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LA POTESTAD EXPROPIATORIA DE LA ADMINISTRACIN

1. Concepto, naturaleza y clasificacin

La expropiacin forzosa es la forma ms intensa y extrema de la actividad administrativa de limitacin


que se plasma en la privacin o desposesin de un derecho o inters patrimonial a favor de un inters
pblico, no teniendo esta privacin carcter de gratuito.

En el estudio de la expropiacin forzosa diferenciaremos, segn Garca de Enterra, dos aspectos


distintos:

La potestad de la Administracin para abatir y hacer cesar la propiedad (en el que se incluye,
segn veremos, el estudio del concepto, objeto, sujetos y procedimiento expropiatorio).

La regulacin de todo un sistema de garantas para los administrados que sufren en su patrimonio
esta violenta inmisin administrativa.

1.1 Concepto:

La expropiacin forzosa es una institucin en la que se manifiesta con toda claridad aquella idea
elemental de Derecho Administrativo como conjunto de normas que proporcionan a la Administracin
poderes exorbitantes para cumplir sus fines, y correlativamente, garantas al particular frente a esos
poderes.

El artculo 1.1 de la Ley de Expropiacin forzosa seala que es objeto de la presente Ley la
expropiacin forzosa por causa de utilidad pblica o inters social a que se refiere el artculo 33.3 de la
Constitucin Espaola (precepto al que ha de entenderse hecha la referencia que hace al artculo 32
del Fuero de los espaoles), en la que se entender comprendida cualquier forma de privacin singular
de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legtimos, cualquiera que fueran las
personas o Entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta,
censo, arrendamiento, ocupacin temporal o mera cesacin de su ejercicio, consagrando la clusula
general de la expropiacin forzosa. Dicho concepto ha sido perfilado todava ms en los prrafos 1 y 2
de su Reglamento en el sentido de incluir toda intervencin administrativa que implique privacin
singular de propiedad, derechos o intereses patrimoniales legtimos a que se refiere el artculo 1 de la
Ley.

A la vista de esta normativa, podemos definir la expropiacin forzosa como aquella transferencia
coactiva de la propiedad de un particular a la Administracin o a otro particular por razn de utilidad
pblica o inters social, y siempre con la correspondiente indemnizacin. De esta definicin
extraeremos una serie de caractersticas:

Transferencia coactiva: esto nos hace ver que la expropiacin es una institucin de derecho pblico
y no de derecho privado consecuencia de la potestad que tiene atribuida la Administracin y no
resultado de convenio.

Indemnizacin: es imprescindible para hablar de la expropiacin, ya que si sta no se da no


estaremos ante una expropiacin sino ante una confiscacin. De esta forma, el Estado tiene que dar una
indemnizacin justa a los particulares.

Naturaleza:

Desde antiguo, se ha discutido sobre la naturaleza jurdica de la expropiacin. Por su parte, el profesor
Garca de Enterra establece que su naturaleza consiste en el principal lmite de la propiedad, donde la
prestancia del derecho de propiedad se abate y cesa, y ms concretamente, de la facultad de disponer en

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cuanto obliga a vender a la Administracin o a otra persona como representante de la colectividad, que
necesita de lo expropiado para el cumplimiento de fines de inters general. As, este autor la ha sealado
como una potestad administrativa que extingue o transfiere la propiedad.

Otros autores, como Entrena Cuesta, hablan de conversin obligatoria de derechos, es decir, lo que
inicialmente es un derecho de propiedad se convierte obligatoriamente como consecuencia de la
expropiacin forzosa en un derecho a percibir una indemnizacin justa por esa transferencia coactiva
que se ha producido en el bien o bienes del particular.

La razn por la cual se produce la expropiacin es:

Porque la Administracin Pblica se encuentra en una situacin particular en orden a servir


los intereses pblicos.

Para servir esos intereses pblicos dispone de un conjunto de potestades como es el de la


expropiacin forzosa.

Asimismo, debemos sealar que la institucin expropiatoria tiene en su seno dos aspectos claramente
diferenciados:

La potestad expropiatoria: es una potestad administrativa de la clase de las denominadas


potestades innovativas, dotada de una especial energa y gravedad, como es la de sacrificar situaciones
patrimoniales privadas.

La garanta del particular: contrapesa esa potestad de la Administracin mediante los siguientes
aspectos,

o Haciendo valer los lmites y condiciones de tal potestad.

o Reducindola a su efecto mnimo de desapoderamiento especfico pero sin implicar el


empeoramiento patrimonial, a travs del instituto de la indemnizacin expropiatoria.

o Pudiendo acudir a la reversin cuando la expropiacin deje de tener su causa.

Para terminar, sealaremos diferentes apreciaciones respecto a la naturaleza establecidas por distintos
autores:

Garrido: como una prestacin obligatoria in natura.

lvarez Genidin: como una limitacin de la propiedad que afecta a las facultades de disponer.

Castn: como un modo de extinguir la propiedad.

Clasificacin:

Dentro de la expropiacin forzosa podemos diferenciar distintas modalidades, como son:

Expropiaciones no plenas: mientras que la expropiacin plena extingue en el expropiado la


propiedad, o el derecho o inters que son su objeto, la expropiacin no plena afecta slo a
facultades parciales del dominio o de derechos legtimos, tal y como seala el artculo 2 del
Reglamento de 26 de abril de 1957.

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Ocupacin temporal: es una modalidad de la expropiacin forzosa (por lo tanto, con todos los
requisitos de sta) consistente en una privatizacin singular de facultades personales de goce y
disposicin con carcter transitorio y por razones ordinarias, cuya regulacin se encuentra en los
artculos 108 a 109 de la LEF (Ley de Expropiacin Forzosa).

Requisa: mientras que Garrido Falla la considera como la expropiacin por el uso de una cosa,
por lo que incluye en las requisas las ocupaciones temporales, Garca de Enterra y Villar Palas
las configuran como una expropiacin de carcter no formal, que se justifica por la presencia de
un estado de necesidad inmediato, diferencindolo as del concepto de ocupacin temporal y
adecundose a la normativa contenida en la Ley que diferencia las ocupaciones temporales de
las requisas.

A su vez, la Ley distingue las requisas civiles, como consecuencia de graves razones de orden o
seguridad pblicas, epidemias, inundaciones y otras calamidades (como seala el artculo 120 de la Ley)
de las requisas militares, reguladas en los artculos 101 a 107, atribuyendo su competencia a la
Autoridad Militar.

2. Evolucin histrica

La expropiacin forzosa no slo ha sido incluida en el vigente ordenamiento, sino que tambin ha tenido
presencia en otras etapas de la vida.

As, el origen de esta institucin se encuentra en la Edad Media, ya que en esta poca el Prncipe se
encontraba obligado por el Derecho natural, y si desapoderaba de su propiedad a un sbdito, al ser el
derecho de propiedad un derecho natural, se exiga que mediara una iusta causa y deba ser compensado
por la privacin de ese derecho.

Por su parte, en el Estado Constitucional esta idea se refleja en el artculo 17 de la Declaracin de los
Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1798, que reconoca y garantizaba el derecho de propiedad en
un sentido absolutista, porque lo configura como un derecho inviolable y cuyo nico lmite se encuentra
en los casos de necesidad pblica que aconsejen apropiar la propiedad de un particular, siempre que as
lo constate un Ley y bajo la condicin de una previa y justa indemnizacin. sta ser la lnea que
influir en la legislacin posterior, como en el Cdigo Napolenico, que se basaba en que los
propietarios acceden al poder.

En el derecho espaol, ese sentido absolutista se observa en la legislacin del siglo XIX, en la Ley de
Expropiacin Forzosa del 17 de julio de 1836 y en las distintas constituciones de este siglo. La
Constitucin de 1869 estableci las reglas bsicas de la expropiacin, judicializando el ejercicio de la
potestad expropiatoria. Ms tarde, con la Restauracin de Cnovas el Castillo y con la Constitucin de
1876 se reconocer esta propiedad absolutista, y en su artculo 10, se prev el ejercicio de la potestad
expropiatoria por causa de utilidad pblica, apareciendo el Cdigo Civil de 1889 que tambin recoge
este modelo de propiedad.

En 1879 se configura una Ley de Expropiacin Forzosa que contina la lnea de mantener el derecho de
propiedad anterior, permitiendo la expropiacin forzosa por causa pblica y logrando mantenerse por
bastante tiempo con una serie de decretos. Posteriormente, se dict la LEF de 16 de diciembre de 1954,
la actual, introduciendo importantes novedades en la expropiacin:

Establece un nuevo concepto de expropiacin forzosa, en el sentido de admitir la expropiacin, no


slo para bienes inmuebles sino tambin para muebles y admitiendo el inters social como causa de
expropiacin, adems de la utilidad pblica.

Introduce una nueva regulacin en aspectos sustanciales como lo relativo a los sujetos y los
sistemas de valoracin.

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Establece por primera vez el principio general de responsabilidad patrimonial por la expropiacin
(artculo 120 y 121).

Como aspecto formal, intenta constituir un verdadero Cdigo de la Expropiacin Forzosa


recogiendo la legislacin entonces vigente y estableciendo un procedimiento general y una serie de
procedimientos especiales.

Asimismo, debemos poner en relacin esta Ley con el artculo 33.3 de la Constitucin, que establece
que nadie puede ser privado de sus bienes y derechos si no es por causa de utilidad pblica o inters
social con la correspondiente indemnizacin, reconociendo la posibilidad de expropiar con la
correspondiente indemnizacin.

Por su parte, el Tribunal Constitucional, en sentencia del 16 de marzo de 1987 e interpretando el artculo
anterior, seala que la uniformidad normativa sobre expropiacin forzosa supone igual configuracin y
aplicacin de todas las garantas, criterios y sistemas de valoracin del justiprecio en todo el territorio
nacional, evitndose matizaciones de las Comunidades Autnomas que rompan dicha uniformidad,
reafirmndose como competencia del Estado en la STC de 26 de marzo de 1997.

3. Regulacin legal

La regulacin vigente en esta materia la encontramos en diferentes mbitos, sealando a continuacin


dos, en el mbito constitucional y en el mbito legislativo y reglamentario:

En el mbito constitucional: a su vez, diferenciaremos dos contenidos, sobre la regulacin


sustantiva y sobre la distribucin de competencias.

Regulacin sustantiva:

Uno de los medios con el que cuenta la Administracin para adquirir los bienes que necesita para el
cumplimiento de sus fines es el de acudir a la expropiacin forzosa. El artculo 33 de la Constitucin,
despus de establecer que se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia (apartado 1) y
que la funcin social de estos derechos delimitar su contenido, de acuerdo con las Leyes (apartado 2),
dispone en su apartado 3 que nadie podr ser privado de sus bienes y derechos sino por causa
justificada de utilidad pblica o inters social, mediante la correspondiente indemnizacin y de
conformidad con lo dispuesto por las Leyes.

Por lo tanto, se recoge la frmula negativa nadie podr ser privado propia de la tradicin constitucional,
basada precisamente en la conceptuacin del derecho de propiedad como derecho absoluto, si bien esta
concepcin ha desaparecido hoy como se desprende claramente de la redaccin del artculo 33.2 de la
Constitucin Espaola.

Distribucin de competencias:

Esta materia viene regulada en el artculo 149.1.18 de la Constitucin, disponiendo que es competencia
exclusiva del Estado la legislacin sobre expropiacin forzosa. As, las Comunidades Autnomas slo
pueden asumir las competencias de ejecucin de dicha legislacin, debiendo remitirnos a las sentencias
del Tribunal Constitucional sealadas al final de la evolucin de la expropiacin forzosa.

No obstante, los diferentes Estatutos de las Comunidades Autnomas han asumido competencias para el
desarrollo legislativo y ejecucin dentro del marco de la legislacin bsica del Estado en materia de
expropiacin, si bien no parece correcto el desdoblamiento legislativo ya que dicho precepto atribuye en
exclusiva al Estado la legislacin, sin matices ni limitaciones de ningn tipo, evidenciando un claro
propsito de unidad legislativa.

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En el mbito legislativo y reglamentario: incluyndose en este caso tanto la legislacin general
como las diferentes leyes sectoriales. Por lo tanto, en primer lugar se encuentra la Ley de
Expropiacin Forzosa de 16 de diciembre de 1954 y el Reglamento al respecto de 26 de abril de
1957, que constituyen las normas ordinarias reguladoras de la materia.

No obstante, en materia de valoraciones expropiatorias no rige la Ley sealada sino que se aplica para
todo tipo de expropiaciones, urbansticas o no, la Ley 6/1998 de 13 de abril sobre el Rgimen del Suelo
y Valoraciones.

Adems debemos estar a las disposiciones especiales en esta materia, referidas a urbanismo, vivienda,
obras pblicas, transporte y comunicaciones, agricultura, reservas de hidrocarburos, aguas, industria,
defensa nacional y administracin local.

4. Elementos de la expropiacin: la causa expropiandi

Elemento subjetivo:

El elemento subjetivo de la expropiacin est representado por el expropiante, el beneficiario de la


expropiacin y el expropiado. Es decir, el que puede expropiar (sujeto activo o expropiante), aqul a
quien se puede expropiar (sujeto pasivo o expropiado) y aqul para quien se puede expropiar, que ser el
beneficiario. Analicemos a continuacin cada uno de estos sujetos:

Expropiante:

Segn la Ley de Expropiacin Forzosa, artculos 2.1 y 3, slo podr ser titular de esta potestad
expropiatoria una Administracin Pblica de carcter territorial, esto es, Estado, Comunidades
Autnomas, Municipios, Provincias e Islas. Por ser esto as, no pueden serlo ni los entes pblicos con
carcter no territorial (organismos autnomos, entes institucionales, Administracin Corporativa o
empresas pblicas), ni los particulares.

La LOFAGE, en su artculo 42.2, establece que no se puede ejercer la potestad expropiatoria por los
organismos pblicos antes sealados. Adems, hay distintas sentencias del Tribunal Supremo que han
negado este ejercicio a entes de estas caractersticas por considerar que slo las Administraciones
Territoriales persiguen fines generales frente a las dems, que los persigue de forma particular, al
especializarse los organismos autnomos en un determinado servicio.

Por otra parte, debemos sealar qu rganos tiene atribuida la posibilidad de expropiar dentro de estos
entes territoriales. Con carcter general, el artculo 18 de la Ley de Expropiacin Forzosa establece que
en las expropiaciones efectuadas por el Estado la competencia ser del Gobernador Civil. Sin embargo,
en la actualidad stos han desaparecido por la LOFAGE, correspondiendo ya la competencia a los
Delegados de Gobierno. Adems, el artculo 98 de la LEF seala que las facultades de incoacin y
tramitacin de los expedientes pueden ser asumidas por los ingenieros jefes de los servicios respectivos
en aquellos casos relacionados con obras pblicas.

Por lo que se refiere a las Comunidades Autnomas, el rgano competente es el Consejo de Gobierno de
las mismas, y respecto a las Entidades Locales, los rganos competentes sern el Alcalde y el Presidente
de la Diputacin.

Beneficiario de la expropiacin:

No debe confundirse expropiante con beneficiario de la expropiacin. Segn dispone el artculo 3 del
Reglamento de Expropiacin Forzosa, es el sujeto que representa el inters pblico o social para cuya
realizacin est autorizado a instar de la Administracin expropiante el ejercicio de la potestad
expropiatoria y que adquiere el bien o derecho expropiado.

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A veces, la posicin del beneficiario coincide con la del expropiante, siempre que el expropiante
expropie para s, porque cuando la Administracin expropia en beneficio de tercero aparece la figura
separada del beneficiario. El artculo 2 de la Ley distingue, a efectos de la cualidad del beneficiario,
entre:

Expropiaciones por causa de utilidad pblica: en este caso los beneficiarios son siempre
entidades pblicas o concesionarios a los que se reconozca legalmente esta condicin.

Expropiaciones por causa de inters social: supuesto en el que pueden ser beneficiarios tambin
los particulares o, como dice la Ley, cualquier persona natural o jurdica en que concurran los
requisitos sealados por la Ley necesaria a estos efectos.

Los beneficiarios podrn instar la expropiacin forzosa de quienes tengan las facultades expropiatorias,
recibiendo los bienes expropiados y debiendo pagar el justiprecio de la expropiacin. Al respecto, el
artculo 5 del Reglamento seala que el beneficiario podr iniciar o impulsar el procedimiento
expropiatorio ya que uno de los ms interesados en que ste se lleve a cabo es l, pudiendo incluso
impulsar la concrecin del justiprecio que se ha de pagar al expropiado.

Expropiado:

Es el titular de las cosas, derechos o intereses objeto de la expropiacin, es decir, la persona que
soportar el ejercicio de las potestades expropiatorias, tal y como lo recoge el artculo 3 del Reglamento.
Como tal, tendr un bsico derecho a participar como interesado directo en el procedimiento.

La condicin de expropiado es una cualidad ob rem, es decir, est determinada por su relacin con el
objeto a cualquier adquiriente del mismo ulterior a la iniciacin del procedimiento expropiatorio, como
establece el artculo 7 de la Ley de Expropiacin Forzosa. Adems, debemos describir una serie de
cuestiones:

1) Sobre si existen o no determinados sujetos de derecho que puedan ser excluidos de la condicin de
expropiados:

Debe resolverse negativamente, puesto que el artculo 1 de la Ley seala que cualesquiera que fueran las
personas o entidades a que pertenezcan, por lo que ni el Estado, ni ninguna Administracin puede
pretender por su sola cualidad subjetiva quedar exonerado de una expropiacin o Estados y entidades
extranjeras, sin perjuicio de las reglas de Derecho Internacional. En cuanto a la Iglesia Catlica, el
artculo 16 remita al Concordato, llamado hoy Acuerdo entre el Estado Espaol y la Santa Sede sobre
asuntos jurdicos, de 3 de enero de 1979.

Por ltimo, sealar que se trata de un concepto amplio, englobando tanto personas fsicas como
jurdicas.

2) Sobre los titulares de las situaciones en relacin con el objeto expropiado que tienen derecho a ser
considerados expropiados:

La regla general es que la Administracin debe reconocer tal condicin al propietario de la cosa o titular
del derecho objeto de la expropiacin, sealado as en el artculo 3.1 de la LEF. Los titulares de otros
derechos o intereses econmicos directos tendrn la posibilidad de ser considerados expropiados en dos
casos:

Si esa titularidad secundaria consta formalmente en los Registros Pblicos o fiscales, en cuyo
caso la Administracin tiene la obligacin legal de citarles en el expediente.

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Si ellos lo solicitan acreditando su condicin debidamente: como establece el artculo 4 de la
LEF, que incluye expresamente a los arrendatarios rsticos o urbanos, y la jurisprudencia ha
extendido tambin a los meros precaristas.

En cualquier caso, la totalidad de los bienes deben ser expropiados en virtud del principio de que la cosa
expropiada se adquirir libre de cargas, regla del artculo 8 de la Ley que tiene la excepcin del artculo
9.1 del Reglamento de que la Administracin expropiante permita conservar algn derecho sobre el bien
expropiado siempre que resulte compatible con el fin a que tal bien haya de quedar afectado como
consecuencia de la expropiacin.

3) Sobre la concrecin de la condicin de expropiado por la Administracin expropiante:

Conforme al artculo 3.2 de la Ley de Expropiacin Forzosa, la Administracin ha de atender para


determinar esta condicin a las titularidades inscritas en Registros Pblicos que produzcan presuncin
de exactitud, en su defecto a quien aparezca con tal carcter en los Registros o matrculas fiscales y,
finalmente, a quien ostente pblica y notoriamente la correspondiente titularidad. En el caso de que no
aparezcan los titulares, o fuesen incapaces y no tuviesen constituida la representacin legal, o si la
propiedad fuere litigiosa, el procedimiento se entender con el Ministerio Fiscal, tal y como establece el
artculo 5 de la Ley. Adems, en su artculo 6, dispone que los representantes legales, aunque no puedan
enajenar sin permiso o resolucin judicial, no precisarn de sta para actuar en el procedimiento
expropiatorio e incluso para aceptar las hojas de aprecio contrarias.

Elemento objetivo:

Se refiere al objeto y contenido de la expropiacin, sobre lo que recae, debiendo sealar al respecto una
gran diferencia entre la Ley de Expropiacin Forzosa de 1879, que sealaba como objeto de
expropiacin slo los bienes muebles, y la actual, que lo ampla a los bienes muebles y en general a
cualquier forma de propiedad privada o de derechos e intereses patrimoniales legtimos, como recoge en
su artculo 1 la LEF. Slo quedan excluidos del objeto de la expropiacin los derechos personales o de la
personalidad y los familiares, al ser bienes extra commercium, y los bienes de dominio pblico o
demaniales, por ser stos ltimos bienes destinados al servicio y uso pblico a favor de la riqueza
nacional.

Ms concretamente, en cuanto a su contenido, se establece como tal la privacin de la propiedad o de


cualquier derecho o inters patrimonial que en un momento dado la Administracin considere necesario
para la satisfaccin de la utilidad pblica o el inters social. Por lo tanto, como ya sealamos, la
privacin del derecho podr ser plena o expropiarse slo algunas facultades concretas, pudiendo
consistir en la imposicin de un censo, un arrendamiento, una ocupacin temporal o la mera cesacin en
el ejercicio del mismo, incluyndose en la privacin de intereses patrimoniales legtimos las
expropiaciones que han provocado el traslado de poblaciones o la interrupcin de la actividad
profesional.

Finalidad o causa expropiandi:

La causa expropiandi o causa de explotacin es el motivo o finalidad que justifica el desapoderamiento


o sacrificio de un bien o derecho a favor del inters general que la Administracin representa. Los
artculos 33.3 de la Constitucin y 1 de la Ley de Expropiacin Forzosa sealan como fin de la
expropiacin la utilidad pblica y el inters social, aadiendo el artculo 9 de la Ley que este fin ha de
declararse previamente en cada caso, esto es, que para proceder a la expropiacin forzosa ser
indispensable la previa declaracin de utilidad pblica o inters social del fin a que haya de ejecutarse el
objeto del expropiado.

En este sentido, decir que se ha ampliado considerablemente la causa expropiandi, ya que en las Leyes
del siglo XIX y comienzos del XX slo se admita la utilidad pblica, pensando en las grandes obras

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pblicas como redes de ferrocarriles, presas, puentes, etc. As, con la evolucin del Estado hacia el
Estado Social se admitir no slo la utilidad pblica sino tambin el inters social, debido a que el
nuevo Estado buscaba la dignificacin de la vida de los ciudadanos, dejando de aplicar el principio de
intervencin mnima. Adems, la utilidad pblica tambin ampliar su concepto entendiendo por tal las
exigencias del funcionamiento de la Administracin, tanto obras pblicas como servicios pblicos, o de
sus concesionarios.

Por otro lado, la causa debe imponerse durante todo el procedimiento ya que, de cesar la vinculacin a
este destino se dar lugar a un derecho de retrocesin o reversin a favor del expropiado, como sealan
los artculos 54 y 55 de la LEF, consistente en la devolucin de los bienes y derechos patrimoniales al
expropiado ya que la causa que motiv tal expropiacin ha desaparecido.

En cuanto a los requisitos de esta causa ha de sealarse como regla general su disposicin por Ley,
como establece el artculo 9 de la Ley, si bien el Tribunal Constitucional en sentencia de 2 de diciembre
de 1983, el llamado caso RUMASA, declar que tal exigencia no se refiere a ley formal pudiendo
extenderse a un Decreto-Ley, siempre que se renan los requisitos del artculo 86.1 de la Constitucin.
Adems, hay casos en los que se reconoce implcitamente, como al aprobar planes de obras y servicios
del Estado y dems entes territoriales, al hacer un reconocimiento genrico de la utilidad pblica
remitiendo su concrecin al Consejo de Ministros o respecto a bienes inmuebles que precisen las
empresas declaradas de inters preferente, como sealan los artculos 10 a 14 de la LEF.

El Tribunal Supremo tambin se ha pronunciado respecto al reconocimiento implcito de la causa


expropiandi, sealando que la sola mencin de un bien o derecho de contenido patrimonial en un plan
de obras o servicios es suficiente para considerar que hay un reconocimiento implcito de la causa.
Tambin lo ha admitido en los decretos que declaren determinados conjuntos artstico-arquitectnicos
como bienes de inters cultural o para todo bien que se mencione en un plan urbanstico, como seala el
Plan General de Ordenacin Urbana.

5. Los procedimientos expropiatorios

Debido a su gran amplitud, la potestad expropiatoria se ve condicionada en su ejercicio de forma


rigurosa, eficaz y solemne y por ello, para proceder a la expropiacin debe seguirse un procedimiento
especfico. Adems del procedimiento general previsto en el Ttulo II de la Ley de Expropiacin
Forzosa puede diferenciarse dentro del mismo el supuesto excepcional del procedimiento de urgencia,
regulando el Ttulo III una serie de procedimientos especiales.

La potestad expropiatoria ha de ejercitarse a travs de un procedimiento formal estricto que tiene el


carcter de requisito ad solemnitatem, de modo que al margen de l no existe expropiacin sino va de
hecho, como se seala en el art. 125 de la Ley. Slo en situacin de estado de necesidad ser posible una
actuacin expropiatoria sin procedimiento, siendo esto lo que la LEF nombra como requisa, ya sea civil
o militar.

A continuacin estudiaremos tres tipos de procedimientos, el general, el de urgencia y los especiales:

5.1 Procedimiento expropiatorio general:

Dentro de este procedimiento diferenciaremos cuatro fases:

a) Declaracin de utilidad pblica o inters social:

La Ley de Expropiacin exige, para proceder a la expropiacin, la previa declaracin de utilidad pblica
o inters social. En su artculo 10 se seala que esta declaracin podr ser implcita, en la expropiacin
de inmuebles en todos los planes de obras y servicios de los Entes Pblicos o explcita, que de modo
general es por ley, y de modo concreto, en cada caso, y cuando se haya declarado genricamente por ley,

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por acuerdo del Consejo de Ministros. En los dems casos, el artculo 11 determina que ser necesaria
Ley aprobada en la Cortes.

Sin embargo, en opinin de Garca de Enterra, la declaracin de utilidad pblica o inters social
constituye un requisito previo a la expropiacin y no una fase del procedimiento expropiatorio, que a su
juicio se iniciar con la declaracin de necesidad de la ocupacin de los bienes o derechos objeto de la
expropiacin.

b) Declaracin de la necesidad de la ocupacin de los bienes o de la adquisicin de los derechos:

Se regula en los artculos 15 a 23 de la LEF, y trata de fijar los bienes que es preciso expropiar para
llevar a cabo la obra o servicio en cuyo favor se ha declarado la utilidad pblica o el inters social.
Garca de Enterra establece que como las declaraciones de utilidad pblica o inters social se refieren a
fines genricos o a operaciones ms concretas y est definida con independencia de los propietarios o
titulares de bienes o derechos a que afectan, resulta preciso un trmite ulterior de concrecin de la
expropiacin particular que se pretende llevar a cabo, siendo este trmite la actual fase.

La Ley obliga a una resolucin explcita sobre la necesidad de ocupacin, sealando su artculo 15 que
declarada la utilidad pblica o el inters social, la Administracin resolver sobre la necesidad
concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin
de la expropiacin. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros podrn incluirse tambin entre los
bienes de necesaria ocupacin los que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obra o
finalidad de que se trate, continuando su artculo 21.1 que el acuerdo de necesidad de ocupacin inicia
el expediente expropiatorio.

Adems se seala que corresponde al beneficiario hacer una relacin concreta e individualizada de los
bienes o derechos necesarios para la expropiacin (artculo 17), y que recibida esta relacin, el
gobernador civil (figura eliminada por la Ley 6/1997, de 14 de abril, sustituyndolo por los Delegados
de gobierno) abrir informacin pblica durante un plazo de 15 das (artculo 18.1) y que a la vista de
las alegaciones formuladas se resolver en el plazo mximo de 20 das sobre la descripcin detallada de
los bienes a que afecta la expropiacin y la relacin de interesados, como seala finalmente en su
artculo 20.

Segn el artculo 21.3 de la LEF, este acuerdo se notificar individualmente a las personas afectadas. En
cuanto a la competencia, en el Estado y las Comunidades Autnomas corresponder al rgano dentro de
su organizacin, y en las Entidades locales al Alcalde, como establece el artculo 3.4 del Reglamento de
Expropiacin Forzosa.

c) Determinacin del justiprecio:

El justiprecio constituye la indemnizacin econmica compensatoria por la prdida de la cosa o derecho


expropiado, siendo el momento al que ha de referirse la valoracin del justiprecio el inicio del
expediente expropiatorio, tal y como seala el artculo 36 de la Ley de Expropiacin Forzosa.

Antes de referirnos a la determinacin del justiprecio, hemos de hacer dos observaciones respecto al
mismo. En primer lugar, que como el artculo 33.3 de la Constitucin no dice previa sino mediante la
correspondiente indemnizacin, se plantea el problema de si constitucionalmente sigue siendo exigible
la misma con carcter previo. Garca de Enterra seala que efectivamente no slo desde el punto de
vista legislativo, sino tambin constitucional, es preciso ese carcter previo, si bien autores como
Ramn Parada establecen lo contrario. En segundo lugar, que la fijacin del justiprecio como segunda
fase tiene una excepcin en las denominadas expropiaciones urgentes, reguladas en el artculo 52 de la
LEF, al disponer que excepcionalmente, y mediante acuerdo del Consejo de Ministros, podr declararse
urgente la ocupacin de los bienes afectados por la expropiacin a que d lugar la realizacin de una

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obra o finalidad determinada, caso al que nos referiremos ms tarde al estudiar las expropiaciones
urgentes.

La determinacin del justiprecio est regulada en los artculos. 24 a 47 de la Ley, sealndose tres
sistemas sucesivos en el tiempo:

Por mutuo acuerdo: se establece en el artculo 24 y por el mismo, la Administracin y el expropiado


podrn convenir la adquisicin de los bienes o derechos objeto de la expropiacin libremente, en cuyo
caso, convenidos los trminos de la adquisicin, se dar por concluido el expediente. Adems se aade
que si en el plazo de 15 das no se llegara a un acuerdo, se seguir el procedimiento de justiprecio, sin
perjuicio de poder llegar a un acuerdo ulteriormente en cualquier estado posterior de la tramitacin del
procedimiento.

Por hojas de aprecio contradictorias: se regula en los artculos 26.2 y 29, y por esta forma, se abrir
un expediente individual a cada uno de los propietarios de los bienes expropiados en los cuales la
Administracin requerir a los propietarios para que en el plazo de 20 das presenten hoja de aprecio en
la que concreten el valor en que estimen el objeto que se expropia. Por su parte, el artculo 30 seala que
la Administracin expropiante habr de aceptar o rechazar la valoracin de los propietarios en igual
plazo de 20 das. En el primer caso se entender determinado definitivamente el justiprecio, mientras
que en el segundo supuesto la Administracin extender hoja de aprecio fundada del valor del objeto de
la expropiacin, que se notificar al propietario, el cual, dentro de los 20 das siguientes, podr aceptarla
o bien rechazarla.

Determinacin por el Jurado Provincial de Expropiacin: tal y como describe el artculo 31, si el
propietario rechazara el precio fundado ofrecido por la Administracin, se pasar el expediente de
justiprecio al jurado Provincial de Expropiacin.

El Jurado Provincial de expropiacin es un rgano creado por la Ley de Expropiacin Forzosa para
sustituir el sistema del tercer perito, y se configura como un rgano administrativo estricto y por ello
adscrito al Gobierno Civil de la Provincia de que se trate, si bien la Ley lo constituye como un rgano
arbitral en cada provincia en el que bajo una presidencia neutral, como un Magistrado designado por el
Presidente del Tribunal Superior de Justicia, se integrarn dos representantes de la Administracin (un
Abogado del Estado y un funcionario tcnico) y dos representantes del sector privado (un Notario y un
representante de la entidad representativa de los intereses a que se refiera el bien o derecho).

La Ley fija reglas en cuanto a la integracin y valoracin del justiprecio, pero en definitiva el criterio
determinante viene fijado en su artculo 43, que permite la aplicacin de otros criterios, estimados tanto
por el propietario como por la Administracin, as como por el Jurado, si la evaluacin practicada por
las normas que en aquellos artculos se fijan no resultare, a su juicio, conforme con el valor real de los
bienes y derechos objeto de la expropiacin. Adems, el artculo 47 dispone que en todos los casos de
expropiacin se abonar al expropiado, adems del justo precio fijado en la forma establecida en los
artculos anteriores, un 5 por 100 como premio de afeccin.

En los criterios de valoracin de los bienes expropiados se ha producido una unificacin de criterios con
la Ley 8/1990, de Reforma del Rgimen urbanstico y valoraciones del suelo, con la Ley del Suelo,
Texto Refundido de 26 de junio de 1992, en gran parte declarada inconstitucional por STC 61/1997, de
20 de marzo, y con la Ley 6/1998, sobre el Rgimen del Suelo y Valoraciones. As, antes de la sealada
ley, podamos distinguir entre expropiaciones ordinarias, en las que se aplicaban los criterios de
valoracin contenidos en los artculos 38 y siguientes de la LEF, y expropiaciones urbansticas, en
ejecucin de planes urbansticos, a las que se aplicaban los criterios de la normativa urbanstica,
mientras que tras la Ley 8/1990 esta distincin ha desaparecido y en todas las expropiaciones han de
aplicarse los criterios valorativos contenidos en la Ley 6/1998, que establece una valoracin del suelo
cualquiera que sea la finalidad que motive la expropiacin y cualquiera que sea la legislacin,
urbanstica o no, que la motive.

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d) Pago y ocupacin:

EL artculo 48.1 de la Ley de Expropiacin Forzosa seala que una vez determinado el justo precio, se
proceder al pago de la cantidad que resultare en el plazo mximo de 6 meses, sin perjuicio de que
pueda continuar el eventual litigio entre las partes en va Contencioso-Administrativa sobre la cuanta
correcta de dicho justiprecio. En este supuesto, el artculo 50.2 obliga a efectuar el pago de la cifra
respecto de la que hubiere conformidad, a expensas de la que finalmente se fije. Adems, el 48.2
establece que el pago se verificar mediante taln nominativo o por transferencia bancaria , siguiendo
el artculo 49 que estar exento de toda clase de gastos, de impuestos y gravmenes o arbitrios.

En el caso de que el expropiado rehse recibir el precio o cuando existiere cualquier litigio o cuestin
entre el interesado y la Administracin, el artculo 50.1 describe que se consignar el justiprecio por la
cantidad que sea objeto de discordia en la Caja General de Depsitos, a disposicin de la autoridad o
Tribunal competente.

Adems, debe sealarse que el pago da derecho a la ocupacin, retenida hasta este momento por el
principio del previo pago salvo la excepcin de las expropiaciones urgentes, y as junto con el acta de
ocupacin constituir ttulo inscribible en el Registro de la Propiedad y dems Registros Pblicos de la
transferencia expropiatoria, artculo 53 de la Ley.

En cuanto a los intereses, sern de demora y comenzarn a generarse pasados 6 meses, sealando el
Tribunal Supremo que surgen por ministerio de Ley, no siendo necesario que el particular los reclame.
Sin embargo, puede suceder que la Administracin no abone la cantidad en el tiempo y forma
establecidos, surgiendo el derecho de retasacin pasados dos aos, regulado en los artculos 58 de la Ley
y 74 del Reglamento y que persigue garantizar al particular expropiado una indemnizacin patrimonial
adecuada y justa a travs de una nueva valoracin.

Procedimiento expropiatorio excepcional de urgencia:

En resumen, este procedimiento supone una inversin de determinadas fases del procedimiento y
una anticipacin de la ocupacin de los bienes, que tiene lugar antes de la fijacin definitiva y del
pago del justiprecio. As, el artculo 52 de la LEF establece que excepcionalmente, y mediante
acuerdo del Consejo de Ministros, podr declararse urgente la ocupacin de los bienes afectados por
la expropiacin a que d lugar la realizacin de una obra o finalidad determinada, por lo que la
principal consecuencia de este procedimiento es que no es preciso declarar la necesidad de la
ocupacin.

Los rasgos que describen al procedimiento de urgencia son los siguientes:

Comienza con la declaracin de urgente ocupacin de los bienes afectados.

La ocupacin siempre ha de ir precedida del levantamiento del acta de previa ocupacin sobre
los bienes que van a ser expropiados.

La Administracin ha de formular las hojas de depsito previo a la ocupacin.

El expediente de fijacin del justiprecio se har por los trmites del procedimiento ordinario.

Adems, debemos sealar que se notificar a los interesados el da y hora en que va a realizarse el acto
previo de la ocupacin, fijndose en l la cantidad a satisfacer. Posteriormente, se depositar la misma o
se pagar en dinero, procediendo sin ms a la ocupacin de la finca. La fijacin de la cantidad
provisional que se abona y que da derecho a la ocupacin se hace con criterios fiscales, sin perjuicio de
que posteriormente se fije el justiprecio por los trmites normales, con intervencin, en su caso, del
Jurado de Expropiacin.

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En la prctica, la mayora de los procedimientos de expropiacin siguen esta va, al ser facultad
discrecional del Consejo de Ministros o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas la
declaracin de la urgente ocupacin, si bien es duramente criticado por la doctrina, pues como seala
Martn Mateo, muchas veces sucede que declarada la urgencia y ocupados los terrenos las obras no se
realizan o tardan aos en realizarse.

Adems, en numerosas ocasiones, una vez ocupado el bien mediante el pago de la cantidad simblica
que supone aplicar criterios fiscales a su valoracin, la Administracin paraliza el procedimiento y el
particular se queda prcticamente sin cobrar, aunque la obra no se haya realizado.

5.3 Procedimientos especiales:

Estos procedimientos especiales se regulan en el Ttulo III de la Ley de Expropiacin Forzosa, no


constituyendo en realidad procedimientos distintos del general, sino que presentan algunas
peculiaridades propias.

En el presente trabajo no los estudiaremos con detenimiento, sino que simplemente sealaremos como
tales:

La expropiacin por zonas o grupos de bienes.

La expropiacin por incumplimiento de la funcin social de la propiedad.

La expropiacin de bienes de valor artstico, histrico o arqueolgico.

La expropiacin por entidades locales o por razones de urbanismo.

La expropiacin a que de lugar el traslado de las poblaciones.

La expropiacin por causa de colonizacin o de obras pblicas.

La expropiacin por razones de defensa nacional y seguridad del Estado.

6. Breve referencia a las garantas del expropiado y al derecho de reversin

Garantas del expropiado:

Dentro de estas garantas distinguiremos las de dos tipos, econmicas y jurisdiccionales, diferenciando
a su vez en las ltimas las llevadas a cabo por jurisdiccin ordinario y las que lo son por va
Contencioso-Administrativa:

a) Garantas econmicas: se refieren a los intereses de demora que ha de pagar la Administracin si no


paga el justiprecio dentro del plazo establecido por la ley (artculos 48, 56 y 57), e incluso el derecho a
que se retase el valor del bien si transcurren dos aos desde la fijacin del justiprecio y ste no se ha
abonado (artculo 58), tal y como sealamos al estudiar la correspondiente fase.

b) Garantas jurisdiccionales:

* Ordinarias: son ante la jurisdiccin civil, utilizando los interdictos de retener y recobrar (artculo 125
de la LEF) en los casos en que sin haberse cumplido los requisitos sustanciales de declaracin de
utilidad pblica o inters social, necesidad de ocupacin y el previo pago o depsito, la Administracin
ocupare o intentase ocupar la cosa objeto de expropiacin.

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* Contencioso-administrativas: el artculo 126 de la Ley de Expropiacin Forzosa seala que contra la
resolucin administrativa que ponga fin al expediente de expropiacin o a cualquiera de las fases
separadas se podr interponer recurso contencioso-administrativo, salvo contra la necesidad de
ocupacin. No obstante, en base del artculo 24 de la Constitucin, que impide la indefensin y
garantiza la tutela judicial efectiva, cabe pensar que contra el acuerdo de necesidad de ocupacin
tambin podr interponerse recurso contencioso-administrativo, una vez agotada la va administrativa.

La reversin de los bienes expropiados:

La reversin de los bienes expropiados es el derecho con que se habilita al expropiado para que pueda
recuperar el bien que fue objeto de la expropiacin en determinadas situaciones, que se regulan en los
artculos 54 y 55 de la Ley y se desarrollan en los artculos 63 a 70 de su Reglamento, hacindose
tambin mencin en el artculo 40 de la Ley 6/1998. Dichas situaciones son:

Cuando no se ejecute la obra o no se establezca el servicio que motiv la expropiacin.

Cuando realizada la obra o establecido el servicio, quede alguna parte sobrante de los bienes
expropiados.

Cuando desaparezca la afectacin de los bienes o derechos a las obras o servicios que motivaron
la expropiacin.

7. Limitaciones respecto al derecho de propiedad privada

La potestad expropiatoria est justificada por la indudable necesidad que la Administracin tiene para
cumplir su misin de satisfacer las necesidades pblicas de poder disponer de ciertos y determinados
bienes que se encuentran en manos de los particulares, as como por las modernas concepciones del
derecho de propiedad, cuyo contenido queda delimitado por la funcin social del mismo y que hace
posible la atribucin constitucional de tal potestad expropiatoria de la Administracin.

Superado el dogma del carcter absoluto del derecho de propiedad por el artculo 33.2 de la
Constitucin (la funcin social de los derechos a la propiedad privada y herencia delimitar su
contenido, de acuerdo con las leyes) y a la vista del artculo 128 de la misma, que dispone que toda
riqueza del pas en sus distintas formas y sea cul fuere su titular est subordinada al inters general,
puede hablarse de una doble justificacin de la potestad expropiatoria respecto a la propiedad:

a) Justificacin de infraestructura:

La expropiacin forzosa no altera la regulacin general de la propiedad, sino que simplemente impone
un sacrificio de una situacin dominical especfica ante intereses pblicos superiores, pero reduciendo
tal sacrificio al mnimo, al no acarrear la prdida del contenido econmico.

b) Justificacin tcnica:

La Administracin est justificada para expropiar la propiedad privada en la medida en que la Ley le
haya atribuido tal potestad. En este sentido, la potestad expropiatoria no es distinta de las dems
potestades innovativas de la Administracin, sino que, como ellas, tiene su propio fundamento en la Ley.

De esta forma, los lmites estrictos que configuran esta expropiacin vienen decididos por la exigencia
de que la funcin social de la propiedad de que se trate haya sido determinada por una Ley, o que una
Ley haya establecido el inters social concreto de una categora de bienes, facultando a la
Administracin para considerar los casos concretos de aplicacin de la propia Ley. As, no se trata de
dejar toda propiedad supeditada a la eventualidad de una expropiacin por un inters social indefinido o
enunciado de modo abstracto, sino simplemente de aquel caso en que la Ley fija al propietario una

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directiva concreta y procede a la expropiacin en el caso de que lo incumpla, evitando que el legislador
tenga que improvisar cada vez que por razones polticos-sociales se entienda la aplicacin del principio
de la funcin social de la propiedad.

Por lo tanto, la Constitucin Espaola determina en su artculo 33.3 que nadie podr ser privado de sus
bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pblica o inters social, mediante la
correspondiente indemnizacin y de conformidad con lo dispuesto por las leyes, previendo que la
expropiacin forzosa no podr ser arbitraria, sino que tiene que estar motivada por utilidad pblica o
inters social e ir acompaada de indemnizacin, idea repetida en el artculo 124 de la Ley de
Expropiacin Forzosa.

8. Conclusin personal

Con la realizacin del presente trabajo hemos observado en qu casos la Administracin estar
legitimada a expropiar y en cules estar haciendo un mal uso de la potestad expropiatoria, estando su
justificacin basada en la funcin social de la propiedad, descrita en el artculo 33 de la Constitucin,
tanto como limitacin de la propiedad privada, apartado segundo, como de la propia expropiacin, en su
apartado tercero.

Adems, al igual que seal sobre el trabajo de los bienes de la Administracin, aadir que me han
sorprendido los aos de elaboracin de la mayora de las Leyes que an estn vigentes sobre esta
materia, como es la Ley de Expropiacin Forzosa, de 26 de diciembre de 1954, hace ya ms de medio
siglo.

Por ltimo, sealar que considero la expropiacin forzosa como una medida necesaria para que la
Administracin pueda desarrollar en su totalidad las funciones encomendadas, conforme al inters
social y a la utilidad pblica, pues en diversas ocasiones, propiedades de los particulares, como una
vivienda, pueden obstaculizar la realizacin de alguna obra pblica que significara el bien para toda la
colectividad, con lo que razonablemente deber darse un justo precio al propietario para contar con su
terreno.

Sin embargo, considero que su aplicacin debe ajustarse milimtricamente a lo establecido por las
Leyes, pues de otra forma podra provocar diversas situaciones ms injustas que justas.

Respecto a esto ltimo, sealar en concreto el especial cuidado para evitar que el Gobierno haga de esta
importante y grave potestad administrativa un instrumento para satisfacer sus propios intereses, como
algunos apuntaron en su momento que ocurri con el caso RUMASA, en 1983.

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