A PRIVATIZAO NO BRASIL: BREVE

AVALIAO E PERSPECTIVAS

Slvia Maria C. Paiva*

O processo de privatizao no Brasil, embora s tenha ganhado impulso efetivo

a partir do Governo Collor, tem suas razes no incio dos anos 80, com a criao, em
1981, da Comisso Especial de Desestatizao.
A fase pr-Collor (1981-89) foi marcada fundamentalmente pela "reprivatizao" de
empresas estatizadas involuntariamente, em funo da inadimplncia do setor privado
junto s instituies financeiras pblicas. Para se ressarcir de parte dos recursos
aplicados no setor privado, no contexto da poltica de fomento da dcada de 70, o Estado
foi obrigado a assumir o controle de empresas dos mais diferentes setores da economia.
Assim, a privatizao que se iniciou nos anos 80 visava retornar iniciativa privada
empresas que passaram para as "mos" do Estado de forma quase que compulsria,
em setores to distintos como hotelaria, txteis, papel e celulose, processamento de
dados, etc. Como o BNDES era uma das principais agncias de fomento, verificaram-se,
desde o incio do processo de privatizao, o interesse e o engajamento desse banco,
em virtude da perspectiva de saneamento de sua carteira de investimentos.
A partir do Governo Sarney, nota-se uma tentativa de ampliar o escopo do
Programa Nacional d e Desestatizao (PND), notadamente com a criao do Programa
Federal de Desestatizao, em 1988. Foram efetuadas mudanas na operacionali-
zao do Programa, como a transferncia do controle estatal atravs de leilo em bolsa
e a possibilidade de pagamento a prazo, com financiamento do BNDES.
No obstante o esforo do Governo, o processo de privatizao no deslanchou,
principalmente em funo da falta de apoio poltico para tanto. Na verdade, no houve
uma discusso mnima por parte da sociedade civil, nem um compromisso mais
decisivo, tanto por parte do Executivo quanto do Legislativo. Assim, no perodo 1981-89,
foram vendidas 38 empresas, na sua maioria de pequeno porte, tendo sido arrecadados
recursos somando pouco mais de US$ 700 milhes.
Embora o Governo Collor tenha herdado o modelo institucional de privatizao
dos anos 80, a nova fase que se iniciou difere bastante da anterior.^ O PND foi lanado
como uma pea fundamental de ajuste fiscal, num contexto mais amplo de reformas do
Estado. Nesse sentido, o Programa passou a assumir caractersticas muito mais amplas
e a ter como alvo no mais a "reprivatizao" de empresas, mas a privatizao de
empresas tradicionais do setor produtivo estatal. O compromisso do Governo com o

* Economista do IVlinistrio da Cincia e Tecnologia, cedida atualmente para a Cmara dos Deputados.
' Uma discusso exaustiva do processo recente de privatizao no Brasil pode ser encontrada em Prado
(1993)
 Programa foi muito mais forte do que na fase anterior, tendo buscado, desde logo,
comprometer o mais amplamente possvel setores da sociedade civil. A discusso no
Congresso iniciou-se com o envio de medida provisria {MP) convertida na Lei n^ 8.031,
de 12 de abril de 1990, que criou o PND, seguida de posteriores alteraes por meio
de projetos de lei e outras medidas provisrias enviadas ao Legislativo.
A operacionalizao do PND ficou a cargo do BNDES, enquanto gestor do
Programa, e de uma comisso diretora, com a funo de administr-lo, composta
inicialmente por oito a 12 membros efetivos, sendo trs representantes do Executivo e
os restantes do setor privado, e apoiada em pareceres de consultores privados. Note-se
que, ao contrrio da etapa anterior, os ministrios aos quais as empresas estatais
includas no Programa eram vinculadas ficaram praticamente alijados do processo. O
BNDES, com a posio reforada no processo, temia que os rgos setoriais criassem
obstculos s vendas das empresas.
A partir da venda bem-sucedida da USIMINAS, em outubro de 1991, o Programa
passou a ter uma dinmica prpria, embora em ritmo muito mais lento do que o
esperado. As privatizaes centraram-se nos setores isentos de obstculos de ordem
legal e de menor resistncia poltica, como siderurgia, petroqumica e fertilizantes.
Com a chegada do Governo Itamar, o Programa passou por um perodo de
questionamento e de indefinies, ficando praticamente paralisado entre outubro de 1992
e maro de 1993. Alguns aspectos do Programa foram revistos por meio da edio de
novos decretos de regulamentao da legislao e por medidas provisrias, embora as
modificaes no tenham sido profundas. O ritmo das privatizaes no Governo Itamar
praticamente continuou o mesmo do Governo Collor, seguindo a estratgia anterior.
Neste ltimo ano do Governo Itamar, uma srie de dvidas e de questionamentos
colocam-se para o futuro. evidente que, com a chegada do prximo Governo, o PND
dever ser repensado e ajustado ao novo quadro poltico e econmico. Esta uma
tima oportunidade para se fazer uma avaliao do Programa, discutir seus problemas
e alternativas para sua reestruturao.
Nesse contexto, este artigo apresenta uma breve anlise do PND suas
caractersticas, objetivos e resultados alcanados , bem como algumas perspectivas
e propostas que se colocam para seu andamento.

1 - Caractersticas do PND
A Lei n^ 8.031/90 estabelece os seguintes objetivos do PND:
- reordenar a posio estratgica do Estado na economia, transferindo iniciativa
privada atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico;
- contribuir para a reduo da dvida pblica, concorrendo para o saneamento das
finanas do setor pblico;
- permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a
ser transferidas iniciativa privada;
- contribuir para a modernizao do parque industrial do Pais, ampliando a sua
competitividade e reforando a capacidade empresarial nos diversos setores da
economia;
 - permitir que a administrao pblica concentre seus esforos nas atividades em
que a presena do Estado seja fundamental para a consecuo das prioridades
nacionais;
- contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais, atravs do acrscimo
da oferta de valores mobilirios e da democratizao da propriedade do capital
das empresas que integrarem o Programa.
Apesar de todos esses objetivos e do discurso oficial enfocar a modernizao e
a competitividade, com o decorrer do processo, ficou claro que o objetivo principal do
Programa era a reduo da dvida pblica. Note-se que os aprimoramentos e as
modificaes propostas pelo Governo na legislao tiveram como ponto central a
questo da cesta de moedas; a ser utilizada nas vendas das empresas.
Outra questo que merece destaque o fato de que, embora o Programa seja
chamado de desestatizao, a prpria lei que o cria acaba por tratar pura e simples-
mente de privatizaes, que, teoricamente, se constituiria numa das formas de deses-
tatizao. verdade que a Lei n*^ 8.031/90 prev, em seu artigo 4^, alm de participao
societria, outras formas de privatizao, como a abertura de capital; aumento de capital
com renncia ou cesso, total ou parcial, de direitos de subscrio; transformao,
incorporao, fuso ou ciso; alienao, arrendamento, locao, comodato ou cesso
de bens e instalaes; dissoluo de empresas ou desativao parcial de seus
empreendimentos, com a conseqente alienao de seus ativos. No obstante, verifi-
cou-se que, na execuo do Programa, a modalidade de alienao de participao
societria foi praticamente a nica utilizada. A liquidao da empresa s tem sido
aventada na hiptese em que no h interessados nos leiles.
Dessa forma, o Programa Nacional de Desestatizao resumiu-se, basicamente,
privatizao de empresas atravs de leiles pblicos, tendo como preocupao bsica
o saneamento financeiro do setor pblico. Na sua estratgia, o Programa no con-
siderou qualquer orientao de poltica industrial, reestruturao do parque instalado
e/ou estmulo aos investimentos produtivos.^ Partiu-se do principio de que a gesto
privada seria mais eficiente e de que a venda das empresas ao setor privado, segundo
a lei da oferta e da procura em leiles, se encarregaria de gerar os resultados positivos
esperados.
Ressalte-se que em nenhum momento houve uma explicitao de justificativas
de ordem econmica e/ou estratgica para a escolha de determinado setor e/ou
empresa a ser privatizada. Na verdade, a linha de atuao seguiu a lgica de incluir no
Programa as empresas estatais de setores em que no havia qualquer impedimento
legal para sua privatizao (como siderurgia, petroqumica e fertilizantes), ao mesmo
tempo em que o Governo fazia gestes junto ao Legislativo para suspender os
obstculos de ordem legal, em setores relativos aos servios pblicos (lei de con-
cesses), e de ordem constitucional, referentes aos monoplios estatais (telecomuni-
caes e petrleo), por meio de emendas constitucionais.
A estratgia adotada de privatizao de empresas e setores com menor carga de
obstculos jurdico-institucionais explica a escolha do setor siderrgico para se

^ Um demonstrativo de que no tiavia qualquer preocupao com a politica industrial o fato de que os
Ministrios da Indstria e Comrcio e de Cincia e Tecnologia nunca tiveram assento na Comisso Diretora
do Programa e nem eventualmente foram consultados, mesmo quando recriados no Governo Itamar.
 deslanchar o Programa. A opo pelo inicio da privatizao do setor pela UiSlMlNAS
teve como motivao bsica criar um fato poltico importante com a privatizao de uma
empresa estatal eficiente e de grande porte, de forma a romper com os programas de
desestatizao dos anos 80.
Fato que corrobora essa viso refere-se falta de preocupaes com o impacto
das privatizaes sobre a estrutura industrial dos setores englobados no Programa.
Maior exemplo disso foi o processo de privatizao da petroqumica brasileira. No se
levou em conta os efeitos da venda das empresas sobre a PETROBRS, que atua num
setor que tem uma tendncia estrutural, comprovada internacionalmente, de expandir
suas atividades para reas conexas, como a petroqumica e, at mesmo, fertilizantes.
Se for concedida PETROBRS um mnimo de autonomia de gesto, provavelmente,
no mdio prazo, essa empresa voltar a atuar no setor petroqumico, a exemplo de
todas as grandes empresas petrolferas do Mundo.
No houve, tambm, qualquer preocupao com a questo do aumento do grau
de concentrao e com a conseqente reduo da competio na indstria em processo
de privatizao. Pelo contrrio, em geral no foram estabelecidas quaisquer restries
compra das estatais pelos seus principais concorrentes, clientes ou fornecedores.
Isso permitiu que algumas empresas se valessem das privatizaes para aumentar seu
poder de mercado e obter lucros maiores com o monoplio. O caso da compra da
COSINOR pelo grupo Gerdau, que extinguiu a empresa depois de t-la comprado,
consolidando seu monoplio no mercado de laminados no planos no Norte e no
Nordeste, ilustra bem essa questo.^
evidente que essa crtica pode ser contraposta com o argumento de que, em
alguns setores, as escalas mnimas de produo e os investimentos requeridos so de
tal ordem, que normal, e at desejvel, que haja um grau de concentrao elevado,
com a formao de oligoplios e at mesmo monoplios. Embora correto, esse
argumento no invalida o fato de que essas questes deveriam ter sido consideradas
nas privatizaes, com a imposio de restries a determinados compradores, de
forma a evitar a concentrao excessiva do capital onde fosse considerada indesejvel
do ponto de vista econmico e social.
Convm notar adicionalmente que o uso de aes do tipo golden share, de
propriedade da Unio, instrumento interessante para garantir o poder de veto por parte
do Governo em determinadas decises da empresa privatizada (como, por exemplo,
aquelas que atentem contra o interesse pblico), ficou restrito apenas privatizao da
CELMA.
Em suma, a preocupao bsica dos gestores do Programa (BNDES e Comisso
Diretora) prendeu-se s questes relativas fixao do preo mnimo de venda das
empresas e da cesta de moedas de privatizao, visando a o maior abatimento possvel
da dvida pblica federal. Coincidentemente, a maior parte das crticas ao Programa
acabaram tambm por se centrarem nesses mesmos aspectos.

Tambm servem para ilustrar a tendncia concentrao industrial a venda da USIBA e da Piratini, o que
permitiu que o grupo comprador se tornasse o nico produtor de ferro esponja, a consolidao da posio
dominante da Odebrecht no setor petroqumico por meio de aquisies de empresas estatais, aquisio
da maioria das siderrgicas privatizadas pelo grupo Gerdau e a assuno do controle da Petrofiex por um
consrcio de quatro empresas, das quais trs concorrentes, conforme Pinheiro e Glambiagi (1994)
2 - Resultados alcanados
At maro de 1994, foram includas 66 empresas estatais no PND, sendo que 25
destas foram privatizadas. A maioria das empresas includas pertence s reas de
siderurgia, petroqumica e fertilizantes. As demais empresas so de diversos outros
setores, destacando-se o LIoyd (transporte martimo), a EMBRAER (aeronaves), a
Cobra (computadores), bem como outros empreendimentos industriais, cujo controle
foi assumido pelo BNDES. Foram tambm adicionadas lista de empresas a serem
privatizadas algumas da rea de servio pblico, como a Light, a Escelsa (distribuio
de energia eltrica) e a RFFSA (transporte ferrovirio).
Das empresas privatizadas, oito fazem parte do setor de siderurgia, nove da
petroqumica, quatro de fertilizantes e quatro de outros setores. A quantidade de
empresas at o momento privatizadas e os valores arrecadados ficaram muito aqum
das expectativas iniciais (previso de US$ 17 bilhes em 1990-91). O total das vendas
situou-se em US$ 7 bilhes no perodo 1991-94, metade desses recursos arrecadados
no Governo Collor e metade no Governo Itamar.
O resultado inferior ao previsto inicialmente pode ser creditado a uma srie de
dificuldades enfrentadas pelo Programa, dentre elas: aes judiciais, existncia de
acordos de acionistas limitantes alienao das empresas, necessidade de
saneamento prvio das empresas, bem como resistncias polticas privatizao.'* O
Programa foi tambm prejudicado pela demanda por aes das estatais menor do que
a esperada, em funo do quadro de recesso e da retomada da inflao, decorrente
do malogro do Plano Collor I.

3 - Moedas de privatizao e impactos da privatizao

sobre a dvida pblica
Com a Lei n^ 8 018, de 11 de abril de 1990, foram criados os Certificados de
Privatizao (CPs), ttulos de emisso do Tesouro Nacional, com o objetivo de se
constiturem no principal instrumento para a compra de empresas privatizadas no
mbito do PND. As instituies financeiras e entidades de previdncia privada, segu-
radoras e sociedades de capitalizao passaram a ser obrigadas a adquirir esses ttulos,
considerados "biodegradveis", pois seu valor de face s era corrigido integralmente
at a primeira oferta de aes de empresa pblica; a partir de ento, o percentual da
correo monetria era reduzido em um ponto ao ms por 40 meses, sendo que, aps
esse prazo, a atualizao ficava restrita a 6 0 % da correo monetria.
Dessa forma, os CPs tinham a funo de canalizar recursos em moeda corrente
para o Tesouro Nacional e, ao mesmo tempo, de efetuar uma transferncia compulsria
para a Unio de recursos provenientes das instituies financeiras, dentro da tica de
que esse setor poderia contribuir para o Programa, pois era o que mais havia se

Sobre o assunto, ver Tourinho e Vianna (1994)

 beneficiado do processo inflacionrio da economia brasileira. Forava, tambm, a
criao de uma "demanda cativa" para os leiles de privatizao, o que permitia a venda
das empresas acima do preo mnimo fixado. Entretanto, com a presso politica do
setor financeiro, em setembro de 1991, o Governo capitulou, passando a aceitar que a
aquisio de GPs fosse integralmente realizada por intermdio de crditos vencidos
junto Unio e aos rgos da Administrao Pblica Federal. Essa deciso, tomada
justamente quando o sistema financeiro recuperava seu dinamismo e rentabilidade, at
pela volta da inflao, representou, em verdade, uma contradio com p prprio objetivo
de criao dos CPs, j que inviabilizou, na prtica, a arrecadao de recursos em moeda
corrente e reduziu a demanda potencial pelas aes das empresas ofertadas em leilo.
Paralelamente, o Governo adotou uma estratgia de formao e ampliao de
uma cesta de moedas, composta de dvidas vencidas securitizadas, para ser utilizada
nos leiles de privatizaes. Segundo dados da Secretaria do Tesouro Nacional, o
estoque de moedas para a privatizao somou US$ 47,8 bilhes, em maro de 1994,
dos quais US$ 7 bilhes foram utilizados no PND. As moedas mais utilizadas nas
vendas de empresas foram as seguintes: debntures da SIDERBRS, 20,2%, GPs,
18,4%, Obrigaes do Fundo Nacional de Desenvolvimento, 8,5%, dvidas securiti-
zadas^ da Unio, 34,7% e Ttulos da Dvida Agrria (TDAs), 7,5%.
Note-se que, atualmente, existe um saldo disponvel de moedas de privatizao
de US$ 40,8 bilhes. Como US$ 37,5 bilhes so relativos aos ttulos da dvida externa,
restam somente US$ 3,3 bilhes de moedas domsticas disponveis, montante extre-
mamente reduzido frente ao valor das empresas includas no Programa. Essa realidade
coloca o desafio para o Governo de ampliar as moedas de privatizao e, tambm, de
atrair o capital externo, que at o momento teve participao irnsria no processo
(apenas 1 % do total arrecadado refere-se aos ttulos da dvida externa), principalmente
em funo do desgio de 2 5 % imposto aos ttulos da divida externa para a participao
nos leiles.
A utilizao de ttulos da divida pblica no PND e a reduzida arrecadao de
recursos monetrios representaram um dos principais pontos de critica ao Programa.
Entretanto o certo que a permisso para o uso das moedas de privatizao teve a
sua funcionalidade, viabilizando a venda de uma srie de empresas que, de outra forma,
estaria comprometida. Por outro lado, o instrumento dos CPs, tal como concebido
originalmente, era bastante eficaz para arrecadar recursos financeiros em dinheiro.
Segundo informaes da Secretaria do Tesouro Nacional, a parcela arrecadada em
moeda corrente pela venda de Certificados de Privatizao, at setembro de 1990,
alcanou US$ 366 milhes, montante equivalente ao arrecadado em cruzeiros at o
presente, mesmo considerando as mudanas promovidas no Programa pelo Governo
Itamar, visando ao aumento da arrecadao de recursos em moeda corrente.
Uma das maiores criticas ao Programa centrava-se na utilizao ampla de ttulos
do Tesouro, que estavam com um desgio muito grande no mercado, como os TDAs,
e na sua utilizao ao par nos leiles de privatizao (apenas os ttulos da dvida externa
sofrem um desgio de 25%). O aceite de tais moedas pelo seu valor de face foi motivado

Mais de 8 0 % da divida securitizada da Unio constitua-se de dvidas vencidas da SIDERBRS, renego-

ciadas e assumidas pela Unio
pela dificuldade de o Tesouro Nacional declarar sua condio de mau pagador e de
arbitrar perdas. De forma a capturar parte do desgio das moedas, o Governo passou
a fixar um preo mnimo acima do valor de mercado. Se, por um lado, essa estratgia
resolveu parte do problema, de outro, comprometeu a transparncia do processo, em
funo da dificuldade do pblico de identificar claramente os desgios implcitos de cada
titulq, o valor de mercado da empresa e o diferencial adotado no preo mnimo por conta
do desgio. Com relao diversificao das moedas de privatizao, evidente que,
quanto mais ttulos fossem passveis de ser utilizados no Programa, maior seria a
quantidade de moedas disponveis e, em conseqncia, maior a disputa nos leiles e
a possibilidade de alcanar preos acima do mnimo fixado. Portanto, a crtica de que
o uso de diferentes moedas prejudicava os resultados do Programa no procede.
Convm ressaltar, entretanto, que o abatimento da dvida pblica, objetivo central
do Programa, ficou muito aqum do esperado. Por outro lado, logo ficou claro que a
utilizao de ttulos do Governo no significava, na prtica, o resgate automtico da
dvida do Tesouro. Isto porque grande parte das vezes o alienante no era a Unio,
mas, sim, empresas controladas por ela, como a Petroquisa, a Petrofrtil e o Banco do
Brasil.^ Nesses casos, o que ocorria era a simples troca de participaes acionrias do
acionista controlador por ttulos do Governo, criando um problema srio no balano
daquelas empresas. Posteriormente, como se ver a seguir, o Governo editou medida
provisria para viabilizar a troca desses ttulps por outros do Tesouro Nacional, com
prazos de pagamento mais alongados.
Em estudo recente (PINHEIRO, GIAMBIAGI, 1994) sobre os aspectos fiscais da
privatizao conclui-se que a contribuio da privatizao para o ajuste fiscal, apesar
de positiva, dever ser apenas marginal. De acordo com simulaes apresentadas
neste estudo, a reduo do dficit pblico anual seria de 0,4% do PIB no cenrio de
continuidade das condies e ritmo atual do Programa e de 1,4% num cenrio otimista
de alteraes no Programa e acelerao de seu ritmo.

4 - Mudanas recentes no PND

Com a troca de Governo em outubro de 1992, o PND passou por uma fase de
questionamentos e indefinies. O Governo Itamar pretendia fazer alteraes no
Programa, de forma a contornar as crticas feitas e a torn-lo mais transparente, O
Decreto n^ 724, de 19 de janeiro de 1993, alterou e consolidou a regulamentao da
Lei n^ 8.031/90, que criou o PND. Como no foi alterada a legislao bsica, as
mudanas no representaram uma modificao substancial no Programa, mas, sim, na
operacionalizao de alguns de seus mecanismos. Convm notar que foi mantida a
sistemfica de utilizao de ttulos e crditos vencidos como meio de pagamento nos

Segundo dados da Secretaria do Tesouro Nacional, a participao da Unio em relao ao total das moedas
recebidas pelos allenantes no PND, at junho de 1994, foi de apenas 1,5%, que, somado participao
da S I D E R B R A S (50,5%) e do Fundo Nacional de Desestatizao (FND) (0,1%), totaliza 5 2 , 1 % Os
restantes foram recebidos pelos seguintes allenantes: BNDES (9,0%), BNDESPAR (4,7%), Banco do Brasil
(7,2%), Petrofrtil (2,5%) e Petroquisa (24,5%).
 leiles pelo valor de face, apesar de representar um dos pontos de maior polmica do
Programa.
As principais mudanas efetuadas pelo Decreto n 724/93 foram.
a) a Comisso Diretora passou a ser composta por 12 a 15 membros titulares,
cinco dos quais representantes do Executivo^ e sete a 10 pessoas de notrios
conhecimentos;
b) previu-se a participao, sem direito a voto, nas reunies da Comisso Diretora,
do Presidente da empresa proprietria dos bens a serem alienados, bem como
do representante dos empregados, quando da apreciao do laudo de
avaliao da empresa e fixao do preo minimo;
c) estabeleceu-se a competncia para a Comisso Diretora propor ao Presidente
da Repblica o percentual minimo de pagamento, em moeda corrente, das
aes, bens ou valores objeto de alienao, fixados, caso a caso, pelo Presi-
dente;
d) previu-se que o Presidente da Repblica poder avocar e decidir quaisquer
matrias no mbito do PND;
e) determinou-se a aplicao, pela Unio, dos recursos recebidos no PND em
programas de cincia e tecnologia, sade, segurana pblica, e meio ambiente,
alm da reduo da divida pblica;
f) ficou vedada a participao das entidades de previdncia ou assistncia social
ou dos fundos de complementao previdenciria, vinculados s Adminis-
traes Pblicas Direta ou Indireta nas privatizaes.
Em sintese, o Governo pretendeu sinalizar mudanas no sentido de incrementar
os recursos arrecadados em moeda corrente, aumentar o poder do Presidente da
Repblica nas decises da Comisso e propiciar a canalizao de recursos arre-
cadados para a rea social. Note-se, entretanto, que, a rigor, tais providncias poderiam
ser tomadas administrativamente, no necessitando de decreto presidencial o
aumento da interferncia presidencial estava garantido na legislao pelo fato de que
a Comisso sempre foi subordinada diretamente a ele, a definio de reas para a
transferncia de recursos da privatizao pode e deve ser feita no Oramento da Unio,
e o percentual de recursos em dinheiro j era definido pela Comisso Diretora subor-
dinada diretamente ao Presidente. A medida mais drstica de vedao participao
dos fundos de penso foi logo revogada pelo Decreto n 786, de maro de 1993, dada
a concluso de que a excluso dos fundos de penso das privatizaes iria, na verdade,
comprometer o sucesso dos leiles, por excluir um comprador potencial importante.
O problema da viabilizao da transferncia de recursos continuou existindo, pois
grande parte das vendas feita por empresas controladas pela Unio, e no dire-
tamente pela Unio, como j ressaltado.Para resolver essa questo e ainda efetuar
outras mudanas na legislao, o Governo editou a Medida Provisria n^ 327, de 24
de junho de 1993, sucessivamente reeditada at o presente (junho de 1994). A MP
aumentou a ingerncia sobre o PND do Ministrio da Fazenda, que passou a coordenar,
supervisionar e fiscalizar a sua execuo, apesar de a Comisso Diretora continuar
subordinada ao Presidente da Repblica. Prev-se, tambm, a necessidade de con-

' Representantes dos Ministrios da Fazenda, do Trabaitio, das Minas e Energia e dos Transportes e da
Secretaria de Planejamento, Oramento e Coordenao da Presidncia da Repblica
cordncia prvia do IViinistro da Fazenda para que a Comisso Diretora aprove ajustes
de natureza operacional, contbil ou jurdica ou o saneamento financeiro das empresas,
necessrios aos processos de venda. Na verdade, essas mudanas evidenciam a
manuteno da mesma tica adotada anteriormente, de reduo do endividamento do
setor pblico como objetivo prioritrio do Programa, explicitando o fato de que o Tesouro
Nacional um dos principais agentes do processo de privatizao.
Outra alterao importante refere-se possibilidade de o Presidente da Repblica
definir as moedas de privatizao atravs de decreto, isto , sem a necessidade de
aprovao legislativa, desde que atendidos certos princpios. Essa medida visou
permitir maior flexibilidade na definio dos meios de pagamento para privatizao e
evitar as discusses na Justia, que emperram o andamento do Programa. Adicional-
mente, a MP aumenta o percentual para alienao de aes no mbito do PND a
pessoas fsicas ou a empresas estrangeiras de 40 para 100%, de forma a atrair o capital
estrangeiro.
A MP admite, ainda, o emprego da Nota do Tesouro Nacional (NTN) para
aquisio pelo alienante, com recursos recebidos em moeda corrente, e permuta pelos
ttulos e crditos recebidos. Altera as caractersticas da NTN, esticando seu prazo de
25 para 30 anos e possibilitando, alm da oferta pblica atravs de leilo, a colocao
direta em favor de autarquia, fundao, ou empresa pblica, ou sociedade de economia
mista.^
Dessa forma, pretende-se equacionar o antigo problema de recebimento de ttulos
de privatizao (as chamadas "moedas podres") por allenantes, que no o Tesouro
Nacional, que se viam na contingncia de manter tais ativos de baixssima liquidez em
carteira. Tenta-se, tambm, criar uma sistemtica para viabilizar a transferncia de
recursos arrecadados com a privatizao para programas prioritrios do Governo,
atravs da aquisio da NTN pelo alienante com os recursos recebidos em moeda
corrente. Note-se que, na prtica, a aquisio da NTN pelos allenantes ser compul-
sria. Se, de um lado, o mecanismo criado permite a transferncia de recursos da
privatizao para outros programas, por outro, inviabiliza a utilizao de tais recursos,
mesmo que parciais, para fortalecer o setor produtivo estatal.
Foi alterada, ainda, a composio da Comisso Diretora, que passou a ter 15
membros, apenas quatro representantes de rgos da Administrao Federal de livre
nomeao do Presidente da Repblica, e os demais aprovados, ou at mesmo
indicados, pelo Senado Federal. Mantiveram-se, assim, uma estrutura bastante inchada
e uma participao de representantes do Governo pouco expressiva em termos
relativos, o que nos parece um excesso de "democratismo", tendo em vista que o

Os princpios listados na M P so: admisso de moeda corrente, preservao dos crditos j aceitos como
meio de pagamento no PND; admisso, como melo de pagamento, de crditos lquidos e certos diretamente
contra a Unio, ou contra entidades por eia controladas, inclusive as j existentes, desde que gozem de
garantia ou coobrigao do Tesouro Nacional e que venham a ser renegociados pelo Ministrio da Fazenda;
os crditos lquidos e certos contra empresa titular de aes depositados no Fundo Nacional de Desesta-
tizao somente podero ser utilizados para aquisio dessas aes ou, quando for o caso, de outros bens
e direitos de propriedade da empresa cujas aes so objeto do referido depsito.
Depois de sucessivas reedies, a MP foi desmembrada em duas, sendo que os dispositivos relacionados
N T N passaram a fazer parte da M P 470/94, posteriormente reeditada pela MP 497/94 e as demais
modificaes no PND foram incorporadas na MP 479/94, reeditada pela MP 506/94
 Governo o maior interessado, pois o acionista majoritrio das empresas a serem
alienadas.
Posteriomiente, o Governo anunciou a incluso, no PND, de participaes societrias
minoritrias, detidas pelas entidades da Administrao Federal. O Decreto n^ 1.068, de 2
de maro de 1994, obriga a que as entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio
depositem no Fundo Nacional de Desestatizao, no prazo de 30 dias, tais participaes
minoritrias, exceo da BNDESPAR, do Banco do Brasil, do Instituto de Resseguros do
Brasil (IRB), de aes objeto de demanda judicial, at o seu trnsito em julgado, e de
participaes minoritrias que forem consideradas necessrias consecuo do objeto
social da empresa participante. Os recursos arrecadados com a venda das participaes
minoritrias devero ser usados na compra de Notas do Tesouro Nacional, srie P,
especificas para a troca de recursos provenientes da privatizao de empresas.
A medida positiva, uma vez que permite a centralizao das decises sobre a
venda das participaes acionrias da Unio, possibilitando a melhor administrao da
carteira de investimentos da Unio. Observe-se, entretanto, que o Decreto estabelece
que, exceo do IRB, as entidades podero manter suas aes pelo prazo mximo
de seis anos. Se essa determinao fosse aplicada strcto sensu, as participaes
minoritrias em poder dos rgos da administrao pblica com esse prazo estourado
teriam que ser vendidas imediatamente, o que implicaria uma enxurrada de oferta de
aes, depreciao de seu valor de venda e conseqente perda patrimonial para a
Unio. Sendo assim, essa deciso deveria ter sido tomada a nivel administrativo, mas
jamais explicitada atravs de decreto.
Gomplementarmente, o Governo editou o Decreto n 1.092, de 21 de maro de
1994, condicionando o estabelecimento de acordos de acionistas ou a assuno de
compromissos de natureza societria das empresas pblicas as sociedades de
economia mista e suas subsidirias controladas, direta ou indiretamente, pela Unio
anuncia prvia do Ministrio da Fazenda. A medida tambm visa centralizar as
decises da Unio sobre suas participaes acionrias e permitir a execuo de uma
politica global para a administrao da carteira de investimentos da Unio.
Cabe ainda destacar tentativas do Governo de incluir outras moedas como meios
de pagamento para a privatizao, em particular as dividas sociais. Entretanto o
Congresso tem oferecido grande resistncia, no tendo, at o presente, votado o
Projeto de Lei n'^ 3.719, de 1993, que autoriza a transformao das dividas de empresas
pblicas com o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) em crdito com o
mesmo fundo, para ser utilizado pelo seu Conselho Curador como moeda no PND.

5 - Perspectivas e sugestes de alteraes no PND

o ano de 1994 marca uma fase de dificuldades do Programa, decorrente do
insucesso na venda de algumas empresas como Cobra, Caraiba e LIoyd. Os prximos
meses sero basicamente dedicados venda das empresas restantes controladas pela
Unio do setor petroqumico, bem como de suas participaes minoritrias. Esto
previstas apenas duas importantes privatizaes para este ano a Light e o Banco
Meridional.
Dessa forma, as perspectivas do PND para o final do Governo Itamar so de
continuidade do processo, embora em ritmo lento e sem grandes modificaes no
cronograma ou na agenda das privatizaes, mesmo porque, em perodo eleitoral, o
Governo no estar disposto a arcar com o risco de dar munio para ser atacado na
campanha para a Presidncia da Repblica.
evidente que o futuro do PND depender da orientao que o prximo Governo
queira dar. A primeira tarefa a que este Governo deveria dedicar-se a de repensar o
Estado e seu papel no modelo de crescimento pretendido. A partir da, fica mais fcil
definir os setores e as empresas que o Estado manter sob seu controle e as estatais
a serem transferidas para a iniciativa privada. De qualquer forma, essa deciso deve
ser tomada levando-se em conta os atuais problemas de esgotamento da capacidade
de investimentos do Estado ineficincia de algumas estatais e necessidade de
gerao de recursos adicionais para o financiamento de atividades tpicas de Estado,
como sade, educao e saneamento bsico. Nesse contexto, podem-se prever
mudanas mais ou menos significativas no processo de desestatizao da economia
brasileira, dependendo de qual candidato ganhe as eleies presidenciais, mas no a
total paralisao do Programa.
Se a orientao atual do Programa for mantida, a tendncia natural sero a
ampliao do conjunto das empresas a serem privatizadas e a expanso para setores
de servios e de infra-estrutura. Mas isso depender da remoo dos obstculos de
ordem constitucional e legal, basicamente da quebra do monoplio estatal das tele-
comunicaes e do petrleo e da aprovao da lei de concesses de sen/ios pblicos.
Note-se que, ao contrrio do que comumente se afirma, a quebra dos monoplios
estatais no implicaria, necessariamente, a privatizao das empresas. Mas, evidente-
mente, abriria espao para a discusso, pela sociedade, e eventual incluso de algumas
empresas daqueles segmentos na lista de privatizveis. Gomo se frustrou a reviso
constitucional, pelo menos no curto prazo, no se vislumbra a incluso de empresas
dos setores de telecomunicaes e petrleo no PND.
Quanto ao setor de prestao de servios pblicos (energia eltrica, portos,
ferrovias e rodovias), no h impeditivo constitucional para sua privatizao, mas to-
-somente a vedao a que o capital estrangeiro atue no setor eltrico. Entretanto o
aperfeioamento da legislao de concesses de sen/ios pblicos, que est na reta
final para sua aprovao pelo Congresso, constitui precondio para que esse setor
seja liberalizado ao capital privado. Em funo das diferenas nas caractersticas dos
segmentos prestadores de servios pblicos, discute-se at mesmo a necessidade de
legislao especifica que regule o regime de concesses para cada segmento.
Especificamente com relao gerao e distribuio de energia eltrica, como
as empresas so de grande porte, monopolistas e produtoras de bens no comer-
cializveis (non tradables) e de utilidade pblica, caso haja a deciso de privatiz-las,
as dificuldades para a preparao para venda sero enormes. A privatizao do setor
de energia eltrica, ou parte dele, requerer estudos profundos e a definio de um
modelo timo em termos de resultados econmicos e sociais. Assim, a preparao para
a venda exigir uma ampla discusso da sociedade e um tempo mnimo bem maior do
que a mdia de oito meses observada at agora nas siderrgicas e petroqumicas.
Uma tendncia que pode ocon-er, de menor resistncia poltica e de maior retomo em
termos de canalizao de recursos para investimento, ser a da "privatizao na margem",
ou seja, a entrega ao setor privado da ampliao da capacidade produtiva dos servios
pblicos. Essa uma boa alternativa, mas implicar uma reestruturao significativa da
produo com a atuao mista do setor pblico e da iniciativa privada. Alm disso,
necessitar de uma mudana expressiva da fonna de atuao do Estado. Ao contrrio do
 que propalado, quando o setor privado passar a atuar em reas anteriormente
dominadas pelo poder pblico, o Estado ter que intervir de forma muito mais decisiva,
reforando sua capacidade de regulao, controle e fiscalizao. Ter, inclusive, de
montar um aparato burocrtico com capacitao tcnica adequada, desvinculado do
setor produtivo estatal.
Caso o prximo governo continue com o enfoque dado at agora de venda da
maior parte possvel de seus ativos e consiga maioria para aprovar a suspenso do
monoplio estatal do petrleo e das telecomunicaes, bem como viabilize o apoio
venda das atuais empresas de gerao e energia eltrica, a privatizao nesses
segmentos ter de ser muito mais cuidadosa do que as feitas at o presente, dado o
carter estratgico e de utilidade pblica desses setores. Nesse sentido, o modelo a
ser escolhido ser fundamental, e no se poder considerar somente a tica do ajuste
patrimonial. H o risco evidente de que sejam transferidas facilmente ao setor privado
as empresas rentveis, ou os nichos de mercado promissores, ficando o Estado com
as deficitrias e com o compromisso de garantir a expanso nos segmentos menos
atraentes ao capital privado. Por outro lado, o volume de recursos requeridos para a
privatizao de tais setores implicar, necessariamente, o aumento da entrada de
capital estrangeiro no processo de privatizao, o que demandar um cuidado especial
em setores vitais para a economia, como, por exemplo, as telecomunicaes. Mais
grave ainda parece ser a falta de preparao da legislao e do aparato de Estado,
para que este possa efetivamente exercer de forma competente as funes de plane-
jamento, regulao, normatizao e fiscalizao dos mercados, principalmente nas
reas de interesse social. No se deve menosprezar os efeitos que poderiam resultar
de prticas excessivamente monopolistas de setores privatizados, que s podero ser
combatidas com a firme aplicao da legislao de defesa da concorrncia, Lei
A n t i t r u s t e , aperfeioada recentemente.
Independentemente do caminho do Programa Nacional de Desestatizao que
venha a sr adotado pelo prximo governo, vale elencar algumas sugestes para seu
aperfeioamento, tendo em vista a experincia j adquirida.
O Programa deveria voltar-se para outros objetivos que no apenas o do
saneamento financeiro do setor pblico. O processo de desestatizao poderia, e
deveria, ser utilizado tambm como um dos instrumentos da poltica industrial, induzindo
a uma reestruturao produtiva que implique maior competitividade e eficincia do
parque industrial brasileiro. Assim, deveriam ser utilizadas outras formas de desestati-
zao, no somente as vendas de empresas controladas pelo Governo, como transfor-
mao, incorporao, fuso ou ciso de empresas, abertura de capital, dentre outras,
previstas inclusive na legislao. Por outro lado, nos processos de privatizao, devem
ser considerados seus efeitos sobre a estrutura industrial, evitando-se a concentrao
excessiva do capital, mormente em setores onde isso pode ser indesejvel do ponto
de vista econmico e social.
Outra questo da maior importncia refere-se ao estabelecimento de condicionan-
tes para a iniciativa privada em cada processo de privatizao, principalmente no que
tange ao comprometimento de investimentos e manuteno de emprego. Se so
objetivos da privatizao o crescimento da produo e a ampliao da oferta de
servios, em alguns setores pode ser bastante til uma negociao prvia com os
potenciais compradores de nveis mnimos de investimento. Na mesma linha, cabe
considerar o uso mais intenso de aes de classe especial (as chamadas golden
shares) e m empresas consideradas estratgicas, que garantam poder de veto por parte
do Governo em determinadas decises da empresa privatizada.
Mudanas tambm poderiam ser feitas na atual sistemtica de definio das
empresas a serem includas no Programa, como modelagem, fixao de preos
mnimos, etc. Deve ser garantida maior participao nas decises dos ministrios aos
quais as empresas esto vinculadas. Por outro lado, seria de todo aconselhvel que a
Comisso Diretora fosse mais enxuta, com a participao majoritria de representantes
da Administrao Federal.
A venda das empresas ainda poderia ser feita em duas etapas, passando para a
iniciativa privada o controle da empresa, mas mantendo-se em mos do Governo de
30 a 4 0 % das aes, que seriam vendidas de forma pulverizada numa segunda fase,
aps o saneamento da empresa e a obteno de bons resultados financeiros, maximi-
zando-se, assim, as receitas auferidas. Isso permitiria, inclusive, atingir um dos ob-
jetivos do Programa, que o de contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais
e para a democratizao da propriedade do capital das empresas privatizadas (inciso
VI do art. 1 ^ da Lei n*^ 8.031/90). Convm notar que essa forma de privatizao foi
amplamente utilizada e com sucesso no Mxico.
No caso de grandes empresas em que o valor das aes est muito abaixo do
seu valor patrimonial, uma outra alternativa seria a venda de participaes acionrias,
inclusive com lanamento de aes nos mercados internacionais, mantendo-se o
controle em poder do Estado, de forma a propiciar o aumento de aporte de recursos
financeiros da iniciativa privada e a valorizao das aes dessas empresas. Numa
segunda etapa, o Governo privatizaria a empresa, com a alienao das aes restantes.
claro que a pertinncia e a oportunidade dessa forma de privatizao tm que ser
avaliadas caso a caso.
Faz-se necessrio, tambm, tornar mais transparente o Programa. Caso se
mantenha a atual sistemtica, a avaliao das empresas feitas pelos consultores
independentes deveria ser publicada na imprensa oficial. Adicionalmente, a Lei deveria
obrigar que o produto das vendas das aes das empresas privatizadas conste do
Oramento e dos demonstrativos do Tesouro Nacional.
Ainda no contexto do Programa Nacional de Desestatizao, dever-se-ia pro-
mover o fortalecimento de empresas estatais que o Governo considere necessrias
manuteno do controle em seu poder. Isso permitiria atender ao objetivo previsto na
legislao de retomar os investimentos produtivos e modernizar o parque industrial do
Pas (incisos III e IV do art. l'^ da Lei n^ 8.031/90). Uma das formas seria possibilitar
que a venda de determinadas empresas possa auxiliar na recuperao de outras,
atravs do saneamento de dvidas e cruzamento patrimonial dentro do setor pblico
estatal. Uma das sugestes aventadas a criao de uma holding, a exemplo da criada
na Itlia pelo IRI, que centralize todas as participaes do Governo, inclusive as
minoritrias, viabilizando tal encontro de dvidas e transferncia de recursos.
Outra forma de fortalecer as empresas estatais e de torn-las mais eficientes a
adoo, a mais ampla possvel, dos contratos de gesto. Esses contratos viabilizam
uma maior autonomia administrativa e financeira para as estatais, fundamental num
contexto e m que cada vez mais cobrada a consecuo de objetivos pUblicos e
resultados privados. Alm disso, fora o Governo a definir minimamente polticas
setoriais e constituir corpos tcnicos qualificados. Essa forma de gesto j demonstrou
sua viabilidade e funcionalidade no caso da Vale do Rio Doce, tendo sido implantada
recentemente na PETROBRS, embora de forma ainda restrita. Mais do que alteraes
na propriedade do capital, o que o setor produtivo estatal est realmente carecendo
de um "choque de gesto" que possibilite seu saneamento financeiro e a retomada dos
investimentos produtivos.
Em resumo, para se obter uma maior eficincia do parque produtivo nacional,
talvez o mais importante objetivo do Programa Nacional de Desestatizao, ser
necessrio no apenas "passar" para a iniciativa privada a gesto de empresas
anteriormente estatais (mesmo porque a propalada maior eficincia do setor privado
claramente uma questo dogmtica), mas tambm rever o modelo de gesto das
empresas que remanesam pblicas, bem como realizar profundas alteraes na
forma, espectro e intensidade da regulao estatal.
Nesse sentido, a tarefa do prximo govemo no ser, dependendo de sua
composio politica, manter, alterar ou acabar com o PND, mas, sim, continuar o
esforo de modemizao da economia brasileira, no qual se insere, obviamente, a
reestruturao patrimonial e financeira do setor pblico e a reorganizao produtiva,
processo onde o PND desempenha papel importante. Assim, o grande desafio do
prximo governo ser o de promover aes que o tornem mais eficaz como instrumento
no apenas de reduo da dvida pblica (nfase, at agora, dada pelo Governo), mas,
principalmente, de reorganizao da prpria economia brasileira, na busca de novos
padres de efidnca e competitividade.

Bibliografia
PINHEIRO, Armando C., GIAMBIAGI, Fbio (1991). Privatizao: aspectos fiscais e
outras consideraes. In: PERSPECTIVAS da Economia Brasileira. Braslia: IPEA.
PIRADO, Srgio, coord. (1993). Processo de privatizao n o Brasil: a experincia
dos anos 1990-92. So Paulo: FUNDAP/IESP. (Relatrio de pesquisa, 11)
TOURINHO, O d a v i o A. F., VIANNA, Ricardo L. L. (1994). Avaliao e agenda do
Programa Nacional de Desestatizao. In: PERSPECTIVAS da Economia
Brasileira. Braslia: IPEA.