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SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto
A cada una de las ramas del poder pblico le asiste una funcin bsica y
predominante, la cual, por su propia naturaleza, le confiere identidad, ello
sin perjuicio de entender que el principio de separacin de poderes resulta
morigerado por las exigencias constitucionales de colaboracin armnica
entre los rganos a cuyo cargo est el ejercicio de las distintas funciones y
tambin por la participacin que unos rganos tienen en el desempeo de lo que
competencialmente le corresponde a otros, pues el balance de poderes, propio
de la flexibilizacin del principio, comprende la intervencin de unos rganos
en las tareas correspondientes a otros y la consecuente posibilidad que cada
rgano tiene de condicionar y controlar a los otros en el ejercicio de sus
respectivas funciones.
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Se ha confiado al Congreso de la Repblica un papel preponderante en el
procedimiento de reforma constitucional [] en la Asamblea Constituyente, se
le otorga la labor de aprobar a travs de la ley la posibilidad de someter a los
ciudadanos la decisin respecto de su convocatoria, con la competencia, el
perodo y la composicin que esa misma ley determine. Por su parte, en el caso
del referendo constitucional, previa iniciativa gubernamental o de los
ciudadanos, le asiste la tarea de incorporar mediante la ley, el texto de reforma
que ser sometido a decisin popular, garantizando que en su presentacin los
electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qu votan
positivamente y qu votan negativamente. Por ltimo, se le confa un
mecanismo especfico de reforma que se tramita ntegramente en el Congreso
conocido como Acto Legislativo, el cual supone adelantar a travs de un
procedimiento especial y en ejercicio de la atribucin de constituyente derivado,
las reformas, adiciones, modificaciones o derogaciones que se estimen
pertinentes a la Constitucin, a travs de unas exigencias de forma que le dotan
a esa funcin de una rigidez especfica superior a la de las leyes.
VOTACION EN BLOQUE-Validez
INICIATIVA LEGISLATIVA-Concepto
Algunos de los contenidos del Acuerdo son ms especficos que otros. Por ello,
en la medida en que debe cumplirse el requisito de conexidad, la amplitud de la
potestad normativa del Congreso depender de esa especificidad. As, puede
vlidamente plantearse que algunos contenidos del Acuerdo tienen un grado de
especificidad tal que limitan en buena medida el margen de apreciacin del
legislador. En cambio, otros contenidos ms amplios pueden ser desarrollados
de diferentes maneras, de modo que en ese caso el margen de apreciacin
legislativa es mucho ms amplio, teniendo como lmite la conexidad entre la
medida adoptada y la implementacin efectiva del Acuerdo.
Magistrado Ponente:
ANTONIO JOS LIZARAZO OCAMPO
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SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
c) El ttulo de las leyes y los actos legislativos a los que se refiere este
artculo, deber corresponder precisamente a su contenido y a su texto
proceder esta frmula: El Congreso de Colombia, en virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA;
Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artculo
tendrn control de constitucionalidad automtico posterior a su entrada en
vigencia. El procedimiento de revisin de constitucionalidad de estas
disposiciones deber surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro
de los dos meses siguientes a su expedicin.
III. LA DEMANDA
Por otra parte, sealan que los literales h) y j) del artculo 1 del acto legislativo
demandado desconocen los principios de separacin y equilibrio de poderes,
toda vez que le permiten a la Rama Ejecutiva inmiscuirse en los asuntos del
Legislativo, al supeditar la potestad reformadora de la Constitucin de este
ltimo a un aval del ejecutivo, limitando, de esta forma, las capacidades de
reforma constitucional de la Rama Legislativa.
Para los demandantes, las normas acusadas someten el poder de reforma del
Congreso de la Repblica al texto de un acuerdo hecho por el ejecutivo, as
como a su autorizacin previa, lo que claramente limita el poder del legislativo,
en contra de lo dispuesto en la Constitucin Poltica. As mismo, refieren que las
nociones de separacin y equilibrio de poderes entre las Ramas del Poder
Pblico nacen en los estados democrticos modernos con el fin de romper
regmenes absolutistas y poder generar una distribucin de poderes armnica.
Por otro lado, estiman que el artculo 2 del acto acusado sustituye el artculo
150-10 de la Constitucin Poltica que autoriza al Congreso para revestir, hasta
por seis meses, al Presidente de la Repblica de precisas facultades
extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo
exija o la conveniencia pblica lo aconseje, facultades que debern ser
solicitadas expresamente por el Gobierno y cuya aprobacin requerir mayora
absoluta de los miembros de una y otra Cmara. A su juicio, la sustitucin
radica en que el precepto demandado le da unas facultades al ejecutivo que
reemplazan la funcin legislativa del Congreso, sin la correspondiente
autorizacin previa, rompiendo el equilibrio de poderes.
Adems, indican que el artculo 3 del Acto Legislativo acusado desconoce los
artculos 113, 338 y 345 de la Constitucin Poltica, al permitirle al Gobierno
efectuar los ajustes institucionales y normativos necesarios para ejecutar el
componente de paz del Plan Plurianual de Inversiones, pues le otorga una
facultad amplia al ejecutivo para que pueda crear y modificar impuestos, as
como generar gasto pblico. Dichas facultades estaban reservadas al Congreso
de la Repblica, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y
Municipales, de manera que su concentracin en el ejecutivo implica la ruptura
de la separacin de poderes y, en concreto, de los principios basilares de
hacienda pblica y la tributacin.
Finalmente, los demandantes estiman que el artculo 5 del Acto Legislativo No.
01 de 2016 quebranta el artculo 374 constitucional, al establecer que dicha
reforma rige a partir de la refrendacin popular del acuerdo, pues,
posteriormente, se determin, mediante Ley 1806 de 2016, que el mecanismo de
participacin utilizado sera el plebiscito, es decir, que la reforma depender de
su resultado, lo que equivale a reformar la Constitucin Poltica. Lo anterior, por
cuanto dicha norma prev que la Carta Poltica slo podr ser reformada por el
Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante
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referendo.
Tambin indican los demandantes que en el trmite del artculo 4 del Acto
Legislativo acusado, el Congreso incurri en vicios formales, toda vez que se
vulneraron el principio de consecutividad, los artculos 157, 160 y 241-numeral
1 de la Constitucin Poltica y los artculos 224, 225 y 226 de la Ley 5 de 1992,
al introducir, en el ltimo y el penltimo debate, un eje temtico que haba sido
negado, en dos oportunidades, y que luego no fue debatido en el trmite
legislativo.
IV. INTERVENCIONES
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Juan Guillermo Snchez Gallego, solicita a la Corte Constitucional que declare
inexequible la reforma acusada, al considerar que no se puede cambiar la
Constitucin Poltica de 1991 con el texto de un articulado acordado en La
Habana por un grupo de personas, entre ellas subversivos, sin ninguna
representacin democrtica y al margen de la ley.
De otra parte, el ciudadano Alirio Uribe Muoz aduce que el artculo 5 del Acto
Legislativo demandado vulner el principio de consecutividad, por cuanto el
asunto relativo al condicionamiento de la vigencia a la refrendacin popular no
fue objeto de discusin y mucho menos de aprobacin en el primer debate, ni de
la primera ni de la segunda vuelta, como ha debido ocurrir para preservar los
principios que gobiernan constitucionalmente la formacin de las leyes.
Advierte que tampoco fue planteado como constancia y que dicho texto se
introdujo solo hasta el ltimo debate de la segunda vuelta de la Cmara de
Representantes, razn por la cual no fue sometido a consideracin del Senado de
la Repblica. En conclusin, indica que la comisin accidental de conciliacin
no poda suplir los debates que se deban haber realizado en la plenaria de la
Cmara de Representantes.
Los ciudadanos Italo Giuseppe Romeo Serani Triana y Jairo Jos Slebi Medina,
solicitan a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del Acto
Legislativo No. 01 de 2016, toda vez que el Congreso de la Repblica, al
expedirlo, actu en ejercicio del poder constituyente derivado y acudi a razones
socio-histricas ineludibles. As mismo, estiman que el rgano legislativo
ponder los principios y valores constitucionales que la historia contempornea
les peda, dando mayor peso y valor a unos sobre otros, sin llegar, en ningn
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momento, a sustituir el marco constitucional vigente, ni a derogar los principios
de menor eficacia, los cuales, sin duda, permanecen inmutables.
Aaden que, ante el resultado contrario a los intereses del Gobierno, se adelant
una nueva refrendacin, pero en este caso indirecta, a travs del Congreso de la
Repblica, sobre un nuevo acuerdo de paz que no tuvo cambios estructurales,
por lo cual carece de validez y, en esa medida, consideran que entender lo
contrario sera desconocer el carcter vinculante de la votacin del 2 de octubre
de 2016.
De otra parte, indican que el Acto Legislativo No. 01 de 2016 no sustituye el eje
axial de autonoma judicial con la inclusin del control nico y automtico de
constitucionalidad sobre los proyectos de ley y de acto legislativo que se
tramiten mediante el procedimiento legislativo para la paz, pues la misma Corte
Constitucional ha aclarado que, cuando se realiza el control automtico de
algunas disposiciones, ello no implica que el mismo sea definitivo, pues si se
reforma el parmetro de control esas disposiciones pueden volver a ser
examinadas.
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8. Universidad del Rosario
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En cuanto a las etapas de refrendacin, implementacin y verificacin, aducen
que hasta el momento el legislador no se ha ocupado de proporcionar una
regulacin rigurosa, ya que su contenido se encuentra supeditado a las
dinmicas propias de los procesos de paz, motivo por el cual el derecho
constitucional de los acuerdos de paz se encuentra en un proceso de
consolidacin con ocasin de los avances en las negociaciones que se adelantan
entre el Gobierno nacional y los grupos armados para alcanzar acuerdos en la
terminacin del conflicto armado.
Indica que en todos los cargos que proponen los demandantes se alega la
violacin de normas constitucionales, lo cual, no constituye una censura
legtima, pues el acto legislativo lo que pretende es reformar normas del texto
constitucional. De manera que alegar que las normas del acto legislativo son
contrarias a normas vigentes de la Carta resulta inane e impropio para afirmar
que hubo una sustitucin de la Constitucin Poltica.
Seala la vista fiscal que, frente al literal f) del artculo 1 del Acto Legislativo
demandado, que reduce el nmero de debates en el trmite de las reformas
constitucionales surtidas mediante el procedimiento legislativo especial para la
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paz, la Corte Constitucional debe estarse a lo resuelto en la sentencia que se
profiera con ocasin del proceso D-11601, en el que la Procuradura ya
conceptu que dicho requisito s viola el eje axial de la supremaca
constitucional, en tanto equipara el trmite de la reforma constitucional al de la
ley cuando su trmite es distinto y, por ello, no puede hacerse ms flexible; ms
an al considerar que se trata de la forma menos gravosa de modificar la
Constitucin, cual es la aprobacin de un acto legislativo.
En relacin con el cargo planteado contra el literal h) del artculo primero del
acto legislativo que otorga al Gobierno Nacional la iniciativa exclusiva para
proponer las reformas constitucionales que se desarrollen por el proceso
legislativo especial para la paz, el Ministerio Pblico seala que una de las
caractersticas del eje axial de la supremaca constitucional, entendida como una
derivacin de la soberana popular, es que ninguna autoridad constituida distinta
a las expresamente delegadas para deliberar colegiadamente sobre las reformas
constitucionales puede condicionar el contenido de las reformas
constitucionales. En esa medida, la preceptiva acusada subvierte el orden de la
supremaca constitucional, pues hace del Presidente una autoridad superior a la
Constitucin misma, capaz incluso de sealar qu puede y qu no puede ser
introducido a la Norma Superior.
De otra parte, frente a los literales h) y j) del artculo primero del Acto
Legislativo 01 de 2016, que exigen al Congreso contar con el aval
gubernamental para poder introducir reformas a los proyectos de ley tramitados
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por el procedimiento legislativo especial para la paz y que, adems, obliga a
tramitar los proyectos en una sola sesin, efectuando para ello una votacin en
bloque, la Procuradora General de la Nacin sostiene que el precepto acusado
implica que la funcin deliberativa del Congreso de la Repblica est sometida
a la concurrencia de otro poder constituido como es el poder gubernamental, lo
que desconoce el eje axial de la separacin de poderes.
De otra parte, seala que para el caso de las leyes en que la Constitucin
establece que el ejecutivo tiene reserva de iniciativa, como es el caso de las
mencionadas en el artculo 154 y en el numeral 10 del artculo 150, la Corte
Constitucional ha elaborado una serie de reglas jurisprudenciales, segn las
cuales las modificaciones legislativas que afecten el objeto del proyecto
requieren aval gubernativo.
En ese orden de ideas, estima que la disposicin acusada sustituye dos de los
tres elementos que representan el eje axial de la separacin de poderes,
especficamente en lo que tiene que ver con la concurrencia que debe existir
entre el ejecutivo y el legislativo para la confeccin de la ley. La primera
alteracin de la ley consiste en que el constituyente derivado impuso que toda
reforma legal del procedimiento especial para la paz requiera el aval del
Gobierno Nacional, y no solo aquellas ms esenciales o axiomticas. As pues,
con dicha norma, el Congreso carece de todo papel deliberativo, lo cual
desnaturaliza completamente su funcin constitucional. En efecto, para el
Ministerio Pblico ni siquiera en aquellos eventos ms restrictivos de la funcin
del Congreso, como son la aprobacin de leyes aprobatorias de tratados, o en
eventos de iniciativa exclusiva del ejecutivo, aquel se encuentra tan constreido
al Gobierno como en este escenario.
En segundo lugar, indica que la medida implica una sujecin absoluta del
Congreso al ejecutivo en cualquier temtica relacionada con la implementacin
del acuerdo de paz; acuerdo que, por su extensin sustancial, hace que esta
subordinacin desdibuje la taxatividad y excepcin de establecer un
sometimiento deliberativo del primero al segundo.
Frente a los cargos formulados contra el literal k) del artculo 1 acusado que
establece el control nico de constitucionalidad para los actos normativos
relacionados con el procedimiento legislativo para la paz, el Ministerio Pblico
considera que, con lo anterior, se pretende sustraer las normas expedidas bajo
dicho procedimiento especial de la posibilidad de ser revisadas nuevamente ante
futuras reformas constitucionales, o lo que resulta ser lo mismo, tornarse como
normas superiores e inmodificables incluso ante el escenario de
inconstitucionalidades sobrevinientes, es decir, que ni siquiera la modificacin
ulterior del parmetro de constitucionalidad servira como fundamento para
efectuar un nuevo juicio por inconstitucionalidad sobreviniente, lo cual resulta a
todas luces incompatible con las decisiones polticas ms fundamentales del
Constituyente originario de 1991.
En relacin con los cargos esgrimidos contra el artculo 2 del Acto Legislativo
acusado, la Vista Fiscal solicita a la Corte Constitucional estarse a lo resuelto en
el expediente D-11601, en el que se seal que la concesin de facultades
legislativas al Presidente sustituye el eje axial de la separacin funcional con
colaboracin armnica, porque implica un vaciamiento de la competencia
ordinaria del legislativo para hacer leyes en los temas de paz. Adems, por
cuanto la concesin de dichas facultades extraordinarias debe implicar siempre
una sujecin del ejecutivo al legislativo y no viceversa, como ocurre en este
caso.
Respecto de los cargos planteados contra el artculo tercero del Acto Legislativo
demandado, que confiere al ejecutivo la potestad de realizar ajustes
institucionales y normativos para ejecutar el componente de paz del Plan
Plurianual de Inversiones, la Procuradura General de la Nacin solicita a esta
Corporacin que declare la constitucionalidad condicionada de la norma
acusada, en el entendido de que dicha disposicin debe considerarse como un
principio o mandato de optimizacin que debe ser realizado de conformidad con
las competencias previstas a lo largo del texto constitucional.
Tal situacin deriva, segn la vista fiscal, en que la nica forma de entender
constitucionalmente la disposicin acusada es que esta acte como un mandato
de optimizacin, el cual implicara que el gobierno est en la obligacin de
activar todos los mecanismos institucionales y normativos previstos dentro del
marco de la Constitucin para realizar los ajustes institucionales y normativos
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necesarios para la ejecucin del Plan Plurianual de Inversiones, respetando los
principios de separacin de poderes y colaboracin armnica, sistema de frenos
y contrapesos, soberana popular y la reserva legal establecida para la
aprobacin de ciertos asuntos que el constituyente primario reserv
exclusivamente en materia de planeacin, presupuesto y tributos.
Indica que, a pesar de que resulte muy problemtico que la Corte Constitucional
efecte un condicionamiento sobre una norma constitucional, en la lgica de la
prohibicin de sustitucin constitucional, sta resultara un mal menor a
simplemente retirar del ordenamiento jurdico la disposicin constitucional que
resultara contraria a los ejes axiales elegidos por el constituyente originario,
pues con ello, se garantizara la conservacin normativa del poder de revisin en
la forma que resulta constitucionalmente adecuada.
Advierte que el Acuerdo Final aborda aspectos o temas que no tienen relacin
con el Derecho Internacional Humanitario como la propiedad privada, la
participacin en poltica o las reformas a las instituciones.
En esa medida, considera que la norma acusada sustituye los ejes axiales de la
supremaca constitucional y de la rigidez constitucional por flexibilizar las
excepciones que el constituyente originario previ para el corpus iuris
constitutionalis, de tres formas especficas, permitiendo la entrada de: (i) una
norma en blanco al bloque de constitucionalidad, es decir, sin una calificacin
sustantiva precisa; (ii) suscrita por partes que no son sujetos de derecho
internacional; (iii) que desborda las categoras conceptuales que el constituyente
originario permiti como admisibles a travs del bloque de constitucionalidad.
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As pues, se advierte que el constituyente derivado permiti la entrada al bloque
de constitucionalidad de un texto, el acuerdo final de paz, antes que ste siquiera
estuviera terminado. En tal sentido, seala que el Congreso de la Repblica no
tena certeza de sus alcances y, por lo tanto, efectu una entrega de la soberana
sin tener en cuenta lo previsto por el constituyente originario.
Ahora bien, refiere que aunque podra pensarse que la Resolucin 339 de 2012,
que contiene el acuerdo general que dirige la agenda de negociacin, podra
brindar al constituyente toda la informacin necesaria, lo cierto es que tal
agenda corresponde a un mero esbozo, el cual no determina con exactitud los
alcances de los acuerdos, por ello, es insuficiente para satisfacer el eje axial de
la precisin sustancial de las normas, que pueden ingresarse al marco
constitucional por medio del bloque de constitucionalidad, en sentido estricto.
Aduce que los demandantes tienen razn al censurar que un elemento comn de
las disposiciones que pueden ingresar al bloque de constitucionalidad es la
calificacin de los sujetos que pueden suscribir tratados, ya que el objetivo de la
flexibilizacin de la soberana y la rigidez constitucional, en este caso, es la
integracin internacional de Colombia con el mundo.
De otro lado, respecto a los cargos formulados en contra del artculo 5 del Acto
Legislativo No. 01 de 2016, el Ministerio Pblico estima que la Corte
Constitucional debe inhibirse. En efecto, segn se afirma en la demanda, esta
norma resulta inconstitucional, por cuanto confiere al plebiscito un carcter
normativo, sin embargo, dicha acusacin es incierta por dos razones: en primer
lugar, porque los argumentos no se enfilan a mostrar como el referido artculo
desconoce un eje axial de la Constitucin, sino, por el contrario, a proponer lo
que podra entenderse como un eventual cargo de inconstitucionalidad
sobreviniente o de un eventual uso desbordado de la institucin creada por la
Ley Estatutaria 1806 de 2016, por medio de la cual se regula el plebiscito para
la refrendacin del acuerdo final para la terminacin del conflicto y la
construccin de una paz estable y duradera y, en segundo lugar, porque los
accionantes parten de una interpretacin absolutamente incorrecta de la norma
acusada, al hacerle decir lo que claramente no dice.
De otra parte, en relacin con los cargos formulados contra el artculo 4 del
Acto Legislativo No. 01 de 2016 por violacin al principio de consecutividad, la
Procuradura General de la Nacin considera que la introduccin del acuerdo
final de paz en el bloque de constitucionalidad efectivamente se hizo aludiendo
gravemente el debate democrtico, pues implic ignorar casi toda la primera
vuelta del trmite constituyente, adems de que se aprob, en segunda vuelta,
cuando ya haba sido rechazada en el primer debate.
Porque de entrada quiero decir que no son pocas las voces acadmicas y no
son pocos los juristas que consideran entre ellos Luigi Ferrajoli que
tratndose del asunto de la paz ni siquiera se necesita refrendacin popular,
que en tratndose del asunto de la paz bastara con que los acuerdos
suscritos entre las dos partes acogindose al artculo 3 comn de los
convenios de Ginebra pudieran ser radicados en La Haya y de manera
automtica e hicieran parte del bloque de constitucionalidad.
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Seala que, en ese mismo sentido, cerca del final del debate, el Senador
Roosvelt propuso que los acuerdos se incorporaran al bloque de
constitucionalidad, hasta el punto de que en el inciso segundo de su proposicin
puede leerse lo siguiente:
Proposicin 34:
()
Sostiene que sobre dicha propuesta el Senador Roy Barreras, propuso una
votacin negativa, aduciendo:
Otros consideran que resulta muy oportuna, pero por las mismas razones
porque es importante, porque puede resultar supremamente til, quiero
advertir a la Comisin ste artculo nuevo, esta proposicin puede resultar
supremamente til pronto, pero todava no; de manera que le sugerira,
despus de que escuchamos al Senador Roosvelt y a los compaeros de la
Comisin, que se vote negativamente para que el debate contine luego en
los dems momentos del acto legislativo.
Afirma que dicha propuesta, despus de ser considerada, fue negada con una
votacin de 62 votos contra 5, en el Senado de la Repblica, en primer debate.
Refiere que, por lo anterior, dicha corporacin legislativa no poda aprobar la
mencionada proposicin en segunda vuelta, en atencin a la prohibicin
especfica establecida en el artculo 226 de la Ley 5 de 1992.
Hay una proposicin, que pide que se modifique el inciso 3 del artculo 2
del Proyecto de Acto Legislativo firmada por el Senador Roosvelt
Rodrguez, esa proposicin queda como constancia, pero me voy a permitir
leerla porque l pide que la lean por efectos de consecutividad.
Proposicin
De otra parte, advierte que la mayora democrtica rechaz los elementos del
acuerdo, el 2 de octubre de 2016, de manera tal que se le est imponiendo al
pueblo un mandato no legitimado en las urnas.
En relacin con el literal k) del acto legislativo acusado considera que este
restringe y limita el ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad,
deslegitima los derechos ciudadanos y establece un control nico ante la Corte
Constitucional, blindndolo bajo la figura de cosa juzgada constitucional.
En relacin con el artculo 4 del mencionado acto legislativo, afirma que este
incorpora el acuerdo con las FARC en el Bloque de Constitucionalidad,
cambiando el orden constitucional en favor de las pretensiones de un grupo
armado ilegal.
En primer lugar, seala que no les asiste la razn a los demandantes al alegar
que los literales h) y j) del artculo 1 de dicho acto legislativo violan el
principio de separacin y equilibrio de poderes de modo tal que sustituyen la
Carta.
Como sustento de lo anterior, afirma que las normas que se tramiten dentro del
Procedimiento Especial de Paz deben ser debatidas y aprobadas por el
Congreso, ente legtimo y representativo del pueblo, y que tanto el poder
ejecutivo como el judicial mantienen sus facultades, pues, el primero, conserva
su capacidad de iniciativa legislativa mediante la radicacin y validacin del
proyecto de ley y, el segundo, no pierde su capacidad de revisin de las normas,
pues ostenta la posibilidad de declarar su exequibilidad o inexequibilidad por
medio del control que realiza la Corte Constitucional.
Por otra parte, seala que los cuestionamientos sobre el desbalance entre el
ejecutivo y el legislativo generado por las dos formas en que puede intervenir el
gobierno en el proceso parlamentario, desconocen que es una manifestacin de
la necesaria colaboracin armnica entre los poderes.
De otro lado, en virtud del artculo 166 de la Carta Poltica, en consonancia con
el 198 de la Ley 5 de 1992, el ejecutivo puede objetar las normas aprobadas que
considere inconvenientes para el pas y segn la Corte Constitucional cuando se
trata de procesos legislativos que generen un impacto fiscal, el gobierno deber
otorgar su aval a la iniciativa, so pena de que esta sea declarada inconstitucional
por vicios de trmite.
Adems, sostiene que los trmites que la referida reforma incorpor no soslayan
el proceso democrtico y plural, pues respetan las mayoras, conservando las
condiciones establecidas en la Constitucin y en la Ley 5 de 1992. Adems, el
Congreso, no pierde la competencia para aprobar o improbar los proyectos que
el ejecutivo presenta lo que permite garantizar el poder constitucional del Estado
Democrtico.
Por tanto, teniendo en cuenta que el acto reformatorio tiene un lmite temtico
claro, el cual no es otro que la transicin hacia la terminacin del conflicto y la
consecucin de una paz estable y duradera, su esencia se concreta en ser un
procedimiento: (i) especial, (ii) excepcional, pues su naturaleza persigue la
implementacin del acuerdo, (iii) transitorio por cuanto su perodo de aplicacin
es de 6 meses, prorrogables por un trmino igual y, por ltimo, (iv) rpido,
1 Como fue indicado en la Sentencia C-699 de 2016.
2 Por ejemplo, en las Sentencias C-266 de 1995, C-354 de 2006 yC-177 de 2007.
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comparado con los procesos de paz que se adelantaron en Bosnia, El Salvador e
Irlanda del Norte.
Por ende, las normas que se expidan, en virtud del procedimiento especial,
deben ser congruentes con los principios y derechos fundamentales que prev la
Constitucin pues, en caso contrario, la Corte Constitucional puede declararlas
inexequibles, ya que mantiene los controles y mecanismos que le permiten
asegurar el respeto del Texto Superior.
Por lo anterior, resulta indispensable que dicho control sea integral a efectos de
que no genere controversias sobre una misma norma en momentos diferentes, lo
cual evita que la labor de la Corte se convierta en un examen jurdico
indeterminable en detrimento de la seguridad jurdica que erosionara la
confianza legtima que la sociedad deposita en las sentencias de este tribunal.
As las cosas, el artculo 4 del Acto Legislativo No. 01 de 2016 estableci que
cuando el acuerdo entrar en vigor ingresara al bloque en sentido estricto lo
cual, a juicio del interviniente, lo eleva a rango constitucional pero no hace parte
de la Carta. Con ello: (i) se evita que su contenido sea reformado por el
Congreso por medio de actos legislativos posteriores; (ii) las normas expedidas
con ocasin del acuerdo deben desarrollar su contenido, incluyendo las que se
dicten para cambiar los aspectos generadores del conflicto, en aras de la no
repeticin y (iii) el acuerdo deber ser tenido en cuenta como parmetro de
interpretacin de las normas de su implementacin y, por tanto, de su validez.
Bajo esta perspectiva, aduce que tal incorporacin del acuerdo al bloque no
contiene lmites temporales como tampoco se restringe a las partes del acuerdo y
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se hace respecto de la totalidad del documento, con el propsito de contrarrestar
la histrica desconfianza mutua.
El Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo Bustos, advierte que para efectuar
el anlisis de constitucionalidad del Acto Legislativo No. 01 de 2016 hay que
comprender el contexto histrico en el que se origin.
Bajo este contexto, afirma que para el Gobierno Nacional la implementacin del
acuerdo de paz, reviste sin duda alguna un carcter especialsimo y permite la
adopcin de un trmite legislativo excepcional.
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Para el interviniente, independientemente del contenido de los acuerdos, no
existe controversia en que firmado este acuerdo de paz por parte del Jefe de
Estado, lo que se impone es su implementacin de manera exitosa, a efectos de
garantizar que la paz que est viviendo el pas y que la ausencia de conflicto en
muchas regiones de Colombia histricamente azotadas por el conflicto, sea la
sociedad capaz de preservarla, mantenerla y fortalecerla hacia el futuro.
En primer lugar, destaca que el acuerdo pactado con las FARC es el resultado de
una larga, intensa y muy difcil negociacin de 5 aos en La Habana que tena
como finalidad terminar el conflicto y no, simplemente, que este grupo dejara
las armas, pues no se pretenda que fuera un proceso de desmovilizacin. Por
esta razn, el gobierno estuvo siempre dispuesto a discutir todas las cuestiones
necesarias para asegurar que el conflicto no se repita o degenere en otra
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situacin y, por ello, acord una agenda que comprende varios temas a saber: el
desarrollo rural, la participacin, el tratamiento de los derechos de las vctimas,
entre otros.
Bajo este contexto, el Acto Legislativo No. 01 de 2016, debe entenderse como
una serie de garantas para resolver el mencionado problema de sincronizacin y
de urgencia de implementacin. De ah que es necesario acudir al llamado fast
track que pretende, en primer lugar, garantizar la fidelidad del acuerdo con las
leyes que se promulguen posteriormente para desarrollarlo, por ello la reforma
constitucional dispone que las proposiciones deben ajustarse al acuerdo y contar
con el aval del gobierno y, en segundo trmino, garantizar un espacio de
deliberacin, lo cual se ha reflejado en las docenas de propuestas y
proposiciones que se han realizado y aceptado en los diferentes debates.
Respecto del artculo 4, advierte que este fue derogado por un acto legislativo
posterior que ya fue aprobado por el Congreso y que se encuentra pendiente de
sancin presidencial, razn por la cual no es necesario hacer un
pronunciamiento de fondo. Basta con sealar que este nuevo precepto no
constitucionaliza el acuerdo de paz, ni reforma la Constitucin, sino que advierte
que para el desarrollo del mismo deber considerarse el marco jurdico, en que
la Carta Magna, ha incorporado unas obligaciones de derecho internacional
humanitario.
Con todo, para el interviniente, es clave comprender que todo el acuerdo parte
de impulsar la deliberacin ciudadana, en dos niveles a saber: por una parte,
frente a temas que el gobierno, si bien se acord con las FARC y se fij en la
agenda, consider que democrticamente deban ser deliberados con el fin de
buscar la decisin adecuada. Tal es el caso de la reforma electoral y el tema
alrededor de los derechos de propiedad de la tierra y, de otro lado, respecto de la
implementacin de los acuerdos que requiere de la participacin de todos en los
distintos territorios, del conjunto de las comunidades ms afectadas, pero
tambin de los empresarios, los agricultores, los sindicalistas, las vctimas, los
miembros de las FARC en proceso de reincorporacin a la vida civil, es un
ejercicio de planeacin participativa que se ha denominado modelo de paz
territorial y que, finalmente, tiene su base en la idea de la deliberacin ciudadana
y la construccin de consensos.
Bajo ese orden de ideas, sostiene que el Procedimiento Especial para la Paz
solo debe ser aplicado para aquellas medidas o normas que revistan la necesaria
urgencia o premura, de manera que sea imperativo sacrificar los mecanismos
ordinarios de deliberacin democrtica consagrados en nuestra Carta Poltica.
En esa medida, aduce que una aparente conformidad sustantiva con la
Constitucin o su conexidad con el objetivo de lograr la paz, no son suficientes
para que este procedimiento sea activado. A su vez, resalta que el marco
constitucional bajo el cual se van a estudiar las disposiciones del proceso de
implementacin del Acuerdo Final para la terminacin del conflicto y la
construccin de una paz estable y duradera, debe someterse a los principios que
priman en contextos de transicin institucional.
Por otra parte, frente al tema del aval previo del Presidente de la Repblica para
presentar modificaciones a los proyectos de ley o actos legislativos va fast
track, considera que se ajusta a la Constitucin, en tanto persigue un fin
constitucionalmente vlido y slo tiene aplicacin en un procedimiento
legislativo especial, excepcional y transitorio que no reemplaza el principio de
rigidez de nuestra Carta. En consecuencia, sostiene que conforme a lo dispuesto
por la Corte Constitucional, en Sentencia C-699 de 2016, las prerrogativas
especiales previstas en el acto legislativo cuestionado slo se justifican en un
62
escenario de transicin, necesario en un proceso de paz, en aras de no renunciar
a los principios democrticos, sino, con base en ellos, crear las condiciones
adecuadas para la implementacin del sealado objetivo.
No obstante, considera que la aplicacin del fast track no puede ser absoluta,
pues se trata de un trmite al que solo pueden ser sometidos los proyectos
legislativos que guarden relacin directa o sean indispensables para materializar
el Acuerdo Final, criterios que deben contar con una motivacin seria y
suficientemente reforzada, lo cual constituye, precisamente, el lmite del
Procedimiento Especial para la Paz. En otras palabras, si el asunto a tramitar
carece de suficiente motivacin, no es posible sustituir los mecanismos
ordinarios para este tipo de procedimientos.
De otro lado, en relacin con la deliberacin consciente, indica que los trmites
legislativos como parte de los procesos democrticos deben tener sus principales
fundamentos en la comunicacin y el dilogo, motivo por el cual, resulta
necesario reconocer la importancia de la implementacin de una poltica
deliberativa en el ejercicio popular y en el marco de tcnicas propias de un
Estado de Derecho. En esa medida, considera pertinente que la Corte advierta al
Gobierno Nacional que se establezcan las salvaguardas adecuadas para evitar
que, por va fast track, se tramiten asuntos que no son propios del acuerdo, toda
vez que el uso del Procedimiento Especial para la Paz debe ser netamente
restrictivo para no sacrificar espacios de deliberacin democrtica.
Sin embargo, afirma que, en este caso, y dentro del marco de un contexto de
transicin, la expresin nico debe ser interpretada acorde con la condicin
63
general de la cosa juzgada, toda vez que, de esta manera se proporciona la
seguridad jurdica necesaria para crear las bases del escenario post acuerdo, pues
al dar certeza e irrefutabilidad al contenido jurdico del Acuerdo Final se origina
la legitimidad para exigir a ambas partes el cumplimiento de lo pactado.
Por otra parte, puntualiza que el hecho de que el constituyente defina el control
con la palabra nico y no definitivo debe entenderse en el sentido de que la
Corte carece de competencia para volver a revisar, en todo caso y circunstancia,
cualquier norma que haya sido objeto de examen constitucional, pues como el
control es posterior, ello implica la posibilidad de revisar todo el trmite
legislativo, incluyendo la sancin y publicacin de leyes.
Por ello, estima incoherente que una norma que habilita expresamente
facultades legislativas al Presidente, lo excluya de poder efectuar regulaciones
tributarias o presupuestales por ciento ochenta das en que se encuentra vigente
y que, por el contrario, s le entregue vagamente la posibilidad de alterar todo el
sistema presupuestal de la Constitucin para poner en ejecucin, durante veinte
aos, el plan plurianual de inversiones.
66
Adicionalmente, precisa que el carcter de acuerdo, como parmetro de control
de otras normas, no tiene origen en su naturaleza de Acuerdo Especial, sino en
razn de su posible pertenencia o no al bloque de constitucionalidad.
Por consiguiente, el Acuerdo Final puede ingresar como norma del bloque de
constitucionalidad, pero exclusivamente en los asuntos que constituyan un
acuerdo especial por estar relacionados directamente con el Derecho
Internacional Humanitario o con los principios de ius cogens, o en aquellas
temticas que se refieran en estricto sentido a derechos humanos.
Como corolario de lo anterior, la Vista Fiscal estima que los apartes acusados de
los literales h), j) y k) del artculo 1; las expresiones anlogas que se encuentran
en el artculo 2 y; los artculos 36 y 4 del Acto Legislativo 01 de 2016 se
encuentran en armona con el Texto Superior.
Indica que cuando se trata de decretos legislativos y con fuerza de ley expedidos
por el Presidente en los estados de excepcin, conforme al captulo 6 del ttulo
VII de la Constitucin y la jurisprudencia constitucional, estos deben ceirse a
los lmites temporales, es decir, al periodo de tiempo que se concede para el
ejercicio de las facultades y a los lmites materiales, referidos a que las
disposiciones adoptadas slo pueden versar sobre los asuntos estrictamente
sealados en la ley con claridad, certeza, especificidad y determinacin.
En este contexto, destaca que el procedimiento especial para la paz tiene fijados
unos lmites materiales y unos lmites temporales y, por consiguiente, concluye
que las facultades atribuidas al Presidente de la Repblica deben estar
circunscritas y restringidas a la implementacin normativa del Acuerdo Final y
que su accin y uso debe ser razonable para responder de manera directa y
coherente al contenido del acuerdo, hallndose de este modo cumplido lo
sealado por el numeral 1 del artculo 150 superior, es decir, la materia
precisa, el objeto de las facultades asignadas, aunque cuente con cierto grado de
amplitud, teniendo en consideracin que la jurisprudencia constitucional ha
sealado que el hecho de que la materia sobre la cual se otorgan las
atribuciones sea amplia y haya sido adscrita a travs de una formulacin general
y no detallada o taxativa, no permite afirmar que las facultades carezcan de
precisin5.
Sostienen que con posterioridad al resultado del plebiscito, las partes acordaron
cambios entre los que se incluan modificaciones al proceso de incorporacin
del Acuerdo Final y al bloque de constitucionalidad. Igualmente, advierten que
como en el Congreso se tramita actualmente un proyecto de acto legislativo que
busca reemplazar el artculo demandado por un artculo transitorio, su anlisis
aplica tanto para el artculo demandado como a la eventual reforma.
Precisamente, para que el proceso de paz sea estable y duradero, el Estado debe
garantizar el cumplimiento de lo pactado, a travs de procedimientos especiales
y rpidos o, dotando al acuerdo de paz de una cierta fuerza jurdica, lo cual
intenta hacer el acto legislativo demandado.
Segn algunos, para que estos acuerdos adquieran fuerza jurdica internacional
basta con la sola firma, mientras que, para otros, es necesario algo ms, como,
por ejemplo, una declaracin unilateral presidencial de que se va a someter a lo
pactado. Pero, independientemente de ese debate y de que se considere que un
acuerdo de paz es un acuerdo especial de derecho humanitario, lo que es claro,
es que por ese solo hecho, ese acuerdo no entra automticamente al bloque de
constitucionalidad. Para que ello ocurra, se requieren otros elementos, como una
reforma constitucional o un procedimiento especial, que se pretendi hacer en el
artculo 4 que fue derogado por la reforma constitucional que se aprob,
recientemente, en el Congreso.
Refiere entonces, que Colombia es un Estado Social de Derecho, que tiene unas
finalidades especficas, las cuales se encuentran en las dos primeras
disposiciones de la Carta Poltica, las cuales son a saber: (i) servir a la
comunidad, promover la prosperidad general, garantizar los principios y deberes
consagrados en la Constitucin, facilitar la participacin de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y
cultural de la Nacin; defender la independencia nacional, mantener la
integridad territorial y asegurar la convivencia pacfica y la vigencia de un orden
justo6 y (ii) reconocer y proteger la diversidad tnica y cultural y las riquezas
culturales y naturales de la nacin7. Finalidades del Estado que, en su criterio, se
han visto afectadas por los factores de violencia, particularmente desde los aos
sesenta y precedido del actuar de los grupos armados al margen de la ley.
Asimismo, asegura que la prolongacin del conflicto armado ha exacerbado los
dogmatismos, la intolerancia, la agresividad y la solucin violenta de los
conflictos en general.
Respecto de las caractersticas del Acuerdo Final para Poner Fin al Conflicto y
la Construccin de una Paz Estable y Duradera, argumenta que las partes
contrajeron un compromiso poltico y jurdico de obligatorio cumplimiento,
derivada de los principios universales y, principalmente, del principio pacta sunt
servanda.
Entre las notas definitorias del acuerdo de paz, menciona que este: (i) desarrolla
el enfoque de los derechos humanos, pues tiene en cuenta los tratados
internacionales de carcter general y, particularmente, los derechos de nios,
nias y adolescentes; (ii) tiene perspectiva de gnero, de acuerdo con la
Convencin de la Eliminacin de las Formas de Discriminacin contra las
Mujeres; (iii) orienta un enfoque territorial, teniendo en consideracin que la
propuesta rural puede ser la respuesta para aproximar los indicadores de
75
desarrollo humano y sostenible del campo y, adems, la opcin para que la
poblacin reinsertada sea autosuficiente en la realizacin de proyectos
productivos, a travs de las cooperativas y otras formas de organizacin
comunitaria; (iv) abre espacios democrticos para el ejercicio de los derechos
polticos y de participacin ciudadana, lo cual consolida y fortalece la
democracia; (v) desarrolla los derechos de las vctimas, toda vez que la justicia
ordinaria no est pensada en funcin de estos derechos, mientras que la justicia
especial para las vctimas tiene carcter jurdico con elementos polticos que le
dan una connotacin especial.
78
la vigencia de esa reforma constitucional, en su totalidad, deba darse a partir de
la refrendacin popular del Acuerdo Final. De la simple lectura del precepto,
concluye, que el constituyente quiso que todo el acto legislativo rigiera, una vez
se diera esa refrendacin popular.
Con todo, se remite en esta oportunidad y con el fin de darle mayor claridad a
esta intervencin al escrito radicado en la Secretara General de la Corte
79
Constitucional, el 10 de noviembre de 2016, el cual cumple estrictamente con
todos los criterios sealados en la sentencia C- 285 de 2016 para identificar si
hay o no una sustitucin de la constitucin.
1. La competencia
En contra del artculo 4 del Acto Legislativo No. 01 de 2016 los actores
formularon cargos por sustitucin de la Constitucin y por defectos
procedimentales. Uno de los cargos por exceso en el ejercicio de la competencia
de reforma est enfocado en el control de constitucionalidad establecido en el
ltimo inciso, de acuerdo con cuyas voces El control constitucional relacionado
con la implementacin del Acuerdo Final mediante leyes ordinarias o leyes
estatutarias, ser nico y automtico. Los demandantes sostienen que el
principio de separacin y el principio de independencia judicial han sido
sustituidos por el control nico de constitucionalidad que, en su opinin, limita
el ejercicio de las competencias que la Carta de 1991 confa a la Corte
Constitucional.
Constituyente, slo podrn ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este ttulo
[XIII].
14 Revisin de constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideracin
15 Sentencias C-1124 de 2004, C-740 de 2006, C-158 de 2008 y C-968 de 2012, entre otras.
82
exponer los motivos por los cuales el Congreso, al reformar la Carta, desconoci
la preceptiva superior que le otorga la competencia nicamente para reformar o,
en otros trminos, sealar por qu el acto legislativo objeto de censura, en lugar
de ser una reforma autntica de la Carta constituye, en realidad, una sustitucin
de la misma.
Los actores alegan que los dos literales sustituyen la Constitucin, debido a que
se rompe el equilibrio de poderes al desequilibrar los balances entre estos
entregndole una prerrogativa superior al Ejecutivo sobre el Legislativo, con
violacin adicional de la separacin de poderes incluida en el artculo 113
superior, causada por la creacin de una injerencia indebida de la Rama
Ejecutiva en los asuntos del Legislativo al supeditar la facultad reformadora de
la Constitucin de este ltimo, a un aval del Ejecutivo que limita las
capacidades de reforma constitucional de la Rama Legislativa.
Tambin se refieren los libelistas al literal k) del artculo 1 del Acto Legislativo
No. 01 de 2016, de conformidad con cuyas voces los proyectos de ley y acto
legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz tendrn control automtico y nico de constitucionalidad, posterior a su
entrada en vigencia, control que ser previo en el caso de las leyes estatutarias
y que, tratndose de los actos legislativos se har solo por vicios de
procedimiento en su formacin.
En relacin con este literal, los demandantes hacen nfasis en que los principios
de equilibrio y separacin de poderes se complementan, ya que dentro del
principio de separacin se introdujo el de equilibrio y autocontencin, para
que ninguno de los poderes avasalle al otro. Acto seguido los actores se
detienen en la autonoma del poder judicial como eje definitorio de la
Constitucin y puntualizan que la limitacin en forma de control nico de
constitucionalidad que se hace a la Corte por parte del Legislativo () le
impone unos lmites desproporcionados al poder judicial, desconocindose los
principios de separacin y equilibrio de poderes y de independencia de la Rama
Judicial, que constituyen ejes fundamentales y pilares de la Constitucin.
Al examinar las acusaciones planteadas en contra del literal k) del artculo 1 del
Acto Legislativo No. 01 de 2016, la Corte observa que no son aptas para dar
lugar a la realizacin del juicio de sustitucin, por falta de los requisitos de
certeza, pertinencia y suficiencia.
16 C-1052 de 2001.
87
nico del control de constitucionalidad y afirman que la Constitucin ya
establece controles nicos de constitucionalidad, sin detenerse a considerar que,
ms all de la denominacin, las caractersticas del control de constitucionalidad
especial, previsto en el literal k) del artculo 1 del Acto Legislativo No. 01 de
2016, permiten establecer similitudes con otras modalidades de control que,
como el previo establecido para la revisin constitucional de los proyectos de
ley estatutaria, pretenden una decisin definitiva que favorezca la seguridad
jurdica.
88
Pero, adems, ese juicio de sustitucin, por sus propias implicaciones demanda
de la censura la suficiencia argumentativa que, a causa de lo anterior, se echa de
menos en el libelo demandatorio que, evidentemente, no aporta los elementos
que seran indispensables para emprender el juicio de sustitucin ni alcanza a
suscitar siquiera una duda razonable acerca de una eventual inconstitucionalidad
por sustitucin de la Carta o de los principios de separacin de poderes e
independencia judicial que los actores invocan como premisa mayor.
Otro tanto puede sealarse en relacin con la expresin slo por vicios de
procedimiento en su formacin, pues aun cuando los actores sealan que solo
permite el anlisis de la regularidad en el cumplimiento de los distintos pasos
del procedimiento especial para la paz, ellos mismos admiten que esa expresin
incorpora el examen del vicio de competencia que se encuentra en el origen de
la sustitucin de la Constitucin.
Advierte la Corte que el cargo formulado en contra del artculo 3 del Acto
Legislativo No. 01 de 2016 es inepto por falta de los requisitos de certeza,
pertinencia y suficiencia. En efecto, el artculo cuestionado aborda lo atinente a
la ejecucin de recursos y al cumplimiento de las metas perseguidas por el
componente especfico para la paz que prioriza los ciudadanos y las entidades
territoriales ms afectadas por la pobreza rural, las economas ilegales, la
debilidad institucional y el conflicto armado.
Que se trata de ejecucin de recursos queda claro en el inciso final del censurado
artculo 3 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, al ordenar, conforme a un
criterio acorde con la separacin, el equilibrio, la colaboracin y el control entre
distintos poderes, que al inicio de cada legislatura, el Presidente de la
Repblica, la Procuradura General de la Nacin, la Contralora General de la
Repblica y la Defensora del Pueblo presentarn al Congreso un informe
detallado sobre la ejecucin de los recursos y cumplimiento de las metas del
componente para la paz del Plan Plurianual de Inversiones.
91
Nada hay en los antecedentes legislativos ni en la versin final del precepto
cuestionado que permita sostener que el Congreso haya variado las
competencias relativas a la creacin de impuestos para acrecentar el poder del
ejecutivo y privar al legislativo de las atribuciones que en esa materia le ha
confiado la Constitucin y tampoco se encuentra que el artculo 3 de la reforma
constitucional para la paz modifique la estructura de la Hacienda Pblica.
En este orden de ideas, importa precisar que quienes suscriben la demanda que
en esta oportunidad se estudia, cuestionan mediante un cargo general la
constitucionalidad del artculo 1 del Acto Legislativo No. 01 de 2016,
acusndolo de sustituir la Constitucin por haberse apartado de los
procedimientos establecidos en el ttulo XIII de la Carta para proceder a la
reforma constitucional y, en tal sentido, indican que la enmienda transgrede
este eje definitorio al reducir a la mitad el nmero de debates totales, de ocho (8)
a cuatro (4), y al disminuir el nmero de vueltas que deben surtirse de dos (2) a
una sola vuelta, equiparando el nmero de debates de los actos legislativos
reformatorios de la Constitucin a leyes ordinarias.
Una simple comparacin entre los trminos en que est planteado este cargo y el
esgrimido en la demanda que condujo a la expedicin de la Sentencia C-699 de
2016 es suficiente para demostrar la coincidencia esencial de las dos
acusaciones y para concluir que el problema jurdico que en ambos casos se
19 Ibdem.
20 Ibdem.
21 Ibdem.
95
suscita ya fue resuelto por esta Corporacin en la providencia citada, de donde
surge, con claridad, que en relacin con el ataque general que los actores
proponen en esta oportunidad contra el artculo 1 del Acto Legislativo No. 01
de 2016 ha operado el fenmeno procesal de la cosa juzgada constitucional,
correspondindole a la Corte, en armona con esta verificacin, estarse a lo
anteriormente resuelto.
En cuanto hace al artculo 2 del Acto Legislativo No. 01 de 2016, relativo a las
facultades presidenciales para la paz, esta Corporacin observa que en la
Sentencia C-699 de 2016 fue resuelto un cargo formulado en contra de su primer
inciso y que no fueron objeto de acusacin los dos incisos restantes que,
respectivamente, se refieren a la imposibilidad de utilizar las facultades
extraordinarias para expedir actos administrativos, ciertos tipos de leyes o para
decretar impuestos, as como al control de constitucionalidad de los decretos con
fuerza de ley dictados en desarrollo de esas facultades.
23 Ibdem.
97
censura formulada en contra del artculo 2, dada la ya apreciada aptitud de las
respectivas acusaciones, en esta oportunidad, la Corporacin proceder al
anlisis de los ataques planteados en contra de los literales h) y j) del artculo 1
del Acto Legislativo 1 de 2016. En efecto, como ya se explic, se descart el
anlisis sobre el literal k) del artculo 1, el artculo 3 y el artculo 5, por
ineptitud de la demanda. Al igual que, por sustraccin de materia, se dispuso la
inhibicin frente al artculo 4.
Ahora bien, tal como se expres en la Sentencia C-551 de 2003, a partir de las
disposiciones del ttulo XIII de la Constitucin, y dentro de una interpretacin
integral de la Carta, esta Corporacin ha puesto de presente la existencia de una
99
limitacin adicional al poder de reforma, destacando que este ltimo no puede
sustituir la Constitucin de la cual deriva su competencia. Dos son los referentes
argumentativos a los que la Corte ha acudido para explicar la existencia de este
lmite competencial.
24El artculo 374 de la Constitucin dispone que: La Constitucin Poltica podr ser reformada por el Congreso, por una
asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo.
100
La tesis de que el titular del poder de reforma puede sustituir la
Constitucin enfrenta dificultades insuperables y por ello es insostenible
en nuestro ordenamiento constitucional.
29 Al respecto, en la Sentencia C-288 de 2012, se distingui entre las figuras de la intangibilidad y la insustituibilidad, en los
siguientes trminos: El primer fenmeno se presenta cuando en un ordenamiento dado el Constituyente decide excluir
determinadas normas o materias de la posibilidad de ser reformadas, configurndose lo que comnmente se ha denominado
como clusulas ptreas. As, como lo ha definido la Corte, [l]os alcances de la intangibilidad establecida por el propio
constituyente difieren en el derecho constitucional comparado. Dichos alcances obedecen a varios elementos, dentro de los
cuales cabe destacar brevemente tres: la definicin por el propio constituyente del criterio de intangibilidad, la enunciacin
constitucional de las normas intangibles y la interpretacin expansiva o restrictiva de los textos de los cuales se deduce lo
intangible por el juez constitucional. El mayor alcance de la intangibilidad se presenta cuando la definicin del criterio de
intangibilidad es amplio, las normas intangibles cubren no solo principios bsicos sino derechos especficos y aspectos
puntuales de la organizacin y distribucin del poder pblico y el juez constitucional interpreta de manera expansiva las
normas relevantes. Para el caso colombiano se ha aclarado que el criterio de intangibilidad no es aplicable, puesto el
Constituyente no excluy ninguna norma de la Carta del poder de reforma, de modo que cualquiera de sus contenidos puede
ser objeto de vlida afectacin por parte de los mecanismos de modificacin constitucional que el mismo Texto Superior
prev. Por su parte, [l]a insustituibilidad refiere a la existencia en todo orden constitucional de ejes esenciales y definitorios
del mismo, que si llegasen a ser reformulados, afectaran la identidad de la Constitucin, convirtindola en un texto distinto.
Como se indic, estos aspectos estructurales no estn contenidos en la disposicin normativa concreta, puesto que no se trata
de instaurar clusulas intangibles, sino que son identificables a partir del anlisis de distintas disposiciones constitucionales
que concurren en la conformacin de dichos ejes. Por ende, si estos asuntos llegaren a ser subvertidos o eliminados a travs
del ejercicio del poder de modificacin constitucional adscrito a los rganos constituidos, no se estara ante el ejercicio
legtimo del poder de reforma, sino ante la sustitucin de la Carta Poltica. Sobre este particular, la jurisprudencia prev que
[l]a insustituibilidad es distinta inclusive a la manifestacin ms amplia de intangibilidad. En efecto, la intangibilidad
impide tocar el ncleo de un principio fundamental o, en su sentido ms amplio, afectar uno de los principios definitorios de
la Constitucin. La prohibicin de sustitucin impide transformar cierta Constitucin en una totalmente diferente, lo cual
implica que el cambio es de tal magnitud y trascendencia que la Constitucin original fue remplazada por otra, so pretexto
de reformarla. Los principios fundamentales o definitorios de una Constitucin son relevantes para establecer el perfil
bsico de dicha Constitucin, pero no son intocables en s mismos aisladamente considerados. De ah que la intangibilidad
represente una mayor rigidez de la Constitucin que la insustituibilidad, as como la prohibicin de sustituir la Constitucin
es un lmite al poder de reforma que significa una mayor rigidez que la tesis de la equiparacin del poder de reforma o
revisin, que es una competencia atribuida a un rgano constituido, al poder constituyente soberano, que es inalienable y
originario.29 Ntese cmo el criterio de insustituibilidad parte de reconocer que el juicio de sustitucin apela a una
diferencia de naturaleza y no de grado. En efecto, los ejes definitorios de la Constitucin pueden ser objeto de afectacin,
incluso de carcter sustancial, sin que ello acarree la sustitucin de la Constitucin. Segn el precedente expuesto, esa
conclusin se predica solo cuando el texto resultante de la Carta difiere en su identidad, de modo que no puede sostenerse
vlidamente que se est ante el mismo ordenamiento constitucional.
30 Sentencia C-1200 de 2003.
103
Esta metodologa se gua por el principio de autorrestriccin judicial, el cual, en
el caso concreto, permite cumplir simultneamente tres objetivos: (i) amparar la
identidad de la Constitucin de ejercicios arbitrarios del poder de reforma que
transformen sus ejes definitorios; (ii) permitir que la Carta se adapte a los
cambios sociopolticos ms trascendentales, mediante el uso de los mecanismos
de reforma de la Constitucin, con miras a mantener la vigencia del compromiso
social que le sirve de fundamento; y (iii) evitar, de forma estricta, que el limite
competencial derivado de la prohibicin de sustitucin se confunda con un
control material de las reformas constitucionales, tarea que en modo alguno,
como se deriva de lo expuesto, hace parte de las competencias de la Corte31.
31 En este sentido, en la Sentencia C-543 de 1998, se mencion que: A la Corte Constitucional se le ha asignado el control
de los Actos Legislativos, pero nicamente por vicios de procedimiento en su formacin, es decir, por violacin del trmite
exigido para su aprobacin por la Constitucin y el Reglamento del Congreso. El control constitucional recae entonces sobre
el procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del acto reformatorio.
32 Sentencia C-1200 de 2003.
33 As lo ha reiterado la Corte en mltiples oportunidades, apoyndose en el artculo 2 del Decreto 2067 de 1991 y en el
094 de 2017.
104
Constitucin, sino que es necesario que se determine adecuada y
suficientemente la ndole del eje estructural que se estima subvertido, la manera
en que el acto demandado impacta en l y la forma como se genera la
sustitucin35.
35 Sobre el particular se pueden consultar las Sentencias C-1200 de 2003, C-288 de 2012 y C-094 de 2017.
36 Sentencia C-1200 de 2003.
37 Sentencia C-970 de 2004.
105
alguno de sus elementos definitorios, ha sido reemplazado por otro opuesto o
integralmente diferente.
Cabe advertir que la fijacin de la premisa mayor exige precisar cul es el eje
definitorio posiblemente sustituido por el acto reformatorio del que se trate,
evaluar su incidencia en la estructura constitucional y caracterizarlo como
autntico elemento que fija la identidad configuradora de la Carta. En atencin a
lo anterior, la enunciacin clara de la premisa mayor no puede limitarse a la
invocacin de una sola disposicin o artculo aislado, sino que debe servirse de
mltiples referentes normativos38 para proyectar la especificidad o impacto
que tiene en la Constitucin y, con base en ese punto de partida, apreciar el
alcance del acto reformatorio acusado de haber sustituido la Carta mediante su
comparacin con los elementos que conforman el eje definidor previamente
identificado. La postulacin del eje axial es el resultado de un razonamiento
hipottico o abductivo39, orientado a encontrar el elemento identitario de la
Constitucin, con base en un proceso interpretativo que tome en consideracin
las diferentes normas que integran la Carta y el bloque de constitucionalidad, en
conjuncin con criterios histricos y jurisprudenciales40.
trminos: [e]l juez constitucional puede apelar a las distintas herramientas interpretativas, mostrando, a partir de una lectura
trasversal del sistema jurdico, la forma en que a las instituciones bsicas que integran la Constitucin subyace el referido
componente [o eje definitorio], la importancia que el propio constituyente le otorg durante el proceso de aprobacin del
texto constitucional, y la funcin primordial que cumplen estos elementos dentro del ordenamiento superior en su conjunto.
A partir de un ejercicio analtico como el descrito, esta Corporacin ha llegado a concluir que son ejes axiales de la
Constitucin la supremaca constitucional, la obligacin del Estado de respetar, garantizar y proteger los derechos humanos,
la existencia de un marco democrtico participativo, el Estado social de Derecho, la separacin de poderes y la autonoma y
la independencia judicial, la separacin de poderes y el sistema de frenos y contrapesos, el sistema de carrera administrativa y
la separacin de poderes y la reserva de ley.
41 Sentencia C-577 de 2014.
106
constitucionales que contienen instrumentos propios de la justicia transicional,
no sustituyen por ese solo hecho elementos definitorios de la Carta Poltica,
incluso si a travs de ellos se establecen herramientas excepcionales y
transitorias, las cuales no resulta-ran aplicables en perodos ordinarios de
institucionalidad. Ejemplo de ello es la declaratoria de exequibilidad de algunas
disposiciones contenidas en el Acto Legislativo 1 de 2012, denominado Marco
Jurdico para la Paz.42 Esa reforma constitucional incorpora mecanismos
dirigidos a (i) la creacin de criterios de seleccin y priorizacin que permitan
centrar esfuerzos en la investigacin penal de los mximos responsables de los
delitos de lesa humanidad, genocidio o crmenes de guerra cometidos de manera
sistemtica; (ii) la renuncia condicionada a la persecucin judicial penal y; (iii)
la suspensin condicional de la ejecucin de la pena. La Corte concluy que
dichos instrumentos, si bien suponan tratamientos excepcionales en lo que tiene
que ver con el deber estatal de investigar y sancionar las ms graves conductas,
no sustituan el eje estructural de respetar, proteger y garantizar los derechos de
la sociedad y de las vctimas de graves crmenes, incorporado a la clusula de
Estado Social de Derecho.
45 Por eso, por ejemplo, al Congreso de la Repblica se le atribuy la funcin de legislar, adems la de administrar la rama
legislativa y de administrar justicia. Del mismo modo, en algunos casos, la Constitucin admite que autoridades
administrativas administren justicia o que, en el caso del Presidente de la Repblica, ejerza funciones legislativas
extraordinarias o excepcionales.
109
de anular o vaciar las competencias constitucionales, en particular, las del
Congreso de la Repblica, cuando precisamente lo que se busca es generar
mayores consensos, garantas de participacin y espacios de reflexin en la
adopcin de decisiones, que legitimen y fortalezcan la consecucin de una paz
estable y duradera.
111
Siguiendo lo expuesto, la Corte ha asumido que a cada una de las ramas del
poder pblico le asiste una funcin bsica y predominante, la cual, por su propia
naturaleza, le confiere identidad49, ello sin perjuicio de entender que el
principio de separacin de poderes resulta morigerado por las exigencias
constitucionales de colaboracin armnica entre los rganos a cuyo cargo est el
ejercicio de las distintas funciones y tambin por la participacin que unos
rganos tienen en el desempeo de lo que competencialmente le corresponde a
otros, pues el balance de poderes, propio de la flexibilizacin del principio,
comprende la intervencin de unos rganos en las tareas correspondientes a
otros y la consecuente posibilidad que cada rgano tiene de condicionar y
controlar a los otros en el ejercicio de sus respectivas funciones50.
Las principales maneras como los rganos pertenecientes a las distintas ramas
del poder pblico se relacionan entre s tambin hacen parte de la configuracin
constitucional del principio de separacin de poderes y tienen una especial
manifestacin en el control de la actuacin de los rganos ya que, hallndose
orientadas las competencias de cada rgano hacia la actualizacin de una de las
funciones estatales tpicas, su ejercicio frena o sirve de contrapeso a otros
rganos en el cumplimiento de las competencias que les son propias52. En
consecuencia, se estar ante la sustitucin del principio de separacin de poderes
cuando, a pesar de que en apariencia las funciones de los poderes pblicos
mantienen su distincin, se prevn enmiendas que inhabilitan el ejercicio de
tales competencias o las hacen materiales impracticables.53
sistema de administracin de la Rama Judicial, la Corte concluy que se haba sustituido el principio de separacin y
equilibrio entre poderes, al prever una modalidad de gestin que era inadecuada y permita la interferencia indebida del
Ejecutivo en dicha labor de administracin, desconocindose con ello la autogestin de que es titular el Poder Judicial. Se
seal sobre el particular que El nuevo esquema de gobierno se estructur partir de principios opuestos a la prohibicin de
concentracin de funciones y al equilibrio de poderes, en tres sentidos: (i) generando una concentracin indebida de poderes
y funciones en los presidentes del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, que
tienen bajo el actual esquema amplia gama de atribuciones de orden jurisdiccional, legislativo, electoral, y de gobierno
judicial, y quienes por tanto, tienen un poder determinante en la configuracin y en el funcionamiento, no solo de la Rama
Judicial, sino del Estado en general; (ii) provocando un desequilibrio de poderes al interior del Consejo de Gobierno Judicial,
en la medida en que mientras los presidentes de las altas cortes, el representante de los jueces y magistrados de tribunal y el
representante de los empleados judiciales cumplen sus funciones de manera ocasional y tienen facultades reducidas en la
gobernanza judicial, el Gerente y los tres expertos mantienen en el control del organismo; (iii) finalmente, provocando un
desequilibrio entre el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, ya que aun cuando formalmente este
ltimo se encuentra subordinado al primero, la forma en que se fue configurado el sistema invirti la relacin, ya que el
Gerente tiene un periodo fijo de 4 aos independientemente de su gestin, participa directamente en el Consejo de Gobierno
112
El control inter orgnico hace parte de la estructura constitucional y es expresin
de unas relaciones fundamentales que tienen lugar entre las ramas del poder
pblico, de conformidad con el diseo adoptado por el Constituyente, cuyo
cambio sustancial es capaz de trastocar el sistema completo, habida cuenta de
que con fundamento en la pluralidad de rganos y en su separacin, la
organizacin del poder ejecutivo y la manera como, de acuerdo con esa
organizacin, se desarrollen sus relaciones con los dems poderes y, en especial
con el legislativo, se determina el especfico tipo de sistema de gobierno
contemplado en una Constitucin54. Lo anterior no significa que una enmienda
constitucional que vare la configuracin constitucional de la separacin de
poderes sea inconstitucional por su sola incidencia en ese principio. Para que
ello suceda, conforme a los argumentos expuestos, debe acreditarse que la
enmienda constitucional tuvo una entidad tal que vaci de contenido las
competencias de uno de los poderes pblicos, a travs de la intromisin indebida
de una de las ramas en la otra.
como miembro del organismo, y debe proveer a este ltimo el apoyo logstico y administrativo del que este carece.
Configurado el sistema a partir de una directriz contraria al equilibrio de poderes, tanto los rganos de gobierno y
administracin como los miembros que la integran carecen de las condiciones para ejercer con solvencia la direccin del
poder judicial y de la administracin de justicia, y se genera una institucionalidad desestructurada y fragmentada, y por esto
mismo, incapaz de realizar y materializar su objetivo misional. Sentencia C-285 de 2016
54 Sentencia C-141 de 2010.
55 Sentencia C-1040 de 2005.
113
En aquella ocasin, la Corte estim que los controles recprocos que recaen
sobre el Presidente de la Repblica hacen posible el funcionamiento del sistema
de frenos y contrapesos, preservando el equilibrio propio de la separacin de
poderes, instaurada, precisamente, para asegurar ese equilibrio, imponer la
moderacin en el ejercicio del poder, prevenir la arbitrariedad y contener la
tendencia del ejecutivo a desbordarse en detrimento de los otros poderes y
rganos pblicos, hasta generar una desfiguracin de las caractersticas de los
sistemas presidenciales hacia su versin deformada conocida como
presidencialismo y caracterizada por ese predominio exagerado y por la
tendencia a superar el lapso mximo de ejercicio del mandato presidencial para
mantener vigente la figura del caudillo y su proyecto poltico56.
114
Tambin la Corte encontr ajustado a la Constitucin el Acto Legislativo 1 de
2007 que, tratndose de la mocin de censura, permiti que cada Cmara
pudiera obrar independientemente y, despus de admitir la posibilidad de
modificaciones al diseo constitucional de la separacin de poderes, la
Corporacin advirti que cuando se introducen reservas a los instrumentos de
control inter orgnico previstos en la Constitucin, es posible que un rgano se
vea fortalecido, en contraste con otro u otros que, como efecto de la reforma, se
ven debilitados en sus competencias o sometidos a controles ms estrictos o
recortados en su capacidad de vigilar o condicionar la actuacin de otros60.
No obstante, la Corte seal que para ser reconocidas como reformas de la Carta
y no constituir sustitucin, las modificaciones deben mantenerse dentro del
mbito del principio de separacin de poderes como eje definitorio de la
identidad de la Carta Fundamental, dado que la sustitucin se configura
cuando se suprime el principio mismo y se reemplaza por otro distinto y de
carcter opuesto, lo cual acontecera si la pretendida reforma propiciara la
concentracin de las funciones del Estado en un solo rgano que escapara, por
consiguiente a cualquier esquema de frenos y contrapesos o dotara de plena
autonoma y supremaca a un rgano, al punto de hacerlo inmune a cualquier
tipo de control por otros61.
Siguiendo estos ejemplos, la Corte advierte que los casos en que se ha analizado
la posible sustitucin del principio de separacin de poderes, de manera general,
se encuentra en la previsin de enmiendas constitucionales que amplan los
poderes del ejecutivo, dada la limitacin de las facultades de las dems ramas
del poder pblico. Esto se refleja en una tendencia propia de las democracias
latino-americanas, evidenciada por la jurisprudencia constitucional y relativa a
la hipertrofia del poder presidencial. En trminos simples, habida cuenta que
tanto el Congreso como el Presidente tienen origen democrtico directo y ste
tiene las funciones propias de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y de Suprema
Autoridad Administrativa, entonces su capacidad institucional es
sustantivamente superior a la de los dems poderes pblicos. Por ende, aunque
son prima facie admisibles reformas constitucionales que amplen el poder
gubernamental, las mismas deben ser compatibles con la integridad del principio
de separacin e independencia entre los poderes pblicos, el cual sera sustituido
cuando la configuracin institucional resultante luego de la reforma
constitucional, se muestre desbalanceada al punto tal que el peso especfico del
ejecutivo anule o impida el ejercicio efectivo de las competencias originarias de
las dems ramas del poder.
64 CP art. 376.
65 CP art. 378.
66 Ley 5 de 1992, art. 6-1.
117
popular que tiene el Congreso; y por el otro, en atencin al carcter abierto,
pblico y deliberativo del proceso a travs del cual el Congreso cumple sus
competencias. De este modo, la responsabilidad de la legislacin y la
competencia para reformar la Constitucin se confan a un rgano esencialmente
representativo, que obra en un escenario deliberativo, con garanta de
participacin de los distintos sectores sociales, y con capacidad decisoria a
travs de procesos democrticos. En general, se pretende a travs de este
conjunto de competencias garantizar la presencia del rgano de representacin
popular en la configuracin poltica del Estado, sea en el nivel legal, o, de mayor
calado, en el escenario de las normas constitucionales.
La Corte resalta que uno de los elementos que explica el carcter preferente y
originario de la competencia del Congreso para la produccin normativa es su
condicin de instancia que garantiza la participacin. Esta circunstancia lleva
necesariamente a considerar que la funcin legislativa que protege la
Constitucin no se agota en la simple actividad de aprobacin o negacin de las
iniciativas, sino que, por el contrario, la debida expresin y conformacin de la
voluntad democrtica de las cmaras depende de la comprobacin tanto de la
118
deliberacin como de la facultad de aprobar o negar las iniciativas que se
someten a su consideracin.
69 () ni la Constitucin ni la Ley 5 de 1992, han establecido condiciones sobre la calidad del debate, o sobre la
profundidad con que deben ser analizados los proyectos sometidos a consideracin del Congreso. Las reglas existentes estn
orientadas a determinar unas condiciones para garantizar la posibilidad de existencia de un debate democrtico, pero no su
calidad o suficiencia. El respeto al principio del pluralismo as como el principio de autonoma del Congreso de la Repblica
impiden que el juez constitucional juzgue tales aspectos del debate. Ninguna de las normas constitucionales o legales que
regulan el debate parlamentario exigen que el Congreso o cualquiera de sus clulas legislativas debatan los proyectos de ley o
de acto legislativo con una determinada intensidad o que las distintas posiciones sean expuestas bajo ciertas condiciones de
calidad, ni mucho menos establecen parmetros materiales para medir su suficiencia. Los requisitos constitucionales y legales
que regulan el proceso de formacin de las leyes no tienen como finalidad obstruir o dificultar tal proceso, sino que deben
interpretarse al servicio del fin sustantivo que cumplen, dado que stas no tienen un valor en s mismo. Sentencia C-473 de
2004.
70 En los trminos del artculo 139 de la Ley 5 de 1992, uno de los eventos en donde se excepta la obligacin genrica de
votacin nominal y pblica, procediendo la de carcter ordinario, es cuando en el trmite de un proyecto de ley exista
unanimidad por parte de la respectiva comisin o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a
menos que esa forma de votacin sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del
articulado se sometern a votacin nominal y pblica las diferentes proposiciones sobre los artculos respecto de los cuales
existan discrepancias.
71 Sentencia C-087 de 2016. A su vez, este fallo reitera idntica consideracin contenida en las Sentencias C-1041 de 2005 y
C-490 de 2011.
121
Por lo tanto, la proteccin del debate parlamentario no incluye prcticas que se
consideren abusivas, entre ellas las que tiendan a extender indefinidamente en el
tiempo los debates, conocidas en el derecho comparado como filibusterismo,
y dirigidas a evitar que determinada iniciativa sea aprobada conforme con el
principio de mayora72. Esto debido a que esas prcticas no guardan ninguna
vinculacin con el objetivo central del debate legislativo, que consiste en la
debida conformacin de la voluntad democrtica de las cmaras, en tanto paso
previo e ineludible para la decisin de aprobar o negar determinado proyecto de
ley o de acto legislativo.
Por ende, se estar ante un escenario de sustitucin prima facie del eje
definitorio en comento, cuando la reforma constitucional impida o subvierta el
ejercicio de las facultades anteriormente enunciadas, las cuales configuran el
ncleo mnimo de autonoma del Congreso en lo que respecta al ejercicio de la
competencia de produccin legislativa.
123
El literal j), en cambio, lo que reduce es la capacidad deliberativa del Congreso,
en la medida en que obliga a que en las diferentes instancias del trmite
legislativo la decisin que se adopte respecto del articulado se haga en bloque,
incluidas las modificaciones avaladas por el Gobierno y en una sola votacin.
Esto implica, necesariamente, que los congresistas (i) no pueden decidir si abren
la deliberacin del articulado u optan, acreditado el consenso, por la votacin en
bloque; ni tampoco (ii) pueden expresar su desacuerdo parcial con la iniciativa,
precisamente por la imposibilidad jurdica de someter el articulado a
deliberacin a partir de cada una de sus partes73.
Encuentra la Corte que lo previsto en los literales h) y j) del artculo 1 del Acto
Legislativo 1 de 2016 sustituye el principio de separacin de poderes, porque
comporta una supresin de la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso en
materias que de manera originaria le han sido atribuidas por la Constitucin, a
partir del carcter definitorio de la labor de configuracin poltica del Estado,
tanto en asuntos legales como de reforma constitucional, pues la capacidad de
determinar los contenidos normativos se transfiere al ejecutivo, como
consecuencia del conjunto de restricciones previstas en los actos normativos
demandados
73 La jurisprudencia constitucional ha considerado que la votacin en bloque no afecta la debida conformacin de la voluntad
democrtica de las cmaras, avalndose por ello la competencia discrecional de las mesas directivas para decidir si acceden o
no la discusin y votacin artculo por artculo. Sin embargo, con el fin que dicha competencia no se torne de discrecional
a arbitraria, se ha exigido que dentro del debate se verifique que las opiniones disidentes han tenido la posibilidad de
expresarse ante la clula legislativa correspondiente. Vid. Sentencia C-044 de 2015.
74 Sentencia C-379 de 2016, fundamento jurdico 142.
124
fija la Carta Poltica y, en especial, deben estar precedidas de un debate libre,
democrtico y respetuoso de los derechos de las minoras.
Para la Corte, una concentracin de poder de esa naturaleza plantea una grave
restriccin de las competencias del Congreso, que inciden incluso en aquellas
que integran el ncleo mnimo de la funcin legislativa, antes explicado. Esto en
la medida en que sujetar la potestad del legislativo de proponer y eventualmente
incorporar modificaciones a las iniciativas presentadas por el Gobierno, a la
autorizacin de ste, termina por interferir de manera determinante en la
autonoma del Congreso, el cual estara en una posicin restringida de
aprobacin o negacin del articulado propuesto, sin posibilidad ni de
deliberacin sobre las particularidades del articulado, ni menos de alteracin del
propuesto, lo que afecta la eficacia del voto, comprendida desde una perspectiva
material.
En criterio de la Sala, es claro que para el caso objeto de anlisis, la vigencia del
pluralismo poltico y la construccin de la legitimidad democrtica dentro del
proceso de implementacin normativa del Acuerdo Final, depende
necesariamente de la posibilidad de incidencia material de los diferentes puntos
de vista dentro de ese proceso. Concentrar la autorizacin de modificaciones a
los textos en la voluntad exclusiva del ejecutivo es incompatible con dicha
perspectiva, puesto que las alternativas de regulacin que ofrezcan las diferentes
fuerzas polticas, entre ellas las minoritarias, quedarn supeditadas a los
objetivos del Gobierno, lo cual es opuesto al principio de pluralismo. Un
escenario de estas caractersticas termina por excluir las posibilidades de
construccin de consensos democrticos, puesto que el factor que terminar por
definir qu asuntos quedan o no incluidos en la regulacin respectiva ser la
decisin autnoma del poder presidencial, en detrimento de la eficacia del
mandato representativo que ostenta el Congreso.
Estima la Corte que no est por dems poner de presente que al paso que, en
algunos asuntos, el Acuerdo Final est concebido con un alto nivel de detalle,
particularmente cuando se trata de aspectos que ataen directamente a la suerte
de quienes por virtud del mismo entran en proceso de reincorporacin a la vida
civil, en otros asuntos, por el contrario, se enuncian compromisos muy amplios
que deberan concretarse en una instancia posterior. Esta diferencia de
contenidos tiene necesaria incidencia sobre la manera como habr de abordarse
el debate en el Congreso y, particularmente, en cuanto hace al segundo grupo de
materias, plantea una dificultad adicional, porque ms all del contenido del
acuerdo, en relacin con el cual hay una exigencia poltica de fidelidad, en el
mbito del propsito comn de obtener la paz, en ellos se abre un espacio
amplio de decisin para instancias posteriores a la firma del acuerdo, sustradas,
en principio, al mbito de accin del Congreso, el cual solo podra obrar sobre
los textos que le fueren propuestos por el gobierno y sujeto al aval de ste para
cualquier modificacin que se quisiere introducir.
Ahora bien, como parte de la premisa menor, el literal j) del artculo 1 del Acto
Legislativo 1 de 2016 dispone que en la comisin y en la plenarias se decidir
sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el
Gobierno nacional, en una sola votacin. Conforme a su tenor literal, esta
previsin acta en consonancia con la exigencia del aval gubernamental y exige
lo que en el procedimiento legislativo se denomina como votacin en bloque.
79 En ese sentido, el artculo 129-16 de la Ley 5 de 1992 dispone que se votar a travs del mecanismo ordinario, que tiene
carcter excepcional frente a la votacin nominal y pblica, cuando en el trmite de un proyecto de ley exista unanimidad
por parte de la respectiva comisin o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que
esa forma de votacin sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se
sometern a votacin nominal y pblica las diferentes proposiciones sobre los artculos respecto de los cuales existan
discrepancias. De all que concurre la prctica de formular la proposicin de omisin de lectura del articulado, con el fin de
que, acto seguido, se proceda a la votacin en bloque. Asimismo, es importante anotar que la regla general en lo que refiere a
la discusin sobre proyectos de ley y actos legislativos es que se efecte artculo por artculo. En los trminos del artculo 158
de la Ley 5 de 1992 resueltas las cuestiones fundamentales, se leer y se discutir el proyecto artculo por artculo, y aun
inciso por inciso, si as lo solicitare algn miembro de la comisin. || Al tiempo de discutir cada artculo sern consideradas
las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los ministros del despacho o los miembros de la respectiva
cmara, pertenezcan o no a la comisin.
129
negativa, caso en el cual resultara redundante abrir la discusin y votacin del
articulado (votacin por partes), ante la presencia de una opinin unnime al
interior de la clula legislativa correspondiente. Sin embargo, la validez del
mecanismo de la votacin en bloque no tiene un alcance tal que puede servir de
base para desconocer la eficacia de la votacin y la posibilidad de deliberacin,
en tanto contenidos mnimos del ejercicio de la funcin legislativa, segn se ha
explicado en esta sentencia. Por ende, este mecanismo supone la existencia de
consensos sobre la iniciativa pero, en particular, la obligatoriedad de que se
hubiera contado con la oportunidad de debatir, la cual se hubiese declinado por
parte de la mesa directiva ante la comprobacin de dicho consenso.
discutir el proyecto artculo por artculo, y an inciso por inciso, si as lo solicitare algn miembro de la Comisin. // Al
tiempo de discutir cada artculo sern consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los
Ministros del Despacho o los miembros de la respectiva Cmara, pertenezcan o no a la Comisin. // En la discusin el
ponente intervendr para aclarar los temas debatidos y ordenar el trabajo. Se conceder la palabra a los miembros de la
Comisin y, si as lo solicitaren, tambin a los de las Cmaras Legislativas, a los Ministros del Despacho, al Procurador
General de la Nacin, al Contralor General de la Repblica, al Fiscal General de la Nacin, al Defensor del Pueblo, al vocero
de la iniciativa popular, y a los representantes de la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte
Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, y el Consejo Nacional Electoral, en las materias que les correspondan. Por su
parte, el artculo 159 de la ley en cita establece que: Los respectivos Presidentes podrn ordenar los debates por artculo, o
bien por materias, grupos de artculos o de enmiendas, cuando lo aconseje la complejidad del texto, la homogeneidad o
interconexin de las pretensiones de las enmiendas o la mayor claridad en la confrontacin poltica de las posiciones.
Finalmente, en armona con lo expuesto, el artculo 134 del reglamento seala que: Cualquier Congresista, un Ministro del
Despacho o quien tenga la iniciativa legislativa y para el respectivo proyecto, podr solicitar que las partes que l contenga, o
la enmienda o la proposicin, sean sometidas a votacin separadamente. Si no hay consenso, decidir la Mesa Directiva,
previo el uso de la palabra, con un mximo de diez minutos, para que se expresen los argumentos en favor o en contra.
Aceptada la mocin, las partes que sean aprobadas sern sometidas luego a votacin en conjunto.
82 En los apartes pertinentes, el artculo 115 de la Ley 5 de 1992 consagra que: En la discusin de las proposiciones se
tendr, por consiguiente, en cuenta: 1. No se admitir la modificacin sustitutiva de todo el proyecto, y ms que en la
consideracin de su aspecto formal lo deber ser en su contenido material, es decir que no haya cambio sustancial en el
sentido del proyecto. // 2. Propuesta una modificacin no ser admitida otra hasta tanto la respectiva Cmara no resuelva
sobre la primera. // 3. Negada una proposicin de modificacin continuar abierta la discusin sobre la disposicin original.
Sobre ella podr plantearse una nueva y ltima modificacin. ()
130
excepcin de aquella que impone como regla general la votacin nominal y
pblica83, limita o restringe los espacios de deliberacin y decisin que son
propios del Congreso, pues la actuacin de este poder pblico debe estar dotado
de la autonoma necesaria que le permita expresar la regla de las mayoras, en un
contexto acorde con la proteccin de las minoras, como insistentemente lo ha
recordado este Tribunal.
Sobre esta base, se ha considerado por la Corte que la decisin de las mesas
directivas en el sentido de no acoger la solicitud de votacin por partes del
contenido de un proyecto, formulada por alguno de los congresistas o dems
sujetos habilitados para proponerla, no constituye, en s misma, una
irregularidad susceptible de viciar el trmite del proyecto en cuestin, toda vez
que el artculo 134 del Reglamento del Congreso les confiere discrecionalidad
para adoptar una decisin definitiva al respecto. Sin embargo, para que el
ejercicio de esta facultad discrecional no se torne en arbitrariedad, es preciso
verificar que (i) previo a la decisin adoptada por la mesa directiva se haya
abierto espacio para exponer los argumentos a favor o en contra de acoger la
propuesta de votacin por partes; (ii) no se haya alcanzado un consenso al
respecto entre los integrantes de la respectiva clula legislativa; (iii) del contexto
del debate se infiere que con la votacin en bloque del articulado no se
sacrifican las finalidades sustantivas que se aseguran con la votacin por partes,
toda vez que, por ejemplo, ni el autor de la propuesta ni los dems participantes
en el debate han identificado aquellos contenidos normativos sobre los que
tengan una posicin diferente a la que sostienen en relacin con el resto del
articulado, de modo tal que requieran de la votacin por partes a fin de expresar
su aprobacin respecto de unos contenidos y su desaprobacin respecto de los
dems; o bien cuando los artculos votados en bloque no fueron objeto de
proposiciones sustitutivas, aditivas o supresivas durante el curso del debate, que
ameriten someterlos a votacin de manera separada.84 (Subrayas no originales).
votacin del bloque, fijndose la subregla transcrita y que configura la jurisprudencia en vigor sobre la materia.
131
respecto, la Corte ha sealado que se entiende como elusin del debate la
votacin en bloque de todo un proyecto de ley o de Acto Legislativo compuesto
por varios artculos, y por supuesto la votacin fundada exclusivamente sobre la
base de acuerdos polticos externos a la sesin misma, celebrados por grupos,
partidos o coaliciones, con la pretensin de imponer una mayora sin previo
debate, atropellando los derechos de las minoras o impidiendo el uso de la
palabra o la discusin a los congresistas no participantes en tales formas de
concierto previo.85 No obstante, la doctrina transcrita no puede ser interpretada
en el sentido de sostener que un acuerdo de bancada d lugar a la elusin del
debate. Por el contrario, la Constitucin, -especialmente con posterioridad a la
llamada Reforma Poltica-, promueve la solidez de los partidos y movimientos
polticos y su actuacin legislativa coherente y consistente lo cual puede suponer
acuerdos de bancada realizados por fuera del debate parlamentario. Lo que
prohbe la Constitucin es que estos acuerdos de mayoras se consoliden o se
impongan a travs de la violacin de los derechos de las minoras y, en especial,
de la garanta institucional del debate. En otras palabras, lo que la Constitucin
reprocha es la existencia de pactos cuyo objetivo sea imponer arbitrariamente y
con vulneracin de los derechos de las minoras la decisin de las mayoras.86
133
La exigencia del aval y de la votacin en bloque en el caso bajo estudio
difiere de otros escenarios de reserva de iniciativa gubernamental
Igual idea fue expuesta en la audiencia que llev a cabo la Corte Constitucional
en este proceso, en la que para justificar la introduccin del aval se mencionaron
los artculos 341 y 349 de la Constitucin. El primero seala que el Congreso
87 Aun cuando este caso no se prev expresamente el aval en las normas constitucionales, el mismo se infiere de las mismas
y, por ello, se encuentra previsto en el numeral 20 del artculo 142 de la Ley 5 de 1992.
88 As, el artculo 154 C.P. determina que solo podrn ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno, entre otras, las
leyes de que trata el artculo 150-7 antes mencionado. Es por ello que aquellos preceptos que versen sobre la modificacin
de la estructura de la administracin nacional y que no cuenten con el apoyo gubernamental durante el trmite legislativo,
expresado bien al momento de presentar el proyecto de ley o mediante la manifestacin de aval durante el proceso de
discusin y aprobacin del mismo, son contrarias a la citada norma constitucional. Vid. Sentencia C-617 de 2012.
89 Gaceta del Congreso No. 48 del 22 de febrero de 2016. Intervencin del Representante Carlos Edward Osorio Aguiar.
Pgina 60.
134
podr modificar el plan de inversiones pblicas siempre y cuando se mantenga
el equilibrio financiero y que cualquier incremento en las autorizaciones de
endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusin de
proyectos de inversin no contemplados en l, requerir el visto bueno del
Gobierno Nacional; mientras que, el segundo, al regular la expedicin del
presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones, establece que los
cmputos de las rentas, de los recursos del crdito y los provenientes del balance
del tesoro, no podrn aumentarse por el Congreso, sino con el concepto previo y
favorable suscrito por el ministro del ramo. Finalmente, tambin se aludi al
caso de los tratados internacionales, negociados por el Gobierno Nacional y que,
segn se afirma, no pueden ser variados por el rgano legislativo al aprobarlos.
De suerte que, desde el punto de vista instrumental, la ley del plan se integra
tanto con los parmetros normativos que fijan las estrategias presupuestales,
como con aquellas normas jurdicas que permiten realizar los objetivos, metas y
orientaciones que en materia de poltica econmica, social y ambiental se
consagran en la parte general del plan nacional de desarrollo92. De esta manera,
si bien se ha admitido el carcter multitemtico de esta ley, ello no excluye su
sujecin al principio de unidad de materia, por lo que las normas que se
introducen en el plan deben guardar conexidad directa y teleolgica con los
objetivos, metas y estrategias de la poltica econmica, social y ambiental objeto
de planificacin93. De lo anterior se deriva que, aun cuando la ley del plan puede
introducir una importante gama de asuntos al ordenamiento jurdico, su alcance
se somete a dos caractersticas esenciales: (i) la especificidad de las materias, lo
que obliga a que inequvocamente sean efectivas para realizar los programas y
proyectos contenidos en la parte general del plan; y (ii) su naturaleza claramente
instrumental, razn por la cual la Corte ha sostenido que no puede ser usada para
llenar los vacos e inconsistencias que presenten las leyes anteriores 94, ni para
estrategias para realizar las metas y prioridades de la accin estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son
nicamente de carcter presupuestal, sino que tambin pueden consistir en normas jurdicas, cuyo alcance permita realizar los
propsitos all establecidos, pues es propio de la referida ley adoptar disposiciones destinadas a permitir que se cumplan los
objetivos y metas sealados en la parte general y que se adelanten las inversiones programadas, normas que son de ndole
instrumental en cuanto estn destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo. ().
93 Sentencia C-359 de 2016.
94 Sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004, C-377 de 2008 y C-394 de 2012.
136
ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso, por fuera, como
ya se dijo, de los objetivos, metas y estrategias objeto de planificacin95.
Ahora bien, la exigencia del aval tiene un peso claramente limitado y de carcter
restrictivo, pues lo que se dispone en el Texto Superior es que, como efecto del
debate parlamentario, cualquier incremento [por parte del Congreso] en las
autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o
inclusin de proyectos de inversin no contemplados en l, requerir el visto
bueno del Gobierno Nacional.
Ntese que la coadyuvancia que se impone a cargo del Gobierno, ms all del
carcter multitemtico de la ley del plan y lejos de someterse a un conjunto
extenso y complejo de materias, se reduce (i) a las autorizaciones para aumentar
la deuda pblica y (ii) a la imposibilidad de disponer de nuevos proyectos de
inversin, aspectos que se introducen en el manejo macroeconmico y de
hacienda pblica del Estado, los cuales corresponden a una funcin tradicional y
originaria de la Rama Ejecutiva del poder pblico, la cual, sin embargo, se
canaliza a travs del principio de legalidad, con miras a que el recaudo y el gasto
pblico goce de una previa autorizacin del parlamento, cuya participacin le
otorga un sustento claramente democrtico.
Por lo dems, se insiste en que el aval se inscribe dentro la lgica del proceso de
preservacin de la estabilidad presupuestal, con miras a evitar el excesivo
endeudamiento pblico, por fuera de lo anterior, se amplifica el marco de accin
del Congreso, llegando incluso, por va de la regulacin de las leyes orgnicas, y
dentro del marco dispuesto por el Constituyente de 1991, a disponer con total
libertad sobre la delimitacin de las competencias entre los diversos poderes del
95 Sentencia C-376 de 2008.
96 CP art. 154.
137
Estado que participan en el proceso de preparacin, aprobacin y ejecucin97
del plan nacional de desarrollo, fijando las reglas de accin sobre quin prepara,
aprueba y ejecuta dicho documento.
97 CP art. 151.
138
con excepcin de aquellas taxativamente mencionadas en la Constitucin; y (iii)
si se disminuyen o eliminan partidas, tales nuevas rentas podrn aplicarse a la
financiacin de otras inversiones o gastos, aspecto en el cual el Congreso tiene
capacidad deliberativa y decisoria.
139
ocurre con el Gobierno Nacional. Precisamente, el inciso 1 del citado artculo
154 de la Carta dispone que: No obstante, slo podrn ser dictadas o
reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales
3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artculo 150; las que
ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas;
las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o
comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales. ()101.
Los contextos en que se activa el aval gubernamental han sido descritos por este
Tribunal en los siguientes trminos:
140
materia de iniciativa legislativa haya sido presentado por un congresista o
por cualquiera de los actores sociales o polticos constitucionalmente
facultado para ello, distinto al Gobierno; (iii) que a un proyecto de ley, el
cual originalmente no versa sobre las materias sujetas a iniciativa
reservada y que por lo tanto no ha sido presentado por el Gobierno, durante
el trmite legislativo se le incluyen preceptos sobre materias contempladas
en el inciso segundo del artculo 154 constitucional y, finalmente, (iv) que
a un proyecto con iniciativa reservada, presentado por el Gobierno, en el
curso del debate legislativo se le incluyan modificaciones que tengan
origen en propuestas presentadas por congresistas.
141
Una vez expuestos los mbitos regulatorios en que se desenvuelve el aval
gubernamental, en segundo lugar, le compete a este Tribunal referirse a la forma
como el ordenamiento jurdico regula la incorporacin de los tratados
internacionales a travs de la ley. Conforme se deriva de varios mandatos
previstos en la Constitucin104, en cuanto a los tratados y convenios
internacionales existe un control tripartito. Inicialmente, se asigna, de manera
exclusiva, el manejo de las relaciones internacionales y, por supuesto, de la
negociacin de los tratados al Presidente de la Repblica105. Luego de lo cual,
una vez adoptado un texto, se somete a consideracin del Congreso, con miras a
determinar si lo aprueba o lo imprueba por medio de una ley 106. Por ltimo,
tanto el tratado como la ley son enviados a la Corte Constitucional para su
anlisis y, como consecuencia de ello, declararlos ajustados o no a la Carta107.
es negada por el Congreso, circunstancia por la cual el Presidente no puede manifestar el consentimiento obligando
internacionalmente al Estado colombiano.
107 CP art. 241. 10.
108 nfasis por fuera del texto original.
142
Bajo el anterior supuesto, se explica el contenido del artculo 217 de la Ley 5 de
1992, conforme al cual: Podrn presentarse propuestas de no aprobacin, de
aplazamiento o de reserva respecto de tratados y convenios internacionales. // El
texto de los tratados no puede ser objeto de enmienda. // Las propuestas de
reserva slo podrn ser formuladas a los tratados y convenios que prevean esta
posibilidad o cuyo contenido as lo admita. Dichas propuestas, as como las de
aplazamiento, seguirn el rgimen establecido para las enmiendas en el proceso
legislativo ordinario. ().
tratados o convenios internacionales que se sometern a la aprobacin del Congreso. // 2). La facultad de aprobar o improbar
los tratados que el Gobierno celebre, permite al Congreso, por medio de leyes, aprobarlos o improbarlos parcialmente, es
decir, hacer reservas, segn los trminos del artculo 217 de la ley 5a de 1992, lo mismo que aplazar la vigencia de tales
tratados. // La decisin del Congreso obliga al Gobierno, en la medida en que el tratado y la ley aprobatoria sean
declarados exequibles por la Corte Constitucional. // 3). En el mbito internacional, corresponde al Presidente de la
Repblica formular las reservas a los tratados, cindose a la correspondiente ley aprobatoria. E igual ocurre en relacin con
el momento en el cual deba comenzar su vigencia. // 4). Quiso el Constituyente de 1991 que en la conclusin de un tratado
participaran las tres ramas del poder pblico. La norma acusada se limita a desarrollar este principio en lo que atae al
143
La formulacin de las reservas, en todo caso, se limita a los tratados y convenios
que prevean esa posibilidad o cuyo contenido as lo admita. De suerte que, en
caso de no ser ello posible, el Gobierno Nacional tendr que renegociar la parte
improbada de un tratado por el Congreso, si as lo considera pertinente112.
Los argumentos expuestos son tiles para resolver la objecin planteada al inicio
de esta apartado. Para ello, debe tenerse en cuenta cuatro aspectos centrales que
diferencian la reserva de iniciativa gubernamental en los casos previstos en la
Constitucin a la regulacin objeto de demanda: el carcter amplio de las
materias reguladas en el Acuerdo Final; las instancias institucionales
destinatarias del proceso de implementacin normativa; las consecuencias de la
previsin de un aval gubernamental respecto del trmite de actos legislativos; y
la distribucin original de competencias permanentes entre los poderes pblicos.
parcialmente un tratado, omitiendo, por ejemplo, alguno o algunos artculos que considere inconstitucionales o
inconvenientes, porque las razones por las cuales aprueba o imprueba son de su arbitrio. La omisin o improbacin de parte
del tratado lleva a que el gobierno renegocie la parte respectiva, si lo ve conveniente. En estricto sentido, las
modificaciones al texto de un trato hechas por los otros gobiernos o por sus congresos que no tengan la forma de meras
reservas deben ser llevadas por el gobierno colombiano de nueva al Congreso para su aprobacin. NIETO NAVIA, Rafael.
Estudios sobre derecho internacional pblico, Publicaciones Universidad Javeriana, 1993.
144
ejes de (i) el desarrollo agrario integral; (ii) la participacin en poltica, en
particular de los integrantes de los grupos armados en armas; (iii) el fin del
conflicto armado; (iv) el problema de las drogas ilcitas; (v) los derechos de las
vctimas; y (vi) la implementacin, verificacin y refrendacin de los acuerdos.
En este sentido, dicho acuerdo poltico cubre una multiplicidad de materias,
todas ellas tendientes a la fijacin de acciones dirigidas a la superacin del
conflicto armado, lo cual es un asunto que va mucho ms all que el cese de la
actividad armada, sino que pasa necesariamente por la regulacin de variados
mbitos del orden jurdico. Esto bajo el marco de los contenidos propios la
justicia transicional, que comprenden un amplio espectro de procesos y
mecanismos al interior de la sociedad, dirigidos a superar abusos a larga escala
sucedidos en el pasado, y con el fin de asegurar la rendicin de cuentas, el logro
de justicia y la reconciliacin. Por ende, la transicin para la superacin del
conflicto armado consiste en procesos y mecanismos tanto judiciales como no
judiciales, entre los cuales se incluyen iniciativas de investigacin de delitos,
bsqueda de la verdad, programas de reparacin y reforma institucional, as
como la combinacin entre estas opciones.113
Tiene pleno sentido que el Constituyente haya considerado que las materias
crticas para el funcionamiento del Gobierno, como los planes de desarrollo o
aquellos aspectos presupuestales y fiscales, de relaciones exteriores y de
estructura burocrtica, estn sometidos a la reserva de iniciativa gubernamental,
puesto que es necesario que el poder presidencial tenga la posibilidad de
prefigurar las disposiciones que regularn el ejercicio de su propia actividad. De
Este argumento explica la tercera razn que hace que el aval gubernamental
exigido en la norma acusada configure una sustitucin del principio de
separacin de poderes. Como se ha explicado en esta sentencia, el Acto
Legislativo 1 de 2016 dispone el procedimiento legislativo especial para la
aprobacin de proyectos de ley y tambin de actos legislativos. Sobre este
ltimo aspecto, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que, en razn de
la ndole de las reformas a la Carta respecto de otras normas jurdicas, la
deliberacin resulta particularmente importante en el trmite de los actos
legislativos. Existe un consenso jurisprudencial en el sentido que la exigencia
del cumplimiento de los requisitos de procedimiento para el caso de los Actos
Legislativos es mayor que cuando se trata de normas de ndole legal. Ello
debido a que la magnitud de las consecuencias, en trminos de afectacin de la
arquitectura constitucional, que conlleva el ejercicio del poder de reforma por
parte del Congreso, en tanto constituyente derivado, implica la necesidad
inexcusable del cumplimiento de los requisitos de trmite que, por su naturaleza,
vinculan a las decisiones del legislativo con la deliberacin democrtica.114
Por ltimo, encuentra la Corte que es posible condensar todas las anteriores
consideraciones en una final, conforme a la cual las hiptesis que se han
identificado responden al reparto de competencias que, con carcter permanente,
hizo el constituyente entre los poderes pblicos. En ese reparto, en relacin con
determinadas materias, bsicamente aquellas sometidas al rgimen de iniciativa
y del aval gubernamental, se consider necesaria una particular articulacin
entre el ejecutivo y el Congreso, reservando para el primero, en buena medida,
la fijacin de los contenidos sustantivos a incorporar en el ordenamiento y
guardando para el segundo un papel de verificacin, ratificacin y control, por
va de la aprobacin de aquello que, en primera instancia, ha sido definido por el
ejecutivo. Las disposiciones de las que ahora se predica sustituyen la
Constitucin, alteran de manera radical esa distribucin original de
competencias, para aplicar el rgimen excepcional y claramente circunscrito que
147
se ha sealado, en escenarios en los cuales lo que el constituyente ha previsto es,
precisamente, todo lo contrario, esto es, el mbito de la competencia general
legislativa del Congreso y su capacidad para reformar la Constitucin, en los
cuales lo que se ha dispuesto es que la fijacin de los contenidos se haga
preponderantemente por el Congreso de la Repblica, con la participacin
complementaria del ejecutivo, pero preservando siempre la capacidad
deliberativa y decisoria del legislativo. Por virtud de las normas analizadas,
precisamente, se invierte ese esquema, y aquello que por decisin del
constituyente era competencia del Congreso, se transfiere ahora al ejecutivo,
quien podra, por va del acuerdo suscrito con las FARC y el necesario aval para
cualquier modificacin que se quisiese introducir, predeterminar el contenido,
de lo que el Constituyente quiso fuese producto de la voluntad deliberativa del
Congreso, tanto en ejercicio de su clusula general de competencia legislativa,
incluida la relativa a leyes estatutarias y orgnicas, como de su potestad de
reforma constitucional.
148
Sin embargo, la Corte considera oportuno resaltar que esta modificacin en el
procedimiento legislativo especial, que surge en razn de la inexequibilidad
mencionada, no tiene como efecto derogar las dems disposiciones que regulan
el procedimiento legislativo especial, ni mucho menos alterar la distribucin de
competencias que la Constitucin seala para la suscripcin de acuerdos de paz
y su implementacin.
150
Acerca de este particular, en la Sentencia C-699 de 2016, que declar la
exequibilidad de dicho procedimiento especial, la Corte estableci que el
procedimiento especial de enmienda solo puede usarse por tanto bajo
condiciones estrictas. nicamente puede ponerse en prctica cuando sea
necesario para facilitar y asegurar la implementacin del acuerdo final para la
terminacin del conflicto, y no para introducir reformas constitucionales
temticamente inconexas con dicho acuerdo, pues el Congreso carecera de
competencia para implantarlas por este procedimiento, sin perjuicio de que
pueda hacerlo por los mecanismos permanentes de revisin, dentro de los
lmites constitucionales. Este mismo argumento es plenamente aplicable
tratndose de proyectos de ley, los cuales podrn ser tramitados bajo el
procedimiento legislativo especial cuando tengan como propsito agilizar y
garantizar la implementacin del Acuerdo Final119, no cuando lo desvirten o
lo deroguen. Ello debido a que la clusula del literal a), antes explicada, es
predicable tanto de esas iniciativas como de los proyectos de reforma
constitucional.
Por ende, si el Congreso omite esta restriccin y decide expedir leyes o actos
legislativos que tengan por objeto negar el Acuerdo, destruirlo o ir en direccin
contraria a lo acordado, en todo caso, queda habilitada la posibilidad del
Gobierno de objetar esas regulaciones, como medio alternativo que de forma
suficiente permite al ejecutivo ejercer sus competencias para preservar la
fidelidad de lo acordado, sin desnaturalizar la capacidad deliberativa y decisoria
del Congreso. Lo anterior, ocurre, bsicamente, por el desconocimiento del
requisito de conexidad antes sealado, puesto que la medida legislativa
correspondiente cumplira un fin diferente a facilitar y asegurar la
implementacin y el desarrollo normativo del Acuerdo. Ello, claro est, sin
perjuicio del control automtico de constitucionalidad previsto en el literal k) del
artculo 1 del Acto Legislativo 1 de 2016.
De otro lado, tambin debe resaltarse, como previamente se expuso, que algunos
de los contenidos del Acuerdo son ms especficos que otros. Por ello, en la
medida en que debe cumplirse el requisito de conexidad, la amplitud de la
Conclusin
Conforme a los anteriores argumentos, se concluye por la Corte que los literales
h) y j) del Acto Legislativo 1 de 2016 sustituyen la Constitucin, en la medida
en que desvirtan las competencias de deliberacin y de eficacia del voto de los
congresistas, las cuales conforman el ncleo esencial de la funcin legislativa.
152
Estas enmiendas a la Constitucin tambin implican un desbalance en el
equilibrio e independencia entre los poderes pblicos, a favor del ejecutivo y en
desmedro de las prerrogativas propias del Congreso en una democracia
constitucional.
VIII. DECISION
RESUELVE:
153
LUIS GUILLERMO GUERRERO PREZ
Presidente
154
ROCIO LOAIZA MILIAN
Secretaria General (E)
155
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS ROS
A LA SENTENCIA C-332 de 2017
Magistrado Ponente
ANTONIO JOS LIZARAZO OCAMPO
Con profundo respeto por las sentencias proferidas por la Sala Plena de la Corte
Constitucional, disiento parcialmente en relacin con el sentido del fallo
mayoritariamente adoptado por sus integrantes, en cuanto declar inexequibles
los literales h) y j) del Acto Legislativo 01 de 2016. Lo anterior, por las
siguientes razones:
Los defensores del principio democrtico sostienen que los autores de un Texto
Fundamental no pueden amarrar ad infinitum a las generaciones futuras. En
palabras de Thomas Jefferson: la tierra pertenece a las generaciones vivientes
(the earth belongs to the living), y por ende, es absurdo que los muertos
puedan, mediante la Constitucin, imponer su voluntad a los vivos, reflexiones
que quedaron consignadas en el artculo 28 de la Constitucin francesa de 1793:
un pueblo tiene siempre el derecho a revisar, reformar y cambiar su
Constitucin. Una generacin no puede someter a las generaciones futuras.
161
as como del buen sentido y la sabidura de los individuos que lo integran120.
En palabras de Carlos Santiago Nino: las Constituciones se asemejan a
catedrales en permanente construccin.
Desde esta perspectiva, los diversos mecanismos que prevn las Constituciones
actuales para su reforma, aseguran que ciertos grupos polticos puedan canalizar,
por medios pacficos, sus aspiraciones ideolgicas. Las denominadas clusulas
ptreas careceran de sentido, por cuanto las mayoras terminaran por acudir a
vas no institucionales, con miras a modificar, corregir o actualizar un modelo
constitucional vigente121. Adicionalmente, dicha Carta Poltica no resultara ser
verdaderamente democrtica, puesto que aunque formalmente se exprese que
la soberana est en el pueblo, se impide su reforma mediante canales
institucionales democrticos como el Congreso.122
Autores como Elster125 comparan los referidos lmites al clsico mito de Ulises:
el pueblo, ante la incertidumbre del futuro, decide atarse al mstil, y preservar
los elementos bsicos de un Estado Social de Derecho, ante las envestidas de las
120
Alexander Hamilton, James Madison y John Jay, El Federalista, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 1994.
121
B. Ackerman, Constitucional Politics. Constitutional Law, The Yale Law Journal, nm. 99,
1989.
122
Vicente Bentez, Jueces y democracia: entre Ulises y los cantos de sirenas, Revista de la
Facultad de Derecho y Ciencias Polticas, 2012.
123
La Ley Fundamental de Bonn (1949) de manera expresa (artculo 79.3) establecen lmites
al poder de reforma, los cuales habilitan al Tribunal Constitucional Federal para adentrarse
en el estudio de los vicios de fondo de las reformas constitucionales mediante el test de
sustitucin. La norma dispone: 3. Ser ilcita toda modificacin de la presente ley en virtud
de la cual se afecte a la divisin de la Federacin en Estados, a los fundamentos de la
cooperacin de los Estados en la potestad legislativa o a los principios establecidos en los
artculos 1 y 20.
124
Segn el artculo 139 de la Constitucin italiana: La forma republicana no puede ser
objeto de revisin constitucional.
125
J. Elster, Ulises y las sirenas, Estudios sobre racionalidad, precompromiso y restricciones,
Barcelona, Fondo de Cultura Econmica, 1989.
162
mayoras. En este smil, los Tribunales Constituciones juegan el papel de
marineros, evitando que su capitn se desate y conduzca la nave del Estado
hacia el abismo.
Por el contrario, cuando quiera que la Corte se vea abocada a realizar un test de
sustitucin en relacin con un acto modificatorio del Texto Fundamental, que no
guarde relacin alguna con aspectos transicionales (vgr. supresin de un rgano,
creacin de inhabilidades, modificaciones en la estructura del Estado, etctera),
deber aplicar un test de razonabilidad, cuya intensidad variar en funcin del
tema regulado.
164
En trminos generales, segn el texto clsico de Thayer (1893), la
autocontencin judicial configura una limitante competencial de las decisiones
adoptadas por cada uno de los poderes pblicos del Estado126.
126
James Thayer, The origins and the scope of the American Doctrine of Constitutional
Law, Harvard Law Review, 7 (1893), pp. 129.156.
127
Richard Posner, The meaning of judicial self-retraint, Indiana Law Journal, Vol. 59, No. 1,
1983.
128
Posner, R (1983). The meaning of judicial self-restraint. University of Chicago Law School.
Journal Articles
129
Ibdem.
130
Jorge Portocarreo, The Role of Formal Principles in Determining the Scope of the
Constitutional Control, Revista Derecho del Estado, Nm. 27, 2011.
131
Barnett, V (1940). Constitucional Interpretation and Judicial Self-Restraint. The Michigan
Law Review Association. Vol 39, No. 2.
165
segunda, en los supuestos en que el juez entienda que no se est ante un tema de
carcter judicial.132
John Rocher, Judicial Self-Restraint, American Political Science Review, (1955), pp. 762-
132
772.
166
(iii) impedir que el juicio de sustitucin sea percibido por los ciudadanos como
el ejercicio de un control material, o incluso poltico, sobre las reformas a la
Constitucin.
De tal suerte que, si bien resultaba admisible adoptar una reforma constitucional
destinada a implementar el Acuerdo Final, tales previsiones no podan vaciar
de contenido la funcin del Legislador, al privarlo de los espacios esenciales de
deliberacin que le son propios, pues ello implicaba una limitacin que
desnaturalizaba las competencias del Congreso de la Repblica y lo subordinaba
desproporcionadamente a la actuacin del Poder Ejecutivo.
167
Asegurarle al Presidente de la Repblica cumplir con sus atribuciones
constitucionales de preservar el orden pblico y asegurar la consecucin
de la paz; y
168
Adicionalmente, las objeciones presidenciales contra proyectos de acto
legislativo son inviables, tal y como lo consider el Consejo de Estado en
relacin con aquellas que present el Gobierno Nacional en el ao 2012 respecto
a la fallida reforma a la justicia.
133
Corte Constitucional, Sentencia C- 838 de 2008.
170
j) En la Comisin y en las Plenarias se decidir sobre la totalidad de
cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno
Nacional, en una sola votacin.
Al igual que con el tema de los avales, la referida votacin en bloque persigue
unos fines constitucionalmente vlidos:
171
As las cosas, lo que se pretende garantizar en el debate
parlamentario, es la discusin libre de ideas, conceptos, criterios,
antes de procederse a la votacin del respectivo proyecto de ley. Es
por ello, que si bien la Ley 5 de 1992 exige, como se seal, que la
discusin del articulado se realice artculo por artculo, no as su
votacin, pues el artculo 134 de la citada ley, establece la votacin
por partes. En efecto, esa norma dispone que los congresistas,
ministros o quienes tengan iniciativa legislativa, podrn solicitar
que las partes de un proyecto sean sometidas a votacin
separadamente y, que si no se logra un consenso la mesa directiva
decidir previo el uso de la palabra, con un mximo de diez (10)
minutos, para que se expresen los argumentos a favor o en contra.
Aceptada la mocin, las partes que sean aprobadas sern sometidas
luego a votacin en conjunto.
As las cosas, en los trminos del artculo 158 de Ley 5 de 1992, la discusin
o debate deben darse artculo por artculo y an inciso por inciso, lo cual es
diferente a la forma de votacin que s puede darse en bloques, pues esto no
afecta en s mismo el principio democrtico. De hecho, los congresistas pueden
votar en contra del proyecto de ley o de acto legislativo.
Fecha ut supra,
Al exponer los fundamentos del cargo enfocados contra los literales h) y j) del
artculo 1 por sustituir la Constitucin, los libelistas argumentaron que se
haba creado una injerencia indebida de la Rama Ejecutiva en los asuntos del
Legislativo al supeditar la potestad reformadora de la Constitucin de este
ltimo a un aval del Ejecutivo, pese a que el poder de reforma no est atado a
lmites impuestos por el ejecutivo y a que tampoco se ha establecido que las
reformas constitucionales del legislativo deban ceirse a acuerdos previos
hechos por el Ejecutivo o a avales previos de otra Rama del Poder Pblico.
174
Los demandantes reiteraron que el Acto Legislativo reprochado haba sometido
el poder de reforma del Congreso de la Repblica al texto de un Acuerdo
Previo hecho por el Ejecutivo, y supeditado la reforma constitucional a la
autorizacin previa de otra Rama, para crear as una concentracin de poder
excesiva al supeditar las reformas hechas por el Legislativo a su aval y al
generarse una injerencia indebida en el poder reformatorio constitucional de la
Rama Legislativa, que desconoce la separacin de poderes.
En cada uno de los literales el aval previo constituye una proposicin jurdica
completa que, en s misma considerada, puede ser objeto de la demanda y de la
decisin de la Corte Constitucional, al punto de que si el Constituyente derivado
no hubiera incluido el referido aval en los literales h) y j), el resto del enunciado
habra tenido sustancia propia, pues el literal h) perfectamente hubiera podido
expresar un sentido completo con el solo enunciado que reza Los proyectos de
ley y de acto legislativo slo podrn tener modificaciones siempre que se ajusten
al contenido del Acuerdo Final y lo mismo cabe predicar del literal j) que, sin
la referencia al aval, hubiera podido sealar, con plena autonoma, que En la
Comisin y en las plenarias se decidir sobre la totalidad de cada proyecto ()
en una sola votacin.
As las cosas, en la misma sentencia que se cita, la Corte indic que el diseo
del control sobre actos legislativos se opone entonces en principio a una
interpretacin analgica o extensiva de las causales de integracin normativa,
pues una operacin de esta naturaleza podra exceder los lmites de la demanda,
y aunque en algunas oportunidades la Corte ha integrado al proceso de control
segmentos normativos no demandados, lo ha hecho, segn la Sentencia C-285
de 2016, aunque con posterioridad al juicio sobre los segmentos demandados,
como una consecuencia colateral de la inconstitucionalidad de las disposiciones
principales controladas, o con el fin de aclarar el sentido de las expresiones
aisladas efectivamente acusadas, como en la Sentencia C-579 de 2013.
Prosegua el anlisis con una breve resea del Acuerdo Final para la
Terminacin del Conflicto y de su ndole poltica, as como de su refrendacin e
implementacin y se cerraba con una consideracin de los criterios que en el
Congreso de la Repblica guiaron el debate y la aprobacin del Acto Legislativo
No. 01 de 2016, entre los que fueron destacados, mediante citas de las
intervenciones de los congresistas, el carcter instrumental de esta reforma, el
principio de bilateralidad que comporta el reconocimiento de que las
negociaciones se adelantaban entre el Gobierno Nacional y las FARC, as
como los criterios de celeridad, eficacia e integralidad, fidelidad, confianza en el
cumplimiento de lo pactado, excepcionalidad y transitoriedad de la reforma,
especialidad de los instrumentos jurdicos contemplados en ella y conexidad con
el Acuerdo Final de los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados
mediante el procedimiento especial para la paz.
Dentro del procedimiento que se adelant para aprobar el Acto Legislativo No.
01 de 2016, el Congreso de la Repblica tuvo a bien procurar la ilustracin de
sus miembros acerca de estas materias y, con tal finalidad, convoc algunas
audiencias pblicas, siendo del caso destacar que en una de ellas intervino la
profesora Juana Ins Acosta, de la Universidad de la Sabana, quien puso de
presente ante la Comisin Primera Constitucional Permanente del Senado de la
Repblica que la nica manera de lograr las transformaciones y mantener la
fidelidad a lo que se acuerde en La Habana es lograr que la implementacin del
acuerdo de paz cumpla con cuatro principios esenciales a saber: que sea gil,
que sea efectiva, que sea integral y que sea fiel a lo que se ha acordado en La
Habana, sin perder de vista que el mayor riesgo que existe para la
181
sostenibilidad de los acuerdos de paz, se da en la fase de implementacin,
como, en su opinin, lo muestran claramente las matrices de los acuerdos de
paz definidas por la Universidad de Notre Dame y autores como Christine Bell,
(tambin citada por el profesor Rodrigo Uprimny en la audiencia pblica que la
Corte Constitucional convoc), una de las autoras ms autorizadas en temas de
anlisis comparado de implementacin de procesos de paz, quien ha advertido
que la experiencia muestra muchas veces que la implementacin de los acuerdos
no se sigue fielmente en lo que se ha acordado en la negociacin y esto genera
un riesgo que reabre nuevas negociaciones, incluso nuevos, casi que nuevos
procesos de paz y nuevos acuerdos de paz, lo cual pone en serio riesgo la
estabilidad de la paz estable y duradera134.
134
Cfr. Gaceta del Congreso No. 825 del 16 de octubre de 2015, pgina 5.
182
que demostrarla solo requiere destacar brevemente unos cuantos aspectos
suficientemente decantados en la Corte, a iniciar por el modelo de separacin de
poderes que, de conformidad con lo considerado en sentencias como la C-141 de
2010 o la C-971 de 2004, ya no es el rgido de los primeros tiempos, sino un
modelo flexible de distribucin de las distintas funciones del poder pblico que,
aun cuando preserva la especializacin de las tareas estatales, se conjuga con un
principio de colaboracin armnica entre los diferentes rganos estatales y con
la instauracin de distintos mecanismos de freno y contrapeso de los poderes
que sirven de fundamento al control inter-rganos.
La mayora descart que el aval del Gobierno forma parte del procedimiento
legislativo ordinario previsto en la Constitucin respecto de diversas materias.
As, por ejemplo, de acuerdo con el artculo 154 de la Constitucin Poltica,
slo podr ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes que
se refieren a los numerales 3, 7, 9, 11 y 22, y los literales a), b) y e), del numeral
19 del artculo 150, a saber: las leyes del Plan Nacional de Desarrollo y de
Inversiones Pblicas; las que definen la estructura de la Administracin
Nacional; crean, suprimen o fusionan Ministerios, Departamentos
Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Pblicos y otras entidades
del orden nacional; las leyes que reglamentan la creacin y funcionamiento de
las Corporaciones Autnomas Regionales; las leyes que crean o autorizan la
constitucin de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de
economa mixta; las leyes por medio de las cuales se conceden autorizaciones al
Gobierno para celebrar contratos, negociar emprstitos y enajenar bienes
nacionales; las leyes que establecen las rentas nacionales y fijan los gastos de la
administracin; las leyes relacionadas con el Banco de la Repblica y con las
funciones que compete desempear a su junta directiva; las leyes que permiten
organizar el Crdito Pblico; las leyes del Comercio Exterior y que regulan el
rgimen de cambio internacional; las leyes que fijan el rgimen salarial y
prestacional de los empleados pblicos, de los miembros del Congreso Nacional
y de la Fuerza Pblica; las leyes que ordenen participaciones en las rentas
nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o
suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales; las leyes que
decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, la fijacin
de servicios a cargo de la Nacin y los entes territoriales; la organizacin,
administracin, control y explotacin de monopolios rentsticos; la reserva de
determinadas actividades o servicios pblicos, y las leyes aprobatorias de
tratados.
En los numerosos casos sealados, los congresistas requieren del aval previo del
Gobierno para efectuar modificaciones a los proyectos de ley que versan sobre
185
las materias indicadas, de modo que este mecanismo no es ajeno a la
Constitucin y mucho menos la sustituye. Sin embargo, la mayora adujo que,
en estos otros casos, los avales obedecen a precisas funciones que los justifican
y que estn tasados en la medida en que su impacto se produce en asuntos
determinados y en la rbita del poder Ejecutivo, lo que no sucedera con el
Acuerdo Final que, por incorporar una enorme cantidad de materias, no sera
mbito propicio al aval.
No es cierto, entonces, que con la exigencia del aval del Gobierno Nacional para
las modificaciones se desdibuje hasta hacer irreconocible la funcin
legislativa, pues esta figura no slo no sustituye parcialmente la Constitucin
Poltica, sino que es permitida por el Constituyente del 91 en relacin con un
numeroso y variado catlogo de temas sobre los cuales el Gobierno Nacional
detenta la titularidad de la iniciativa legislativa de manera exclusiva frente a
otros poderes pblicos, aspecto este que advierte que los distintos componentes
del procedimiento legislativo especial para la paz, ya apreciados en su conjunto
mediante la Sentencia C-699 de 2016, han sido tomados de las disposiciones
permanentes y que nada totalmente extrao al ordenamiento jurdico se ha
incorporado para lograr la implementacin y el desarrollo normativo del
Acuerdo Final.
v) Consideraciones finales.
Fecha ut supra,
189
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C-332/17
Magistrado Ponente:
Antonio Jos Lizarazo Ocampo
135
ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confa la guarda de la integridad y supremaca de la
Constitucin, en los estrictos y precisos trminos de este artculo. Con tal fin, cumplir las siguientes
funciones: 1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitucin, cualquiera que sea su origen, slo por vicios de procedimiento en su
formacin. [] (nfasis propio)
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1. La Corte, mediante la sentencia C-551 de 2003, introdujo la teora del control
de constitucionalidad por vicios de competencia como una modalidad de los
vicios de procedimiento136 de los actos legislativos137, que como tal, se
encuentran sujetos al control establecido en el numeral 1 del artculo 241 de la
Constitucin. No obstante, a pesar de haber pasado varios aos y aplicar esta
teora en varias ocasiones, la metodologa para el anlisis de este vicio,
denominado juicio de sustitucin, sigue siendo un concepto complejo,
inacabado e incompleto, que por tal razn debe ser usado con especial prudencia
y auto-restriccin (self-restraint) en aras de no convertir un control
estrictamente jurdico en un control poltico o de conveniencia. Es por lo
anterior que en el presente salvamento de voto considero pertinente reafirmar
mis crticas a la fundamentacin y aplicacin del juicio de sustitucin138, ya que
considero que dicho juicio merece un anlisis terico ms profundo por parte de
la jurisprudencia constitucional, as como reiterar mi concepto sobre su uso
realmente excepcionalsimo.
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Ver sentencia C-332 de 2017, numeral 6.
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opera. El real alcance, la eficacia del derecho contenido en un acto
reformatorio de la constitucin no se puede apreciar cabalmente sino
hasta que este se aplique y aun as es necesario dejar que se decante
con el paso del tiempo. Es carente de lgica jurdica y poltica cerrar
las alternativas de reforma constitucional en una sociedad que
constantemente redefine sus acuerdos fundamentales y que por lo
tanto est en un constante proceso de cambio constitucional.
8. En el presente caso la Corte no solo aplic una teora con la que tengo reparos
(por las razones expuestas en la seccin I del presente salvamento de voto), sino
que lo hizo de tal forma que desconoci las reglas que definen el alcance del
control que realiza la Corte Constitucional para evaluar los supuestos lmites
competenciales a las reformas constitucionales que han sido fijadas por la propia
Corte en su jurisprudencia.
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La caracterizacin de un eje definitorio de la Constitucin da a lugar a desacuerdos razonables sobre estos, lo
cual exige una actuacin prudente del juez constitucional. Sobre esta teora ver: JEREMY WALDRON, Law and
Disagreement, Oxford University Press, 1999.
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As, la figura del aval previo se encuentra prevista en materia de hacienda pblica (art. 341, 349 y 351
Superiores); por su parte, el voto en bloque se encuentra en tratndose de convenios (art. 150.14 Superior) y
tratados internacionales (150.16 Superior).
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La ley 5 de 1992 prev la coadyuvancia del gobierno en proyectos de su iniciativa (art. 142) y la posibilidad
del voto en bloque (art. 134)
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contenido material de una reforma constitucional, debo sealar que en el
presente caso no se propona una anulacin o invasin148 indebida de una rama
del poder pblico sobre otra, sino una colaboracin armnica entre stas, en un
asunto que constitucionalmente corresponde prima facie al Presidente de la
Repblica (Art. 189.1), pero en el cual, el Congreso colabora en la
implementacin normativa de los acuerdos de paz por l suscrito, y esta Corte
hace el control constitucional de dichas normas en los trminos exigidos por la
Constitucin149 y la ley.
11. De otro lado, debe ponerse de presente que esta Corte ha sido especialmente
exigente con las cargas argumentativas que deben cumplir los ciudadanos
tratndose de cargos por sustitucin de la Constitucin150. En este sentido, en
la demanda, que se resolvi en la presente sentencia, no se evidenciaba un cargo
claro, especfico, cierto, pertinente y suficiente en contra del literal j del
artculo 1 del AL 01/16151, por lo cual, al incumplir las exigencias mnimas de
la accin pblica de inconstitucionalidad, ha debido la Corte declararse inhibida
en relacin con dicho literal.
Fecha ut supra,
Superior. Como bien lo puso de presente en el salvamento parcial de voto a la sentencia C-1040 de 2005 el
magistrado Humberto Sierra Porto si acudimos a otro tipo de criterios interpretativos es posible llegar a la
misma conclusin. En efecto si acudimos a la interpretacin histrica o psicolgica, entendida como
originalista, es decir, si buscamos la intencin del constituyente en el conjunto de textos que recogen la
discusin en torno al artculo 241 de la Carta no cabe duda alguna que su intencin, en la medida en que sea
posible establecer una voluntad nica de un cuerpo colegiado de una composicin tan heterognea como lo fue
la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, fue la de establecer un lmite claro a la potestad de control de los
actos reformatorios de la Constitucin.
En efecto, todos los proyectos debatidos al igual que los informes de ponencia y las discusiones suscitadas en
torno a las competencias del rgano de control constitucional coincidan en sealar que stas deban limitarse
cuando se tratara de reformas constitucionales a los vicios de forma. Esta comn preocupacin tena origen
precisamente en la controvertida jurisprudencia sentada por la Corte Suprema de Justicia cuando funga como
rgano de control constitucional, segn la cual haba lmites materiales en el poder de reforma de la
Constitucin.
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