VENEZUELA: LOS PLANES DE LA NACIN Y LA PARTICIPACIN

CIUDADANA, ANTECEDENTES
Como un aporte al estudio de los antecedentes del tema de la participacin ciudadana
en Venezuela, les presento una apretadsima sntesis del tratamiento del asunto en los
planes quinquenales de desarrollo, elaborados entre 1958 y 1998, por los gobiernos
electos en ese perodo.

Al presidente Rmulo Betancourt, le corresponden los dos primeros planes

quinquenales de desarrollo. El presidente Ral Leoni elabor el tercer plan de la
nacin. Del presidente Rafael Caldera son el cuarto y el noveno. Al presidente Carlos
Andrs Prez, se deben los planes quinto y octavo. Mientras que el presidente Luis
Herrera Campns, elabor el sexto plan de la nacin. Este plan tiene el mrito histrico
por cierto, de introducir por primera vez en Venezuela, el tema de la democracia
participativa como modelo de sociedad. Y el presidente Jaime Lusinchi elabor el
sptimo plan quinquenal de desarrollo. Este plan se realiz con la metodologa
denominada planificacin estratgica situacional, la cual tuvo gran impacto en la
administracin pblica. Veamos el resumen.

A. El Primer Plan de la Nacin 1960-1964. Captulo V. Desarrollo de la Comunidad

En el Primer Plan de la Nacin, el tema de la participacin se articula a polticas,

programas y proyectos de Desarrollo de la Comunidad, entendido este, como un
elemento destinado a incorporar a los sectores populares en los programas destinados
a elevar su calidad de vida.

El enfoque del Plan 1960-64 prescriba que los programas de desarrollo comunal
revestan gran importancia en la planificacin econmica por cuanto despertaban la
iniciativa individual y promovan la participacin activa de la comunidad en la
realizacin de obras y proyectos, propiciaban el aprovechamiento de recursos
financieros y humanos, y lograban asimismo la interrelacin entre el desarrollo
econmico y social (Cordiplan, 1er Plan de la Nacin).

En este perodo y en correspondencia con la poltica de desarrollo comunal impulsada

desde el gobierno, se cre la Fundacin para el Desarrollo de la Comunidad y
Fomento Municipal (FUNDACOMUN), mediante Decreto Ejecutivo del 30 de Enero de
1962. Esta agencia oficial an existe en Venezuela.

B. El Segundo Plan de la Nacin 1963-1966. Captulo XVIII. Desarrollo de la

Comunidad

En el Segundo Plan de la Nacin se consolida y amplia la visin sobre el Desarrollo

Comunal como medio de promocin de la participacin social y como elemento
estratgico para el desarrollo adecuado y eficiente de las polticas pblicas. En
Venezuela el programa de Desarrollo de la Comunidad no es un programa ms que ha
sido aadido a los numerosos programas sociales y de fomento econmico que se
realizan en todo el mbito nacional. Desde el comienzo se le consider como un gran
programa aglutinador, basado principalmente en la coordinacin de todos los
programas nacionales, estadales y locales que promueve el bienestar de la
comunidad. Se pens que a travs de la participacin activa de la comunidad en la
solucin de sus problemas, de la reorientacin y capacitacin del personal empleado,
del pleno aprovechamiento de los recursos de las organizaciones no
gubernamentales, se podran lograr los objetivos principales del programa que son el
cambio de actitudes, la mayor integracin de las comunidades y un mayor rendimiento
de los recursos financieros y tcnicos asignados a los programas gubernamentales y,
en definitiva, el mejoramiento de las condiciones de vida (Cordiplan, 2do Plan de al
Nacin).

Un dato adicional es que el Plan 1963-66 contempl la vinculacin de la Reforma

Agraria con la estrategia programtica de Desarrollo de la Comunidad; y tambin la
continuacin de actividades de entrenamiento de personal en el desarrollo comunitario
tanto a nivel talleres en centros urbanos y rurales, as como en el mbito de cursos de
postgrado en el Centro de Estudios de Desarrollo (CENDES) de la Universidad Central
de Venezuela.

C. El Tercer Plan de la Nacin 1965-1968. Captulo XX. Desarrollo de la Comunidad

El Plan para el lapso 1965-68 fue una continuacin y mejoramiento de la visin,

objetivos y propsitos fundamentales de los dos planes anteriores.

El propsito central del 3er Plan fue impulsar la gradual tecnificacin del programa de
Desarrollo de la Comunidad, mediante la sistematizacin de sus contenidos, la
calificacin de recursos humanos y la institucionalizacin de mecanismos de
coordinacin y accin de los entes vinculados a la estrategia.

La sistematizacin abarc fundamentalmente los programas de Edificaciones

Escolares Rurales; de Vivienda Rural, de la Divisin de Malariologa; de Saneamiento
Ambiental del Ministerio de Sanidad y el de formacin de personal en el rea de
desarrollo comunal. En este ltimo programa destac el esfuerzo emprendido por el
Gobierno Nacional de la poca; y de organismos multilaterales como el Fondo
Especial de las Naciones Unidas, para lograr la consolidacin del Centro Nacional de
Entrenamiento e Investigacin Aplicada para el Desarrollo Comunal.

El 3er Plan de la Nacin contempl la consolidacin de una instancia nacional para

impulsar el programa de Desarrollo de la Comunidad en un esfuerzo combinado entre
los sectores pblico y privado. Nos referimos al Consejo Nacional de Desarrollo de la
Comunidad integrado por los ministerios de Educacin, de Sanidad y Asistencia
Social; de Agricultura y Cra; de Justicia; y del Trabajo; el Banco Obrero; el Consejo
Venezolano del Nio, los institutos Agrario Nacional; Nacional de Nutricin; y Nacional
Obras Sanitarias; el Consejo de Bienestar Rural Universidad de Oriente, el Instituto
Venezolano de Accin Comunitaria (IVAC), la Federacin de Instituciones Privadas de
Asistencia Privada; el Centro de Estudios para el Desarrollo de la Universidad Central
de Venezuela (CENDES); la Fundacin para el Desarrollo de la Comunidad y Fomento
Municipal (FUNDACOMUN) la Asociacin Nacional de Productores de Cemento,
Caritas de Venezuela; la Corporacin de Guayana; Accin de Venezuela; Asociacin
de Scouts; y CORDIPLAN.

D. El Cuarto Plan de la Nacin 1969-1973. Captulo VII. Desarrollo Social

Con el Plan 1970-74 el tema de la participacin social toma otra vertiente de

desarrollo. Esta vez vinculada a la poltica social y ms especficamente an referida a
los sectores sociales marginados.

En efecto, la estrategia de Desarrollo de la Comunidad pas de ser un programa que

permite la accin coordinadora de otras polticas pblicas; para convertirse en un
elemento de lo que se considera en el 4to. Plan como una poltica de promocin
popular. La promocin popular era vista como un conjunto de esfuerzos integrados y
destinados a estimular transformaciones en el sistema socioeconmico y cultural que
permitieran la incorporacin y participacin deliberada y consciente del hombre como
sujeto de todos los procesos y fines el desarrollo. Dos objetivos fundamentales se
concibieron alrededor de este concepto, a saber:

a. La incorporacin de la poblacin al proceso de produccin y distribucin de riquezas

y disfrute de los beneficios de desarrollo; y,
b. La participacin popular en las tareas de ejecucin del desarrollo.

Aqu deseo destacar el segundo de los objetivos, porque supona la participacin

popular en las tareas de organizacin, y ejecucin del desarrollo, e implica un proceso
de modificacin y transformacin de las actuales estructuras de decisin, a travs de
una toma de conciencia y organizacin de la poblacin con el fin de facilitar y asegurar
una autntica y adecuada representacin y participacin de los sectores populares.

E. El Quinto Plan de la Nacin 1973-1978. Parte D. Urbanizacin, Equipamiento y

Programas para reas Marginales

Con el 5to Plan de la Nacin, el concepto y las iniciativas vinculadas al tratamiento del
tema de al participacin ciudadana sufren otro cambio. En ese momento ya no
consideradas como un canal para la inclusin de vastos sectores sociales en la
resolucin de sus problemas especficos, con un rol de protagonismo.

La visin del plan inmediatamente anterior, de utilizar la promocin popular como un

medio de protagonismo de la poblacin en la atencin a sus problemas desaparece.
De hecho el Plan 1973-1978 resalt la cuestin del desarrollo de la comunidad en el
marco de la atencin a los sectores ms vulnerables mediante la aplicacin de
medidas de intervencin estatal fundamentalmente en el mbito de la infraestructura.

En el contexto del 5to Plan, la propuesta central fue los denominados Mdulos de
Servicios que concentraban la coordinacin de programas tales como: vialidad y
urbanismo, reubicacin, mejoramiento y autoconstruccin de viviendas y asistencia
social.

E. El Sexto Plan de la Nacin 1979-1984. Captulo VIII. Organizacin Social y

Participacin

Los planteamientos y las propuestas de este plan implicaron un salto cualitativo

trascendente en el tema de la participacin ciudadana. De hecho, por primera vez en
la historia del sistema poltico venezolano se coloc en el tapete el tema de la
democracia participativa. En efecto, Plan 1979-84 tuvo un principio rector bsico (...)
la consolidacin de la democracia participativa, mediante la cual se persigue impulsar
la presencia activa del pueblo en la preparacin, toma y ejecucin de decisiones,
(subrayado nuestro) de modo que personas y organizaciones desarrollen
responsablemente sus iniciativas, entreguen sus aportes y reciban una parte equitativa
de los beneficios del producto social global. (Cordiplan, 6to Plan de la Nacin).

La posibilidad de impulsar en el pas un nuevo modelo de gestin de polticas pblicas

sobre la base de la participacin social es asomada con mayor claridad en el Plan
1981-85; sin considerar, en este momento, la posterior eficacia con que pudo ser
realizada. Esta prescripcin de democracia participativa tuvo los siguientes objetivos:

a. Mejorar y fortalecer los niveles de organizacin social de los distintos sectores de la

poblacin, con especial nfasis en los grupos de menores recursos.
b. Promover cambios de actitudes y valores en la sociedad venezolana, que
conduzcan a una menor dependencia del paternalismo del Estado, a una mayor
valorizacin de la organizacin social como instrumento de participacin y de
mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin.
c. Realizar las modificaciones legales e institucionales necesarias para estimular,
orientar y apoyar los procesos de organizacin social y participacin, y para posibilitar
la coordinacin de los diversos programas dispersos en mltiples entidades oficiales.
d. Promover el crecimiento integral y planificado del cooperativismo para convertirlo en
un instrumento eficiente del desarrollo social y econmico del pas.

Entre las estrategias y lineamientos estratgicos formulados en el 6to. Plan de la

Nacin destacan las siguientes:

- El aumento del nivel de organizacin social de la poblacin. Aqu destacaba las

responsabilidades asignadas a los siguientes organismos: FUNDACOMN; Instituto
Agrario Nacional (IAN), y la Corporacin de Mercadeo Agrcola (CMA) en el sector
agrcola; as tambin la Fundacin de Edificaciones Educativas (FEDE) y la
Superintendencia de Proteccin al Consumidor. Un punto realmente importante fue la
creacin de Comits Populares para la participacin en la realizacin de polticas
vinculadas a la Vivienda con el patrocinio del INAVI y la articulacin a las polticas
sanitarias conjuntamente con el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social. Y tambin
merece especial mencin la propuesta de incorporacin de la Confederacin de
Trabajadores de Venezuela (CTV) en la cogestin de las polticas laborales.

- El cambio de actitudes y valores de la poblacin; destinado al fortalecimiento de las

organizaciones populares, mediante la participacin de las organizaciones sociales en
la fiscalizacin y administracin de los servicios pblicos, con miras a lograr su mejor
funcionamiento.

- La realizacin de modificaciones legales e institucionales; que inclua la creacin del

Consejo Nacional para la Organizacin Social y la Participacin como mxima
instancia de coordinacin entre los sectores pblicos y privados, y como el principal
ente promotor del proceso de participacin.

- El desarrollo del cooperativismo; con la intencin de incrementar el nmero y la

calidad del movimiento cooperativista en Venezuela. En este aspecto merece la pena
mencionar la creacin de cooperativas escolares y la promocin de cooperativas de
vivienda, servicios, transporte, ahorro y crdito consumo, produccin agrcola y
produccin industrial.

F. El Sptimo Plan de la Nacin 1984-1988. Captulo V. Lineamientos de Accin

As como en el plan anterior el tema de la participacin social cobr un inusitado

entusiasmo e incluso un replanteo de la democracia por su sentido participativo; el
7mo. Plan de la Nacin le otorg un tratamiento renovado, agregando la privatizacin
de entes pblicos.

En el Plan 1984-88, el tema de al participacin ciudadana se le considera no slo

como una propuesta de accin, sino tambin que propone una forma de organizacin
para realizarla. Bajo este concepto el tema de la participacin social pudo ser
identificado en dos componentes del plan:

a. Avance hacia una sociedad ms justa; y,

b. Profundizacin de la democracia poltica.

En el componente Avance hacia una sociedad ms justa, para la cuestin participativa

se propone la creacin de nuevas formas empresariales que democraticen la
propiedad del capital y la gestin empresarial. Y ms especficamente an se sugiere
el acceso de a una educacin creativa y a una cultura participativa.

En el componente Profundizacin de la Democracia Poltica; se establecen como

problemas bsicos las distorsiones en el sistema de participacin poltica y las
modalidades excluyentes en la gestin empresarial. Plantea as mismo como
lineamientos estratgicos: revitalizar la democracia, equilibrando mejor las relaciones
de poder y creando sistemas de participacin; democratizar las formas de propiedad y
enfrentar los elementos de fragilidad de la democracia

En cuanto a los proyectos de accin referidos los lineamientos estratgicos en materia

de la Profundizacin de la Democracia Poltica, el 7mo Plan propuso: la proteccin
Ciudadana y la Defensa de la Nacin; la Profundizacin de la Democracia Poltica; la
Privatizacin de Empresas Pblicas y el fortalecimiento de un Sistema Econmico de
Cooperacin (SEC) entre el sectores pblico y privado.

G. El Octavo Plan de la Nacin 1989-1994. Captulos Compromisos Social,

Crecimiento Sin Inflacin, Cambio Institucional

El 8vo Plan de la Nacin tuvo un desarrollo multisectorial del tema de la participacin

en la gestin gubernamental. El Gran Viraje como tambin se le conoci propuso
como objetivo lograr una democracia moderna y eficiente, capaz de propiciar un
ambiente para que las decisiones colectivas incorporen las voces de todos los
afectados, generando una nueva cultura nacional de participacin y concertacin.

En el rea de Compromiso Social, el Plan 1989-94, propona el fortalecimiento de la

red Institucional del Sector Social, mediante la promocin de la formacin en gerencia
social con nfasis en la atencin a grupos vulnerables (mujeres, nios, ancianos e
indgenas en pobreza extrema) y la gestin concertada de los servicios con el sector
privado no-lucrativo o comercial y con la poblacin organizada. Adems consider
estratgico la promocin de la participacin organizada mediante las siguientes
acciones:

a. La creacin de la Comisin Presidencial para el Enfrentamiento de la Pobreza y sus

comisiones regionales como organismos para la concertacin de la nueva estrategia
social.
b. La creacin y extensin de los centros de atencin integral a la mujer.
c. El apoyo prioritario a la organizacin de las comunidades de bajos ingresos, en
especial el sector femenino
d. Ampliacin de la capacidad de gestin de las organizaciones de base de las
comunidades.
e. Fortalecimiento del movimiento femenino nacional y de otras asociaciones no
gubernamentales.
f. El impulso de la participacin de las comunidades en los gobiernos locales.

En sntesis, en materia social se propuso como proyecto estratgico el fortalecimiento

institucional y promocin de la participacin de la sociedad civil mediante la ejecucin
de las siguientes operaciones:

Creacin del Ministerio de Desarrollo Social y reformas el Ministerio del Trabajo

Creacin de la Comisin Presidencial para el Enfrentamiento de la Pobreza
Creacin el Consejo Nacional de la Mujer
Desarrollo de una red institucional del Estado para la poltica social
Fomento de la cooperacin de la sociedad civil en la formulacin y ejecucin de los
programas sociales.
En el plano econmico se sugiri redefinir el mbito empresarial del Estado mediante
la transferencia de la propiedad empresas de carcter privado; y la transferencia de la
gestin de empresas de servicios pblicos lo cual significaba una nueva oportunidad
para abrir espacios para la participacin de sectores no estatales en la gestin
econmica.

Por ltimo, en su componente referido al Cambio Institucional (Reforma del Estado) el

tema de la participacin tambin fue tratado con amplitud. Al respecto, deben
destacarse los siguientes proyectos:

Impulso de la descentralizacin poltica y nuevas formas de organizacin social que

garanticen mayor participacin y representacin. Esto inclua la eleccin directa de
gobernadores y alcaldes; la eleccin uninominal de los representantes a los cuerpos
deliberantes y el desarrollo de organizaciones autnomas de la comunidad.
Descentralizacin progresiva y coordinada de los servicios pblicos a fin de aumentar
su eficiencia y participacin de la comunidad. Esto supona transferencia de servicios
hacia gobernadores y alcaldes y el aumento del control y la participacin de
comunidades en la gestin de los gobiernos locales.
Aumento de la autonoma, la imparcialidad y la tecnificacin de la administracin de
justicia, y la cultura jurdica ciudadana. Esto implicaba el desarrollo de un sistema de
asistencia jurdica ciudadana, la creacin de una jurisdiccin de paz y el desarrollo de
programas de formacin ciudadana.

H. El Programa de Estabilizacin y Recuperacin Econmica 1994. Captulo 8. La

estrategia de Accin Social. El Noveno Plan de la Nacin 1995. La Agenda Venezuela

El Programa de Estabilizacin y Recuperacin Econmica elaborado en el ejercicio

fiscal de 1994 contena como orientacin de la poltica social propuesta, la elevacin
de la capacidad de organizacin de la sociedad civil destinada a su vez, a incrementar
las capacidades de la poblacin ms desasistida para apropiarse del producto social.
Esta visin estratgica de nuevo centr la cuestin de la participacin ciudadana en el
mbito de la asistencia econmica y social bajo un llamado a la solidaridad; a la vez
que sugera dentro de la optimizacin de los mecanismos de distribucin del gasto
pblico la implementacin de la planificacin participativa a travs de organismos
gubernamentales como el INCE, el Ministerio de la Familia, FUNDACOMUN y tambin
la incorporacin de las organizaciones no gubernamentales que paulatinamente
ganaban espacios como un agente activo al menos en la formulacin de las polticas
pblicas.

Entre las acciones ms significativas contenidas este documento previo al 9no Plan de
la Nacin; deben mencionarse:

- El proyecto de alimentacin y salud que comprenda entre otros a la beca

alimentaria, el bono lcteo el bono de cereales, la distribucin de tiles y uniformes
escolares y sobre todo los multihogares para la atencin integral del nio, mediante la
organizacin comunitaria; el Programa Alimentario Materno Infantil (PAMI) para la
organizacin y acceso de las madres y menores a la salud y nutricin.
- La economa solidaria que contemplaba entre otras acciones, el programa de
promocin de organizaciones mediante la asistencia tcnica y la promocin por parte
de ONGs para el fortalecimiento y creacin de organizaciones de la comunidad,
orientadas a actividades productivas, mediante la gestin de CORPOINDUSTRIA.
- El impulso de actividades dirigidas al impulso y fortalecimiento de asociaciones de
civiles dirigidas al desarrollo del abastecimiento y economa populares.

El 9no Plan de la Nacin continu la inclusin del tema de la participacin social en

sus diversos componentes. Al respecto, se deben mencionar sus contenidos temticos
referidos a los sectores social educativo ambiental e institucional. Veamos.

En materia social el Plan diseado en 1995 bajo el paradigma de la solidaridad

supona que la participacin es la condicin necesaria para la concrecin de la
libertad en el desarrollo del proyecto de pas, ella implica el trabajo productivo creador
y la apropiacin del mbito de la toma de decisiones para convivencia colectiva

Entre los objetivos propuestos destac la organizacin participacin y gestin local

vinculada a la descentralizacin y a un sector social especfico como lo constituye la
juventud. La organizacin y gestin de la sociedad civil fue percibidas como una
estrategia que atravesaba transversalmente todos los sectores del 9no Plan. En
sntesis, la participacin de fue estimada como principio, medio y fin de la poltica
social.

Dentro de este marco destacaban los programas vinculados al desarrollo econmico

basado en las empresas asociaciones el apoyo a las denominadas formas asociativas
de los trabajadores que incluan la flexibilizacin de la propiedad; y por otra parte, la
ejecucin de programas de formacin y capacitacin para el desarrollo de una
economa solidaria.

En el sector educativo se plante el fortalecimiento de la participacin de las

comunidades en la gestin de las agencias educacionales as como el carcter
participativo de la educacin oficial y privada. Muy ligado al punto inmediatamente
anterior y en materia ambiental, se plante el impulso de la educacin ambiental para
alcanzar un desarrollo sustentable; otorgndole, en este campo, un papel relevante a
las organizaciones no gubernamentales de orden ambientalista.

En el aspecto poltico el Plan de 1995 consider entre otras innovaciones:

La reforma del sistema electoral y de la Ley del Sufragio impulsando la

uninominalidad y modificando los mecanismos de designacin de los directivos del
Consejo Supremo Electoral.
La introduccin de la figura del referendum en sus diferentes modalidades
aprobatorio, revocatorio, abrogatorio y consultivo como una nueva forma de
participacin complementaria a la representacin.
La creacin de la figura del Primer Ministro; de libre nombramiento y remocin del
Presidente de la Repblica.

Cabe agregar, que la descentralizacin fue considerada como un medio estratgico,

para lograr una participacin de la sociedad civil en los asuntos pblicos. Para
finalizar, el 9no Plan propona que: el Estado venezolano tendr que abandonar la
actitud paternalista y asistencialista que ha tenido en los ltimos aos, creando
canales de participacin para que los ciudadanos asuman un rol protagnico en la
solucin de sus problemas, asumiendo un papel ms activo como sujetos de
desarrollo. (Cordiplan, 9no Plan de al Nacin)

Por ltimo, la Agenda Venezuela constituy un nuevo documento tcnico que esboz
los principales lineamientos de accin de este perodo gubernamental. Cabe destacar
la concrecin de la participacin de la sociedad organizada y de las comunidades en la
ejecucin de varios programas sociales que inclua dicha agenda.

En una prxima entrega presentar algunos precedentes institucionales sobre los

mecanismos de participacin ciudadana impulsados entre 1958 y 1998.