do petrleo sobre a economia brasileira, em 1973.

A economia poltica do governo Lula 127


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 128

Nas dcadas de 1980 e 1990, as maxidesvalorizaes cambiais, os mecanis-


mos de indexao e a concentrao do poder econmico esto entre os prin-
cipais determinantes da inflao. Inicia-se, ento, a trajetria de acelerao da
inflao que resulta no processo de hiperinflao da primeira metade da dca-
da de 1990. A partir de 1994 o controle da inflao assenta-se, fundamental-
mente, em medidas de liberalizao comercial, freqentemente auxiliadas por
apreciao cambial (1995-1998 e 2003-2006) e por polticas de contrao da
demanda agregada.
No perodo 2003-2006 a taxa mdia anual de inflao (deflator implcito do
PIB) de 8,7%. Essa mdia, entretanto, fortemente influenciada pela taxa de
inflao de 2003, que sofreu o impacto da maxidesvalorizao cambial e da
deteriorao das expectativas em 2002. A partir de ento, o processo inflacio-
nrio encontra-se relativamente sob controle, em decorrncia da liberalizao
comercial, da forte apreciao cambial e do fraco dinamismo da absoro in-
terna. O deflator implcito do PIB reduz-se de 15,0% em 2003 para 4,3% em
2006 e mostra queda contnua ao longo do perodo.
Durante o governo Lula, a taxa mdia de inflao (8,7%) muito inferior
taxa mdia da histria da Repblica, como mostra o Grfico 4.9. Como men-
cionado, quando se exclui o perodo de inflao alta (1984-1994), a inflao
mdia de 15,7%, e com esse perodo a inflao mdia anual de 138,4%.

Grfico 4.9
Inflao %, mdia mvel 4 anos

100

80

60

40

20

-20
1930
1890

1950

1980
1960
1910

1920

1970
1900

1990
1940

2000

Fonte: Elaborao prpria.

128 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 129

No resta dvida de que o governo Lula tem sido bem-sucedido no comba-


te inflao. Em 2006, por exemplo, a inflao brasileira de 4,2% (preos ao con-
sumidor) estava muito prxima da inflao mdia mundial (3,8%), como discu-
tido no captulo 1. No conjunto de 180 pases que informam dados ao FMI, o
Brasil tinha a 82 taxa mais baixa.
Comparativamente aos outros presidentes, Lula tem desempenho favorvel
em relao ao controle da inflao. Como mostra o Grfico 4.10, o IDP de Lu-
la o 12 mais elevado, ou seja, somente outros onze presidentes lograram man-
ter a inflao em nveis inferiores ao da taxa observada em 2003-2006. Os pre-
sidentes em melhor posio do que Lula exerceram mandatos durante a Pri-
meira Repblica (antes de 1930). As excees so Getlio Vargas (primeiro
mandato) e Fernando Henrique Cardoso (segundo mandato).

Grfico 4.10
Inflao - ndice de Desempenho Presidencial

120

100

80
Lula

60

40

20

0
Venceslau Brs
Goulart

Vargas I
Artur Bernardes

Washington Lus
Vargas II

Prudente de Morais
Sarney

Deodoro

Epitcio Pessoa

Campos Sales
Figueiredo

Hermes da Fonseca
Itamar

Nilo Peanha
Castelo Branco

FHC I

Afonso Pena
Caf Filho

Floriano

Rodrigues Alves
Costa e Silva
Jnio

FHC II
Collor

Juscelino
Geisel

Dutra

Lula
Mdici

Fonte: Elaborao prpria.

A economia poltica do governo Lula 129


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 130

5. Fragilidade financeira
A evoluo das finanas pblicas fator determinante do desempenho econ-
mico. Nessa rea, desequilbrios de fluxos e estoques afetam o lado real da eco-
nomia e as expectativas dos agentes econmicos. Portanto, o controle da fragi-
lidade financeira do Estado influencia o desempenho do conjunto da economia.
O indicador convencional da fragilidade financeira a relao entre a dvida in-
terna (dvida mobiliria federal) e o PIB: quanto mais baixo esse indicador, maior
o controle sobre a fragilidade financeira (melhor desempenho). No perodo re-
publicano, a mdia dessa relao de 7,5%.
A proclamao da Repblica interrompeu a tendncia de crescimento da d-
vida interna iniciada com a Guerra do Paraguai (1865-1870). Apesar de haver
grande oscilao, verifica-se tendncia de queda de longo prazo na relao d-
vida pblica interna / PIB de 1890 at o final da Segunda Guerra Mundial, co-
mo mostra o Grfico 4.11. Nos dez anos seguintes a tendncia de forte redu-
o (Gonalves e Pomar, 2002, tabela 27). Nova forte tendncia de crescimen-
to aparece a partir do incio da dcada de 1970 e, principalmente, de meados da
dcada de 1990, com os desequilbrios fiscais de fluxo e estoque.

Grfico 4.11
Fragilidade financeira %, mdia mvel 4 anos

45

40

35

30

25

20

15

10

0
1930
1890

1950

1980
1960
1910

1920

1970
1900

1990
1940

2000

Fonte: Elaborao prpria.

130 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 131

Na histria da Repblica, a relao mdia dvida pblica interna / PIB de


7,5%. No perodo 1995-1998, a relao de 20%, e no perodo 1999-2002 ela
duplica (39,8%). A poltica monetria restritiva (juros altos) e o mecanismo de
indexao da dvida pblica ao cmbio so determinantes desse processo (Fil-
gueiras, 2003, p. 174-184 e p. 204-207). No perodo 2003-2006 a relao dvi-
da interna / PIB mostra tendncia crescente, como discutido no captulo 3. No
governo Lula atinge-se o mais alto nvel de endividamento pblico da histria
do Brasil (Imprio e Repblica).
A anlise da dvida pblica segundo o mandato presidencial mostra que os
melhores desempenhos ocorreram no perodo 1956-1964, ou seja, durante os
mandatos de Juscelino Kubitschek, Jnio Quadros e Joo Goulart, como mostra
o Grfico 4.12.

Grfico 4.12
Fragilidade financeira - ndice de Desempenho Presidencial
120

100

80

60

40

20

0
Venceslau Brs

Vargas I

Goulart
Artur Bernardes
Washington Lus

Vargas II
Prudente de Morais
Deodoro

Campos Sales

Hermes da Fonseca

Epitcio Pessoa

Sarney
Nilo Peanha

Figueiredo
Itamar
FHC I

Afonso Pena
Floriano
Rodrigues Alves

Caf Filho
Castelo Branco
Costa e Silva
FHC II

Jnio
Collor

Juscelino
Geisel
Lula

Dutra
Mdici

Fonte: Elaborao prpria.

A economia poltica do governo Lula 131


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 132

Os piores desempenhos na gesto das finanas pblicas ocorrem nos gover-


nos de Fernando Henrique e Lula.A diferena que, no segundo, a relao d-
vida interna / PIB situa-se em patamar mdio mais elevado. Ou seja, pelos pa-
dres histricos brasileiros Lula responsvel pela mais alta relao dvida interna
/ PIB da histria do pas.

6. Vulnerabilidade externa
A dvida externa tem sido, historicamente, um dos mais importantes determi-
nantes da evoluo da economia brasileira. No perodo republicano a relao
mdia dvida externa / exportao de bens de 203,2%.
Contrariamente dvida interna, a dvida externa apresenta tendncia de cres-
cimento aps a proclamao da Repblica.A tendncia interrompida com a cri-
se internacional da dcada de 1930, a Grande Depresso. Durante o primeiro go-
vernoVargas inicia-se o processo de renegociao da dvida externa brasileira em
vrias etapas e que perdura at 1943 (Gonalves, 2003b). A relao dvida exter-
na / exportao reduz-se de 503% em 1934 para 172% em 1945.A queda conti-
nua nos dez anos seguintes.Ainda que haja comportamento cclico, h tendncia
de crescimento da dvida externa at a virada do sculo, como mostra o Grfico
4.13. Entretanto, apesar de o endividamento ser muito elevado, o nvel menor
do que os picos observados em meados da dcada de 1930.

Grfico 4.13
Vulnerabilidade externa %, mdia mvel 4 anos
600

500

400

300

200

100

0
1930
1890

1950

1980
1960
1910

1920

1970
1900

1990
1940

2000

Fonte: Elaborao prpria.

132 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 133

Considerando os mandatos presidenciais, no h dvida de que a mais signi-


ficativa ruptura histrica ocorre no primeiro governo Vargas, com a auditoria,
moratria e renegociao da dvida externa. Isto faz com que os governantes
que vieram em seguida se beneficiassem do afrouxamento da restrio de balano
de pagamentos, associada ao endividamento externo. Como mostra o Grfico
4.14, os melhores desempenhos em termos de dvida externa ocorrem no go-
verno Dutra (1946-1950), no segundo governo Vargas (1951-1954) e no man-
dato de Caf Filho (1954-1955).
Por outro lado, os piores desempenhos so observados no segundo governo
Fernando Henrique (1999-2002) e no governo Sarney (1985-1989). Neste l-
timo ocorre o auge da crise da dvida externa que eclodiu em 1982.

Grfico 4.14
Vulnerabilidade externa - ndice de Desempenho Presidencial

120

100

80

Lula

60

40

20

0
Venceslau Brs
Vargas I

Goulart
Washington Lus

Artur Bernardes

Vargas II
Prudente de Morais
Campos Sales

Deodoro
Sarney

Hermes da Fonseca

Epitcio Pessoa
Figueiredo

Itamar

Nilo Peanha
FHC I

Castelo Branco

Afonso Pena

Rodrigues Alves

Floriano
Caf Filho
Costa e Silva
FHC II

Jnio
Collor

Juscelino
Geisel

Lula

Dutra
Mdici

Fonte: Elaborao prpria.

A economia poltica do governo Lula 133


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 134

O governo Lula beneficia-se do crescimento extraordinrio do comrcio


mundial e das condies excepcionais de liquidez internacional. E, no contex-
to de um regime cambial marcado por flexibilidade, verifica-se a forte aprecia-
o da moeda nacional, que causa o processo de desendividamento externo do
setor privado. Esses fatores so determinantes para a queda da relao dvida ex-
terna / exportao no governo Lula. Tal relao se reduz metade entre 2002
(365%) e 2006 (181%). Esses nmeros so bastante significativos e mostram de-
sempenho muito favorvel; permitem que Lula ocupe a nona melhor posio no
conjunto dos presidentes.

7. Desempenho geral
Os indicadores macroeconmicos analisados mostram que, pelos padres his-
tricos brasileiros, o governo Lula tem desempenho medocre ou desfavorvel
quanto ao crescimento econmico, hiato de crescimento, acumulao de ca-
pital e finanas pblicas. Por outro lado, tem desempenho favorvel no con-
trole da inflao e na reduo do nvel de endividamento externo. As princi-
pais causas e conseqncias desses fatos so discutidas em detalhes nos captu-
los 2 e 3.
Aqui, cabe fazer uma apreciao geral a respeito do desempenho do gover-
no Lula. Para isso, calculam-se ndices para cada uma das variveis macroeco-
nmicas analisadas. Estes ndices so mostrados na Tabela 4.2. Lula tem os se-
guintes ndices: PIB = 43,2; hiato de crescimento = 29,5; acumulao de ca-
pital = 54,3; inflao = 68,0; fragilidade financeira = 0; e vulnerabilidade
externa = 67,5. Como resultado final, o seu ndice de Desempenho Presiden-
cial (IDP), que a mdia aritmtica dos ndices para as variveis macroecon-
micas, de 43,8 em escala de zero a cem.

134 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 135

Tabela 4.2
ndice de desempenho presidencial (ndices, pior = zero, melhor = cem)
PIB Hiato FBCF Inflao Fragilidade Vulnerabilidade IDP,
financeira externa mdia
Afonso Pena 13,7 32,6 63,4 93,5 72,6 63,2 56,5
Artur Bernardes 46,1 33,0 61,6 66,2 73,4 61,1 56,9
Caf Filho 78,6 51,0 44,6 62,1 98,0 90,7 70,8
Campos Sales 39,0 38,2 47,1 100,0 67,2 76,5 61,4
Castelo Branco 48,5 28,2 62,0 36,9 98,8 58,3 55,4
Collor 15,3 18,8 38,2 2,1 86,6 36,9 33,0
Costa e Silva 72,3 53,4 67,0 50,5 92,5 64,7 66,7
Deodoro 87,3 79,5 38,7 58,3 45,3 84,5 65,6
Dutra 71,0 58,2 75,6 66,0 88,8 99,3 76,5
Epitcio Pessoa 69,6 71,0 83,3 71,6 70,7 63,5 71,6
FHC I 37,4 31,1 55,4 57,7 50,3 35,0 44,5
FHC II 35,4 30,3 46,3 68,2 3,8 19,7 34,0
Figueiredo 38,7 35,8 44,6 27,7 85,8 36,5 44,9
Floriano 12,1 13,1 59,0 70,6 63,8 87,7 51,1
Geisel 64,9 52,6 58,9 43,4 84,3 53,7 59,6
Goulart 44,8 31,1 65,9 35,7 100,0 48,8 54,4
Hermes da Fonseca 44,8 49,6 58,1 84,8 68,0 55,5 60,1
Itamar 56,4 49,3 64,1 0,0 75,6 41,6 47,8
Jnio 77,3 58,9 28,3 45,0 100,0 53,3 60,5
Juscelino 74,2 60,7 63,3 53,5 99,4 63,2 69,0
Lula 43,2 29,5 54,3 68,0 0,0 67,5 43,8
Mdici 95,8 70,5 71,0 52,9 88,4 65,3 74,0
Nilo Peanha 63,5 50,5 67,2 88,7 71,4 66,6 68,0
Prudente de Morais 45,3 40,2 46,7 69,1 67,8 77,4 57,7
Rodrigues Alves 51,9 42,1 88,2 78,6 66,6 70,8 66,4
Sarney 50,0 39,6 56,7 10,8 71,5 20,5 41,5
Vargas I 50,1 47,4 59,0 75,2 77,8 27,2 56,1
Vargas II 61,5 45,1 62,0 57,0 95,4 98,6 69,9
Venceslau Brs 35,5 35,2 23,1 61,5 68,8 44,5 44,8
Washington Lus 56,0 60,0 50,9 90,5 75,6 38,9 62,0
Mdia 52,7 44,6 56,8 58,2 73,6 59,0 57,5
Fontes e notas: Elaborao prpria. Ver Anexo II.

A economia poltica do governo Lula 135


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 136

No conjunto de trinta mandatos presidenciais, os IDPs mais elevados so de


Eurico Dutra, Garrastazu Mdici e Epitcio Pessoa. Os piores IDPs so de Fer-
nando Collor, Fernando Henrique Cardoso (segundo mandato) e Jos Sarney.
Lula vem logo em seguida. O seu IDP, de 43,8, o quarto mais baixo na hist-
ria da Repblica, como mostram a Tabela 4.3 e o Grfico 4.15.

Tabela 4.3
ndice de Desempenho Presidencial segundo a ordem de classificao
IDP mdia Ordem Ordem
do melhor para o pior do pior para o melhor
Dutra 76,5 1 30
Mdici 74,0 2 29
Epitcio Pessoa 71,6 3 28
Caf Filho 70,8 4 27
Vargas II 69,9 5 26
Juscelino 69,0 6 25
Nilo Peanha 68,0 7 24
Costa e Silva 66,7 8 23
Rodrigues Alves 66,4 9 22
Deodoro 65,6 10 21
Washington Lus 62,0 11 20
Campos Sales 61,4 12 19
Jnio 60,5 13 18
Hermes da Fonseca 60,1 14 17
Geisel 59,6 15 16
Prudente de Morais 57,7 16 15
Artur Bernardes 56,9 17 14
Afonso Pena 56,5 18 13
Vargas I 56,1 19 12
Castelo Branco 55,4 20 11
Goulart 54,4 21 10
Floriano 51,1 22 9
Itamar 47,8 23 8
Figueiredo 44,9 24 7
Venceslau Brs 44,8 25 6
FHC I 44,5 26 5
Lula 43,8 27 4
Sarney 41,5 28 3
FHC II 34,0 29 2
Collor 33,0 30 1
Fontes e notas: Elaborao prpria. Ver Anexo II.

136 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 137

Grfico 4.15
ndice de Desempenho Presidencial, mdia

100

80

60
Lula
40

20

0
FHC II

FHC I
Collor

Caf Filho
Itamar

Afonso Pena
Castelo Branco

Costa e Silva

Dutra
Vargas I

Hermes da Fonseca

Vargas II
Goulart

Deodoro
Artur Bernardes

Juscelino
Lula

Figueiredo

Epitcio Pessoa
Floriano

Nilo Peanha
Sarney

Geisel

Jnio

Rodrigues Alves

Mdici
Washington Lus
Prudente de Morais

Campos Sales
Venceslau Brs

Fonte: Elaborao prpria.

Comparativamente mdia e mediana dos valores das variveis em todos os


anos do perodo 1890-2006, Lula tem desempenho superior s mdias e me-
dianas das variveis relativas ao controle da inflao e da vulnerabilidade exter-
na, como mostra a Tabela 4.4. Por outro lado, Lula tem desempenho inferior s
mdias e s medianas da histria da Repblica nos casos do crescimento do PIB,
hiato de crescimento, acumulao de capital e fragilidade financeira.

Tabela 4.4
Desempenho do governo Lula:
sntese das variveis e dos ndices (valores em %; ordem: pior = 1; melhor = 30)
Lula Variveis e ndices Desempenho
em relao mdia
Varivel Ordem Mdia Mediana e mediana
PIB, var. 3,3 9 menor 4,5 4,6 desfavorvel
Hiato -1,5 4 menor 1,2 0,8 desfavorvel
FBCF, var. 3,5 12 menor 4,2 8,2 desfavorvel
Inflao 8,7 21 maior 15,7 12,7 favorvel
Fragilidade financeira 41,3 1 maior 7,5 10,1 desfavorvel
Vulnerabilidade externa 170,2 22 maior 203,2 222,3 favorvel
Fontes e notas: Elaborao prpria. Ver Anexo II.

A economia poltica do governo Lula 137


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 138

A anlise comparativa do desempenho mostra que Lula o pior presidente


quanto s finanas pblicas. Ele ocupa a quarta pior posio no hiato de cresci-
mento, a nona pior posio no crescimento da renda e a dcima segunda pior
na acumulao de capital. So resultados medocres ou pfios. Por outro lado, no
que se refere inflao e vulnerabilidade externa, o governo Lula ocupa a 21
e a 22 posies, respectivamente. Ou seja, Lula tem a dcima menor taxa de in-
flao e a nona menor relao dvida externa / exportao. Nesses dois casos, as
posies relativas de Lula so favorveis comparativamente s mdias e media-
nas dos valores das variveis.
O IDP mdio de Lula (43,8) est abaixo da mdia (57,5) e da mediana (58,7) do
conjunto de presidentes brasileiros. De fato, o desempenho do governo Lula est
muito abaixo da mdia e, principalmente, do desempenho dos chamados desen-
volvimentistas (por exemplo, Juscelino Kubitschek), como mostra o Quadro 4.1.
O IDP de Lula o quarto mais baixo, ou seja, no que se refere ao desempenho da
economia brasileira, Lula o quarto pior presidente da histria da Repblica.

Quadro 4.1
Lula: melhor do que JK ou quase to ruim quanto Collor?

O ministro da Fazenda Guido Mantega afirmou que no governo Lula a situao econmica
do pas est melhor do que no governo JK.

Segundo o ministro o pas j entrou em um ciclo virtuoso de crescimento, com indica-


dores positivos nunca vistos.

Para o ministro, o pas vive uma combinao indita de indicadores positivos, como no
se viu nem em momentos de grande otimismo, como o Plano de Metas do governo Jus-
celino Kubitschek ou o perodo do milagre econmico, entre as dcadas de 1960 e 1970.

Durante o Plano de Metas, havia inflao, dficit pblico, endividamento externo. No tem-
po do milagre, tambm havia a dvida externa e uma inflao potencial muito elevada. E
no havia como compensar com importaes, no havia estrutura. Hoje, a mquina est
toda azeitada e se complementa. mais virtuosa do que em outros perodos.

Entretanto, o clculo do ndice de Desempenho Presidencial aponta em outra direo.


Vale ressaltar que o IDP contempla a maioria das variveis mencionadas pelo ministro.

138 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


c_LULA_cap4 rev:Layout 1 25/10/07 6:29 PM Page 139

Os dados abaixo mostram que o IDP de Lula o quarto mais baixo da histria republica-
na e que est distante do IDP mdio e do IDP de Juscelino Kubitschek, situando-se mais
prximo dos IDPs do segundo governo Cardoso e de Collor. Com mais dez pontos de per-
centagem, o IDP de Lula ainda continuaria abaixo da mdia. E, com menos dez pontos de
percentagem, praticamente, o IDP de Lula se igualaria ao IDP de Collor (o pior ndice do
perodo republicano).

Juscelino Mdia Lula Sarney FHC II Collor


69,0 57,5 43,8 41,5 34,0 33,0

Fonte: O Estado de S. Paulo, 20 de maio de 2007.

No Anexo III h o clculo de ndices de desempenho dos governos no pe-


rodo republicano com base na tcnica de Anlise de Componentes Principais
(ACP). Os resultados obtidos com a ACP confirmam os resultados do IDP ana-
lisados acima. Estes resultados so resumidos na Tabela 4.5.

Tabela 4.5
Desempenho do governo Lula: sntese das posies segundo o ndice de Desempe-
nho Presidencial e a Anlise de Componentes Principais (pior = 1; melhor = 30)
6 variveis 5 variveis 4 variveis
(exclusive hiato (exclusive hiato
de crescimento) de crescimento e
vulnerabilidade externa)
ndice de Desempenho Presidencial 4 4 3
Anlise de Componentes Principais 4 7 2
Fontes e notas: Elaborao prpria. Ver Anexo III.

Como destaque, vale mencionar que na anlise das seis variveis, tanto no IDP
quanto na ACP, o governo Lula tem o quatro pior desempenho.A excluso dos
indicadores de hiato de crescimento e vulnerabilidade externa, que expressam di-
retamente a conjuntura internacional, coloca o governo Lula em piores posi-
es a terceira pior posio no IDP e a segunda pior posio na ACP. Esses re-
sultados indicam, ento, que a conjuntura internacional influencia o desempe-
nho relativo do governo Lula. Ou seja, o desempenho do governo Lula ainda
pior quando se desconta o efeito da conjuntura econmica internacional ex-
traordinariamente favorvel no perodo 2003-2006.

A economia poltica do governo Lula 139


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O Quadro 4.2 apresenta a sntese das principais concluses deste captulo.

Quadro 4.2
Principais concluses: captulo 4

Seo Captulo 4

1 A renda real do Brasil cresce taxa mdia anual de 4,5% no perodo 1890-2006.
No governo Lula (2003-2006), a taxa mdia anual de crescimento real do PIB
de 3,3%.

1 Pelos padres histricos brasileiros, o governo Lula caracteriza-se pelo pfio de-
sempenho do crescimento da renda, pois no conjunto de trinta mandatos na his-
tria da Repblica, o governo Lula est na nona pior posio.

2 O Brasil anda para trs durante o governo Lula, pois h hiato de crescimento
negativo, ou seja, a economia brasileira cresce a taxas significativamente me-
nores do que a economia mundial.

3 Durante o governo Lula, a taxa mdia anual de variao da FBCF de 3,5%, abai-
xo da taxa mdia histrica. Comparativamente aos outros presidentes, Lula mos-
tra desempenho insatisfatrio: est na 11 pior posio.

4 Lula tem desempenho favorvel em relao ao controle da inflao, pois so-


mente outros onze presidentes lograram manter a inflao em nveis inferiores
ao da taxa observada em 2003-2006.

5 A relao dvida interna / PIB mostra tendncia crescente e atinge o mais alto n-
vel de endividamento pblico da histria do Brasil (Imprio e Repblica).

6 A relao dvida externa / exportao se reduz metade entre 2002 e 2006, o


que mostra o desempenho muito favorvel do governo Lula, que tem se bene-
ficiado de uma conjuntura internacional extraordinariamente favorvel.

7 O governo Lula tem o quarto mais baixo ndice de Desempenho Presidencial,


que considera o conjunto de seis variveis macroeconmicas. Somente os go-
vernos Sarney, Cardoso (segundo mandato) e Collor tm desempenho pior do
que o governo Lula.

140 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


d_LULA_cap5 rev:Layout 1 25/10/07 6:31 PM Page 141

Pobreza e poltica social

Este captulo analisa a natureza e as principais caractersticas da poltica social do


governo Lula, evidenciando sua estreita relao com a poltica econmica libe-
ral-ortodoxa legada pelo governo anterior como uma herana maldita, mas
mantida e aprofundada pelo novo governo. Mais do que esmiuar todos os de-
talhes e dimenses dessa poltica social, o objetivo apreender seu contedo e
seu significado poltico-econmico maior, a partir daquilo que lhe central e
que a define politicamente, inclusive em termos simblicos: o programa focali-
zado de combate pobreza, denominado Bolsa Famlia.
importante distinguir, desde logo, entre poltica social de governo, que de-
corre de decises das foras poltico-partidrias que ocupam momentaneamen-
te o aparelho de Estado, e poltica social de Estado, aquela que est associada aos
direitos sociais inscritos, definidos e garantidos na Constituio do pas, que se
tornam direitos de cidadania, como ilustra o Quadro 5.1.A primeira est sujei-
ta a cortes oramentrios conjunturais, com alteraes, criao e/ou extino
de programas especficos; a segunda, por definio, no depende das eventuais
mudanas de governos e de suas respectivas orientaes polticas. Extino, cria-
o ou modificaes de direitos sociais implicam mudanas na Constituio, o
que demanda uma operao poltica bem mais complexa e difcil, com propo-
sio e aprovao de emendas constitucionais.

A economia poltica do governo Lula 141


d_LULA_cap5 rev:Layout 1 25/10/07 6:31 PM Page 142

Quadro 5.1
Poltica sociais de Estado

Entre as polticas sociais de Estado existentes no Brasil, destacam-se as seguintes: Re-


gime Geral da Previdncia Social (RGPS), Sistema nico de Sade (SUS), seguro-de-
semprego, ensino fundamental, Benefcios de Prestao Continuada (BPC) da Lei Org-
nica da Assistncia Social (LOAS) etc. que gozam da proteo e da segurana jurdica
contra cortes oramentrios. Essas polticas contam com recursos vinculados de im-
postos e das contribuies sociais e tm no princpio do salrio mnimo como piso dos
benefcios uma barreira protetora contra a tesoura dos cortes de gastos, para gerar o su-
pervit fiscal acertado com o FMI.
Fonte: IPEA, 2007, p. 32.

Para situar claramente o contedo da poltica social do governo Lula, discu-


te-se, inicialmente, a natureza e as principais caractersticas dos pontos de vista
dominantes no debate sobre as desigualdades e a pobreza estruturais que mar-
cam a sociedade brasileira. Fundamentam as polticas sociais focalizadas, e a par-
tir deles so elaborados os programas de combate pobreza do tipo Bolsa Famlia.
A seo 1 mostra a escolha terico-metodolgica feita por essa viso, desta-
cando-se o que no explicitamente assumido: ela restringe o tratamento e a
anlise das desigualdades de renda e da pobreza, assim como as polticas pbli-
cas recomendadas para enfrentar esses problemas, ao mbito das classes trabalha-
doras e de seus rendimentos. Assim, desconsidera os rendimentos do capital e
deixa de fora as causas estruturais dos fenmenos, ambos localizados no mago
das relaes entre as classes sociais.
A seo 2 aponta o Banco Mundial como a instituio que criou e difundiu
o conceito restrito de pobreza, atualmente adotado em nvel internacional, bem
como as propostas de adoo de polticas sociais focalizadas; discute-se, em par-
ticular, um documento recentemente elaborado por tcnicos dessa instituio
que defendem a existncia de uma relao de causalidade biunvoca entre cres-
cimento econmico e pobreza.
A seo 3 prope uma sntese do debate sobre polticas sociais universais e po-
lticas sociais focalizadas, de modo a evidenciar a lgica perversa das polticas fo-
calizadas.
A seo 4 apresenta e discute a poltica social do governo Lula, destacando-
se sua estreita relao e compatibilidade com a poltica econmica. Ela aparece

142 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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como a contraface do ajuste fiscal, isto , dos elevados supervits primrios de-
finidos desde o segundo governo Cardoso e mantidos no governo Lula, com
metas ainda mais elevadas.
A seo 5 examina criticamente o programa Bolsa Famlia, eixo principal da
poltica social do governo Lula. uma poltica assistencialista, com grande po-
tencial clientelista.
Finalmente, a ltima seo apresenta a sntese das principais concluses e des-
taca o carter flexvel e voltil da poltica social do governo Lula. Fica clara a sua
articulao com o processo de precarizao do trabalho e a sua adaptao via
nica do desenvolvimento do capitalismo no Brasil.

1. Concepo hegemnica
A concepo hegemnica no atual debate sobre as desigualdades econmico-
sociais presentes na sociedade brasileira que tem por objeto, entre outros, a
distribuio (pessoal/familiar) de renda, a pobreza, os pobres e as polticas so-
ciais (focalizadas) de combate pobreza embute inmeras armadilhas te-
ricas, conceituais e polticas. O problema das desigualdades sai do mbito da
relao entre o capital e o trabalho caracterstica essencial da sociedade ca-
pitalista para o mbito exclusivo (interno) da classe trabalhadora e suas di-
ferenas. Essa escolha terico-metodolgica no explicitada de forma clara
e transparente.
As principais caractersticas e a lgica dessa concepo hegemnica podem ser
identificadas nos seguintes pontos e aspectos do problema, ou que esto a ele re-
lacionados:

1. Desconsidera as razes e os mecanismos estruturais, mais profundos, que


(re)produzem as desigualdades associados estrutura de propriedade e de po-
der, caractersticos da sociedade brasileira, bem como estrutura e dinmica do
modelo de desenvolvimento capitalista em vigor e poltica econmica a ele as-
sociado. Assim, transforma a pobreza em uma varivel exgena aos mecanismos
econmico-sociais que moldam as relaes entre as classes sociais. Remete sua
explicao para o mbito das famlias e dos indivduos procurando identificar
os eventuais atributos que diferenciam as famlias (e os indivduos) pobres das fa-
mlias (e dos indivduos) no-pobres.

A economia poltica do governo Lula 143


d_LULA_cap5 rev:Layout 1 25/10/07 6:31 PM Page 144

2. Essa concepo apresenta razes explicativas mais aparentes e imediatas. En-


tre indivduos e famlias, desigual a distribuio do estoque de capital huma-
no existente: educao, sade, instruo, escolaridade, qualificao. Tambm
desigual a capacidade dos indivduos e famlias em adquiri-lo. Em suma, a desi-
gualdade e a pobreza decorrem, fundamentalmente, do maior ou menor acesso
educao e sade. No limite, chega-se ao seguinte argumento tautolgico: as
famlias e indivduos pobres esto na situao de pobreza porque no tm ca-
pital humano; nessa situao, no tm capacidade ou estmulo em investir para
obter esse capital; logo, permanecero na pobreza. Alm da operao poltico-
ideolgica contida no conceito (antigo) de capital humano, essa perspectiva
terica transforma uma correlao estatstica (baixa escolaridade versus pobreza)
numa relao de causalidade, na qual, num primeiro momento, a escolaridade as-
sume a condio de varivel independente (explicativa) e a pobreza a de vari-
vel dependente (explicada). Em seguida, a causalidade se inverte, constituindo-
se uma espcie de crculo vicioso da pobreza. Ele s poder ser rompido com as
polticas focalizadas de transferncia de renda, condicionadas a aes e iniciati-
vas, por parte das famlias, relacionadas educao dos filhos e aos cuidados com
a sade, entre outras.

3. A identificao das desigualdades, da pobreza absoluta e dos pobres se faz a par-


tir de informaes sobre os indivduos e as famlias. Elas so fornecidas por pes-
quisas domiciliares que obtm, fundamentalmente, dados sobre os rendimentos
do trabalho e as transferncias da Previdncia e da assistncia social. Portanto,
deixam de fora os rendimentos do capital, principalmente os obtidos no mbi-
to financeiro. Com isso, as anlises da distribuio pessoal/familiar da renda di-
zem respeito, essencialmente, s desigualdades existentes entre os trabalhadores,
que passam a ser classificados como muito pobres, pobres, no pobres e ricos (ou
privilegiados), segundo os seus nveis de renda pessoal ou familiar.

4. Ao se restringir as desigualdades ao mbito dos rendimentos do trabalho, a


busca de menor desigualdade (pelas polticas pblicas) se restringe reduo das
disparidades salariais e de outros rendimentos do trabalho, deixando de fora qual-
quer reforma que afete a distribuio da propriedade fundiria (rural e urbana),
bem como a estrutura e o funcionamento do sistema financeiro.Ainda mais gra-
ve: a reduo das desigualdades sempre pensada a partir de um nivelamento

144 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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por baixo, pois os segmentos da chamada classe mdia so identificados como


ricos e privilegiados. Da a crtica e a desqualificao do ensino superior pbli-
co, das aposentadorias em especial dos trabalhadores do setor pblico, mas
tambm, at mesmo, das aposentadorias dos trabalhadores rurais , do seguro-de-
semprego (que s oferece cobertura aos trabalhadores assalariados com carteira
assinada) e, mesmo, dos benefcios sociais dirigidos aos idosos que, segundo
essa perspectiva, estariam tirando recursos das crianas! A importncia da apo-
sentadoria rural destacada no Quadro 5.2.

Quadro 5.2
Importncia da aposentadoria rural

A crtica aposentadoria rural ignora a sua dupla importncia:

1. Como fonte de renda, sustento e sobrevivncia de milhares de famlias no sentido


amplo desse conceito, isto , considerando-se laos de parentesco mais amplos do que
os estabelecidos entre pais e filhos o que implica, em geral, um grande nmero de
membros (sem ocupao produtiva regular) e a presena significativa de crianas na
sua composio.

2. Como principal fonte de renda de centenas de municpios, principalmente na regio


Nordeste do pas, propiciando estmulos e efeitos multiplicadores para as frgeis ativi-
dades econmicas desses municpios evitando, assim, o aumento da migrao para
os grandes centros urbanos, nos quais a oferta dos servios pblicos , reconhecida-
mente, insuficiente.

5. As polticas pblicas mais adequadas, eficientes e equnimes as que tm por al-


vo as famlias e os indivduos mais necessitados seriam os programas sociais fo-
calizados, dirigidos aos mais pobres entre os pobres. Estes, por sua vez, so identi-
ficados por linhas de pobreza que subestimam as necessidades mnimas de sobre-
vivncia de uma famlia reduzindo, dessa forma, o nmero real de famlias pobres
e, conseqentemente, o montante total dos valores a serem transferidos a cada fa-
mlia e ao conjunto delas. No Brasil, em 2005, segundo a PNAD, 101,7 milhes de
pessoas tinham renda domiciliar mensal per capita inferior a um salrio mnimo
(57,3% do total da populao do pas), formando um enorme contingente em si-

A economia poltica do governo Lula 145


d_LULA_cap5 rev:Layout 1 25/10/07 6:31 PM Page 146

tuao de vulnerabilidade social. No entanto, o nmero total de pobres (incluindo


os indigentes), identificados a partir da linha de pobreza utilizada (1/2 salrio m-
nimo), se situava em 53,9 milhes de indivduos (30,1% da populao).
Com a extino de direitos, as polticas sociais universais, que exigem volume
maior de recursos, so substitudas por polticas sociais focalizadas, que exigem re-
cursos relativamente pequenos. O objetivo dessa operao liberar mais recur-
sos financeiros para obter supervits fiscais primrios e pagar juros da dvida p-
blica. Sobre o debate universalizao versus focalizao, ver o Quadro 5.3.

Quadro 5.3
Universalizao versus focalizao

Segundo estudo recente do IPEA (2007) : O conjunto das polticas sociais vive h anos
sob forte embate entre duas correntes, que envolvem orientaes terico-metodolgi-
cas e ideolgicas distintas. De um lado, reconhece-se o aumento da cobertura e do per-
fil redistributivo da poltica social, desde que os dispositivos infraconstitucionais da Car-
ta de 1988 comearam a ser implementados; de outro, so atribudas s polticas sociais
e ao gasto pblico ali comprometido as causas de inmeros males da economia brasi-
leira, desde a pfia performance econmica da ltima dcada at o aumento da carga
tributria e do custo-Brasil. (p. 7)

O curioso que essa tenso entre duas vises sobre a poltica social no Brasil uni-
versalizao versus focalizao tambm pode ser detectada no interior das prprias
anlises e avaliaes feitas nesse estudo. No obstante, o estudo conclui: Em termos
gerais, para o enfrentamento dos desafios sociais brasileiros reconhece-se que a uni-
versalizao das polticas sociais a estratgia mais indicada, uma vez que, num con-
texto de desigualdades extremas, a universalizao possui a virtude de combinar os
maiores impactos redistributivos do gasto com os menores efeitos estigmatizadores
que advm de prticas focalizadas de ao social. Alm disso, a universalizao a es-
tratgia condizente com os chamados direitos amplos e irrestritos de cidadania social,
uma idia que est muito alm do discurso reducionista e conservador sobre a pobreza
(p. 23-24).

Fonte: IPEA, 2007. Polticas Sociais acompanhamento e anlise, n. 13, edio especial.

6. A desqualificao da universidade pblica se faz pela afirmao de que os ri-


cos estudam nela, enquanto os pobres vo para as universidades privadas, que

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so de pior qualidade e cobram mensalidades. Aqui, como se pode ver, o con-


ceito de pobre se alarga por convenincia ou oportunismo , pois bvio que
os indivduos qualificados como pobres e que so objeto das polticas focaliza-
das de transferncia de renda no conseguem, em geral, nem mesmo concluir o
primeiro grau. Portanto, nunca sero encontrados em qualquer universidade, p-
blica ou privada. Em contrapartida, identifica-se aqui uma frao da classe m-
dia como integrante do grupo dos ricos, pois ela que se encontra, majorita-
riamente, na universidade pblica ou privada.Assim, o nmero de indivduos
e famlias pobres , ao mesmo tempo, grosseiramente subestimado, quando se
trata de transferir renda de forma focalizada, e grosseiramente superestimado,
quando o objetivo desqualificar a universidade pblica.

7. Com relao a esse ltimo ponto, cabe um esclarecimento crucial: mesmo que
se admitissem como adequados esses conceitos de rico e pobre, todas as pesqui-
sas mostram que a distino de nvel de renda entre os estudantes universitrios
se expressa, sobretudo, no no corte pblico/privado, mas sim no que distingue
os cursos entre os de maior e menor prestgio: de um lado, medicina, odontolo-
gia, arquitetura e direito, mais caros; de outro, por exemplo, licenciaturas em
cincia, filosofia e histria, mais baratos.A principal razo disso a qualidade di-
ferenciada das escolas de segundo grau: as melhores particulares, com muito mais
recursos e qualidade, quando comparadas s escolas pblicas e s particulares mais
precrias, possibilitam o acesso aos cursos de maior prestgio.

8. Dessa concepo decorre a proposta de cobrana de mensalidades para os es-


tudantes das universidades pblicas, de modo a, teoricamente, redirecionar os
recursos pblicos para o primeiro e o segundo graus.Ao mesmo tempo, prope-
se o financiamento s universidades privadas, tal como foi adotado pelo gover-
no Lula com o Prouni. Os governos Cardoso estimularam o surgimento e a pro-
liferao de faculdades e universidades privadas, que se expandiram sem consi-
derar adequadamente a demanda pelas vagas que estavam sendo criadas. Isso
resultou numa super-oferta de vagas, com elevada capacidade ociosa nesses es-
tabelecimentos. Como resposta a esse problema das instituies privadas, o go-
verno Lula passou a financiar o preenchimento das vagas ociosas por estudantes
com menor renda, com renncia fiscal dos tributos devidos por essas instituies,
como mostra o Quadro 5.4.

A economia poltica do governo Lula 147


d_LULA_cap5 rev:Layout 1 25/10/07 6:31 PM Page 148

Quadro 5.4
Prouni

Enquanto o nmero de concluintes no ensino mdio passou de 1,54 milho (1998)


para 1,86 milho (2005), as vagas oferecidas no ensino superior, no mesmo perodo,
evoluram de 0,78 milho para 2,44 milhes a maior parte criada no ensino privado.
Portanto, um excedente de quase 600 mil vagas; por isso, atualmente, nem que o
Prouni seja estendido a todos os concluintes se resolver o problema do capital priva-
do, isto , a grande capacidade ociosa existente. Adicionalmente, das 108,6 mil bolsas
oferecidas pelo Prouni, no primeiro semestre de 2007, 10,6% no foram utilizadas em
sua maioria, bolsas parciais, que cobrem apenas uma parte da mensalidade.

Fonte: Folha de So Paulo. Prouni tem sobra de 10,6% das vagas . Caderno Cotidiano, 10 de maio de 2007.

Em suma, o debate sobre as desigualdades, circunscrito a esse paradigma, ca-


mufla as causas reais (estruturais) da pobreza; ignora a existncia (e o conceito)
de classes sociais e suas expresses na realidade brasileira; esconde a responsabi-
lidade da estrutura de propriedade e do sistema financeiro na (re)produo des-
sas desigualdades; desconsidera a distribuio funcional da renda, que remete s
classes sociais, e cunha conceitos inapropriados e irreais de ricos (relativos) e po-
bres, como mostra o Quadro 5.5; confunde a classe mdia (visvel, fsica e esta-
tisticamente) com os ricos e esconde os ricos verdadeiros (invisveis, fsica e
estatisticamente); de forma esdrxula, divide os trabalhadores em ricos (privile-
giados) e pobres; considera a distribuio de renda apenas no mbito dos rendi-
mentos do trabalho; ataca os direitos sociais e as polticas universais; e legitima a
transferncia de recursos do Oramento, em montante crescente, para o paga-
mento dos juros e do servio da dvida pblica ao capital financeiro.

148 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Quadro 5.5
Conceitos inapropriados de ricos

Por exemplo, os ricos so identificados a partir de uma linha de riqueza definida por uma
renda mensal familiar per capita de R$ 2.170,00 (Medeiros, 2004) e os pobres (e indi-
gentes) a partir de uma linha de pobreza (indigncia) determinada pela renda mensal
familiar per capita de 1/2 ou 1/4 salrio mnimo, ou alguma outra referncia semelhante.
Como fica claro adiante, ainda neste captulo, a definio de linhas de pobreza com valo-
res bastante reduzidos decorre do prprio objetivo (principal) das polticas sociais foca-
lizadas, isto , reduzir os valores dessa modalidade de gasto pblico. Da a necessidade
de reduzir o seu pblico-alvo. Sobre os verdadeiros ricos, ver Campos et al (2003).

2. Contra-reforma liberal
A origem da concepo hegemnica no debate sobre as desigualdades e a po-
breza no Brasil pode ser encontrada em documentos e relatrios do Banco Mun-
dial, nos quais se prope a adoo de polticas sociais focalizadas.
Mais recentemente, um estudo do Banco Mundial (2006) sintetiza e atualiza a
natureza e o contedo dessa poltica social que se articula, de forma complemen-
tar, s contra-reformas liberais. As desigualdades sociais e a pobreza so cuidado-
samente desvinculadas do modelo de desenvolvimento econmico implementa-
do, sistematicamente, a partir da dcada de 1980 em toda a Amrica Latina. Ao
mesmo tempo, a pobreza torna-se uma das causas fundamentais do baixo cresci-
mento econmico que dificulta e, no limite, impede a reduo da pobreza.
A lgica dessa bizarra construo terico-emprica usa como ponto de par-
tida uma constatao factual: o baixo crescimento das economias da Amrica
Latina tendo como corte temporal a segunda metade do sculo XX e o seu
efeito deletrio sobre as desigualdades sociais e a pobreza na regio. Compara-
tivamente aos pases asiticos, que tm obtido elevadas taxas de crescimento, a po-
breza tem se reduzido de forma muito lenta em nosso continente. Portanto, o
sucesso maior ou menor dos paises, na reduo da pobreza, dependeria, em pri-
meira instncia, do tamanho e da estabilidade das taxas de crescimento.
Esse ponto de partida emprico apresenta dois problemas. Em primeiro lugar,
o corte temporal utilizado (e no justificado) para toda a Amrica Latina se-
gunda metade do sculo XX no ingnuo ou casual. Ao misturar perodos

A economia poltica do governo Lula 149


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histricos claramente distintos do ponto de vista do desenvolvimento capitalis-


ta, tanto no plano mundial (a Era Fordista versus a Era Liberal) quanto na Am-
rica Latina, e englobar todos os paises da regio numa mesma situao, apagam-
se os desempenhos marcadamente diferentes de dois modelos de desenvolvi-
mento. De um lado, o modelo de substituio de importaes vigente entre
1930 e 1980 nos principais paises da regio (Brasil, Mxico e Argentina) e, de ou-
tro, o modelo liberal perifrico implementado e consolidado nos ltimos 25
anos. O que uma caracterstica do segundo modelo taxas de crescimento di-
minutas e volteis , aparece, errada e desonestamente, como caracterstica tam-
bm do modelo de substituio de importaes, que produziu taxas de cresci-
mento muito elevadas (da ordem de 7% ao ano entre 1940 e 1980) e relativa-
mente estveis at o final da dcada de 1970. Essa operao, para blindar das
criticas o modelo liberal perifrico, se completa quando a pobreza se torna res-
ponsvel pelo baixo crescimento econmico.
Essa mesma operao tambm esconde as diferenas fundamentais existentes
entre o modelo liberal perifrico e o modelo de desenvolvimento dos paises
asiticos, que lhes tm permitido obter taxas de crescimento muito elevadas e es-
tveis e, por conseqncia, reduzir a pobreza. como se os pases asiticos tam-
bm tivessem seguido as polticas liberais e as recomendaes das instituies
multilaterais, s que com maior competncia e presteza o que, como se sabe,
no ocorreu.Ao contrrio, esses pases adotaram, sistematicamente, polticas in-
dustriais, tecnolgicas e comerciais que, em geral, so condenadas pelas institui-
es internacionais (Palma, 2006).
A partir da identificao de taxas de crescimento diferentes na sia e na Am-
rica Latina e sem se perguntar ou argumentar sobre as possveis razes desse fa-
to , o estudo do Banco Mundial afirma a tese de que existiria tambm uma se-
gunda causalidade (inversa) entre crescimento e pobreza, to ou mais importante
que a primeira: a pobreza seria um elemento determinante do baixo crescimen-
to das economias latino-americanas. Haveria, pois, um crculo vicioso: o baixo
crescimento impediria a reduo da pobreza e esta, por sua vez, seria um obst-
culo a um crescimento sustentado e mais elevado.Alm disso, como as polticas (li-
berais) de crescimento tenderiam a apresentar resultados satisfatrios apenas no
longo prazo podendo at mesmo ter impacto negativo sobre a pobreza no cur-
to prazo , os governos deveriam se voltar para o combate pobreza como estra-
tgia complementar para obter maiores taxas de crescimento econmico.

150 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Ao transformar a pobreza numa varivel exgena estrutura e dinmica do


processo de acumulao capitalista especfico da regio, omitindo as responsabi-
lidades das reformas e das polticas econmicas liberais na (re)produo da po-
breza e no diminuto crescimento econmico, esse relatrio recente do Banco
Mundial elege a reduo da pobreza como condio para se obter taxas de cres-
cimento mais elevadas juntamente com a ampliao do livre comrcio e o
aprofundamento permanente das reformas liberais, em especial a continuao
do processo de desregulao das vrias instncias da sociedade e da economia.
Alm de um mal em si mesma, a pobreza seria responsvel pela sua prpria
perpetuao por causa do seu efeito negativo sobre as taxas de crescimento; no
limite, um argumento tautolgico, pois a pobreza se autodetermina. Essa no-
va formulao consegue vincular, explicitamente e de forma orgnica, o mode-
lo liberal perifrico (e suas polticas econmicas) e as polticas (focalizadas) de
combate pobreza: o crescimento econmico e a reduo das desigualdades e
da pobreza resultariam da implementao e do aprofundamento de ambos.
Prosseguindo na argumentao, o estudo afirma que a razo mais geral que fa-
ria da pobreza um obstculo para os pases alcanarem um crescimento econ-
mico mais vigoroso o fato de os pobres no conseguirem (ou no poderem)
participar adequadamente do mercado seja como empregados (por causa da
baixa qualificao, que implica desemprego e reduzidas remuneraes), seja co-
mo empreendedores no mercado de bens e servios (em virtude da inacessibi-
lidade aos mecanismos de crdito e da baixa produtividade), ou mesmo como
consumidores (por falta de renda). Em todas essas dimenses, a pobreza desesti-
mularia e reduziria o potencial de investimento da economia, impedindo maio-
res taxas maiores de crescimento.
Para alm da constatao acaciana (os pobres no participam, ou participam
muito limitadamente, do mercado), o que salta vista uma completa inverso
da cadeia de causalidades. O baixo nvel de demanda efetiva, em virtude de bai-
xas taxas de investimento produtivo e reduzidos gastos pblicos que limitam
as taxas de crescimento do produto, do emprego e da renda e dificultam a re-
duo da pobreza , seria explicado pela parcela da populao que est (quase)
excluda do mercado. Desse modo, a pobreza que, na verdade, (re)produzida
pelo livre funcionamento do mercado e a estrutura de propriedade existente
passaria a ser a responsvel pelo baixo dinamismo do mercado e a existncia
de baixas taxas de crescimento.

A economia poltica do governo Lula 151


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Segundo o relatrio, o motivo essencial que impediria os pobres de partici-


parem do mercado o mesmo que os coloca na condio de pobres: a baixa es-
colaridade ou a escolaridade de pssima qualidade. Uma baixa acumulao de
capital humano (educao e sade, principalmente) torna o indivduo pobre,
impedindo-o de participar do mercado. A pobreza, por sua vez, tende a se per-
petuar, pois as famlias pobres no conseguem investir em educao e elevar o
seu capital humano. A natureza regressiva dos sistemas fiscais de transferncia
de renda na Amrica Latina constituiria um segundo fator fundamental para ex-
plicar a desigualdade e a pobreza na regio.
Embora esse estudo inove em relao aos anteriores pois responsabiliza a po-
breza pelas reduzidas taxas de crescimento econmico dos paises da Amrica La-
tina, reduzindo ou escamoteando a responsabilidade do modelo liberal perif-
rico , ele mantm o mesmo enfoque para explicar a origem, a reproduo e a
perpetuao da pobreza. Esta decorreria, fundamentalmente, do reduzido ac-
mulo de capital humano por parte dos pobres, especialmente pelo seu baixo
nvel de escolaridade. Estamos diante de um crculo vicioso: a baixa escolarida-
de produz os pobres e a pobreza; esta, por sua vez, impede um maior nvel de es-
colaridade. Por meio desse raciocnio circular, que transforma uma correlao
empiricamente observvel baixa escolaridade versus pobreza em uma relao
de causalidade, a estrutura de propriedade e a natureza do modelo econmico
existentes no tm importncia para explicar a criao e reproduo das desi-
gualdades sociais e da pobreza.
Segundo o estudo, para reduzir a pobreza e permitir maiores taxas de cres-
cimento, seria preciso aumentar o investimento nos pobres, direcionando os
escassos recursos fiscais existentes para programas de transferncia de renda
focalizados e condicionados: a famlia beneficiada obrigada a manter os fi-
lhos na escola e a ter/buscar os cuidados bsicos com a sade. Isso aumenta-
ria a renda das regies pobres, compensaria a limitao de acesso dos pobres
ao crdito e estimularia a formao de capital humano nas famlias pobres.
Para mobilizar os recursos pblicos necessrios, seria fundamental enfrentar o
segundo motivo de perpetuao e reproduo da pobreza: nos diversos pases
da Amrica Latina, em geral, existiriam cargas tributrias reduzidas, alm de
um gasto publico ineficiente e mal focalizado, direcionado para parcelas da
populao no necessitadas, em detrimento dos segmentos mais pobres da po-
pulao.

152 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Essa segunda explicao para a existncia da pobreza, bem como a soluo


proposta para reduzi-la fundamentalmente, programas focalizados de transfe-
rncia de renda no deixa margem a dvidas: estamos diante de uma poltica
social que nega radicalmente aquela concebida e implementada a partir da d-
cada de 1930 com a formao do Estado de Bem-Estar Social nos principais
pases desenvolvidos. O objetivo principal das polticas sociais focalizadas, inde-
pendentemente do discurso poltico utilizado, no complementar as polticas
sociais universais, e sim substitu-las economizando recursos para pagar a d-
vida pblica.

3. Universalizao versus focalizao


Nesta seo ressalta-se a historicidade das polticas sociais, distinguindo-se as po-
lticas universais, estabelecidas pelos Estados de Bem-Estar Social, das polticas fo-
calizadas de combate pobreza, associadas s reformas liberais e recomendadas
pelo Banco Mundial.
A origem e a motivao das polticas sociais datam do sculo XIX, quando a
hegemonia do capitalismo industrial e as revolues burguesas criaram uma acir-
rada disputa entre o campo dos direitos polticos (cidados livres e iguais) e o
campo do mercado e da economia liberal (sustentado no direito de proprieda-
de e na relao de explorao ilimitada do trabalho assalariado). Do ponto de vis-
ta da ideologia liberal, a sociedade produto de escolhas e responsabilidades in-
dividuais, a partir das quais se estabelecem acordos e contratos. No entanto, des-
de os primrdios do capitalismo, as lutas operrias expuseram as condies
precrias de trabalho, resultantes da relao desigual entre os indivduos e de-
correntes da subordinao e da intensa explorao dos trabalhadores, que aos
poucos foram conquistando algum tipo de amparo legal e estatal com a legisla-
o fabril, ainda que esta tenha sido sistematicamente desrespeitada, na prtica,
pelos empresrios.
A inveno do social (Donzelot, 1994) ou a (metamorfose da) questo so-
cial (Castel, 1995) demonstram a realidade e a necessidade histricas do social,
no sentido de criar uma poltica ou uma ao para definir limites, regular e es-
tabelecer direitos sociais, a fim de reduzir a voracidade do capitalismo e da mo
livre do mercado. O reconhecimento de que existe a questo social necess-
rio para preservar a sociedade. Torna-se necessrio constituir uma autoridade

A economia poltica do governo Lula 153


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pblica, no mbito do Estado, que garanta a sobrevivncia da sociedade e de


seus cidados, a comear pelo direito ao trabalho e ao emprego, assim como s
demais necessidades para se viver socialmente. Nessa ameaa iminente de esfa-
celamento da sociedade est a origem dos servios pblicos e das instituies
capazes de desempenhar o papel de mediadoras, limitando a dominao do ca-
pital sobre o trabalho e, conseqentemente, reduzindo a assimetria dessas foras
no mercado (Offe e Heinrich, 1989).
A partir da dcada de 1930, e principalmente depois da Segunda Guerra
Mundial, os pases mais desenvolvidos da Europa viveram uma experincia que
se tornou referncia para todo o mundo. Constituiu-se o Estado de Bem-Estar
Social, resultado de um pacto entre as organizaes polticas e sindicais dos tra-
balhadores (a socialdemocracia) e os capitalistas.Tal pacto se sustentou, de um la-
do, na melhor distribuio da renda e dos ganhos de produtividade e, de outro,
na aceitao da ordem do capital. Demonstrou-se a possibilidade de implemen-
tar polticas sociais como instrumento de regulao do mercado, estabelecendo-
se um conjunto de direitos sociais universais (emprego, moradia, educao, sa-
de, transporte etc.) reivindicados pelos trabalhadores e garantidos pelo Estado, de
modo a tornar o capitalismo menos devastador.
Contra essa experincia das polticas sociais universais, garantidas pelo Estado
de Bem-Estar Social, surgem as primeiras iniciativas de cunho neoliberal, em
1947, na reunio de Mont Plerin (Anderson, 1995) que negam o social re-
conhecido e regulado pelo Estado e propem a sociedade livremente regulada pe-
lo mercado e pelas escolhas e iniciativas dos indivduos. Durante quase quarenta
anos essa proposta no teve foras para se contrapor s polticas de bem-estar so-
cial. Mesmo nos pases da periferia, em especial na Amrica Latina, as polticas so-
ciais universais inspiraram os modelos adotados, como no caso brasileiro, com o
populismo getulista e do Estado corporativo, resultando no que alguns autores de-
nominam de fordismo perifrico ou incompleto (Lipietz, 1988).
A partir da dcada de 1980, nos pases desenvolvidos, e da de 1990, no caso
do Brasil, o neoliberalismo se impe e consegue tornar-se hegemnico em m-
bito mundial. Embora com diferentes fisionomias e configuraes em cada re-
gio ou pas, as polticas tm em comum alguns valores centrais retomados do
liberalismo, em especial a ao dirigida para a destituio do social (Ivo, 2001),
ou seja, a poltica de destruio dos direitos sociais conquistados pelas lutas dos
trabalhadores, incluindo aquele mais elementar, o direito ao emprego.As polti-

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cas sociais perdem apoio.A universalidade do acesso aos servios pblicos dimi-
nui nos pases centrais, levando ao enfraquecimento dos Estados de Bem-Estar
Social na Europa.
Nos pases da Amrica Latina, nos quais no se estabeleceram plenamente as
polticas sociais universais e nem mesmo a cidadania do fordismo (Mota, 1991),
as diretrizes do Banco Mundial passaram a ser respeitadas, defendidas e aplica-
das, colocando as polticas de combate pobreza no lugar dos poucos direitos
sociais conquistados. Nesse contexto implementam-se as chamadas polticas fo-
calizadas, cuja lgica perversa sintetizada no Quadro 5.6.

Quadro 5.6
Polticas focalizadas: a lgica perversa

No mbito do tratamento da questo social, retira-se o carter universalista dos di-


reitos, especialmente aqueles securitrios, para uma poltica que se orienta gradativa-
mente para uma avaliao dos atributos pessoais (os mais aptos, os realmente pobres,
os mais pobres entre os pobres) e morais (aqueles que devem receber a assistn-
cia). Por outro lado, o carter fragmentado da incorporao de diferentes segmentos
das classes trabalhadoras ao sistema (baseado num sistema de direitos, restrito ca-
mada assalariada) gerou uma reconverso perversa de benefcios-obrigaes em pri-
vilgios. Hoje, o que dever de proteo do Estado (para todos) converte-se, suposta-
mente e de forma perversa, em indivduos perversos, imorais diante do sistema, res-
ponsveis pela misria dos outros. Os limites dessa poltica fundamentam-se no nvel
do desenvolvimento de cada comunidade e pas (reconhecendo-se a desigualdade no
tratamento e segmentando-se a poltica) e a noo de responsabilidade moral e tica de
erradicao da pobreza converte-se na adequao e ajuste da distribuio dos benef-
cios s contas e gastos pblicos nacionais. Assim, tecnifica-se a questo social, que
passa a se constituir em programas subordinados aos gastos pblicos e sociais, ou se-
ja, soluo da crise fiscal, dependente, portanto, dos fluxos de capital para pagamen-
to da dvida, num quadro de reduo dos gastos sociais (se comparados ao patamar
das dcadas anteriores).

Fonte: Ivo (2001), p. 67-68.

A poltica social focalizada de combate pobreza nasce e se articula intima-


mente com as reformas liberais e tem por funo compensar, de forma parcial e

A economia poltica do governo Lula 155


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muito limitada, os estragos socioeconmicos promovidos pelo modelo liberal


perifrico e suas polticas econmicas baixo crescimento, pobreza, elevadas ta-
xas de desemprego, baixos rendimentos, enfim, um processo generalizado de pre-
carizao do trabalho.Trata-se de uma poltica social apoiada num conceito de
pobreza restrito, que reduz o nmero real de pobres, suas necessidades e o mon-
tante de recursos pblicos a serem gastos. Ela procura se adequar ao permanen-
te ajuste fiscal a que se submetem os paises perifricos, por exigncia do FMI e
do capital financeiro (os mercados), para garantir o pagamento das dvidas p-
blicas. Essa poltica social a contraface dos supervits fiscais primrios.
A poltica focalizada de natureza mercantil. Concebe a reduo da pobreza
como um bom negcio e transforma o cidado portador de direitos e deve-
res sociais em um consumidor tutelado, por meio da transferncia direta de ren-
da. A escolha dos participantes desses programas subordina-se a critrios tcni-
cos definidos ad hoc, a depender do governo de planto e do tamanho do ajus-
te fiscal, numa operao ideolgica de despolitizao do conflito distributivo.
Formula-se uma poltica social que, por sua origem e natureza, nega os direi-
tos e as polticas sociais universais. Ela se baseia em um discurso que ataca dire-
tamente a seguridade e a assistncia social pblicas aposentadorias, penses, se-
guro desemprego etc. , bem como a universidade pblica e as polticas de sub-
sdios ao consumo de bens bsicos, como no caso da energia eltrica.
A poltica focalizada divide os trabalhadores em categorias: miserveis, mais
pobres, pobres, no pobres e privilegiados estes ltimos identificados como os
que tm acesso seguridade social incompleta e limitada, prpria dos paises da
periferia do capitalismo, em particular da Amrica Latina. uma poltica social
que limita o conflito distributivo base da pirmide social e compatvel com
o empobrecimento e a reduo das chamadas classes mdias, bem como com o
processo de polarizao das desigualdades na distribuio de renda (Salama, 2006)
produtos do perodo de vigncia do modelo liberal perifrico.
Enfim, trata-se de uma poltica social que desloca a disputa entre capital e tra-
balho, prpria das sociedades capitalistas, para o mbito interno da classe traba-
lhadora, transformando-a num conflito distributivo que ope os seus vrios es-
tratos: assalariados com rendimentos mais elevados versus assalariados com ren-
dimentos mais reduzidos, trabalhadores qualificados versus no-qualificados,
trabalhadores formais versus informais, participantes versus no participantes da se-
guridade social, trabalhadores do setor pblico versus do setor privado etc. So cli-

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vagens, reais ou imaginrias, explicitadas ou criadas pelo capital, que fragmentam


a classe trabalhadora e estimulam a disputa entre os seus diversos segmentos.

4. Ajuste fiscal e poltica social


Nesta seo analisam-se a natureza, o alcance e a limitao da poltica social do
governo Lula, ressaltando-se a sua articulao com a poltica econmica liberal,
em especial com a estratgia de ajuste fiscal permanente, realizado com a ob-
teno de crescentes e elevados supervits fiscais primrios.
A grande desigualdade patrimonial e de renda e o elevado grau de pobreza
remetem, em sua origem mais longnqua, formao econmico-social do Bra-
sil, baseada na escravido e no latifndio. Permanentemente atualizada aps a
implantao do trabalho assalariado, essa realidade sobreviveu a vrios perodos
da nossa histria econmica e poltica. Chegou aos dias atuais sendo determi-
nada, cada vez mais, pelo binmio propriedade fundiria-capital financeiro.
Nesse processo, a questo social, transformada em questo poltica a partir da
dcada de 1930 pelo varguismo, se explicitou e se estruturou com as polticas tra-
balhistas, tendo alcance limitado, pois permaneceu restrita a alguns segmentos de
trabalhadores do setor urbano. Os trabalhadores rurais no foram sujeitos do pac-
to populista e s vieram a se incorporar seguridade social muitos anos depois.
Com o fim do regime militar e a elaborao da nova Constituio, numa d-
cada de vigor dos movimentos sociais e sindical com a criao do Partido dos
Trabalhadores (PT), da Central nica dos Trabalhadores (CUT) e do Movi-
mento dos Trabalhadores Sem Terra (MST) , reivindicaes histricas desses
movimentos foram colocados na Lei maior do pas. Criou-se um estatuto legal
para instaurao de uma seguridade social, de fato, universal.
Tal como concebida pela Constituio de 1988, a seguridade social passou a ser
constituda por trs sistemas: a Previdncia Social (de natureza contributiva), a As-
sistncia Social (gratuita e direcionada populao sem capacidade de contribuir)
e o Sistema nico de Sade (gratuito) alm do seguro-desemprego, sob a res-
ponsabilidade do Ministrio do Trabalho e do Emprego. Adicionalmente, a Car-
ta de 1988 previa a possibilidade de se criar um ministrio nico para toda a rea,
financiado por um oramento prprio, independente do oramento fiscal.
No entanto, no houve tempo para se avanar nessa direo. Com a vitria,
implementao e consolidao do neoliberalismo a partir da dcada de 1990, a

A economia poltica do governo Lula 157


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ampliao dos direitos inseridos na nova Constituio e, em seguida, todos os di-


reitos passaram a ser questionados sempre em nome de ajustes fiscais (dficit
pblico) e monetrios (combate inflao). Isso explica o ataque poltico-ideo-
lgico sistemtico Constituio de 1988, levado adiante pelas classes domi-
nantes, desqualificando-a como populista,irresponsvel e desfocada da rea-
lidade econmico-financeira do Estado e do pas com o patrocnio, nos lti-
mos dezesseis anos, de inmeras emendas que a desfiguraram paulatinamente.
Como vimos no captulo 3, as reformas que moldaram o modelo liberal pe-
rifrico implicaram profundas transformaes em algumas dimenses (inter-re-
lacionadas) da estrutura econmico-social do pas. Essas transformaes tiveram
impacto decisivo na forma de compreender e tratar politicamente a questo so-
cial nos seguintes aspectos fundamentais, entre outros:

1. A mudana na correlao de foras nas relaes capital/trabalho, a favor do pri-


meiro, passou a colocar em questo todos os direitos sociais e trabalhistas con-
quistados pela classe trabalhadora desde a dcada de 1930 em particular pelo
ataque sistemtico Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) e Constituio
de 1988.

2. A reconfigurao da relao entre as distintas fraes do capital, que transfe-


riu para o capital financeiro a liderana do processo de desenvolvimento e da di-
nmica macroeconmica, implicou um processo acelerado de concentrao do
sistema financeiro, cuja natureza parasitria, associada ao financiamento da divi-
da pblica, se acentuou. Essa nova hegemonia, ao determinar a natureza da po-
ltica macroeconmica em especial, a vigncia de taxas de juros elevadas e a ob-
teno de elevados supervits fiscais primrios e pressionar o oramento p-
blico, provoca questionamentos sobre a legitimidade dos gastos sociais, em
especial aqueles vinculados seguridade social.

3. A redefinio da estrutura e do funcionamento do Estado, decorrente do pro-


cesso de privatizao e implementao de reformas liberais, junto com a lgica
macroeconmica do Plano Real, levou ao aprofundamento de sua fragilizao
financeira. O crescimento vertiginoso da dvida pblica implicou a perda da ca-
pacidade de investimento e restringiu decisivamente as possibilidades de uma
efetiva difuso das polticas sociais universais.

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4. O crescimento do desemprego estrutural e o aumento da precarizao do tra-


balho afetaram negativamente a capacidade de financiamento das polticas sociais,
restringindo o montante arrecadado pela Previdncia Social para o pagamento
de aposentadorias, penses e outros benefcios.

A partir da implementao do Plano Real, e ainda em sua fase preliminar no


final de 1993, as polticas universais inscritas na Constituio sofreram um violento
golpe, com a criao de um mecanismo de desvinculao entre receitas e despe-
sas, que passou a vigorar a partir de 1994.A partir da, os sucessivos governos pas-
saram a usar 20% do total de impostos e contribuies federais conforme as suas
convenincias polticas. Os recursos originalmente previstos para a rea social fo-
ram reduzidos. Esse mecanismo, na poca chamado de Fundo Social de Emer-
gncia (FSE), mais tarde foi rebatizado como Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF)
e hoje conhecido como Desvinculao de Receitas da Unio (DRU). Com su-
cessivas medidas provisrias, todos os governos, inclusive o de Lula, renovaram a
validade desse mecanismo perverso. Segundo levantamento recente, 18% do total
da arrecadao da CPMF no perodo 1997-2006 foram desviados da sade para
o pagamento de juros da dvida pblica, como mostra o Quadro 5.7.

Quadro 5.7
CPMF: Desvios da sade para o pagamento de juros

Criada para ajudar a financiar a sade no pas, a CPMF acabou se tornando mais uma
fonte de recursos do governo para o pagamento de juros da dvida pblica. Nos ltimos
dez anos, nada menos que R$ 33,5 bilhes da arrecadao da contribuio deixaram de
ser aplicados em polticas sociais e ficaram no caixa do Tesouro para, entre outras coi-
sas, fazer supervit primrio, ou seja, economia para pagar juros.

Segundo o estudo do Sindicato Nacional dos Auditores da Receita Federal (Unafisco), os


recursos desviados, via mecanismo da DRU, corresponderam a 18% do total da arreca-
dao da CPMF no perodo 1997-2006.

Vale destacar que o desvio mdio durante o governo Lula (19,0%) maior que o desvio
mdio no perodo 1997-2002 (governo Cardoso), que foi de 16,5%.

Fontes: O Globo, 13 de junho de 2007, p. 23. http://www.unafisco.org.br

A economia poltica do governo Lula 159


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Nesse contexto de ajuste fiscal permanente, colocado em prtica a partir do


segundo governo Cardoso e mantido durante o governo Lula, a poltica social
transformou-se em sinnimo de poltica social focalizada, voltada para os mais
pobres e miserveis, com a criao de inmeros programas de complementao
de renda. Implementada de forma tmida nos governos Cardoso, essa orientao
foi ampliada e aprofundada pelo governo Lula, que lhe deu continuidade, sob
aplausos do Banco Mundial.
De fato, essa poltica tem limites dados pelo modelo de desenvolvimento vi-
gente. Articula-se funcionalmente a ele, como uma espcie de contraface da po-
ltica macroeconmica ortodoxa baseada em enormes supervits fiscais prim-
rios. A Tabela 5.1, referente execuo oramentria do perodo 2000-2006,
discrimina o total de gastos do governo federal e os agrupa, segundo a finalida-
de, em trs rubricas: encargos especiais (juros e servios da dvida pblica, trans-
ferncias, principalmente a estados e municpios, e outras despesas financeiras);
gastos sociais totais (previdncia e assistncia social, educao, sade, trabalho,
cultura, desporto e lazer, habitao e saneamento); e outros (administrao e pla-
nejamento, desenvolvimento regional, defesa nacional e segurana pblica, agri-
cultura, transporte, energia recursos minerais, judicirio, legislativo etc.).

Tabela 5.1
Execuo do Oramento da Unio 2000-2006
Oramento realizado 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2000-06
Encargos especiais 42,4 45,5 45,3 46,8 43,8 42,5 49,8 45,2
Gastos sociais totais 43,8 41,2 40,7 41,9 44,4 45,3 39,4 42,4
Outros 13,8 13,3 13,9 11,3 11,8 12,3 10,8 12,5
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do Governo Federal. www.stn.fazenda.gov.br.

evidente o constrangimento dos gastos sociais e de outros gastos, em virtu-


de do enorme servio e amortizao da dvida pblica e de outros encargos fi-
nanceiros (encargos especiais): embora com variaes ano a ano, a proporo de
gastos no Oramento da Unio com encargos especiais ficou sempre acima de
42% nesse perodo dando-lhe uma caracterstica nica e garantindo, tambm
na rea dos gastos pblicos, a unidade essencial entre os governos Cardoso e Lu-
la. Em mdia, atingiu 45,2% ao ano, entre 2000 e 2006, sendo que no ltimo ano

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do primeiro governo Lula chegou a quase 50%.A participao do montante dos


servios e da amortizao da dvida pblica que constitui a maior parte dos en-
cargos especiais no total dos gastos da Unio cresceu de 26,23% em 2000 pa-
ra 33,72% em 2006. Em sentido contrrio, a participao dos gastos sociais caiu,
no mesmo perodo, de 43,8% para 39,4%.
O casamento entre polticas econmicas ortodoxas e polticas focalizadas de
combate pobreza foi acompanhado pela reduo relativa das j limitadas polti-
cas universais.A Desvinculao de Receitas da Unio, que garante os elevados su-
pervits fiscais primrios, o instrumento fundamental que assegura essa reduo.
A lgica e o discurso so de que o Estado deve dirigir suas aes para os mais
pobres e miserveis, estabelecendo-se uma linha de pobreza minimalista e em-
purrando os demais para a contratao de servios no mercado (sade, educao
e previdncia, principalmente). Na verdade, a classe mdia (inclusive parte da
chamada classe mdia baixa) h tempos supre suas necessidades no mercado (em
particular com escolas e planos de sade privados), sem usar os precrios servi-
os ofertados pelo Estado.
Desse modo, liberam-se recursos financeiros para serem direcionados para o
pagamento da dvida pblica, com a criao de elevados supervits fiscais prim-
rios. Esses supervits, obtidos sistematicamente durante o segundo governo Car-
doso e o governo Lula (conforme visto no captulo 3), foram acompanhados de
uma elevao da carga tributria em 8 pontos percentuais (de 29% para 37% do
PIB). Em suma, h uma brutal transferncia de renda do conjunto da sociedade
para o capital financeiro e os rentistas, em particular dos rendimentos do trabalho
para o capital em geral e dos rendimentos do capital estritamente produtivo (pe-
quenos e mdios) para os grandes grupos econmicos financeirizados.
Como vimos, a poltica focalizada implica maior fragmentao da classe traba-
lhadora. Os que ainda tm emprego e acesso seguridade social so considerados
privilegiados e responsveis pelo elevado grau de desigualdade existente no pas.
Do ponto de vista social, essa poltica se articula com os processos de flexibi-
lizao e precarizao do trabalho, com a ameaa e a retirada de direitos sociais
e trabalhistas, em particular na sade, educao e previdncia social. Embora es-
sas formas de combate pobreza reduzam momentaneamente as carncias das
populaes mais miserveis, elas se inserem em uma lgica liberal e em um pro-
grama poltico conservador e socialmente regressivo, prprios da nova fase do ca-
pitalismo sob hegemonia do capital financeiro. Eventualmente, programas se-

A economia poltica do governo Lula 161


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melhantes podem ser implementados em outro contexto, no interior de outro


modelo econmico e com outro bloco de poder com uma perspectiva clara-
mente emergencial e complementar, junto com programas articulados com po-
lticas estruturais. Nesse caso, embora dirigidos a uma parcela especfica da so-
ciedade, eles perderiam o carter focalizado estrito, tal como concebidos em sua
origem liberal. Outra possibilidade transform-los em direito universal da ci-
dadania, inscrito na Constituio, como uma modalidade de renda mnima sem
condicionalidades e tendo como referncia o salrio mnimo; mas a, evidente-
mente, eles perderiam o carter focalizado.

5. Bolsa Famlia
Tambm na poltica social, o governo Lula aprofundou o modelo herdado do
governo anterior, levando-o s ltimas conseqncias.Tanto do ponto de vista
dos montantes transferidos quanto do nmero de famlias beneficiadas, os pro-
gramas sociais focalizados assumiram uma dimenso nunca antes vista.
A Tabela 5.2 apresenta as diversas reas dos gastos sociais (despesas por funo)
no perodo 2000-2006, segundo as respectivas participaes relativas na parte
social do Oramento da Unio excluindo-se os gastos com a Previdncia So-
cial, 45% dos quais so financiados por receitas provenientes do recolhimento de
trabalhadores e empresas.

Tabela 5.2
Execuo do oramento (social) da Unio 2000-2006
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Sade 45,2 46,8 45,6 44,3 43,5 42,3 38,6
Educao 23,7 23,0 23,7 23,2 19,2 18,8 18,7
Assistncia Social 9,9 10,5 11,7 13,7 18,3 18,3 20,5
Trabalho 13,9 14,7 15,2 15,5 14,1 14,7 15,8
Organizao Agrria 2,4 2,6 2,5 2,3 3,5 4,2 4,0
Cultura 0,5 0,6 0,4 0,4 0,4 0,6 0,6
Desporto e Lazer 0,4 0,6 0,5 0,3 0,4 0,5 0,7
Habitao e Saneamento 3,9 1,2 0,4 0,3 0,8 0,8 1,2
Gastos sociais totais* 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do Governo Federal. www.stn.fazenda.gov.br.
Nota: * Com excluso da Previdncia Social.

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Ao longo do perodo, sade e educao perdem participao relativa no ora-


mento social. O montante total dos gastos do Ministrio da Educao (MEC) em
2005 foi praticamente o mesmo de 1995: R$ 20,4 bilhes. No entanto, como
proporo do PIB, esse total declinou de 1,44% para 1,03%; nos dois primeiros
anos do governo Lula, ele atingiu, respectivamente, 1,16% (2003) e 1,04% (2004)
do PIB.Trajetria similar ocorreu com os gastos do Ministrio da Sade: de R$
41,8 bilhes em 1995, reduziram-se para R$ 40,2 bilhes em 2005.Ao longo do
governo Lula, esses gastos sofreram reduo no primeiro ano (2003) e voltaram a
crescer nos dois anos seguintes, mas sem ultrapassar os nveis de 1995, 1997 e 2001
todos acima de R$ 41 bilhes (IPEA, 2007, p. 141-149 e p. 185-187).
A partir de 2003 e 2004, a participao de habitao e saneamento e de or-
ganizao agrria aumentou no total de gastos sociais, mas todas ainda repre-
sentam uma proporo muito diminuta do total. Em contrapartida, a participa-
o dos gastos com a Assistncia Social, nos quais o programa Bolsa Famlia tem
participao importante, mais do que dobrou no perodo (de 9,9% para 20,5%).
Alm de expressar o aumento do valor dos benefcios obrigatrios por causa
dos aumentos do salrio mnimo e a reduo da idade mnima de acesso para
os idosos a partir de 2004 (de 67 para 65 anos), essa evoluo tambm eviden-
cia a preocupao maior do governo Lula com a poltica social focalizada. Os re-
cursos gastos com os programas que foram reunidos sob a denominao de Bol-
sa Famlia cresceram mais de 150% no perodo: R$ 3,3 bilhes em 2003, R$ 5,9
bilhes em 2004, R$ 6,6 bilhes em 2005 e R$ 8,2 bilhes em 2006.
Mais do que o governo Cardoso, que deu incio a esse tipo de poltica, Lula
levou a srio a importncia poltica e social dessas despesas, compreendendo sua
funo amortecedora de tenses sociais no interior do projeto liberal. Este o
objetivo essencial de um programa que no tem capacidade de desarmar os me-
canismos estruturais de reproduo da pobreza. Apenas maneja a pobreza, pois
mantm em permanente estado de insegurana, indigncia e dependncia o seu
pblico alvo, permitindo, assim, a sua manipulao poltica.
Estabelece-se uma relao poltica direta entre o presidente e o eleitor, sem
mediao de partidos ou outras instituies da democracia formal, uma carac-
terstica dos diversos tipos de populismo (Boito Jr, 2004; Marques e Mendes,
2006). No por acaso, as maiores votaes em Lula nas eleies de 2006 foram
nos estados em que h maior contingente, absoluto ou relativo, de beneficiados
pelo programa Bolsa Famlia.

A economia poltica do governo Lula 163


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Tal programa o eixo principal da poltica social do governo Lula, como mos-
tra o Quadro 5.8. Ele unificou os programas sociais focalizados j existentes no go-
verno Cardoso (Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Auxlio Gs) e o Carto Ali-
mentao (do Fome Zero) e tem como pblico potencial (j alcanado em 2006)
11,2 milhes de famlias (53 milhes de pessoas) com renda per capita mensal de
at R$ 120,00 (no incio, esse limite era de R$ 100,00).Aquelas consideradas ex-
tremamente pobres, com renda mensal de at R$ 60,00 (anteriormente, R$ 50,00),
podem participar do programa independentemente de sua composio. Por sua
vez, as famlias consideradas pobres, com renda mensal per capita entre R$ 60,01 e
R$ 120,00 (anteriormente, entre R$ 50,01 e R$ 100,00), podem participar do
programa desde que tenham gestantes, nutrizes e dependentes entre zero e quin-
ze anos.As do primeiro grupo, independentemente do nmero de filhos, recebem
uma complementao de renda no valor de R$ 50,00 e as do segundo grupo no
valor de R$ 15,00 por filho, at o mximo de R$ 45,00 (trs filhos). Como as do
primeiro grupo podem acumular os dois tipos de benefcio, os valores pagos pe-
lo Bolsa Famlia variam de R$ 15,00 a R$ 95,00 (BRASIL, 2006a).

Quadro 5.8
Importncia do Bolsa Famlia

A identificao do Programa Bolsa Famlia como o aspecto central da poltica social do


governo Lula se deve a duas razes. Primeira: a preocupao aqui com a poltica so-
cial de governo no caso, com as polticas que dependem de decises do governo Lula
, e no com a poltica social de Estado. Esta ltima, apesar dos ataques e reformas im-
plementadas a partir da dcada de 1990, vem conseguindo sobreviver a todos os go-
vernos, inclusive ao de Lula, e ainda constitui a dimenso mais importante das polticas
sociais brasileiras, tanto em termos de abrangncia e impactos quanto do volume de
recursos mobilizados. Segunda razo: o Programa Bolsa Famlia, no conjunto das pol-
ticas sociais de governo, vem assumindo importncia cada vez maior, tanto no que con-
cerne abrangncia do pblico ao qual destinado quanto ao montante de gastos rea-
lizados. Alm disso, o que mais importante, esse programa transformou-se numa ar-
ma poltico-eleitoral e ideolgica importantssima, dando um aparente vis progressista
(social) ao governo Lula, que serve para compensar a poltica econmica liberal-orto-
doxa adotada e refora o discurso conservador do Banco Mundial sobre a pobreza, os po-
bres e as polticas sociais focalizadas.
Para detalhes sobre o Bolsa Famlia, ver: http://www.mds.gov.br/programas/transferencia-de-renda/programa-bolsa-familia

164 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Em suma, cada famlia participante do programa recebe complementao de


renda de acordo com a sua renda per capita e com o nmero de crianas que
tem. Como se pode constatar, define-se a linha de pobreza a partir de um nvel
de renda extremamente baixo, condio para que os recursos transferidos sejam
muito limitados. Em 2006, o valor total destinado ao programa Bolsa Famlia
foi de, aproximadamente, R$ 8,2 bilhes de reais, enquanto a Previdncia Social
rural (de forma constitucional e permanente) destinou mais de R$ 24 bilhes
aos trabalhadores rurais aposentados (BRASIL, 2006b) tendo contribudo ou
no, quando em atividade , e os juros pagos ao capital financeiro atingiram mais
de R$ 160 bilhes (BRASIL, 2006c).
O programa no pode ser considerado como de renda mnima, pois, alm de
no ser universal, tambm no constitucional e nem seu valor guarda relao
com as necessidades mnimas reais de sobrevivncia da famlia e das pessoas.Va-
le notar que o salrio mnimo necessrio, calculado pelo Departamento Inter-
sindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese) conforme definido
constitucionalmente, deveria ser, em dezembro de 2006, de R$ 1.564,00 para
uma famlia de quatro pessoas (dois adultos e duas crianas), o que daria uma ren-
da mnima per capita de R$ 391,00, mais que o triplo do valor definido como li-
nha de pobreza pelo programa Bolsa Famlia (Dieese, 2006).
Em 2006, o benefcio mdio pago era de R$ 65,00 por famlia. Esse valor,
mesmo dentro da prpria lgica dos programas focalizados (com linhas de po-
breza e indigncia que subestimam as necessidades mnimas de sobrevivncia),
retirava da pobreza uma parcela muito pequena de famlias. Segundo a PNAD
de 2004, considerando todos os programas de transferncia de renda do gover-
no (em todos os nveis), 7 milhes de pessoas (14% do total de pobres) cruza-
ram a linha de pobreza, mas retornariam condio anterior, imediatamente,
caso os programas fossem suspensos (Lavinas, 2006). O valor transferido mui-
to baixo, dentro da prpria estratgia de focalizao.
Por outro lado, as estatsticas sobre a distribuio de renda e a pobreza evi-
denciam, a partir do Plano Real, uma (pequena) melhora na primeira e uma
reduo da segunda. Para ilustrar, entre 2001 e 2005, as propores de indi-
gentes e pobres na populao caram, respectivamente, de 16,5% para 11,3% e
de 36,5% para 30,1% (IPEA, 2007, p. 81). No entanto, necessrio qualificar
essa informao:

A economia poltica do governo Lula 165


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1. Como veremos no captulo 7, a distribuio de renda, nesse caso, se refere


distribuio pessoal ou familiar da renda, informada por pesquisas como a PNAD,
que coleta fundamentalmente os rendimentos do trabalho e os rendimentos
oriundos da Seguridade Social (96% do total de rendimentos captados por essa
pesquisa); os rendimentos do capital (principalmente os financeiros) no so cap-
tados. O conceito de renda familiar da PNAD correspondia em 2003 a, aproxi-
madamente, 31% da renda interna pelo conceito da Contabilidade Nacional.
Portanto, a melhora observada na distribuio de renda se deu entre os pr-
prios trabalhadores; no mesmo perodo, a distribuio funcional da renda (ren-
dimentos do trabalho versus rendimentos do capital), captada pela Contabilida-
de Nacional, mostra exatamente o contrrio: os rendimentos do trabalho, como
proporo da renda interna, caram sistematicamente (Delgado, 2006).

2. Embora o programa Bolsa Famlia contribua para uma pequena melhora na


distribuio de renda entre os trabalhadores e uma reduo da pobreza tal co-
mo definida e (sub)estimada pelos programas focalizados , a responsabilidade
maior por esses resultados se deve, fundamentalmente, aos direitos sociais bsi-
cos da Previdncia e da Seguridade Social, que tm como piso o salrio mnimo
(Delgado, 2006; Lavinas, 2006). O mesmo estudo do IPEA (2007, p. 106) faz a se-
guinte constatao:Com base na PNAD 2004, observa-se que 11,3% das pessoas
tinham uma renda familiar per capita inferior a 1/4 de salrio mnimo mensal, si-
tuando-se, assim, abaixo da linha de indigncia, enquanto 30,1% tinham renda
inferior a 1/2 salrio mnimo per capita mensal, estando abaixo da linha de pobre-
za. Retirando-se deste conjunto de rendas aquelas originrias dos programas de
transferncia de renda, esses nmeros crescem um pouco, passando, respectiva-
mente, para 13,2% e 31,1%. Contudo, se forem retiradas tambm as rendas do
Benefcio de Prestao Continuada e das aposentadorias e penses, os ndices de
indigncia e de pobreza no pas sofreriam um aumento significativo, dobrando no
caso da indigncia e aumentando para 41,7% no caso da pobreza.
O programa Bolsa Famlia constitui, de fato, uma poltica assistencialista e
com grande potencial clientelista; portanto, manipulatria do ponto de vista po-
ltico, em particular quando se leva em conta o seu pblico-alvo: uma massa de
miserveis desorganizada e sem experincia associativa e de luta por seus direi-
tos. A renda transferida s famlias no constitui um direito social, podendo ser
reduzida e/ou retirada a qualquer momento, ao sabor dos interesses de cada go-

166 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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verno bem ao gosto da poltica fiscal liberal-ortodoxa, que no concorda com


nenhuma vinculao oramentria entre receita e despesa, com exceo, natu-
ralmente, do pagamento dos juros da divida pblica (a chamada Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal tem esse objetivo). O Bolsa Famlia transforma-se, ento,
em poderoso instrumento do que tem sido denominado de hegemonia s aves-
sas, como definido no Quadro 5.9.

Quadro 5.9
Hegemonia s avessas

Oliveira (2007), inspirado na leitura de Gramsci, v no programa Bolsa Famlia a base


do que ele denomina de hegemonia s avessas, construda durante o governo Lula:
Os dominantes aceitam ser conduzidos politicamente pelos dominados. Desde que no
sejam contestados. Essa hegemonia exercida num contexto no qual Lula se trans-
formou num mito, que se coloca acima das classes e dos conflitos, legitimando, no li-
mite, a desigualdade com a renncia de se combater as causas estruturais dessa de-
sigualdade: Voc derrota a poderosa discriminao social brasileira, derrota o precon-
ceito de classe... para qu? Para governar para os ricos.

Por outro lado, o investimento em polticas sociais universais, que atingem o


conjunto da populao, tem se reduzido em termos relativos, afetando dramati-
camente um enorme contingente que pobre e tem todo tipo de carncias, mas
no se beneficia dos programas focalizados, pois tem uma renda acima da linha
de pobreza. Esse segmento enfrenta, cotidianamente, a deteriorao e a insufi-
cincia dos servios pblicos universais.
Outra vertente (secundria) da poltica social, tambm ao gosto do Banco
Mundial, so os programas de microcrdito dirigidos a determinados segmen-
tos sociais pobres (mas no miserveis), com o objetivo de integr-los ao mer-
cado. No entanto, como praxe no Brasil, esses programas so extremamente li-
mitados e no tm maior relevncia; na verdade, so dirigidos para atividades
tradicionais (precrias) que acabam no conseguindo se auto-sustentar na com-
petio intercapitalista.
Alm do programa Bolsa Famlia, do Prouni e do apoio ao microcrdito, h
inmeros outros programas e aes mais ou menos focalizados, mas com menos
visibilidade e menor aporte de recursos. O balano desses programas e aes, na

A economia poltica do governo Lula 167


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rea da assistncia social, aparece no estudo do IPEA (2007, p. 95-107). Eles tam-
bm no conseguem incluir de forma permanente e estrutural.
Em resumo, a poltica social do governo Lula, tal como a poltica econmi-
ca, de natureza liberal e coerente com o modelo econmico. Serve de pode-
roso instrumento de manipulao poltica de uma parcela significativa da socie-
dade brasileira, ao mesmo tempo que permite um discurso politicamente cor-
reto. A prpria atuao do governo Lula na questo agrria assume papel
assistencialista, como ilustrado no Quadro 5.10.

Quadro 5.10
No existe reforma agrria no governo Lula

A prioridade do governo Lula o agronegcio, segundo a avaliao de Marina dos Santos,


uma das principais lideranas nacionais do Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST).
Segundo Marina dos Santos, no governo Lula a reforma agrria continua sendo uma
poltica de compensao social. No h uma interveno do Estado no sentido de de-
mocratizar a terra, de desapropriar e garantir as funes sociais de que se precisa pa-
ra o desenvolvimento dos assentamentos. Desse ponto de vista, no h reforma agr-
ria no governo Lula.

Como voc avalia a participao do MST na reeleio do presidente Lula?


verdade. Ns nos empenhamos para que o Lula fosse reeleito. Na nossa avaliao,
mesmo que fosse esse governo de continuidade, se entrasse o Alckmin a classe traba-
lhadora perderia muito mais, porque seria um retrocesso para a sociedade brasileira.
Ns nos empenhamos de fato, principalmente no segundo turno. E ficamos muito mo-
tivados, principalmente pelas falas do presidente no sentido de que se apresentava uma
inflexo mais esquerda e de compromisso maior com as reas sociais.

E voc acha que isso ficou s no discurso?


Ns temos plena clareza que j ficou no discurso. Acabou no ltimo dia da eleio. s
pegar o incio deste governo: no PAC, no tem nada para a rea social, e para a reforma
agrria, muito menos. Ao contrrio. Toda a prioridade para o agronegcio. Pela fala do
presidente sobre os usineiros como heris, a transposio do Rio So Francisco, a libe-
rao dos transgnicos e a diminuio dos integrantes da CNTbio. tudo orquestrado.
Quem est levando so os mesmos de sempre.
Fonte: www.congressoemfoco.com.br. Acesso: 13 de junho de 2007.
(continua)

168 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Em maio de 2007, Gercino Jos da Silva, depois de oito anos no cargo de ouvidor agr-
rio nacional do Incra, pediu demisso. Segundo Gercino: Infelizmente, no podemos
avanar com a reforma agrria no pas. Ela est no isolamento, ningum a discute, nin-
gum fala no projeto para o Brasil.
Fonte: O Globo, 12 de maio de 2007, p. 10.

Apesar das intenes e dos discursos governamentais, a poltica social no Bra-


sil tem componentes mais permanentes, que no dependem, direta e imediata-
mente, de cada governo especfico e tm impactos sociais de curto e longo pra-
zo muito maiores que o Bolsa Famlia.Trata-se de um ncleo (direitos sociais b-
sicos) associado poltica de Estado, que faz parte das despesas obrigatrias e, por
isso, ainda est protegido de cortes oramentrios conjunturais: Previdncia (apo-
sentadoria e penses dos trabalhadores) e Assistncia Social (abono e seguro de-
semprego, o Benefcio de Prestao Continuada e a Renda Mensal Vitalcia).
Vale destacar que o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e a Renda Men-
sal Vitalcia (RMV) esta ltima incorporada primeira a partir de 1996 fa-
zem parte Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS) promulgada em 1993. A
partir dela, redefiniu-se o carter da Assistncia Social no Brasil, que foi esten-
dida para o conjunto da populao sem recursos suficientes para sobreviver.
Tambm existem outras polticas sociais bsicas, de carter setorial, em parti-
cular as de sade e de educao. Embora sejam obrigao constitucional dos go-
vernos, inclusive com recursos vinculados no oramento e regras especficas, elas
no esto imunes a cortes oramentrios, conforme evidencia a DRU.
Na verdade, a poltica social institucional, de Estado, inscrita na Constituio
um empecilho para o avano dos programas focalizados e o aumento do su-
pervit fiscal. Por isso, est sempre na mira dos defensores das polticas focaliza-
das e das iniciativas de reformar a Constituio e aprofundar o ajuste fiscal co-
mo o caso da proposta do ex-ministro Delfim Neto, de zerar o dficit no-
minal, includa formalmente nos objetivos do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC). Em particular, atacam-se, sistematicamente, as aposentado-
rias, os benefcios da LOAS, o seguro-desemprego e a universidade pblica, ta-
xando-os de privilgios, gastos mal-focalizados e dirigidos aos menos neces-
sitados. O enfoque da focalizao to perverso que chega a opor idosos e crian-
as dois segmentos em situao de vulnerabilidade e risco sociais na disputa
pelos recursos pblicos.

A economia poltica do governo Lula 169


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6. Flexibilizao e precarizao do trabalho


Este captulo analisou as principais caractersticas da poltica social do governo
Lula, em particular o programa focalizado de combate pobreza denominado
Bolsa Famlia.As principais concluses so as seguintes:

1. A natureza e o contedo desse tipo de poltica social s podem ser desvenda-


dos quando so articulados com o modelo econmico vigente, em particular a
poltica econmica e seus impactos sociais. Para alm de seus efeitos (reais) ame-
nizadores da misria e do sofrimento dos mais pobres, considerar essa poltica
apenas em si mesma, fora dessa articulao, implica reific-la tendo como re-
sultado final a despolitizao do debate sobre a questo social e a legitimao da
estratgia poltica liberal.

2. As comparaes pontuais e/ou descontextualizadas entre o governo Lula e o


governo Cardoso, que procuram identificar avanos quantitativos positivos, em
geral milimtricos, na poltica social do primeiro so o caminho mais curto pa-
ra a despolitizao do debate e o acobertamento dos laos que ligam esses dois
governos inclusive com o rebaixamento programtico do que deve ser uma po-
ltica social de esquerda.

3. O contedo da poltica social do governo Lula, no essencial, o mesmo da


poltica social do governo anterior, apesar dos discursos em contrrio, que ten-
tam dignific-la e diferenci-la, apresentando-a como se estivesse articulada a
medidas de natureza estrutural de combate pobreza.

4. Esse tipo de poltica social teve origem, como vimos, na preocupao das ins-
tituies multilaterais, em particular o FMI e o Banco Mundial, com a instabi-
lidade poltica dos pases da periferia do capitalismo, instabilidade agravada com
a implementao das polticas e reformas econmicas liberais. Essas instituies
passaram a recomendar enfaticamente tais polticas, principalmente a partir do
final da dcada de 1990, aps a ocorrncia de sucessivas crises econmicas.

A eleio de Luiz Incio Lula da Silva para a Presidncia da Repblica, em


2002, representou a possibilidade de uma redefinio ou, at mesmo, uma rup-
tura com as polticas neoliberais. No centro da esperana estava a perspectiva

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de superar a crise do emprego e do mercado de trabalho no pas, com um no-


vo modelo econmico no qual a implementao de polticas de emprego e ren-
da ocuparia um lugar central.
No entanto, o governo Lula, contrariando a origem e a histria do Partido dos
Trabalhadores, renunciou a realizar essa ruptura, negando as principais lutas e
reivindicaes dos trabalhadores brasileiros. Incorporou plenamente, no discur-
so e nas aes, a defesa da via nica para a sociedade brasileira, que vinha sen-
do desenvolvida pelo governo anterior. Passou a justificar a necessria e inexo-
rvel adaptao ordem econmica mundial, ou seja, ordem do capital fi-
nanceiro internacional.
a partir dessa adeso que se pode compreender a subordinao das polti-
cas econmicas e sociais do governo Lula lgica do capital financeiro, que, pa-
ra alm do campo estritamente econmico, se propaga para todas as dimenses
da vida social. Essa lgica sustenta-se nas idias-fora de volatilidade e de flexibi-
lidade, como valores e como ideologia, que passam a reger a atuao do Estado
em todos os campos da sociedade.
Do ponto de vista poltico, como se houvesse uma espcie de aliana (tr-
gica) informal, ou identidade de interesses, entre o grande capital, os miserveis
atendidos pelas polticas focalizadas (e pelo crdito consignado em folha de pa-
gamento) e um novo tipo de classe mdia ainda em formao no Brasil, assen-
tada na informalidade de alta renda (certas camadas de trabalhadores autno-
mos). A conseqncia o esvaziamento do trabalho assalariado garantido que,
junto com a existncia de uma concorrncia feroz no mbito dos pequenos e
mdios empresrios, tem reduzido a dimenso e a importncia econmica de an-
tigas camadas da classe mdia formada por assalariados e pequenos proprietrios
(Quadros, 2007).
Nesse contexto, combinam-se perfeitamente a flexibilizao e precarizao
do trabalho e as polticas focalizadas e flexveis de combate pobreza. Ambas
regidas pela mesma lgica de curto prazo, do imediatismo inconseqente, de
intervenes pontuais e precrias, que, para no se contrapor ordem econ-
mica neoliberal e s determinaes do Banco Mundial, subordinam-se ao rei-
no da volatilidade, sem intervir nas causas estruturais dos problemas da socie-
dade brasileira.
No mbito das pesquisas da economia e da sociologia do trabalho, a imensa
maioria dos resultados tm demonstrado que a flexibilizao, em suas diferentes

A economia poltica do governo Lula 171


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dimenses (desregulamentao, mudanas na legislao trabalhista, diferentes for-


mas de contrato, subcontratao e terceirizao, jornadas mveis de trabalho,
salrios flexveis, multifuncionalidade ou polivalncia, formas de gesto e or-
ganizao inspiradas no toyotismo), invariavelmente implica desemprego e
precarizao do trabalho. Uma sistematizao da literatura cientfica especia-
lizada est no portal do projeto Trabalho, Flexibilizao e Precarizao,
coordenado pela professora Graa Druck da Universidade Federal da Bahia,
que apresenta um levantamento bibliogrfico sobre o tema (www.flexibiliza-
cao.ufba.br).
Os dados sobre o mercado de trabalho no Brasil no governo Lula, embora
tenham melhorado conjunturalmente, confirmam a continuidade de uma cri-
se estrutural, com a manuteno de altas taxas de desemprego. Segundo a
PED-Dieese, essas taxas atingiram 15,8% na Regio Metropolitana de So
Paulo na mdia de 2006. Nesse ano, a taxa de desemprego entre os jovens de
16 a 24 anos atingiu 45% nas seis regies metropolitanas do pas onde a pes-
quisa realizada (Dieese, 2006). Da mesma forma, mantiveram-se o alto grau
de informalidade, os baixos salrios e a criao de ocupaes precrias. O cres-
cimento do emprego com carteira assinada nos ltimos anos, processo que
vem ocorrendo desde o ano 2000 (ainda sob o governo Cardoso), resulta, so-
bretudo, de um quadro econmico internacional favorvel s exportaes bra-
sileiras, e no de uma poltica de emprego ou de uma redefinio do mode-
lo liberal perifrico. No h garantia de que esse processo se mantenha. Ele
poder ser invertido quando a atual fase ascendente do ciclo do comrcio inter-
nacional se esgotar.
Observou-se uma melhora na distribuio dos rendimentos do trabalho,
pois o ndice Gini passou de 0,584 em 1995 para 0,539 em 2005. Mas a par-
ticipao do conjunto dos rendimentos do trabalho na renda nacional caiu de
52% em 1990 para 40% em 2003 (IPEA, 2007, p. 199). Portanto, so fortes os
indcios de que a melhora do ndice de Gini ocorreu por meio de um nive-
lamento por baixo.
No mbito poltico, a flexibilizao do trabalho e a poltica social focalizada
revelam-se uma estratgia eficiente para enfraquecer as lutas e a organizao dos
trabalhadores, j que os divide entre privilegiados, pobres e muito pobres. Do
ponto de vista social, o impacto do programa Bolsa Famlia sobre a diminuio
da pobreza e das desigualdades, conforme se viu, no suficientemente esclare-

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cido, pois acoberta o fato de que essa diminuio das desigualdades se deu com
uma redistribuio da pobreza entre os prprios trabalhadores e no com uma
efetiva distribuio de renda.
Assim, conforme afirmam Theodoro e Delgado (2003): A eleio dos gru-
pos mais pobres em detrimento de outros um pouco menos pobres pode enco-
brir uma perversa troca de posies entre segmentos sociais menos protegidos.
Destituir de direitos os quase-pobres pode lev-los, num segundo momento,
condio de pobres. O risco tanto mais grave se no se considera que muitas
vezes o acesso a direitos sociais que garante uma posio de no-pobres a ex-
pressivos segmentos da populao. A opo por acirrar um embate distributivo
na base, contrapondo pobres desprotegidos aos um pouco menos pobres, pare-
ce bastante perversa (Theodoro e Delgado, 2003, p. 124).
A permanecer o modelo liberal perifrico e suas polticas sociais, a precariza-
o do trabalho e, conseqentemente, os problemas sociais tendem a se apro-
fundar no futuro. A presso para implementar a reforma trabalhista, bem como
por uma nova reforma da Previdncia tender a aumentar, sob o signo da flexi-
bilizao, ambas justificadas como inexorveis.
As alianas polticas efetivadas durante a campanha eleitoral de 2006, que le-
varam vitria de Lula e lhe deram o segundo mandato, expressaram o com-
promisso de continuidade do modelo. Nessa campanha, predominou um dis-
curso menos conservador, particularmente no segundo turno.As polticas foca-
lizadas, que garantiram ao presidente reeleito o apoio e a aprovao de seu
governo pelos segmentos mais pobres da sociedade, se legitimaram politicamente.
Resta saber se os movimentos sociais e os segmentos mais organizados da so-
ciedade brasileira aceitaro essas polticas e seus resultados perversos ou se bus-
caro romper com esse quadro, reafirmando a sua autonomia na busca de um ou-
tro caminho, distinto da via nica defendida pelo governo Lula e sua base po-
ltico-parlamentar.

O Quadro 5.11 apresenta a sntese das principais concluses deste captulo.

A economia poltica do governo Lula 173


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Quadro 5.11
Principais concluses: captulo 5

Seo Captulo 5

1 O principal argumento que a poltica social do governo Lula tem estreita rela-
o com a poltica econmica liberal-ortodoxa legada pelo governo anterior co-
mo uma herana maldita, mas mantida e aprofundada pelo novo governo.

2 A viso dominante sobre polticas sociais, adotada pelo governo Lula, deixa de
fora as causas estruturais da desigualdade e da pobreza e desconsidera as re-
laes entre as classes sociais.

3 A sntese do debate sobre polticas sociais universais e polticas sociais focali-


zadas evidencia a lgica perversa das polticas focalizadas.

4 O contedo da poltica social do governo Lula, no essencial, o mesmo da pol-


tica social do governo anterior, apesar dos discursos em contrrio, que tentam
dignific-la e diferenci-la, apresentando-a como uma poltica (supostamen-
te) articulada a medidas de natureza estrutural de combate pobreza.

5 A poltica social do governo Lula de natureza liberal, coerente com o modelo


econmico vigente, e serve de poderoso instrumento de manipulao poltica
de parcela significativa da sociedade brasileira, ao mesmo tempo que permite
um discurso politicamente correto .

6 A poltica social do governo Lula combina perfeitamente a flexibilizao e pre-


carizao do trabalho com polticas focalizadas e flexveis de combate po-
breza.

174 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Classes sociais, Estado e bloco de poder

O objetivo deste captulo analisar a natureza e a composio do atual bloco de


poder dominante, evidenciando sua relao orgnica com o modelo liberal pe-
rifrico e a poltica macroeconmica implementados pelo governo Lula.A ques-
to central discutir os fatores que explicam por que esse governo, no funda-
mental, trilhou o mesmo caminho daquele que o precedeu, dando nova legiti-
midade a um modelo econmico e sua poltica macroeconmica que, do
ponto de vista poltico, no final do segundo governo Cardoso, parecia em esta-
do terminal.
Este captulo est dividido em trs sees. Na seo 1, examinam-se a origem
do atual bloco dominante de poder e sua composio. O destaque o papel pro-
tagnico desempenhado pelo capital financeiro e seus interesses no avano do
processo de desregulao e liberalizao financeira, bem como na manuteno das
polticas macroeconmicas de juros altos e elevados supervits fiscais primrios.
Na seo 2, analisa-se o transformismo do governo Lula, que se expressa na
manuteno das linhas gerais da poltica macroeconmica do segundo governo
Cardoso. Durante o governo Lula, o modelo dominante reforado. Mantm-
se em primeiro plano os interesses e a poltica econmica do capital financeiro.
A similaridade com o segundo governo Cardoso tambm est no fato de, no
governo Lula, as exportaes continuarem a ser a varivel fundamental de ajus-
te das contas externas.
Na seo 3, discute-se o argumento de que a lgica financeira e a natureza
concentradora e excludente do modelo liberal perifrico impem srios limites
sua hegemonia. Esse modelo incapaz de incorporar, mesmo parcialmente, as
demandas mais significativas das classes trabalhadoras. Frente aos riscos de sria
crise de governabilidade, o governo Lula tenta controlar politicamente os movi-
mentos sociais e o sindical por meio da cooptao material e ideolgica das
direes.Tambm influencia o comportamento da massa pauperizada e desorga-
nizada, por meio das polticas sociais focalizadas e de carter assistencialista.

A economia poltica do governo Lula 175


e_LULA_cap6 rev:Layout 1 25/10/07 6:32 PM Page 176

No entanto, antes da anlise desses argumentos, cabe destacar os principais


conceitos usados neste captulo. Os conceitos-chave so: bloco de poder, capital
financeiro, grupos econmicos e transformismo.
O bloco de poder dominante na sociedade composto, em cada conjuntura,
por distintas classes e/ou fraes de classes, assumindo uma delas a posio de li-
derana e hegemonia.A liderana decorre da capacidade de unificar e dirigir, po-
ltica e ideologicamente, as demais classes e/ou fraes de classes a partir de seus
interesses especficos, reconhecidos como parte dos interesses gerais do conjun-
to do bloco.
Na formulao gramsciana, a classe ou frao de classe hegemnica aquela
que exerce a funo mais estratgica e decisiva no modo de acumulao em de-
terminado perodo histrico. A partir de seus interesses especficos econmi-
cos e polticos , consegue soldar organicamente (compatibilizar) os interesses das
demais fraes do capital, de forma que sua dominao aceita (consentida) por
estas ltimas (Filgueiras, 2006, p. 181). Quando a frao de classe hegemnica
consegue tambm expressar e articular os interesses das fraes de classes subal-
ternas, a hegemonia se estabelece sobre o conjunto da sociedade, obtendo-se
um consenso. Segundo Gramsci, quando isso ocorre, o grupo social hegemni-
co afirma sua capacidade de liderana e de direo poltica, intelectual e moral.
Como veremos adiante, uma das dificuldades do projeto neoliberal, sob o co-
mando do capital financeiro, reside, justamente, na incapacidade de transformar
sua dominao em hegemonia, isto , de construir o consenso para alm do blo-
co dominante, incorporando os grupos sociais subalternos da sociedade.
O segundo conceito o de capital financeiro, que possui duas verses clssi-
cas (Filgueiras, 2006: 183-184). A primeira de Rudolph Hilferding (Finance
Capital), formulada em 1910 a partir da realidade alem e situada no campo mar-
xista. Segundo ela, o capital financeiro resulta da fuso ou integrao (aliana
orgnica) entre o capital bancrio e o capital industrial, com a dominao do pri-
meiro. O capital financeiro a expresso maior da fase monopolista e imperia-
lista do capitalismo, que comeou no ltimo quarto do sculo XIX.
A outra concepo de capital financeiro, de John Atkinson Hobson (Imperia-
lism. A Study) tem como referncia a realidade inglesa e foi publicada em 1902.
Nessa concepo, o capital financeiro surge a partir da solidariedade de interes-
ses financeiros da comunidade de negcios, que articula o capital industrial e o
capital bancrio, sem haver, necessariamente, uma fuso ou integrao orgnica.

176 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Essa teorizao, embora mais ampla que a anterior, tambm especifica a domi-
nao geral (no orgnica) do capital bancrio.
Neste captulo, usa-se uma concepo mais geral do que as duas menciona-
das. O capital financeiro refere-se frao do capital que se reproduz, funda-
mentalmente, ou principalmente, na esfera financeira, no mbito da acumulao
fictcia, podendo assumir vrias formas institucionais. Portanto, no exclui as duas
possibilidades anteriores.
O terceiro conceito o de grandes grupos econmico-financeiros nacionais
(Filgueiras, 2006: 184). O grupo econmico o principal locus de acumulao
de capital e de poder. Ele abarca um conjunto de empresas que, mesmo quando
juridicamente independentes entre si, esto interligadas, seja por relaes con-
tratuais, seja pelo capital, e cuja propriedade (de ativos especficos e, principal-
mente, capital) pertence a indivduos ou instituies que exercem o controle
efetivo sobre este conjunto de empresas. O grupo econmico nacional aque-
le cujo controle efetivo exercido por residentes do pas.
Os grandes grupos econmico-financeiros nacionais, alm de atuarem dire-
tamente na esfera financeira, tambm esto presentes em outras esferas, ou ati-
vidades econmicas, da acumulao: agricultura, indstria, comrcio e servios.
O grupo econmico pode estar mais focado em alguma dessas atividades, mas
isso depende muito da origem inicial das atividades do grupo, de suas estratgias
de expanso e do seu poder de diversificao. Nas operaes no mercado do-
mstico, quando necessrio, o grupo econmico se internacionaliza, associando-
se e fundindo-se com capitais estrangeiros, em uma ou mais atividades. O gru-
po tambm se transnacionaliza ao expandir suas atividades para outros pases. Os
lucros so realizados tanto no mercado interno quanto no externo. Neste lti-
mo, os grupos tm trs formas bsicas de internacionalizao da produo: ex-
portao, investimento externo direto e relaes contratuais que transferem ati-
vos intangveis.

1. Bloco de poder dominante


O Brasil foi o ltimo pas na Amrica Latina a implementar as polticas liberais.
Isto se deveu, de um lado, dificuldade de soldar os interesses das diversas fra-
es do capital at ento presentes no moribundo modelo de substituio de
importaes e, de outro, intensa atividade poltica desenvolvida pelas classes

A economia poltica do governo Lula 177


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trabalhadoras na dcada de 1980. Esse ativismo se expressou, entre outros even-


tos, na criao da Central nica dos Trabalhadores (CUT), do Partido dos Tra-
balhadores (PT) e do Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST).
Durante a crise da dcada de 1980, pelo menos at a implementao e o fra-
casso do Plano Cruzado (1986-1987), as distintas fraes de classes do bloco do-
minante tentavam, preferencialmente, redefinir, atualizar e reformar o modelo de
substituio de importaes. Ainda se concebia um papel fundamental para o
Estado no processo de acumulao e desenvolvimento apesar das crticas es-
tatizao, que haviam surgido j na dcada anterior. Havia, ento, um eixo uni-
ficador entre os empresrios e os economistas acadmicos de oposio (hetero-
doxos), crticos da poltica econmica ortodoxa recessiva do incio da dcada de
1980: era a defesa de um projeto neodesenvolvimentista como resposta crise
do modelo de substituio de importaes, que ainda reservava ao Estado as fun-
es de planejamento e implementao de investimentos estratgicos (Bianchi,
2004).
Com o fracasso do Plano Cruzado, bem como dos demais planos que se se-
guiram na segunda metade da dcada de 1980, e ao longo dos embates travados
na Assemblia Constituinte (1986-1988), o projeto neoliberal se fortaleceu. Ul-
trapassou o campo meramente doutrinrio e constituiu um programa poltico.
As diversas fraes do capital perceberam que a crise tinha um carter estrutu-
ral: o modelo de substituio de importaes estava esgotado. O projeto neode-
senvolvimentista seria incapaz de responder aos problemas colocados.
O momento de consolidao poltico-ideolgica do projeto neoliberal no
interior das diversas fraes das classes dominantes foi a eleio de Collor em
1990.A mobilizao poltica dos trabalhadores, ultrapassando, ento, os limites do
economicismo com a construo de um partido poltico de massa e a defesa
de um projeto nacional, democrtico e popular , atemorizou as classes domi-
nantes. As diversas fraes do capital unificaram-se em torno do projeto neoli-
beral apesar de idas e vindas, contradies e disputas internas , diante da amea-
a de perderem o controle do processo poltico.
Desse modo, no Brasil, a formao do atual bloco de poder resultou de um
longo processo, que se iniciou com a crise do modelo de substituio de im-
portaes no comeo da dcada de 1980 e prosseguiu com a implementao
inicial das reformas liberais no governo Collor, nos primrdios da dcada de
1990. O bloco se fortaleceu com a consolidao dessas reformas durante os dois

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governos Cardoso e, enfim, a partir de 2003, chegou ao estgio mais avanado.


O governo Lula permitiu maior coeso poltica a esse bloco de poder, pois re-
duziu significativamente seus opositores e enfraqueceu sensivelmente a capaci-
dade de mobilizao dos movimentos sociais e sindical.
O processo de consolidao do bloco dominante, que culminou com a afir-
mao do projeto poltico liberal e a consolidao do novo modelo econmico,
redefiniu as relaes polticas entre as classes e fraes de classes que constituem
a sociedade brasileira.A vitria desse projeto expressa, ao mesmo tempo em que
estimula, o movimento de transnacionalizao dos grandes grupos econmicos
nacionais (produtivos e financeiros), fortalecendo-os no interior do bloco do-
minante. No governo Lula, o avano do modelo liberal perifrico tambm ex-
pressa a fragilidade financeira do Estado e a subordinao crescente da econo-
mia brasileira aos fluxos internacionais de capitais.
Nessa nova configurao, a frao hegemnica do bloco dominante com-
posta da seguinte forma: o capital financeiro internacional, cuja expresso mais
evidente so os fundos de penso, os fundos mtuos de investimentos e os gran-
des bancos dos pases desenvolvidos; os grandes grupos econmico-financeiros
nacionais, que conseguiram sobreviver, at aqui, ao processo de globalizao, em
funo de sua capacidade competitiva ou por meio da associao (na maior par-
te dos casos, subordinada) com capitais estrangeiros; e o capital produtivo mul-
tinacional (associado ou no ao capital nacional).Todos eles tm aumentado sua
influncia no bloco dominante.
As demais fraes do bloco dominante, situadas numa posio subordinada, so
os grandes grupos econmicos no financeirizados organicamente, e os grandes
e mdios capitais. No processo de acumulao, esses grupos so mais especiali-
zados nas atividades de agronegcio, indstria, comrcio ou servios, e alguns
esto voltados para o mercado externo.
importante distinguir a lgica financeira e as formas institucionais assumi-
das pelo capital financeiro.A lgica financeira a lgica mais geral do capital, des-
de sempre, que caracteriza a atual fase do desenvolvimento capitalista em escala
nacional e internacional. Essa lgica imprime, de forma dominante, a dinmica
do modo de produo e influencia as mais diversas esferas das sociedades e di-
menses da vida social.As formas institucionais referem-se aos sujeitos que co-
mandam de fato esse processo de dominao, pois articulam os mais diversos in-
teresses a partir do domnio, controle e propriedade de instituies financeiras.

A economia poltica do governo Lula 179


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Embora todos os grupos econmicos e as fraes do capital estejam finan-


ceirizados no sentido de estarem subordinados lgica financeira e aplicarem
seus excedentes no mercado financeiro, em particular nos ttulos da dvida p-
blica , apenas aqueles que se articulam organicamente com a esfera financeira,
pelo controle e a propriedade de uma ou mais instituies financeiras, so os su-
jeitos fundamentais dessa lgica, que subordina inclusive o Estado, a poltica eco-
nmica e social, e a ao poltica em geral.Apesar de a maioria dos grandes gru-
pos econmicos no estar ligada organicamente ao capital financeiro pela pro-
priedade de um banco ou outro tipo de instituio financeira , esses grupos
tambm se beneficiam da especulao e do financiamento da dvida pblica, ga-
nhando com as elevadas taxas de juros.
Adicionalmente, o projeto liberal e sua poltica tm como importante aliado
a classe mdia alta:novos ricos que participam ativamente da atividade rentis-
ta e da especulao financeira e, portanto, rejeitam qualquer coisa parecida com
o projeto de Estado de Bem-Estar Social. Esses grupos sociais no se beneficia-
riam de um projeto desse tipo, pois teriam que contribuir para financi-lo com
impostos, sem fazer uso de seus servios. Esse segmento formado por execu-
tivos de empresas, segmentos de profissionais liberais, a alta burocracia governa-
mental, a nova intelectualidade identificada com os valores e hbitos estrangei-
ros, e o pequeno grupo de consultores e trabalhadores autnomos altamente
qualificados, ocupados em atividades econmicas recm-surgidas e tpicas dos
novos paradigmas tecnolgicos.Trata-se, aqui, dos grupos sociais que se benefi-
ciaram da abertura comercial e tambm das altas taxas de juros.Ao descobrirem
os padres de consumo dos pases desenvolvidos, e ao terem acesso a ele, se des-
lumbraram e se sentiram includos no Primeiro Mundo.
O domnio da lgica financeira na dinmica das relaes econmico-sociais
o elemento que d coeso a esse bloco dominante, soldando os interesses dos
seus distintos participantes e apoiadores. Portanto, a taxa de juros no Brasil no
, apenas, o instrumento clssico de poltica monetria; ela muito mais do que
isso.Alm de ser uma ferramenta utilizada conforme cada conjuntura econ-
mica especfica, constitui o elemento fundamental que estrutura e, ao mesmo
tempo, expressa as relaes de classe e de poder que esto representadas no po-
deroso bloco poltico dominante.
Isso significa que a disputa poltica travada hoje no Brasil em torno do nvel
da taxa de juros e do tamanho do supervit fiscal primrio no se resume me-

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lhor forma de manipular, conjunturalmente, o instrumento usual da poltica mo-


netria, ou mesmo necessidade ou no de se redefinir o conjunto da poltica
macroeconmica. O mais importante que est em jogo a mudana ou manu-
teno do modelo econmico atual, com suas correspondentes polticas ma-
croeconmicas e sociais.A mudana tem como condio prvia a derrota pol-
tica do atual bloco de poder.
Aps a crise cambial de 1999, no incio do segundo governo Cardoso, o blo-
co dominante sofreu nova acomodao, envolvendo as foras polticas que o
constituem (Boito Jr, 2004). Os segmentos exportadores do grande capital ga-
nharam mais relevo, por causa da importncia dessas atividades para o equilbrio
das contas externas e, por conseqncia, para o pagamento, em dlar, dos rendi-
mentos do capital financeiro.
Essa acomodao ficou mais clara a partir do governo Lula, quando repre-
sentantes desses segmentos ocuparam dois ministrios importantes, o da Agri-
cultura e o do Desenvolvimento.A fase ascendente do ciclo do comercial in-
ternacional facilitou a nova situao, pois garantiu a rentabilidade dos expor-
tadores (em particular, do agronegcio) mesmo com a apreciao cambial que
vem ocorrendo desde setembro de 2004.Vale relembrar que essa apreciao
resulta tanto dos supervits comerciais quanto da manuteno de elevadas ta-
xas de juros, o que garante tambm a rentabilidade do capital financeiro. No
entanto, importante destacar que o conflito (latente) entre essas duas fraes
do capital (rentistas e exportadores) se expressa, exatamente, no manejo das ta-
xas de juros e de cmbio. A atual conjuntura internacional favorvel ameniza
o conflito.
Em suma, as distintas fraes do capital que compem o atual bloco de po-
der esto de acordo sobre a necessidade de desregulamentar o mercado de tra-
balho e as relaes trabalhistas; o mesmo se pode dizer a respeito da poltica de
elevados supervits fiscais primrios e da poltica de privatizaes, apesar desta be-
neficiar apenas os grandes capitais financeiros e os grandes grupos econmicos,
nacionais e estrangeiros.As privatizaes e a desregulamentao do mercado de
trabalho funcionaram, e ainda funcionam, como uma espcie de compensao
para os setores mais atingidos pela abertura comercial e financeira, pelo cmbio
valorizado e pela taxa de juros elevada (Boito Jr, 2004; Bianchi, 2004).
J a abertura comercial e financeira, acompanhada por taxas de juros eleva-
das em momentos de crises cambiais, a taxa bsica chegou a atingir quase 50%

A economia poltica do governo Lula 181


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e pelo cmbio valorizado, foi e continua sendo, em menor grau, motivo de


atritos. Ela atinge de forma diferenciada os diversos segmentos produtivos, acar-
retando concentrao, fuses e centralizao de capitais, desnacionalizao e
desestruturao de cadeias produtivas (Gonalves, 1999; Carneiro, 2003); enfim,
gera ganhadores e perdedores. Da a reiterada presena, nas diversas conjuntu-
ras, de presses por medidas de proteo e defesa de determinados setores in-
dustriais.

2. Transformismo e cooptao
Transformismo o conceito utilizado por Gramsci em sua anlise do perodo da
histria italiana conhecido como o Risorgimento, durante o qual ocorreram os
processos que levaram formao do Estado moderno na Itlia. O termo de-
nomina o fenmeno de assimilao e implementao, por parte de indivduos
(transformismo molecular) e/ou agrupamentos polticos inteiros (transformismo
de grupos), do iderio poltico-ideolgico dos seus adversrios ou inimigos po-
lticos. Sinteticamente, trata-se de um processo de adeso (individual ou coleti-
va) ao bloco histrico dominante, por parte de lideranas e/ou organizaes po-
lticas dos setores subalternos da sociedade, com o abandono de suas antigas con-
cepes e posies polticas.
O governo Lula tem sido uma grande surpresa para a maioria das pessoas que
acompanham o processo poltico brasileiro. Esse espanto se expressa nas esferas
econmica, social, poltica e tica. Para a grande maioria, a nova realidade era ini-
maginvel. De fato, as trajetrias histricas do candidato e do PT esto organi-
camente ligadas aos movimentos sociais, ao movimento sindical, frao pro-
gressista da Igreja Catlica e esquerda socialista-marxista que sobreviveu di-
tadura militar. H registros da firme oposio poltico-institucional, comandada
pelo PT ao projeto e s polticas liberais. Esses dados fticos no pareciam apon-
tar para um transformismo poltico to rpido e amplo promovido por Lula e
pelo PT, que tambm pegou de surpresa representantes do bloco dominante,
como mostra o Quadro 6.1.

182 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Quadro 6.1
O transformismo segundo Olavo Setbal

Havia uma grande dvida se o PT era um partido de esquerda, e o governo Lula acabou
sendo um governo extremamente conservador... A viso era que o Lula iria levar o pas
para uma linha socialista. O sistema financeiro estava tensionado, mas, como ele [Lula]
ficou conservador, agora est para ganhar novamente a eleio e o mercado est tran-
qilo. No tem diferena do ponto de vista do modelo econmico. Eu acho que a eleio
do Lula ou do Alckmin igual. Os dois so conservadores. Cada presidente tem suas prio-
ridades, mas dentro do mesmo leque de premissas econmicas. Acho que o Lula vai con-
servar a premissa de supervit primrio, de metas de inflao e tudo o mais. So evolu-
es que esto consolidadas no Brasil e sero mantidas por qualquer presidente.

Olavo Setbal, fundador do Banco Ita e presidente do Conselho Administrativo do Itasa, holding que controla o
banco. Entrevista, jornal Folha de S. Paulo, 13 de agosto de 2006.

Mesmo durante o processo eleitoral de 2002, a composio poltico-partid-


ria, que foi bastante ampliada e deu a vitria a Lula, trabalhou as contradies
de dentro do bloco dominante com duras crticas ao capital financeiro e vigo-
rosa defesa do capital produtivo. Este ltimo ganhou expresso poltica e visibi-
lidade, com a presena de um industrial de grande porte na posio de candi-
dato a vice-presidente.Vale notar que a nfase no capital produtivo tambm foi
a estratgia adotada pelo candidato do PSDB, no havendo a nenhuma dife-
rena entre as diversas candidaturas, tanto no primeiro quanto no segundo tur-
no das eleies.
Isso ocorreu apesar da famosa Carta aos Brasileiros, assinada pelo candidato,
que assegurava ao capital financeiro o respeito aos contratos estabelecidos pelo
governo anterior. Na Carta no se explicita que as diretrizes gerais da crtica ao
modelo dominante seriam abandonadas na prtica poltica e na execuo da po-
ltica econmica.
Uma vez constitudo, o governo Lula prosseguiu a poltica econmica im-
plementada no segundo governo Cardoso, desde a crise cambial de janeiro de
1999, e reforou o modelo dominante. Lula e a aliana poltica que o elegeu
adaptaram as suas aes, o seu programa e a sua poltica aos limites da disputa en-
tre as diversas fraes do capital. Eles mantiveram em primeiro plano os interes-
ses e a poltica econmica do capital financeiro. Na mesma linha do segundo

A economia poltica do governo Lula 183


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governo Cardoso, o governo Lula acenou tambm para a importncia das ex-
portaes para reduzir a vulnerabilidade externa e, por conseqncia, diminuir
a instabilidade da dinmica macroeconmica.
esquerda do espectro poltico, os crticos mais contundentes desse transfor-
mismo no tm dvida em identificar nesse processo, corretamente, uma traio
poltica jamais vista em toda histria do Brasil de grande dimenso e longa re-
percusso. Entretanto, em lugar de servir de explicao, a traio (ou qualquer
outra qualificao que se queira dar) que carece ser explicada, como um dos
elementos de um processo muito maior e mais complexo, que culminou em
grande derrota para as foras populares do pas.
Para se entender o que ocorreu com o PT e o governo Lula deve-se perce-
ber que o que parece ser uma mudana repentina e inesperada , na verdade,
produto do mesmo processo que levou vitria poltico-ideolgica do neoli-
beralismo no Brasil.Assim como essa vitria no foi resultado de um big bang (o
governo Collor), o transformismo do PT e de lideranas partidrias e sindicais
tambm no um fenmeno repentino e inesperado. Alguns observadores no
campo da esquerda j tinham uma viso clara sobre isso, como mostra o Qua-
dro 6.2.

Quadro 6.2
O transformismo segundo Csar Benjamin

Desde ento [1989], ele [Lula] e o ncleo do PT lanaram-se no projeto de chegar ao


poder com a chancela da classe dominante. Obtiveram xito. Esse xito, a meu ver, re-
presenta ao mesmo tempo um auge e uma crise. Nos ltimos dez anos, nossa esquer-
da teve uma vanguarda, a Articulao do PT.

A chegada da Articulao ao governo federal , ao mesmo tempo, um xito e a trans-


formao dessa vanguarda em uma outra coisa. Hoje, a Articulao essencialmente
um grupo que negocia por dentro do aparato do Estado com um espectro de foras mui-
to mais amplo: com a direita, com o grande empresariado, com os Estados Unidos etc.
Negocia cargos, acesso a dinheiro pblico, projetos regionais de poder. Isso, ao mesmo
tempo em que a torna mais forte, retira dela o carter de vanguarda da esquerda. Tornou-
se um grupo abertamente conservador, voltado para um projeto de poder, no um pro-
jeto de sociedade. Agora vivemos a crise desse processo.
(continua)

184 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Do ponto de vista da esquerda, a herana que Lula e a Articulao vo deixar uma no-
va gerao composta por milhares de quadros formados dentro do pragmatismo, do
oportunismo e do carreirismo poltico. Esse lixo vai ficar a, no campo da esquerda, mui-
to tempo depois de o governo Lula ir embora. uma nova gerao cujo ethos ... o da
pequena poltica. Uma gerao que abandonou qualquer vinculao com a idia de trans-
formao social profunda e, a meu ver, no tem sequer estatura para ser reformista.
uma esquerda liberal, muito fraca.

Csar Benjamin, um dos fundadores do PT em 1980 e dirigente do Partido at 1995. Entrevista, Felipe Demier
(coord.) As transformaes do PT e os rumos da esquerda no Brasil. So Paulo: Editora Bom Texto, 2003, p. 12-13.

Para compreender a situao atual, o primeiro passo reconhecer que a rees-


truturao produtiva e as polticas liberais mudaram o perfil e a composio das
classes trabalhadoras no Brasil (Oliveira, 2003; Oliveira, 2005). Diminuiu o pe-
so relativo dos assalariados e dos trabalhadores industriais e cresceu a informali-
dade, com maior fragmentao da classe trabalhadora, que ficou mais frgil e
mais heterognea, com menor identidade entre os seus diversos segmentos, com
menor capacidade poltica de presso e negociao. Isso tudo ocorreu por cau-
sa da desestruturao do mercado de trabalho, acompanhada de um processo de
desregulamentao das relaes trabalhistas, que levou ao crescimento do de-
semprego e ao aprofundamento da precarizao do trabalho e das formas de
contratao (cooperativas, terceirizao etc.).
Adicionalmente, com o desemprego e a queda do rendimento do trabalho,
segmentos da classe mdia se empobreceram e se enfraqueceram. Esse fenme-
no mais evidente no caso dos trabalhadores com maiores rendimentos, atingi-
dos pelo processo de reestruturao das empresas, e dos assalariados de carreira
do setor pblico, atingidos pelas reformas administrativa e previdenciria, alm
do arrocho salarial decorrente da poltica fiscal voltada para obter elevados su-
pervits primrios.
Todas essas transformaes atingiram tambm a esquerda e as organizaes
representativas dos trabalhadores, em especial os sindicatos e o Partido dos Tra-
balhadores. O ponto de inflexo foi a vitria de Collor nas eleies de 1989
mesmo ano da derrocada do socialismo real , que empurrou os movimentos so-
ciais e trabalhistas, a partir de ento, para a defensiva. Esse processo foi respons-
vel por um lento, mas permanente, movimento de transformao poltico-ideo-

A economia poltica do governo Lula 185


e_LULA_cap6 rev:Layout 1 25/10/07 6:32 PM Page 186

lgica da maior parte de suas direes, no sentido de restringir a sua atuao po-
ltica aos limites dos espaos que a nova ordem lhes reservava (Boito Jr, 2004).
Gradativamente, o movimento sindical combativo, cuja maior expresso era a
CUT, encolheu-se e passou a adotar uma estratgia defensiva, economicista e
fragmentada corporativamente. Trata-se da estratgia de adaptao nova or-
dem, que passa a ser denominada, de forma eufemstica, de propositiva ou de
resultados.
Concomitantemente, a institucionalizao do PT prosseguiu, com vitrias
eleitorais em municpios e estados importantes, configurando-se uma escalada
progressiva que o transformaria em mais um partido da ordem. Para isso, o PT
teve que passar por transformaes internas fundamentais, com enorme centra-
lizao das decises e o enquadramento das suas tendncias mais esquerda pe-
la tendncia majoritria (Articulao). Esse processo poltico interno reduziu o
espao de debates, formulaes e questionamentos, cuja expresso maior foi a
destruio dos ncleos de base que formavam o partido.
De eleio em eleio (1989, 1994, 1998 e 2002), o PT se transformou poli-
ticamente, tornando-se um enorme aparelho burocrtico. Este aparelho se tor-
nou um eficiente instrumento de ascenso econmico-social, gerando, para seus
integrantes, emprego, prestgio e proximidade com o poder econmico. Isto se
refletiu diretamente no financiamento das campanhas eleitorais, nos programas
de governo, nos discursos, nas alianas poltico-eleitorais e, mesmo, nas formas de
recrutamento e de fazer as campanhas com a gradativa substituio de mili-
tantes por cabos eleitorais remunerados.
Para ilustrar o argumento acima, vale mencionar a evidncia emprica relati-
va ao financiamento de campanhas Presidncia da Repblica em 2002 e 2006.
Nos dois anos, entre os principais financiadores das campanhas destacam-se as
empresas do setor de construo e imobilirio e do setor financeiro, ou seja, as
empreiteiras e os bancos, como mostra a Tabela 6.1. Esses dois setores responde-
ram por 15,4% do gasto total de Lula e 24,2% do gasto total de Serra em 2002.
A distino marcante que, em 2002, no caso de Lula, os principais financiado-
res foram as empreiteiras e, no caso de Serra, foram os bancos, de longe.

186 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


e_LULA_cap6 rev:Layout 1 25/10/07 6:32 PM Page 187

Tabela 6.1
Financiamento das campanhas eleitorais para a Presidncia da Repblica,
segundo o setor econmico: 2002 e 2006 (valores em R$ milhes e participao em porcentagem)
2002 Lula Serra
Valor Participao Valor Participao
Financeiro 6.080 10,9 12.750 22,9
Construo e imobilirio 2.490 4,5 750 1,3
Primrio-exportador 1.610 2,9 4.440 8,0
Subtotal 10.180 18,3 17.940 32,2
Valor total 55.808 100,0 55.711 100,0

2006 Lula Alckmin


Valor Participao Valor Participao
Financeiro 12.705 10,5 13.461 11,1
Construo e imobilirio 18.028 14,9 5.051 4,2
Primrio-exportador 12.511 10,4 9.666 8,0
Subtotal 43.244 35,8 28.178 23,3
Valor total 120.812 100,0 120.797 100,0
Fonte : Rodrigo de Almeida. Dos interesses. Revista Insight Inteligncia, Ano IX, No. 36, 1 trimestre 2007, p. 56-70.
www.insightnet.com.br/inteligencia. Notas: As percentagens referem-se aos dados totais dos setores identificados. O setor primrio-ex-
portador inclui acar e lcool, papel e celulose, minerao e agropecuria.

Em 2006, empreiteiras e bancos foram responsveis por 25,4% do gasto total


da campanha de Lula. Entretanto, vale destacar o aumento da contribuio re-
lativa das empreiteiras para o gasto total de Lula, que praticamente triplica entre
2002 (4,5%) e 2006 (14,9%), enquanto a participao dos bancos mantm-se re-
lativamente estvel, em torno de 11%. Em 2006, os bancos continuam como o
principal financiador do candidato do PSDB, Geraldo Alkmin.
No caso da campanha de Lula, aumenta a contribuio relativa de empresas
vinculadas ao setor primrio-exportador, que na classificao da tabela inclui as
atividades produtoras de acar e lcool, papel e celulose, minerao e agrope-
curia. A participao desse setor no financiamento da campanha de Lula au-
menta de 2,9% em 2002 para 10,4% 2006.
O valor total das contribuies de bancos, das empreiteiras e do setor prim-
rio-exportador para a campanha eleitoral de Lula foi de R$ 43,2 milhes em

A economia poltica do governo Lula 187


e_LULA_cap6 rev:Layout 1 25/10/07 6:32 PM Page 188

2006, ou seja, 35,8% dos gastos totais declarados. A evidncia emprica mostra,
pois, que segmentos do bloco dominante operam diretamente no processo po-
ltico por meio do financiamento de campanhas eleitorais.
Os principais financiadores da campanha de Lula exercem papel protagnico
no somente na poltica, mas tambm na economia: os bancos so os principais
beneficirios da poltica macroeconmica, via poltica monetria e cambial; as
empresas do setor primrio-exportador comandam o padro de insero do pas
no sistema mundial de comrcio via mercados de commodities, inclusive com a re-
vitalizao do segmento do etanol; e as empreiteiras so os atores principais do
Programa de Acelerao do Crescimento, cujos investimentos concentram-se,
principalmente, em infra-estrutura.

3. Patrimonialismo e balcanizao
Nesse quadro de dominncia da ideologia neoliberal, mas incapacidade hege-
mnica do projeto a ela associado, assiste-se crise das instituies e da repre-
sentao poltica (sindicatos e partidos). Essa crise decorre tanto da redefinio
da composio da classe trabalhadora, como tambm de cooptao poltico-ins-
titucional de parcela importante das direes sindicais e partidrias. O processo
de cooptao agrava-se com a chegada do PT ao governo.A cooptao serve de
anteparo para o governo na sua relao com os movimentos sociais e o movi-
mento sindical. Basta observar no que se transformaram as manifestaes do dia
1 de maio organizadas pela CUT e as demais centrais sindicais.
A crise de representao fortemente alimentada pelo governo Lula, ao rea-
lizar o amlgama entre governo, partido e sindicato, na mais pura tradio stali-
nista (fora de lugar) de aparelhamento do Estado e transformao das organi-
zaes de massa em correias de transmisso do governo. O comportamento
subserviente da CUT ao governo e a indicao do presidente da entidade para
ocupar o cargo de ministro do Trabalho so exemplos paradigmticos desse fe-
nmeno.
Os partidos em geral, e o PT em particular, se estatizam, acentuando o pro-
cesso de profissionalizao que j vinha ocorrendo muito antes da eleio de
Lula.A profissionalizao se manifesta no sentido de seus quadros viverem da
poltica, ocupando cargos e funes no aparelho de Estado e no prprio parti-
do. O militante ideolgico tradicional perde espao. Reproduzem-se e reno-

188 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


e_LULA_cap6 rev:Layout 1 25/10/07 6:32 PM Page 189

vam-se os traos fundamentais caractersticos da relao dos setores dominantes


com o Estado: o patrimonialismo, o clientelismo e o empreguismo. O resultado
a cooptao poltico-ideolgica e o crescimento da importncia de um seg-
mento social especfico, que se constituiu e se consolidou durante a dcada de
1990.A caracterstica maior dos integrantes desse segmento o fato de serem ad-
ministradores de fundos pblicos e de fundos de penso de empresas estatais, ao
mesmo tempo em que tm forte influncia na CUT e no PT, confundindo-se
com a burocracia e o corpo de funcionrios dessas organizaes (Oliveira 2003).
A reforma sindical proposta pelo governo Lula, com a concentrao do po-
der nas centrais sindicais, fortalece a burocracia sindical e facilita a cooptao
dos dirigentes sindicais e os acordos de cpula, bem como o controle do movi-
mento sindical, com enfraquecimento dos sindicatos de base; alm disso, difi-
culta a greve como instrumento de luta (Druck, 2004).
A natureza do governo Lula, o transformismo do PT e de seus principais qua-
dros dirigentes tambm so influenciados pela crise da democracia representa-
tiva formal, produto da incapacidade histrica da burguesia se tornar hegem-
nica. O transformismo resulta, ainda, da imposio da via nica (modelo libe-
ral perifrico) para o desenvolvimento do capitalismo no Brasil. Entretanto, no
h como minimizar o fato de que o PT no conseguiu se constituir como par-
tido claramente socialista; sua dubiedade poltico-ideolgica foi uma constante.
Ademais, as sucessivas vitrias eleitorais do PT para prefeituras de municpios e
governos de estados, em um momento de fragmentao e enfraquecimento po-
ltico das classes trabalhadoras, transformaram-no, aos poucos, em mais um par-
tido da nova ordem liberal.A vitria para a Presidncia da Repblica apenas ex-
plicitou, de forma clara e, para muitos, dolorosa, a concluso desse processo.
Com o abandono do programa histrico do PT, de carter socialdemocrata,
nacional e popular, e com a manuteno das polticas liberais, o governo Lula evi-
tou enfrentamentos com o bloco dominante, governando com ele e para ele.
Nem de longe estamos vivendo uma fase de transio ps-neoliberal, mas sim o
processo de ajustamento e consolidao do mesmo modelo liberal. Por um la-
do, o governo Lula tem possibilitado maior unidade poltica do bloco domi-
nante, isto , tem reduzido o atrito no seu interior. Por outro, tem aprofundado
as divergncias polticas no interior das classes trabalhadoras, em especial no que
concerne ao comportamento das direes sindicais e dos movimentos sociais
frente avaliao do governo e de suas polticas econmico-sociais.

A economia poltica do governo Lula 189


e_LULA_cap6 rev:Layout 1 25/10/07 6:32 PM Page 190

Na verdade, o governo Lula expressa, num sentido poltico abrangente e no


imediato, a tentativa de constituir a hegemonia burguesa em sentido mais am-
plo. Alm de procurar soldar ainda mais as diversas fraes do capital, busca ob-
ter o consentimento das classes trabalhadoras para um projeto (ou discurso) so-
cial-liberal-desenvolvimentista. Mas essa tentativa tem flego curto, pois o mo-
do de acumulao vigente no permite crescimento sustentvel, tendo em vista,
principalmente, a demanda interna reprimida, a forte concentrao da renda, o
crdito caro e os reduzidos investimentos pblicos e privados. O alcance limita-
do do projeto decorre, tambm, da sua incapacidade de contemplar os interes-
ses dos distintos segmentos de trabalhadores. Entretanto, o discurso e algumas
polticas pontuais dificultam a rearticulao e a retomada dos movimentos sociais
e do movimento sindical, de forma independente e combativa, no sentido de
construir outro projeto.
A lgica financeira e a natureza concentradora e excludente do modo de acu-
mulao implicam a incapacidade e, mesmo, a impossibilidade estrutural de o
modelo liberal tornar-se hegemnico. Esse modelo incapaz de incorporar, mes-
mo parcialmente, as demandas mais significativas das classes trabalhadoras, espe-
cialmente dos seus segmentos organizados. Resta ao modelo articular de forma
precria e marginal a massa pauperizada e desorganizada, por meio de polticas
sociais focalizadas e de carter assistencialista.
Da a necessidade de o governo Lula tentar controlar politicamente os movi-
mentos sociais e sindical por meio da cooptao material e ideolgica das
suas direes. O objetivo reduzir as tenses e impedir a autonomia do movi-
mento social, dificultando as aes de mobilizao e a construo de um proje-
to democrtico-popular alternativo ao do bloco dominante.
Como conseqncia desse processo, desde o governo Collor, vem se acen-
tuando a balcanizao do Estado, que expressa a reduo da autonomia relativa
do Estado frente aos interesses imediatos dos setores dominantes. Distintas fra-
es do capital se apoderam abertamente de segmentos do aparelho estatal.
Com o governo Lula, o capital financeiro mantm o controle sobre o Minis-
trio da Fazenda e o Banco Central, e, entre outros aspectos, exige a indepen-
dncia legal deste ltimo pois j a conquistou na prtica.A partir dessas duas ins-
tituies, o capital financeiro determina a poltica econmica e controla a execu-
o do Oramento federal, subordinando as aes do Estado nas demais reas. No
limite, se necessrio, ameaa desestabilizar econmica e politicamente o pas.

190 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


e_LULA_cap6 rev:Layout 1 25/10/07 6:32 PM Page 191

O agronegcio e os interesses exportadores, por sua vez, apoderaram-se do


Ministrio da Agricultura e do Ministrio do Desenvolvimento, da Indstria e
do Comrcio Exterior. A partir desses rgos, defendem seus interesses por
exemplo, quando conseguiram aprovar a liberao dos transgnicos na agricul-
tura e obtiveram medidas compensatrias para o cmbio valorizado. O papel
protagnico do agronegcio afeta, inclusive, o foco da poltica externa, princi-
palmente as negociaes comerciais multilaterais no mbito da Organizao
Mundial do Comrcio. Nesse sentido, vale notar a crescente prioridade atribu-
da exportao de etanol, como mostra o Quadro 6.3.

Quadro 6.3
Etanol e seus efeitos

preocupante que a aposta do Brasil como liderana de uma nova matriz energtica a
partir da agroenergia algo positivo, em tese seja por um caminho que deve apro-
fundar a concentrao fundiria, a produo em monoculturas voltadas para a expor-
tao e o esvaziamento da produo de alimentos.

A concluso da Rodada Doha na Organizao Mundial do Comrcio, atravs de promes-


sas de expanso das exportaes da agricultura comercial em troca de perdas no setor
industrial, apresenta contradies agudas com o objetivo de uma acelerao do cresci-
mento econmico. O governo deve dizer claramente: crescer de forma mais acelerada
efetivamente um objetivo, ou o que vale o poder dos poucos que ganham com a ex-
panso do comrcio internacional do pas, em troca dos efeitos perversos sobre a ren-
da, o emprego e o mercado interno?
Fonte: Ftima Mello e Adhemar S. Mineiro. Uma aposta preocupante. O Globo, 13 de abril de 2007, p. 7.

Documento da Agncia de Energia das Naes Unidas alerta sobre os efeitos dos bio-
combustveis.

Entre os possveis problemas, esto o agravamento do desmatamento, os conflitos pe-


la posse da terra e o aumento do preo dos alimentos. Nos Estados Unidos, a expecta-
tiva de um aumento da produo de biocombustveis j fez subir o preo do milho, que
a matria-prima para o etanol naquele pas.

O Brasil lidera a produo mundial de etanol obtido a partir da cana-de-acar.


(continua)

A economia poltica do governo Lula 191


e_LULA_cap6 rev:Layout 1 25/10/07 6:32 PM Page 192

Os usineiros so acusados de desrespeitar as leis trabalhistas e submeter os cortado-


res de cana-de-acar a condies desumanas de trabalho.
Fonte: Biocombustveis na berlinda. O Globo, 1 de maio de 2007, p. 36.

A produo de etanol e as relaes de trabalho arcaicas.

A indstria de cana-de-acar continua reproduzindo um modelo de relao trabalhis-


ta do sculo XVII. Os cortadores de cana vivem margem da lei e trabalham no limite da
exausto (j morreram dezoito trabalhadores em So Paulo, com suspeita de exausto),
enquanto os usineiros mantm a prtica antiga de se fecharem em oligarquias ps-mo-
dernas, mantendo a concentrao de renda na mo de poucos.
Fonte: Liana Melo e Cssia Almeida. A desigualdade do etanol. O Globo, 29 de abril de 2007, p. 29.

O governo Lula renovou o patrimonialismo e o empreguismo na relao do


governo com as direes dos partidos que compem sua base de apoio e com
os dirigentes sindicais. Os instrumentos so, principalmente, as diretorias dos
fundos de penso das empresas estatais (Previ, Petrus e Funcef) e os conselhos dos
bancos oficiais, com destaque para o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) do
BNDES. Cargos pblicos so ocupados por sindicalistas e funcionrios do Par-
tido dos Trabalhadores, com poder de deciso sobre o direcionamento de vul-
tosos montantes financeiros.
As sucessivas crises do governo Lula, de carter tico-moral, so a ponta de um
iceberg. De fato, o centro dessas crises sempre poltico e se refere fragilidade e
irrelevncia da democracia representativa no contexto liberal, no sentido de no
conseguir encaminhar os interesses das classes trabalhadoras. Essa realidade se ex-
plicita de modo mais visvel na balcanizao do Estado, no crescimento da au-
tonomia relativa do sistema poltico descolando-se das suas bases de represen-
tao e na profissionalizao explcita da atividade poltica.
Do ponto de vista do bloco dominante, a disputa entre o PT e o PSDB ex-
pressa uma competio poltica para saber quem conduz, articula e sintetiza
melhor os interesses das diversas fraes da burguesia, para sold-los e torn-
los mais compatveis entre si.Aqui cabe uma forte distino das respectivas ba-
ses sociais: o PSDB , claramente, um partido de segmentos sociais de rendas
mais elevadas, sem militncia de base orgnica; o PT, apesar das transformaes
por que passou, ainda tem base popular e militncia articulada, embora em

192 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


e_LULA_cap6 rev:Layout 1 25/10/07 6:32 PM Page 193

processo de reduo, que esto associadas ao movimento sindical e aos movi-


mentos sociais.
Do ponto de vista poltico mais imediato, e alm de divergncias menores e
interesses particulares conjunturais, esses partidos se diferenciam pelo grau e a
forma como defendem o modelo liberal perifrico. O PSDB representa o fun-
damentalismo liberal mais orgnico e ideolgico. Entretanto, tambm nesse par-
tido se encontra uma ala menos financista, que procura mitigar a hegemonia do
capital financeiro com o discurso a favor da produo. O PT, por seu turno, tem
atuao mais pragmtica, pois mantm um discurso de esquerda desenvolvi-
mentista, cada vez mais difcil de ser sustentado, e descamba para uma defesa ge-
nrica dos pobres, procurando associar-se aos programas de transferncia renda
do governo federal.
No obstante as diferenas, o modus operandi do governo Lula e do PT no
significativamente distinto daquele do PSDB. No fundamental, a equao com-
posta pelas mesmas variveis: financiamento das campanhas pelos grupos eco-
nmicos dominantes, nepotismo e ocupao patrimonialista do Estado, relaes
fisiolgicas para balizar os acordos e relaes utilitaristas com os grandes grupos
econmicos. O diferencial o uso funcional das polticas assistencialistas.Agre-
gando-se o assistencialismo na equao acima, temos o fenmeno do lulismo
que, na sntese de Ricardo Antunes mostrada no Quadro 6.4, o governo que
fala para os pobres, vivencia as benesses do poder e garante mesmo a boa vida
aos grandes capitais.

Quadro 6.4
Lula e o lulismo

Ricardo Antunes, professor titular de sociologia do Instituto de Filosofia e Cincias Hu-


manas da Universidade de Campinas, escreveu artigo sobre o chamado lulismo, que re-
sume, com conciso e preciso, a percepo de muitos analistas.

Lula era uma expresso tpica dos pees do ABC, como os metalrgicos se autodeno-
minavam. Mas a dcada seguinte, a dos anos 1990, trouxe mutaes profundas, ini-
cialmente com Fernando Collor de Mello e depois com Fernando Henrique Cardoso. O
pas estancou, os assalariados se informalizaram e o desemprego estrutural explodiu.
O pas se desertificou.
(continua)

A economia poltica do governo Lula 193


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O PT e a CUT sofreram na carne esse processo. Lula, o ex-metalrgico, pouco a pouco se


distanciou de sua categoria (e classe) de origem, assumindo um modus vivendi mais
prximo das classes mdias, como transparece no depoimento que deu a Joo Moreira
Salles em Entreatos.

Seu crescente papel de tertius dentro do PT, com um squito de lulistas sempre dando
suporte, ampliava sua tendncia, que oscilava entre a liderana e o mandonismo, ain-
da que nublada pela (aparncia de) simplicidade em suas aes.

Como seus seguidores fiis jamais faziam nenhum reparo, Lula, acentuando seu trao
bonapartista, consolidava a imagem de um farol sempre iluminado que mostrou sua
plenitude no poder, depois das eleies de 2002.

Distanciado da origem operria, submerso no novo ethos de classe mdia, galgando de-
graus ainda mais altos na escala social, tudo isso foi convertendo Lula em uma varian-
te de homem duplicado que passou a admirar cada vez mais os exemplos daqueles que
vm de baixo e vencem dentro da ordem. Da sua admirao por personagens como
Zez di Camargo e Luciano, para ficar nesses exemplos.

Sua nova forma de ser gerou uma conscincia invertida de seu passado e um deslum-
bramento em relao ao presente.

Preservada a empatia direta com as massas, tendo se moldado celeremente pelo con-
vvio com freqentadores dos palcios, o lulismo, com seus dotes arbitrais num mo-
mento em que as fraes dominantes no puderam garantir em 2002 a sucesso pre-
sidencial se tornou expresso de um governo que fala para os pobres, vivencia as be-
nesses do poder e garante mesmo a boa vida aos grandes capitais.

Uma espcie de semibonapartismo, recatado frente hegemonia financeira e hbil no ma-


nuseio de sua base social, que vem migrando dos trabalhadores organizados para os estra-
tos mais penalizados que recebem o Bolsa Famlia. E para o qual o PT se tornou dispensvel.

O que nos recorda o personagem Felix Krul, de Thomas Mann, que, aps experimentar
uma vida dplice, confessou: Percebi que a troca de existncias no produziu apenas
uma deliciosa renovao mas tambm certa obliterao no meu interior, no sentido de
que todas as recordaes de minha vida anterior haviam sido exiladas de minha alma.

O que ajuda a entender, ento, por que Lula agora s elogios para os usineiros."

Fonte: Ricardo Antunes, O migrante e os usineiros, Folha de So Paulo, 12 de abril de 2007.

194 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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O Quadro 6.5 apresenta a sntese das principais concluses deste captulo.

Quadro 6.5
Principais concluses: captulo 6

Seo Captulo 6

1 O governo Lula, no fundamental, tem trilhado o mesmo caminho do governo


Cardoso, dando nova legitimidade ao modelo liberal perifrico e sua poltica
macroeconmica.

1 O que est em jogo a mudana ou manuteno do modelo econmico atual,


com suas correspondentes polticas macroeconmicas e sociais.

1 Mudanas efetivas na sociedade brasileira tm como condio prvia a derro-


ta poltica do atual bloco de poder.

2 O transformismo do governo Lula se expressa no prosseguimento da poltica


econmica implementada no segundo governo Cardoso, desde a crise cambial
de janeiro de 1999, e no reforo ao modelo dominante.

2 O governo Lula mantm em primeiro plano os interesses e a poltica econ-


mica do capital financeiro, ao mesmo tempo que valoriza o agronegcio ex-
portador.

2 Durante o governo Lula assiste-se crise das instituies polticas e de repre-


sentao poltica (dos sindicatos e partidos), que decorre tanto do processo
objetivo de redefinio da composio da classe trabalhadora, como tambm
de cooptao poltico-institucional de parcela importante das direes sindi-
cais e partidrias.

2 A crise de representao fortemente alimentada pelo governo Lula, ao reali-


zar o amlgama entre governo, partido e sindicato, na mais pura tradio sta-
linista (fora de lugar) de aparelhamento do Estado e transformao das or-
ganizaes de massa em correias de transmisso do governo.
(continua)

A economia poltica do governo Lula 195


e_LULA_cap6 rev:Layout 1 25/10/07 6:32 PM Page 196

2 O governo Lula tenta controlar politicamente os movimentos sociais e sindical


por meio da cooptao material e ideolgica das suas direes com o obje-
tivo de reduzir as tenses e impedir a sua autonomia, de modo a dificultar as
aes de mobilizao e a construo de um projeto democrtico-popular al-
ternativo ao do bloco dominante.

3 A balcanizao do Estado brasileiro expressa a reduo da autonomia relativa


do Estado frente aos interesses imediatos dos setores dominantes, que se apo-
deram abertamente de segmentos do aparelho estatal.

3 O governo Lula renovou o patrimonialismo e o empreguismo na relao do go-


verno com as direes dos partidos que compem a sua base de apoio e os di-
rigentes sindicais.

3 O modus operandi do governo Lula e do PT no significativamente distinto


daquele do PSDB e, no fundamental, a equao composta pelas mesmas va-
riveis: financiamento das campanhas pelos grandes grupos econmicos, ne-
potismo e ocupao patrimonialista do Estado, relaes fisiolgicas para bali-
zar os acordos e relaes utilitaristas com o poder econmico.

196 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Crescimento, acumulao e perspectivas

Este captulo examina as perspectivas da economia brasileira. Est dividido em


cinco sees. A primeira analisa o Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC) lanado pelo governo Lula em janeiro de 2007. O PAC tido como o
referencial estratgico que deve balizar as aes estruturantes e a gesto macroe-
conmica no segundo mandato de Lula. O objetivo especfico verificar em
que medida essa iniciativa traz maiores possibilidades de alterar a pfia trajetria
de desempenho da economia brasileira nos ltimos anos.
A seo 2 trata do tema da distribuio da riqueza e da renda. O argumento
central que a tendncia observada a partir de 1998, de melhora na distribui-
o pessoal da renda, no reflete mudanas estruturais. A distribuio funcional
da renda, que contrape trabalhadores e capitalistas, no se altera. Esse argumento
verdadeiro tanto para o governo Cardoso quanto para o governo Lula.
O Brasil parece experimentar um processo peculiar: a melhora da distribui-
o pessoal da renda (que exclui, em grande medida, juros e lucros) acompanha
a piora da concentrao da distribuio funcional da renda (de um lado, salrios;
de outro, juros e lucros). Na ausncia de sinais de mudanas no padro de acu-
mulao de capital e na gesto macroeconmica, muito provvel que esse pro-
cesso peculiar continue avanando em futuro prximo.
A seo 3 trata das perspectivas futuras, com foco na situao dos jovens.A evi-
dncia mostra problemas e incertezas crescentes em relao a escolarizao, em-
prego, renda, consumo de drogas, violncia e migrao. Durante o governo Lu-
la, a evoluo dessas questes tem afetado negativamente a percepo dos jovens
brasileiros a respeito das perspectivas futuras do pas.
A seo 4 analisa as principais hipteses e variveis que afetam os macroce-
nrios econmicos para o Brasil no horizonte 2007-2010. O objetivo desta-
car o que h de comum e de diferente entre o cenrio otimista do governo, os
cenrios marcados pelo otimismo qualificado e os cenrios que destacam as in-
certezas crticas.

A economia poltica do governo Lula 197


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 198

A quinta e ltima seo resume o quadro poltico-econmico presente no


incio do segundo governo Lula e considera um cenrio futuro possvel, de-
corrente de uma eventual reverso da atual conjuntura econmica interna-
cional.

1. Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)


O PAC foi lanado em janeiro de 2007 e contm medidas orientadas para a ex-
panso da economia brasileira por meio da elevao dos investimentos em in-
fra-estrutura no perodo 2007-2010. No caso dos investimentos do setor pbli-
co, h o compromisso com projetos especficos. No que se refere aos investi-
mentos do setor privado, h medidas de expanso do crdito e de desonerao
fiscal. O PAC contempla, ainda, medidas que pretendem melhorar o ambiente
de negcios, bem como diretrizes e parmetros macroeconmicos.
O investimento mdio anual programado de R$ 126 bilhes, que corres-
pondem, na mdia anual, a 4,3% do PIB no perodo 2007-2010, como mostra
a Tabela 7.1.A Unio dever realizar investimentos totais de R$ 67,8 bilhes no
perodo, o que corresponde mdia anual de R$ 17 bilhes. Em termos relati-
vos, os investimentos da Unio representam 0,6% do PIB e correspondem a
11,6% do total dos investimentos programados. A maior parte dos investimen-
tos (88,4%) ser financiada por empresas estatais e outras fontes.Vale ressaltar que
esses investimentos j estavam previstos nos oramentos e nos planos de neg-
cios dessas empresas antes do lanamento do PAC. Portanto, o volume de re-
cursos novos pouco expressivo.

Tabela 7.1
PAC - Investimentos em infra-estrutura, acumulado: 2007-2010
Transporte Energia Habitao e Total
Valores R$ bilhes saneamento
Unio 33,0 - 34,8 67,8
Estatais federais e demais fontes 25,3 274,8 136,0 436,1
Total 58,3 274,8 170,8 503,9
Mdia anual 14,6 68,7 42,7 126,0

198 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Participao no PIB %
Unio 0,3 - 0,3 0,6
Estatais federais e demais fontes 0,2 2,4 1,2 3,7
Total 0,5 2,4 1,5 4,3
Fonte: Ministrio da Fazenda.

Os dados indicam que os investimentos da Unio so relativamente baixos.A


taxa mdia anual de investimento da economia brasileira foi de aproximada-
mente 16% no perodo 2003-2006. Essa taxa esteve associada taxa mdia anual
de crescimento do PIB de 3,3%. Para que o pas possa atingir taxas de cresci-
mento de longo prazo da ordem de 5%, como previsto no PAC, a taxa de in-
vestimento ter que subir para patamares superiores a 20%. pouco provvel que
o multiplicador de renda gerado pelos investimentos da Unio, da ordem de
0,6% do PIB, seja significativo.
Exerccios de simulao mostram que as taxas de crescimento previstas no
PAC s tm consistncia macroeconmica se a taxa mdia de investimento for
de 24,6% no perodo 2007-2010 (Licha e Santichio, 2007, p. 4). Ou seja, o PAC
supe que a taxa mdia de investimento cresa 50% entre 2003-2006 e 2007-
2010. Esse crescimento pouco provvel se considerarmos que no esto pre-
vistas mudanas significativas nos eixos estruturantes da poltica macroecon-
mica. Como vimos no captulo 3, esses eixos so: metas de inflao e juros altos;
mega-supervit fiscal primrio; cmbio flutuante e apreciao cambial; e libera-
lizao externa.
No que se refere ao volume de investimentos das empresas estatais federais e
demais fontes, cerca de 2/3 esto concentrados no setor energtico (petrleo,
gs e eletricidade).Ainda que bem mais significativos que os gastos da Unio, es-
ses investimentos expressam estratgias de investimentos em projetos especficos
dessas empresas. Eles ocorreriam independentemente do PAC.
Alm de contemplar projetos j incorporados nos planos de negcios das em-
presas estatais (com destaque para a Petrobrs e a Eletrobrs), o PAC contempla
projetos que j existiam antes. Alguns so antigos e vm da poca de programa
similar lanado no incio do primeiro governo Cardoso, o Brasil em Ao, que
fracassou.Vale lembrar tambm as experincias fracassadas do governo Lula, co-
mo o Plano Plurianual 2004-2007, lanado em 2003, e a iniciativa de Parcerias
Pblico-Privadas (PPP), de 2004.Tambm concebidas para estimular o investi-

A economia poltica do governo Lula 199


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 200

mento em infra-estrutura, as PPPs so, na verdade, mais uma forma de privati-


zao de servios tradicionalmente oferecidos pelo Estado.
Alm de o PAC ser pouco ambicioso, visto o volume relativamente pe-
queno de recursos, tambm deve ser questionada a natureza de grande nmero
de projetos listados no programa, especialmente no setor de logstica, com
destaque para os transportes. Da mesma forma que na iniciativa das PPPs, a n-
fase na infra-estrutura de apoio s atividades de exportao, principalmen-
te, de produtos primrios. Assim, a mobilizao de escassos recursos pblicos
para consolidar a especializao em produo e exportao de produtos pri-
mrios. Trata-se de reforar um dos pilares do modelo liberal perifrico, for-
talecendo o bloco dominante, no qual os produtores e exportadores tm pa-
pel protagnico.
Esse foco de investimentos na especializao retrgrada no se limita exclu-
sivamente ao PAC e ao setor de infra-estrutura. No horizonte 2007-2010, a po-
ltica governamental de financiamento do setor industrial (principalmente, via
BNDES) est concentrada nos setores extrativistas e de insumos bsicos. Os se-
tores de hidrocarbonetos, extrativo mineral, siderurgia, papel e celulose e su-
croalcooleiro repondem por 83% dos investimentos programados para o pero-
do 2007-2010. Para ilustrar, o financiamento total do BNDES para o setor de pa-
pel e celulose dever ser de R$ 18 bilhes nesse perodo. O prprio BNDES
reconhece que a maior parte desses investimentos ... [] de carter autnomo
em relao ao mercado interno [e] responde a movimentos da expanso e des-
locamento da economia mundial (Bandin, 2007, p. 11).
O montante pequeno dos recursos comprometidos no PAC que esto dire-
tamente sob a responsabilidade da Unio fica evidente quando se consideram as
despesas anuais com os juros da dvida pblica. Segundo as estimativas do go-
verno, a previso que o pagamento lquido de juros da dvida pblica corres-
ponda a 5,6% do PIB em 2007, ou seja, aproximadamente R$ 140 bilhes, co-
mo mostra a Tabela 7.2.

200 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 201

Tabela 7.2
Indicadores macroeconmicos previstos no PAC: 2007-2010
2007 2008 2009 2010 Mdia
PIB, var. real (%) 4,5 5,0 5,0 5,0 4,9
Inflao (%) 4,1 4,5 4,5 4,5 4,4
Taxa de juro Selic nominal 12,2 11,4 10,5 10,1 11,1
Supervit fiscal primrio (% PIB) 4,25 4,25 4,25 4,25 4,25
Juros lquidos pagos (% PIB) 5,6 5,0 4,4 3,9 4,7
Resultado nominal (% PIB) -1,9 -1,2 -0,6 -0,2 -1,0
Dvida lq. setor pblico (% PIB) 48,3 45,8 42,9 39,7 44,2
Despesas com benefcios 8,2 8,1 8,1 8,2 8,2
da Previdncia (% PIB)
Despesa da Unio com 5,3 5,2 5,0 4,7 5,1
pessoal (% PIB)
Memorando
PIB nominal R$ bilhes 2.527,1 2.772,9 3.042,6 3.338,5 2.920,2
Fonte: Ministrio da Fazenda.

Os investimentos do PAC previstos para 2007 com recursos dos oramentos


fiscal e da seguridade social so de R$ 15,8 bilhes.Ainda sob a responsabilida-
de da Unio esto programados mais R$ 8,7 bilhes de investimentos. O valor
total de investimentos programados de R$ 24,4 bilhes e representa 17% do
pagamento lquido de juros da dvida pblica em 2007. Essa proporo cai para
12,8% quando se considera a mdia do perodo 2007-2010. Ou seja, os investi-
mentos federais em infra-estrutura representaro, em mdia, 0,6% do PIB, en-
quanto os pagamentos de juros absorvero 4,7% do PIB no segundo mandato
de Lula. Aprofunda-se, ento, outra grave distoro do modelo liberal perifri-
co, que o desvio extraordinrio de recursos pblicos escassos para o bloco do-
minante, que tem hegemonia do setor financeiro (vila, 2007).
A fragilidade do PAC tambm evidente quando se considera que ele est
aqum das necessidades do pas. Menos de seis meses depois do lanamento do
PAC, foram divulgadas as linhas gerais do Plano Nacional de Logstica e Trans-
portes (PNLT). O confronto dos dados sobre investimentos previstos no PAC e
a necessidade de investimentos indicada pelo PNLT mostra claramente a insu-
ficincia dos recursos do PAC, como mostra a Tabela 7.3. Em todos os setores

A economia poltica do governo Lula 201


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 202

analisados h insuficincia de recursos, que varia de 19,5% no caso de aeropor-


tos a 77,6% no caso de hidrovias. Para toda a rea de logstica e transporte, o in-
vestimento mdio anual previsto no PAC de R$ 12,0 bilhes para o perodo
2007-2010, enquanto no PNLT o investimento mdio anual necessrio para
evitar problemas ainda mais graves nessa rea de R$ 18,2 bilhes no perodo
2007-2011. Ou seja, os recursos do PAC representam um dficit de 33,9% em
relao s necessidades de investimento na rea de logstica e transporte.

Tabela 7.3
PAC: Subestimativa de investimentos
em logstica e transportes (Investimento mdio anual em R$ bilhes)
PAC (investimentos PNLT (necessidade Dficit do PAC (%)
previstos) de investimentos)
Rodovirio 8,43 10,57 20,2
Ferrovirio 2,07 4,25 51,3
Hidrovias 0,15 0,67 77,6
Portos 0,67 1,82 63,2
Aeroportos 0,70 0,87 19,5
Total 12,02 18,18 33,9
Fonte: O Globo, 16 de julho de 2007, p. 17. Nota: PNLT = Plano Nacional de Logstica e Transportes.

Os estmulos ao investimento privado, contemplados no PAC, envolvem fi-


nanciamento, incentivos fiscais e mudanas no marco regulatrio. No que se re-
fere ao financiamento, o PAC sinaliza para: aumento dos recursos de emprsti-
mo da Caixa Econmica Federal nas reas de saneamento e habitao; melho-
res condies nas linhas de crdito do BNDES, com reduo do custo de
financiamento; e criao do Fundo de Investimento em Infra-estrutura, com re-
cursos do FGTS, no valor de R$ 5 bilhes.
Os incentivos fiscais referem-se, principalmente, iseno de pagamentos de
impostos (IRPJ, PIS e Cofins) nos novos projetos e maior prazo de recolhimento
de impostos.Alm da infra-estrutura, esses incentivos abrangem setores como TV
digital, microcomputadores, ao, semicondutores e construo.
As medidas regulatrias envolvem, principalmente, a recriao da Sudam e da
Sudene e a proposio de novas legislaes sobre proteo ambiental, competn-
cia das agncias reguladoras, defesa da concorrncia, saneamento e resseguros.Ao

202 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 203

mesmo tempo, no so contempladas no PAC mudanas efetivamente estrutu-


rantes, como a reduo do abuso de poder econmico por parte de empresas pri-
vadas concessionrias de servios de utilidade pblica. O prprio Ministrio P-
blico e o Tribunal de Contas da Unio tm apresentado crticas severas ao processo
de concesso de rodovias (O Globo, 12 de janeiro de 2007, p. 26). E, como ficou
amplamente demonstrado no caso do caos areo e das tragdias de 2006-2007, a
agncia reguladora da aviao civil mostrou-se incapaz de controlar as prticas co-
merciais restritivas e o abuso de poder das companhias areas.
Particularmente preocupante a situao do setor de energia.A privatizao,
a desregulamentao e a falta de investimento mantm o setor como incerteza
crtica no desenvolvimento do pas. A distores ocorridas no governo Cardo-
so, que causaram o apago de 2001, foram agravadas no governo Lula, como
aponta o Quadro 7.1. Para ilustrar, vale notar que o custo da energia para o se-
tor industrial cresceu 21% ao ano no perodo 2003-2007 (O Globo, 12 de janeiro
de 2007, p. 26), enquanto a variao mdia anual do ndice de preos por ataca-
do foi de 5,9% no mesmo perodo.

Quadro 7.1
Risco de apago de energia continua

Os riscos reais de faltar energia antes do trmino do segundo mandato de Lula so


maiores do que os tcnicos do Ministrio de Minas e Energia tm admitido. (p. 23)
No houve grandes investimentos em ampliao da oferta de energia nos ltimos qua-
tro anos. No fossem as chuvas abundantes, que enchem os reservatrios das hidre-
ltricas, teramos um cenrio semelhante ao que levou ao racionamento de 2001. Mas
bastaria no chover muito daqui para frente e os riscos de uma crise em 2009 ou 2010
seriam considerveis, segundo Luiz Pinguelli, ex-presidente da Eletrobrs. (p. 25)
Os riscos existem mesmo se o crescimento da economia no for to vigoroso quanto
anseia Lula. (p. 25)
Ademais, os grandes empresrios andam apreensivos com o que definem como bura-
cos negros no sistema. Os dois principais pontos de preocupao dizem respeito ao for-
necimento de gs e ao perfil dos contratos no chamado mercado livre. (p. 26)
As regras causaram prejuzos s geradoras e inibiram novos investimentos. Estima-se uma
transferncia de quase R$ 10 bilhes das empresas pblicas para as privadas. (p. 30)
(continua)

A economia poltica do governo Lula 203


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 204

Segundo outro especialista, Antonio Dias Leite, o desarranjo do setor resulta de duas
grandes reformas feitas em menos de uma dcada, uma na era FHC e outra no primei-
ro mandato de Lula, visto que elas desorganizaram as relaes entre os participantes
e isso leva um tempo para se acertar. Alm disso, o atual governo optou por um mode-
lo muito complicado.

Fonte: CartaCapital, As travas do crescimento, 10 de janeiro de 2007, p. 21-31.

A ineficcia dos servios de utilidade pblica manifestou-se de forma ex-


traordinria no chamado apago areo. A crise da aviao civil comeou com
a quebra da Varig em junho de 2006, na qual o governo tomou a deciso de
no intervir. O acidente com o avio da Gol, em setembro, causou a morte de
154 pessoas. Nos meses seguintes ficaram evidentes a necessidade de investi-
mentos em aeroportos e no sistema de controle areo, as prticas de abuso de
poder econmico por parte das companhias areas, a fragilidade da agncia re-
guladora (Anac) e a inoperncia do governo federal. Em julho de 2007 acon-
teceu outro acidente, dessa vez com avio da TAM, no qual morreram cerca de
duzentas pessoas.
No contexto do PAC, a mudana do marco regulatrio aponta no sentido de
aumentar riscos e incertezas no caso especfico do meio ambiente.A percepo
e a evidncia disponvel sinalizam que o governo Lula est acelerando os pro-
cessos de licenciamento ambiental para os empreendimentos energticos. Como
destaca o documento do Conselho Regional de Economia do Rio de Janeiro
(Corecon-RJ, 2007, p. 4), investir no uso sustentvel dos recursos naturais
tambm uma forma de garantir crescimento econmico, mas essa possibilidade
no foi explorada no PAC, que adota a forma simplista de subsidiar a produo,
desconsiderando os custos ambientais.A crtica refere-se no somente maior
permissividade em relao aos custos ambientais dos grandes projetos de infra-
estrutura (por exemplo, hidreltricas como a do Rio Madeira), mas tambm da-
queles decorrentes das atividades orientadas para a exportao de produtos pri-
mrios (minerao, pecuria e produtos agrcolas). Os especialistas tm destaca-
do os elevados e crescentes custos ambientais decorrentes do avano do modelo
liberal perifrico, que tem como um dos seus pilares a expanso das exportaes
de produtos primrios, como mostra o Quadro 7.2.

204 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 205

Quadro 7.2
Crescente custo ambiental

Segundo Carlos Eduardo Frickmann Young, professor do Instituto de Economia da UFRJ


e especialista em economia do meio ambiente, quando se percebe espacialmente a
distribuio de projetos do PAC em relao Amaznia, que 50% do territrio brasilei-
ro, o que ele faz, basicamente, criar sistemas de barateamento do custo de transpor-
te das atividades agroexportadoras, tanto do ponto de vista ambiental quanto social,
sem nenhuma perspectiva de ganho de longo prazo.
Jornal dos Economistas, Corecon-RJ, abril 2007, p. 10.

Os dados de pesquisa recente do IBGE chamam a ateno para o fato de o arco do des-
matamento comea a avanar sobre a mata fechada em pelo menos quatro frentes. A
maior delas concentra-se no eixo da BR-163, que liga Cuiab a Santarm (PA), passan-
do por uma das mais ricas regies amaznicas em recursos naturais.

O processo de desmatamento, como indicam os mapas, comea com a extrao da


madeira. Em seguida, os focos de incndio abrem caminho para a pecuria. S depois
a vez das lavouras. A potencialidade para o cultivo de gros se d principalmente nas
reas de cerrado do Mato Grosso, Tocantins e sul do Maranho, mas as frentes identifi-
cadas nos mapas mostram avanos em Santarm, Marab e Redeno, todas no Par.
Fonte: O Globo, 26 de janeiro de 2007, p. 10.

O PAC contempla, tambm, algumas diretrizes que pretendem dar sustenta-


bilidade macroeconmica ao programa. Entretanto, as medidas de poltica ma-
croeconmica implicam sria contradio, pois tm vis restritivo em relao
expanso da renda e, portanto, da demanda por servios de infra-estrutura. O
PAC reafirma limitaes estritas dos gastos pblicos, principalmente, dos gastos
sociais.
Os principais destaques so as medidas especficas focadas na reduo das des-
pesas. A primeira delas a regulamentao do Regime de Previdncia Com-
plementar do Servidor Pblico, que envolve despesas com aposentadorias e pen-
ses. a continuao da reforma previdenciria feita em 2003.
A segunda medida a criao do Frum Nacional da Previdncia, que est
direcionado para o corte de direitos sociais (por exemplo, idade mnima de apo-
sentadoria). O objetivo explcito manter constante (em 8,2% do PIB) as des-

A economia poltica do governo Lula 205


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pesas com benefcios da Previdncia. Essas medidas tm impacto desfavorvel


distribuio de renda do pas. Ademais, retiram poder aquisitivo, principalmen-
te, de grupos de baixas rendas.
A terceira medida especfica trata da limitao ao crescimento da folha de sa-
lrios da Unio, com a criao de um parmetro composto pela agregao de
1,5% variao do IPCA. O objetivo reduzir continuamente a despesa de pes-
soal da Unio, como proporo do PIB, de 5,3% em 2007 para 4,7% em 2010.
Alm de eliminar a possibilidade de recuperao de perdas salariais ocorridas no
passado, a medida implica, na prtica, o congelamento da despesa real per capita
com o funcionalismo pblico. Isso dever ter como conseqncia a maior fra-
gilidade do aparelho de Estado, afetando a eficcia da administrao pblica.
O PAC tambm conserva a natureza geral restritiva da poltica fiscal. O me-
ga-supervit de 4,25% dever ser mantido, ainda que flexibilizado com o deslo-
camento de recursos equivalentes a 0,5% do PIB para o chamado Projeto Pilo-
to de Investimentos (PPI).
O vis restritivo no se limita esfera fiscal.A diretriz bsica de poltica mo-
netria, ainda que na aparncia sugira mudana, na prtica mantm o mesmo
vis. Trata-se, aqui, da conhecida restrio ao desenvolvimento do pas, criada
pela poltica de juros altos. Como vimos na Tabela 7.2, as previses do PAC so
de taxa Selic nominal mdia de 11,1% e de taxa de inflao mdia de 4,4% no
perodo 2007-2010. Isso implica taxa de juros real mdia de 6,4%.Ainda que ela
represente uma queda em relao ao passado recente, no h dvida que rela-
tivamente alta (Passarinho, 2007).Tomemos como comparao os atuais padres
internacionais. Para ilustrar, a taxa mdia de juro nominal dos pases do Sudeste
da sia e dos pases da Amrica Latina foi de aproximadamente 3% e 5%, res-
pectivamente, em 2005-2006 (FMI-WEO, 2007).
A manuteno do vis restritivo das polticas monetria e fiscal fortalece o
bloco dominante, no qual desempenham papel de destaque os bancos e os ren-
tistas. No caso da poltica macroeconmica, o PAC, mais uma vez, refora os pi-
lares do modelo liberal perifrico e mantm as travas macroeconmicas aos pro-
cessos de acumulao de capital fixo, de distribuio de riqueza e renda e de de-
senvolvimento econmico.
Ainda como medida macroeconmica de grande impacto, o PAC define uma
regra de ajuste do salrio mnimo no horizonte 2008-2011. O salrio mnimo
deve ser reajustado pela variao do INPC, acrescida da taxa de crescimento real

206 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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do PIB com dois anos de defasagem. O objetivo dessa medida conter os gas-
tos da previdncia do setor privado (INSS). Essa medida implica retrocesso em
relao experincia do passado recente, como se pode ver no Grfico 7.1. Nos
dois mandatos do governo Cardoso (1995-2002), o salrio mnimo real cresceu
taxa mdia anual de 4,8%, enquanto no governo Lula (2003-06) essa taxa foi
de 6,1%. Considerando todo o perodo 1995-2006, a taxa mdia anual de cres-
cimento real do salrio mnimo foi de 4,9%. No contexto do PAC, a taxa deve-
r cair para 4,7%.

Grfico 7.1
Salrio mnimo real, var. % anual em subperodos: 1995-2011

7
6.1
6 5.5
5.2
4.8 4.9
4.7
5
4.0
4

0
1995-98 1999-2002 1995-2002 2003-06 1995-2006 2007-10 2008-11 (PAC)

Fonte: Elaborao prpria. IPEAdata e Ministrio da Fazenda.

A poltica de salrio mnimo estabelecida pelo PAC um passo atrs. Ele pre-
tende conter a expanso da massa salarial, bem como reduzir o poder de fogo des-
se importante instrumento de reduo da desigualdade no pas. Isso no contribui
para acelerar o crescimento e, menos ainda, para o desenvolvimento econmico e
social do pas via reduo da desigualdade. Este o tema da prxima seo.

2. Distribuio da riqueza e da renda


O Brasil tem nveis muito elevados de desigualdade na distribuio da riqueza
e da renda, quando comparados com o resto do mundo. Para ilustrar, em 1997
a renda recebida pelo 1% mais rico correspondia a 13,8% da renda total (Hoff-

A economia poltica do governo Lula 207


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 208

mann, 2000, p. 88). No que se refere distribuio da riqueza, estimativas indi-


cam que a riqueza apropriada pelo 1% mais rico representava 53,5% do estoque
de riqueza total em Campinas em 1996 (Pinto, 2007, p. 89). Estimativas para o
Brasil chegaram ao mesmo resultado em 1989: o contingente equivalente ao 1%
mais rico se apropriava de 53% da riqueza total do pas (Gonalves, 2003a, p.
133). Estimativas feitas em 1999 chegaram a 56,5% (Carcanholo, 2005, p. 188).
H evidncias de que o grau de desigualdade na distribuio pessoal da ren-
da tem diminudo desde 1998. O indicador usado o coeficiente de Gini, que
varia de zero a um, calculado sobre a distribuio da renda domiciliar per capita.
Quanto mais elevado esse coeficiente, maior a desigualdade.
A queda do coeficiente de Gini aparece no Grfico 7.2. Dentre os principais
fatores explicativos dessa tendncia, podem ser destacados: as taxas de inflao re-
lativamente baixas; os incrementos reais do salrio mnimo; os benefcios da Pre-
vidncia Social; e as transferncias de renda. No ltimo caso, h diversos pro-
gramas de governo, principalmente da Unio, como o Bolsa Famlia, como vi-
mos no captulo 5.

Grfico 7.2
Coeficiente de Gini: 1995-2005

0.61
0.601 0.602 0.602
0.600
0.60 0.595 0.596
0.594
0.589
0.59
0.583

0.58
0.572
0.569
0.57

0.56

0.55
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fonte: IPEAdata.

Mas h um problema: os dados usados para o clculo do coeficiente de Gini


baseiam-se na Pesquisa por Amostra de Domiclios (PNAD) do IBGE. Essa pes-
quisa subestima a renda do capital (juros, lucros e aluguis) e mostra, principal-

208 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 209

mente, a distribuio dos rendimentos recebidos por trabalhadores assalariados


e autnomos. Portanto, o coeficiente de Gini expressa, em grande medida, a dis-
tribuio intra-salarial da renda.
No mbito da Economia Poltica, a questo de maior relevncia a chamada
distribuio funcional da renda, que revela o padro de desigualdade entre as di-
ferentes classes sociais. Nesse sentido, o fundamental verificar a distribuio da
renda entre, de um lado, os trabalhadores e, de outro, os capitalistas (que recebem
lucros e aluguis) e rentistas (que recebem juros).
A anlise criteriosa da distribuio funcional da renda exige o uso de dife-
rentes indicadores, tendo em vista as deficincias dos dados disponveis.
Os dados sobre as Contas Nacionais apresentam informaes relevantes sobre
a distribuio funcional da renda. A reviso realizada pelo IBGE em 2007 tem
dados para o perodo 2000-2004, apresentados no Grfico 7.3.

Grfico 7.3
Distribuio funcional da renda (%): 2000-05

96 95,2 32.5
94,3
94 32,1
32.0
92 31,9
89,9
90 31.5
87,9
88
31,1 86,0
86 31.0
30,9 30,8
84
30.5
82

80 30.0
2000 2001 2002 2003 2004
Salrios/EOB Salrios/PIB

Fonte: IBGE. Contas Nacionais.

Os indicadores usados so: (i) a relao entre os salrios e o excedente opera-


cional bruto (EOB); e (ii) a relao entre os salrios e o PIB. O EOB usado pa-
ra o clculo o seu valor lquido, que exclui o rendimento misto bruto (rendi-
mento de autnomos) (Feij et al, 2003, p. 62).
A evidncia conclusiva: alm de j terem peso relativamente baixo na ren-
da no Brasil, os salrios tendem a perder participao relativa.Tem havido maior

A economia poltica do governo Lula 209


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 210

concentrao funcional da renda, em prejuzo do trabalho e a favor do capital.


A tendncia vem desde meados da dcada de 1990 (primeiro governo Cardo-
so) e continua no governo Lula (Gonalves, 2006).A participao dos salrios no
PIB caiu de 32% em 2000-2001 para 31% em 2003-2004.
Outro indicador sobre a evoluo da distribuio funcional da renda o di-
ferencial entre a variao do salrio mdio e o PIB per capita. O salrio mdio real
tem queda contnua no perodo 1998-2004, enquanto o PIB real per capita tem
quedas em quatro anos (1998, 1999, 2001 e 2003). O diferencial entre a varia-
o do salrio mdio nominal e a variao do PIB nominal per capita negativo
no perodo 1999-2005, como mostra o Grfico 7.4. Esse movimento sinaliza a
perda de participao relativa dos trabalhadores na renda, nesse perodo. S em
2006 o aumento do salrio mdio nominal voltou a ser maior que o crescimento
do PIB nominal per capita.

Grfico 7.4
Diferencial entre a variao do salrio mdio e a variao do PIB per capita: 1996-2006
8
6
4
2
0
-2
-4
-6
-8
-10
-12
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Salrio nomimal / PIB nominal Salrio real / PIB real

Fonte: IBGE. Nota: salrio mdio refere-se ao rendimento mdio do trabalho principal nas regies metropolitanas que fazem parte da PME-IBGE.

Quando confrontado com o desempenho do governo Cardoso nos seus dois


mandatos, o governo Lula no apresenta desempenho superior no que diz res-
peito distribuio da renda em favor da classe trabalhadora. Ao contrrio. No
primeiro mandato de Cardoso (1995-1998), no contexto do Plano Real, os tra-
balhadores obtiveram ganhos reais de salrio em 1995-1997. Ou seja, a variao
do salrio mdio real foi maior que a variao do PIB real per capita, como mos-

210 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 211

tra o Grfico 7.5. Entretanto, houve aumento da concentrao funcional da ren-


da, tendo em vista a baixa gerao de emprego e a elevao significativa da ta-
xa de desemprego. No perodo 1999-2002, o desempenho da economia ain-
da pior e est associado no s elevao da taxa de desemprego como que-
da dos salrios reais. O diferencial acumulado entre a variao do salrio mdio
real e a variao do PIB real per capita negativo (-4,2%). Agrava-se ainda mais
a desigualdade na distribuio funcional da renda, com grandes perdas para os tra-
balhadores.

Grfico 7.5
Diferencial entre variao do salrio mdio e a variao do PIB per capita
por subperodos: 1995-2006

6
4,8
5 3,9
4
3 1,9
2 0,9 0,6
1
0
-1
-2
-3 -2,1
-4 -3,6 -3,9
-5 -4,2

Salrio mdio real PIB real per capita Salrio / PIB real

1995-1998 1999-2002 2003-2006

Fonte: IBGE. Nota: Salrio mdio refere-se ao rendimento mdio do trabalho principal nas regies metropolitanas que fazem parte da PME-IBGE.

No perodo 2003-2006, a variao mdia anual do salrio real foi de -2,1% e


do PIB real per capita foi de 1,9%. Portanto, o diferencial entre a variao do sa-
lrio mdio real e a variao do PIB real per capita foi negativa (-3,9%).Ainda que
inferior perda (-4,2%) observada no perodo 1999-2002, esse resultado indica
que, durante o governo Lula, a distribuio funcional da renda piorou, em de-
trimento do trabalhador.
A elevao do emprego no perodo 2003-2006 no compensa a queda do sa-
lrio real. O resultado a reduo da massa salarial real. Para ilustrar, tomemos
os dados sobre o nmero de pessoas ocupadas e o salrio mdio real nas regies
metropolitanas computados na Pesquisa Mensal de Emprego do IBGE. Em 2006,

A economia poltica do governo Lula 211


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 212

comparativamente a 2002, o emprego cresceu 17,6%, o salrio real caiu 14,7%


e a massa salarial manteve-se relativamente estvel, como mostra a Tabela 7.4.
Nesse perodo, o PIB teve crescimento acumulado de 14,1%. Portanto, a parti-
cipao relativa dos salrios no PIB se reduziu ao longo do perodo 2003-2006.

Tabela 7.4
Massa salarial, regies metropolitanas, 2003-2006 (ndice 2002 = 100)
Emprego Salrio mdio real Massa salarial PIB real
2003 108,3 88,5 97,9 101,1
2004 111,7 83,9 96,8 106,9
2005 115,0 83,9 98,2 110,0
2006 117,6 85,3 100,2 114,1
Fonte: IBGE. Pesquisa Mensal de Emprego. Notas: Emprego = populao ocupada nas regies metropolitanas (RMs): Recife, Salvador, Be-
lo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre. Salrio mdio = Rendimento mdio real do trabalho principal, habitualmente recebido
por ms, pelas pessoas de 10 anos ou mais de idade, ocupadas no trabalho principal da semana de referncia.

Como vimos principalmente no captulo 3, a gesto macroeconmica do go-


verno Lula tem se caracterizado por polticas fiscal e monetria altamente res-
tritivas.
A poltica fiscal restritiva envolve os mega-supervits primrios, superiores a
4% do PIB, ao mesmo tempo em que h dficit nominal.Tomando como refe-
rncia os dados do PAC discutidos na seo 7.1, a previso de supervit pri-
mrio de 4,25% do PIB e pagamento de juros lquidos de 5,6% do PIB em 2007.
Isso significa a transferncia de renda do conjunto da sociedade, que tem eleva-
da propenso a consumir, para os rentistas (aqueles que vivem de juros), que tm
baixa propenso a consumir.A situao se agrava quando se considera que a es-
trutura tributria brasileira marcada pela regressividade. Portanto, a poltica fis-
cal, alm de restringir a expanso da demanda efetiva, tambm tem vis con-
centrador de renda a favor dos rentistas e em prejuzo dos trabalhadores.
A poltica monetria de juros altos tambm funciona no sentido de piorar a
distribuio funcional da renda.A transferncia de valores vultosos na forma de
pagamento de juros particularmente grave no caso da economia brasileira, pois
os salrios tm participao relativamente pequena na renda.
Ainda no que se refere ao efeito distributivo da poltica monetria, cabe ana-
lisar a relao entre o preo do capital (taxa de juro) e o preo do trabalho (sal-
rio). A relao juro/salrio expressa a taxa de juro real em que o deflator a va-

212 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 213

riao do salrio mdio nominal. Portanto, na ptica do trabalhador, essa relao


um indicador relevante do grau de restrio da poltica monetria e da distri-
buio funcional da renda. A poltica monetria foi especialmente restritiva em
1998-1999, 2001 e 2003 e, em conseqncia, houve forte elevao da relao ju-
ro/salrio, como mostra o Grfico 7.6. Com exceo de 2003, os outros anos fo-
ram marcados por crises cambiais que provocaram a elevao da taxa de juro, um
dos instrumentos de ajuste externo.

Grfico 7.6
Relao juro / salrio: 1995-2006 (%)

30
26,4 25,7 25,1
25

20
17,6
15,1 14,8
15
12,3
11,4
10,5 10,3
10
6,9 7,1
5

0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fonte: BACEN e IBGE. Notas: Relao juro/salrio = taxa de juro nominal deflacionada pela variao do salrio mdio nominal. Juro no-
minal = Taxa de juro Over / Selic. Salrio nominal = rendimento mdio nominal do trabalho principal.

A relao mdia juro/salrio foi de 16,2% em 1995-1998, 17,0% em 1999-


2002 e 12,1% em 2003-2006. Portanto, o vis concentrador de renda da polti-
ca monetria foi maior no governo Cardoso do que no governo Lula. Porm, de-
ve-se destacar que em ambos os casos a relao muito elevada.
O forte vis concentrador da poltica monetria resulta na participao cres-
cente dos bancos no PIB, conforme mostra o Grfico 7.7. Essa participao mos-
tra tendncia de crescimento desde 1995. Para ilustrar, a relao entre os ativos
totais dos grandes bancos privados (Bradesco, Ita e Unibanco) e o PIB au-
mentou de 17,2% em 1999-2002 para 19,3% em 2003-2006. Em 2006, esses
trs grandes bancos privados brasileiros responderam por 26% do ativo total e
32% do patrimnio lquido total das 1.876 instituies que compem o sistema
financeiro nacional (BACEN, 2007). A dominao financeira evidencia-se tan-

A economia poltica do governo Lula 213


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 214

to no governo Cardoso como no governo Lula, sendo ainda mais evidente nes-
te ltimo. Esse indicador sugere que os rentistas esto se apropriando de parce-
las crescentes da riqueza e da renda do pas.

Grfico 7.7
Participao dos grandes bancos no PIB (%), subperodos: 1995-2006
25

19,3
20
17,2

15
11,6

10

5
1,9 2,2
1,4
0
Ativo / PIB Patrimnio lquido / PIB
1995-1998 1999-2002 2003-2006

Fonte: BACEN. Nota: Grandes bancos inclui Bradesco, Unibanco e Ita.

Os indicadores analisados nesta seo mostram a reduo da concentrao


pessoal da renda que inclui, principalmente, salrios, benefcios previdencirios
e transferncias. A tendncia observada desde 1998 reflete, entre outros fatores,
a reduo dos salrios mais elevados, a elevao do salrio mnimo, os gastos da
Previdncia e as transferncias sociais.
Entretanto, no h evidncia de melhora na distribuio funcional da renda,
que confronta a remunerao dos trabalhadores com os ganhos dos capitalistas.
Ao contrrio. At 2004 houve tendncia de queda na participao dos salrios
na renda.As polticas monetrias e fiscais restritivas continuam funcionando co-
mo mecanismos concentradores de renda e riqueza, principalmente, nas mos
dos rentistas que se beneficiam dos juros elevados.
Percebe-se que no h distino significativa entre os desempenhos dos go-
vernos Lula e Cardoso no que se refere concentrao da riqueza e distribui-
o da renda.Ambos tm, em comum, o avano da dominao financeira, um dos
traos marcantes do modelo liberal perifrico.
Em termos de perspectivas, chama a ateno a ausncia de mudanas signifi-
cativas nas diretrizes estruturais do processo de acumulao de capital fixo.

214 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 215

O PAC revela, tambm, a ausncia de mudanas significativas no padro de ges-


to macroeconmica. Portanto, muito provvel que avanos marginais conti-
nuem ocorrendo na distribuio pessoal da renda, simultaneamente com o re-
trocesso na distribuio funcional da renda e da distribuio da riqueza.

3. Perspectivas para os jovens


Alm de economistas, os autores deste livro so educadores preocupados com a
formao das novas geraes. Portanto, fundamental avaliar a evoluo de ques-
tes que so particularmente relevantes para os jovens brasileiros.Tambm cabe
verificar como os jovens esto avaliando as perspectivas do Brasil.
Esta seo apresenta resultados de pesquisas recentes que tratam diretamente
do passado, do presente e do futuro desses jovens. Esses resultados apontam pa-
ra o fracasso dos governos Cardoso e Lula no enfrentamento das questes eco-
nmicas, sociais, polticas e institucionais do pas. Como corolrio, sinalizam a fal-
ta de perspectivas favorveis para o futuro.
A questo da escolarizao fundamental para o desenvolvimento social, po-
ltico e econmico. Os dados disponveis na Tabela 7.5 mostram que aumentou
a proporo de jovens entre 15 e 17 anos fora da escola em 2004-2005 compa-
rativamente a 2003.

Tabela 7.5
Mais jovens fora da escola
Percentual dos jovens de 15 a 17 anos fora da escola
2001 18,9
2002 18,5
2003 17,6
2004 17,8
2005 18,0
Fonte: IBGE-PNAD.

O Brasil tem ndices de violncia muito elevados.A violncia atinge, princi-


palmente, a populao mais jovem. Considerando as mortes de jovens por armas
de fogo, o Brasil tem o mais elevado ndice em um painel de 65 pases, como
mostra a Tabela 7.6. No que se refere taxa de homicdios de jovens, o Brasil

A economia poltica do governo Lula 215


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 216

ocupa a terceira posio.Vale notar que o nmero de homicdios cresce mais no


interior do pas do que nas capitais e nas regies metropolitanas.As maiores ta-
xas de homicdios na populao jovem ocorrem nos estados do Rio de Janeiro,
Pernambuco, Esprito Santo, Distrito Federal e Amap.

Tabela 7.6
Mortes e homicdios de jovens: recordes mundiais
Ranking Taxa de mortes de jovens por armas de fogo Taxa de homicdios de jovens,
(homicdios, acidentes, suicdios e causas por 100 mil 84 pases
indeterminadas), por 100 mil 65 pases
Pas Taxa Pas Taxa
1 Brasil 43,1 Colmbia 95,6
2 Venezuela 38,3 Venezuela 65,3
3 Belize 17,6 Brasil 51,7
4 Uruguai 15,2 Porto Rico 50,1
5 Guiana 11,0 Santa Lcia 29,4
Fonte: Organizao Mundial de Sade e Mapa da Violncia 2006. Os jovens do Brasil. Nota: Os dados do Brasil referem-se a 2004.

Nos ltimos anos tem crescido significativamente a taxa de desemprego en-


tre jovens, como mostra a Tabela 7.7. Na faixa etria de 16 a 17 anos, a propor-
o de jovens que s estudam de 54,4%; na faixa de 18 a 19 anos, a proporo
cai para 27,6%. O desemprego afeta 5,1 milhes de jovens. Somente 12,5% dos
jovens empregados tm rendimento mensal superior a dois salrios mnimos.

Tabela 7.7
Maior desemprego dos jovens
Taxa de desemprego (%)
10 a 17 anos 18 a 24 anos
1995 11,5 10,7
1998 17,6 16,0
2001 17,5 17,0
2003 19,0 18,0
2004 19,6 17,1
2005 21,5 18,0
Fonte: IBGE. Sntese de Indicadores Sociais. Nota: Exclui o Norte rural.

216 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 217

No perodo 2001-2005 houve aumento do consumo de tabaco, bebidas al-


colicas, maconha, solventes e cocana, como apresentado na Tabela 7.8. Esse fe-
nmeno particularmente evidente no caso dos jovens. Na faixa etria de 12 a
17 anos, a proporo de jovens que consomem bebidas alcolicas aumentou de
48,3% em 2001 para 54,3% em 2005. No conjunto da populao, a proporo
de usurios de cocana aumentou de 2,3% em 2001 para 2,9% em 2005. Por
outro lado, diminuiu a proporo de pessoas, principalmente jovens, que rece-
beram algum tratamento para o uso de lcool ou drogas.

Tabela 7.8
Maior consumo de drogas e lcool pelos jovens
Consumo de drogas 2001 2005
uso na vida (% da populao)
Bebidas alcolicas
12 a 17 anos 48,3 54,3
18 a 24 anos 73,2 78,6
Total 68,7 74,6
Tabaco
Homens 46,2 50,5
Mulheres 36,3 39,2
Total 41,1 44,0
Maconha 6,9 8,8
Solventes 5,8 6,1
Cocana 2,3 2,9

Populao que j recebeu algum tratamento para uso de lcool ou drogas (%)
12 a 17 anos 2,8 1,0
18 a 24 anos 4,9 2,3
Total 4,0 2,9
Fonte: Secretaria Nacional Antidrogas.

Os problemas na educao, as dificuldades crescentes para obter emprego e


bons salrios, o esgaramento do tecido social com o aumento da violncia e do
consumo de drogas e a falta de perspectivas esto entre os inmeros fatores que

A economia poltica do governo Lula 217


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 218

levam os jovens brasileiros a migrar para o exterior procura de melhores opor-


tunidades. Os dados sobre imigrantes legais nos Estados Unidos mostram clara-
mente a tendncia de aumento do nmero de brasileiros que migram para esse
pas: 4.574 em 1997, 9.439 em 2002 e 17.910 em 2006, como mostra a Tabela
7.9. Durante o governo Lula atinge-se o nvel recorde de emigrantes brasileiros
para os Estados Unidos.

Tabela 7.9
Jovens brasileiros emigram cada vez mais
Imigrantes legais brasileiros nos Estados Unidos
Nmero Brasil / Total (%)
1997 4.574 0,57
1998 4.380 0,67
1999 3.887 0,60
2000 6.943 0,83
2001 9.448 0,89
2002 9.439 0,89
2003 6.331 0,90
2004 10.556 1,10
2005 16.664 1,48
2006 17.910 1,41

Fonte: US Government. Department of Homeland Security. Yearbook of Immigration Statistics. 2006.


Disponvel: http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/statistics/yearbook/2006/table03d.xls.

A tendncia de emigrao ainda mais evidente quando se considera a par-


ticipao no fluxo total de imigrao nos Estados Unidos. Essa participao ten-
de a crescer desde 1997, mas a tendncia torna-se ainda mais forte a partir de
2004.As estatsticas do governo dos Estados Unidos mostram, ainda, que mais de
1/4 do fluxo de imigrantes de brasileiros com menos de 25 anos e aproxima-
damente 2/3 tm menos de 35 anos.
Frente situao descrita, no surpreendente que os jovens brasileiros este-
jam pessimistas em relao ao futuro. Segundo Edgar Flexa Ribeiro, presidente
do Sindicato dos Estabelecimentos de Ensino do Rio (Sinepe-Rio),o jovem es-
t vendo muito pouca perspectiva sua frente.Vivemos uma crise geral de va-
lores que se reflete diretamente no comportamento deles. Se queremos resgatar

218 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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a esperana, precisamos de uma mudana estrutural. O problema no est s nos


pais, na escola. Est no pas em que vivemos, que no oferece alternativa aos ado-
lescentes (O Globo, 16 de setembro de 2006, p. 17).
Como mostra a Tabela 7.10, aproximadamente a metade dos jovens pensa que a
situao do pas estar pior no futuro e 1/3 acredita que a situao estar melhor.

Tabela 7.10
Jovens pessimistas com o futuro (Distribuio percentual)

Como ser o futuro?


Pior Melhor Igual Sem opinio
No bairro onde mora 41 38 20 1
No Rio de Janeiro 48 32 18 2
No Brasil 46 32 20 2
No mundo 48 24 24 4

Como o Brasil visto


Existe No existe
Explorao dos mais fracos 26 70
Amor ptria 45 48
Respeito ao trabalho 33 61
Boas possibilidades para a realizao de projetos pessoais 32 55
Reconhecimento e valorizao do mrito pessoal 25 61
Segurana para planejar a vida 23 63
Bons governos 17 76
Boas prticas polticas 13 80

Fonte: Ibope e Sindicato dos Estabelecimentos de Ensino do Rio (Sinepe-Rio). Nota: Totais no somam 100 porque parcela dos entre-
vistados no tem opinio sobre a questo.

Os jovens avaliam que os problemas mais graves do pas so a violncia e o de-


semprego. E 85% deles afirmam que os polticos so aqueles em quem menos
confiam.
Os jovens tambm expressam grande pessimismo em relao ao Brasil. Destacam
a inexistncia de boas prticas polticas e de bons governos. Chamam a ateno, tam-
bm, para a explorao dos mais fracos e a falta de segurana para planejar a vida.

A economia poltica do governo Lula 219


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 220

4. Cenrios macroeconmicos
Os macrocenrios nacionais envolvem um conjunto de incertezas crticas rela-
tivas situao econmica internacional e evoluo de variveis endgenas. No
plano externo, a questo central a evoluo da atual fase ascendente do ciclo
da economia mundial. As variveis determinantes so: o crescimento da renda,
principalmente, nas economias-locomotivas (Estados Unidos e China); o de-
sempenho do comrcio mundial no que diz respeito a quantidade e preos, prin-
cipalmente das commodities, e natureza das polticas comerciais (mais liberaliza-
o ou protecionismo); e a volatilidade dos fluxos internacionais de capitais.
No plano domstico, as incertezas crticas so: condies econmicas; natu-
reza das polticas macroeconmicas; infra-estrutura; situao social; governan-
a; evoluo institucional; e coeso poltica do bloco dominante.
No incio do segundo governo Lula, os macrocenrios dominantes envol-
vem um vis otimista em relao ao futuro da economia mundial e da bra-
sileira. O otimismo est expresso nas diretrizes e parmetros do Programa
de Acelerao do Crescimento, lanado em janeiro de 2007. Em outros exer-
ccios de simulao, o afrouxamento de determinadas hipteses gera um cer-
to otimismo qualificado, como o caso do cenrio elaborado pela revista
The Economist em junho de 2007.As previses desses dois cenrios so apre-
sentadas na Tabela 7.11.

Tabela 7.11
Cenrios macroeconmicos: 2007-10
2007 2008 2009 2010 Mdia 2007-10
Governo federal PAC
PIB, var. real 4,5 5,0 5,0 5,0 4,9
Inflao, IPC 4,1 4,5 4,5 4,5 4,4
Saldo contas pblicas total -1,9 -1,2 -0,6 -0,2 -1,0
Saldo transaes correntes (% do PIB) 1,0 0,5 0,3 0,1 0,5
Taxa de juro bsica, Selic (mdia) 12,2 11,4 10,5 10,1 11,1
Taxa de juro real (%) 7,8 6,6 5,7 5,4 6,4
Taxa de cmbio R/US$ (mdia) 2,0 2,1 2,2 2,3 2,2

220 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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2007 2008 2009 2010 Mdia 2007-10


The Economist
PIB, var. real 3,9 3,7 3,6 3,7 3,7
Inflao, IPC 3,3 3,7 4,0 3,8 3,7
Saldo contas pblicas total -2,4 -2,1 -1,6 -1,2 -1,8
Saldo transaes correntes (% do PIB) 1,0 0,5 0,3 0,4 0,6
Taxa de juro bsica, Selic (mdia) 11,9 10,0 9,8 9,5 10,3
Taxa de juro real (%) 8,3 6,1 5,6 5,5 6,4
Taxa de cmbio R/US$ (mdia) 2,0 1,9 1,9 2,0 1,9
Fontes: Ministrio da Fazenda. PAC Programa de Acelerao do Crescimento. The Economist. Country Briefings. Brazil.
http://www.economist.com/countries/Brazil/PrinterFriendly.cfm?Story_ID=9396089.

Estes cenrios tm, em comum, o fato de que pressupem a manuteno


de um contexto internacional favorvel e das diretrizes da atual poltica ma-
croeconmica: metas de inflao e estabilidade da inflao; supervit fiscal pri-
mrio; cmbio flutuante; e liberalizao externa. Os cenrios implicam: taxa
de inflao constante; reduo gradual da taxa de juro real; manuteno do n-
vel e do processo de apreciao real do cmbio; menor grau de restrio aos
gastos pblicos de investimento; dficits fiscais decrescentes; reduo gradual
do supervit das contas de transaes correntes do balano de pagamentos;
reduo dos gargalos setoriais na infra-estrutura fsica; melhoras marginais na
situao social; manuteno da governana e da governabilidade; continuida-
de e consolidao do bloco dominante; e estabilidade do modelo liberal pe-
rifrico.
Por outro lado, a principal distino entre os cenrios econmicos otimistas
reflete, fundamentalmente, diferenas quanto s hipteses de comportamento
das seguintes variveis: contexto internacional; taxa de investimento da econo-
mia brasileira; e restries na infra-estrutura. No que se refere ao contexto in-
ternacional, os otimistas supem a manuteno da atual fase ascendente do ci-
clo da economia mundial, enquanto os adeptos do otimismo qualificado supem
uma desacelerao moderada da economia mundial. Desacelerao forte, rever-
so ou choques externos so descartados pelos otimistas. Ou seja, a demanda por
produtos brasileiros no mercado mundial continuar elevada, os preos das com-
modities continuaro altos, a liquidez internacional permanecer empoada e
os investimentos externos tendero a crescer no futuro.

A economia poltica do governo Lula 221


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 222

No plano interno, os otimistas acreditam que o PAC elevar de forma signi-


ficativa a taxa de investimento da economia brasileira, da mdia de 16% em
2003-06 para algo prximo de 25% em 2007-2010. Os adeptos do otimismo
qualificado no acreditam que os recursos do PAC para investimentos pblicos
em infra-estrutura e os estmulos para o investimento privado sejam capazes de
causar tamanha elevao na taxa de investimento. Os otimistas tambm supem
que os investimentos do PAC reduziro significativamente as srias restries de
infra-estrutura que dificultam o processo de crescimento da produo. No en-
tanto, h analistas que afirmam que a reduo de gargalos no ser to signifi-
cativa e que riscos persistem em reas como energia, logstica e transportes. Co-
mo resultado, naturalmente, aparecem diferenas a respeito das taxas de cresci-
mento da renda nos exerccios de previso.Assim, enquanto o PAC prev uma
taxa mdia anual de crescimento real do PIB de 4,9% no perodo 2007-2010,
as projees de The Economist implicam taxa mdia de 3,7%. Essa diferena de
1,2% significativa, visto que o crescimento populacional do pas deve ser de
1,3% ao ano.
Exerccios de macrocenrios so importantes nem tanto pela manuteno e
projeo de tendncias, mas principalmente pela avaliao dos riscos e incerte-
zas que implicam reverso de tendncias. No caso do Brasil, a trajetria futura
de mdio e longo prazo do pas estar condicionada, em grande medida, pelo
contexto internacional. Forte desacelerao da economia mundial, reverso do
ciclo atual e choques externos recolocaro o pas em uma trajetria de instabi-
lidade e crise, pois, como vimos, a economia brasileira continua a apresentar ele-
vado grau de vulnerabilidade externa estrutural.
No que se refere infra-estrutura, evidente que os investimentos tm re-
sultados de mais longo prazo. Em muitos casos por exemplo, de hidroeltricas
, a entrada em operao das unidades de produo pode demorar mais de cin-
co anos. Ou seja, muito provvel que as j srias restries na infra-estrutura
continuem como obstculos ao crescimento da produo, reduzam a eficincia
econmica e gerem inflao de custos em futuro prximo.
A governana (capacidade gerencial e organizacional do governo) outra in-
certeza crtica. No governo Lula, a governana reconhecidamente baixa, como
indicam os riscos crescentes de problemas energticos e os recentes acidentes a-
reos. Como vimos no captulo 3, h evidncia sobre um retrocesso da gover-
nana durante o governo Lula. pouco provvel que haja alteraes importan-

222 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 223

tes em futuro prximo. As avaliaes de riscos crescentes na rea de energia e o


agravamento da crise do transporte areo ilustram claramente o problema.
A questo da governabilidade refere-se capacidade do governo formular e
implementar polticas (eficazes ou no) e depende da sua base de sustentao
poltica. Os mecanismos de cooptao poltica atualmente usados pelo governo
Lula podem ter retorno decrescente, principalmente nos dois ltimos anos do se-
gundo mandato.A sndrome do pato manco (perda de credibilidade dos diri-
gentes) que afeta governantes em final de governo, principalmente no segundo
mandato, pode atingir o processo de governabilidade. A ausncia de resultados
na rea social, que transcendam as medidas assistencialistas, pode revitalizar os
movimentos de resistncia ao modelo liberal perifrico.
A governabilidade tambm pode ser afetada negativamente pela deteriorao
institucional do pas.Trata-se, aqui, no s da crescente fragilidade do Estado pa-
ra enfrentar o grave problema da violncia, mas tambm o avano dos casos e es-
cndalos de corrupo que podem atingir diretamente representantes do poder
pblico nos mais altos escales da Repblica.
Como determinante fundamental dos macrocenrios futuros, no h como
negligenciar a questo da coeso do bloco dominante. Com a aproximao das
eleies de 2010 e as turbulncias econmicas, sociais, polticas e institucionais,
provvel que a continuidade e consolidao desse bloco corra srios riscos. No
contexto de acirramento da concorrncia em relao ao excedente econmico,
em geral, e aos recursos do Estado, em particular, provvel que surjam confli-
tos e desarticulao do bloco dominante.As disputas intrabloco podem nascer, in-
clusive, da dificuldade de o Estado desempenhar seu papel de mediador de con-
flitos entre as fraes do capital. Esta uma hiptese que no deve ser descarta-
da para o segundo governo Lula.

5. Perspectivas
Este livro faz um balano da natureza das polticas econmicas e sociais do pri-
meiro governo Lula e seus impactos sobre a dinmica da economia brasileira no
perodo. Em particular, demonstra como e por que o governo deu continuidade
s mesmas polticas postas em prtica pelo segundo governo Cardoso, eviden-
ciando a consolidao do mesmo bloco de poder e o processo de transformismo
poltico que atingiu o Partido dos Trabalhadores e suas principais lideranas.

A economia poltica do governo Lula 223


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 224

O livro demonstra tambm que, apesar da manuteno do modelo liberal pe-


rifrico e da mesma poltica econmico-social, naquilo que esta tem de essen-
cial, os resultados alcanados, expressos nas diversas variveis macroeconmicas
relevantes, apontam para um melhor desempenho do governo Lula quando com-
parado ao segundo governo Cardoso (1999-2002). A evidncia emprica apre-
sentada no deixa dvidas quanto circunstncia fundamental que permitiu dis-
tintos resultados macroeconmicos: a conjuntura econmica internacional, alta-
mente favorvel, a partir de 2003.
Os resultados macroeconmicos alcanados nos primeiros seis meses do se-
gundo governo Lula reiteram as tendncias de maior taxa de crescimento e es-
tabilizao das taxas de desemprego, reduo da taxa de inflao, elevados supe-
rvits na balana comercial, reduo da dvida externa, aumento das reservas in-
ternacionais e da dvida lquida total do setor pblico, alm de diminuio da
vulnerabilidade externa conjuntural da economia brasileira.
Estamos em um momento de menor instabilidade macroeconmica e de
legitimao do modelo liberal perifrico e da poltica econmica ortodoxa
com a manuteno da hegemonia do capital financeiro e do setor expor-
tador no interior do bloco de poder. Entretanto, persistem as altas taxas de ju-
ros e a valorizao do cmbio, elevadas taxas de desemprego, o alto grau de
concentrao de riqueza e renda, a precarizao do trabalho e a ausncia de
uma poltica industrial efetiva.
O quadro se completa com as polticas sociais focalizadas, que passam ao lar-
go do enfrentamento estrutural da pobreza e da pssima distribuio de rique-
za e renda. H uma ampla frente poltica pelo crescimento econmico, que des-
loca para segundo plano todos os temas e problemas que no se relacionam di-
reta e imediatamente com maiores taxas de crescimento do PIB. Da a
proeminncia do PAC como carro-chefe da poltica e do marketing lulista.Ape-
sar de trazer o Estado para um lugar de maior destaque na esfera econmica, o
governo Lula refora as caractersticas fundamentais do modelo liberal perifri-
co e atende a sua dinmica: consolidao da insero internacional passiva (co-
mercial, produtiva, tecnolgica e financeira), privatizao de segmentos da infra-
estrutura e manuteno de elevados supervits fiscais primrios.
Em suma, o governo Lula no aproveita as circunstncias internacionais
favorveis para reduzir estruturalmente a vulnerabilidade externa do pas.Ao
contrrio, embalado por elevados supervits comerciais, o modelo liberal pe-

224 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 225

rifrico tem se mantido intacto, abrindo ainda mais a conta financeira do ba-
lano de pagamentos.
A eventual reverso da atual conjuntura caracterizada por grande liquidez
internacional e por uma fase ascendente do comrcio , que favorece enorme-
mente as exportaes de todos os pases da periferia, inclusive o Brasil, ter im-
pactos decisivos sobre a dinmica da economia brasileira. Essa mudana, que po-
der ocorrer a partir da desacelerao das economias americana e chinesa, cada
vez mais articuladas comercial e financeiramente, ter um efeito desestabilizador
tanto maior quanto mais frgil for a insero internacional de cada pas. Se e
quando isso ocorrer, qualquer que venha a ser o futuro governante do Brasil, as
fragilidades do pas reaparecero com toda a fora, evidenciando mais uma vez
os limites estruturais do modelo liberal perifrico e da sua poltica macroeco-
nmica.
Os efeitos sobre a economia brasileira e a resposta das autoridades econmi-
cas so conhecidos.A desacelerao do comrcio mundial ter um impacto ime-
diato sobre o valor das exportaes, com a reduo das quantidades exportadas
e a queda dos preos das commodities agrcolas e industriais.A reduo dos saldos
da balana comercial e, em conseqncia, da conta de transaes correntes do ba-
lano de pagamentos, implicar aumento da dependncia em relao aos fluxos
de capitais internacionais necessrios para o equilbrio do balano de pagamen-
tos. Como essa situao ser a regra dos pases perifricos, as taxas de juros exi-
gidas pelos capitais de curto prazo com tendncia a buscar proteo nos ttu-
los do governo americano tendero a se elevar, provocando, em cadeia, a ele-
vao das taxas de juros domsticas. Em resumo: reaparecer a vulnerabilidade
externa estrutural da economia brasileira mascarada at aqui pelos grandes sal-
dos obtidos no comrcio exterior , agora tambm explicitada pelo seu lado co-
mercial e reforada pelo lado financeiro.
O crescimento da vulnerabilidade externa, num quadro de reduo dos sal-
dos da balana comercial e de elevadas taxas de juros, ser acompanhado de uma
acelerao no crescimento das dvidas externa e interna, o que tornar ainda
mais dbeis os efeitos da poltica de elevados supervits primrios evidencian-
do-se, mais uma vez, que o problema fundamental da fragilidade financeira do
Estado est na vulnerabilidade externa e na poltica monetria.
O fraco desempenho da economia brasileira, provocado pela elevao da ta-
xa de juros, dificultar mais ainda a obteno dos supervits primrios pela re-

A economia poltica do governo Lula 225


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 226

duo das receitas tributrias do Estado e o crescimento dos gastos obrigatrios


com a Seguridade Social. A face mais perversa do processo ser o crescimento
do desemprego e da pobreza, bem como a maior transferncia de recursos p-
blicos para os rentistas via pagamento de juros.
Como das outras vezes, a sada da crise ser buscada em nova elevao da ta-
xa de juros para nveis estratosfricos, o que implicar maior fragilidade do se-
tor pblico e mais ajuste fiscal. Como a carga tributria j est muito elevada e
o investimento pblico est em nveis muito baixos, restar, dentro do modelo,
o corte de despesas correntes, com a maior desvinculao entre receita e despe-
sa (um maior percentual para o mecanismo da desvinculao da receita da Unio)
e novas reformas liberais: trabalhista e outra da Previdncia Social, com reduo
de direitos sociais e trabalhistas. Ou seja, o caminho de sada da crise ser sem-
pre no sentido de aprofundar o modelo liberal perifrico, numa eterna fuga pa-
ra frente. No h alternativa, at que venha uma nova crise.
Do ponto de vista poltico, a desarticulao dos campos poltico-ideolgi-
cos cada vez maior. O transformismo do PT e de Lula, ao ocupar o espao
tradicionalmente mantido pelas foras polticas conservadoras, deu um xeque-
mate na oposio de direita, que perdeu o rumo e o prumo. Ao mesmo tem-
po, tambm conseguiu desarticular e reduzir significativamente a capacidade
poltica da frente de esquerda que tradicionalmente confronta as foras polti-
co-sociais que sustentam o modelo liberal perifrico.A grande poltica (pro-
jetos, programas, transformaes estruturais e utopias) cedeu espao para a pe-
quena poltica (diviso de cargos, prestgio, fisiologismo, negcios e acordos
corporativistas).
A continuao de escndalos tico-morais no segundo governo Lula, tendo
por epicentro a sua base poltica mas que, o mais das vezes, englobam tam-
bm polticos e grupos da oposio de direita , a ponta do iceberg que de-
nuncia a atual irrelevncia da poltica institucional como instrumento de mu-
danas econmico-sociais significativas a favor dos setores subalternos da so-
ciedade brasileira.
O canto do cisne da mudana da poltica econmica ortodoxa e das alianas
polticas caractersticas do primeiro governo Lula, ouvido durante o segundo
turno da campanha eleitoral para Presidncia da Repblica no final de 2006,
no durou muito tempo. A formao do ministrio do segundo governo Lula,
no primeiro semestre de 2007, reflete a continuidade.

226 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 227

A base poltica do segundo governo Lula, em razo da completa desfigurao


do Partido dos Trabalhadores, foi constituda de forma ainda mais precria e fi-
siolgica do que foi no primeiro. Pautado em acordos pontuais pragmticos
com partidos e personagens tradicionalmente parasitas do Estado , o governo
tender a ter uma trajetria errtica. Em resumo: a partir de 2007, o crescimen-
to do lulismo gerar uma grande instabilidade poltica maior do que no pe-
rodo 2003-2006 , com o posicionamento do governo flutuando entre o cen-
tro e a direita do espectro poltico, ao sabor da conjuntura mais imediata.
A tragdia maior de todo o processo, at aqui, a desarticulao, diviso e
incapacidade da oposio de esquerda ao modelo econmico e s polticas or-
todoxas. Essa oposio no consegue constituir uma alternativa poltica rele-
vante. Isso engloba tanto a esquerda que est dentro do PT (extremamente
minoritria e irrelevante na conduo e nos rumos do governo) quanto aque-
la que est fora do partido e do governo Lula. Essa situao tem reflexos ime-
diatos nos movimentos social e sindical, que tambm so atingidos pela divi-
so e a fragmentao.
No campo da oposio de esquerda, a capacidade de reao com a consti-
tuio de um sujeito poltico coletivo relevante est condicionada formao
de um consenso mnimo sobre a natureza e os limites do governo Lula, bem
como os objetivos que devam ser perseguidos pelas foras polticas que com-
pem esse campo.Adicionalmente, a reconstituio de uma oposio de esquerda
mais vigorosa e aguerrida passa tambm pela revitalizao dos movimentos so-
ciais e o surgimento de novas lideranas, em substituio s atuais lideranas vin-
culadas ao lulismo que conseguiram, at aqui,blindar o governo Lula e se-
gurar a insatisfao poltica em nome da governabilidade e de futuras mudanas,
indefinidamente adiadas.
Em suma, a construo de uma alternativa ao modelo liberal perifrico e s
suas polticas econmicas uma tarefa que depende muito menos de propostas
formuladas pelos economistas e outros analistas crticos do que da capacidade de
reconstruo dos movimentos sociais, do sindicalismo e da unidade da esquer-
da que no se deixou transformar e cooptar pelo neoliberalismo.
O Quadro 7.3 apresenta a sntese das principais concluses do captulo.

A economia poltica do governo Lula 227


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 228

Quadro 7.3
Principais concluses: captulo 7

Seo Captulo 7

1 No contexto do PAC pouco provvel que o multiplicador de renda gerado pelos


investimentos da Unio, da ordem de 0,6% do PIB, seja significativo.

1 Da mesma forma que na iniciativa das PPPs, a nfase do PAC na infra-estru-


tura de apoio s atividades de exportao, principalmente, de produtos prim-
rios.

1 O PAC implica a mobilizao de escassos recursos pblicos para consolidar a es-


pecializao da produo e exportao de produtos primrios. Portanto, ele for-
talece um dos pilares do modelo liberal perifrico e da posio do agronegcio
no bloco dominante.

1 No PAC, os investimentos da Unio em infra-estrutura representaro em m-


dia 0,6%, enquanto os pagamentos de juros absorvero 4,7% do PIB no segun-
do mandato de Lula.

1 O PAC aprofunda outra grave distoro do modelo liberal perifrico, que o des-
vio de recursos pblicos escassos, em grande escala, para o bloco dominante
com hegemonia do setor financeiro.

1 No PAC, a questo da mudana do marco regulatrio apresenta-se no sentido de


aumentar riscos e incertezas no caso especfico do meio ambiente.

1 O PAC sinaliza para limitaes estritas dos gastos pblicos, principalmente dos
gastos sociais, pois os principais destaques so as medidas especficas foca-
das na reduo das despesas.

1 A regulamentao do Regime de Previdncia Complementar do Servidor Pbli-


co, prevista no PAC, que envolve despesas com aposentadorias e penses, a
continuao da reforma previdenciria feita em 2003.

1 O objetivo explcito do PAC, de manter constante em 8,2% do PIB as despesas


com benefcios da Previdncia, tem impacto desfavorvel sobre a distribuio
de renda no pas. (continua)

228 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 229

1 O objetivo de reduzir continuamente a despesa da Unio com pessoal, como


proporo do PIB, de 5,3% em 2007 para 4,7% em 2010, elimina a possibilidade
de recuperar perdas salariais ocorridas no passado e dever gerar maior fragi-
lidade da administrao pblica.

1 O PAC mantm, tambm, a natureza geral restritiva da poltica fiscal, visto que
o mega-supervit de 4,25% dever ser mantido, mesmo sendo flexibilizado com
o deslocamento de recursos equivalentes a 0,5% do PIB no chamado Projeto Pi-
loto de Investimentos (PPI).

1 A manuteno do vis restritivo das polticas monetria e fiscal refora o blo-


co dominante, no qual desempenham papel de destaque os bancos e os ren-
tistas. Portanto, o PAC refora os pilares do modelo liberal perifrico e mantm
as travas macroeconmicas aos processos de acumulao de capital fixo, de
distribuio de riqueza e renda, e de desenvolvimento econmico.

1 No PAC, o salrio mnimo deve ser reajustado pela variao do INPC acrescido
da taxa de crescimento real do PIB com dois anos de defasagem, com o objeti-
vo de conteno dos gastos da previdncia do setor privado (INSS).

1 A poltica de salrio mnimo do PAC implica retrocesso em relao experin-


cia do passado recente.

2 Quando confrontado com o desempenho do governo Cardoso nos seus dois


mandatos, o governo Lula no apresenta desempenho superior no que diz res-
peito distribuio da renda em favor da classe trabalhadora.

2 A variao mdia anual do salrio real foi -2,1% e a do PIB real per capita foi 1,9%
no perodo 2003-2006. Portanto, a relao salrio / PIB per capita caiu 3,9%.

2 Em 2006, comparativamente a 2002, a massa salarial manteve-se relativamen-


te estvel enquanto o PIB teve crescimento acumulado de 14,1%; portanto, a par-
ticipao relativa dos salrios no PIB se reduz ao longo do perodo 2003-2006.

2 A poltica fiscal restritiva significa a continuao do processo de transferncia de


renda do conjunto da sociedade, que tem elevada propenso a consumir, para os
rentistas (aqueles que vivem de juros), que tm baixa propenso a consumir.
(continua)

A economia poltica do governo Lula 229


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 230

2 A poltica monetria de juros altos, mantida no PAC, tambm funciona no sen-


tido piorar a distribuio funcional da renda por meio da transferncia de valo-
res vultosos sob a forma de pagamento de juros.

2 A reduo da concentrao pessoal da renda, que inclui, principalmente, sal-


rios, benefcios previdencirios e transferncias, uma tendncia observada
desde 1998.

2 A reduo da concentrao pessoal da renda reflete a reduo dos salrios


mais elevados, a elevao do salrio mnimo, os gastos da previdncia e as
transferncias sociais.

2 Durante o governo Lula no h evidncia de melhora na distribuio funcional


da renda, que confronta a remunerao dos trabalhadores com os ganhos dos
capitalistas.

2 No que se refere concentrao da riqueza e distribuio da renda, o de-


sempenho do governo Lula no parece ser significativamente distinto daque-
le observado no governo Cardoso. O trao comum o avano da dominao fi-
nanceira.

2 At 2004 houve tendncia de queda de participao dos salrios na renda. As


polticas monetrias e fiscais restritivas continuam funcionando como meca-
nismos concentradores de riqueza e renda, principalmente, nas mos dos ren-
tistas que se beneficiam dos juros elevados.

2 A relao mdia juro/salrio foi de 16,2% em 1995-98, de 17,0% em 1999-2002


e de 12,1% em 2003-2006. Portanto, o vis concentrador de renda da poltica
monetria foi maior no governo Cardoso do que no governo Lula. Em ambos os
casos, essa relao muito elevada.

2 A participao dos ativos totais dos grandes bancos privados no PIB aumenta
de 17,2% em 1999-2002 para 19,3% em 2003-2006, caracterizando a crescen-
te dominao financeira.

2 As perspectivas de crescimento econmico so pouco favorveis quando se


considera que o PAC no promove mudanas significativas nas diretrizes es-
truturais do processo de acumulao de capital fixo.
(continua)

230 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


f_LULA_cap7 rev:Layout 1 25/10/07 6:33 PM Page 231

2 As perspectivas de crescimento econmico so pouco favorveis. O PAC no


aponta para mudanas significativas no padro de gesto macroeconmica.

2 muito provvel que avanos marginais continuem ocorrendo na distribuio


pessoal da renda, simultaneamente com retrocesso na distribuio funcional
da renda e na distribuio da riqueza.

3 O Brasil tem ndices de violncia muito elevados e a violncia atinge, principal-


mente, a populao mais jovem.

3 Tem crescido significativamente a taxa de desemprego entre jovens.

3 Houve aumento do consumo de tabaco, bebidas alcolicas, maconha, solventes


e cocana no pas no perodo 2001-2005, afetando principalmente os jovens.

3 H tendncia de aumento do nmero de brasileiros que emigram.

3 Durante o governo Lula atinge-se o nvel recorde de emigrantes brasileiros pa-


ra os Estados Unidos, principalmente jovens.

3 Os jovens brasileiros esto pessimistas em relao ao futuro.

4 A distino fundamental entre os cenrios econmicos otimistas reflete, fun-


damentalmente, diferenas na evoluo da economia mundial, da taxa de in-
vestimento da economia brasileira e das restries na infra-estrutura.

4 Os macrocenrios nacionais tm incertezas crticas relativas a conjuntura in-


ternacional, infra-estrutura, condies econmicas domsticas, governana,
governabilidade, robustez institucional e coeso do bloco dominante.

5 A oposio no consegue constituir alternativa poltica relevante.

5 H desarticulao, diviso e incapacidade da oposio de esquerda em relao


ao modelo econmico e s polticas ortodoxas.

5 A construo de uma alternativa ao modelo liberal perifrico e s suas polti-


cas econmicas depende da capacidade de reconstruo dos movimentos so-
ciais, do sindicalismo e da unidade da esquerda que no se deixou transformar
e cooptar pelo neoliberalismo.

A economia poltica do governo Lula 231


g_LULA_Anexos rev:Layout 1 29/10/07 11:46 AM Page 233

ndice de Vulnerabilidade Externa Comparada

AVulnerabilidade Externa Comparada dada pelo desempenho externo relati-


vo de determinado pas comparativamente ao desempenho externo relativo de
outros pases. Ela expressa a comparao, entre pases, do diferencial relativo de
indicadores de insero econmica internacional.
A metodologia bsica usada no clculo do ndice deVulnerabilidade Externa
Comparada (IVEC) similar utilizada no clculo do ndice de desenvolvi-
mento humano (IDH) do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD). A primeira verso do IVEC foi apresentada em Gonalves (2005).
Nessa verso foram utilizados dezesseis indicadores para calcular os ndices de
vulnerabilidade externa de 113 pases para o ano base de 2002.
A verso apresentada neste livro, tendo em vista a disponibilidade de dados pa-
ra um perodo longo (1995-2006), concentra-se em trs indicadores. O IVEC
a mdia simples de trs ndices que expressam o desempenho de trs variveis
relacionadas insero econmica internacional: relao entre o saldo da conta
corrente do balano de pagamentos e o PIB (indicador BOP); relao entre as
reservas internacionais brutas e o valor mdio mensal das importaes CIF de
bens (RIM); e o grau de abertura, dado pela relao entre as exportaes de bens
FOB e o PIB (XPI).
Assim, o IVE-BOP ndice correspondente ao indicador do saldo de transa-
es correntes do balano de pagamentos (% PIB). O IVE-RIM o ndice cor-
respondente ao indicador das reservas internacionais / importaes de bens CIF,
mensal (%). O IVE-XPI o ndice correspondente ao indicador das exportaes
de bens FOB / PIB (%). O IVEC a mdia simples desses trs ndices.
O ndice de vulnerabilidade externa comparada IVE-XP calculado da se-
guinte forma:

ndice = [(X X mnimo)/(X mximo X mnimo)] x 100

A economia poltica do governo Lula 233


g_LULA_Anexos rev:Layout 1 29/10/07 11:46 AM Page 234

Os ndices de vulnerabilidade externa comparada IVE-BOP e IVE-RIM so


calculados com base na seguinte frmula:

ndice = [(X mximo X)/(X mximo X mnimo)] x 100


Sendo X o valor da varivel para cada ano, X mximo o maior valor da va-
rivel e X mnimo o menor valor da varivel.
Esta diferena nas frmulas decorre do fato de que, quanto mais elevado for
o indicador XP, maior a vulnerabilidade externa. No caso dos indicadores BOP
e RIM, quanto maior for cada um deles, menor a vulnerabilidade externa.
Para evitar o efeito dos outliers (valores extraordinariamente altos ou baixos),
a seleo dos valores mximos e mnimos baseia-se na excluso dos cinco maio-
res e dos cinco menores valores. Em cada ano, as variveis so ordenadas em or-
dem crescente. O valor mnimo o sexto menor valor da srie e o valor mxi-
mo o sexto maior valor.

Fontes dos dados


As fontes de dados so o Banco Mundial (World Development Indicators Online) e
o Fundo Monetrio Internacional (World Economic Outlook Database, abril 2007).
A base de dados do FMI tem informaes para os 185 pases-membros do Fun-
do. A base de dados do Banco Mundial requer subscrio paga, enquanto a do
FMI de livre acesso.

234 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


g_LULA_Anexos rev:Layout 1 29/10/07 11:46 AM Page 235

ndice de Desempenho Presidencial

1. Metodologia
A primeira verso do ndice de Desempenho Presidencial (IDP) foi apresenta-
da por Gonalves (2003a). Nesta segunda verso, o IDP a mdia simples de seis
ndices que expressam o desempenho de variveis ou indicadores macroecon-
micos: crescimento, hiato de crescimento, acumulao de capital, inflao, fragi-
lidade financeira e vulnerabilidade externa.
O ndice de crescimento refere-se ao crescimento real do Produto Interno
Bruto brasileiro.
O ndice de hiato de crescimento a diferena entre a taxa de crescimento
real do PIB brasileiro e a taxa de crescimento real do PIB mundial.Visto que de-
senvolvimento um conceito relativo, o hiato de crescimento expressa o en-
curtamento da distncia entre a economia brasileira e a economia mundial, isto
, a velocidade com que o Brasil se torna mais desenvolvido.
O ndice de acumulao de capital refere-se taxa de crescimento real da for-
mao bruta de capital fixo (FBCF).
Os ndices de desempenho do crescimento econmico, hiato e acumulao
de capital so calculados com base na seguinte frmula:

ndice = [(X X mnimo)/(X mximo X mnimo)] x 100,


sendo X o valor da varivel para cada ano, X mximo o maior valor da varivel
e X mnimo o menor valor da varivel.
Para evitar o efeito dos outliers (valores extraordinariamente altos ou baixos),
a seleo dos valores mximos e mnimos baseia-se na excluso dos cinco maio-
res e dos cinco menores valores. Portanto, quando as sries temporais so colo-
cadas em ordem crescente, o valor mnimo o sexto valor da srie e o valor
mximo o 112 valor, tendo em vista que as sries temporais para o perodo
1890-2006 tm 117 observaes.
Por exemplo, no caso do ndice de crescimento econmico do presidente Lu-
la em 2006, o clculo o seguinte:

A economia poltica do governo Lula 235


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ndice (Lula2006) = {[3,7 - (-3,3)]/[12,1-(-3,3)]} x 100


ndice (Lula2006) = (7,0/15,4) x 100 = 45,5

A taxa mdia anual de crescimento real do PIB em 2006 de 3,7% (segundo


a reviso do IBGE de maro de 2007); o valor mximo usado para a taxa de cres-
cimento do PIB brasileiro (12,1%) o sexto maior da srie e ocorreu em 1936;
o valor mnimo usado (-3,3%) o sexto menor da srie e ocorreu em 1931.
O IDP de Lula correspondente ao crescimento econmico a mdia simples
dos ndices anuais no perodo do seu mandato (2003-2006).
Valores crescentes dos ndices de crescimento, hiato e acumulao de capital
significam um desempenho superior.
O mesmo acontece com os ndices para controle da inflao, fragilidade fi-
nanceira do Estado e vulnerabilidade externa. Eles so calculados com a seguin-
te frmula:
ndice = [(X mximo X)/(X mximo X mnimo)] x 100

Assim, quanto menores so as variveis (taxa de inflao, dvida interna/PIB,


dvida externa/exportao), maior o ndice. E, quanto maior for o ndice, me-
lhor o desempenho presidencial no que se refere ao controle da inflao, das
contas pblicas e das contas externas.
O ndice de controle da inflao calculado com base na hiptese de retor-
nos decrescentes. Na medida em que aumenta a taxa de inflao, criam-se me-
canismos de proteo. Mecanismos de correo monetria ou indexao ten-
dem a acelerar com o avano do processo inflacionrio. Isso quer dizer que in-
flao de 100% ao ano no significa, para a sociedade, um desconforto
equivalente a dez vezes o desconforto provocado por inflao de 10%. O mes-
mo ocorre com inflao de 1000%, que no tende a provocar desconforto equi-
valente a dez vezes o desconforto correspondente inflao de 100%. Para cap-
turar esse fenmeno utilizou-se o logaritmo natural da taxa de inflao (defla-
tor implcito do PIB). No caso de deflao, o valor usado nos clculos foi zero.
O ndice de controle da fragilidade financeira do Estado (Unio) reflete a si-
tuao das finanas pblicas. O indicador usado a relao entre a dvida pbli-
ca interna federal e o PIB, que expressa o nvel de endividamento do governo
federal. O pressuposto central que crescentes nveis de endividamento impli-
cam desempenho cada vez mais negativo das contas pblicas e, portanto, tendem

236 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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a se tornar uma restrio crescente ao crescimento econmico tanto no curto


como no longo prazo.
O ndice de controle da vulnerabilidade externa medido pela relao entre a
dvida externa registrada e a exportao de bens (FOB). O pressuposto o mes-
mo: um crescente endividamento externo tende a se tornar uma restrio cada vez
maior ao crescimento econmico em decorrncia de uma srie de fatores: com-
prometimento do uso das divisas estrangeiras; presso sobre as polticas monet-
ria, fiscal e cambial; e expectativas negativas dos investidores internacionais.
O objetivo calcular o ndice de Desempenho Presidencial (IDP) em cada
ano no perodo 1890-2006. O IDP em cada ano a mdia aritmtica simples
dos seis ndices anuais: crescimento econmico, hiato de crescimento, acumula-
o de capital, inflao, fragilidade financeira e vulnerabilidade externa. O IDP
em cada mandato a mdia aritmtica dos IDPs nos anos de mandato. Por exem-
plo, no caso do governo Lula (2003-2006) os ndices so os seguintes:

Exemplo: Variveis e ndices de desempenho presidencial: Lula (2003-2006)


Variveis PIB Hiato FBCF Inflao Fragilidade Vulnerabilidade
financeira externa
2003 1,1 -2,8 -4,6 15,0 39,7 270,7
2004 5,7 0,4 9,1 8,2 39,7 199,6
2005 2,9 -1,9 3,6 7,2 41,5 142,7
2006 3,7 -1,6 6,3 4,3 44,6 108,9
Mximo 12,1 11,7 34,9 628,0 39,7 440,9
(6,4425)
Mnimo -3,3 -7,0 -33,6 1,0 (0) 0,5 55,0
Mx-Mn 15,4 18,7 68,5 6,4425 39,2 385,9
ndices PIB Hiato FBCF Inflao Fragilidade Vulnerabilidade IDP
financeira externa mdio
2003 28,6 22,5 42,3 58,0 0,0 44,1 32,6
2004 58,4 39,5 62,3 67,3 0,1 62,5 48,4
2005 40,3 27,2 54,3 69,4 0,0 77,3 44,8
2006 45,5 28,8 58,2 77,4 0,0 86,0 49,3
Mdia 43,2 29,5 54,3 68,0 0,0 67,5 43,8

Notas: Elaborao prpria. As mdias so aritmticas simples. O ndice de desempenho varia de zero a cem. Quanto maior for o ndice
melhor o desempenho. Na inflao os valores entre parnteses referem-se aos logaritmos naturais.

A economia poltica do governo Lula 237


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2. Fontes dos dados


Taxa de crescimento do PIB do Brasil, variao %
1890-1900: Goldsmith, (1986), tab. III.1, p. 82.
1901-1995: Ipea (www.ipeadata.gov.br). Diversas fontes.
1996-2006: IBGE, sries revisadas em maro de 2007.
Taxa de crescimento do PIB da economia mundial, variao %
1890-1969: Maddison (1991), mdia para dezesseis pases desenvolvidos,Tabela 4.7.
1970-2006: 1962-2006, FMI, World Economic Outlook, Database.
Formao bruta de capital fixo, variao %
1890-1901: Estimativa. Calculado com base na FBCF do governo federal e nas im-
portaes de maquinaria industrial. Fontes:Villela e Suzigan (1973) e Suzigan (2000).
1902-2000: IBGE, Estatsticas Sculo XX, contas nacionais, tabela II.1a.
2001-2005: IBGE, Contas Nacionais, Reviso maro 2007.
2006: IBGE, Contas Nacionais trimestrais.
Inflao (%)
1890-2005: Ipea (www.ipeadata.gov.br). Diversas fontes.
2006: IBGE, contas trimestrais.
Dvida interna / PIB (%)
Dvida interna:
1890-1908: Goldsmith, (1986), tab. III.1, p. 82 e p. 121-122.
1909-1946:Abreu et al (1990), anexo estatstico, coluna 36.
1947-1992:Andima (1994), p. 153-154.
1993-2006: BACEN, Boletim Mensal.
PIB:
Ver as fontes mencionadas acima.
Dvida externa registrada / Exportao de bens (%)
Dvida externa registrada:
1890-2005: Ipea (www.ipeadata.gov.br). Diversas fontes.
2006: BACEN, Boletim Mensal.
Exportao de bens:
1890-1900:Abreu et al (1990), col. 7.
1901-1939: IBGE, Estatsticas do Sculo XX (2003), setor externo, tabela 2.
1940-2006: BACEN, Boletim Mensal.

238 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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A dvida externa de cada ano a mdia geomtrica da dvida no incio e no


final do ano.

3. Dados anuais e perodo de mandato


Os dados disponveis para todas as variveis so anuais.As mdias para os subpero-
dos so geomtricas para a variao do PIB, o hiato de crescimento e a variao da
formao bruta de capital fixo. Para as outras variveis, as mdias so aritmticas.
Os mandatos presidenciais, de modo geral, iniciam-se no primeiro trimestre
e terminam no ltimo trimestre. H excees.
A morte de Afonso Pena, em junho de 1909, fez com que o vice-presidente
Nilo Peanha assumisse o cargo. Os mandatos foram os seguintes:Afonso Pena,
de 11/1906 a 6/1909; e Nilo Peanha, de 6/1909 a 11/1910. Para fins de nos-
sa anlise estatstica, consideramos para Afonso Pena o perodo 1907-1908 e pa-
ra Nilo Peanha consideramos o perodo 1909-1910.
O segundo caso o de Epitcio Pessoa, que iniciou o mandato em julho de
1919 e o concluiu em novembro de 1922. Consideramos para Epitcio Pessoa
todo o perodo 1919-1922.
O terceiro caso envolveu o suicdio de Getlio Vargas e a posse de Caf Fi-
lho em agosto de 1954. Na nossa anlise estatstica com dados anuais, conside-
ramos para o segundo mandato de GetlioVargas o perodo 1951-1954. Portanto,
os dados para a presidncia Caf Filho restringem-se ao ano de 1955.
O ltimo caso refere-se renncia de Jnio Quadros em agosto de 1961.
Consideramos para Jnio Quadros o ano de 1961. Quanto a Joo Goulart, os da-
dos referem-se ao perodo 1962-1963, tendo em vista o golpe militar de maro
de 1964.
As presidncias com perodos inferiores a trs meses foram excludas: Jos Li-
nhares (de 29/10/1945 a 31/1/1946); Nereu de Oliveira Ramos (de 11/11/1955
a 31/1/1956); e Pascoal Ranieri Mazzilli (de 1/4/1964 a 15/4/1964). Com isso,
a anlise abrange o conjunto de 28 presidentes e 30 mandatos, visto que Getlio
Vargas e Fernando Henrique Cardoso tiveram dois mandatos nesse intervalo.
Os perodos de mandato so mostrados na Tabela A.1.

A economia poltica do governo Lula 239


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Tabela A.1
Presidentes da Repblica: mandatos
Presidente Mandato
1 Manuel Deodoro da Fonseca 11/1889 a 11/1891
2 Floriano Vieira Peixoto 11/1891 a 11/1894
3 Prudente Jos de Morais e Barros 11/1894 a 11/1898
4 Manuel Ferraz de Campos Sales 11/1898 a 11/1902
5 Francisco de Paula Rodrigues Alves 11/1902 a 11/1906
6 Afonso Augusto Moreira Pena 11/1906 a 6/1909
7 Nilo Procpio Peanha 6/1909 a 11/1910
8 Hermes Rodrigues da Fonseca 11/1910 a 11/1914
9 Venceslau Brs Pereira Gomes 11/1914 a 11/1918
10 Epitcio da Silva Pessoa 7/1919 a 11/1922
11 Artur da Silva Bernardes 11/1922 a 11/1926
12 Washington Lus Pereira de Souza 11/1926 a 10/1930
13 Getlio Dornelles Vargas 11/1930 a 10/1945
14 Eurico Gaspar Dutra 1/1946 a 1/1951
15 Getlio Dornelles Vargas 1/1951 a 8/1954
16 Joo Caf Filho 8/1954 a 11/1955
17 Juscelino Kubitschek de Oliveira 1/1956 a 1/1961
18 Jnio da Silva Quadros 1/1961 a 8/1961
19 Joo Belchior Goulart 9/1961 a 4/1964
20 Humberto de Alencar Castello Branco 4/1964 a 3/1967
21 Arthur da Costa e Silva 3/1967 a 8/1969
22 Emlio Garrastazu Mdici 10/1969 a 3/1974
23 Ernesto Geisel 3/1974 a 3/1979
24 Joo Baptista de Oliveira Figueiredo 3/1979 a 3/1985
25 Jos Sarney 3/1985 a 3/1990
26 Fernando Collor de Mello 3/1990 a 9/1992
27 Itamar Cautiero Franco 10/1992 a 12/1994
28 Fernando Henrique Cardoso 1/1995 a 12/1998
29 Fernando Henrique Cardoso 1/1999 a 12/2002
30 Luis Incio Lula da Silva 1/2003 a 12/2006
Fonte: Elaborao prpria.

4. Ordenao
Nas Tabelas A.2 e A.3 as variveis macroeconmicas so ordenadas em ordem
crescente segundo o mandato presidencial.

240 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Tabela A.2
Ordenao das variveis macroeconmicas segundo o mandato presidencial:
PIB, hiato e FBCF, 1890-2006 (ordem crescente)
PIB Brasil PIB mundial Hiato FBCF
1 Floriano -7,5 Afonso Pena -0,3 Floriano -8,7 Venceslau Brs -24,3
2 Collor -1,4 Epitcio Pessoa 1,0 Collor -3,6 Deodoro -20,2
3 Afonso Pena -1,2 Washington Lus 1,0 Castelo Branco -1,8 Jnio -14,2
4 FHC II 2,1 Dutra 1,3 Lula -1,5 Prudente de Morais -9,4
5 Venceslau Brs 2,1 Floriano 1,3 FHC II -1,3 Hermes da Fonseca -9,3
6 Figueiredo 2,2 Hermes da Fonseca 1,3 FHC I -1,2 Collor -7,5
7 FHC I 2,4 Deodoro 2,1 Goulart -1,2 Figueiredo -3,7
8 Campos Sales 3,1 Collor 2,3 Afonso Pena -0,9 Campos Sales -3,3
9 Lula 3,3 Figueiredo 2,6 Artur Bernardes -0,9 Caf Filho -3,0
10 Hermes da Fonseca 3,5 Venceslau Brs 2,7 Figueiredo -0,6 FHC II -2,0
11 Goulart 3,6 Vargas I 2,8 Venceslau Brs -0,6 Washington Lus -1,2
12 Artur Bernardes 3,7 Campos Sales 3,1 Campos Sales 0 Lula 3,5
13 Castelo Branco 4,1 Itamar 3,1 Sarney 0,4 Vargas I 4,0
14 Vargas I 4,3 FHC II 3,5 Prudente de Morais 0,8 FHC I 4,3
15 Sarney 4,4 Juscelino 3,6 Rodrigues Alves 0,8 Sarney 4,8
16 Prudente de Morais 4,5 Prudente de Morais 3,6 Vargas I 1,4 Geisel 6,6
17 Rodrigues Alves 4,7 FHC I 3,7 Vargas II 1,4 Artur Bernardes 8,3
18 Washington Lus 5,2 Geisel 3,8 Itamar 2,2 Vargas II 8,3
19 Itamar 5,4 Nilo Peanha 3,9 Hermes da Fonseca 2,3 Castelo Branco 8,4
20 Vargas II 6,2 Rodrigues Alves 3,9 Nilo Peanha 2,4 Afonso Pena 9,3
21 Nilo Peanha 6,4 Sarney 4,0 Caf Filho 2,5 Floriano 9,3
22 Geisel 6,7 Jnio 4,4 Geisel 2,8 Juscelino 9,6
23 Epitcio Pessoa 7,4 Artur Bernardes 4,6 Costa e Silva 2,9 Itamar 10,2
24 Dutra 7,6 Costa e Silva 4,6 Jnio 4 Goulart 11,5
25 Costa e Silva 7,8 Vargas II 4,7 Washington Lus 4,1 Costa e Silva 11,9
26 Juscelino 8,1 Goulart 4,8 Juscelino 4,3 Nilo Peanha 11,9
27 Jnio 8,6 Lula 4,9 Dutra 6,2 Mdici 14,9
28 Caf Filho 8,8 Mdici 5,4 Mdici 6,2 Dutra 17,6
29 Deodoro 10,1 Castelo Branco 5,9 Epitcio Pessoa 6,4 Rodrigues Alves 26,5
30 Mdici 11,9 Caf Filho 6,1 Deodoro 7,9 Epitcio Pessoa 46,0
Fonte: Elaborao prpria.

A economia poltica do governo Lula 241


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Tabela A.3
Ordenao das variveis macroeconmicas segundo o mandato presidencial: in-
flao, fragilidade financeira e vulnerabilidade externa, 1890-2006 (ordem crescente)
Inflao Fragilidade Vulnerabilidade
financeira externa
1 Campos Sales -10,4 Jnio 0,3 Vargas II 48,9
2 Washington Lus -2,0 Goulart 0,4 Dutra 53,8
3 Afonso Pena -1,5 Juscelino 0,7 Caf Filho 90,8
4 Hermes da Fonseca 0,1 Castelo Branco 0,8 Floriano 102,2
5 Nilo Peanha 1,2 Caf Filho 1,3 Deodoro 115,0
6 Rodrigues Alves 4,2 Vargas II 2,2 Prudente de Morais 140,8
7 Epitcio Pessoa 4,6 Costa e Silva 3,4 Campos Sales 144,5
8 Vargas I 6,4 Dutra 4,8 Rodrigues Alves 167,4
9 FHC II 7,9 Mdici 5,0 Lula 170,2
10 Lula 8,6 Collor 5,1 Nilo Peanha 183,9
11 Artur Bernardes 8,8 Figueiredo 6,0 Epitcio Pessoa 186,3
12 Dutra 9,3 Geisel 6,6 Mdici 188,5
13 Prudente de Morais 11,0 Vargas I 9,0 Costa e Silva 190,5
14 Caf Filho 11,5 Itamar 9,6 Juscelino 192,0
15 Venceslau Brs 12,7 Washington Lus 10,0 Afonso Pena 194,3
16 Floriano 14,0 Artur Bernardes 10,9 Artur Bernardes 203,2
17 Vargas II 17,0 Afonso Pena 11,2 Castelo Branco 215,8
18 Deodoro 17,4 Sarney 11,5 Hermes da Fonseca 220,3
19 Mdici 21,2 Nilo Peanha 11,7 Geisel 231,2
20 Juscelino 21,5 Epitcio Pessoa 11,8 Jnio 235,1
21 FHC I 24,0 Venceslau Brs 12,7 Goulart 252,0
22 Costa e Silva 24,3 Hermes da Fonseca 12,9 Venceslau Brs 268,6
23 Jnio 34,6 Prudente de Morais 13,1 Itamar 280,0
24 Geisel 38,6 Campos Sales 13,3 Washington Lus 285,2
25 Castelo Branco 60,6 Rodrigues Alves 13,6 Figueiredo 297,0
26 Goulart 63,7 Floriano 14,7 Collor 297,9
27 Figueiredo 108,6 FHC I 18,8 FHC I 303,1
28 Sarney 386,3 Deodoro 21,6 Vargas I 324,4
29 Collor 1060,7 FHC II 39,6 Sarney 357,8
30 Itamar 2114,8 Lula 41,3 FHC II 362,0
Fonte: Elaborao prpria.

242 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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Anlise de Componentes Principais

No captulo 4 utiliza-se o ndice de Desempenho Presidencial (IDP), que a


mdia simples de seis ndices correspondentes s variveis macroeconmicas re-
levantes. Estas variveis so: variao da renda real; hiato de crescimento (dife-
rencial entre a variao da renda no Brasil e no mundo); acumulao de capital
(variao da formao bruta de capital fixo); inflao (deflator implcito do PIB);
fragilidade financeira do Estado (relao dvida interna/PIB); e vulnerabilidade
externa (relao dvida externa/exportao).
A tcnica de anlise de componentes principais (ACP) define ndices que so
uma combinao linear das variveis, de tal forma que haja maximizao da va-
rincia do conjunto de dados.As variveis so padronizadas de forma a ter m-
dia zero e desvio-padro unitrio.A tcnica consiste, ento, em encontrar os pe-
sos especficos de cada uma das variveis que compem o ndice (Kubrusly,
2002).
No caso das seis variveis, as ponderaes encontradas pela ACP so as se-
guintes: taxa de crescimento do PIB brasileiro (+0,411); hiato de crescimento
(+0,406); acumulao de capital (+0,139); inflao (-0,103); dvida interna/PIB
(-0,204); e dvida externa/exportao (-0,219).
A comparao das ordens do IDP e dos ndices calculados pela ACP, com as
seis variveis, mostra correlao positiva (0,888).Ademais, a posio do governo
Lula no se altera. Em ambas as tcnicas, o seu ndice de desempenho o quar-
to pior, como mostra a Tabela III.1.
No que se refere ao melhor desempenho, h troca de posies entre os go-
vernos Dutra e Mdici. O destaque fica por conta do rebaixamento do gover-
no Floriano para a pior posio. Os governos Cardoso (segundo mandato) e
Collor esto no grupo dos trs piores governos da histria da Repblica.

A economia poltica do governo Lula 243


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Tabela III.1
ndice de Desempenho Presidencial e Anlise de Componentes Principais (seis variveis)
Presidentes IDP (6) Presidentes ACP (6)
Dutra 76,5 Mdici 1,706
Mdici 74,0 Dutra 1,628
Epitcio Pessoa 71,6 Epitcio Pessoa 1,425
Caf Filho 70,8 Deodoro 1,206
Vargas II 69,9 Juscelino 1,091
Juscelino 69,0 Caf Filho 1,079
Nilo Peanha 68,0 Vargas II 0,869
Costa e Silva 66,7 Costa e Silva 0,860
Rodrigues Alves 66,4 Jnio 0,758
Deodoro 65,6 Nilo Peanha 0,498
Washington Lus 62,0 Geisel 0,497
Campos Sales 61,4 Rodrigues Alves 0,272
Jnio 60,5 Washington Lus 0,207
Hermes da Fonseca 60,1 Prudente de Morais -0,037
Geisel 59,6 Castelo Branco -0,165
Prudente de Morais 57,7 Hermes da Fonseca -0,167
Artur Bernardes 56,9 Goulart -0,203
Afonso Pena 56,5 Campos Sales -0,232
Vargas I 56,1 Vargas I -0,247
Castelo Branco 55,4 Artur Bernardes -0,266
Goulart 54,4 Itamar -0,377
Floriano 51,1 Sarney -0,581
Itamar 47,8 Figueiredo -0,685
Figueiredo 44,9 Afonso Pena -0,769
Venceslau Brs 44,8 FHC I -0,916
FHC I 44,5 Venceslau Brs -0,947
Lula 43,8 Lula -0,977
Sarney 41,5 FHC II -1,610
FHC II 34,0 Collor -1,691
Collor 33,0 Floriano -2,226
Fonte: Elaborao prpria. Nota: as seis variveis so usadas no IDP e na ACP.

244 Luiz Filgueiras | Reinaldo Gonalves


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No entanto, a anlise das correlaes entre as variveis mostra a forte corre-


lao positiva (0,905) entre a variao da renda real do Brasil e o hiato de cres-
cimento. Esta correlao evidente, visto que a primeira o numerador do coe-
ficiente que expressa o hiato de crescimento. Isto cria um vis no sentido da ge-
rao de pesos relativamente elevados para as variveis. Portanto, necessrio
eliminar uma das variveis.A escolha foi pela excluso da varivel hiato de cres-
cimento.
Em conseqncia, as novas ponderaes para as cinco variveis da ACP so as
seguintes: taxa de crescimento do PIB brasileiro (+0,408); acumulao de capi-
tal (+0,288); inflao (-0,245); dvida interna/PIB (-0,339); e, dvida externa/ex-
portao (-0,449).
A Tabela III.2 mostra os resultados dos dois ndices, ou seja, o IDP e a ACP
com as cinco variveis, exclusive o hiato de crescimento. Os resultados obtidos
com a ACP mostram uma altssima correlao positiva com os resultados do IDP
(0,946), mas os resultados mostram algumas alteraes significativas nas classifi-
caes dos presidentes.
No caso do Governo Lula h melhora no desempenho relativo visto que pas-
sa da 4 pior posio no IDP para a 7 pior posio na ACP. Este resultado es-
perado tendo em vista o fraco desempenho do Governo Lula em termos hiato
de crescimento. Em ambos os ndices as melhores posies so ocupadas pelos
Governos Dutra e Vargas (segundo mandato). No IDP e na ACP os governos
Collor e Cardoso (segundo mandato) continuam firmes nas piores posies.

Tabela III.2
ndice de Desempenho Presidencial e Anlise de Componentes Principais
(exclusive o hiato de crescimento)
Presidentes IDP (5) Presidentes ACP (5)
Dutra 80,1 Dutra 1,732
Vargas II 74,9 Vargas II 1,496
Caf Filho 74,8 Mdici 1,395
Mdici 74,7 Epitcio Pessoa 1,353
Epitcio Pessoa 71,7 Caf Filho 1,345

A economia poltica do governo Lula 245


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Presidentes IDP (5) Presidentes ACP (5)


Nilo Peanha 71,5 Juscelino 1,003
Rodrigues Alves 71,2 Costa e Silva 0,932
Juscelino 70,7 Rodrigues Alves 0,690
Costa e Silva 69,4 Nilo Peanha 0,543
Campos Sales 66,0 Castelo Branco 0,392
Deodoro 62,8 Geisel 0,362
Washington Lus 62,4 Jnio 0,327
Hermes da Fonseca 62,2 Deodoro 0,283
Artur Bernardes 61,7 Goulart 0,220
Afonso Pena 61,3 Artur Bernardes 0,094
Prudente de Morais 61,3 Prudente de Morais 0,067
Geisel 61,0 Campos Sales 0,030
Castelo Branco 60,9 Washington Lus -0,351
Jnio 60,8 Afonso Pena -0,369
Goulart 59,0 Hermes da Fonseca -0,456
Floriano 58,6 Vargas I -0,521
Vargas I 57,9 Floriano -0,680
Itamar 47,5 Figueiredo -0,716
FHC I 47,2 Lula -0,926
Venceslau Brs 46,7 FHC I -0,954
Figueiredo 46,7 Sarney -0,980
Lula 46,6 Venceslau Brs -1,186
Sarney 41,9 Itamar -1,267
Collor 35,8 Collor -1,707
FHC II 34,7 FHC II -2,151
Fonte: Elaborao prpria. Nota: As cinco variveis (exclusive o hiato de crescimento) so usadas no clculo do IDP e na ACP.

Outro exerccio consiste em excluir, alm do hiato de crescimento, o indica-


dor de vulnerabilidade externa.A idia central verificar at que ponto este in-
dicador, que afetado pela conjuntura internacional, afeta por sua vez o de-
sempenho macroeconmico.
Os resultados obtidos com a ACP mostram alta correlao positiva com os re-
sultados do IDP (0,816). No rank do IDP, Lula ocupa a terceira pior posio,
que passa para a segunda pior na ACP, como mostra a Tabela III.3.

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Tabela III.3
ndice de Desempenho Presidencial e Anlise de Componentes Principais
(exclusive 2 variveis: hiato de crescimento e vulnerabilidade externa)
Presidentes IDP (4) Presidentes ACP (4)
Mdici 77,0 Mdici 1,672
Dutra 75,4 Epitcio Pessoa 1,510
Epitcio Pessoa 73,8 Juscelino 1,220
Nilo Peanha 72,7 Dutra 1,142
Juscelino 72,6 Costa e Silva 1,090
Rodrigues Alves 71,3 Caf Filho 0,937
Caf Filho 70,8 Vargas II 0,828
Costa e Silva 70,6 Jnio 0,652
Vargas II 69,0 Goulart 0,642
Washington Lus 68,3 Castelo Branco 0,606
Vargas I 65,5 Geisel 0,605
Hermes da Fonseca 63,9 Rodrigues Alves 0,480
Campos Sales 63,3 Nilo Peanha 0,425
Geisel 62,9 Itamar 0,249
Jnio 62,7 Vargas I 0,055
Artur Bernardes 61,8 Washington Lus -0,016
Goulart 61,6 Artur Bernardes -0,018
Castelo Branco 61,6 Sarney -0,067
Afonso Pena 60,8 Figueiredo -0,297
Deodoro 57,4 Deodoro -0,492
Prudente de Morais 57,2 Prudente de Morais -0,518
Floriano 51,4 Campos Sales -0,560
FHC I 50,2 Hermes da Fonseca -0,647
Figueiredo 49,2 Afonso Pena -0,709
Itamar 49,0 FHC I -0,759
Sarney 47,3 Collor -0,915
Venceslau Brs 47,2 Venceslau Brs -1,254
Lula 41,4 Floriano -1,809
FHC II 38,4 Lula -1,911
Collor 35,6 FHC II -2,141
Fonte: Elaborao prpria. Nota: Quatro variveis so usadas no clculo do IDP e da ACP. Excluso do hiato de crescimento e da vulnera-
bilidade externa.

A economia poltica do governo Lula 247


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Vale relembrar que na anlise das seis variveis, tanto no IDP quanto na ACP,
o governo Lula tem o quarto pior desempenho. A excluso dos indicadores de
hiato de crescimento e vulnerabilidade externa, que expressam diretamente a
conjuntura internacional, coloca o governo Lula em piores posies. Esses re-
sultados indicam, ento, que a conjuntura internacional influencia o desempe-
nho relativo do governo Lula. Ou seja, seu desempenho ainda pior quando se
desconta o efeito da conjuntura econmica internacional extraordinariamen-
te favorvel no perodo 2003-2006. O resultado bsico da ACP que os dois pio-
res desempenhos da histria republicana so o segundo governo Cardoso e o
governo Lula, como mostra a ltima coluna da Tabela III.3.
Por fim, cabe notar que os governos Cardoso (segundo mandato), Lula e Col-
lor esto sempre presentes nas piores posies, independentemente do conjun-
to de indicadores e da tcnica utilizados.

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Conceitos e definies

bloco de poder composto por distintas classes e/ou fraes de classes, assumindo
dominante uma delas a posio de liderana e hegemonia no seu interior. A lide-
rana decorre da capacidade de unificar e dirigir, poltica e ideologica-
mente, as demais classes e/ou fraes de classes a partir de seus in-
teresses especficos, transformados e reconhecidos como parte dos
interesses gerais do conjunto do bloco.

capital Refere-se frao do capital que se reproduz principalmente na esfe-


financeiro ra financeira, no mbito da acumulao fictcia, podendo assumir v-
(geral) rias formas institucionais. Portanto, no exclui as duas concepes
de Hobson e Hilferding.

capital Resulta da fuso ou integrao (aliana orgnica) entre o capital ban-


financeiro crio e o capital industrial, com a dominao do primeiro. O capital fi-
(Hilferding) nanceiro a expresso maior da fase monopolista e imperialista do
capitalismo, que se iniciou no ltimo quarto do sculo XIX.

capital Surge a partir da constituio da solidariedade de interesses financei-


financeiro ros da comunidade de negcios, que articula o capital industrial e o ca-
(Hobson) pital bancrio, sem haver, necessariamente, uma fuso ou integrao
orgnica. Essa teorizao, embora mais ampla que a de Hilferding, tam-
bm especifica a dominao geral (no orgnica) do capital bancrio.

classe / frao aquela que exerce a funo mais estratgica e decisiva no modo de
de classe acumulao em determinado perodo histrico. A partir de seus inte-
hegemnica resses especficos econmicos e polticos consegue soldar organi-
camente (compatibilizar) os interesses das demais fraes do capital,
de forma que a sua dominao aceita (consentida) por estas ltimas.
(continua)

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doena um termo geral que se aplica s situaes de forte apreciao cam-


holandesa bial decorrentes de grandes saldos na balana comercial que so
causados, principalmente, pelo crescimento extraordinrio da quan-
tidade exportada ou do preo de commodities de exportao.

grupos So o principal locus de acumulao de capital e de poder, que abar-


econmicos ca um conjunto de empresas que, mesmo quando juridicamente in-
dependentes entre si, esto interligadas por relaes contratuais ou
pelo capital, e cuja propriedade (de ativos especficos e, principal-
mente, capital) pertence a indivduos ou instituies, que exercem o
controle efetivo sobre esse conjunto de empresas.

hiato de a diferena entre a variao da renda no Brasil e no mundo.


crescimento

ndice de o indicador-sntese do desempenho macroeconmico do pas. Ele


Desempenho calculado como a mdia aritmtica dos ndices para seis variveis
Presidencial macroeconmicas: variao da renda real; hiato de crescimento (di-
(IDP) ferencial entre a variao da renda no Brasil e no mundo); acumula-
o de capital (variao da formao bruta de capital fixo); inflao
(deflator implcito do PIB); fragilidade financeira do Estado (relao
dvida interna/PIB); e vulnerabilidade externa (relao dvida exter-
na/exportao).

Modelo Liberal Tem trs conjuntos de caractersticas marcantes: liberalizao, pri-


Perifrico vatizao e desregulao; subordinao e vulnerabilidade externa
(MLP) estrutural; e dominncia do capital financeiro.

poltica social Est associada aos direitos sociais (da cidadania) inscritos, definidos
de Estado e garantidos na Constituio do pas.

poltica social Decorre das decises das foras poltico-partidrias que ocupam
de governo momentaneamente o aparelho de Estado.

transformismo Refere-se ao processo de adeso (individual ou coletiva) ao bloco


histrico dominante, por parte de lideranas e/ou organizaes po-
lticas dos setores subalternos da sociedade, com o abandono de
suas antigas concepes/posies polticas.

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vulnerabilidade a probabilidade de resistncia a presses, fatores desestabilizado-


externa res e choques externos.

vulnerabilidade dada pelo desempenho externo relativo de determinado pas com-


externa parativamente ao desempenho externo relativo de outros pases. Ex-
comparada pressa a comparao entre pases do diferencial relativo de indicado-
res de insero econmica internacional.

vulnerabilidade determinada pelas opes e custos do processo de ajuste externo.


externa Ela depende positivamente das opes disponveis e negativamente
conjuntural dos custos do ajuste externo. , essencialmente, um fenmeno de cur-
to prazo.

vulnerabilidade Decorre das mudanas relativas ao padro de comrcio, da eficincia


externa do aparelho produtivo, do dinamismo tecnolgico e da robustez do
estrutural sistema financeiro nacional. determinada, principalmente, pelos pro-
cessos de desregulao e liberalizao nas esferas comercial, produ-
tivo-real, tecnolgica e monetrio-financeira das relaes econmi-
cas internacionais do pas. Ela , fundamentalmente, um fenmeno
de longo prazo.

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Este livro foi composto nas tipografias Bembo e Conduit.


Impresso em outubro de 2007.